Konrad Adenauer: Innenpolitik 1949-53 und ihre Bedeutung
Date: 2015-06-02T00:00:00+00:00
Keywords: Politik & Geschichte
Description: Kurzbeschreibung Über die Politik Konrad Adenauers, des ersten Kanzlers der Bundesrepublik Deutschland, wurde schon viel geschrieben - doch kein Werk setzt sich ausführlich und exklusiv mit der Innenpolitik seiner ersten Amtsperiode 1949-53 auseinander. Günther Dahlhoff schafft hier Abhilfe: Detailliert doch kurzweilig beschreibt er die Gründungsjahre der Bundesrepublik unter der Regierung Adenauer, vom historischen Kompromiss mit dem Grundgesetz zwischen CDU/CSU und SPD über die Integration von 10 Millionen Flüchtlingen in ein zerbombtes Land von 45 Millionen, die Integration der Gewerkschaft
Publisher: Tectum Wissenschaftsverlag
Rights: Copyright © Günther Dahlhoff, 2015

Günther Dahlhoff

Konrad Adenauer

Günther Dahlhoff

Konrad Adenauer

Innenpolitik 1949–53 und ihre Bedeutung

Tectum Verlag

Günther Dahlhoff

Konrad Adenauer. Innenpolitik 1949–53 und ihre Bedeutung

© Tectum Verlag Marburg, 2015

ISBN 978-3-8288-6197-8

(Dieser Titel ist zugleich als gedrucktes Buch unter
der ISBN 978-3-8288-3549-8 im Tectum Verlag erschienen.)

Umschlagabbildung: Bundeskanzler Konrad Adenauer (Datierung 1958),
Fotograf: Georg Bauer, Quelle: Bundesregierung,
Signatur: B 145 Bild-00006066   –   www.bundesbildstelle.de

Umschlaggestaltung: Norman Rinkenberger | Tectum Verlag

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Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Angaben sind im Internet über http://dnb.ddb.de abrufbar.

INHALT

VERZEICHNIS DER TABELLEN

VERZEICHNIS DER ANHÄNGE

VORWORT

PROLOG: DER WERKTÄGLICHE ADENAUER

TEIL I: GRUNDLAGEN

A)Grundgesetz

1)Historischer Kompromiss zwischen CDU/CSU und SPD

2)Kontinuität und Wandel gegenüber der Verfassung von 1919

3)Besatzungsrecht

4)Grenzen der Macht des Bundes

B)Die Verfassungsorgane

1)Sitz

2)Bundespräsident

3)Bundesregierung

4)Bundestag
a)Wahl und Geschäftsordnung
b)Gesetzgebung
c)Bundeshaushalt
d)Bundestag als politischer Akteur

5)Bundesrat und Vermittlungsausschuss

6)Bundesverfassungsgericht

C)Verwaltung, Gerichtsbarkeit und öffentlicher Dienst

1)Verwaltung

2)Gerichtsbarkeit

3)öffentlicher Dienst

D)Verbände

1)Gewerkschaften

2)Unternehmer

3)Landwirtschaft

E)Kultur

1)Medien

2)Kirchen

3)Intellektuelle

TEIL II: INNENPOLITIK

A)Die Hauptakteure Union und SPD

1)Christlich-Demokratische Union Deutschlands (CDU), Christlich-Soziale Union (CSU)

2)Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD)

B)Außen- und Deutschlandpolitik in der Innenpolitik

1)Marshall-Plan

2)Demontage und Petersberg-Abkommen

3)Europarat und Saarfrage

4)Ruhrstatut und Montanunion

5)Bonner Vertrag und Wiederbewaffnung

6)Deutsche Frage

7)Europäische Zahlungsunion

8)Londoner Schuldenabkommen und Israel

C)Kriegsfolgen

1)Besatzungslasten

2)Opfer von Krieg und Teilung
a)Heimatvertriebene
b)Ostzonenflüchtlinge
c)Kriegsopfer
d)Lastenausgleich

3)Entnazifizierung und Wiedergutmachung

D)Soziale Marktwirtschaft

1)Wirtschaftliche und soziale Lage 1948/53

2)Währungsreform

3)Wirtschaftsverfassung
a)Bank Deutscher Länder, Banken, Kapitalmarkt
b)Wiederherstellung der staatsbürgerlichen Gesellschaft
c)Industrie und Gewerbe

4)Staatswirtschaft

5)Wirtschaftslenkung, Wirtschaftsförderung
a)Bewirtschaftung und Preiskontrollen
b)Wirtschaftsförderung
c)Krieg in Korea, Krise Adenauer/Erhard

6)Steuern und Abgaben

7)Sozialverfassung des Bundes
a)Betriebsverfassung
b)Streik und Tarifvertrag
c)Arbeitsverwaltung
d)Sozialversicherungen

E)Öffentliche Sicherheit und Ordnung

1)Personenstand

2)Strafrecht, Ordnungswidrigkeit, Versammlungen

3)Jugend

4)Gesundheitswesen

TEIL III: BEDEUTUNG DER JAHRE 1949/53

A)Wahl 1953

B)Verfassungspolitik

1)Grundgesetz

2)Verfassungsorgane

3)Verwaltung, Gerichtsbarkeit und öffentlicher Dienst

C)Staatspolitik

1)Deutschland- und Außenpolitik in der Innenpolitik

2)Folgen von Krieg und Teilung

3)Wirtschaft und Gesellschaft im Sozialstaat

4)Kultur

5)Union und SPD: Rivalität und Partnerschaft

D)Wegmarken

1)1955: Ende des Besatzungsregimes

2)1968: Außerparlamentarische Opposition

3)1969: "Machtwechsel"

4)1990: Deutsche Einheit

5)Heute: Tradition hält

E)Mythos Adenauer?

ANHÄNGE

VERZEICHNIS DER ZITIERTEN LITERATUR

Hinweise zur Zitierweise
a)z.B. KP/1#1 vom 20. September 1949

= Kabinettsitzung der ersten Legislaturperiode, 1. Sitzung, Tagesordnungspunkt 1, 20. September 1949
b)z.B. DB/PI 13/307 vom 21. Oktober 1949

= Sitzung des Deutschen Bundestages, Protokoll, erste Legislaturperiode, 13. Sitzung, Seite 307, vom 21. Oktober 1949
c)z.B. DB/D 1/3650

= Deutscher Bundestag, Drucksache, erste Legislaturperiode, lfd. Nr. 3650

VERZEICHNIS DER TABELLEN

TABELLE I

VERFASSUNGSRECHTLICHE KOMPROMISSE ZWISCHEN UNION UND SPD

TABELLE II

STRUKTUR DER WESTLICHEN BESATZUNGSZONEN SEIT DEM 1. JANUAR 1947 UND DEM 8. APRIL 1949

TABELLE III

VON DEN POTSDAMER BESCHLÜSSEN ZUR BUNDESREPUBLIK

TABELLE IV

WAHLERGEBNISSE VOR DER ERSTEN BUNDESTAGSWAHL

TABELLE V

VOM VERWALTUNGSRAT ZUR BUNDESREGIERUNG

TABELLE VI

BEISPIEL EINER SITZVERTEILUNG IM LAND BADEN 1949 NACH DEM HÖCHSTZAHLVERFAHREN ABGEGEBENE STIMMEN IN 1.000

TABELLE VII

RELIGIONSZUGEHÖRIGKEIT UND WAHLENTSCHEIDUNG VOLKSZÄHLUNG VOM 13. SEPTEMBER 1950

TABELLE VIII

MÄNNER UND FRAUEN VOLKSZÄHLUNG VOM 13. SEPTEMBER 1950

TABELLE IX

BUNDESHAUSHALTPLÄNE 1950 BIS 1953 JEWEILS VOM 1. APRIL BIS 31. MÄRZ

TABELLE X

LANDTAGSWAHLEN 1945 BIS 1953

TABELLE XI

STIMMEN IM BUNDESRAT

TABELLE XII

RELIGION DER BEVÖLKERUNG DER BUNDESREPUBLIK STAND 13. SEPTEMBER 1950

TABELLE XIII

WAHLAUFRUF DER SPD VON 1949

TABELLE XIV

LANDTAGSWAHLEN 1949 BIS 1953 IM VERGLEICH ZUR BUNDESTAGSWAHL 1949

TABELLE XV

INTERZONENHANDEL 1950 BIS 1953,

TABELLE XVI

ZAHLUNGSBILANZ

TABELLE XVII

ABSTIMMUNG IM BUNDESTAG ÜBER VERTRAG MIT ISRAEL

TABELLE XVIII

BESATZUNGSKOSTEN

TABELLE XIX

KRIEGSOPFER UND FLÜCHTLINGE 1953

TABELLE XX

VERTRIEBENE UND ÜBERSIEDLER 1946 BIS 1953 JEWEILS 31. DEZEMBER

TABELLE XXI

KRIEGSBESCHÄDIGTE UND HINTERBLIEBENE ANGEHÖRIGE VON KRIEGSGEFANGENEN UND VERMISSTEN, HEIMKEHRER

TABELLE XXII

PERSONEN MIT LAUFENDEN EINKÜNFTEN STAND NACH VOLKSZÄHLUNG VOM 13. SEPTEMBER 19501

TABELLE XXIII

BESCHÄFTIGUNG IN MIO. PERSONEN IM BUNDESGEBIET

TABELLE XXIV

BRUTTOSOZIALPRODUKT IN JEWEILIGEN PREISEN

TABELLE XXV

ENTWICKLUNG DES KAPITALMARKTS

TABELLE XXVI

BETRIEBSSTÄTTEN DES EINZELHANDELS

TABELLE XXVII

AMERIKANISCHE WEIZENPREISE 1950 BIS 1953

TABELLE XXVIII

PRODUKTION DER LANDWIRTSCHAFT

TABELLE XXIX

AUSGEWÄHLTE LEBENSMITTELPREISE IN DM

TABELLE XXX

BESTAND AN WOHNUNGEN

TABELLE XXXI

ÜBERLEITUNG VON REICHSSTEUERGESETZEN IN DER BIZONE

TABELLE XXXII

MOTORISIERUNG DER BUNDESREPUBLIK 1950 BIS 1953

TABELLE XXXIII

DIE SOZIALEN LEISTUNGEN DER BUNDESREPUBLIK IN MIO. DM

TABELLE XXXIV

GEWERKSCHAFTSMITGLIEDER STAND VOM 30. SEPTEMBER 1953 IN TAUSEND

TABELLE XXXV

STREIKS 1949 BIS 1953

TABELLE XXXVI

ERWERBSPERSONEN NACH STELLUNG IM BERUF

TABELLE XXXVII

ZUSAMMENSETZUNG DER BEVÖLKERUNG

TABELLE XXXVIII

WAHLERGEBNISSE 1949 UND 1953

TABELLE XXXIX

BUNDESPRÄSIDENTEN UND BUNDESKANZLER 1949 BIS 2015

VERZEICHNIS DER ANHÄNGE

ANHANG 1

PROKLAMATION NR. 1 DER MILITÄRREGIERUNG UND ERKLÄRUNG IN ANBETRACHT DER NIEDERLAGE DEUTSCHLANDS UND DER ÜBERNAHME DER OBERSTEN "REGIERUNGSGEWALT HINSICHTLICH DEUTSCHLANDS" VOM 5. JUNI 1945

ANHANG 2

GENEHMIGUNGSSCHREIBEN DER MILITÄRGOUVERNEURE DER BRITISCHEN, FRANZÖSISCHEN UND AMERIKANISCHEN BESATZUNGSZONE ZUM GRUNDGESETZ VOM 12. MAI 1949

ANHANG 3

BESATZUNGSSTATUT VOM 10. APRIL 1949

ANHANG 4

AHLENER PROGRAMM DES ZONENAUSSCHUSSES DER CDU FÜR DIE BRITISCHE ZONE VOM 3. FEBRUAR 1947

ANHANG 5

DÜSSELDORFER LEITSÄTZE DER CDU/CSU VOM 15. JULI 1949 FÜR DIE SOZIALE MARKTWIRTSCHAFT

ANHANG 6

GESETZ VOM 24. JUNI 1948 ÜBER LEITSÄTZE FÜR DIE BEWIRTSCHAFTUNG UND PREISPOLITIK NACH DER GELDREFORM

ANHANG 7

NIEDERSCHRIFT DER ABMACHUNGEN ZWISCHEN DER ALLIIERTEN HOHEN KOMMISSION UND DEM DEUTSCHEN BUNDESKANZLER, AUF DEM PETERSBERG AM 22. NOVEMBER 1949

VORWORT

Ein Blick in den Katalog der Deutschen Nationalbibliothek zeigt, dass es keine zusammenfassende ausführliche Studie gibt, die ausschließlich der Innenpolitik der ersten Amtsperiode Adenauers vom 15. September 1949 bis zur Wahl des zweiten Deutschen Bundestages am 6. September 1953 gewidmet ist.

In den hervorragenden Adenauerbiographien, etwa von Arnulf Baring, Henning Köhler oder Hans-Peter Schwarz, nimmt Adenauers Außenpolitik jeweils den breitesten Raum ein. Diese besteht aus bestimmten großen Erzählungssträngen, wie Marshall-Plan, Demontage, Petersberg-Abkommen, Europarat, Saarfrage, Bonner Vertrag, Europäische Verteidigungsgemeinschaft, Nordatlantikpakt, Sowjetunion, Israel. Die Innenpolitik ist dagegen wegen ihrer ungleich größeren Zahl von Themen ein sehr viel kleinteiligeres Feld. Es gibt zwar auch dort die großen Einzelthemen der ersten Regierung Adenauer, wie Eingliederung von Heimatvertriebenen und Ostzonenflüchtlingen und Lastenausgleich; die Einbeziehung der Gewerkschaften in die Ordnung des Grundgesetzes sowie die Mitbestimmung der Arbeitnehmer im Unternehmen und Betrieb; oder den Wohnungsbau; und last but not least die Ausgestaltung der sozialen Marktwirtschaft. Aber es genügt nicht, die großen Einzelthemen stellvertretend für die gesamte Innenpolitik abzuhandeln. Die Ausgestaltung der sozialen Marktwirtschaft erfolgte in einer großen Zahl von Einzelentscheidungen, die erst in ihrer Summe das Gesicht dieses Teils der Innenpolitik ergaben.

Der Begriff der Innenpolitik ist doppeldeutig. Er bedeutet zum einen die Rivalität zwischen Personen um Zugang zur und um Erhaltung der Macht. Er bedeutet zum anderen das Ringen um die Gestaltung des Landes. Im amerikanischen Sprachgebrauch werden die beiden Formen der Politik unterschieden. Der Bereich der politischen Abläufe und Rivalitäten, das große Gesellschaftsspiel der Politik, heißt politics, und der gestaltende Bereich heißt policy oder policies. Verfolgt man das politische Geschehen in den Medien, könnte man meinen, politics sei der wichtigste Aspekt. Das liegt zu einem guten Teil daran, dass politics ein höheres Potenzial für Schlagzeilen oder sound bites haben als policies. Auch Forscher und Autoren der Zeitgeschichte verwenden viel Zeit und Energie auf politics und präsentieren die Innenpolitik als commedia dell'arte, eine Form des Theaters von Akteuren ohne textliche Vorlage, aber mit vorherbestimmten Rollen.[1]

Es geht in dieser Studie auch nicht darum, ein weiteres Portrait Adenauers aus seiner Politik oder aus den Wirkungen seiner Persönlichkeit auf die Politik zu erschließen, auch wenn Schlussfolgerungen geradezu auf der Hand liegen. Hans-Peter Schwarz meint, bei außergewöhnlichen Staatsmännern interessiere jede Falte ihrer Persönlichkeit. Dazu ist von berufener Seite viel gesagt, soweit über die wahren Motive überhaupt etwas Zuverlässig gesagt werden kann. Vieles, wenn nicht das meiste, was dazu geschrieben wurde und wird, besteht auf Annahmen, die sich zwar auf gesicherte Indizien stützen, aber die Folgerungen aus den Indizien bleiben letzten Endes procès d'intention oder spekulativ. Vieles von dem, was Adenauer motiviert hatte, hatte er in seinem Innersten bewahrt oder war ihm gar nicht sonderlich bewusst und gehört zu seinen arcana imperii. Der Verfasser hält sich an die Einsicht Daniel Koerfers, Biograph von Adenauer und Erhard, (die auch viele andere teilen), dass dem Historiker trotz aller Bemühungen manches rätselhaft bleibt.[2] Der Verfasser hält sich an die Früchte der Politik. Oder einfacher gesagt: Es geht hier in der Regel nicht darum, wie etwas getan wurde, sondern vorwiegend darum, was geschehen ist und wie das Geschehene die Gegenwart immer noch prägt.

Diese Darstellung setzt ein bei der Lage, die Adenauer bei seiner Vereidigung als Bundeskanzler am 15. September 1949 vorfand, nämlich bestehend aus einer Mischung aus einem unerprobten Grundgesetz, aus durch Tradition und Besatzung geprägten Strukturen, und aus Chaos. Die Gründung des westdeutschen Staates war, anders als von der Mehrheit der Intellektuellen und Akteure des Spektrums links der Mitte erhofft, keine Stunde null, wie man im Laufe der Darstellung immer wieder sehen wird, obschon ein schärferer Bruch in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft kaum denkbar scheint, und die Niederlage so total war wie der von Goebbels am 18. Februar 1943 erklärte totale Krieg. Der erste Weltkrieg hatte nicht auf deutschem Territorium stattgefunden und nach der Niederlage von 1918 musste keine der alten deutschen Machteliten abtreten. Der ostelbische Adel hatte nach dem ersten Weltkrieg nur seine gesetzlichen Standesprivilegien verloren, aber nicht seinen politischen Einfluss als Großagrarier und Oberschicht; Schwerindustrie und große Banken begegneten dem Staat von gleich zu gleich; Beamtentum und Justiz waren durch die Revolution 1918/19 nicht wesentlich erschüttert; das Militär, verkleinert, blieb Staat im Staate.[3]

Nach der Niederlage von 1945 war Deutschland vollständig besetzt und es bestanden keine dieser Kräfte mehr in den drei westlichen Besatzungszonen, um die es hier geht. Wenn das eine Stunde null war, dann war sie es nicht nur für die Sozialdemokratie und die Gewerkschaften, sondern auch für das mittlere Bürgertum, das sich ebenso wie Sozialdemokratie und Gewerkschaften des politischen Raums zu bemächtigen suchte, den die Machteliten der Vorkriegszeit geräumt hatten. Mit diesen Kräften verließ auch die Geringschätzung von Republik und Demokratie die Bühne. Ansonsten wirkte die Vergangenheit mächtig fort. Die Kreise und Gemeinden, sowie Steuerverwaltung und Polizei, blieben funktionsfähig in hergebrachter Art, ab 1945/47 gefolgt von den Ländern, die unter der eng geführten Aufsicht der Besatzung dort weiter machten, wo sie beim Zusammenbruch standen.[4] Die Besatzung und die Länder kamen gar nicht umhin, personell und administrativ an frühere Zeiten und Erfahrungen anzuknüpfen.

Die Besatzungsmächte und die von ihnen übernommenen Verwaltungsstrukturen beschäftigten weitgehend das vorhandene Personal und setzten nur an die Spitzen der Behörden unbescholtene Führungskräfte aus der Zeit vor 1933, wie Adenauer in Köln, die das Reichs- und Landesrecht in vom Nationalsozialismus mehr oder weniger gereinigter Form in gewohnter Weise anwendeten. Politiker der rechten wie linken Lager, Unternehmer und Gewerkschafter, Professoren und Lehrer, Journalisten und Intellektuelle knüpften an die Strukturen und ihre Überzeugungen aus der Zeit vor 1933 an. Die sozialen und moralischen Vorstellungen und Verhaltensweisen der Bevölkerung entsprachen dem Herkommen vor 1933. Links hielt Rechts für restaurativ oder gar reaktionär, Rechts hielt Links für unchristlich, unbürgerlich oder unliberal. Beide Seiten hielten sich gegenseitig für politisch gefährlich.

Adenauer hatte ein Grundgesetz mit Leben zu erfüllen, das sich ein vorbildliches und normales Staatswesen mit Grundrechten der Bürger und richterlicher Überwachung der Politik zum Ziel gesetzt hatte. Für Adenauer ging es darum, Anschluss an die guten deutschen Traditionen sowie das Vertrauen des Volkes und der westlichen Staatenwelt in den neuen Staat zu gewinnen. Seine Politik, aus dem Geist des mittleren Bürgertums an die Zeit vor 1933 anzuschließen, wurde von seinem Widersacher Schumacher als restaurativ wenn nicht reaktionär bekämpft. Die Bundesländer hatten, nachdem sie den Bund ins Leben gerufen hatten, Mühe, sich an seine Kompetenzen zu gewöhnen, so wie Adenauer seine Schwierigkeiten mit den Ländern vorbehaltenen Kompetenzen hatte, etwa im Rundfunkwesen und im Verwaltungsaufbau.

Adenauers politisches Werk wurde in einer Mischung von Konflikt und Zusammenarbeit mit der SPD und den Ländern geschaffen. Die Rolle der FDP und der DP in der Regierungskoalition sowie der Bayernpartei, der Kommunistischen Partei Deutschlands, der Wirtschaftlichen Aufbauvereinigung, der nationalen Rechten, des Zentrums und der Fraktionslosen in der Opposition sind weniger prägend geworden. Von den Opponenten des ersten Bundestages gelangte keiner in den nächsten Bundestag, mit der Ausnahme der Sozialdemokraten und des Zentrums.

Adenauer und Carlo Schmid im Parlamentarischen Rat sowie Schumacher/Ollenhauer im Bundestag haben, unbeschadet ihre Machtkämpfe und ihrer Konflikte im Grundsätzlichen, sich in weiten Bereichen stil- und substanzprägend mit Wirkung für die Zukunft ergänzt; Adenauer hat, anders als vielfach behauptet, seiner Innenpolitik hohe Aufmerksamkeit gewidmet, in die er in wichtigen Fragen entscheidend eingegriffen hat, um den sozialen Frieden und die Grundlagen seiner Westpolitik zu sichern. Das wichtigste politische Erbe Adenauers besteht in seiner Miturheberschaft am Grundgesetz zusammen mit Carlo Schmid sowie der Errichtung der beiden Säulen seiner von der SPD ab 1959 übernommenen Staatspolitik: Westintegration und soziale Marktwirtschaft. Die von Adenauer gestalteten oder mitgestalteten "Fundamente" der Bundesrepublik tragen auch heute noch in weiten Teilen das staatsrechtliche und staatspolitische "Gebäude" der Bundesrepublik.

Drei redaktionelle Anmerkungen:

Im zweiten Teil der Darstellung, die der innenpolitischen Durchsetzung der Außenpolitik und den zahllosen Einzelheiten der Innenpolitik gewidmet ist, ist jedem Abschnitt eine Zusammenfassung des Wichtigsten in einem "Kasten" vorangestellt. Damit hat der Leser die Wahl zwischen einer zusammenfassenden Übersicht und einer ins Detail gehenden Darstellung.

Die im Oktober 1949 ausgerufene Deutsche Demokratische Republik (DDR) wurde in der Bundesrepublik der Jahre 1949/53 von allen politischen Parteien mit der Ausnahme der KPD als sowjetische Besatzungszone (SBZ), Sowjetzone, Ostzone oder kurz Zone bezeichnet. Soweit hier von der DDR in der Zeit 1949/53 die Rede ist, wird sie als SBZ bezeichnet, für die spätere Zeit, besonders ab 1969, als DDR. Die Vereinigten Staaten von Amerika werden meist kurz als Amerika und das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nord-Irland wird kurz als England bezeichnet, mit dem Adjektiv britisch oder englisch.

In den Jahren 1949/53 war der Gebrauch des "ß" häufiger als heute. Der Verfasser folgt der aktuellen Praxis. Was Groß- und Kleinschreibung angeht, nimmt sich der Verfasser die Freiheit, die darauf beruht, dass es in Deutschland eine rechtlich verbindliche Rechtschreibung nur für Schulen und Institutionen, die solche Regeln für ihren Bereich verfügen dürfen, gibt, aber nicht darüber hinaus. Der Verfasser hat sich schließlich dafür entschieden, eine modernere Rechtschreibung auch für die Zitate aus der Zeit vor der orthographischen Reform zu verwenden. Wer heute Goethes Werke liest, tut das zumeist auch nicht in der von Goethe genutzten Orthographie (wie t statt th oder f statt ph, Mädgen, Litteratur).

Notes

1Franz Müntefering, dem Vorsitzenden der SPD in den Jahren 2004/05 und 2008/09, war dies bewusst. Er schrieb am 21. Juni 2014 in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung: "Wir [Politiker] erfinden ein Stück Welt, geben ihm Anfang und Ende, verbindlichen Text, feste Struktur, Emotionen, Sinn Leben. Alle Mächtigen aller Zeiten haben dieses Spiel auf ihre Art und gemäß den Bedingungen ihrer Zeit gespielt. Die Religionsmächtigen auch. Wir demokratisch legitimierten auch, wir inszenieren, ja klar."

2Koerfer, S.10

3Winkler Bd. 2, S. 20

4Eschenburg, politische Praxis, S. 99

PROLOG

DER WERKTÄGLICHE ADENAUER

Der Verfasser dieser Darstellung hat sich dafür entschieden, die folgende Darstellung eines wohlwollenden und gleichzeitig distanzierten britischen Beobachters, nur leicht gekürzt, zu übernehmen:[1]

Über seine persönliche Routine ist sehr viel geschrieben worden. Sie ist aber eigentlich nicht besonders interessant. Morgens stand er früh auf – so wie die meisten großen Staatsmänner (eine offenkundige Ausnahme war Churchill). Er hatte mehr Gründe als die meisten anderen dafür, zwischen sechs und halb sieben das Bett zu verlassen – er litt sein Leben lang an Schlaflosigkeit und war wohl zu sehr von Schlaftabletten abhängig. Von acht bis neun diktierte er seiner persönlichen Sekretärin in seinem Haus in Rhöndorf Briefe. Danach eine halbe Stunde Frühstück und dazu ein paar Zeitungen. Um halb zehn in sein Bonner Büro im Palais Schaumburg, wobei es ihm besonders gefiel, in Rekordzeit dort anzukommen. Wenn der Bundestag nicht tagte, blieb er an seinem Schreibtisch bis halb zwei, außer am Mittwochmorgen, wenn die dreistündige Kabinettsitzung stattfand.

Sein Mittagessen wurde ihm allein in einem kleinen Zimmer neben seinem Büro serviert. Er speiste, wie immer, bescheiden und konnte offiziellen Mittagessen nichts abgewinnen (einer seiner beliebtesten Sprüche war "man muss Maß halten"). Nach dem Essen wechselte er in seinen Schlafanzug (Churchill hatte dieselbe Angewohnheit) und ruhte eine Stunde. Dann folgte eine Tasse Tee und ein Spaziergang von 50 Minuten, fast immer mit Staatssekretär Hans Globke. Adenauers Hingabe an seinen täglichen Spaziergang war genau so groß wie sein Bedarf für frische Luft – ein offenes Fenster war für ihn unverzichtbar … Typischerweise "lud" Adenauer Globke "ein" zu ihrem Spaziergang im Park des Palais Schaumburg mit einem "Wollen wir, Herr Globke?". Diese ernste Höflichkeit war für ihn so natürlich wie frische Luft und belebende körperliche Aktivität.

An einem normalen Arbeitstag endete ihr Spaziergang gegen halb vier und dann verbrachte Adenauer die Zeit bis acht Uhr am Schreibtisch, aufrecht sitzend und erstaunlich entspannt. An einem normalen Tag fuhr er direkt nach Hause, nahm eine gute aber nicht schwere Abendmahlzeit zu sich, las Bücher und hörte Musik bis zum Schlafengehen um halb zwölf. Aber manchmal hatte er Gäste; manchmal gab es auch nächtliche Debatten im Bundestag, wenn der Bundeskanzler aufmerksam und wach blieb, bis alles vorbei war, und Männer beschämte, die wenig mehr als die Hälfte seiner Lebensjahre zählten, die in ihren Sitzen einschliefen oder sich von Zeit zu Zeit im Bundestagsrestaurant erfrischten. Adenauer war durch und durch ein "Gewohnheitstier", aber wenn man mit ihm zu Tisch saß, hatte man das Gefühl, dass er gegen eine Abwechslung wenig einzuwenden hatte – wenn der Anlass es wert war.

Er war davon überzeugt, dass gute Manieren bewusst einzusetzen sind, aber auf natürliche Weise. Stets erhob er sich, um einen Gast zu begrüßen, erhob sich, um ihn hinaus und zur Tür zu begleiten. Er schüttelte Hände, als ob ihm das etwas bedeutete, und schaute einem direkt ins Gesicht. Er gewann viele Bewunderer, weil er all' das mit natürlicher Leichtigkeit tat. Nicht nur seine Berater, wie sein Pressechef Felix von Eckart, selbst politische Gegner sagten: "Er war ein richtiger Herr".

Wie die Spanier achtete er besonders auf seine Schuhe, und er stand nicht an, einen bedauernden und missbilligenden Blick auf ungeputzte Schuhe an den Füßen seiner Minister zu werfen. Obwohl er bei seiner eigenen Kleidung zu dunklen Farben neigte, liebte er um sich herum Pastelltöne und sein besonderes Vergnügen war ein Sonnenuntergang im Rheinland, wenn der Himmel die blassesten Farben von golden, rot, rosa, blau und grau zeigte.

Adenauers Liebe zu Blumen, besonders Rosen, ist so bekannt, dass darüber nichts Neues berichtet werden kann.

Patriarchalisch in seiner Herrschaft wie in seinem privaten Leben wurde Adenauer oft für seine Herrschaft durch Berater [d.h. Beamte] mehr als durch sein Kabinett, ganz zu schweigen vom Parlament oder der Partei, kritisiert. Tatsächlich war es so, dass Adenauer auf dem Gebiet der Politik als Ganzer zu wissen glaubte, was nottat. Wenn Einzelheiten beizutragen waren, wandte er sich natürlich an bestimmte Berater, denen er implizit vertraute. Die Männer seines inneren Kabinetts, oder seiner politischen Familie, spielten einen immens größeren Teil in der Führung des Landes als die Öffentlichkeit wahrnahm.

Das Bild des werktäglichen Adenauer wird durch diese Beobachtung des ebenso distanzierten Theodor Eschenburg ergänzt:[2]

Bereits bei diesem Besuch [im Palais Schaumburg, dem Kanzleramt] erstaunte mich die Einrichtung von Adenauers Arbeitszimmer. Daraus sprach die Absicht, sein Amt sehr bewusst und bis ins Detail gestaltet sehen zu wollen, und dieser Eindruck hat sich bei späteren Besuchen gefestigt. Schon das Vorzimmer war zwar nicht elegant, aber sehr gut möbliert, und das Arbeitszimmer demonstrierte dann einen sehr persönlichen, aber auf repräsentative Wirkung angelegten Stilwillen. Das war sein Gefühl für die Würde des Staates. Er hatte ja den Schreibtisch wie Mussolini ganz hinten im Raum. Dann waren da Bilder und Plastiken aus dem Barock, das Sofa mit Sesseln und rundem Tisch vorne – insgesamt eine unauffällig, aber wirkungsvoll arrangierte Umgebung.

Diese Schilderungen haben und werden gewiss viel Widerspruch von fachlicher Seite erfahren. Andererseits wird es nie eine einheitliche Beurteilung des Menschen Adenauer geben, auf die sich alle einigen können. Auch Historiker bieten ihre Werturteile als Ergebnis wissenschaftlicher Forschung dar, sind aber nicht selten ungesicherte Schlussfolgerungen aus gesicherten Indizien. So bleiben sie letzten Endes Werturteile. Baring liefert in seinem Buch "Außenpolitik in Adenauers Kanzlerdemokratie" ein abstoßendes Bild des Bundeskanzleramtes im Palais Schaumburg. Adenauer soll es Vergnügen bereitet haben, die menschlichen Schwächen seiner Mitarbeiter auszubeuten und sie gegeneinander auszuspielen. Adenauers Kanzleramt war nach Baring ein Treibhaus von Neid, Intrige und Verwirrung.[3] Diesem Bild, das Baring mit Beispielen ausmalt, widersprechen drei Dinge, (1) die Effizienz, mit der Adenauer mit einem anfänglich nur sehr kleinen Stab ein unglaublich umfangreiches und komplexes außen- und innenpolitisches Programm absolvierte, (2) sein nachweislich unbedingtes Vertrauen in seine engsten und wichtigsten Beamten, wie Globke in der Innenpolitik sowie Blankenhorn und später Hallstein in der Außenpolitik und (3) Adenauers Natur als uneitler Patriarch, distanziert, jederzeit kritisch, im Innersten skeptisch und pessimistisch, nach außen aufmerksam im Gespräch und höflich.[4] Wer in den engsten Kreis Adenauers aufgenommen worden war, war ein mittelalterlicher Vasall, der seinem Herrn unbedingt Treue und Gehorsam schuldete, gegen Schutz und Fürsorge des Herrn, ebenso unbedingt. Das schloss nicht aus, dass diese engen Mitarbeiter untereinander rivalisierten.

Als Adenauer zum Bundeskanzler gewählt wurde, war er 73 Jahre und 8 Monate alt. Am 23. April 1946, noch im Alter von 70 Jahren, soll Adenauer zu einem nahen Freund gesagt haben, die politische Tätigkeit, die er auf sich nehmen müsse, weil schlechthin kein anderer da sei, erweise sich als sehr aufreibend, körperlich anstrengend und sehr undankbar. Er suche ihr zu entgehen, sobald er es irgendwie verantworten könne – was er, wie man weiß, auch nach 14 Regierungsjahren noch nicht konnte. Das sei ja überhaupt das Verhängnis für Deutschland, dass die alte Generation überall an die Spitze müsse. Die mittlere Generation falle nahezu vollständig aus, weil sie in der nationalsozialistischen Partei (oder auch gefallen) war. Die junge Generation sei nicht urteilsfähig, weder in politischer noch sonstiger Hinsicht. Sie müsse völlig umerzogen werden.[5] Wie man auch weiß, zog Adenauer, wie der Antäus der griechischen Sage aus der Erde, stets neue Kraft aus seiner Stellung und Aufgabe als Bundeskanzler und Vorsitzender der CDU, bis ins biblische Alter von 87 bzw. 90 Jahren.

Notes

1Prittie, S. 213 ff

2Eschenburg, Letzten Endes, S. 160

3Baring, Kanzlerdemokratie, Bd. 1, S. 50 ff

4Prittie, S. 222

5Glaser Kulturgeschichte, S. 18 f

TEIL I: GRUNDLAGEN

A) Grundgesetz

1) Historischer Kompromiss zwischen CDU/CSU und SPD

Das Grundgesetz legt als Organisationsstatut Kompetenzen und Verfahren für den staatlichen Aufbau und das politische Handeln fest; es bestimmt die verbindlichen Leitprinzipien durch Begriffe wie Demokratie, sozialer Rechtsstaat, Bundesstaat, und enthält einen Grundrechtskatalog und Staatsziele.[1]

Die Bundesrepublik Deutschland ist kein Geschöpf einer vom Volk gewählten verfassungsgebenden Versammlung, wie die 1919 in Weimar entstandene Reichsverfassung, sondern ein Geschöpf der drei Besatzungsmächte Amerika, England und Frankreich und der 68 von elf westlichen Bundesländern entsandten Mitglieder des Parlamentarischen Rates. Dabei hatten nur Bayern, Bremen, Hamburg und Schleswig-Holstein eine historische Identität. Auch Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern hätten sie gehabt, wären sie nicht zwischen Amerikanern und Franzosen aufgeteilt worden. Die übrigen Länder – Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Hessen, Rheinland-Pfalz – waren Schöpfungen der Besatzungsmächte.[2]

Wenn die Alliierten der Ansicht waren, dass 'Länder', gleichgültig, wo sie lagen, einer guten deutschen Tradition entsprachen, so hatten sie Recht. Realen Bedürfnissen der Selbstverwaltung entsprachen sie auch; mindestens und jedenfalls solange es keinen deutschen Gesamtstaat gab … Zu den deutschen Politikern, welche die Gründung des Landes Nordrhein-Westfalen, und damit die in diesem Moment vollzogene Auflösung Preußens,[3] energisch billigten, gehörte der gewesene Bürgermeister von Köln, Konrad Adenauer. Ein anderer deutscher Politiker, der mit Adenauer nach Berlin gekommen war, um die Organisierung des neuen Landes mit dem britischen Kommandanten zu besprechen, Kurt Schumacher, Führer der Sozialdemokratie, war dagegen (Golo Mann[4]).

Zum 1. Juli 1948 hatten die Militärgouverneure der drei Westzonen die elf Ministerpräsidenten der westlichen Besatzungszonen nach Frankfurt am Main einbestellt, um ihnen die Schaffung eines aus den drei westlichen Besatzungszonen bestehenden Staates aufzutragen. Die elf Länder der drei westlichen Besatzungszonen waren 1945/47 von den Besatzungsmächten gegründet worden. Adenauer nahm an der Konferenz nicht teil, weil er kein Ministerpräsident war. Es kamen aus der amerikanischen Zone die Regierungschefs von Bayern, Bremen, Hessen und Württemberg-Baden, aus der britischen diejenigen von Hamburg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein, sowie aus der französischen diejenigen aus Baden, Rheinland-Pfalz und Württemberg-Hohenzollern. Das Saarland war ausgeschlossen, weil Frankreich es aus seiner Besatzungszone ausgegliedert hatte. Auch West-Berlin konnte nicht mitwirken, weil es nicht Teil der drei westlichen Besatzungszonen war, sondern ganz Berlin eine fünfte Zone als "Vier-Mächte-Stadt" war. Am 5. Juni 1945 hatten die vier Siegermächte entschieden, das Gebiet von Groß-Berlin von Truppen einer jeden der vier Mächte zu besetzen. Zwecks gemeinsamer Leitung der Verwaltung dieses Gebietes hatten sie eine interalliierte Behörde (russisch: Kommandatura) errichtet, welche aus vier von den Oberbefehlshabern ernannten Kommandanten bestand.[5]

Die von den Militärgouverneuren befohlene Versammlung von neun Ministerpräsidenten und zwei Bürgermeistern erhielt Weisung, eine Versammlung für die Ausarbeitung einer Verfassung für einen Bundesstaat auf dem Gebiet der drei Zonen einzuberufen, deren Mitglieder nach einem bestimmten Schlüssel von den Länderparlamenten auszuwählen waren. Vom 8. bis 10. Juli 1948 berieten die Länderchefs in Koblenz im Hotel Rittersturz[6] mit prachtvollem Blick nach Osten über den Rhein. Am 20. und 26. Juli 1948 versammelten die Militärgouverneure die Ministerpräsidenten erneut. Danach ließen sie zunächst im Alten Schloss von Herrenchiemsee von sachverständigen hohen Beamten einen Verfassungsentwurf ausarbeiten, womit sie für den späteren Parlamentarischen Rat, der aus Delegierten der Landtage bestehen würde, eine Arbeitsgrundlage schufen.

Die Einberufung des Parlamentarischen Rates fand am 1. September 1948 in Bonn im Museum Alexander Koenig zwischen ausgestopften Tieren statt. Anschließend konstituierte sich der Rat in der Bonner Pädagogischen Akademie (dem späteren Bundeshaus)[7]. Beide Gebäude hatten den Krieg überstanden. Im Rat waren vertreten von der CDU/CSU 27 Mitglieder, von der SPD 27, von der FDP 5, von der DP 5, vom Zentrum und der KPD je 2 (zusammen 68). Die Fraktionen der CDU/CSU, FDP und DP bildeten in den meisten Fragen eine mehrheitsfähige Koalition mit 37 Stimmen. Delegierte West-Berlins nahmen mit nur beratender Stimme teil. Carlo Schmid (SPD), erhielt den Vorsitz im Hauptausschuss, der die Ergebnisse der anderen Ausschüsse koordinierte und in der Regel die Gesamtredaktion der einzelnen Artikel des Grundgesetzes vorbereitete. Die Schlussredaktion des Grundgesetzes lag beim Parlamentarischen Rat unter dem Vorsitz Adenauers.

Als die CDU zustimmte, dass die SPD den Vorsitz im Hauptausschuss stellt, hatte sie nicht erwartet, dass damit ein konkurrierendes Plenum geschaffen wurde. Als die SPD zustimmte, dass Adenauer den Vorsitz im Parlamentarischen Rat übernimmt, hatte sie nicht erwartet, dass dies für Adenauer eine Gelegenheit war, für fast neun Monate den Status des höchstrangigen Deutschen zu erlangen und dadurch über die britische Zone hinaus auch in der amerikanischen und französischen Zone Bekanntheit und Ansehen für die Wahl zum ersten Bundestag zu erlangen.[8] Ohne offizielle Bestallung wurde Adenauer auf ganz natürliche Weise der Sprecher der werdenden Bundesrepublik. Es war der Status, den er nutzte, nicht die Häufigkeit von Plenarsitzungen unter seiner Leistung. Der Rat führte nur zwölf Plenarsitzungen durch, von denen Adenauer nur acht selbst leitete.

Am 7. Mai 1949 wurde ein Überleitungsausschuss eingesetzt, um Empfehlungen an die zukünftige Bundesregierung im Hinblick auf die Vordringlichkeit gewisser gesetzgeberischer und organisatorischer Aufgaben vorzubereiten. Auch in diesem Gremium von 18 Personen wurde Adenauer zum Vorsitzenden gewählt. Schließlich übernahm er bei der ersten gemeinsamen Beratung des Überleitungsausschusses und der Ministerpräsidenten am 3. Juni 1949 ganz selbstverständlich den Vorsitz.[9] Seiner natürlichen Autorität hatte es nicht geschadet, dass er in vielen wichtigen Fragen seinen Standpunkt nicht durchsetzen konnte: der Bundesrat sollte ein von den Länderregierungen unabhängiger Senat werden; das künftige Wahlrecht sollte das britische Mehrheitswahlrecht sein; das Grundgesetz sollte durch Volksabstimmung angenommen werden.[10]

Carlo Schmid charakterisiert Adenauer als seinen politischen Gegenspieler:[11]

Adenauer fühlte sich weniger als Verfasser von Gesetzestexten denn als der Mann, von dem es abhing, dass der Parlamentarische Rat seinen Auftrag zu einem Abschluss bringen konnte. Juristische Kontroversen und staatsphilosophische Dispute interessierten ihn wenig. Er sagte mir, ihm komme es darauf an, dass das Grundgesetz auf breiter Grundlage und ohne Konflikte mit den Besatzungsmächten zustande komme, und dass man mit ihm regieren könne.

Er hat den Vorsitz im Plenum mit Geschick und Würde geführt und gelegentlich an den wichtigsten Debatten im Hauptausschuss teilgenommen, wo es ihm immer wieder gelang, Zwischenfälle, die im Anschluss an scharfe Ausführungen der kommunistischen Abgeordneten zu entstehen drohten, in rheinischen Humor auslaufen zu lassen.[12]

Er war darauf bedacht, kraft seines parlamentarischen Amtes als der demokratisch legitimierte Sprecher des deutschen Volkes in den Westzonen zu gelten. Es leidet keinen Zweifel, dass ihm dies einen hohen Rang in der politischen Achtung der Deutschen verschafft hat. Ich glaube nicht, dass Konrad Adenauer seine politische Rolle in der Bundesrepublik so schnell hätte spielen können, wäre er nicht zuvor Präsident des Parlamentarischen Rates gewesen.

Am Tage der Konstituierung des Parlamentarischen Rates machte Carlo Schmid Adenauer seine Aufwartung. Über das Gespräch berichtet Schmid:[13]

Dabei sagte ich ihm:

Man hat mich vor Ihnen gewarnt. Sie kennen Ihren Ruf; vielleicht denken Sie, dass ich Ihnen diesem Ruf entsprechend begegnen werde. Sie irren sich; ich werde Ihnen jedes Wort glauben, das Sie mir sagen. Sie werden sich von mir gefallen lassen müssen, dass ich Sie immer wieder bei Ihrem Wort nehmen werde.

Daran schloss sich ein langes Gespräch an, das Konrad Adenauer mit den Worten beendete:

Was uns beide unterscheidet, ist nicht nur das Alter [20 Jahre], es ist noch etwas anderes: Sie glauben an den Menschen, ich glaube nicht an den Menschen und habe nie an den Menschen geglaubt.

Ich habe dieses Gespräch nie vergessen; Konrad Adenauer offenbar auch nicht. Noch nach Jahren zog er mich bei Empfängen gelegentlich in eine Ecke, zeigte in die Runde und sprach lächelnd:

Glauben Sie immer noch an den Menschen?

Carlo Schmid ist ein glaubwürdiger Berichterstatter.

Frage, wie es dazu passt, dass Adenauer gleichwohl seinem Kabinett, seiner Fraktion und Partei, seinem Volk und dem Ausland den Eindruck vermittelte, zuverlässig und glaubwürdig zu sein, auf der Basis einer christlichen Gesinnung und mit einem Sinn für das rechte Maß eine Vision zu haben und seinem Land zu dienen mit den Zielen der sozialen Marktwirtschaft und der gleichberechtigten Aufnahme der Bundesrepublik in die westliche Staatenwelt? Auch Kurt Schumacher liebte nach eigener Aussage das deutsche Volk als Abstraktum, aber zum politischen Verstand des einzelnen Deutschen hatte auch er nur wenig Zutrauen.[14] Bei der Antwort kann ein Bonmot weiterhelfen, das dem französischen Staatspräsidenten Charles de Gaulle (1890/1970) zugeschrieben wird, nämlich dass er Frankreich liebe aber nicht die Franzosen, über die er ausgerufen haben soll:

Wie wollen Sie ein Volk mit über 300 Sorten von Käse regieren? Wir sind wirklich ein Volk von Leuten, die an Allem etwas auszusetzen haben.[15]

Oder Golo Mann:[16]

Gehen Demokratie und Menschenverachtung zusammen? In der Theorie nein; in der Praxis leicht und oft. Adenauer wurde zum Demagogen, wenn es einen Wahlkampf zu gewinnen galt … Er war machtgierig, aber entspannt, jovial, zynisch, humorig auf der Oberfläche, die den harten Kern verbarg; fromm, aber die Dinge dieser Welt von der anderen unterscheidend wie ein Lutheraner; im Grunde bescheiden und jeder Theatralik abgeneigt, aber wohl listig wie dreist, wenn es um die Führung ging.

Und so sieht es auch Theodor Eschenburg:[17]

Im Grunde interessierte er [Adenauer] sich für Menschen viel zu wenig und war ausschließlich auf die Sache konzentriert, mit einer stets gleichmäßigen, fast unheimlich wirkenden Ruhe. Selbst die Stimme ging niemals über oder unter einen gleichmäßigen Intensitätsgrad hinaus.

Der Vorsitzende des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates, Carlo Schmid, Professor für Staats- und Völkerrecht, und Adolph Süsterhenn (CDU), Rechtsanwalt, erläuterten am 8. September 1948 dem Plenum die dem Parlamentarischen Rat durch die Militärgouverneure und die Chefs der Landesregierungen gestellten Aufgaben. Carlo Schmid wiederholte seine in der Vorkonferenz von Herrenchiemsee gemachten Ausführungen zum Verhältnis der in den Westzonen und West-Berlin neu zu schaffenden staatlichen Organisation und zum Deutschen Reich:[18]

Dass Deutschland als Rechtssubjekt weiter besteht, aber zurzeit desorganisiert und darum nicht geschäftsfähig ist. Deutschlands Staatlichkeit braucht also nicht neu konstituiert zu werden; unser Auftrag ist, sie neu zu organisieren. Solange das demokratische Grundrecht der freien und vollen Ausübung der Souveränität des Volkes der Deutschen nicht hergestellt ist, können wir lediglich ein Grundgesetz für ein Staatsfragment und einen Übergangszustand, also ein Provisorium, beschließen. Für eine Staatsverfassung fehlt es an einer westdeutschen Staatsnation. Wer diese Fiktion aufstellt, bereitet den Boden für einen anderen deutschen Staat im Osten Deutschlands, in dessen Bevölkerung sich im Laufe der Zeit ein eigenes Staatsgefühl bilden kann. Dieser Gefahr entgehen wir am zuverlässigsten, wenn wir begreifen, dass die faktische Verfassung Deutschlands das geschriebene und ungeschriebene Besatzungsrecht bis zur Herstellung der Einheit Deutschlands in Freiheit sein wird.

So blieb es, einschließlich eines Restes von Besatzungsrecht, in der Tat bis zum 1. Oktober 1990. An diesem Tag verzichteten die vier Mächte auf ihre verbliebenen Rechte und Verantwortlichkeiten in Bezug auf Deutschland als Ganzes und Berlin.

Die praktische Schwierigkeit der Verfassung des Grundgesetzes bestand nicht nur in der Berlinfrage sondern mehr noch in der massiven Einflussnahme der Militärgouverneure auf die Arbeit des Rates mit dem Ziel, den Bundesländern weitreichende ausschließliche Zuständigkeiten und finanzielle Unabhängigkeit vom Bund zu sichern.[19] Hier trafen sich amerikanische föderalistische Traditionen mit dem Bestreben Frankreichs, allenfalls einen möglichst schwachen Bund zu schaffen, mehr staatenbündisch als bundesstaatlich.[20] Die praktische Schwierigkeit bestand darüber hinaus in den Konflikten zwischen CDU/CSU und SPD über einige Grundentscheidungen. Zwar hätte die Koalition aus CDU/CSU, FDP und DP (die später auch die erste Regierungskoalition bildeten), die Vertreter von SPD, KPD und Zentrum überstimmen können, wobei allerdings die FDP der SPD in den Fragen der Schulpolitik (Simultan- statt Konfessionsschule) und des Bund-Länder-Verhältnisses (Zentralismus statt Föderalismus) näher stand als der Union. Aber das Grundgesetz bedurfte nach der Bestimmung der Militärgouverneure der drei westlichen Besatzungszonen der Ratifikation von zwei Dritteln der Länder.[21] Da in fünf von elf Ländern die SPD Regierungspartei war[22], konnte die Mehrheit von zwei Dritteln der Länder nur mit der Zustimmung der SPD-geführten Länder erreicht werden. Damit war die Notwenigkeit von Kompromissen zwischen CDU/CSU und SPD vorgezeichnet, und ein politischer Gleichrang zwischen Adenauer und Carlo Schmid.

In wesentlichen Punkten waren sich Union und SPD ja auch einig, insbesondere darin, dass künftig das Parlament seine Verantwortung nicht mehr auf einen ersatzkaiserlichen Reichspräsidenten abschieben und den Bundeskanzler nur durch Wahl eines Nachfolgers absetzen können sollte. Auch einen Flaggenstreit gab es nicht mehr. Ferner sollte die neue Demokratie nicht mehr wehrlos sein gegenüber ihren Feinden. Eine Lehre wurde aus dem Nationalsozialismus gezogen: Hitler hatte das System von Weimar mit den Mitteln von Weimar, nämlich Wahlen, überwunden. Das sollte nicht mehr möglich sein, weil künftig das Bundesverfassungsgericht auf Antrag von Bundesregierung, Bundesrat oder Bundestag eine Partei verbieten können sollte.

Da Mehrheiten, wie man in den Reichstagswahlen von 1932 und 1933 gesehen hatte, sich irren können, wurde die Demokratie dem Rechtsstaat untergeordnet, indem sie, anders als in der Weimarer Reichsverfassung, erstens fest an die Verfassung gebunden wurde: Die Grundrechte binden nicht nur vollziehende Gewalt und Rechtsprechung sondern auch den Gesetzgeber (Art 1 GG), durch die "Ewigkeitsklausel" des Art. 79 GG wird eine Änderung des Grundgesetzes für unzulässig erklärt, durch welche für unabänderlich erklärt werden: Gliederung des Bundes in Länder, Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung, in den Grundrechtsartikeln niedergelegte Grundsätze und der Charakter der Bundesrepublik als demokratischer Bundesstaat. Zweitens wurde die Bindung der Demokratie an das Grundgesetz der umfassenden Aufsicht des Bundesverfassungsgerichtes unterworfen. Die Bundesrepublik ist ein demokratischer Rechtsstaat (Art. 28 (1) GG) und nicht eine rechtsstaatliche Demokratie. Die Hauptsache liegt beim Substantiv, beim Adjektiv die Qualifikation. Norbert Muhlen beobachtete 1953:[23]

Mit dem gleichen sprachlichen Instinkt, der den Neuaufbau Wiederaufbau nennt, wird die heutige westdeutsche Staatsordnung als Rechtsstaat statt als Demokratie bezeichnet, da sie in der Tat erheblich mehr Elemente des ersteren als der letzteren in sich trägt – zwar kann jede Demokratie als Rechtsstaat, aber nicht jeder Rechtsstaat als Demokratie gelten, da er ja auch als autoritäre Republik etwa oder als konstitutionelle Monarchie auftreten kann.

Die rechtsstaatliche Ordnung ist aus Misstrauen gegen jegliche Staatsmacht, mit Ausnahme der Gerichtsbarkeit, auch gegen die Demokratie entstanden. Man dachte sehr nüchtern, hatte viel Erfahrung und wenig Glauben, Liebe und Hoffnung. Das Risiko einer plebiszitären Verfassungsentscheidung schien 1949 zu groß, so ließ man die Landtage entscheiden.[24] Das Grundgesetz, eine Verfassung aus dem Geist des Pessimismus? Die stabilste Verfassung einer rechtsstaatlichen Demokratie der jüngeren Geschichte ist die Verfassung der USA von 1788, und besonders sie ist eine Verfassung aus dem Geist des Pessimismus. Einer ihrer Väter, Hamilton oder Madison, hat die innere Notwenigkeit des Systems der checks and balances der Organe und Träger von Staatsgewalt mit der Natur des Menschen begründet, wobei zum Verständnis darauf hinzuweisen ist, dass in der amerikanischen Verfassung government nicht nur den Präsidenten meint sondern auch beide Kammern des Kongresses und die Gerichtsbarkeit. In den Federalist Papers, in denen das Für und Wider der neuen Verfassung erörtert wurde, findet sich folgende Passage:[25]

Was ist die Regierung anderes, als die größte Widerspiegelung der Natur des Menschen? Wenn die Menschen Engel wären, brauchte man keine Regierung. Wenn Engel die Menschen regierten, wären weder innere noch äußere Kontrollen der Regierung nötig. Bei der Schaffung einer Regierung, die von Menschen über Menschen ausgeübt wird, liegt die große Schwierigkeit im Folgenden: Zunächst muss man die Regierung in den Stand versetzen, die Regierten zu kontrollieren; und dann muss man sie verpflichten, sich selbst zu überwachen. Abhängigkeit von den Menschen ist zweifellos die wichtigste Form der Überwachung der Regierung; die Erfahrung hat jedoch der Menschheit die Notwendigkeit weiterer Vorsichtsmaßnahmen vor Augen geführt.

Auch Kant mag Pate gestanden haben:[26]

Das Problem der Staatserrichtung ist, so hart wie es auch klingt, selbst für ein Volk von Teufeln (wenn sie nur Verstand haben), auflösbar und lautet so:

Eine Menge von vernünftigen Wesen, die insgesamt allgemeine Gesetze für ihre Erhaltung verlangen, deren jedes aber in Geheim sich davon auszunehmen geneigt ist, so zu ordnen und ihre Verfassung einzurichten, dass, obgleich sie in ihren Privatgesinnungen einander entgegen streben, diese einander doch so aufhalten, dass in ihrem öffentlichen Verhalten der Erfolg eben derselbe ist, als ob sie keine solche böse Gesinnungen hätten.

Ein solches Problem muss auflöslich sein.

Die entscheidenden neuen Vorsichtsmaßnahmen der Überwachung von Bundesregierung, Bundesgesetzgeber und Bundesgerichtsbarkeit sind die Verbindlichkeit der verfassungspolitischen Grundentscheidungen und ihre Überwachung durch eine umfassend zuständige Verfassungsgerichtsbarkeit. So explizit Hamilton oder Madison zur Natur des Menschen war keiner der Väter des Grundgesetzes, aber sie handelten so und hatten dabei Weimar und das Dritte Reich vor Augen.

Das Bundesverfassungsgericht ist eine Weiterentwicklung des Staatsgerichtshofs der Weimarer Reichsverfassung nach dem Vorbild des amerikanischen Supreme Court, der Gesetze für verfassungswidrig erklären kann, was 1789 eine staatsrechtliche Sensation war.[27] Art und Maß der Bindung von Verwaltungsakten der Staatsgewalt an Recht und Richter sind aber auch eine spezifisch deutsche Tradition, zwar ähnlich der amerikanischen und britischen Tradition, aber auch anders, weil dort Demokratie und Rechtsstaat zu einer Einheit wurden, in Deutschland aber bis 1918 eine Alternative waren: der Monarch akzeptiert die Kontrolle der Verwaltungsakte seiner Behörden durch unabhängige Richter (Rechtsstaat), aber stellt sich nicht zur Disposition durch Wahlen oder Abstimmungen (Demokratie). Germaine de Staël schrieb Anfang des 19. Jahrhunderts mit Be- oder auch Verwunderung:[28]

Friedrich [II] hatte seine Gerichte so unabhängig gemacht, dass man zu seinen Lebzeiten und unter der Herrschaft seiner Nachfolger oft erlebte, dass sie in Prozessen, in denen es auch um politische Interessen ging, zu Gunsten der Untertanen gegen den König entschieden.

Die Legende des Müllers von Sanssouci aus der Zeit der Errichtung des Potsdamer Schlosses Sanssouci (1745/47) ist nicht nur berühmt sondern auch bezeichnend. Friedrich II soll sich von dessen Mühle gestört gefühlt haben, entweder weil er den Platz in seine Parkanlage einbeziehen wollte oder an dem Geklapper der Mühlenflügel Anstoß nahm. Friedrich II soll daher den Müller zu sich gerufen haben, um ihm die Mühle abzukaufen. Doch der Müller lehnte alle Angebote ab. Daraufhin soll ihn der König ermahnt haben:

Weiß Er wohl, dass ich Ihm seine Mühle nehmen kann, ohne einen Groschen dafür zu geben?

Woraufhin der Müller erwidert haben soll:

Ja, Ew. Majestät, wenn das Kammergericht in Berlin nicht wäre.

Am Übergang vom absoluten Staat zum Rechtsstaat steht das von Friedrich II veranlasste preußische Allgemeine Gesetzbuch – Allgemeines Landrecht für die preußischen Staaten – von 1791. Nach dem Scheitern der Revolution von 1848/49 fand sich das politische Bürgertum damit ab, dass der Monarch, besonders der preußische, seine Machtfülle im Wesentlichen behielt. Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung wurden aber im Geiste Montesquieus getrennt. Vor allem die Gerichtsbarkeit wurde gestärkt und ihr Rang wurde durch Prachtbauten herausgestellt. Der Prinzregent von Preußen, der spätere König Wilhelm I, wandte sich am 8. November 1858 mit diesen Worten an sein neues Staatsministerium:

wir werden bemüht sein müssen, bei den veränderten Prinzipien der Rechtspflege das Gefühl der Wahrheit und der Billigkeit in alle Klassen der Bevölkerung eindringen lassen... In Deutschland muss Preußen moralische Eroberungen machen [Hervorhebung durch Verfasser].

Die Errichtung gerichtlicher Schranken der Verwaltungsbehörden wurde zum Ersatz parlamentarischer Mitregierung. Der Ausbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit fand einen vorläufigen Abschluss mit den preußischen Gesetzen über die allgemeine Landesverwaltung und über die Zuständigkeit der Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbehörden von 1883.[29]

Die SPD verlangte im Parlamentarischen Rat einen möglichst starken Zentralstaat, auch um von zentraler Stelle aus ihre planwirtschaftlichen Vorstellungen zu verwirklichen.[30] Eine marktwirtschaftliche Ordnung verträgt sich dagegen leicht mit einer dezentralen Staatsverfassung. Die CDU suchte eher eine Art Gleichgewicht zwischen einem zum kraftvollen Handeln fähigen Bund und im Rahmen ihrer Zuständigkeit autonomen Ländern, während die CSU für eine betont föderale Ordnung eintrat, besonders auf den Gebieten der Kultur und der Finanzen und mit einem starken Bundesrat. Unter der pragmatischen und klugen Leitung von Adenauer als Präsident des Parlamentarischen Rates und Carlo Schmid als Vorsitzendem des Hauptausschusses wurden die großen Grundsatzfragen im Konsens zwischen Union und SPD gelöst. Die nachfolgende Tabelle I gibt einen Überblick über wichtige Kompromisse.

TABELLE I
VERFASSUNGSRECHTLICHE KOMPROMISSE ZWISCHEN UNION UND SPD

Artikel

CDU/CSU

SPD

Grundgesetz

6

keine Gleichstellung des unehelichen Kindes mit dem ehelichen

Gleichstellung des unehelichen Kindes dem ehelichen[31]

Den unehelichen Kindern sind durch die Gesetzgebung die gleichen Bedingungen für ihre leibliche und seelische Entwicklung und ihre Stellung in der Gesellschaft zu schaffen wie den ehelichen Kindern

7

freie Entscheidung der Eltern, ob sie ihre Kinder in Bekenntnis-, Gemeinschafts- oder anderen Schulen erziehen lassen wollen

Simultanschule[32]

Die Erziehungsberechtigten haben das Recht, über die Teilnahme des Kindes am Religionsunterricht zu bestimmen. Der Religionsunterricht ist in den öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen ordentliches Lehrfach.

9

keine Erwähnung von Gewerkschaften und Streikrecht

Sicherung von Gewerkschaften und Streikrecht[33]

Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet.

14/15

Anders als man hätte erwarten können stammte der 1. Abs. des Artikels 14 von der SPD. Sie stimmte zu, dass Eigentum und Erbrecht gewährleistet werden und verzichtete auf Einschränkungen wie Eigentum, das der persönlichen Lebenshaltung oder der eigenen Arbeit dient. Die CDU stimmte dafür dem Vorschlag der SPD zu, dass Inhalt und Schranken des Eigentums durch Gesetz bestimmt werden.[34] Die CDU stimmte auch Art. 15 zu, wonach Grund und Boden sowie Naturschätze und Produktionsmittel vergesellschaftet werden können.[35]

Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt. Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen. Eine Enteignung ist … zulässig …

Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel können zum Zwecke der Vergesellschaftung durch ein Gesetz … in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden.

19

Die CDU konzedierte der SPD, dass ein Gesetz, das in ein Grundrecht eingreift, das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen müsse. Die CDU war mehr an der Effizienz der Gesetzgebung interessiert, die SPD am Schutz der Grundrechte.[36]

Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muss das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten … In keinem Fall darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden …

22

Gestaltung der Flagge durch Bundesgesetz

Regelung der Farben der Bundesflagge mit Schwarz-Rot-Gold im Grundgesetz in der Form der Trikolore, wie die Reichsflagge der Weimarer Republik.[37]

Die Bundesflagge ist schwarz-gold-rot.

24

Die Möglichkeit des Bundes, sich zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einzuordnen und dazu in die Beschränkung seiner Hoheitsrechte einwilligen, beruht auf einem Vorschlag der SPD. Die CDU stimmte zu, weil in Art. 53 der Satzung der Vereinten Nationen die regionalen Pakte zugelassen sind.[38]

Der Bund kann sich zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einordnen; er wird hierbei in die Beschränkungen seiner Hoheitsrechte einwilligen …

33

Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums[39]

Aufhebung des Unterschieds zwischen Beamten und staatlichen Angestellten

Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen. Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln.

70-82

gleichberechtigte Mitwirkung des Bundesrats an der gesamten Gesetzgebung des Bundes (Senatsprinzip)

Vorrang des Bundestages vor dem Bundesrat, nur müsse eine gewisse Gruppe von Gesetzen, die gerade für die Länder von besonderer Wichtigkeit seien, ausgenommen werden[40]

Wenn ein Bundesgesetz der Zustimmung des Bundesrats bedarf, kann der Bundesrat das Gesetz ablehnen oder den Vermittlungsausschuss anrufen. Wenn ein Bundesgesetz der Zustimmung des Bundesrats nicht bedarf, kann er Einspruch einlegen, der aber vom Bundestag überstimmt werden kann.

140

Regelung des Verhältnisses zwischen Kirche und Staat im Grundgesetz.

Trennung von Kirche und Staat oder keine Regelung im Grundgesetz

Die Kirchenrechtsartikel der Reichsverfassung von 1919 werden in das Grundgesetz übernommen.

Golo Mann resümiert:[41]

Das 'Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland' ist in der Wirklichkeit eine ausgewachsene Verfassung, reflektierte wenig von dem jakobinischen Geist des SPD-Vorsitzenden Kurt Schumacher. Es war von den Erfahrungen der jüngsten Zeit bestimmt … mit einer starken Dosis Pessimismus versetzt. Die politische Macht gehe vom Volke aus, hieß es und musste es heißen. Schon der nächste Satz qualifizierte diese These; das Volk übe seine Macht aus durch Wahlen und durch die besonderen Organe der Gesetzgebung, der Bundesregierung und der Gerichtsbarkeit. Was bedeutete, dass es seine Macht nicht direkt ausüben sollte: keine Volksbegehren und Volksbefragungen mehr. Auch keine Volkswahl des Präsidenten; ihn sollte eine besondere Nationalversammlung kreiern, die halb aus nationalen, halb aus Delegierten der Länder bestand. Der 'Ersatzkaiser' der Weimarer Republik … war damit verschwunden; ein freundlich-blasser 'pouvoir neutre' trat an seine Stelle … Die Verfassung, alles in allem, war gut, besser als die von Weimar, vorsichtiger, skeptischer … Nichts dauert länger als ein Provisorium. Der pragmatische, provisorische, untheoretische Charakter der Bundesrepublik, ihr langsames wie organisches Wachsen und Real-Werden erwies sich als ein Vorteil, verglichen mit der Weimarer Republik, die eine gründlich durchdachte, mit einem Schlag geborene, theoretische Existenz gehabt hatte, aber eine wüste und geisterhafte Wirklichkeit.

Am 17. Februar 1949 hatten sich der Parlamentarische Rat und die Westmächte über das Grundgesetz im Ganzen verständigt, bis auf drei Fragen: den Finanzausgleich zwischen den Bundesländern, die Rechte der Bundesregierung und der Länderregierungen im Bereich der Finanzverwaltung und das Problem der konkurrierenden Gesetzgebung.[42] Der Kompromiss, der zwischen den deutschen Zentralisten (SPD, FDP) und den deutschen Föderalisten (CDU/CSU) erzielt worden war, war den alliierten Föderalisten (Amerika, Frankreich) noch immer zu zentralistisch. Adenauer war verhandlungsbereit. Nachdem die Engländer der SPD zugesichert hatten, sie würden nur einem Grundgesetz zustimmen, dem auch die SPD zustimme, beschloss die SPD dagegen unter der Führung Schumachers und erklärte öffentlich am 20. April 1949, das Grundgesetz abzulehnen, wenn die deutsche Position vom 17. Februar 1949 abgelehnt werde. Die Alliierten gaben nach und Schumacher triumphierte. Adenauer fürchtete nun, dass Schumacher im bevorstehenden Wahlkampf daraus einen Propagandaerfolg machen könne, indem er Adenauer als Erfüllungsgehilfen der Alliierten bezeichnet. Adenauers Befürchtung erwies sich als berechtigt und er drehte den Spieß um und bezeichnete Schumacher in seiner Wahlkampfrede vom 21. Juli 1949 in Heidelberg mit dem Satz:

Also, das sind die Alliierten und ihre Helfershelfer.[43]

Die Amerikaner, über die Schumacher triumphiert hatte, wollten die Gründung der Bundesrepublik nicht scheitern lassen. Die von Jessup und Malik geführten amerikanisch-sowjetischen Verhandlungen über die Beendigung der Berlin-Blockade standen vor dem Abschluss und am 23. Mai 1949 (Tag des Inkrafttretens des Grundgesetzes) sollte in Paris eine Vier-Mächte-Konferenz über Deutschland stattfinden.

Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland wurde am 8. Mai 1949 – genau vier Jahre nach dem Zusammenbruch des Reiches – vom Plenum des Parlamentarischen Rates in Bonn mit 53 gegen 12 Stimmen in dritter Lesung angenommen. Für die Annahme stimmten 26 Vertreter der SPD, 21 Abgeordnete der CDU/CSU, 5 Abgeordnete der FDP und der aus der SPD-Fraktion ausgeschlossene Dr. Löwenthal, der als Unabhängiger seine Stimme abgab. Mit Nein stimmten 6 Abgeordnete der CSU, die jeweils zwei Vertreter des Zentrums, der Deutschen Partei sowie der KPD.[44]

Das Grundgesetz[45] war der staatsrechtliche Gründungsakt der Bundesrepublik Deutschland. Der politische Gründungsakt folgte erst im September mit der Konstituierung von Bundestag und Bundesrat sowie Wahl von Bundespräsident und Bundeskanzler. Das Grundgesetz hatte rechtliche Wirkung dadurch erhalten, dass der Parlamentarische Rat gemäß Art. 145 GG in öffentlicher Sitzung die Annahme des Grundgesetzes feststellte, es ausfertigte und verkündete, nachdem die westlichen Besatzungsmächte es mit Schreiben vom 12. Mai 1949 genehmigt hatten (Anhang 2).[46] Mit dem Ablauf des 23. Mai 1949 trat es in Kraft. Die Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt, die für das Inkrafttreten der späteren Gesetze des Bundes erforderlich war, war in diesem Fall lediglich eine Bekanntmachung.

Der Landtag von Bayern hatte auf Empfehlung der bayerischen Landesregierung dem Grundgesetz nicht zugestimmt, weil es auf den Gebieten der Finanzen, der Kulturpolitik und der Rechte des Bundesrates zu zentralistisch sei. Große Teile der regierenden CSU empfanden das Grundgesetz in seiner vorliegenden Fassung als Angriff auf die Eigenständigkeit Bayerns. Es gab in ihren Augen dem Bund zu viel Gewicht und schmälerte die Gesetzgebungs- und Finanzhoheit der Länder. In der Abstimmung vom 20. Mai 1949 hatten in München gestimmt mit Ja 64 Abgeordnete, mit Nein 101 und mit Enthaltung 9. Der Landtag hatte jedoch anschließend mit 97 zu 6 Stimmen bei 70 Enthaltungen beschlossen, das Grundgesetz für Bayern als verbindlich anzusehen, wenn zwei Drittel der Länder dem Grundgesetz zustimmen. So wurde auch Bayern aus eigenem Entschluss Land der Bundesrepublik Deutschland.[47]

Der schweizerische Journalist Fritz René Allemann zeigte seherische Qualität, als er 1956 schrieb:[48]

Das Grundgesetz war – vor allem wenn man die Bedingungen berücksichtigt, unter denen es geschaffen wurde – vorzüglich geraten und so solid gezimmert, dass es keineswegs nur als "Übergangsordnung" und Notbehelf zu dienen brauchte, sondern alle Möglichkeiten in sich schloss, auch in einem wieder souverän gewordenen und wiedervereinigten Deutschland den zugleich haltbaren und elastischen Rahmen abzugeben.

Nicht minder vorausschauend war Adenauer, der seine Parteifreunde vor der Annahme gewarnt hatte, das Grundgesetz nur als Provisorium anzusehen, denn es könne unter Umständen sehr lange in Geltung bleiben und müsse folglich gut gemacht werden.[49]

Da den Westdeutschen ein normaler Patriotismus wegen der Teilung des Landes bis 1990 versagt blieb, entwickelte sich ein Verfassungspatriotismus durch Identifikation von Bürgern mit Grundwerten, Institutionen und Verfahren der vom Grundgesetz definierten Ordnung. Es mag nicht jeder zustimmen, aber der Kampf der außerparlamentarischen Opposition (APO) gegen die Einfügung einer Notstandsverfassung in das Grundgesetz war für die meisten – nicht terroristischen – Gegner der Notstandsgesetze auch Verteidigung der vom Grundgesetz definierten Ordnung.

Mit dem Grundgesetz war eine Verfassung geschaffen worden, die man nicht so nannte, weil es bis zur Wiederherstellung der deutschen Einheit eine nur vorläufige Ordnung sein sollte. Konsequent war die Begrifflichkeit allerdings nicht. Die Politik schuf später ein Bundesverfassungsgericht und nicht ein Bundesgrundgesetzgericht, und man regelte die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und nicht des Grundgesetzschutzes. Wenn etwas als grundgesetzwidrig bezeichnet werden sollte, nannte man es verfassungswidrig. Die Frage, wie schwer es den zu schaffenden Staat belasten würde, dass er nicht deutscher sondern alliierter Initiative entsprang, wurde von Politikern und Intellektuellen viel diskutiert. Nachdem die Organe des neuen Staates sich im September 1949 konstituiert hatten, spielte die Frage für deren Arbeit und Akzeptanz bei der Masse der Bevölkerung bald keine praktische Rolle mehr. Dazu mag beigetragen haben, dass der neue Staat sich im Grundgesetz einerseits als unvollständiges Provisorium definierte, andererseits Strukturen schuf, wie sie auch ein nicht provisorischer Staat haben würde. Die Vorläufigkeit fand an drei Stellen ihren Ausdruck: Nach der Präambel wird die neue Ordnung "für eine Übergangszeit" geschaffen, nach Art. 23 GG empfand sich der neue Staat als territorial unvollständig, weil das Grundgesetz "in anderen Teilen Deutschlands … nach deren Beitritt in Kraft zu setzen" ist, und nach Art. 146 GG konnte das "Grundgesetz seine Gültigkeit an dem Tage verlieren, an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist". Josef Schwalber, von der CSU entsandtes Mitglied des Parlamentarischen Rates und bayerischer Föderalist, bemerkte treffend:[50]

soll wenigstens das, was wir schaffen, so gut wie möglich organisiert sein, es soll, wenn auch keimhaft, alle Lebenskräfte enthalten, um zu gegebener Zeit sich zu einem vollen Staatswesen entfalten zu können. Es soll das Kernstück werden, das wie ein Magnet diejenigen Teile Deutschlands an sich zieht, denen der Beitritt heute noch verwehrt ist.

Dem Gedanken des Kernstücks stimmten nicht nur die Unionsparteien zu sondern auch die SPD. Das Grundgesetz wurde während der ersten Legislaturperiode nur drei Mal geändert. Dabei hat sicher eine Rolle gespielt, dass jede Änderung der Zustimmung der Besatzungsmächte bedurft hätte. Zum ersten Mal wurde es bei einer Änderung des Strafrechts geändert[51]. Eine für eine Verfassung untypische Strafnorm zum Schutz des Staates, Art. 143 GG, wurde aufgehoben. Gleichzeitig wurde das Strafgesetzbuch in Bezug auf Hochverrat, Staatsgefährdung, Landesverrat sowie Störung des Betriebs von Eisenbahnen, Wasser- und Kraftwerken sowie Fernmeldeanlagen neu gefasst. Sodann wurde Artikel 120a GG eingefügt.[52] Danach können Gesetze, die der Durchführung des Lastenausgleichs dienen, mit Zustimmung des Bundesrates bestimmen, dass sie auf dem Gebiet der Ausgleichsleistungen teils durch den Bund und teils im Auftrage des Bundes durch die Länder ausgeführt werden. Schließlich wurde 1953 Artikel 107 GG geändert.[53] In seiner ursprünglichen Fassung sollte die endgültige Verteilung der der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes unterliegenden Steuern (besonders die ertragreichen Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer) auf Bund und Länder bis spätestens 31. Dezember 1951 erfolgen. Diese Frist wurde um zwei Jahre verlängert, bis nach den nächsten Bundestagswahlen.

2) Kontinuität und Wandel gegenüber der Verfassung von 1919

Man hätte, zumindest in der Theorie, die Weimarer Reichsverfassung als Vorlage nehmen und an den in Betracht kommenden Stellen neu fassen können, um zum Ausdruck zu bringen, dass Deutschlands Staatlichkeit nicht neu konstituiert sondern nur neu reorganisiert wird. Diesen Weg ging der Parlamentarische Rat nicht. Es wurde ein insgesamt neues Grundgesetz geschrieben, das im Vergleich mit der Verfassung des Deutschen Reiches vom 11. August 1919 – auch Weimarer Reichsverfassung (WRV) genannt – allerdings nicht nur Neuerungen aufweist sondern auch auffallende Übereinstimmungen:

•die föderalistische Struktur (Reich/Bund und Länder[Art. 2 WRV/20 GG])

•ein vom Volk gewähltes Parlament (Reichstag/Bundestag [Art. 20ff/38ff])

•eine von den Ländern besetzte Kammer zu ihrer Vertretung bei der Gesetzgebung (Reichsrat/Bundesrat [Art. 60ff/50ff])

•an der Spitze des Staates ein Präsident (Reichspräsident/Bundespräsident [Art. 41ff/54ff]) und

•an der Spitze der Regierung ein Kanzler, der des Vertrauens des Parlaments bedarf (Reichskanzler/Bundeskanzler [Art. 52ff/62ff])

•schwarz-rot-goldene Flagge [Art. 3/22]

•Aufteilung der Gesetzgebungskompetenz in ausschließliche, konkurrierende und rahmengebende [Art. 6ff/70ff]

•Die allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts sind bindende Bestandteile des deutschen Reichs-/Bundesrechts [Art. 4/25]

•Richter sind unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen [Art. 102/97]

•Katalog von Grundrechten [Art. 109ff/1-18, 102, 104]

•Die Kauffahrteischiffe bilden eine einheitliche Handelsflotte [Art. 81/27]

•Reichsrecht/Bundesrecht bricht Landesrecht [Art. 13/31]

•Das Reich hatte gegenüber Ländern, die ihre Pflichten gegenüber dem Reich nicht erfüllten, den Reichszwang, nun gibt es den Bundeszwang [Art. 48/37]

•Die Reichs-/Bundesgesetze werden in der Regel durch die Länder ausgeführt [Art. 14/83]

Schaut man auf die Bestimmungen des Grundgesetzes über den Bundestag, finden sich wesentliche Übereinstimmungen mit den Bestimmungen für den Reichstag, u.a.:

•Der Reichstag/Bundestag besteht aus den Abgeordneten des deutschen Volkes [Art. 20 WRV/38 GG].

•Die Abgeordneten sind Vertreter des ganzen Volkes. Sie sind nur ihrem Gewissen unterworfen und an Aufträge nicht gebunden [Art. 21/38]

•Die Abgeordneten werden in allgemeiner, gleicher, unmittelbarer und geheimer Wahl von Männern und Frauen gewählt [Art.22/38].

•Der Reichstag/Bundestag wird auf vier Jahre gewählt. Spätestens am sechzigsten Tage nach ihrem Ablauf muss die Neuwahl stattfinden. Der Reichstag/Bundestag tritt zum ersten Male spätestens am dreißigsten Tage nach der Wahl zusammen. [Art. 23/39]

•Der Präsident des Reichstags/Bundestags übt das Hausrecht und die Polizeigewalt im Reichstags-/Bundestagsgebäude aus. Ihm untersteht die Hausverwaltung [Art. 28/40].

•Der Reichstag/Bundestag verhandelt öffentlich. Auf Antrag kann mit Zweidrittelmehrheit die Öffentlichkeit ausgeschlossen werden [Art. 29/42].

•Die Wahlprüfung obliegt dem Reichstag/Bundestag [Art. 31/41].

•Zu einem Beschlusse des Reichstags/Bundestags ist einfache Stimmenmehrheit erforderlich, sofern die Verfassung kein anderes Stimmenverhältnis vorschreibt [Art. 32/42].

•Der Reichstag/Bundestag hat das Recht und auf Antrag die Pflicht, Untersuchungsausschüsse einzusetzen [Art. 34/44].

•Der Reichstag/Bundestag bestellt zur Wahrung der Rechte der Volksvertretung gegenüber der Reichsregierung/Bundesregierung für die Zeit außerhalb der Tagung und nach Beendigung einer Wahlperiode oder der Auflösung des Reichstags/Bundestages bis zum Zusammentritt des neuen Reichstags/Bundestages einen ständigen Ausschuss [Art. 35/45].

•Kein Mitglied des Reichstags/Bundestags oder eines Landtags darf zu irgendeiner Zeit wegen seiner Abstimmung oder wegen der in Ausübung seines Berufs getanen Äußerungen gerichtlich oder dienstlich verfolgt oder sonst außerhalb der Versammlung zur Verantwortung gezogen werden [Art. 36/46].

Es gibt aber auch wesentliche Neuerungen, u.a.:

•Erstmals in der deutschen Geschichte gibt es einen Staat, der Deutschland heißt [Art. 20 GG]. Davor gab es das Heilige Römische Reich Deutscher Nation (911-1806), den Deutschen Bund (1815-1866), den Norddeutschen Bund (1866-1871) und das Deutsche Reich (1871-1945).[54]

•Während der Reichspräsident der Nachfolger des Kaisers Wilhelm II in republikanischer Gestalt war, wurde der Bundespräsident ein König von England in republikanischer Gestalt. Dem Bundespräsidenten wurden im Wesentlichen repräsentative und formale Funktionen übertragen. Er wird nicht mehr vom Volk für sieben Jahre sondern von einer besonderen Bundesversammlung für fünf Jahre gewählt, die aus den Abgeordneten des Bundestages und einer gleichen Anzahl von Vertretern der Länder besteht. Er ernennt nicht den Kanzler nach eigener Entscheidung sondern schlägt dem Bundestag einen Kandidaten vor. Er hat nicht den Oberbefehl über die Streitkräfte, nicht das Recht, alle zur Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen und nicht das Recht der Notverordnung. Das weitgehende Recht des Reichspräsidenten zur Auflösung des Parlaments ist einem sehr eingeschränkten Recht des Bundespräsidenten gewichen.

•Das Machtzentrum der Bundesrepublik ist gegenüber dem Reich verlagert vom Reichspräsidenten zum Bundeskanzler. Der Bundeskanzler kann und muss vom Bundespräsidenten nur entlassen werden, wenn zuvor eine andere Person zum Kanzler gewählt wird. Gegenüber seinen Ministern ist die Macht des Bundeskanzlers beschränkt, weil er nur die Richtlinien der Politik bestimmen kann, in deren Rahmen sie ihr Amt selbstverantwortlich ausüben, er kann ihnen keine Weisungen zu bestimmten Fragen erteilen, zumindest in der Theorie.

•Die Rechte des Bundesrates bei der Gesetzgebung des Bundes sind erweitert gegenüber dem Reichsrat. Es gibt Gesetze, die der Zustimmung des Bundesrats bedürfen. Der Bundesrat kann im Konfliktfalle Befassung eines Vermittlungsausschusses aus Vertretern des Bundestages und des Bundesrates verlangen.

•Es gibt ein Bundesverfassungsgericht, das Gesetze und höchstrichterliche Urteile wegen Verfassungswidrigkeit auf Antrag aufheben kann. Es entscheidet auch auf Antrag über alle Streitfragen zwischen Staatsorganen. Der Staatsgerichtshof der WRV konnte Akte der Gesetzgebung, der Verwaltung und der Rechtsprechung nicht wegen Verfassungswidrigkeit aufheben.

•Die politischen Parteien, die in der Reichsverfassung nicht erwähnt wurden, sind nun Teil der verfassungsmäßigen Ordnung und ihnen wird das Recht zuerkannt, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken. Ferner können politische Parteien, die die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Bestand der Bundesrepublik gefährden, vom Bundesverfassungsgericht verboten werden.

•Der Bund kann in eine Beschränkung seiner Hoheitsrechte einwilligen, um sich einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einzuordnen.

•Die Todesstrafe ist abgeschafft.

•Die Grundrechte sind unmittelbar und vorrangig geltendes Recht und nicht nur politisches Programm oder Orientierung.

Mit der Abkoppelung des Bundeskanzlers vom Bundespräsidenten wurde der Bundestag dem Londoner Unterhaus sehr viel ähnlicher als dem Reichstag der Weimarer Republik.[55]

Das Grundgesetz selbst enthält eine Reihe von Bestimmungen, mit denen es an früheres Recht anknüpft. Reichsrecht galt fort, soweit es durch Verfügung der Alliierten nicht von typisch nationalsozialistischen Vorstellungen wie Führerprinzip (im Gegensatz zum Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip) oder rassischen Vorstellungen (im Gegensatz zur Gleichheit aller Rassen), bereinigt oder durch die Währungsreform und das Recht der Bizone nicht geändert worden war, Art. 123ff. Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentum zu regeln, Art. 33 GG. Der Bund ist Eigentümer der bisherigen Reichswasserstraßen, Art. 89 GG, sowie der bisherigen Reichsautobahnen und Reichsstraßen, Art. 90 GG. Deutscher ist, wer nach bisher geltendem Recht Deutscher ist, und frühere deutsche Staatsangehörige, denen zwischen dem 30. Januar 1933 und dem 8. Mai 1945 die Staatsangehörigkeit aus politischen, rassischen oder religiösen Gründen entzogen worden war, sind auf Antrag wieder einzubürgern, Art. 116 GG. Gesetze, die der Gleichberechtigung von Männern und Frauen widersprechen, können bis zum 31. März 1953 in Kraft bleiben. Recht aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages (Reichsrecht, das Recht der Bizone und der französischen Zone) gilt als Bundesrecht fort, soweit es dem Grundgesetz nicht widerspricht, auch die vom Deutschen Reich abgeschlossenen Staatsverträge gelten fort, Art. 123, 133 GG. Die Rechtsverhältnisse von Personen, die am 8. Mai 1945 im öffentlichen Dienste standen und aus anderen als beamten- oder tarifrechtlichen Gründen ausgeschieden sind, sind durch Bundesgesetz zu regeln, Artikel 131 GG. Das Vermögen des Reiches und die Beteiligungen des Landes Preußen an Unternehmen wird grundsätzlich Bundesvermögen, Artikel 134, 135 GG. Die Artikel der Reichsverfassung über Religion und Religionsgesellschaften gelten weiter, Artikel 140 GG.

Die Bundesrepublik empfand sich bei ihrer Gründung nicht nur als Fortsetzung des Reiches in anderer Form, sie war auch die Fortsetzung der deutschen Verwaltung der Bizone. Dem wurde im Grundgesetz dadurch Rechnung getragen, dass das deutsche und alliierte Recht der Bizone, das Gegenstände der Gesetzgebung des Bundes betrifft, in den betreffenden Ländern Bundesrecht wurde. In den Ländern der französischen Zone, nämlich Baden, Rheinland-Pfalz, Württemberg-Hohenzollern und dem bayerischen Landkreis Lindau, konnte die Bundesregierung mit der Zustimmung der Regierungen der betroffenen Länder das Recht der Bizone bis zum 23. Mai 1950 in Kraft setzen, Art. 124 bis 127 GG.

Durch die Verschmelzung der drei westlichen Besatzungszonen zu einer gemeinsamen Besatzungszone im April 1949 war die französische Besatzungszone nicht Teil des Vereinigten Wirtschaftsgebietes geworden. Noch im September 1947 hatte der französische Außenminister alle Gerüchte zurückgewiesen, nach denen Frankreich eine Verschmelzung seiner Besatzungszone mit der Bizone erwäge. Im April 1948 traten die Bizone und die französische Zone getrennt der neu gegründeten Organization for European Economic Cooperation (OEEC) bei und wurden dadurch in das European Recovery Program (ERP) integriert. Auch die Währungsreform vom Juni 1948 wurde auf Dreizonenbasis durchgeführt, die damit einhergehende Erhardsche Wirtschaftsreform aber nur in der Bizone. Am 18. August 1948 ordneten die drei Militärgouverneure gemeinschaftlich die Öffnung der Zonengrenzen und den Wegfall der Reisebeschränkungen und Passkontrollen zwischen der französischen und der Bizone an. Die französische Zone war bis dahin, ähnlich der SBZ, von den anderen deutschen Gebieten hermetisch abgeriegelt.[56] Die am 19. Oktober 1948 angeordnete Eingliederung des Office du commerce extérieur der französischen Zone in die Joint Export Import Agency (JEIA) der Bizone führte eine bessere Koordination des Außenhandels der beiden Zonengebiete herbei. Am 17. Januar 1949 richteten die drei Militärgouverneure das Militärische Sicherheitsamt ein, das am 13. April 1949 die zulässige Stahlerzeugung durch gemeinsame Entscheidung der Militärgouverneure in den drei Westzonen von 5,8 Mio. Tonnen im Jahr 1946 auf 11,1 Mio. Tonnen erhöhte. Auch die am 22. April 1949 geschaffene Ruhrbehörde wirkte, bei allen sonstigen Nachteilen, auf ein Zusammenwachsen der drei Zonen in den Bereichen Kohle, Eisen und Stahl hin.[57] Mit dem Sicherheitsamt und der Ruhrbehörde waren auf französisches Betreiben noch zwei Pflöcke eingeschlagen worden, bevor die künftige Bundesrepublik in ihre Teilselbständigkeit entlassen wurde. Schließlich willigte Frankreich mehr nolens als volens auch in die Gründung der Bundesrepublik Deutschland selbst ein.[58] Aus den Erinnerungen des amerikanischen Generals Clay ergibt sich, dass Frankreich keinen dieser Schritte freiwillig oder aus Überzeugung mitging sondern letztlich immer nur auf amerikanischen Druck, der von London unterstützt wurde:[59]

Die Abmachungen [der Londoner Konferenz der drei Westalliierten vom 23. Februar bis 1. Juli 1948] sahen nicht vor, dass derartige Maßnahmen [zur Verschmelzung der drei Zonen] aufzuschieben waren, bis man sich zu dritt über sie geeinigt hätte, sie gaben der französischen Regierung die Handhabe, wenn Maßnahmen ihr nicht zusagten, sich an unsere Regierungen zu wenden und 'Konferenzen auf Regierungsebene' vorzuschlagen, um die Meinungsverschiedenheiten beizulegen. Bisher hatten alle Konferenzen außerhalb Deutschlands grundsätzlichen Fragen der Politik gegolten und den Militärgouverneuren war es überlassen gewesen, innerdeutsche Fragen zu entscheiden. [Dem britischen] General Robertson und mir gelang es stets, miteinander auszukommen. Nur schaffte es keiner von uns beiden, über innerdeutsche Probleme mit den französischen Vertretern Einigkeit zu erzielen; diese hatten gemerkt, dass sie, wenn ihre Ansichten über Deutschland für uns nicht oder nur zum Teil annehmbar waren, mit ziemlicher Sicherheit darauf rechnen konnten, sie auf Regierungsebene durchzusetzen oder weitere Kompromisse zu erlangen. Wir hatten in Hinsicht auf die französische Zone keineswegs die gleichen Rechte, da dort Maßnahmen von den einzelnen Landesverwaltungen getroffen wurden … Das hatte zur Folge, dass Verhandlungen … mit französischen Vertretern über Maßnahmen, die nur in der britischen und amerikanischen Zone eingeführt werden sollten, scheiterten … Auf diese Weise hatten Robertson und ich in der Zeitspanne, die den Abkommen mit den Franzosen … folgte, die größten Schwierigkeiten, im Zweizonengebiet etwas für die wirtschaftliche Wiedergenesung zu tun … Immer wieder kam es vor, dass wir in irgendeiner Frage ein Zugeständnis nach dem anderen machten, da uns an einer Lösung lag. Uns jedoch gestand man kaum etwas zu und die Streitfrage wurde schließlich zur Weiterbehandlung an anderer Stelle überwiesen. Dort war die anglo-amerikanische Position dann durch die letzten Kompromisse in Deutschland bestimmt, nicht aber durch die Ausgangsstellung.

Frankreich hatte nach der deutschen Kapitulation von der Aufteilung des Deutschen Reiches in mehrere souveräne Staaten geträumt,[60] die aus den in den Besatzungszonen geschaffenen Staaten bestehen würden, bei Eingliederung des Saargebiets in die Französische Republik. Bis zur Gründung der Bundesrepublik und auch danach hatte Frankreich Mühe, sich von seinen Träumen zu verabschieden. Den zweiten Weltkrieg hatten in erster Linie die USA gewonnen, und nicht Frankreich, das den ersten Weltkrieg gewonnen hatte, aber es stellte die größten Ansprüche.

Politiker, Journalisten und Intellektuelle träumten davon, dass der Zusammenbruch oder die Gründung des westdeutschen Staates eine "Stunde Null" hätte sein können oder sollen. Dabei hatten sie übersehen, oder wollten nicht wahrnehmen, dass die Westalliierten die oberste Staatsgewalt in Händen hielten[61] und nach dem 8. Mai 1945 von jetzt auf gleich alle innerstaatlichen Aufgaben der öffentlichen Sicherheit und der elementaren Daseinsvorsorge übernehmen mussten, was zunächst nur durch Fortführung der vorhandenen Institutionen und der Regeln, nach denen sie funktionierten, möglich war. Damit war die Stunde Null, die nur das Datum des 8. Mai 1945 hätte tragen können, schon vorüber. Eine zweite Stunde Null sollte wohl mit einem Bundeskanzler Schumacher beginnen.

Die Alliierten waren sich lediglich darin einig, aus dem neuen westdeutschen Staat einen demokratischen Staat westlicher Art zu formen. Ein gemeinsames gesellschaftspolitisches Leitbild hatten sie (anders als die Sowjetunion für ihre Zone) darüber hinaus nicht, es gab lediglich Grenzen der Gesellschaftspolitik, die sich aus ihrer eigenen Prägung ergaben. Die USA hatten ihr Modell von Demokratie und Wirtschaftsfreiheit, England hatte vom 5. Juli 1945 bis 26. Mai 1955 eine Labour-Regierung mit einem sozialistisch-etatistischen Programm ähnlich der SPD, das Frankreich der "Vierten Republik" (1946/58) lieferte kein Leitbild sondern konzentrierte sich darauf, den deutschen Nachbarn "klein zu halten", nachdem es sein Ziel, Deutschland in Kleinstaaten aufzuteilen, wegen amerikanischen Widerstandes doch aufgeben musste.[62] So blieb die Entfaltung der Identität der neuen Bundesrepublik dieser selbst im Rahmen ihres Grundgesetzes und des – staatspolitisch vagen – Besatzungsrechts überlassen. Die auf Kriegsrecht beruhende einseitige Ausübung der obersten Staatsgewalt der Alliierten wurde in Etappen[63] in immer geringerem Umfang in Anspruch genommen, aber sie währte noch bis zum 5. Mai 1955. In diesen Rahmen fügten sich nolens volens Adenauers Vorstellungen von der Wiederherstellung einer christlich-sozial gemäßigten bürgerlichen Gesellschaft, also ohne besondere Stellung von Großbürgertum oder "Großkapital", aber auch ohne Proletariat, sowie mit einem starken und fürsorglichen Staat mit sozialer Verantwortung für die Schwachen im Lande, oder die "kleinen Leute".

Die mit dem Grundgesetz geschaffene Herrschaftsorganisation und die Art, wie die Institutionen des Grundgesetzes ausgefüllt oder die Verfahrensweisen der Entscheidungsfindung ausgeformt worden sind, trugen maßgeblich dazu bei, eine soziale und politische Entwicklung der Bundesrepublik zu einem modernen demokratischen Industriestaat einzuleiten, nicht umgekehrt: Ausbildung der Herrschaftsorganisation in der Folge sozialer Entwicklung. Die Verfassung war ein Werk der sich aus der Mittelschicht bildenden neuen politischen Eliten, diese wiederum, in ihrem Verhalten nicht zwingend an ihr soziales Herkommen gebunden, orientierten ihr Rollenverständnis an der Herrschaftsorganisation,[64] und übernahmen die Freiräume, die die alten Eliten geräumt hatten.

3) Besatzungsrecht

Das Territorium des Deutschen Reiches wurde nach der Kapitulation zunächst auf den Stand vom 31. Dezember 1937 reduziert und dann aufgeteilt in eine amerikanische, britische, französische und sowjetische Besatzungszone und das Gebiet von Groß-Berlin. Aus der SBZ wurden die Gebiete jenseits der Oder und Görlitzer Neiße polnischer Eigenverwaltung unterstellt, mit der Ausnahme des nördlichen Ostpreußen, das die Sowjetunion in Eigenverwaltung nahm. Aus der französischen Zone wurde 1946/47 schrittweise das um weitere Gemeinden vergrößerte Saargebiet ausgegliedert und in französische Eigenverwaltung genommen. Auch den Kehler Rheinhafen hatte Frankreich in Eigenverwaltung genommen (bis Ende 1951). Die vier Besatzungszonen und Groß-Berlin bildeten, mehr im Prinzip als in der Praxis, und nur für kurze Zeit ein einheitliches Gebiet unter Besatzungsverwaltung, das man als Kontrollratsgebiet bezeichnen könnte, bis es nach dem Auszug der Sowjetunion aus dem Kontrollrat am 20. März 1948 in vier voneinander unabhängige Besatzungszonen zerfiel. Nachdem auch die für die Verwaltung von Groß-Berlin geschaffene Kommandatura am 16. Juni 1948 ihre Funktionen einstellte, zerfiel auch Groß-Berlin in vier voneinander unabhängige Sektoren. Spätestens seit 1948 nahmen die SBZ und der sowjetische Sektor von Groß-Berlin bis 1990 eine getrennte Entwicklung, die nicht Gegenstand dieser Darstellung ist.

Die Staatsgewalt des Kontrollratsgebiets bestand nach der Kapitulation vom 8. Mai 1945 aus dem Kontrollrat und den Besatzungsbehörden. Darunter gab es nur die verbliebenen Verwaltungsstrukturen, deren sich die Besatzungsmächte bedienten,[65] zunächst so wie sie sie vorgefunden hatten. In den Westzonen bildeten die Besatzungsmächte in den Jahren 1945/47 elf Länder mit Ministerpräsidenten (in Hamburg Erster Bürgermeister und in Bremen Bürgermeister), Parlamenten und Gerichtsbarkeit. Amerika und England übertrugen durch Abkommen vom 2. Dezember 1946 und weitere Abkommen Aufgaben auf den Gebieten Arbeit, Ernährung, Finanzen, Post und Fernmeldewesen, Verkehr und Wirtschaft auf deutsche Institutionen eines "Vereinigten Wirtschaftsgebietes" (Bizone), mit einer Verwaltungsspitze ähnlich einer Bundesregierung, einem Parlament aus zwei Kammern (erste Kammer der Wirtschaftsrat mit Abgeordneten, zweite Kammer der Länderrat mit Vertretern der Landesregierungen) und Obergericht. Ihre übrigen hoheitlichen Funktionen übten sie gegenüber den Ländern nur in dem Maße aus, wie sie sie nicht auf das Vereinigte Wirtschaftsgebiet übertragen hatten. Frankreich beteiligte sich nicht am Vereinigten Wirtschaftsgebiet und behandelte die drei Länder seiner Zone wie drei selbständige Protektorate unter der kolonialen Verwaltung eines Militärgouverneurs. Die Struktur lässt sich so darstellen:

TABELLE II
STRUKTUR DER WESTLICHEN BESATZUNGSZONEN SEIT DEM 1. JANUAR 1947
UND DEM 8. APRIL 1949

Militärgouverneure der Amerikanisch-Britischen Zone vom 1. Januar 1947 bis 8. April 1949

Militärgouverneur der Französische Zone

Militärgouverneure der Amerikanisch-Britisch-Französischen Zone ab 8. April 1949

direkte Weisung an die Länder

Wirtschafts- und Sozialverwaltung durch Bizone

direkte Weisung an die Länder

Baden Rheinland-Pfalz Württemberg-Hohenzollern Bayerischer Landkreis Lindau[66]

Bremen

Bayern

Hessen

Württemberg-Baden

Hamburg

Niedersachsen

Nordrhein-Westfalen

Schleswig-Holstein

Mit der Gründung der Bundesrepublik gliederte sich der staatsrechtliche Aufbau so: auf der obersten Ebene die Alliierte Hohe Kommission auf dem Gebiet der drei westlichen Besatzungszonen, auf der Ebene darunter die Organe der Bundesrepublik Deutschland auf demselben Staatsgebiet, und darunter die Organe der Länder auf ihren Staatsgebieten innerhalb der Besatzungszonen. West-Berlin und das Saarland gehörten nicht zur gemeinsamen Besatzungszone. Am 8. April 1949 waren im Hinblick auf die bevorstehende Gründung der Bundesrepublik Deutschland das Abkommen über die Verschmelzung der drei westlichen Besatzungszonen und das Besatzungsstatut (Anhang 3) beschlossen worden.[67] Mit der Errichtung der Bundesrepublik Deutschland würden die Militärregierungen als solche aufhören zu bestehen, und die Aufgaben der alliierten Behörden würden in der Weise aufgeteilt werden, dass die Überwachungsaufgaben von einem Hohen Kommissar und die militärischen Aufgaben von einem Oberbefehlshaber wahrgenommen werden.[68]

Das Besatzungsstatut wurde am 12. Mai 1949 verkündet und einige Tage nach der Konstituierung der Bonner Bundesorgane, am 21. September 1949, in Kraft gesetzt.[69] Es beschränkte die Souveränität der Bundesrepublik am meisten in den Bereichen der auswärtigen Angelegenheiten, der Kohle-, Eisen- und Stahlindustrie des Ruhrgebiets (neben der Ruhrbehörde) und des Staatshaushalts im Bereich der Besatzungskosten. Im Übrigen überließ es dem neuen Staatswesen "das größtmögliche Maß an Selbstregierung" in den inneren Angelegenheiten. Änderungen des Grundgesetzes bedurften vor ihrem Inkrafttreten der ausdrücklichen Genehmigung der Besatzungsbehörden. Durch Direktive vom 1. Juni 1950 der Alliierten Hohen Kommission wurde das Verfahren für die Prüfung von Änderungen des Grundgesetzes und von Bundesgesetzgebung geregelt. Die Bundesregierung war danach verpflichtet, der Kommission je 25 Ausfertigungen des deutschen Wortlauts einer neuen Gesetzgebung und seiner Übersetzung ins Englische und Französische mit dem Ersuchen um Genehmigung vorzulegen.[70] Das Besatzungsstatut schloss damit, dass die Besatzungsmächte seine Bestimmungen unter Berücksichtigung der bis dahin mit seiner Durchführung gemachten Erfahrungen und mit dem Ziel einer Erweiterung des Zuständigkeitsbereichs der deutschen Behörden auf dem Gebiet der Gesetzgebung, der Verwaltung und der Rechtsprechung nach zwölf Monaten und spätestens innerhalb von achtzehn Monaten nach Inkrafttreten dieses Statuts einer Nachprüfung unterziehen wollen.[71]

Während in den Niederungen Bonns die Bundesrepublik gegründet wurde, installierte sich die Alliierte Hohe Kommission der drei westlichen Besatzungsmächte etwa 280 Meter höher auf dem Petersberg, einem der Berge des Siebengebirges. Das Hotel war 1938 in die Schlagzeilen der Weltpresse geraten, als der britische Premierminister Neville Chamberlain hier während der Sudetenkrise abstieg um zu Adolf Hitler, der im Hotel Dreesen am Rheinufer residierte, seinen Bittgang zu machen. Jetzt waren die Rollen vertauscht. Künftig hatten sich Adenauer und seine Minister das steile Sträßchen empor zu bemühen, um mit den Hohen Kommissaren zu verhandeln. Die Ortswahl symbolisierte, wo die Souveränität lag.[72] Mit rheinischem Spott wurde aus dem Petersberg der "Monte Veto" und aus der Hohen Kommission die "unheilige Dreifaltigkeit".[73] Hans-Peter Schwarz schreibt:[74]

Die Superbürokratien der Westmächte mischen sich sowohl auf Bundes- wie auf Landesebene noch in fast alles und jedes ein. Allein die britische Kontrollkommission zählt im September 1949 mehr als 10.000 Zivilisten.

Man übertreibt nicht, wenn man feststellt, dass die Besatzung das Land buchstäblich aussaugt. Nur 100.000 Mann alliierter Streitkräfte und Zivilbediensteter stellen die Besatzung im eigentlichen Sinne dar. Aber in ihrer Begleitung befinden sich an die 250.000 Familienangehörige, und die beschäftigen rund 445.000 Deutsche. Dafür werden nicht weniger als 36 Prozent des gesamten Bundeshaushalts in Anspruch genommen.

Das Grundgesetz liest sich wie die Verfassung eines souveränen Staates. Es enthält keinen Hinweis auf die Vorrechte, die die Besatzungsmächte sich vorbehalten hatten. Das bei "Fortdauer der Besetzung" der Bundesrepublik zugestandene "größtmögliche Maß an Selbstregierung" war hier verhältnismäßig klein,[75] zunächst zumindest. Der Vorrang von Besatzungsrecht gegenüber dem Grundgesetz fand Ausdruck in dem Genehmigungsschreiben vom 12. Mai 1949 der Militärgouverneure der britischen, französischen und amerikanischen Besatzungszone zum Grundgesetz (Anhang 2), sowie im Besatzungsstatut (Anhang 3). Mit dem Genehmigungsschreiben wurden fünf Vorbehalte erklärt:

Zum ersten unterliegen die Befugnisse, die dem Bund durch das Grundgesetz übertragen werden, sowie die von den Ländern und den örtlichen Verwaltungskörperschaften ausgeübten Befugnisse den Bestimmungen des Besatzungsstatutes …

Zweitens versteht es sich, dass die Polizeibefugnisse, wie sie in Artikel 91(2) [des GG] enthalten sind, nicht ausgeübt werden dürfen, bis sie von den Besatzungsbehörden ausdrücklich gebilligt sind …

Ein dritter Vorbehalt betrifft die Beteiligung Groß-Berlins am Bund. Wir interpretieren den Inhalt der Artikel 23 und 144 (2) des Grundgesetzes dahin, dass er die Annahme unseres früheren Ersuchens darstellt, demzufolge Berlin keine abstimmungsberechtigte Mitgliedschaft im Bundestag oder Bundesrat erhalten und auch nicht durch den Bund regiert werden wird, dass es jedoch eine beschränkte Anzahl Vertreter zur Teilnahme an den Sitzungen dieser gesetzgebenden Körperschaften benennen darf.

Ein vierter Vorbehalt bezieht sich auf die Artikel 29 und 118 und die allgemeinen Fragen der Neufestsetzung der Ländergrenzen. Abgesehen von Württemberg-Baden und Hohenzollern hat sich unsere Haltung in dieser Frage, seitdem wir die Angelegenheit mit Ihnen am 2. März besprochen haben, nicht geändert …

Wir sind fünftens der Auffassung, dass Artikel 84, Absatz 5 [Weisungsbefugnis des Bundes gegenüber Ländern], und Artikel 87, Absatz 3 [Errichtung selbständiger Bundesbehörden], dem Bund sehr weitgehende Befugnisse auf dem Gebiet der Verwaltung geben. Die Hohen Kommissare werden der Ausübung dieser Befugnisse sorgfältige Beachtung schenken müssen, um sicherzustellen, dass sie nicht zu einer übermäßigen Machtkonzentration führen.

In Bezug auf Berlin stellte sich danach die Frage, ob es nun Bundesland ist oder nicht. Dagegen sprach, dass Berlin nicht vom Bund regiert werden dürfe. Dafür sprach, dass die Alliierten der Erwähnung Groß-Berlins bei der Aufzählung der Bundesländer im Grundgesetz nicht widersprachen und beratende Mitwirkung von Abgeordneten im Bundestag und des Senats im Bundesrat gestatteten. Also Bundesgebiet mit Sonderstatus.

Die Militärgouverneure hatten eine unbeschränkte oberste Staatsgewalt (supreme authority) in den drei Westzonen.[76] Ihre Macht kannte keine Grenzen. Sie waren Gesetzgeber, Herr der Exekutive und oberster Richter, ihre Macht war auch nicht durch Föderalismus, kommunale Selbstverwaltung oder Menschenrechte beschränkt. Sie hatten dieselben Machtbefugnisse wie der Führer und Reichskanzler Adolf Hitler, machten davon nur anderen Gebrauch. Aus der Sicht der Militärgouverneure war das Besatzungsstatut ein einseitiger und somit widerrufbarer Akt weitgehender Selbstbeschränkung ihrer Macht. Das Ausmaß der vorbehaltenen Rechte zeigt, dass die Besatzungsmächte mit dem Statut zum Ärger Schumachers keinen Vertrauensvorschuss gewährten, sondern die Chance für die Bundesrepublik, ihre inneren Angelegenheiten unter Aufsicht nach und nach in die eigenen Hände zu bekommen und in die westliche Staatenwelt aufgenommen zu werden. Für einen Vertrauensvorschuss bestand 1949 aus ihrer Sicht kein Anlass. Deutschland hatte 1933/45 gezeigt, dass es vor keinem Verbrechen, keiner Treulosigkeit und keiner Verschlagenheit zurückschreckte. Diese Geschichte wirkte auf von Natur aus skeptische Amerikaner und Briten sowie schwache und furchtsame Franzosen. Letztere hatten von 1870/1945 im eigenen Lande drei Kriege von insgesamt 11 Jahren gegen Deutschland geführt (1870/71; 1914/18, 1939/45).

Die Haltung gegenüber den Besatzungsmächten war das Feld, auf dem sich die ungleichen nationalen Gefühle Adenauers und Schumachers offenbarten und ihre politische Wirkung entfalteten. Prittie[77] berichtet, dass Schumacher und der französische Hohe Kommissar François-Poncet sich einen persönlichen Feldzug geliefert hätten. François-Poncet habe Schumacher einen faustischen Psychopathen genannt. Schumacher habe sich revanchiert mit dem Vorwurf von dessen verständnisvoller Nachgiebigkeit als Botschafter seines Landes gegenüber den Nazis 1933/39 und einer höchst unglaubwürdigen Wiederholung dieser Rolle nach 1945. Die französische Politik gegenüber der Bundesrepublik bezeichnete er in aller Offenheit als "engstirnig und primitiv",[78] was bis zur französischen Initiative für die Montanunion auch zutraf. Ob es politisch hilfreich war, bleibt fraglich. Schumachers nationale Haltung war stark ausgeprägt, sie war nicht nur national sondern nationalistisch. Sein Doktorvater Johann Plenge war der radikalnationalistische Erfinder der "Ideen von 1914".[79] Schumacher verlangte ohne Rücksicht auf den erst vier Jahre zurückliegenden Krieg von den Alliierten einen Vertrauensvorschuss und eine Verhandlungsposition von Gleich zu Gleich. Er beschuldigte in einer Wahlrede in Hannover die Besatzungsmächte, den Glauben verloren zu haben, in Deutschland eine Demokratie aufbauen zu können. Die schwersten Hypotheken, die auf der deutschen Demokratie lasteten, seien eingefleischte Arroganz der Besatzungsmächte und die Unfähigkeit, zu lernen.[80]

Adenauer hingegen fügte sich, pragmatisch wie er war, in das Unvermeidliche, pflegte gute Umgangsformen und machte es sich zum Ziel, durch Entwicklung von Vertrauen die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass die alliierten Mächte das Besatzungsstatut in einer großzügigen und maßvollen Weise anwenden, revidieren und schließlich gänzlich davon absehen.[81]

Natürlich sorgte er [Adenauer] sich um sein Land und dessen schimpfierte Würde. Ihm ein Maß von Autonomie wiederzugewinnen, einen geachteten Platz in der Welt, im Inneren Ordnung, Prosperität, Friede und nochmals Friede –, soweit reichten seine bewussten Ziele; kaum weiter. Er hatte beobachtet, dass seine Nation mit großer, ganz selbständiger Macht nichts Vernünftiges anzufangen wusste, und also wünschte er sie ihr nicht mehr (Golo Mann[82]).

Adenauers Haltung war national, nur anders als die des westpreußischen Schumacher. Er war ein lokaler, vom katholischen Rheinland geprägter deutscher Patriot. In seiner Kölner Rede vom 1. Oktober 1945:[83]

Es ist doch noch derselbe Strom, der zu unseren Füßen fließt, unser Rhein, der Strom, dem Köln seinen Wohlstand und seinen Glanz, dem es den offenen und heiteren Geist verdankt, der seine Bewohner auszeichnet. Er strömt nach wie vor durch Köln, und nach wie vor weisen die Türme, die unser Dom gen Himmel reckt, ungebrochen zum Himmel empor. So wollen wir gemeinsam ans Werk gehen. Gebeugt, tief gebeugt, aber – meine Damen und Herren – nicht gebrochen.

In seiner Kölner Rede vom 24. März 1946:[84]

Wir haben früher in schönen Tagen bei schönen Festen so oft unser Köln leben lassen. Heute soll unser altüberkommener Ruf, der viele hundert Jahre alt ist, sein ein Ruf der Treue zu unseren Überlieferungen und ein Gelöbnis, Köln wiedererstehen zu lassen in seiner Schönheit und in seiner besonderen Art. Rufen Sie mit mir: Unser altes, liebes Köln, Alaaf!

Und in einem privaten Brief:[85]

Einmal, dass die Zeit den Hass und den Argwohn, der gegen uns allenthalben herrscht, mildern wird, und ferner, dass die tüchtigen Eigenschaften des deutschen Menschen, durch die er sich auszeichnet, vor allen anderen, doch ihm wesenseigen sind und ihm daher hoffentlich erhalten bleiben.

Der französische Kommissar François-Poncet bescheinigte Adenauer patriotischen Stolz und patriotische Härte.[86] Den Anlass zu der Bemerkung bot u.a. das Besatzungsstatut. Zu Beginn der ersten Sitzung des Kabinetts der Bundesregierung vom 20. September 1949[87] teilte der Bundeskanzler den Kabinettsmitgliedern mit, dass am folgenden Tage um 11.00 Uhr er mit einigen Mitgliedern des Kabinetts den Hohen Kommissaren auf deren Amtssitz auf dem Petersberg einen Besuch abstatten werde. Die ursprünglich von den Hohen Kommissaren vorgesehene feierliche Übergabe des Besatzungsstatuts an das gesamte Kabinett entfalle auf seinen Wunsch, es werde sich lediglich um einen Antrittsbesuch handeln, bei dem er eine kurze Ansprache halte, auf die der für den Monat September präsidierende Hohe Kommissar Frankreichs, François-Poncet, erwidern werde, ohne das Besatzungsstatut zu erwähnen. François-Poncet werde lediglich auf die leitenden Prinzipien der alliierten Politik eingehen. Adenauer bat die Bundesminister Blücher (als Vizekanzler), Schäffer (für die CSU), Dehler (für die FDP), sowie Erhard und Kaiser (für die beiden Flügel der CDU) an dem Besuch teilzunehmen. In seinen Memoiren[88] berichtet Adenauer:

Es sollte dem Akt aber dadurch ein zeremonieller Charakter gegeben werden, dass die Hohen Kommissare mich empfangen würden, indem sie auf einem Teppich stünden, während ich vor diesem stehen sollte. Ihr Vorsitzender sollte eine Ansprache halten und das Inkrafttreten des Besatzungsstatuts verkünden. Ich erklärte mich damit einverstanden.

An dem vereinbarten Termin, am 21. September 1949, begab ich mich in Begleitung einiger Bundesminister – ich hatte nicht das gesamt Kabinett zur Vorstellung mitgenommen – auf den Petersberg. Wir wurden in einen Raum geführt, in dem uns die drei Hohen Kommissare auf einem Teppich stehend empfingen. François Poncet hatte an dem betreffenden Tage den Vorsitz inne. Er trat, während ich vor dem Teppich halt machte, einen Schritt nach vorn, um mich zu begrüßen. Ich machte mir diese Gelegenheit zunutze, ging ihm entgegen und stand somit gleichfalls auf dem Teppich.

Adenauer setzte damit ein Zeichen, wie er den Hohen Kommissaren in Zukunft gegenübertreten würde, nämlich mit Würde, Distanz und Selbstbewusstsein. Das Ereignis wurde bekannt und trug zu Adenauers Ansehen im Volke bei. In seiner Regierungserklärung vom 15. September 1949 nahm er Stellung zum Besatzungsstatut:

dass das Besatzungsstatut zwar ein Fortschritt, sogar ein erheblicher Fortschritt gegenüber dem bisherigen Zustand ist. Es wird aber darauf ankommen, ob es in dem Geist gehandhabt wird, der aus dem Begleitschreiben der Außenminister von England, Frankreich und den Vereinigten Staaten vom April dieses Jahres an den Präsidenten des Parlamentarischen Rates sprach. Die Außenminister betonen, so heißt es in der Note, dass es das höchste Ziel der drei alliierten Regierungen ist, den festen Einbau des deutschen Volkes in einem demokratischen Bundesstaat in den Rahmen eines europäischen Zusammenschlusses zum beiderseitigen Besten zu ermutigen und zu fördern. Das Besatzungsstatut ist … ein Fortschritt gegenüber dem rechtlosen Zustand, in dem wir bis zum Inkrafttreten des Besatzungsstatuts gelebt haben. Es gibt aber keinen anderen Weg für das deutsche Volk, wieder zur Freiheit und zur Gleichberechtigung zu kommen, als indem es dafür sorgt, dass wir nach dem völligen Zusammenbruch, den uns der Nationalsozialismus beschert hat, mit den Alliierten zusammen wieder den Weg in die Höhe gehen.

Schumacher (SPD) antwortete[89]

Ich möchte gegenüber dem Besatzungsstatut sagen, dass mir sein größter Vorteil der zu sein scheint, dass seine baldige Revision in Aussicht steht. Ich würdige, dass der Ton dieses Dokumentes freundlicher ist als frühere. Ich erkenne durchaus an, dass man mit diesem Besatzungsstatut operieren kann. Schmerzlich empfinden wir aber den Mangel an konkreten Rechtsvorschriften in Rechten und Pflichten sowie die Arbeit mit noch sehr allgemeinen Generalformeln.

Unter dem Datum des 6. März 1951, nach eineinhalb Jahren, wurde das Besatzungsstatut revidiert, nachdem Adenauer die Bereitschaft der Bundesrepublik erklärt hatte, die deutschen Auslandsschulden aus der Vorkriegszeit dem Grunde nach anzuerkennen und über Höhe und Fälligkeit einer Rückzahlung zu verhandeln. Durch die Änderungen erhielt die Bundesrepublik das Recht, wieder diplomatische Beziehungen zu anderen Staaten aufzunehmen und multilateralen Abkommen beizutreten, den Außenhandel in eigener Regie zu entwickeln und ihre Devisen selbst zu bewirtschaften, alles jedoch unter dem Generalvorbehalt der Vereinbarkeit mit den Rechten und Zielen der Besatzung. Der Generalvorbehalt verlor nach und nach an praktischer Bedeutung, aber stand nicht nur auf dem Papier. So legte im April 1950 die Alliierte Hohe Kommission zunächst ein Veto gegen ein Gesetz über die Reform der Einkommensteuer ein. Es wurde allerdings bald darauf zurück genommen.

Am 5. Juni 1945 hatten die Alliierten angekündigt, Deutschland zusätzliche politische, verwaltungsmäßige, wirtschaftliche, finanzielle, militärische und sonstige Forderungen aufzuerlegen. Alle deutschen Behörden und das deutsche Volk seien verpflichtet, den Forderungen der Alliierten Vertreter bedingungslos nachzukommen.[90] Vergleicht man die tatsächliche Verfassung der Bundesrepublik, wie sie sich aus den drei Verfassungsurkunden Grundgesetz, Genehmigungsschreiben und am 6. März 1951 revidiertem Besatzungsstatut, ergibt, mit der am 5. Juni 1945 verabschiedeten Erklärung der vier alliierten Siegermächte in Anbetracht der Niederlage Deutschlands und der Übernahme der obersten Regierungsgewalt hinsichtlich Deutschlands (Anhang 1) und den Beschlüssen der Potsdamer Konferenz vom 17. Juli bis 2. August 1945.[91], ist in den drei Westzonen seit Gründung der Bundesrepublik die Rückgewinnung eines beträchtlichen Maßes an Souveränität nicht zu übersehen:

TABELLE III
VON DEN POTSDAMER BESCHLÜSSEN ZUR BUNDESREPUBLIK

Potsdamer Beschlüsse vom 2. August 1945

Grundgesetz, Genehmigungsschreiben und revidiertes Besatzungsstatut

A. POLITISCHE GRUNDSÄTZE

1. Kontrollsystem ähnlich der Viermächteerklärung vom 5. Juni 1945

Beibehalten, mit zunehmender Zurückhaltung bei der Ausübung.

3. Ziele der Besetzung Deutschlands: u.a. Völlige Abrüstung und endgültige Umgestaltung des deutschen politischen Lebens auf demokratischer Grundlage und eine eventuelle friedliche Mitarbeit Deutschlands am internationalen Leben sind vorzubereiten.

Auf amerikanisches Betreiben Vorbereitung eines deutschen Wehrbeitrags ohne deutsche Rüstungsindustrie, Überwachung des deutschen politischen Lebens; Förderung der Mitarbeit Deutschlands am internationalen Leben.

4. Aufhebung der nationalsozialistischen Gesetzgebung.

Aus dem generell weiter angewandten Recht des Reichs sind die typisch nationalsozialistischen Besonderheiten eliminiert.

5. Aburteilung der Kriegsverbrecher, Verhaftung und Internierung nazistischer Parteiführer, einflussreicher Nazianhänger, der Leiter der nazistischen Ämter und Organisationen und aller anderen Personen, die für die Besetzung und ihre Ziele gefährlich sind.

Weitgehend auf der obersten Ebene von Partei und Reich vollzogen, u.a. durch die Nürnberger Prozesse, darüber hinaus von Zone zu Zone unterschiedlich. Seit 1948 Nachlassendes alliiertes Interesse an der Entnazifizierung.

6. Ersetzung aller Mitglieder der nazistischen Partei, welche mehr als nominell an ihrer Tätigkeit teilgenommen haben und aller Personen, die den alliierten Zielen feindlich gegenüberstehen, durch Personen, welche "nach ihren politischen und moralischen Eigenschaften fähig erscheinen, an der Entwicklung wahrhaft demokratischer Einrichtungen in Deutschland mitzuwirken."

Von den Alliierten nur zu einem geringen Teil vollzogen. Minderbelastete und Mitläufer, z.T. auch Belastete, werden in Politik und Verwaltung integriert.

7. Überwachung des Erziehungswesens, dass die nazistischen und militaristischen Lehren völlig entfernt werden.

Auf der Ebene der Länder vollzogen. Der Bund hatte auf diesem Gebiet keine Zuständigkeit.

8. Reorganisation des Gerichtswesens: Gleichheit aller vor dem Gesetz ohne Unterschied der Rasse, Nationalität und der Religion.

Mit der Gründung der Länder vollzogen und mit der Gründung der Bundesrepublik vollendet.

9. Verwaltung Deutschlands in Richtung auf eine Dezentralisation der politischen Struktur und der Entwicklung einer örtlichen Selbstverantwortung. Zu diesem Zweck:

I.lokale Selbstverwaltung nach demokratischen Grundsätzen in ganz Deutschland.

II.In ganz Deutschland sind alle demokratischen politischen Parteien zu erlauben und zu fördern mit der Einräumung des Rechtes, Versammlungen einzuberufen und öffentliche Diskussionen durchzuführen.

III.Grundsatz der Wahlvertretungen in Gemeinde-, Kreis-, Provinzial- und Landesvertretungen.

IV.Bis auf Weiteres keine Errichtung einer zentralen deutschen Regierung, mit der Ausnahme des Finanzwesens, des Transportwesens, des Verkehrswesens, des Außenhandels und der Industrie.

Das Grundgesetz entspricht dem Ziel der Dezentralisation der politischen Struktur.

Die lokale Selbstverwaltung war ab 1945/46 in den Ländern wieder hergestellt worden.

Demokratische politische Parteien wurden in den Ländern und im Bund zu den anerkannten Trägern des politischen Lebens.

vollzogen.

Bundesregierung in den drei westlichen Besatzungszonen.

10. Unter Berücksichtigung der Notwendigkeit zur Erhaltung der militärischen Sicherheit wird die Freiheit der Rede, der Presse und der Religion gewährt. Die Schaffung freier Gewerkschaften, gleichfalls unter Berücksichtigung der Notwendigkeit der Erhaltung der militärischen Sicherheit, wird gestattet werden.

Freiheit der Rede, der Presse und der Religion in den Ländern und im Bund unter alliierter Aufsicht gewährt. Die Schaffung freier Gewerkschaften gestattet. Vorrang der militärischen Sicherheit blieb gewahrt.

B. WIRTSCHAFTLICHE GRUNDSÄTZE

11. Verbot der Kriegsproduktion.

Keine Änderung.

12. Dezentralisierung und Dekartellisierung der deutschen Wirtschaft.

Von den Alliierten begonnen, Fortsetzung politische Aufgabe der Bundesrepublik.

13. Hauptgewicht auf Entwicklung der Landwirtschaft und der Friedensindustrie "für den inneren Bedarf (Verbrauch)".

Hauptgewicht nicht mehr in erster Linie auf der Entwicklung der Landwirtschaft, sondern auf dem Kohlebergbau, der Eisen- und Stahlindustrie (unter Aufsicht der Ruhrbehörde und des Amts für militärische Sicherheit), der Bauwirtschaft, der Investitions- und Verbrauchsgüterindustrie in Verbindung mit Exportförderung zur Finanzierung der Einfuhr von Lebensmitteln und Vorprodukten.

14. Deutschland ist während der Besatzungszeit als eine wirtschaftliche Einheit zu betrachten.

Teilung in die Währungsgebiete der DM-West und der DM-Ost.

15. Alliierte Kontrolle über das deutsche Wirtschaftsleben

Kontrolle der Westalliierten reduziert auf militärisch relevante Produktion unter der Kontrolle des Militärischen Sicherheitsamtes für Produktionskontrollen, und Kontrolle der Montanindustrie (Steinkohle, Eisen, Stahl) durch die Ruhrbehörde.

16. Unterstützung der alliierten Wirtschaftskontrolle durch eine deutsche Verwaltung.

Wirtschaft wurde in der Bundesrepublik nicht mehr von den Alliierten kontrolliert, mit Ausnahme der Montanindustrie und dem Verbot der Rüstungsindustrie.

18. Alliierte Kontrolle über die deutschen Auslandsguthaben.

Alliierte Kontrolle über die deutschen Auslandsguthaben bis zum Londoner Schuldenabkommen, danach beendet.

19. Die Bezahlung der Reparationen soll dem deutschen Volke genügend Mittel belassen, um ohne Hilfe von außen zu existieren.

Ab Gründung der Bundesrepublik keine Reparationen, aber Fortsetzung der Demontagen in den Westzonen bis 1951, Londoner Schuldenabkommen und Vertrag mit Israel. Bundesrepublik musste Besatzungslasten tragen, die im Zuge des Ost-West-Konflikts zu Verteidigungslasten wurden.

Wesentliche Forderungen der Alliierten zu Staat und Gesellschaft entsprachen dem eigenen politischen Streben der Deutschen und wurden auch aus eigenem Antrieb der neuen Eliten und ohne Widerstand einer noch apathischen Bevölkerung verwirklicht: Rechtsstaat und Demokratie, Sozialstaat, Föderalismus, kommunale Selbstverwaltung und Grundrechte, politische Parteien als Träger des politischen Lebens, Rede-, Presse- und Religionsfreiheit, freie Gewerkschaften. Der nächste Schritt, der "Vertrag zur Regelung aus Krieg und Besatzung entstandener Fragen", sollte das Besatzungsstatut ablösen und das Verhältnis der Bundesrepublik zu den drei Westmächten vom Kriegsrecht auf eine vertragliche Grundlage nach den Regeln des Völkerrechtes stellen, weiterhin aber auch Rechte und Interessen der Alliierten in der Bundesrepublik – in Bezug auf die stationierten Truppen, Deutschland als Ganzes und Berlin – sichern,[92] aber dazu kam es erst 1955, in der zweiten Legislaturperiode.

Ein praktischer und negativer Anwendungsfall des Besatzungsrechts war der Kemritz-Skandal, der 1951 Auslöser einer Änderung des Strafgesetzbuches wurde.[93] Dadurch wurde eine besondere Strafvorschrift für Entführung an einen Ort außerhalb des Bundesgebietes, also auch in die SBZ oder nach Ost-Berlin, eingeführt. Der Bundesjustizminister Dehler (FDP) und der Abgeordnete Arndt (SPD) berichteten dem deutschen Bundestag den Fall des Rechtsanwalts Dr. Hans Kemritz.[94] Dieser war Mitglied der NSDAP und seit 1933 Vorstandsmitglied der Berliner Anwaltskammer gewesen. Während des Krieges war er Abwehroffizier im Rang eines Majors. Aus der sowjetischen Kriegsgefangenschaft war er bereits 1945 entlassen worden. Nach dem Stand der Ermittlungen war Kemritz dringend verdächtig, sich der Verbrechen der schweren Freiheitsberaubung schuldig gemacht zu haben. So seien in der Zeit vom Herbst 1945 bis März oder Juli 1946 mit großer Sicherheit 14 Männer, die zusammen mit Kemritz in der Abwehrabteilung des stellvertretenden Generalkommandos III tätig gewesen seien, und drei Frauen den Sowjetbehörden ausgeliefert worden. Kemritz wurde vorgeworfen, seine früheren eigenen Untergebenen aus seiner Kanzlei dazu in eine Menschenfalle gelockt zu haben, indem er den ihm Vertrauenden vorgetäuscht haben soll, er wolle und könne ihnen beruflich oder kameradschaftlich behilflich sein. Wahrscheinlich seien noch drei weitere Männer, die im Sommer 1945 in Berlin verschwunden seien, ebenfalls durch die Maßnahmen des Kemritz den Russen ausgeliefert worden. Im Jahr 1947 flogen die Amerikaner Kemritz mit seinem gesamten Hausstand aus Berlin aus, verschafften ihm als einzigem deutschen Staatsangehörigen eine Villa am Philosophenweg in Bad Homburg und erwirkten seine Zulassung als Rechtsanwalt und seine Ernennung zum Notar. Als 1950 ruchbar wurde, unter welch schwerem Verdacht Kemritz stand, leitete die hessische Staatsanwaltschaft ein Ermittlungsverfahren ein und erwirkte einen richterlichen Haftbefehl. Daraufhin machte die amerikanische Besatzungsbehörde auf Grund des Besatzungsstatuts von ihrem ius evocandi Gebrauch und zog die Strafverfolgung an sich. Sodann traf die amerikanische Besatzungsbehörde noch drei Entscheidungen: erstens in Berlin Verbot von Klagen auf Schadenersatz gegen Kemritz; zweitens Verbot eines ehrengerichtlichen Verfahrens der Rechtsanwaltskammer Frankfurt am Main; und drittens Einstellung des Ermittlungsverfahrens durch den amerikanischen Oberstaatsanwalt. Vor dem Wohngrundstück von Kemritz wurde von der amerikanischen Besatzungsmacht ein Schild: „Off Limits — Zutritt Deutschen verboten" angebracht. Dann wurde er in ein US-Camp in der Nähe von Heidelberg in Sicherheit verbracht, wo er einstweilen unter US-Bewachung lebte. Kemritz war nach dem Krieg ein sowjetisch-amerikanischer Doppelagent geworden und nicht in Deutschland geblieben.[95]

Auch das Strafrechtsänderungsgesetz von 1953 beruhte auf einem konkreten Anlass und war Teil des stillen Kampfes gegen die Besatzungsmächte. Durch das Gesetz wurde die Anwerbung für einen ausländischen Wehrdienst – gemeint war die französische Fremdenlegion – unter Strafe gestellt. Anfang 1953 betrug nach französischen Angaben die Zahl der Deutschen in der Fremdenlegion 18.000.[96] Nach Presseberichten waren am Donnerstag, dem 13. November 1952, deutsche Grenzbeamte an der Grenzübergangsstelle Schweigen in der Pfalz von französischen Gendarmen, unter Androhung von Waffengewalt, daran gehindert worden, die Identität von Insassen eines französischen Omnibusses festzustellen. Nach Informationen der deutschen Grenzstelle sollen die Insassen für die Fremdenlegion angeworbene junge Deutsche gewesen sein. Die französischen Gendarmen hatten erklärt, deutsche Grenzbehörden seien zur Überprüfung französischer Militärfahrzeuge nicht berechtigt und hatten die Öffnung der Grenze gewaltsam erzwungen. Mit einer Note vom 21. November 1952 protestierte die Bundesregierung bei der Alliierten Hohen Kommission gegen das Verhalten der französischen Besatzungsmacht und bat „die Werbung von deutschen Staatsangehörigen im Bundesgebiet für Militärverbände einer ausländischen Macht zu verhindern und den deutschen Behörden die Grenzkontrolle auch über die Angehörigen der Besatzungsbehörden sobald wie möglich zu übertragen". Der sich anschließende Notenwechsel zwischen Adenauer und François-Poncet führte zu der Zusage der französischen Hohen Kommission vom 2. April 1953, die Werbung für die Fremdenlegion in Deutschland einzustellen.[97]

4) Grenzen der Macht des Bundes

Durch Besatzungsrecht unterlag die Macht des Bundes insbesondere zunächst noch Beschränkungen auf dem gesamten Gebiet der auswärtigen Beziehungen (bis 1951) sowie auf den Gebieten der Rüstungsindustrie und der Luftfahrt (insgesamt verboten), der Kohle- und Stahlindustrie (Ruhrstatut, Amt für militärische Sicherheit), der Dekartellisierung und des ausländischen Vermögens in Deutschland. Zusätzlich zu diesen Grenzen der Macht, die dem Bund durch die Besatzungsmächte auferlegt waren, war die Macht des Bundes auch durch das Grundgesetz gegenüber Ländern, Gemeinden und Bürgern eingeschränkt. Die Macht des Führers und Reichskanzlers Adolf Hitler hatte keine Grenzen gekannt, er war Gesetzgeber, Chef der Exekutive und oberster Richter, seine Macht war auch nicht durch Föderalismus, kommunale Selbstverwaltung oder Grundrechte beschränkt. Die Schöpfer des Grundgesetzes hatten diese Allmacht vor Augen und konzipierten nicht nur auf alliiertes Verlangen sondern auch aus tiefer eigener Überzeugung ein Gegenmodell.

Wenn von der Macht des Bundes die Rede ist, ist das in der Regel die kombinierte Macht von Bundeskanzler, Bundestag und Bundesrat. Der Bundeskanzler hat sogar eine beherrschende Stellung. Liest man das Grundgesetz, wird dies nicht unmittelbar offenbar. Dieses weist dem Bundestag gegenüber der Bundesregierung vier Hauptaufgaben zu, nämlich

•die Wahl des Bundeskanzlers (Art. 63 GG),

•die Gesetzgebung einschl. der Genehmigung der völkerrechtlichen Verträge (Art. 59, 77 GG),

•die Genehmigung der Einnahmen und Ausgaben des Staates (Art. 105 ff, 110 GG) und

•die politische Kontrolle mit den Mitteln der politischen Debatte, der großen und kleinen Anfragen und nicht zuletzt durch Einsetzung von Untersuchungsausschüssen (Art. 44 GG).

Diese Bestimmungen könnten den Eindruck erwecken, der Bundestag sei eine Gegenmacht gegenüber der Bundesregierung, ähnlich der Stellung des amerikanischen Kongresses gegenüber dem amerikanischen Präsidenten. Das ist jedoch gerade nicht der Fall. Nicht das amerikanische Modell hat Pate gestanden sondern das britische, wonach es oberste politische Pflicht der Abgeordneten, die den Bundeskanzler gewählt haben, ist, ihn danach zu unterstützen, indem sie seine Gesetzes- und Haushaltsvorschläge mit ihrer Mehrheit beschließen und seine Politik gegen Angriffe der Oppositionspartei(en) verteidigen. Um Abstimmungssiege sicher zu stellen, unterliegen die Abgeordneten der Fraktionsdisziplin. Das heißt nicht, dass der Bundestag keinen Einfluss auf die Gestaltung der Politik hat. Der ist auch von Zeit zu Zeit ausschlaggebend. Aufs Ganze gesehen jedoch leisten die Abgeordneten der Regierungsparteien dem Bundeskanzler loyale Gefolgschaft, die den Abgeordneten dadurch erleichtert wurde, dass es zwischen dieser Loyalität, der eigenen Wiederwahl und der eigenen Rolle als Mitglied einer regierenden oder nur opponierenden Partei einen leicht erkennbaren Zusammenhang gibt.

Die Macht des Bundes ist somit und zum überwiegenden und in der Regel ausschlaggebenden Teil die Macht des Bundeskanzlers. Die Grenzen seiner Macht beginnen im Kabinett des Bundeskanzlers, der Bundesregierung. Adenauer dazu bei Gelegenheit vor dem Bundestag:[98]

Nach diesem Art. 65 [des Grundgesetzes] bestimmt der Bundeskanzler die Richtlinien der Politik, und er trägt dafür die Verantwortung. Innerhalb dieser Richtlinien leitet jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung. Über Meinungsverschiedenheiten zwischen den Bundesministern entscheidet die Bundesregierung. Nach diesem Artikel des Grundgesetzes ist es völlig klar, dass der Bundeskanzler nicht der Vorgesetze der Bundesminister ist und dass der Bundeskanzler nur eine Möglichkeit hat, die ihm das Grundgesetz gibt: dem Bundespräsidenten die Entlassung eines Ministers vorzuschlagen. Das ist die einzige Maßregel, die ihm zur Verfügung steht. Sie werden mir aber zugeben, dass das eine Maßnahme ist, von der Gebrauch zu machen sich nur in den allerseltensten Fällen empfiehlt. Nun hat Herr Abgeordneter Lütkens ja etwas sehr richtig gesagt: die Montagszeitungen lese ich immer mit einer großen Sorge. Ich kann das nicht bestreiten, Herr Lütkens. Und das liegt daran: ich meine – ich habe das im Kabinett mehrfach zum Ausdruck gebracht —, wer Mitglied der Bundesregierung ist, mag er nun Minister oder Kanzler sein, hat damit auch eine besondere Verantwortung übernommen, und er ist nicht mehr nur Parteipolitiker. Daher müssen die Mitglieder des Kabinetts und ebenso der Bundeskanzler, wenn sie als Parteipolitiker sprechen, sich eine gewisse Reserve in manchen Fragen auferlegen.

Hier dürfte der Ursprung der Bestimmung des § 12 der Geschäftsordnung der Bundesregierung vom 11. Mai 1951 liegen, wonach Äußerungen eines Bundesministers, die in der Öffentlichkeit erfolgen oder für die Öffentlichkeit bestimmt sind, mit den vom Bundeskanzler gegebenen Richtlinien der Politik in Einklang stehen müssen.

Die nächste Grenze der Macht des Bundes ist die Macht der deutschen Länder. Sie haben die Zuständigkeit insbesondere für die Polizei, Medien, Schulen, Kommunalpolitik und Kirche, sie führen – von Ausnahmen abgesehen[99] – die Gesetze des Bundes als eigene Angelegenheit aus (Art. 83 GG), sie üben die Rechtsprechung in erster und zweiter Instanz aus, und, was besonders wichtig ist, die Länder sind in ihrer Ausgabenwirtschaft selbständig und vom Bund unabhängig. Auf die Gemeinden und Gemeindeverbände hat der Bund keinen Zugriff. Schließlich findet die Macht des Bundes Grenzen in den Grundrechten der Bewohner des Landes (Art. 1 bis 17, 102 bis 104 GG), in der Regel gleichviel ob Deutsche oder Nichtdeutsche, sowie die Festlegung der gesamten Politik auf das Leitbild des Sozialstaats (Art. 20). Grundrechte gab es auch in der Weimarer Reichsverfassung (Art. 109 bis 118), aber sie standen zur Disposition des Gesetzgebers, insbesondere des Reichspräsidenten im Wege der Notverordnung. In der Bundesrepublik darf in keinem Falle ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden. Bei hoheitlichen Eingriffen in Grundrechte steht jedem Bürger der Weg zu den Gerichten und dem Bundesverfassungsgericht offen (Art. 19), welches Gesetze und Urteile anderer Gerichte aufheben kann.

B) Die Verfassungsorgane

1) Sitz

Das Grundgesetz sieht fünf Verfassungsorgane vor: Bundespräsident, Bundesregierung, Bundestag, Bundesrat und Bundesverfassungsgericht. Der Bundestag wies den vier erstgenannten ihren Sitz in Bonn zu, dem Bundesverfassungsgericht 1951 in Karlsruhe.[100] Adenauer hatte auch in der Hauptstadtfrage die ausschlaggebende Stimme. Er war von Anfang an gegen Berlin. Am 8. April 1946 berichtete Adenauer an Teilnehmer eines bizonalen CDU/CSU-Treffens über sein Treffen mit Jakob Kaiser:[101]

Am 6. April 1946 war Herr Jakob Kaiser, Berlin, bei mir … Ich habe Herrn Kaiser ausdrücklich erklärt, dass es für den Westen wie den Süden Deutschlands ganz ausgeschlossen sei, dass nach einer Wiedererrichtung Deutschlands die politische Zentrale des neuen Deutschlands in Berlin ihren Sitz finde.

Zu dieser Zeit gab es noch keinen Gedanken an die Möglichkeit eines Staates der drei Westzonen. In dieser Zeit scheint Adenauer noch Sympathie für eine Stadt in der Gegend des Mains gehabt zu haben, was nur Frankfurt am Main bedeuten konnte. Der Spiegel zitiert dabei eine Äußerung Adenauers vom 30. November 1946 im Interview mit Die Welt:[102]

Ich glaube, dass die deutsche Hauptstadt eher im Südwesten liegen soll als im weit östlich gelegenen Berlin. In der Gegend des Mains, dort, wo die Fenster Deutschlands auch nach dem Westen hin weit geöffnet sind, sollte die neue Hauptstadt liegen. Sobald aber Berlin wieder Hauptstadt wird, wird das Misstrauen im Ausland unauslöschbar werden. Wer Berlin zur neuen Hauptstadt macht, schafft geistig ein neues Preußen.

Als die Hauptstadtfrage mit der Gründung der Bundesrepublik aktuell wurde, hatte Adenauer sich von Frankfurt am Main abgewandt. Am 10. Mai 1949 hatte der Parlamentarische Rat mit wirksamer Nachhilfe Adenauers Bonn zur vorläufigen Bundeshauptstadt gewählt.

Der Sitz der Regierung wurde nach Bonn verlegt, der kleinen, idyllischen Universitätsstadt am Rhein. Auch diese Entscheidung war doppeldeutig: Sie konnte den provisorischen Charakter der Bundesrepublik unterstreichen; die andere in Rede stehende Stadt, das viel volkreichere Frankfurt, das in der Mitte lag und Reichsreminiszenzen bot, wäre die solidere Wahl gewesen. Aber der Mann, der Bonn mit knapper Not durchsetzte, der rheinländische Politiker Konrad Adenauer, mochte andere Gedanken damit verbinden, Gedanken, die er nach seiner Art nicht aussprach. Immerhin sprach er aus: Die deutsche Hauptstadt müsse 'unter Rebenhügeln liegen, nicht zwischen Kartoffeläckern' [der Mark Brandenburg] (Golo Mann[103]).

Ob es Adenauer wirklich darum ging, dass Berlin nie wieder Hauptstadt werde, ist eher unwahrscheinlich. 1946 stellte sich die Frage der gesamtdeutschen Hauptstadt mangels Aussicht auf eine gesamtdeutsche Regierung noch nicht. Es ging Adenauer in diesem Moment nur darum, eine von Berlin aus mit sowjetischer Unterstützung geführte Reichs-CDU zu verhindern. In einer Aktennotiz Adenauers vom 6. April 1946 einer Besprechung führender Vertreter der Unionsparteien der amerikanischen und britischen Zone heißt es u.a.:[104]

Alle Anwesenden waren sich darin einig, dass alles geschehen soll, damit die CDU Berlin's und der russischen Zone [Vorsitzender Kaiser] ebenfalls sich mit den Parteien der übrigen Zonen zusammenschließen solle, dass aber der Sitz der künftigen Parteileitung nicht Berlin oder ein anderer Ort der russischen Zone sein dürfe … Herr Dr. Adenauer wurde weiter von allen Anwesenden beauftragt, Herrn Jakob Kaiser mitzuteilen, dass eine Beschickung des von der CDU Berlin für die nächste Zeit vorgesehenen Parteitages durch Vertreter der CDU für unerwünscht gehalten werde, weil man sich nicht der Gefahr aussetzen dürfe, in der Atmosphäre der russischen Zone zu Beschlüssen zu kommen, die vom Standpunkt der Parteien der übrigen Zonen aus unerwünscht seien, und weil man auch nicht den Schein hervorrufen dürfe, als ob in der russischen Zone ein für sämtliche Parteien maßgebender Tag abgehalten würde.

Die Wahl Bonns als Sitz der Bundesorgane bewirkte letzten Endes, die Aussichten Berlins aufrechtzuerhalten, im Falle der Wiedervereinigung wieder Hauptstadt zu werden.[105] Mit Bonn gab man aller Welt zu verstehen, dass die Nation nicht gewillt sei, sich mit dem gegenwärtigen Zustand des Landes zu identifizieren.[106] Die SPD hatte sich für Frankfurt am Main eingesetzt. Ob die SPD dabei bedacht hatte, dass ein Sieg Frankfurts ihr Fernziel, Berlin wieder zur Hauptstadt zu machen, erschwert hätte? Man denke allein an die symbolische Kraft, die von der Paulskirche als Sitz des Bundestages ausgegangen wäre, wo 1848/49 – vor fast genau 100 Jahren – die erste demokratisch gewählte deutsche Nationalversammlung getagt hatte. Seit 1147 hatten viele Krönungen deutscher Könige und Kaiser in Frankfurt stattgefunden.

Nach einer Anekdote aus jener Zeit setzte Adenauer Bonn durch, weil sein Heimatdorf Rhöndorf (heute ein Stadtteil von Bad Honnef, etwas rheinaufwärts gegenüber von Bonn) doch zu klein gewesen wäre. Der Pointe dieser Anekdote widersprach Adenauer mit der Begründung, dass die Engländer (und die Belgier), in deren Besatzungszone Bonn lag, eine Erklärung abgegeben hätten, falls Bonn zum Sitz der vorläufigen Bundeshauptstadt gewählt würde, bereit seien, das Gebiet von und um Bonn aus der britischen Zone und Militärverwaltung freizugeben. Bonn und Umgebung wurden tatsächlich von britischen und belgischen Truppen geräumt, so dass entsprechend der im Juni 1949 getroffenen interalliierten Abrede[107] der Sitz der Bundesorgane frei von alliierten Truppen und Kontrollstäben war. Die Amerikaner hätten eine solche Erklärung für Frankfurt am Main nicht abgeben können, weil dort eine große Anzahl amerikanischer Organisationen und sehr wichtiger Verwaltungsstellen ihren Sitz hatten, nicht zuletzt wegen des Flughafens, für die in anderen Städten nur schwer Raum hätte geschaffen werden können.[108] Ein weiteres Motiv für Adenauers Bevorzugung von Bonn berichtet Hermann Josef Abs:[109] Adenauer betrachtete die bizonale Verwaltung kritisch, ja fast mit Verachtung. Die Verflechtung zwischen Direktoren der bizonalen Verwaltung mit der amerikanischen Militärregierung sei eng gewesen. Durch die Wahl Bonns an der Stelle von Frankfurt am Main habe Adenauer diese Beziehung durchschnitten. Das sei der entscheidende Faktor für die Wahl Bonns gewesen. Paul Wilhem Wenger[110] ergänzte, er habe sich von Adenauer für Bonn umstimmen lassen, weil die Amerikaner im IG Farben-Hochhaus säßen, und Frankfurt sei nicht mehr Frankfurt, weil die großen Juden weg seien. In der Bundestagssitzung vom 3. November 1949 wurde in geheimer Abstimmung über die Frage der Verlegung der Bundesorgane von Bonn nach Frankfurt am Main entschieden: Für die Verlegung stimmten 176 Abgeordnete inclusive der SPD, dagegen 200.[111] Hatte Schumacher über Adenauer im Parlamentarischen Rat bei der Frage der Finanzverfassung des Grundgesetzes triumphiert, war in der Frage der vorläufigen Bundeshauptstadt Adenauer der Sieger.

Einer der ersten Untersuchungsausschüsse in der parlamentarischen Geschichte der Bundesrepublik beschäftigte sich mit der Frage, ob im Falle der Hauptstadtfrage Bonn-Frankfurt und bei anderen Angelegenheiten an Abgeordnete aller Fraktionen ein Betrag von insgesamt etwa 2 Mio. DM bezahlt worden sei.[112] Das Untersuchungsergebnis liefert Erkenntnisse über einen der ersten Parteispendenskandale:

1. Die Behauptung, dass an etwa 100 Abgeordnete des Bundestages Bestechungsgelder von insgesamt etwa 2 Millionen DM bezahlt worden seien, ist falsch …

2. Im Zusammenhang mit den Bemühungen der Bayernpartei, Gelder für ihre Zwecke zu erhalten, haben die Abgeordneten Donhauser und Aumer auf Empfehlung des Abgeordneten Bundesminister „Schäffer" solche Gelder aus Wahlfonds erhalten.

3. Der Abgeordnete Donhauser hat ferner aus einem Betrag, der zur Finanzierung der Teilnahme der Bayernpartei an dem Wahlblock anlässlich der Nachwahl in Kulmbach zur Verfügung gestellt wurde, 2000,— DM erhalten.

4. Der Abgeordnete Aumer hat zu einer Zeit, als er bei der Behandlung von Erdölfragen im Bundestag persönlich hervortrat, von der Gewerkschaft Elwerath Spenden für die Bayernpartei erbeten und insgesamt 22.093,— DM erhalten. Über einen Teilbetrag von 9.593,— DM ist dabei auf seine Veranlassung eine fingierte Rechnung ausgestellt worden.

5. …

6. Die Abgeordneten Freiherr v. Aretin, Aumer und Volkholz haben vor dem Untersuchungsausschuss nachweisbar unwahre Aussagen gemacht.

Bonn wurde damit Sitz von vier Staatsorganen, der Bundespräsident zog in die Villa Hammerschmidt, der Bundeskanzler auf dem Nachbargrundstück in das Palais Schaumburg, Bundestag und Bundesrat fanden ihr Unterkommen in einer früheren pädagogischen Akademie, die damit zum Bundeshaus geworden war. Alle boten ungestörten Blick auf den Rhein. Das Land Nordrhein-Westfalen hatte die ersten Vorbereitungen zum Aufbau der Bundesverwaltung in Bonn getroffen. Am 7. Oktober 1949 hatte Nordrhein-Westfalen dem Bundestag eine Aufstellung über die zur Verfügung stehenden Dienstgebäude übergeben. Die seinerzeit bereitgestellten Dienstsitze blieben im Wesentlichen bis zum Beschluss des Bundestages über die Verlegung des Sitzes der Bundesregierung nach Berlin (1991) unverändert. Die Bundesministerien des Inneren und der Finanzen übernahmen ehemalige Kasernen an der Rheindorfer Straße im Bonner Norden. Auch die Bundesministerien für Landwirtschaft, Wirtschaft, Wohnungsbau, Vertriebene wurden in ehemaligen Kasernen untergebracht. Das Bundesjustizministerium erhielt die Rosenburg.[113]

Die Kombination Adenauer / rheinischer genius loci war unbezwingbar. Als der erste rheinische Karneval der ersten Legislaturperiode bevorstand, ließ Adenauer vom Kabinett beschließen, in Berücksichtigung rheinischer Sitten und lokaler Gebräuche am Rosenmontag (20. Februar 1950) bei den Bonner Bundesbehörden nur in der Zeit von 8.00 bis 11.00 Uhr normalen Dienst zu leisten und dann einen Bereitschaftsdienst einzurichten.[114]

2) Bundespräsident

Am 13. September 1949 wurde der FDP-Vorsitzende Theodor Heuss[115] mit 460 von 804 Stimmen der Bundesversammlung, die aus einer gleichen Anzahl von Abgeordneten des Bundestages und Vertretern der Länder bestand (Art. 54 GG), für fünf Jahre zum ersten Bundespräsidenten der Bundesrepublik gewählt. Auf Schumacher entfielen 312 Stimmen. Obschon Schumacher selbst für das Amt kandidiert hatte, hatte er es für ratsam gehalten, dass ein Kandidat der Regierungskoalition gewählt würde. Ein Sozialdemokrat sollte auf keinen Fall das Aushängeschild für die bürgerliche Mehrheit sein, wie das bei Friedrich Ebert, dem ersten Reichspräsidenten (1919/25), zeitweise der Fall gewesen sei. Sofort nach der Wahl ging Schumacher zu Heuss und gab ihm die Versicherung, dass das Staatsoberhaupt für die Sozialdemokratie außerhalb des politischen Kampfes stehe.[116] Adenauer sah das genauso, indessen mit dem umgekehrten Vorzeichen: der Bundespräsident habe sich aus dem politischen Kampf herauszuhalten und diesen dem Bundeskanzler zu überlassen.

Heuss erhielt die Stimmen der CDU/CSU, FDP und DP, die schon im Wirtschaftsrat der Bizone zusammengearbeitet hatten. Mit diesen Parteien bildete Adenauer auch die erste Bundesregierung. Adenauer hielt Heuss für die geeignete Persönlichkeit für das Amt, was sich später als richtig erwies. Heuss hatte mehrere Vorzüge: Er war als Vorsitzender der FDP wertvolles Tauschobjekt für den Eintritt der FDP in seine Regierung, er versprach (zu Recht) eine präsidiale Persönlichkeit zu sein, und – worauf Theodor Eschenbug hinweist[117] – Adenauer konnte bei ihm sicher sein, dass er ihn dem Bundestag zur Wahl als Bundeskanzler vorschlägt. Von Schumacher, dem Gegenkandidaten, wäre das vielleicht nicht mit derselben Sicherheit zu erwarten gewesen.

Die Rechte und Pflichten des Bundespräsidenten sind im Grundgesetz nur unvollkommen umschrieben. Das Grundgesetz behauptet, möchte man sagen, dass der Bundespräsident den Bund völkerrechtlich vertritt und im Namen des Bundes die Verträge mit auswärtigen Staaten schließt (Art. 59 GG). Aus weiteren Bestimmungen ergibt sich indessen, dass der Bundespräsident nur die Ratifikationsurkunde zu internationalen Verträgen ausstellt, die er aber nur ausstellen kann, wenn der Bundestag, evtl. zusätzlich auch der Bundesrat, vorher durch Gesetz zugestimmt haben. Die Ratifikationsurkunde nimmt dann ihren Weg zur Bundesregierung. Ob diese von der Ratifikationsurkunde Gebrauch macht, um einen internationalen Vertrag in Kraft zu setzen, ist wiederum Entscheidung der Bundesregierung. Der Bundespräsident ist nicht mehr als ein Notar, eine Amtsperson, die einem fremden Willen die rechtlich verbindliche Form verleiht.

Kann er sich in die Verhandlungen einschalten oder einen von der Bundesregierung geschlossenen Vertrag ablehnen? Kann er die Entgegennahme des Beglaubigungsschreibens eines neu ernannten ausländischen Botschafters ablehnen? Kann er die Ausfertigung eines Gesetzes verweigern, weil er es für verfassungswidrig hält? Ja, wenn die verfassungsmäßigen Rechte des Bundesrats nicht gewahrt sind, aber darüber hinaus? Kann er die Ernennung eines Bundesministers, Richters, Beamten oder Soldaten ablehnen, weil er ihn ablehnt? Die Fragen zeigen, dass die im Grundgesetz beschriebene Macht und Zuständigkeit des Bundespräsidenten zwar dort aufhören, wo Macht und Zuständigkeit des Bundeskanzlers und der Bundesregierung beginnen. Die Antwort auf die Fragen ist ziemlich klar, wenn der Bundespräsident etwas Positives tun will. Dann benötigt er zu seinen Anordnungen und Verfügungen die Zustimmung des Bundeskanzlers oder zuständigen Bundesministers. Aber wie ist die Lage, wenn er nichts tun will, obschon die Bundesregierung etwas verlangt?

Eine wichtige Rolle kann bei der Wahl des Bundeskanzlers auf den Bundespräsidenten zukommen, wenn der Bundestag sich außer Stande sieht, einen Bundeskanzler mit der Mehrheit der Mitglieder des Hauses zu wählen. Dann hat er die Wahl, eine Person zum Bundeskanzler ernennen, die nur die relative Mehrheit der Stimmen (mehr als andere Kandidaten aber weniger als die Mehrheit der Mitglieder des Hauses) auf sich vereint hat oder Neuwahlen anzuordnen. Im Normalfall stimmt der Bundestag im ersten Wahlgang über den Kandidaten ab, den der Bundespräsident vorschlägt, wobei der Bundespräsident im Fall der Wahl Adenauers diesen Vorschlag erst machte, als die Mehrheit der Stimmen des Hauses (die absolute Mehrheit) gesichert erschien. Das Amt des Bundeskanzlers endigt mit dem Zusammentritt eines neuen Bundestages. Auf Ersuchen des Bundespräsidenten muss er sein Amt aber bis zur Ernennung seines Nachfolgers fortführen (Art. 69 GG).

Eine weitere Notarfunktion hat der Bundespräsident bei Ernennungen. Er muss den Bundeskanzler nach der Wahl durch den Bundestag (Art. 63 GG) ernennen. Er ernennt auch die Bundesminister auf Vorschlag des Bundeskanzlers (Art. 64 GG) sowie die Richter und Beamten des Bundes auf Vorschlag der Bundesregierung (Art. 60 GG). Die Frage, ob der Bundespräsident sich weigern darf, diese Ernennungen auszusprechen, wurde eine Streitfrage, die sich an der Person von Dr. Erich Köhler entzündete. Köhler war als Bundestagspräsident nach Auffassung Adenauers seiner Aufgabe nicht gewachsen. Am 18. Oktober 1950 unterrichtete Carlo Schmid als Vizepräsident den Bundestag, dass Köhler am 13. Oktober 1950 aus Lugano ein Schreiben an ihn gerichtet habe, dass er in den auswärtigen Dienst der Deutschen Bundesrepublik eintrete und sein Amt als Präsident des Deutschen Bundestages niederlege. Am 18. November 1950 sah Adenauer sich genötigt, an Köhler folgendes Schreiben zu richten:[118]

Der Bundespräsident hat gewisse Bedenken gegen Ihre Ernennung [als Botschafter] für Australien, trotzdem das Kabinett ihr zugestimmt hat. Ob der Herr Bundespräsident, wenn ich ihm einen Vorschlag mache, einen bestimmten Herrn zu ernennen, in der Lage ist, das abzulehnen, lasse ich dahingestellt sein. Es kann wohl sein, dass er auf diesem Standpunkt bleiben kann, wenngleich ich nicht glaube, dass er einen solchen Standpunkt bis zu Ende durchhalten kann. Immerhin glaube ich nicht, dass es zweckmäßig erscheint, gerade wegen Ihrer Ernennung diese Frage zur Entscheidung zu bringen.

Notar ist der Bundespräsident auch bei Entlassungen. Er muss den Bundeskanzler entlassen, wenn an seiner Stelle ein neuer Bundeskanzler gewählt ist (Art. 67 GG). Er muss auch die Bundesminister auf Antrag des Bundeskanzlers und die Richter und Beamten auf Antrag der Bundesregierung (Art. 64) entlassen. Richter und Beamte kann er allerdings nur entlassen, wenn sie das selbst beantragen, oder wenn sie durch ein richterliches Disziplinarurteil ihr Amt verlieren. Politische Beamte kann er nur auf Verlangen der Bundesregierung beurlauben.[119] Notar ist der Bundespräsident auch bei der Ausfertigung der Gesetze (Art. 82 GG). Er übt im Einzelfall das Begnadigungsrecht aus (Art. 60 GG).

Darüber hinaus gibt es ungeschriebene Regeln, wonach der Bundespräsident gleichberechtigt mitbestimmt über die nationalen Symbole, also die Form der Flagge und des Bundeswappens, die Nationalhymne, die Schaffung und Verleihung von Orden und Ehrenzeichen. Auf diesem Gebiet kam es bereits sechs Wochen nach Adenauers Ernennung, am 26. Oktober 1949, zu einem Schreiben des Bundespräsidenten Heuss an Adenauer:[120]

Einem kurzen Protokoll der Kabinettsitzung entnahm ich, dass der Herr Bundespostminister angeregt hat, bei der Schaffung einer für das Bundesgebiet einheitlichen Briefmarke mein Bildnis zu verwenden … Nun möchte ich Sie und die Herren des Kabinetts bitten, von diesem Gedanken Abstand zu nehmen … Ich möchte nie als Nachfolger Hitlers wirken …

Der Postminister hatte wohl an den König von England gedacht.

Die Frage der Nationalhymne wurde bereits zwei Wochen nach der Wahl Adenauers, am 29. September 1949, im Bundestag erörtert. Carlo Schmid sagte, die Sozialdemokraten wollten kein Lied zur Nationalhymne haben, das dadurch entehrt worden sei, dass dieses Volk es zwölf Jahre lang zur ersten Strophe des Horst-Wessel-Liedes degradiert habe.[121] Im Kabinett vom 13. Januar 1950[122] machte Bundesjustizminister Dehler (FDP) den Vorschlag, man solle sich auf den Standpunkt stellen, dass die Proklamation der Bundeshymne zu den Prärogativen des Bundespräsidenten gehöre. Auf diese Weise könne verhindert werden, dass sich der Bundestag mit der Frage des Wortlautes der Bundeshymne beschäftige. Am 3. März 1950[123] lehnte das Kabinett die Befassung des Bundestages mit der Frage der Nationalhymne ab. Der Bundesminister für gesamtdeutsche Fragen Kaiser (CDU) schlug die dritte Strophe des Deutschlandliedes als Bundeshymne vor. Am 18. April 1950 fand im Titania-Palast, ein Kino in Berlin-Steglitz, eine vom Magistrat und den Stadtverordneten von West-Berlin veranstaltete Kundgebung mit Adenauer als Hauptredner statt. Jakob Kaiser hatte bei Adenauer die dritte Strophe des Deutschlandliedes angeregt. Adenauer hatte zwar Sorgen wegen der Reaktion der Westmächte, stimmte aber zu, weil ein Volk ein gesundes Selbstbewusstsein brauche. Seine Rede schloss er:

Auf Einigkeit, auf Recht und Freiheit wollen wir das neue Deutschland bauen. Wenn ich Sie nunmehr bitte, die dritte Strophe des Deutschlandliedes zu singen, dann sei uns das ein heiliges Gelöbnis, dass wir ein einiges, ein freies und ein friedliches Volk sein wollen.

Die Versammlung stand auf und sang mit der Begleitung der Berliner Philharmoniker die dritte Strophe.[124] Die Frage der Nationalhymne war damit aber noch nicht entschieden. Mit Adenauer stand nach einer Meinungsumfrage vom Mai 1950 die überwiegende Mehrheit der Bevölkerung hinter der dritten Strophe des Deutschlandliedes als Nationalhymne. Heuss dagegen bemühte sich noch um die Einführung einer neuen Nationalhymne. In seinem Auftrag hatte Rudolf Alexander Schröder den Text der „Hymne an Deutschland" gedichtet und Hermann Reutter sie vertont. In die Diskussion um die Bestimmung der Nationalhymne schalteten sich auch die drei Hohen Kommissare ein. Robertson (England) übergab dem Bundeskanzler am 28. April 1950 ein Aide-Memoire, in dem, bei voller Einsicht in die wahre Bedeutung des Deutschlandliedes und seiner Entstehung, auf den bedauerlichen Ruf hingewiesen wurde, den das Lied im Ausland erlangt habe. Davon ließ Adenauer sich aber nicht beirren.

Um die Mitte des Jahres 1951 wurde die Frage der Nationalhymne reif zur Entscheidung, zwei Jahre nach Gründung der Bundesrepublik. Mit Brief vom 19. Juni 1951 wandte sich Heuss an Adenauer, weil er gesprächsweise erfahren habe, dass dieser bei einem Empfang von Sportlern den Rat gegeben habe, bei den sportlichen Begegnungen den dritten Vers des Deutschlandliedes[125] spielen zu lassen. Er selbst sei davon betroffen, weil er bei einer Besprechung mit dem Olympischen Komitee einen anderen Standpunkt vertreten habe. Es sei ja auch gar nicht möglich, den 3. Vers spielen zu lassen, denn den gebe es als melodische Figur gar nicht. Er zeigte sich auch besorgt, weil Adenauer bei einer Großveranstaltung im Berliner Titania-Palast die dritte Strophe des Deutschlandliedes veranlasst habe.[126] Adenauer antwortete, das Olympische Komitee sei auch bei ihm gewesen. Man habe in gefragt, was gespielt werden solle, wenn die deutsche Mannschaft einen Sieg erringe. Er habe erwidert, er würde dann an ihrer Stelle das Deutschlandlied spielen, da ein anderes Lied im Ausland nicht bekannt sei.[127]

Adenauer besprach im August 1951 bei seinem Urlaub auf dem Bürgenstock die Frage der Nationalhymne auch mit Gewerkschaftsvertretern. Auch diese sprachen sich für die 3. Strophe des Deutschlandliedes aus. Insbesondere wegen Schumachers Widerspruch gegen die 3. Strophe des Deutschlandliedes als Nationalhymne besprach er das Problem nochmals mit dem Bundespräsidenten. [128] Das Grundgesetz sagt zwar nichts dazu, ob der Bundespräsident dazu befugt sei, die Nationalhymne zu bestimmen. Es war aber auch unstreitig, dass der Bundespräsident in der Sache eine Zuständigkeit habe. Allerdings war er auch nicht allein zuständig, weil Anordnungen und Verfügungen des Bundespräsidenten zu ihrer Gültigkeit der Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler oder durch den zuständigen Bundesminister bedürfen (Art. 58 GG). Es bedurfte also, wenn die Frage vom Bundestag ferngehalten werden sollte, einer Verständigung Adenauers mit Heuss. Durch Schreiben vom 29. April 1952 bat Adenauer schließlich im Namen der Bundesregierung in aller Form, das Hoffmann-Haydn'sche Lied als Nationalhymne anzuerkennen und bei staatlichen Veranstaltungen solle die dritte Strophe gesungen werden. Heuss gab nach, aber er wolle auf eine feierliche Proklamation verzichten. Er habe den Traditionalismus und sein Beharrungsvermögen unterschätzt.[129] Auch hier keine Stunde Null.

In den Jahren 1951/52 befasste sich Heuss mit drei Ordensfragen. Bei der ersten ging es um die Frage des Tragens im zweiten Weltkrieg verliehener Tapferkeitsauszeichnungen. Bei der zweiten Ordensfrage ging es um die Stiftung des Verdienstordens der Bundesrepublik. In beiden Fragen wäre der Standpunkt möglich gewesen, dass es zu den ungeschriebenen Prärogativen des Bundespräsidenten gehört hätte, die Fragen in letzter Instanz zu entscheiden. Die Bundesregierung hatte sich jedoch dafür entschieden, beide Fragen durch ein Gesetz zu lösen, das schließlich im Jahr 1970 erging.[130]

Bei der dritten Ordensfrage ging es um die Wiederbelebung der Friedensklasse des Ordens "Pour le Mérite". Diese Frage wurde dem Bundespräsidenten überlassen.[131] Nach Art. 109 der Weimarer Reichsverfassung durften Orden und Ehrenzeichen vom Staat nicht verliehen werden (Art. 109). Reichspräsident Ebert (SPD) hatte 1922/24 entschieden, den Orden für die "Geistesaristokraten" gleichwohl zu erhalten. Der Orden hatte seit seiner Stiftung auf Vorschlag von Alexander von Humboldt durch den preußischen König Friedrich Wilhelm IV im Jahr 1842 höchstens 30 deutsche Mitglieder, davon je zehn Geisteswissenschaftler, Naturwissenschaftler und Vertreter der Dichtung und der Künste. Weitere aber nicht stimmberechtigte Mitglieder konnten 30 Ausländer sein. Zuwahl findet durch das Ordenskapitel nach dem Tod eines Ordensträgers statt. 1951 lebten nur noch drei Ordensmitglieder, von denen mit der Unterstützung durch Heuss die Wiederbelebung ausging. Der Orden ist kein staatlich verliehener Orden, wie das Bundesverdienstkreuz, sondern wird einem neuen Mitglied von den vorhandenen Mitgliedern unter dem Protektorat des Bundespräsidenten verliehen.

Kurz vor dem Ende der ersten Legislaturperiode erging das Gesetz über die Ruhebezüge des Bundespräsidenten:[132] Scheidet der Bundespräsident mit Ablauf seiner Amtszeit oder vorher aus politischen oder gesundheitlichen Gründen aus seinem Amt aus, erhält er die Amtsbezüge mit Ausnahme der Aufwandsgelder noch für die auf den Monat des Ausscheidens folgenden drei Monate. Danach erhält er für ein Jahr drei Viertel der Amtsbezüge und danach die Hälfte.

Fritz René Allemann hatte sich die Frage gestellt, wie Adenauer das Amt des Bundespräsidenten ausgefüllt hätte, wenn er nicht zum Bundeskanzler sondern zum Bundespräsidenten gewählt worden wäre. Wie immer ist die Frage, was wäre geworden wenn, eine ebenso interessante wie nicht zu beantwortende Frage. Allemann hebt mit seiner Frage zu Recht darauf ab, dass das Grundgesetz einerseits zwar den Willen seiner Schöpfer erkennen lasse, einem zweiten Reichspräsidenten Hindenburg (1925/34) vorzubeugen, aber andererseits auch vieles im Ungefähren gelassen habe, was einer starken Persönlichkeit wie Adenauer Spielräume eröffnet hätte. Allemann kam zu dem Schluss:[133]

Theodor Heuss … hat ganz bewusst darauf verzichtet, solche Chancen der Machtsteigerung wahrzunehmen … er hat die repräsentative Funktion dadurch ernst zu nehmen gewusst, dass er sie mit einem anderen Gehalt erfüllte: dem pädagogischen. Als praeceptor germaniae, als Warner und Mahner hat sich der erste Bundespräsident bemüht, das Gewicht, das seine Stellung jedem seiner Wort gibt, nicht in die Waagschale der Macht, sondern in die der Besinnung zu werfen.

3) Bundesregierung

Am 15. September 1949 wurde Adenauer auf Vorschlag des Bundespräsidenten mit 202 Stimmen bei 142 Gegenstimmen, 44 Enthaltungen und einer ungültigen Stimme zum Bundeskanzler gewählt.[134] Da bei 402 stimmberechtigten Mitgliedern des Hauses – die acht von West-Berlin entsandten Abgeordneten hatten kein Stimmrecht – die im ersten Wahlgang erforderliche Mehrheit der Mitglieder des Hauses 202 Stimmen beträgt, wurde Adenauer mit der in diesem Wahlgang knappsten möglichen Mehrheit gewählt. Um ein Haar hätte ein Missgeschick den Erfolg zumindest verzögert. Drei Stimmzettel enthielten regelwidrig den Namen Adenauer. Der Bundestagspräsident Köhler (CDU) fragte geistesgegenwärtig, ob Einwendungen dagegen bestehen, die Stimmen als gültig anzusehen. Nachdem erstaunlicherweise keine Einwendungen erhoben wurden, gab der Präsident das Ergebnis bekannt.[135] Dazu soll Adenauer zu dem neben ihm sitzenden Abgeordneten und persönlichen Vertrauten Robert Pferdmenges auf gut Kölsch gesagt haben: "Et hett noch immer jut jejange!"[136] Seine Gegner und Kritiker fanden es stillos, dass er für sich selbst gestimmt hatte. Adenauer bildete, wie sich bereits im Parlamentarischen Rat und bei der Wahl des Bundespräsidenten abgezeichnet hatte, eine Regierungskoalition aus CDU/CSU, FDP und DP, mit der er über 208 Stimmen verfügte, eine absolute Mehrheit von 7 Stimmen.

Als die Ergebnisse der Bundestagswahl vom 14. August 1949 vorlagen, hatten 17 Unionsparteien in ihrer Gesamtheit die Wahl gewonnen, die CSU in Bayern und die CDU mit 16 Landesverbänden[137] in 10 Bundesländern. Als Bundespartei wurde die CDU erst auf dem CDU-Parteitag vom 20./22. Oktober 1950 in Goslar geschaffen. Nur eines stand fest: Adenauer hatte die Wahl gegen Schumacher gewonnen. Adenauers Status zu dieser Zeit war Parteiführer der rheinischen CDU, Präsident des Rates der CDU der britischen Zone, Fraktionsvorsitzender der CDU im Landtag von Nordrhein-Westfalen, ehemaliger Oberbürgermeister von Köln (1917/33), ehemaliger Präsident des Preußischen Staatsrates (1921/33) und unlängst noch Präsident des Parlamentarischen Rates (1948/49). Adenauers Wahlsieg stand nicht von vornherein fest, aber völlig überraschend war er auch nicht, wie die vorangegangenen Regionalwahlen zeigen:

TABELLE IV
WAHLERGEBNISSE VOR DER ERSTEN BUNDESTAGSWAHL

Amerikanische Zone

Jahr

SPD

CDU[138]

Gemeindewahlen

1946

17,3%

35,2%

Kreiswahlen

1946

27,2%

62,6%

Landtags-/Bürgerschaftswahlen

1946/47

36,2%

41,5%

Britische Zone

Gemeindewahlen

1946

24,4%

28,2%

Kreiswahlen

1946

35,1%

46,4%

Landtags-/Bürgerschaftswahlen

1946/47

49,0%

27,4%

Französische Zone

Gemeindewahlen

1946

11,9%

45,9%

Kreiswahlen

1946

23,9%

61,0%

Landtagswahlen

1946/47

28,0%

52,4%

Berlin

Stadtverordnetenwahlen

1946

48,5%

22,3%

Bezirksverordnetenwahlen

1946

48,9%

22,9%

Der SPD war es vor der Bundestagswahl nur in wenigen Wahlen gelungen, die CDU/CSU zu überflügeln, und zwar in den Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen, sowie in den Kommunal- und Landtagswahlen in Hessen, Niedersachsen und Schleswig Holstein.[139]

Adenauer wartete mit parteiinterner Beratung der Koalitionsfrage nicht bis zum Zusammentritt der Fraktion der CDU/CSU. Diese war keineswegs homogen. Er musste eine Balance finden zwischen Katholiken und Protestanten, Zentralisten und Föderalisten (deren stärkster Exponent die CSU war), Nord-, West- und Süddeutschen, Unternehmern und Gewerkschaften. Vor allem aber war es sein Ziel, gegenüber den Anhängern einer "großen" Koalition (mit der SPD) die "kleine" Koalition der bürgerlichen Parteien durchzusetzen. Zunächst nahm er an einer Sitzung des Ellwanger Kreises von CDU-Politikern – Ellwangen liegt nordöstlich von Stuttgart – in Frankfurt am Main teil, wo bei einer Begegnung Adenauers mit dem CSU-Vorsitzenden und bayerischen Ministerpräsidenten Hans Ehard eine Vorentscheidung über die Koalitionsfrage getroffen wurde. Ehard stellte sich damit gegen die übrigen Ministerpräsidenten. Der Nachweis dafür gelang 1978 durch einen Quellenfund, wonach sich Adenauer am 20. August 1949 in der bayerischen Landesvertretung in Frankfurt am Main mit dem Vorsitzenden der CSU und bayerischen Ministerpräsidenten Ehard – der an dem Rhöndorfer Treffen am Tage danach nicht teilnahm – getroffen und in allen entscheidenden Punkten geeinigt hatte: kleine Koalition mit FDP, evtl. Beteiligung DP, Kanzler Adenauer, Bundespräsident Heuss, Wirtschaftsminister Erhard, erster Bundesratspräsident Ehard.[140]

Adenauer hatte seinerseits zwischen dem 13. und 19. August 1949 für Sonntag, den 21. August 1949, einen von ihm ausgewählten Kreis von Vertretern der CDU und CSU, und den parteilosen aber für die CDU als Spitzenkandidat der CDU Württemberg-Baden im Wahlkreis Ulm/Heidenheim[141] in den Bundestag gewählten Erhard, in sein Haus in Rhöndorf eingeladen. Der Kreis der Teilnehmer war insofern nicht repräsentativ, als Karl Arnold, Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen und Rivale Adenauers um das Amt des Bundeskanzlers auf der Basis einer Koalition mit der SPD, nicht geladen und somit auch nicht anwesend war. Die Besprechung erhielt später die Bezeichnung "Rhöndorfer Konferenz". Als Hausherr und Ältester war er der Gastgeber der Runde.[142] Angesichts des historischen Stellenwerts der Rhöndorfer Weichenstellung kommt einer protokollartigen Aufzeichnung über diese Konferenz ein entsprechender Quellenwert zu. Sie stellt über weite Strecken der Beratungen hin eine stenographische Mitschrift[143] dar, deren Verfasser der Landesvorsitzende der CDU in Württemberg-Hohenzollern und dortige Staatspräsident Gebhard Müller ist, ein Befürworter der großen Koalition. Adenauer hatte den Gegenstand der Besprechung so bezeichnet: Bildung einer Regierungskoalition, Bundeskanzler und Bundespräsident. Das Ergebnis war:

•Die Mehrheit der Anwesenden lehnt eine Koalition mit der SPD ab und befürwortet Adenauers Linie einer Koalition mit der FDP, die Frage der Beteiligung der DP blieb offen;

•Jakob Kaiser, der noch viele Jahre nach der Konferenz als Befürworter der Koalition mit der SPD galt, unterstützte Adenauer;

•CSU und Erhard lehnen eindeutig ab, dem Kabinett einer Koalition mit der SPD anzugehören.

•Heuss soll Bundespräsident werden.

Zur Kanzlerfrage überliefert Gebhard Müller folgende Aussage Adenauers:

Die wichtigste Persönlichkeit ist der Bundeskanzler. Präsident soll ein anderer werden, ich will Kanzler werden. Ich bin 73 Jahre. Aber ich würde das Amt des Kanzlers annehmen, weil 1. der Bundespräsident aus dem Parteileben ausscheiden muss, der Kanzler nicht. Ich habe in der britischen Zone Autorität. Unsere Partei [ist] noch nicht so gefestigt, dass wir die großen Aufgaben auf die Dauer bei meinem Ausscheiden erfüllen können, die uns der vorige Sonntag gestellt hat. Gute Zusammenfassung auf die Dauer erforderlich. 2. Ich verfüge über gewisse Erfahrung in staatlichen Dingen und in der Verwaltung, 3. habe stärkere Ellbogen, als ich früher geglaubt hätte.

Etwas anders die Darstellung von Hermann Pünder:[144]

Die ersten Worte Adenauers, die ich mir sofort stenographisch niederschrieb, lauteten:

Man hat mich dazu vermocht, mich für die Stellung des Bundeskanzlers zur Verfügung zu stellen. Ich bin trotz meiner Jahre dazu bereit, möchte dies aber nur mit Ihrer Zustimmung tun. Ich wäre Ihnen nun, meine verehrten Freunde, zu einer freimütigen Äußerung Ihrer Meinung dankbar. Wer möchte sich äußern?

Aus der Mitschrift von Gebhard Müller und der Überlieferung Pünders ergibt sich übereinstimmend, dass Pünder sich offen für Adenauer ausgesprochen hat, was ihm später allerdings nicht mehr als ein Bundestagsmandat eintrug.

Die von Adenauer mit der Rhöndorfer Konferenz durchgesetzte Vorentscheidung für die kleine bürgerliche Koalition – auch in Abkehr von der faktischen Koalition aus Unionsparteien und SPD im Parlamentarischen Rat – wurde durch Schumachers Haltung nach der Wahlniederlage, die er überhaupt nicht verstand, bestätigt. Für Schumacher wäre es ein Gebot der moralischen Gerechtigkeit, des historischen Anstands gewesen, dass die Sozialdemokratie der bestimmende Faktor im Nachkriegsdeutschland sein würde.[145] Schon gleich nach der Wahl hatte er erklären lassen, die SPD werde nur an der Regierung teilnehmen, wenn sie die Verantwortung für die Wirtschaftspolitik erhalte. Jeden Kompromiss erschwerte er mit der Bemerkung:[146]

Wenn jedoch auf der Gegenseite das unmögliche Wunder der inneren Einkehr geschieht und die Herren in Sack und Asche gehen, ist die SPD zur Mitarbeit bereit.

Das aber hätte das Risiko der Spaltung von CDU und CSU sowie der Opferung Erhards geborgen, der wahrscheinlich sogar mehr als Adenauer der Sieger der Wahl war.[147] Damit war die große Koalition ausgeschlossen. Festzuhalten bleibt, dass Schumacher seine Niederlage in demokratischer Manier hinnahm. Damit standen alle Parteien, auf die es damals für die Zukunft der Bundesrepublik ankam, fest auf dem Boden des Grundgesetzes. Wie weit dabei die strenge Aufsicht der Besatzungsmächte eine Rolle spielte, wird sich nicht klären lassen. Die Alliierten hatten sich im Besatzungsstatut die nötigen Vollmachten vorbehalten, um die Beachtung des Grundgesetzes sicherzustellen.

Die Rhöndorfer Konferenz, die bei Gegnern Adenauers, Journalisten und Intellektuellen ein gutes Maß an Kritik auslöste, verteidigte Kaiser damit, dass die Partei organisatorisch nicht geschlossen gewesen sei, und es keinen funktionierenden Hauptvorstand für das gesamte Bundesgebiet gegeben habe. Dieser entstand erst 1950. Bei dieser Lage sei es eine Existenzfrage für die Partei gewesen, dass ein Mann wie Konrad Adenauer die Zügel in die Hand genommen habe. Er sei nach der Lage der Dinge als einziger im Stande gewesen, die auseinanderstrebenden Gruppen zusammenzuhalten.[148] Die Unterstützung Adenauers durch Kaiser gab möglicherweise den Ausschlag in Adenauers Auseinandersetzung mit Arnold. Kaiser war der Vorsitzende der Sozialausschüsse mit dem Nimbus des Widerstandskämpfers. Adenauer hatte ihm einen strikt sozialen Kurs der künftigen Regierung zugesichert.[149]

Der nordrhein-westfälische Ministerpräsident Arnold, der evtl. Aussichten gehabt hätte, Kanzler einer großen Koalition mit der SPD zu werden, hatte vier Tage nach der Wahl, am 18. August 1949, in einer Unterredung mit Adenauer unbeirrt an seinem Votum für eine Koalition der CDU mit der SPD festgehalten.[150] Als sich diese Aussichten zerschlugen, verlangte er das Amt des ersten Präsidenten des Bundesrates. Im Kreis der Ministerpräsidenten setzte er sich damit durch und Ehard musste verzichten. Zur Absprache über die Fraktionsgemeinschaft von CDU und CSU, die am 1. September 1949 besiegelt worden war, hätte es indessen gehört, dass der bayerische Ministerpräsident Ehard (CSU) zum ersten Präsidenten des Bundesrats gewählt würde. Ehard war verstimmt über die Zurücksetzung seines südlichen Bundeslandes durch einen Anschlag der Norddeutschen. Um Ehard zu versöhnen, versprach Adenauer ihm einen zusätzlichen Bundesminister, was die Regierungsbildung komplizierte und im Ergebnis die Zahl der Kabinettsmitglieder erhöhte.[151]

Adenauer bildete nach seiner Wahl zum Bundeskanzler am 15. September 1949 durch den Deutschen Bundestag sein erstes Kabinett aus CDU/CSU, FDP und DP. Das Kabinett war nicht nur bürgerlich, sondern durch die FDP und die DP wurde der linke Flügel der Union neutralisiert und reichte die Koalition zudem in das Wählerreservoir besonders national orientierter Schichten hinein.[152] Adenauer bestimmte die Ernennung von dreizehn Bundesministern, was nicht nur der SPD sondern auch dem Bundesrat als zu zahlreich erschien. Das Grundgesetz enthielt keine Beschränkung der Zahl. 13 Minister erschienen zwar auch Adenauer zu zahlreich, das war aber der Rivalität der Ministerpräsidenten Arnold (CDU) und Ehard (CSU) um den ersten Vorsitz im Bundesrat geschuldet und hatte ihm einen Strich durch die Rechnung gemacht. Adenauer hatte über die sechs Direktionen der Bizone hinaus sieben weitere Ministerien geschaffen. Die erste Kabinettsliste las sich so:

CDU:

Dr. Konrad Adenauer, Bundeskanzler,

Dr. Dr. Gustav Heinemann, Bundesminister des Inneren,

Professor Dr. Ludwig Erhard, Bundesminister für Wirtschaft,

Anton Storch, Bundesminister für Arbeit,

Dr. Hans Lukaschek, Bundesminister für Angelegenheiten der Vertriebenen,

Jakob Kaiser, Bundesminister für gesamtdeutsche Fragen,

CSU:

Staatsrat Fritz Schäffer, Bundesminister der Finanzen,

Staatsrat Wilhelm Niklas, Bundesminister für Landwirtschaft und Ernährung,

Dr. Ing. Dr. Ing. E.h. Hans Schuberth, Bundesminister für Post,

FDP:

Franz Blücher, Stellvertreter des Bundeskanzlers und Bundesminister für Angelegenheiten des Marshall-Plans,

Dr. Thomas Dehler, Bundesminister der Justiz,

Eberhard Wildermuth, Bundesminister für Wohnungsbau,

DP:

Dr. Hans Christoph Seebohm, Bundesminister für Verkehr,

Heinrich Hellwege, Bundesminister für Angelegenheiten des Bundesrates.

Die neuen Bundesminister erhielten ihre Ernennungsurkunden am 20. September 1949 vom Bundespräsidenten. Damit lagen alle für den nächsten Wahlkampf wichtigen Ressorts in den Händen der Union: Finanzen, Wirtschaft, Landwirtschaft/Ernährung und Arbeit. Nur der besonders wichtige Wohnungsbau war bei der FDP. Die DP ging insofern leer aus. Zu den neu geschaffenen Bundesministerien gehörte auch ein der DP anvertrautes Bundesministerium für Angelegenheiten des Bundesrats. Adenauer rechtfertigte diese besonders kritisierte Entscheidung damit,
den ernsten Willen zu demonstrieren, den föderativen Charakter des Grundgesetzes sicherzustellen, die Rechte der Länder zu wahren und so die Arbeit des Bundesrates in Einklang zu bringen mit der Tätigkeit des Bundestages und der Bundesregierung, damit ein harmonisches Zusammenarbeiten gewährleistet sein würde.[153]

Das war eine Ausrede dafür, dass Adenauer aus Koalitionsarithmetik ein Ministerium ohne Aufgaben mit einem wohlklingenden Namen brauchte. Es war nicht die Aufgabe des Bundes, den föderativen Charakter des Grundgesetzes sicherzustellen und die Rechte der Länder zu wahren. Mit der Begründung "so" den Einklang der Tätigkeit von Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat zu gewährleisten, bekommt die Darstellung auch einen falschen Zungenschlag. Wenn es darum ging, die Länder im Bundesrat, in den vielen Fällen, in denen ihre Zustimmung zu Bundesgesetzen erforderlich war, auf die Linie der Bundesregierung zu bringen, war das letztlich Aufgabe der Fachminister und in letzter Instanz des Bundeskanzlers selbst. Die Länder waren in den Jahren 1945 bis 1947 entstanden und sie waren es, die den neuen Bundesstaat geschaffen hatten, ein entsprechendes Selbstbewusstsein hatten und sich nur schwer von ihren bis dahin umfassenden Zuständigkeiten verabschieden mochten.

Betrachtet man die Kabinettsliste unter dem Aspekt der Zuständigkeiten für die soziale Marktwirtschaft, zeigt sich eine Rollenverteilung:

Marktwirtschaft:

Erhard, Wirtschaft,

Wildermuth, Wohnungsbau,

Blücher, Marshall-Plan,

Staatswirtschaft:

Niklas, Landwirtschaft und Ernährung

Schuberth, Post,

Seebohm, Verkehr.

Soziales

Storch, für Arbeit (und Sozialversicherungen), Lukaschek, Angelegenheiten der Vertriebenen

Einen Außen- und einen Verteidigungsminister gab es noch nicht. Schwarz[154] ist der Meinung, dass entgegen einer weit verbreiteten Fama das Kabinett der ersten Regierung Adenauer gegenüber Eigengewicht gehabt habe, die Diskussionen seien lebhaft gewesen, und zu viele einsame Entschlüsse habe sich der Kanzler (anders als nach der zweiten Bundestagswahl) noch nicht leisten können. Er habe die Verantwortung seiner Minister ernst genommen und dazu geneigt, ihnen bis zu einem gewissen Maß freie Hand zu lassen, soweit sie tatkräftig waren und Fortüne besaßen. Für seinen tüchtigsten Minister hielt Adenauer seinen Finanzminister Fritz Schäffer (1888/1967). Ein warnendes Beispiel für die Gefahr einsamer Entschlüsse war der Rücktritt Heinemanns (1950) im Anschluss an Adenauers einsame Entscheidung für einen deutschen Wehrbeitrag.

Die neuen Bundesministerien brauchten eine Organisation und qualifiziertes Personal. Adenauer hatte als Präsident des Parlamentarischen Rates den Präsidenten des Rechnungshofs für die Britische Zone in Hamburg um ein Gutachten über die Organisation der Bundesregierung gebeten. Mit dem Gutachten war eine Zweiteilung der Bundesregierung vorgeschlagen worden: Die Bundesminister sollten mit ihren Büros ihren Sitz in Bonn nehmen, das Personal der Ministerien dagegen in entsprechenden Oberbehörden in Frankfurt am Main. Diesem Vorschlag widersprach der Oberdirektor der Bizone, Hermann Pünder, als Unsinn. Adenauer war auch dieser Meinung. Bei der Organisation blieb das Leitbild die Organisation der früheren Reichsministerien, die ihrerseits auf der Organisation der preußischen Ministerien aufbauten. Für die Organisation und den Geschäftsgang der Bundesministerien richtete man sich nach der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Reichsministerien von 1926.

Eine der ersten Aufgaben der neuen Bundesregierung war die Überleitung der Tätigkeit der Verwaltung der Bizone, die ihren Sitz in Frankfurt am Main hatte, auf die Bundesregierung (Art. 133 GG). Die Überleitung der in Frankfurt bestehenden Verwaltungen in die entsprechenden Bundesministerien in diese Struktur bereitete keine besonderen Schwierigkeiten, weil auch dort die Traditionen von Preußen und Reich (vor 1933) Pate gestanden hatten. Der Oberdirektor der Bizonenverwaltung, Herman Pünder, war 1926/32 Staatssekretär der Reichskanzlei. Gegenüber der Verwaltung der Bizone mussten neu geschaffen werden die Bundesministerien des Innern, für Wohnungsbau, für gesamtdeutsche Fragen und für Angelegenheiten des Bundesrats. Die Bundesministerien der Justiz und für den Marshall-Plan konnten auf dem Rechtsamt bzw. dem Marshall-Plan-Büro der Direktorialkanzlei der Bizone aufbauen. Das Recht der Bizone war Recht des Bundes geworden (Art. 124, 125 GG). Es konnte bis zum 23. Mai 1950 durch die Bundesregierung mit Zustimmung der Landesregierungen von Baden, Rheinland-Pfalz und Württemberg-Hohenzollern (Länder der französischen Zone) sowie Bayern für den Landkreis Lindau ohne Mitwirkung des Bundestages in Kraft gesetzt werden.

Die Organisation der politischen Spitze der Bizone hatte Ähnlichkeit mit der Spitze des neuen Bundesstaates.[155] Die Regierung hieß Verwaltungsrat, das Parlament bestand aus zwei Kammern, dem Wirtschaftsrat, der sich aus von den Landesparlamenten entsandten Vertretern der politischen Parteien zusammensetzte, und dem Länderrat, in dem die acht Landesregierungen der Bizone vertreten waren (eine Ähnlichkeit mit dem späteren Bundesrat ist nicht zu übersehen). Frankreich hatte am 8. April 1949 der Verschmelzung der drei westlichen Besatzungszonen zugestimmt (Trizone),[156] was aber nicht Mitgliedschaft der Länder der französischen Zone in der deutschen Verwaltung der Bizone bedeutete.

Im ersten Wirtschaftsrat verfügten SPD und CDU über jeweils 20 Sitze, die FDP über 4, die KPD über 3, das Zentrum und die DP über je 2 und die WAV über 1. Durch amerikanische und britische Entscheidung vom 9. Februar 1948 wurden die Mandate der Parteien verdoppelt. Die SPD war nicht in der Lage, eine "kleine" Mehrheits-Koalition zu bilden. Selbst wenn sie mit der KPD und dem Zentrum eine Koalition gebildet hätte, wäre sie nur auf 25 der 27 notwendigen Stimmen gekommen. Die Union konnte dagegen mit FDP, DP und WAV auf 27 Stimmen kommen. Die SPD wäre zu einer großen Koalition mit der Union bereit gewesen, aber nur, wenn sie der Seniorpartner geworden und ihr die Verwaltungen für Wirtschaft und Finanzen übertragen worden wären. Das wäre gleichbedeutend gewesen mit dem Verzicht auf Erhard und kam für die Union nicht in Betracht. Somit gingen am 2. März 1948 alle Verwaltungen des Wirtschaftsrates in die Hände der Union-geführten Koalition.[157] Die SPD ging in die Opposition. Der erste Oberdirektor des Verwaltungsrats, Pünder (CDU), erinnert sich, dass die SPD-Fraktion 1948/49 fast allen Gesetzesvorlagen die Zustimmung verweigert hatte.[158]

Dem Oberdirektor waren direkt unterstellt das Personalamt,[159] das Statistische Amt[160] und das Rechtsamt[161]. Durch das Personalamt, eine Erfindung der Amerikaner nach dem Vorbild ihrer Civil Service Commission und ohne deutsches Vorbild, war den Verwaltungen der Bizone die Behandlung der Personalangelegenheiten weitgehend entzogen. Der Oberdirektor war damit oberster Personalchef, während die Chefs der Verwaltungen die Dienstherren waren. Der Verwaltungsrat bestand bei seinem Arbeitsbeginn am 10. März 1948 aus sechs Personen,

Dr. Hermann Pünder (CDU), Oberdirektor,

Reichsminister a.D. Dr. h.c. Hans Schlange-Schöningen (CDU), Ernährung,

Prof. Alfred Hartmann (ohne Partei), Finanzen,

Prof. Dr. Edmund Frohne (ohne Partei), Verkehr,

Dipl.-Ing. Dr. Ing. E.h. Hans Schuberth (CSU), Post- und Fernmeldewesen,

Prof. Dr. Ludwig Erhard (ohne Partei), Wirtschaft,

später erweitert durch Anton Storch (CDU), Arbeit. Die Oberaufsicht führten ein Bipartite Board in Berlin, an dessen Spitze die Militärgouverneure Lucius D. Clay (USA) und Sir Brian Robertson (England) standen. Die laufende Aufsicht lag in den Händen des Bipartite Control Office in Frankfurt am Main mit 900 Angestellten.[162] Die Hohen Kommissare lösten am 20. September 1949 den Wirtschafts- und den Länderrat auf und unterstellten die dem Vorsitzenden des Verwaltungsrats unterstellten Dienststellen dem Bundeskanzler sowie die sechs Verwaltungen und die besonderen Ämter den zuständigen Bundesministern.[163]

Adenauer verzichtete bei der Errichtung des Bundeskanzleramtes auf die Direktorialkanzlei des Oberdirektors Hermann Pünder. Ersatzlos entfielen ferner Wirtschaftsrat, Länderrat, Deutsches Obergericht und Personalamt. Auch von den Spitzen der Verwaltungen zu den Spitzen der Bundesministerien gab es Kontinuität, wie die Tabelle V zeigt.

TABELLE V
VOM VERWALTUNGSRAT ZUR BUNDESREGIERUNG

Namen

Stellung im Verwaltungsrat der Bizone

Stellung in der Bundesregierung

Prof. Dr. Ludwig Erhard

Direktor für Wirtschaft

Bundesminister für Wirtschaft

Prof. Dr. Edmund Frohne

Direktor für Verkehr

Staatssekretär des Bundesministeriums für Verkehr

Dr. Gerhard Fürst

Präsident des Statistischen Amtes

Präsident des Statistischen Bundesamtes

Prof. Alfred Hartmann

Direktor für Finanzen

Staatssekretär des Bundesministeriums der Finanzen

Prof. Dr. Wilhelm Niklas

Stellvertretender Direktor für Landwirtschaft

Bundesminister für Ernährung und Landwirtschaft

Dr. Ottomar Schreiber

Abteilung für Heimatvertriebene

Staatssekretär des Bundesministeriums für Vertriebene

Dipl.-Ing. Dr. Ing. E.h. Hans Schuberth

Direktor für Post- und Fernmeldewesen

Bundesminister für Post- und Fernmeldewesen

Anton Storch

Direktor für Arbeit

Bundesminister für Arbeit

Dr. Walter Strauß

Leiter des Rechtsamtes

Staatssekretär des Bundesministeriums der Justiz

Für diejenigen Bundesverwaltungen, die an die Stelle entsprechender bisheriger Verwaltungen der Bizone traten, wurde der für 1949 aufgestellte Haushalts- und Wirtschaftsplan der Bizone übernommen. Gegenüber dem Etat der Bizone benötigte der Bund neue Etatpositionen für den Bundespräsidenten, den Bundeskanzler, die Ministerien mit neuen Aufgaben, die Besatzungskosten und Kriegsfolgelasten (ab 1. April 1950), die Lebensmittelsubventionen und die Finanzhilfe für Berlin.[164]

Auf die Neueinstellungen in den Ministerien nahm das Bundeskanzleramt generell keinen Einfluss, mit der Ausnahme der höchsten Ränge und überließ diese Aufgabe den Bundesministern, die die Aufgabe ihrerseits in der Regel ihren Staatssekretären überließen. Man bemühte sich dabei, die Wiedereinstellung belasteter ehemaliger Nazis zu vermeiden, aber nicht allzu sehr. Hier wirkte sich auch eine unterschiedliche Entnazifizierungspraxis in den drei Westzonen aus. Persilscheine spielten eine große Rolle. Die Anwendung des Art. 36 GG, wonach bei den Bundesministerien Beamte aus allen Ländern in angemessenem Verhältnis zu verwenden sind, erwies sich dagegen als schwierig. Beamte aus den süddeutschen Ländern wollten nicht nach Bonn gehen. Parteipolitische Einflüsse gab es, aber sie waren nicht dominant. Auch SPD-Mitglieder wurden berufen. Nach einer scharfen Attacke des Präsidenten der evangelischen Kirche Hessen-Nassau, Martin Niemöller, richtete der Staatssekretär des Innern eine vertrauliche Anfrage an seine Kollegen der anderen Ministerien zur Konfession der Beamten des höheren Dienstes. Das Ergebnis war, völlig anders als von Niemöller erwartet, ein derart hohes Überwiegen des protestantischen Anteils, dass die Bemühungen um katholischen Nachwuchs verstärkt wurden.[165]

Ein ewiges Problem jeder Bundesregierung ist die Abgrenzung der Geschäftsbereiche der Bundesminister. Im Kabinett verständigte man sich bei der Abfassung der Geschäftsordnung der Bundesregierung darauf, dass die Geschäftsbereiche der Bundesminister in den Grundzügen durch den Bundeskanzler festgelegt werden. Bei Überschneidungen und sich daraus ergebenden Meinungsverschiedenheiten zwischen den einzelnen Ministerien sollte die Bundesregierung durch Beschluss entscheiden[166]. Das Bundeskabinett entschied am 11. März 1952 in der schwierigen Angelegenheit der Zuständigkeitsfrage (Federführung) zwischen dem Finanz- und Wirtschaftsministerium, dass der öffentliche Finanzbereich beim Bundesfinanzministerium bleibt, während alle anderen Finanzfragen an das Bundeswirtschaftsministerium übergehen. Das Finanzministerium wurde damit zuständig für die Finanzierungsfragen der öffentlichen Hand, wie die öffentliche Auslandverschuldung, die Devisenüberwachung, das Münz- und Zollwesen, die Ausgleichsforderungen und die Wertpapierbereinigung (einschließlich der noch ausstehenden Regelung für die auf ausländische Währung lautenden Schuldverschreibungen). Das Wirtschaftsministerium wurde federführend für Fragen von Geld, Kredit und Banken.[167]

Die Bundesregierung war sich von Anbeginn darüber einig, dass die überkommenen Bezeichnungen Bundesministerium des Innern, der Justiz, der Finanzen beibehalten werden.[168] Damit wurden die sogenannten klassischen Resorts durch den Genitiv optisch aus dem Kreis der anderen Ressorts herausgehoben: "Bundesministerium des". Die anderen Ressorts wurden "Bundesministerium für" genannt. Im Hinblick auf die Terminologie des Grundgesetzes beschloss das Kabinett für die Bezeichnung der Obersten Bundesbehörden die persönliche Form (z.B. Der Bundesminister des Innern) und nicht die sächliche (z.B. Bundesministerium des Innern).[169]

Die Benennung und Abgrenzung der Aufgabenbereiche der Bundesminister reflektierte die besondere Lage der Bundesrepublik. Es gab gemäß Besatzungsstatut bis 1951 keinen Außenminister und wegen der von den Alliierten verfügten Demilitarisierung Deutschlands erst in der zweiten Legislaturperiode (1955) einen Verteidigungsminister. Zur Wahrnehmung der außenpolitischen Aufgaben erklärte Adenauer in seiner Regierungserklärung:

Wenn wir demnach [Besatzungsstatut] auch kein Ministerium des Auswärtigen hatten, so bedeutete das keineswegs, dass wir damit auf jede Betätigung auf dem Gebiet des Auswärtigen verzichteten. Das Paradoxe unserer Lage ist ja, dass, obgleich die auswärtigen Angelegenheiten von der alliierten Hohen Kommission wahrgenommen wurden, jede Tätigkeit der Bundesregierung oder des Bundesparlaments auch in inneren Angelegenheiten Deutschlands irgendwie eine ausländische Beziehung in sich schließt. Deutschland ist infolge Besatzung, Ruhrstatut, Marshall-Plan usw. enger mit dem Ausland verflochten als jemals zuvor.

Das Auswärtige Amt wurde durch Kabinettsbeschluss vom 13. März 1951 wieder errichtet, nachdem durch Revision des Besatzungsstatuts der Bundesregierung die Wahrnehmung der auswärtige Angelegenheiten des Landes wieder gestattet worden war, wie immer verbunden mit dem caveat, "insoweit … als dies mit den Erfordernissen der Sicherheit, mit den anderen vorbehaltenen Befugnissen und den Verpflichtungen der Besatzungsmächte in Bezug auf Deutschland vereinbar" sei. Im Besatzungsstaut hatten die Besatzungsmächte sich nicht nur die auswärtigen Angelegenheiten der Bundesrepublik vorbehalten, einschließlich völkerrechtlicher Abkommen, die von Deutschland oder mit Wirkung für Deutschland abgeschlossen werden, sie hatten sie auch ausgeübt. Am Tag der Unterzeichnung des Bonner Vertrages gab es 84 von den Besatzungsmächten geschlossene völkerrechtliche Verträge mit mehr als 20 Ländern und einem Dutzend internationaler Organisationen, die in Kraft bleiben sollten, während rund 300 Verträge außer Kraft getreten waren.[170]

In der Kabinettsitzung vom 13. Mai 1951[171] gaben zwei Bundesminister zu bedenken, ob die Verbindung des Amtes des Bundeskanzlers mit dem des Außenministers zweckmäßig sei. Der Bundeskanzler schloss sich den Bedenken der beiden Minister nicht an. In seinen Augen handelte es sich um eine vorübergehende Regelung. Die alte Bezeichnung „Auswärtiges Amt" sollte beibehalten werden. Adenauer teilte auch mit, dass die Frage der Organisation des Amtes von Staatssekretär Prof. Dr. Hallstein eingehend geprüft worden sei. Nach Studium der Arbeitsweise des britischen Foreign Office, des französischen Quai d'Orsay und des amerikanischen State Department sei Hallstein zu dem Ergebnis gekommen, dass die alte Organisation des Auswärtigen Amtes auch die Form abgebe für das neue.

Der Bundespräsident ernannte Adenauer auf dessen eigenen Vorschlag am 15. März 1951 zum Bundesminister des Auswärtigen. Mit der Wiedererrichtung des Auswärtigen Amtes hatte Adenauer die "Drei-Klassen-Gesellschaft" der Bundesminister wieder hergestellt. Das Außenministerium war "Amt", es folgten die Ministerien mit dem Genitiv: der Finanzen, des Innern, der Justiz (und später der Verteidigung); und die übrigen Ressorts als "Bundesministerien für". Das war aber nichts Neues, weil es den Unterschied zwischen "Amt", "des" und "für" auch in der früheren Reichsregierung ab 1919 gegeben hatte[172].

Gegenüber Journalisten erläuterte Adenauer seine Entscheidung, selbst Außenminister zu werden, so. Die Bundesrepublik sei noch kein freies Land und aufgrund seiner bisherigen Verhandlungen kenne er Taktik und Methoden der Gegenseite. Die Verbindung mit den Westalliierten werde nach wie vor über die Hohen Kommissare gehen. Die Haupttätigkeit des neuen Außenministers werde hauptsächlich in den Verhandlungen mit dem Petersberg [Sitz der Hohen Kommission] liegen. Er erwarte, dass die Umwandlung des Besatzungsstatuts in einen Sicherheitsvertrag der Bundesrepublik ihre volle außenpolitische Souveränität zurückgeben werde.[173]

Die Leitung der laufenden Geschäfte des Auswärtigen Amtes wurde dem Professor für Privat- und Völkerrecht, Dr. Walter Hallstein (1901/82), im Rang eines Staatssekretärs übertragen. Damit wurden die auswärtigen Angelegenheiten im Bundeskanzleramt zusammengefasst. Diese Struktur hatte einen entscheidenden Vorteil für den Bundeskanzler. Während die Bundesminister ihren Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung im Rahmen der vom Bundeskanzler bestimmten Richtlinien der Politik wahrnehmen (Art. 65 GG), konnte der Bundeskanzler die Außenpolitik auch in allen Einzelheiten selbst bestimmen. Hallstein war 1930 mit 29 Jahren der jüngste deutsche Professor der Rechtswissenschaften geworden. In amerikanischer Gefangenschaft hatte er eine Lageruniversität organisiert. 1946 hatte er in Frankfurt am Main eine Professur für Privat- und Völkerrecht übernommen. 1950 übertrug Adenauer Hallstein die Leitung der deutschen Delegation zu den Verhandlungen über die Errichtung der Montanunion.

Adenauer verlangte eine Auswahl der Diplomaten nach politischen Gesichtspunkten. Nicht nur Vertreter der Regierungsparteien sondern auch der SPD kämen in Frage. Es wäre falsch, deutsche diplomatische Vertreter im Ausland nur aus Beständen der alten Schule zu nehmen.[174] Der Aufbau des Auswärtigen Dienstes werde aber schwierig sein, weil es in der Hauptsache an geeigneten Persönlichkeiten fehle.[175] Ehemalige Wilhelmstraßen-Diplomaten spielten von Anfang an eine führende Rolle, je höher die dienstliche Stellung, je mehr. Mehr als ein Drittel davon waren Mitglieder der NSDAP gewesen, einige sogar der SS. Da Diplomaten im Verhältnis zur übrigen Ministerialbürokratie des Bundes eine besonders hervorgehobene Rolle spielen, und sie während ihrer Tätigkeit im Ausland deutlich höhere Einkommen als alle anderen Beamten erzielen, erweckten sie Aufmerksamkeit und Neid.

So hielt die SPD das Thema der Personalpolitik des neuen Auswärtigen Dienstes auf der Tagesordnung ihres politischen Kampfes gegen Adenauer. Am 22. Oktober 1952 fand eine Aussprache über den Bericht eines Untersuchungsausschusses zur Prüfung von Missständen im Auswärtigen Dienst statt.[176] Der Untersuchungsausschuss war ausgelöst worden durch fünf Artikel der links orientierten „Frankfurter Rundschau" vom Anfang September 1951, die die Überschrift tragen: „Ihr naht euch wieder… Einblick in die Personalpolitik des Bonner Auswärtigen Amtes." Der Ausschuss hatte die in der Zeitung angegriffenen Personen vorgeladen und sie als Zeugen vernommen. Da sie sich jedoch fast ausschließlich zu Vorwürfen äußern mussten, die sie selbst betrafen, waren sie tatsächlich in der Rolle von Beschuldigten, die als Zeugen in eigener Sache vernommen wurden. Diese Übung ist im angelsächsischen Recht Standard, aber dem deutschen Recht fremd. Zum Schluss war das Ergebnis für die Opposition mager. Der Ausschuss hatte fünf von den insgesamt 21 angegriffenen Personen als Männer echten Widerstandes anerkannt. In einem weiteren Fall wurde die Teilnahme am Widerstand als gegeben erachtet. Nur drei Personen wurden wegen ihrer Verstrickung in nationalsozialistische Maßnahmen von dem Ausschuss als ungeeignet zur Weiterverwendung im Auswärtigen Dienst bezeichnet. Den verbleibenden 12 Personen war nichts vorzuwerfen. Adenauer verlangte, dem neuen Auswärtigen Amt die Schwierigkeiten zugute zu halten, mit denen es zu kämpfen habe. Im ständigen Kontakt mit ausländischen Kollegen, eingebunden in multilaterale Institutionen und in den eigenen Handlungsmöglichkeiten eng begrenzt durch den Rahmen des Ost-West-Konflikts vollzogen die deutschen Diplomaten eine ideelle Umorientierung, nach der für sie an der Notwendigkeit der Westbindung der Bundesrepublik kein Zweifel bestand. Aufrichtiges Umdenken und opportunistische Anpassung gingen mit dem Festhalten an traditionellen Annahmen und Gewohnheiten einher.[177]

Auch der Embryo des künftigen Bundesministeriums der Verteidigung entstand am 26. Oktober 1950 im Geschäftsbereich des Bundeskanzlers. Dort wurde die Position des "Beauftragten des Bundeskanzlers für die mit der Vermehrung der alliierten Truppen zusammenhängenden Fragen" unter der Leitung des Bundestagsabgeordneten Theodor Blank (CDU) geschaffen. Blank (1905/72) war Sohn einer kinderreichen katholischen Schreinerfamilie. Er hatte das Handwerk eines Modelltischlers erlernt. 1930/33 war er Verbandssekretär des Zentralverbandes christlicher Fabrik- und Transportarbeiter für das nördliche und nordwestliche Ruhrgebiet. Nach seiner Entlassung im Jahr 1933 holte er das Abitur nach. Sein Studium der Mathematik, Physik und Ingenieurwissenschaften konnte er nicht beenden, weil er zur Wehrmacht einberufen wurde. 1945 kehrte er als Oberleutnant zurück und wurde Mitbegründer der CDU in Westfalen. 1947 wurde er Mitglied im Frankfurter Wirtschaftsrat der Bizone. 1948/50 war er 3. Vorsitzender der IG Bergbau. Als Sprecher der Arbeitnehmer im Frankfurter Wirtschaftsrat setzte er sich für die von Erhard vertretene Wirtschaftspolitik ein. 1949 wurde Blank Mitglied des Bundestages. Er konnte als Vorstand einer Gewerkschaft Planung und Aufbau der Streitkräfte nach links politisch absichern helfen. Der Auftrag an Blank war auch eine Aufforderung an die Gewerkschaften, der neuen Bundeswehr zuzustimmen. Die ehemaligen Generäle Adolf Heusinger, Dr. phil. Hans Speidel und Heinz Trettner waren dort die führenden militärischen Fachleute. Vom Haushaltsplan 1950, in dem die Behörde erstmals erwähnt wird, bis zum Haushaltsplan 1953 stieg der Etat von 319 Tsd. DM auf 8,6 Mio. DM.

Erst gegen Ende der Legislaturperiode wurden die Rechtsverhältnisse der Kabinettsmitglieder geregelt:[178] Die Regelung des Reichsbeamtengesetzes von 1873, nach der der Reichskanzler und die Staatssekretäre als Beamte behandelt wurden, hatte auch nach Einführung des parlamentarischen Systems durch die Weimarer Verfassung zunächst weitergegolten. An die Stelle der Staatssekretäre der von Bismarck geschaffenen Reichsregierung (in der es keine Minister gab) waren die Reichsminister getreten. Erst im Jahr 1930 kam ein Reichsministergesetz zustande, das die Minister aus der Sphäre des Beamtenrechts heraushob. Das neue Bundesministergesetz fasste das gesamte für das Amtsverhältnis der Mitglieder der Bundesregierung maßgebende Recht zusammen. Die Mitglieder der Bundesregierung dürfen kein anderes besoldetes Amt und keinen Beruf ausüben, und ihre Schweigepflicht bei Dienstgeheimnissen besteht auch nach ihrem Ausscheiden aus dem Amt weiter. Das Gesetz regelt auch die Höhe der Amtsbezüge. Der Bundeskanzler erhielt einzweidrittel der Bezüge eines Staatssekretärs, entspricht 40.000 DM im Jahr, eine Dienstaufwandsentschädigung von 24.000,00 DM im Jahr und eine Amtswohnung mit Ausstattung. Die Bundesminister erhielten eineindrittel der Bezüge eines Staatssekretärs, entspricht 32.000 DM, und eine Dienstaufwandsentschädigung von 7.200 DM im Jahr.[179]

4) Bundestag

Die Aufgaben des Bundestages sind die Wahl des Bundeskanzlers, die Gesetzgebung, die Feststellung des Haushaltsplans der Bundesregierung und die politische Kontrolle der Bundesregierung. Der Bundestagspräsident gab am Schluss der letzten Sitzung der ersten Legislaturperiode des Bundestages einen Überblick über den Geschäftsumfang des Parlaments:[180] 282 Plenar-, 5.470 Ausschuss- und 1.768 Fraktionssitzungen, mit den 214 Sitzungen des Vorstandes und des Ältestenrates zusammen 7.734 Sitzungen. In diesen Jahren hatte der Bundestag 920.000 Besucher. Ein sehr fleißiges Parlament.

a) Wahl und Geschäftsordnung

In der Zeit zwischen der Gründung der Bundesrepublik am 23. Mai 1949 und der ersten Wahl zum Deutschen Bundestag am 14. August 1949[181] bedurfte es eines Wahlgesetzes. Der Parlamentarische Rat hatte im Grundgesetz kein besonderes Wahlrechtssystem verankert, (1) weil die Militärgouverneure den Parlamentarischen Rat dazu nicht ermächtigt hatten und (2) weil Union und SPD sich nicht einigen konnten. Nach anfänglicher Ablehnung gestatteten die Militärgouverneure dem Rat die Ausarbeitung eines Wahlgesetzentwurfs, dessen Endfassung ihrer eigenen Zustimmung und der Ministerpräsidenten vorbehalten war.[182] Somit wurde das System im Grundgesetz ab der zweiten Wahl zu einem Bundestag einem mit einfacher Mehrheit des Bundestages zu beschließenden Wahlgesetz überlassen (Art. 38 GG).

Das Wahlgesetz zum ersten deutschen Bundestag hatte der Parlamentarische Rat in enger Zusammenarbeit mit den Ministerpräsidenten und drei Militärgouverneuren ausgearbeitet.[183] Es wurde mit den 36 Stimmen der SPD, FDP, KPD und des Zentrums gegen 29 Stimmen der CDU/CSU angenommen und durch Beschluss der Ministerpräsidenten in Kraft gesetzt und verkündet.[184] Die CDU war für ein Mehrheitswahlrecht nach britischem Stil eingetreten, die SPD und, naturgemäß, die kleinen Parteien für das Verhältniswahlrecht.[185] Das Wahlgesetz für 1949 kam in der politischen Auswirkung dem klassischen Verhältniswahlrecht sehr nahe.[186] Es war jedoch insofern ein Kompromiss, als es Elemente der Persönlichkeitswahl unter das Verhältniswahlrecht mischte. Die Landesregierungen verteilten die ihren Ländern zugeteilten Sitze zwischen Wahlkreisen und Landesergänzungsvorschlägen (Landeslisten) im ungefähren Verhältnis von 60 zu 40. Der Bundestag sollte aus mindestens 400 Abgeordneten bestehen. Das Wort "mindestens" war dem Umstand geschuldet, dass in den 11 Ländern[187] mehr Abgeordnete direkt gewählt werden konnten, als dem Stimmenanteil der Partei der Direktgewählten entsprach (Überhangmandate). Die Überhangmandate würden nicht ausgeglichen. Jeder Wähler hatte eine Stimme. Parteien, deren Gesamtstimmenzahl weniger als fünf vom Hundert der gültigen Stimmen in einem Land betrug, wurden bei der Errechnung und Zuteilung der Mandate nicht berücksichtigt. Diese folgenreiche Bestimmung war nicht vom Parlamentarischen Rat konzipiert worden sondern wurde von den Ministerpräsidenten in den Entwurf eingefügt, bevor sie das Wahlgesetz für den ersten Deutschen Bundestag verabschiedeten.[188] Das Abgeordnetenhaus von West-Berlin entsandte 8 Abgeordnete, die aber nur beratende Stimme hatten.

Fünf Tage vor der Wahl vom 5. August 1949 verkündeten die Ministerpräsidenten eine korrigierte Fassung des § 10 des Wahlgesetzes. Darin ging es vor allem um die Frage, auf welche Weise die Zahl der Abgeordneten eines Landes ermittelt wird. Das Gesetz entschied die Frage im Sinne des Höchstzahlverfahrens, das nach dem belgischen Mathematiker Victor d'Hondt benannt ist. Am Beispiel des Landes Baden sei das Zuteilungsverfahren für die 11 zu verteilenden Sitze demonstriert:

TABELLE VI
BEISPIEL EINER SITZVERTEILUNG IM LAND BADEN 1949
NACH DEM HÖCHSTZAHLVERFAHREN ABGEGEBENE STIMMEN IN 1.000

CDU

SPD

FDP

Teiler

Stimmen

Sitz

Stimmen

Sitz

Stimmen

Sitz

1 = abgegebene Stimmen

277,3

1

128,6

3

94,6

4

2

138,7

2

64,3

7

47,3

9

3

92,4

5

42,9

11

31,5

4

69,3

6

32,2

23,7

5

55,5

8

25,7

18,9

6

46,2

10

21,4

15,8

Sitze

6

3

2

Stimmen

55,4%

25,7%

18,9%

Sitze

54,5%

27,3%

18,2%

Quelle für Wahlergebnis Statistisches Jahrbuch 1952, S. 82

Zunächst wird in die erste Zeile der Tabelle VI die Zahl der gültigen Stimmen eingetragen. In der nächsten Zeile werden die Zahlen der ersten Zeile durch zwei geteilt, dann durch drei und so fort. Sodann werden der Reihe nach die elf höchsten Zahlen identifiziert. Die Auswertung ergibt sechs Mandate für die CDU, drei für die SPD und zwei für die FDP.

Der Bundestag bestand nach der Wahl vom 14. August 1949 aus 402 Abgeordneten aus dem Bundesgebiet und 8 Abgeordneten aus Berlin:

CDU/CSU[189]

139

Berlin 2

SPD[190]

131

Berlin 5

FDP[191]

52

Berlin 1

DP[192]

17

BP[193]

17

KPD[194]

15

WAV[195]

12

Zentrum

10

DKP/DRP[196]

5

SSWV[197]

1

Parteilose

3

Man findet die Ansicht, dass die Wahl zum ersten Bundestag die letzte Wahl der Weimarer Ära war, weil in ihrem Ergebnis noch deutlich die Strukturen der Wahlen der Weimarer Republik durchgeschienen seien.[198] Die Ansicht reflektiert das Unbestreitbare, nämlich dass nicht nur die politische Elite, die Unternehmer und Gewerkschaften, die Staatsapparate, die Intellektuellen und Journalisten, die Professoren und Lehrer – links, rechts und in der Mitte – dort weiter machten, wo sie 1933 aufhören mussten, sondern auch die Wähler. Insbesondere das katholische und das gewerkschaftlich-industrielle Milieu hatten das Ende der Weimarer Republik überdauert. Der Habitus der Spitzenpolitiker, ihre Diktion und Rhetorik, Wahlkampfführung, Plakate und Parolen erinnerten an die Wahlkämpfe der späten 1920er und frühen 1930er Jahre.[199] Dass die Erkenntnis nicht ganz zutreffend ist, beruht darauf, dass mit der CDU/

CSU eine neu Volkspartei die politische Bühne betrat und es nach dem Ende des zweiten Weltkrieges keine Großindustriellen mehr gab, wie die "Schlotbarone" des Ruhrgebiets oder die großen Namen der Berliner Industrie und Banken, oder die ostelbischen Großgrundbesitzer oder einen Pressezar wie Hugenberg, der die Hälfte der deutschen Presse kontrollierte. Preußisch-protestantischen Geist gab es noch, am prominentesten in Schumacher und den evangelischen Kirchen, denen aber die katholische Kirche gleichen Gewichts gegenüberstand. Die Zahl der Protestanten war größer als die Zahl der Katholiken, aber die katholische Kirche agierte geschlossener als die evangelischen. Die Bikonfessionalität der CDU/CSU hatte in den preußisch-protestantischen Geist eine Bresche geschlagen.

TABELLE VII
RELIGIONSZUGEHÖRIGKEIT UND WAHLENTSCHEIDUNG VOLKSZÄHLUNG VOM 13. SEPTEMBER 1950

Bundesland

Einw. Mio.

evang.

kath.

CDU/CSU

SPD

1949

1953

1949

1953

Schleswig-Holstein

2,59

88,0%

6,0%

30,7%

47,1%

29,6%

26,5%

Hamburg

1,61

79,0%

6,5%

19,8%

36,7%

39,6%

38,1%

Niedersachsen

6,80

77,3%

18,8%

17,6%

35,2%

33,4%

30,1%

Bremen

0,56

84,8%

8,9%

16,9%

24,8%

34,4%

39,0%

Nordrhein-Westfalen

13,20

41,1%

54,8%

36,9%

48,9%

31,4%

31,9%

Hessen

4,32

64,3%

32,2%

21,3%

33,2%

32,1%

33,7%

Rheinland-Pfalz

3,00

40,8%

57,7%

49,1%

52,1%

28,6%

27,2%

Baden-Württemberg

6,43

50,7%

47,2%

39,6%

52,4%

23,9%

23,0%

Bayern

9,18

26,8%

71,9%

29,2%

47,8%

22,8%

23,3%

Bundesgebiet

47,70

51,2%

45,2%

31,0%

45,2%

29,2%

28,8%

StJB 1955, S. 43, 107

In der Bundestagswahl von 1949 hatten von den Katholiken 39% die CDU/CSU gewählt, die SPD dagegen nur 26%. Von den Protestanten hatten dagegen 34% die SPD gewählt und nur 25% die CDU/CSU.[200] Dies spricht für die weit verbreitete aber unzutreffende Vorstellung, dass Protestanten eher SPD wählen als Katholiken. In den Stadtstaaten Hamburg und Bremen war die SPD 1949 und 1953 stärkste Partei, aber nicht aus Gründen der Religion, sondern weil sie Großstädte sind. In den Flächenstaaten war die SPD 1949 nur in Niedersachsen und Hessen stärker als die Union, 1953 war auch das evangelische Niedersachsen zur Union übergegangen und in Hessen lag die SPD 1953 nur noch mit einem halben Prozent vor der Union. Auch in protestantischen Flächenstaaten konnte die Union siegen, wie Schleswig-Holstein und Baden-Württemberg.

Fritz René Allemann bietet dafür eine plausible Erklärung:

Antiklerikalismus hatte … wenig mit freidenkerischer Kirchenfeindlichkeit alten Stils zu tun. Es steckt viel mehr von einer ur-protestantischen Abwehrhaltung darin, die Furcht vor den nationalen und internationalen Konsequenzen des gewaltig gewachsenen katholischen Einflusses im westlichen Rumpf-Deutschland. Es hat auch nicht an Versuchen gefehlt, die SPD und die kämpferischen Elemente des deutschen Protestantismus enger zusammenzuführen. Dauerhafte Wirkungen hat dieses Bemühen nicht gezeitigt. Einzig in Niemöllers [Präsident der Evangelischen Kirche in Hessen und Nassau] hessischem Wirkungskreis trug es bei den Landtagswahlen von 1950 einige Früchte. Aber das blieb ein Augenblickseffekt. Im überwiegend protestantischen Norddeutschland vor allem verhallte der Appell an konfessionelle Sentiments fast ungehört – erstens weil dort der politische Katholizismus kaum als akute Bedrohung empfunden wurde, zweitens aber auch, weil das norddeutsche Luthertum mit seiner sehr konservativen Tradition für eine sozialistische Politik ungleich schwerer ansprechbar ist als die stark kalvinistisch geprägte Kirche Hessens oder der Pfalz.

Zur Wahl zum ersten Deutschen Bundestag hatten sich 16 Parteien und 2.324 Kandidaten beworben, von denen 402 gewählt wurden. 217 hatten noch keinem Parlament angehört.[201] Die Wahlbeteiligung lag bei 78,5%, Briefwahl gab es noch nicht. Der Wahlmonat August war zwar ein Monat mit Schulferien, aber 1949 war die Abwesenheit der Wähler durch Urlaub noch weit davon entfernt, die Regel zu sein. Das Durchschnittsalter der Abgeordneten lag bei 50 Jahren. Sie waren somit im Schnitt 1899 geboren, waren beim Ende des ersten Weltkriegs 19, bei Hitlers Machtergreifung 34 und am Ende des Krieges 46 Jahre alt. Es gab 91 Fraktionswechsel, mehr als jemals danach. Für 86 Abgeordnete gab es 160 Anträge auf Aufhebung der Immunität zum Zwecke der Strafverfolgung, auch ein Rekord. Die Mitglieder des Bundestages bekamen das Recht der freien Benutzung aller Verkehrsmittel der Deutschen Bundesbahn und der Buslinien der Deutschen Post. Die monatliche Entschädigung betrug 600 DM und dazu für jeden wahrgenommenen Sitzungstag 30 DM.[202] Der Bundestag hatte 38 Ausschüsse eingesetzt. Die stenographischen Berichte umfassen 14.285 Seiten, die Zahl der Drucksachen 4.682. Mehr als jemals danach wurde vom Präsidenten zur Ordnung gerufen (156 Mal), das Wort entzogen (40 Mal), von der Teilnahme an Sitzungen ausgeschlossen (17 Mal). Die parlamentarischen Sitten waren bei weitem noch nicht so zivilisiert wie in den Jahren danach. Es gab Beleidigungen, Krawallszenen und sogar Schlägereien, an denen meist die kleinen Häuflein rechtsradikaler und kommunistischer Volksvertreter beteiligt waren.[203]

Der Bundestag konstituierte sich am 7. September 1949, vier Jahre und vier Monate nach der deutschen Kapitulation am 7./8. Mai 1945 in einer ehemaligen Akademie für Lehrerfortbildung, wo auch schon der Parlamentarische Rat getagt hatte.[204] Die erste Sitzung wurde eingeleitet mit Beethovens "Weihe des Hauses" (Opus 124). Einer ungeschriebenen Regel zufolge – der Bundestag hatte am ersten Tag noch keine Geschäftsordnung – eröffnete der Abgeordnete Paul Löbe (SPD) die erste Sitzung. Er war 1920/32 mit einer Unterbrechung 1924 Präsident des Reichstages gewesen. Er begann seine Ansprache mit den Worten:

Nach einem alten Brauch wird die erste Sitzung eines neuen Parlaments durch das an Jahren älteste Mitglied des Hauses eröffnet. Ich bin geboren am 14. Dezember 1875. Ich frage, ob sich ein Mitglied im Hause befindet, das zu einem früheren Termin geboren ist.

Adenauer war am 5. Januar 1876 geboren, nur drei Wochen später. Unter Löbes Leitung wurde sodann Dr. Erich Köhler (CDU) auf Vorschlag Adenauers im Namen seiner Fraktion zum Bundestagspräsidenten gewählt. Auch hier der später beibehaltene Brauch, dass die Fraktion mit den meisten Mitgliedern den Bundestagspräsidenten stellt, selbst wenn sie in der Opposition ist.

Wenn man die Protokolle der ersten Sitzungen des neuen Deutschen Bundestages liest, muss man den Eindruck haben, als tage dort ein altes Parlament mit eingeübten Regeln und einem erfahrenen Bundestagspräsidium, was aber nicht der Fall war. Der erste Bundestagspräsident Köhler hatte Erfahrung als Präsident des Wirtschaftsrates der Bizone. Es erwies sich als qualitativer Unterschied, dass der Wirtschaftsrat nur 104 Mitglieder hatte gegenüber 410 im Bundestag. Der Dynamik der größeren Zahl war Köhler auf die Dauer nicht gewachsen. Der erste Deutsche Bundestag beschloss in seiner 5. Sitzung am 20. September 1949 eine "Geschäftsordnung für den Bundestag" in der Form eines abgeänderten Textes der Geschäftsordnung des früheren Reichstages in der Fassung von 1922. In seiner Sitzung vom 6. Dezember 1951 gab sich der Bundestag dann die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages[205] mit Wirkung ab 1. Januar 1952. Auch diese Geschäftsordnung ist im Wesentlichen eine Anpassung der Geschäftsordnung des Reichstages an das Grundgesetz.[206] Die großen Fraktionen entzogen bei der Gelegenheit der KPD, der Bayernpartei und dem Zentrum die Fraktionseigenschaft.[207]

Die Feststellung des Wahlergebnisses der ersten Wahl zum Bundestag war noch Aufgabe der Länder.[208] Die Wahlprüfung war aber dem Bundestag zugewiesen (Art. 41, 137 GG), so wie früher dem Reichstag. Da nach dem Grundgesetz, anders als in allen vorangegangenen Verfassungen, sämtliche Maßnahmen der öffentlichen Gewalt richterlicher Kontrolle unterliegen, wurde in zweiter Instanz ein gerichtliches Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht eingeführt. Die aktive Wahlberechtigung wurde beschränkt auf Personen ab 21 Jahren und mit drei Monaten Niederlassung im Bundesgebiet. Um Nachwahlen zu vermeiden, wurde das Prinzip des Nachrückens eingeführt. Erklärte ein Bewerber, dass er die Wahl nicht annehme, starb ein Abgeordneter oder verlor er seinen Sitz, dann wurde der Sitz nach dem Landesergänzungsvorschlag derjenigen politischen Partei besetzt, für die der Ausgeschiedene aufgetreten war. Eine Nachwahl gab es nur noch, wenn ein Parteiloser sein Mandat verlor.[209]

Das Wahlgesetz des Parlamentarischen Rates wurde knapp zwei Monate vor der zweiten Bundestagswahl, völlig neu gefasst. Das Gesetz brachte weitreichende Änderungen des Wahlrechts. Jeder Wähler hatte nun zwei Stimmen, eine Erststimme für die Wahl eines bestimmten Kandidaten im Wahlkreis und eine Zweitstimme für die Wahl einer Landesliste der Parteien. Gewählt in seinem Wahlkreis ist der Kandidat mit den meisten Stimmen. Die für Landeslisten abgegebenen Zweitstimmen werden für jede Partei bundesweit zusammengezählt, um die Sitze im Bundestag entsprechend zu verteilen. Für die politische Struktur der Bundesrepublik wurde bestimmend, dass das Wahlgesetz die bisher je Land geltende Fünf-Prozent-Hürde in eine bundesweite Hürde änderte. Das Gesetz wurde von den Fraktionen der Union, der SPD, der FDP und der DP beschlossen. Auf Wunsch der SPD wurde die Gültigkeit des Gesetzes auf die Wahl zum zweiten Deutschen Bundestag begrenzt.[210] Mit seiner Beschränkung auf den zweiten Deutschen Bundestag ist es, wie das Grundgesetz, ein Provisorium, das sich als dauerhaft erwiesen hat, und die 5%-Klausel wie das Grundgesetz ein Provisorium im Geist des Pessimismus.

b) Gesetzgebung

Das wichtigste Instrument der Innenpolitik der Bundesregierung – und beim Abschluss außenpolitischer Verträge – ist immer die Fähigkeit, ein für erforderlich gehaltenes Gesetz, insbesondere das Gesetz über den Bundeshaushalt, durch das Parlament zu bringen. Den umfangreichsten Briefwechsel hatte Adenauer, ein aktiver Verfasser von Briefen, mit dem Vorsitzenden der CDU/CSU-Fraktion, Heinrich von Brentano.[211] In seiner Regierungserklärung hatte Adenauer dargelegt, dass auf die Bundesregierung und den Bundestag eine außerordentlich große und umfangreiche gesetzliche Arbeit warte. Auf dem Zuständigkeitsgebiet des Bundes müssten die in den elf Ländern ergangenen Gesetze daraufhin nachgeprüft werden, ob in ihnen gleiches Recht auf diesen Gebieten bestehe. Weiter müssten Gesetze und Verordnungen, die bisher nur in der Bizone galten, auf die Gebiete französische Besatzungszone ausgedehnt werden. Es müssten weiter die bisher von Seiten der verschiedenen Militärregierungen ergangenen Gesetze und Verordnungen auf den Gebieten, die jetzt der Zuständigkeit des Bundes unterstehen, überprüft und den heutigen staatlichen Zuständen, wie sie sich aus Grundgesetz und Besatzungsstatut ergeben, angepasst werden. Es müssten schließlich die Gesetze erlassen werden, deren Erlass das Grundgesetz vorsehe; und es müssten die Gesetze, die der Wirtschaftsrat nicht mehr völlig erledigt habe, verabschiedet werden. Dies war eine korrekte Beschreibung des Arbeitsprogramms des Bundestages, der, mit den Worten von Carlo Schmid, nicht einen neuen Staat zu gründen sondern ihn auf einem um die Hälfte reduzierten Gebiet neu zu organisieren hatte.

Gesetzesvorlagen werden beim Bundestag durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat eingebracht (Art. 78 GG). Gesetze durchlaufen drei Beratungsstufen. In der ersten Beratung findet eine Aussprache über die grundsätzlichen Aspekte der Vorlage statt, die mit einem Beschluss über die Verweisung an einen oder mehrere Ausschüsse zur Beratung schließt. Nach der Erstattung des Berichts des federführenden Ausschusses findet die zweite Beratung ab. In diesem Stadium können Abgeordnete Änderungen zu den Vorschlägen des Ausschusses beantragen, über die abgestimmt wird. Zum Schluss der zweiten Beratung wird über die Vorlage als Ganzes abgestimmt. In der dritten Beratung bedürfen Änderungsanträge der Unterstützung von so viel Mitgliedern, wie einer Fraktionsstärke entspricht. Mit der Schlussabstimmung nach der dritten Beratung ist die Beratung abgeschlossen, durch Annahme oder Ablehnung einer Vorlage.

In der Praxis sind die Abgeordneten der Regierungsparteien politisch verpflichtet, die Gesetzesvorlagen der Bundesregierung zu unterstützen, was aber nicht heißt, dass es ihnen politisch verwehrt wäre, die Vorlagen abzuändern, was sie in der Regel auch tun. Es steht nirgendwo im Grundgesetz geschrieben, dass der Bundestag die Gesetzesvorlagen, die ihm unterbreitet werden, auch bearbeiten müsse. Die Geschäftsordnung geht als selbstverständlich davon aus, dass Gesetzesvorlagen beraten werden und darüber auch abgestimmt wird. Es ist aber nicht selten, dass der Bundestag Gesetzesvorlagen nicht verabschiedet. So weigerten sich die Regierungsfraktionen, eine erhöhte Umsatzsteuer auf Luxusgüter und eine Autobahngebühr zu beschließen, oder das Bundesamt für Verfassungsschutz dem Bundeskanzler direkt zu unterstellen. Dem Bundestag wurden in der ersten Legislaturperiode 765 Gesetzentwürfe vorgelegt, nicht nur von der Bundesregierung sondern auch vom Bundesrat und aus der Mitte des Hauses. Davon wurden 545 Gesetze verabschiedet, davon nach Regierungsvorlagen 392, aufgrund von Initiativen des Bundesrats 12 und auf Initiativen aus der Mitte des Bundestages 141. 220 Gesetzentwürfe scheiterten. Der Vermittlungsausschuss wurde in 75 Fällen angerufen, in der Regel vom Bundesrat.[212]

Adenauer war unglücklich darüber, dass von Seiten seiner Regierung dem Bundestag zu viele Gesetzentwürfe zugeleitet wurden. Am 22. Mai 1953 sagte er im Vorstand der CDU:[213]

Für meinen Geschmack haben der Bundestag und die Bundesregierung zu viel gearbeitet. Ich versuche immer, in meinem Kabinett zu bremsen, damit nicht zu viele Gesetzentwürfe ausgespuckt werden. Aber es ist mühsam dieses Bremsgeschäft! Denn man spuckt immer weiter, und der Strom nimmt nicht ab.

Aus praktischen Gründen hat auch die Bundesregierung ein begrenztes Recht zur Gesetzgebung. Die von der Bundesregierung erlassenen Gesetze heißen Rechtsverordnung (Art. 80 GG). Sie sind zulässig für die Gebiete und in den Grenzen, die der Bundestag, ggf. mit Zustimmung des Bundesrats, in Gesetzesform beschlossen hat.[214] Rechtsverordnungen des Bundes für bestimmte Bereiche können danach außer im Bundesgesetzblatt auch verkündet werden in den Amtsblättern von Bundesministerien. Damit folgt der Bund dem früheren Reich.[215]

Ein Beispiel für nicht verabschiedete Gesetze zu wichtigen Fragen war die Vorlage der Bundesregierung betreffend die Herstellung der Gleichberechtigung der Frau.

TABELLE VIII
MÄNNER UND FRAUEN VOLKSZÄHLUNG VOM 13. SEPTEMBER 1950

Altersgruppe

Männer

Frauen

18-30

3.970.703

4.481.108

30-50

6.116.179

7.511.712

50-65

2.499.641

4.368.169

Summen

12.586.523

16.360.989

Überschuss

3.774.466

StJB 1955, S. 41

In der Altersgruppe der 18- bis 65-jährigen gab es 1950 30% mehr Frauen als Männer. Während der Abwesenheit von Millionen von Männern durch Krieg und Gefangenschaft, oder in der Folge des kriegsbedingten Todes von weiteren Millionen von Männern hatten die Frauen die Aufgaben des Haushaltsvorstandes oder der Arbeiten in Fabriken und Büros übernommen.

Im Kabinett wurde bei der Verabschiedung des Gesetzentwurfs über die Gleichberechtigung von Mann und Frau kontrovers diskutiert. Die Zahlen spielten ausweislich des Protokolls der Kabinettsitzung keine Rolle. Es ging um das Prinzip. Dabei ging es auch um die Frage, ob die Frauen sich wieder in ihre frühere Rolle einordnen sollten, wenn die Männer heimkehrten. Der Bundesminister der Finanzen hielt eine Regelung über die Entscheidung für den Fall, dass sich die Eheleute nicht einigen, für erforderlich, und zwar dahin, dass die Entscheidungsbefugnis dann dem Mann zukomme. Art. 3 GG behandele die Individualstellung von Mann und Frau. Art. 6 GG, der demgegenüber das Gemeinschaftsrecht der Eheleute zum Gegenstand habe, verlange nach einer Entscheidungsbefugnis, die in jeder Gemeinschaft notwendig sei, wenn keine Einigung zu erzielen und eine Mehrheitsentscheidung ausgeschlossen sei. Der Bundeskanzler pflichtete diesem Gedankengang bei und betonte, dass er ihn durchaus nicht für verfassungswidrig halte, was er natürlich war, spätestens nach dem Ablauf der Übergangsfrist am 31. März 1953 (Art. 117 GG).[216] Am 23. Oktober 1952 leitete die Bundesregierung den Gesetzentwurf dem Bundestag zu.[217] In der Debatte trafen die unterschiedlichen Auffassungen aufeinander. Der Bundesjustizminister Dehler (FDP) meinte, es wäre falsch, die Gleichberechtigung von Mann und Frau zu dogmatisieren und eine Doktrin aus ihr zu machen. Die Gleichberechtigung beruhe auf der Gleichwertigkeit, die die Andersartigkeit anerkenne. Das Kabinett habe vorgeschlagen, wenn die Ehegatten sich nicht einigen, bei wichtigen Fragen der ehelichen Lebensgemeinschaft der Stichentscheid dem Manne zustehe. Das Recht der Frau auf Berufsarbeit werde anerkannt, jedoch dürfe die Hauptaufgabe der Frau, ihre Pflichten als Frau und als Mutter zu erfüllen, durch Arbeiten außer dem Hause nicht beeinträchtigt werden. Die SPD konterte, die familienrechtlichen Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuches seien auf Grund einer Vorstellung von der Rolle der Frau in Gesellschaft und Familie geprägt, die etwa dem Bilde entspreche, das Schiller in seinem Gedicht „Die Glocke" entworfen habe. Das Entscheidungsrecht des Ehemannes sei familienfeindlich und verfassungswidrig. Der Spott der SPD, Adenauers Bild der Frau entspreche Schillers Lied von der Glocke, war berechtigt. Zur Erinnerung:

Fest gemauert in der Erden / … / Mit züchtigen, verschämten Wangen / Sieht er die Jungfrau vor sich stehn. /… / Mit dem Gürtel, mit dem Schleier / Reißt der schöne Wahn entzwei. / … / Die züchtige Hausfrau, / Die Mutter der Kinder, / Und herrschet weise / Im häuslichen Kreise, / Und lehret die Mädchen / Und wehret den Knaben, / Und reget ohn Ende / Die fleißigen Hände, / Und mehrt den Gewinn / Mit ordnendem Sinn. /… / Freiheit und Gleichheit! / hört man schallen, / … / Da werden Weiber zu Hyänen.

Die Regierungsparteien schlugen vor, die Herstellung der Gleichberechtigung von Mann und Frau vom 31. März 1953 durch Änderung des Art. 117 GG auf den 31. März 1955 zu verschieben, und damit dem nächsten Bundestag zu überlassen. Das wurde von der SPD empört zurück gewiesen.[218] Der Ausschuss beendete seine Arbeit nicht und das Gesetz blieb auf der Strecke.

c) Bundeshaushalt

Das Gesetz, in dem alle Jahre der Staatshaushalt mit seinen Ausgaben und Einnahmen dargestellt und beschlossen wird, heißt nicht umsonst auch "Schicksalsbuch der Nation". Das Haushaltsrecht ist das Königsrecht des Parlaments. Haushalt und nationales Schicksal verbanden sich, als Frankreich unter seinem schwachen König Ludwig XVI in eine ausweglose Finanzkrise geraten war und dieser dem Drängen der drei Stände (Adel, Klerus und Bürgertum) auf Einberufung der Generalstände nachgab. Eine Woche später erklärte die Staatskasse des Königs den Bankrott. Am 5. Mai 1789 traten die Generalstände zusammen mit dem Auftrag, die Staatsfinanzen zu sanieren. Die Generalversammlung löste die ihr gestellte Aufgabe nicht. Anführer des dritten Standes, also des Bürgertums (und nicht der Unterschicht), übernahmen die Macht und lösten die Revolution von 1789 aus.

Ein Revolutionär mit Haushaltsbezug war auch Otto von Bismarck. 1862/66 regierte er als preußischer Ministerpräsident gegen den Willen der Mehrheit im preußischen Abgeordnetenhaus ohne einen von diesem genehmigten Staatshaushalt. Ob er mit einem Staatshaushalt seine Kriege von 1864 mit Österreich gegen Dänemark (Eroberung von Schleswig) und 1866 allein gegen Österreich (Ausschluss Österreichs aus dem Deutschen Bund von 1815) hätte führen können, ist eine Variante der beliebten Frage, was wäre gewesen wenn?

Die Startbedingungen des Bundes für einen soliden Bundeshaushalt waren denkbar schlecht. Im Rechnungsjahr 1948, das vom 1. April 1948 bis 31. März 1949 ging, fielen an für Besatzungskosten 4,7 Mrd. DM, und für innere Aufgaben, wie Fürsorge für Kriegsbeschädigte und Kriegshinterbliebene, Zuschüsse zur Arbeitslosenversicherung und zu den Sozialversicherungsanstalten, Subventionierung eingeführter Lebensmittel 3,0 Mrd. DM, zusammen 7,7 Mrd. DM. Für 1949/50 veranschlagte der Bundesfinanzminister 9,1 Mrd. DM. Als im September 1949 die Bundesregierung und der Bundestag ihre Tätigkeit aufnahmen, fanden sie für den Bereich der Bizone einen Haushalt vor mit einem Volumen von 892.087.300 DM.[219] Erst am 7. Juni 1950 wurde der erste Bundeshaushaltsplan verabschiedet, und zwar rückwirkend für die Zeit vom 1. April 1949 bis 31. März 1950. Es genehmigte nur noch die Haushaltsführung für die Vergangenheit und regelte für die Zukunft die Grundsätze der Haushaltsführung und der Rechnungsprüfung.[220] Der Haushalt lehnte sich eng an einen Entwurf an, den die Ministerpräsidenten auf Vorschlag ihres Finanzausschusses den gesetzgebenden Körperschaften des Bundes zur Annahme empfohlen hatten.[221] Auf die künftigen Bundeshaushaltspläne und ihre Ausführung, für die Bewirtschaftung der Mittel und für die Überwachung der Haushalts- und Wirtschaftsführung wurden die Vorschriften der Reichshaushaltsordnung weiter angewendet, soweit sie dem Grundgesetz nicht widersprachen. Für die Gliederung des Bundeshaushaltsplans wurden analog zur Reichspraxis 25 Einzelpläne aufgestellt, für den Bundespräsidenten und das Präsidialamt, den Bundestag, den Bundesrat, den Bundeskanzler und das Bundeskanzleramt, die 13 Bundesministerien und den Bundesrechnungshof. Allein für den Geschäftsbereich des Bundesfinanzministers wurden fünf Einzelpläne aufgestellt, das Ministerium selbst, die Bundesschuld, die Besatzungslasten, die allgemeine Finanzverwaltung und die finanzielle Hilfe für Berlin.[222] Auf der Ausgabenseite fielen besonders die Besatzungskosten mit 4,55 Mrd. DM und soziale Kriegsfolgen sowie Zuschussbedarf der Sozialversicherungen mit 5,2 Mrd. DM ins Gewicht. Dort lag das Schwergewicht der Bundeslasten. Weiter waren Ausgaben für den Wohnungsbau zu leisten.

Es lag auf der Hand, dass der Finanzbedarf des Bundes in Zukunft zu einem großen Teil durch die Höhe der Besatzungslasten und der sozialen und sonstigen Kriegsfolgelasten bestimmt würde. Dabei war das künftige Ausmaß dieser Belastungen 1949 nicht zu überblicken.[223] Der Bundeshaushalt der ersten vier Jahre wurde nur in geringem Umfang mit Krediten finanziert und zeigte somit die wachsende Steuerkraft des Landes.

TABELLE IX
BUNDESHAUSHALTPLÄNE 1950 BIS 1953 JEWEILS VOM 1. APRIL BIS 31. MÄRZ IN TSD. DM[224]

Bezeichnung

1950

1951

1952

1953

Ausgaben

Bundespräsident

1.143

1.139

1.070

1.252

Bundestag

15.952

16.655

17.527

16.962

Bundesrat

1.580

1.426

1.478

1.383

Bundeskanzler

28.362

9.374

19.230

22.074

Auswärtiges Amt

-

56.717

81.890

114.924

BM Marshallplan

2.819.304

1.376.857

960.531

10.093

Ruhrbehörde, Europarat, Montanunion

575

684

501

2.573

BM des Innern

87.040

280.322

311.694

240.007

BM der Justiz

18.395

25.738

28.255

27.908

BM der Finanzen

347.537

579.510

623.545

688.717

BM Wirtschaft

197.367

188.468

202.627

44.852

BM Ernährung, Landwirtschaft und Forsten

809.734

1.096.937

752.965

632.048

BM Arbeit

1.496.269

2.595.238

2.075.179

2.897.615

BM Verkehr

532.711

614.850

694.385

383.181

BM Post u. Fernmeldewesen

3.226

2.753

1.398

1.640

Bundesverfassungsgericht

-

-

-

1.820

BM Wohnungsbau

413.108

509.674

630.484

710.252

BM Vertriebene

4.903

7.293

16.884

14.152

BM Gesamtdeutsche Fragen

13.976

20.555

26.344

28.295

BM Bundesrat

450

491

560

558

Bundesrechnungshof

3.857

4.292

9.234

5.269

Bundesschuld

153.037

376.781

443.318

911.583

Besatzungskosten, Verteidigung

4.447.559

7.657.929

5.740.431

9.610.100

soziale und sonstige Kriegsfolgelasten

3.988.700

4.813.037

4.049.333

6.934.286

Allgemeine Finanzverwaltung

333.641

359.957

291.340

628.112

Finanzielle Hilfe für Berlin

551.200

550.000

660.000

685.000

Summe der Ausgaben

16.270.626

21.073.063

17.642.300

27.849.281

Einnahmen

Steuern, Abgaben

13.164.297

17.314.057

15.449.038

25.490.265

Marshallplan, ausl. Hilfe

3.106.329

1.615.297

951.012

-

Anleihen bewilligt

-

2.143.709

1.242.250

2.359.016

Summe der Einnahmen

16.270.626

21.073.063

17.642.300

27.849.281

Im November 1950 einigten sich Bund und Länder auf die Überleitung von Lasten und Deckungsmitteln auf den Bund.[225] Rückwirkend zum 1. April 1950 gingen auf den Bund über die Kosten für Besatzung, Kriegsfolgen, Umsiedlung von Heimatvertriebenen, Rückführung von Deutschen aus den Gebieten östlich von Oder und Görlitzer Neiße, Grenzdurchgangslager, verdrängte Angehörige des öffentlichen Dienstes einschließlich der Wehrmacht des Reiches, Kriegsbeschädigte, Kriegshinterbliebene, Angehörige von Kriegsgefangenen, Arbeitslosenfürsorge und Zuschüsse zu den Sozialversicherungen. Die Belastungen der Länder änderten sich dadurch gerade auf den Gebieten, auf denen sie besonders ungleich und ohne Rücksicht auf ihre Leistungsfähigkeit verteilt waren. Die Länder blieben mit 10 bis 25% an den Kosten beteiligt.[226]

Zur Überwachung der Mittelbewirtschaftung durch Bundesministerien und -behörden wurde gleichzeitig der Bundesrechnungshof errichtet.[227] Nach Art. 114 GG wird die Rechnung über die Einnahmen und Ausgaben des Bundes durch einen Rechnungshof geprüft, dessen Mitglieder richterliche Unabhängigkeit besitzen. Maßstab der Prüfung bleibt die Reichshaushaltsordnung von 1922 mit ihren nachfolgenden Änderungen und Ergänzungen, soweit sie nicht demokratischen Grundsätzen widersprechen oder aufgehoben sind. Der Rechnungshof wird als Organ der den gesetzgebenden Körperschaften obliegenden Verfassungskontrolle tätig. Er stellt fest, ob sich die Regierung bei der Leitung der Geschäfte an die Gesetze und an das Haushaltsrecht gehalten hat.

Der schwierigste Punkt bei der Geburt der Bundesrepublik und bei ihren ersten Gehversuchen war die Frage des Anteils des Bundes am Steuer- und Abgabenaufkommen der Länder. Die Finanzverfassung, die schließlich im Grundgesetz ihren Niederschlag gefunden hatte, war auf französisches Betreiben darauf angelegt, dass Bund und Länder jedes Jahr einen Kampf über die Aufteilung der Einkommen- und Körperschaftsteuer auszufechten hatten. Bereits bei den Beratungen im Neuen Schloss von Herrenchiemsee war die Finanzverfassung ein kontroverses Thema. Dazu berichtet Carlo Schmid:[228]

Bei der Behandlung des Kapitels [des Grundgesetzes] über das Finanzwesen gingen die Auffassungen der Sachverständigen weit auseinander … Wenn Verfassungsfragen Machtfragen sind – und das sind sie wohl –, dann sind es in erster Linie jene Fragen, die sich darauf beziehen, zu wessen Nutzen und zu wessen Lasten die Finanzmasse, die in Bund und Ländern zusammenkommt, aufgeteilt wird. Sollte der Bund an die Leine der Länderregierungen gelegt werden. Sollte umgekehrt der Bund bestimmen können, welcher Anteil an der Finanzmasse den Ländern zukommen soll …?

Später, im Parlamentarischen Rat, verlief die erste Frontlinie des Streits quer durch die Parteien. Es ging im Kern um das Verhältnis von Bund und Ländern in Bezug auf die Steuerhoheit, die Aufteilung der Steuerquellen, die zu erfüllenden Aufgaben und die Steuerverwaltung.[229] Die zweite Frontlinie verlief zwischen dem Parlamentarischen Rat und den Westalliierten, oder genauer gesagt zwischen dem Rat und Frankreich. Frankreich unterstützte alles, was geeignet war, das Wiedererstehen eines starken deutschen Staates an seiner Ostgrenze zu ver- oder mindestens zu behindern. In den Worten von Carlo Schmid:[230]

Die Franzosen würden das Institut des Föderalismus im Wesentlichen als dissoziierende und die Zentralgewalt im Bundesstaat lähmende Einrichtung ansehen, von der sie sich Schutz vor dem allzeit den Limes der Latinität stürmenden östlichen Nachbarn versprachen.

Carlo Schmid, Vorsitzender der SPD-Fraktion im Parlamentarischen Rat, Vorsitzender seines Hauptausschusses, Professor für Staats- und Völkerrecht und mit Französisch als zweiter Muttersprache, pflegte engen Kontakt zu den für den Parlamentarischen Rat zuständigen Diplomaten und Offizieren der Militärgouverneure. Er berichtet dazu weiter:[231]

Die Schlussfolgerungen, die ich aus diesem Gespräch [vom 6. Februar 1949 mit Caput de Saintonge, dem Leiter der britischen Verbindungsstelle zum Parlamentarischen Rat] glaubte ziehen zu können, war, dass die Briten uns [bei der Finanzverfassung] nicht weiter stören würden; die Amerikaner würden sicher – aus innenpolitischen Gründen – starken Druck auf die Franzosen ausüben [in der Richtung eines handlungsfähigen Bundesstaats], die Franzosen aber wohl stur bleiben.

Am 2. März [1949] notifizierten sie [die Militärgouverneure] dem Präsidenten [des Parlamentarischen Rates Adenauer] dass unsere Fassung des Grundgesetzes bedauerlicherweise auch jetzt noch nicht voll mit den Richtlinien übereinstimme, die in ihrem Aide-mémoire vom 22. November 1948 enthalten seien …

Wie sollten wir Sozialdemokraten uns verhalten? … Mein Gespräch mit Mr. Caput de Saintonge hatte mich in meiner Auffassung bestärkt, dass den Alliierten insgesamt die Integration eines handlungsfähigen deutschen Staates in ihre Verteidigungsfront [gegen die Sowjetunion] zu wichtig war, als dass sie sie an den Meinungsverschiedenheiten über die Finanzverfassung der Bundesrepublik scheitern lassen würden.

Konrad Adenauer und Carlo Schmid berichten in ihren jeweiligen Erinnerungen übereinstimmend, dass zwischen den Mehrheiten der CDU/CSU und SPD der Streit darum ging, wie auf die von Frankreich bestimmte harte Linie zu Gunsten eines von starken Ländern abhängigen Bundes zu reagieren sei, elastisch (Adenauer) oder kompromisslos (Schumacher). Auf dem außerordentlichen Parteitag der SPD vom 20. April [1949] erklärte Kurt Schumacher an die Adresse der Alliierten und besonders Frankreichs:[232]

Wir könnten mit keiner Verfassung einverstanden sein, die es den Ländern erlauben würde, über den Bundesrat und die Finanzverfassung von der Bundesregierung und dem Bundestag für notwendig gehaltene Maßnahmen zu torpedieren.

Der amerikanische General Clay vermutete, dass die Briten die kompromissbereite Haltung der westlichen Außenminister frühzeitig an die SPD weitergeleitet hatten, die es Schumacher erlaubt habe, die starke Haltung einzunehmen, was Adenauer diesem verübelte.[233] Ohne Zustimmung der SPD konnte das Grundgesetz nicht mit der Zwei-Drittel-Mehrheit der Länder verabschiedet werden. Amerikaner und Briten setzten sich, wie von Carlo Schmid erwartet, gegen die Franzosen durch und es wurde vom Parlamentarischen Rat ein Grundgesetz mit einem handlungsfähigen Bund verabschiedet und von den Militärgouverneuren genehmigt.[234] Schumacher hatte über Adenauer triumphiert. Auch noch nach dem Tod Schumachers (20. August 1952) zehrte die SPD davon in ihrem Aktionsprogramm vom 28. September 1952:[235]

Wenn es nach dem Erkenntnisvermögen und der Haltung der Parteien gegangen wäre, die heute die Bundesregierung bilden, vor allem der CDU/CSU und der DP, dann wäre ein neuer Rheinbund[236] entstanden, wie ihn mindestens zwei der drei westlichen Alliierten gewollt haben. Nur durch die Sozialdemokratie ist ein Grundgesetz zustande gekommen, das diese Bundesregierung erst funktionsfähig gemacht hat.

Im Ergebnis hatten CDU/CSU und SPD mit Erfolg mit verteilten Rollen gespielt, ohne sich diese Rollen gegenseitig zu gönnen. Mit diesem diplomatischen Erfolg über die Franzosen war aber noch nicht das Problem der Aufteilung der ertragreichen Einkommen- und Körperschaftsteuer gelöst. In den Bemerkungen des Bundesrats zum Entwurf des Bundeshaushalts für das (bereits zur Hälfte abgelaufene Rechnungsjahr 1949, das vom 1. April 1949 bis 31. März 1950 währte), stellte sich der Bundesrat auf den Standpunkt, dass dem Länderzuschuss im Rahmen des Bundeshaushalts nur subsidiäre Bedeutung zukommen könne und der Höhe nach fixiert werden müsse.[237] Demgegenüber hatte die Bundesregierung ihrem Gesetzentwurf über die Inanspruchnahme eines Teils der Einkommensteuer und der Körperschaftssteuer durch den Bund im Rechnungsjahr 1951 grundsätzliche Ausführungen vorangestellt:[238]

Die verfassungsgesetzliche Verteilung der Steuereinnahmen ist … nicht in erster Linie darauf abgestellt, wie die finanzielle Gesamtlast, zu deren Deckung die Steuereinnahmen bestimmt sind, sich haushaltsmäßig auf den Bund und die Länder verteilt … Hinzu kommt, dass die Gewährleistung der inneren und äußeren Sicherheit des Bundesgebietes, die soziale Befriedung seiner Bevölkerung und die damit im Zusammenhang stehenden wirtschafts- und sozialpolitischen Maßnahmen beträchtliche zusätzliche Anforderungen an den öffentlichen Haushalt des Rechnungsjahres 1951 stellen werden … Der Bundesgesetzgeber steht damit vor der Aufgabe, die grundgesetzliche Verteilung der steuerlichen Deckungsmittel (Artikel 106 Absätze 1 und 2) der tatsächlichen Lastenverteilung innerhalb des bundesstaatlichen Gesamthaushalts anzupassen. Bis zum Inkrafttreten des im Artikel 107 vorbehaltenen Gesetzes [über die endgültige Verteilung der der konkurrierenden Gesetzgebung unterliegenden Steuern auf Bund und Länder] bietet Artikel 106 Absatz 3 des Grundgesetzes die verfassungsrechtliche Handhabe, Mittel der Länderfinanzmasse dem Finanzbedarf des Bundes dienstbar zu machen … Die Tatsache freilich, dass mehr als 90 v. H. der Bundesausgaben aus rechtlichen, außenpolitischen oder sozialen Gründen zwangsläufig und daher dem Einfluss der Bundesverwaltung praktisch unzugänglich sind, kennzeichnet die dem Bundeshaushalt eigentümliche Unelastizität und damit die engen Grenzen, die allen sparpolitischen Bemühungen der Bundesorgane gesetzt sind.

Am 2. Juni 1950 hatte Bundesfinanzminister Schäffer dem Bundestag eine Übersicht über die Finanz- und Haushaltslage des Bundes und der Länder im Rechnungsjahr 1950 vorgelegt. Die Übersicht belegte exemplarisch, vor welcher kaum lösbaren Aufgabe Bund und Länder bei der Bewältigung der akuten Probleme standen. Nach dem Grundgesetz erhielt der Bund die Umsatzsteuer, die Verbrauchssteuern (auf bayerisches Betreiben ohne die Biersteuer), die Beförderungssteuer, die einmaligen Vermögensabgaben und die Erträge der Monopole (wie Branntwein- und Zündwarenmonopol[239]). Zusammen mit den Ablieferungen der Bundesbahn und Bundespost, den Beiträgen der Länder zu den Besatzungskosten, den sonstigen Kriegsfolgelasten und den Kosten der Arbeitslosenfürsorge erwartete der Bund Einnahmen von 11,4 Mrd. DM. Die Länder hatten ihrerseits Einnahmen und Ausgaben von über 17 Mrd. DM zu erwarten, wobei die Länder Schleswig-Holstein, Niedersachsen, Bayern, Hessen, Rheinland-Pfalz und Baden nicht in der Lage waren, ihre unabweisbaren Ausgaben aus eigener Kraft zu finanzieren. Vom Sozialprodukt beanspruchten die Steuern 25%.

Ferner hatte der Bund das Recht, einen im Grundgesetz nicht näher bestimmten, und damit streitigen, Teil der den Ländern zufließenden Einkommen- und Körperschaftsteuer in Anspruch zu nehmen. Im Herbst 1951 war es dem Bund gelungen, sich mit den Ländern darauf zu einigen, dass sie ihm für das Haushaltsjahr 1951/52 27% der Einnahmen überließen. Der Bund hatte 31% verlangt.[240] 1952 stieg der Anteil des Bundes für das Haushaltsjahr 1952/53 auf 37%.[241] Er hatte 40% verlangt. Für die Haushaltsjahre 1953/54 kam in der ersten Legislaturperiode kein Gesetz mehr zustande. Auf dem Gebiet der Steuern erfuhr die Bundesregierung schmerzlich, dass nicht nur der Bundesrat bei Steuern ein Gegner war, sondern auch der Bundestag, obschon von den Regierungsparteien beherrscht. Die Bundesregierung hatte daran gedacht, eine erhöhte Umsatzsteuer auf Luxusgüter und eine Autobahnbenutzungsgebühr einzuführen. Ihre entsprechenden Vorschläge scheiterten jedoch am Widerstand der gesetzgebenden Körperschaften.

1952 wurden auch praktische Fragen geregelt, um die sich ein Bürger keine Gedanken macht, nämlich Zerlegung der Einkommen- und Körperschaftsteuer. Soll die Einkommen- oder Körperschaftsteuer, die auf die Einkünfte aus einem gewerblichen oder landwirtschaftlichen Betrieb oder aus einem Grundbesitz entfällt, dem Lande zustehen, in dem der Steuerpflichtige wohnt, oder dem Lande, in dem der Betrieb oder der Grundbesitz belegen ist? Was soll bei der Lohnsteuer gelten, wenn Betriebsstätte und Wohnsitz des Arbeitnehmers sich nicht am selben Ort befinden? Wer bekommt die Steuer, wenn der Steuerpflichtige von einem Lande zum anderen umzieht?[242]

Das Grundgesetz hatte dem Bundestag und Bundesrat die Aufgabe gestellt, die der konkurrierenden Gesetzgebung unterliegenden Steuern bis zum 31. Dezember 1952 endgültig auf den Bund und die Länder zu verteilen und hierbei jedem Teil einen gesetzlichen Anspruch auf bestimmte Steuern oder Steueranteile entsprechend seinen Aufgaben einzuräumen (Art. 107). 1953 einigten sich Bund und Länder darauf, diese Aufgabe dem nächsten Bundestag zu überlassen.[243]

Unmittelbar vor den Wahlen von 1953 gelang dem Bund noch eine besondere Form der Kreditaufnahme.[244] Der Bund hatte sich verpflichtet, der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung einen Teil ihrer Aufwendungen für die Arbeitslosenfürsorge-Unterstützungen zu erstatten. Für das Rechnungsjahr 1953 rechnet er mit 946 Mill. DM. Die Haushaltslage des Bundes war, wie immer, angespannt. Der Bund hatte 1953 neue Lasten nach dem Fremdrenten- und Auslandsrentengesetz zu tragen. Die Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung hatte indessen Rücklagen von rund 1,1 Milliarden DM gebildet. Aus diesem Grunde verlangte der Bund, dass die Anstalt dem Bund das Geld als Kredit gibt, was er der Kasse sodann wieder als Zuschuss zur Verfügung stellte.

Ein Länderfinanzausgleich war bereits in der Bizone praktiziert worden.[245] Dieser Finanzausgleich bezog ab 1. Oktober 1949 auch die drei Länder der französischen Zone ein und galt bis 31. März 1950.[246] Das Prinzip des Länderfinanzausgleichs war in das Grundgesetz übernommen worden (Art. 106). Um die Leistungsfähigkeit auch der steuerschwachen Länder zu sichern und eine unterschiedliche Belastung der Länder mit Ausgaben auszugleichen, konnte der Bund Zuschüsse gewähren und die Mittel hierfür den Mitteln entnehmen, die den leistungsfähigen Ländern zufließen. Hessen wurde vom Beitrags- zum Empfängerland. Geberländer waren Bremen, Hamburg, Nordrhein-Westfalen und Württemberg-Baden. Sie überwiesen für die sechs Monate vom Oktober 1949 bis März 1951 307,5 Mio. DM.[247] Die Praxis des Länderfinanzausgleichs wurde im nächsten Jahr fortgesetzt.[248] Die Beiträge der ausgleichspflichtigen Länder wurden auf einer breiteren steuerlichen Basis errechnet: Einkommensteuer, Körperschaftsteuer, Vermögensteuer, Erbschaftsteuer, Biersteuer und Steuern der Gemeinden. Von der Steuerkraft wurden abgerechnet die unterschiedlichen Lasten aus Kriegsfolgen, Sozialausgaben, Kriegszerstörungen, Flüchtlingen, Dauerarbeitslosigkeit, Währungsreform, Hochschulen und der Häfen Bremen und Hamburg. Die Einwohnerzahl der Stadtstaaten wurde gewichtet ("veredelt"). Sonderzuweisungen bekamen Schleswig-Holstein und Baden. Die höchste Steuerkraft je Einwohner hatten Bremen und Hamburg, die geringste Schleswig-Holstein und Bayern.

Eine Sonderhilfe erhielt darüber hinaus das Land Schleswig-Holstein.[249] Der wirtschaftliche und finanzielle Notstand des Landes Schleswig-Holstein beruhte vor allem auf einem überproportional starken Zustrom von Heimatvertriebenen, Evakuierten und Kriegsbeschädigten. Dem stand gegenüber die geringe Industrialisierung des Landes, seine ungünstige Verkehrslage, seine Abschneidung vom südöstlichen Hinterland, die Einschränkung des Seeverkehrs, Kriegszerstörungen und Demontage. Das Aufkommen der den Ländern zustehenden Steuern erreichte in Schleswig-Holstein 81 DM/Einwohner, im Bundesdurchschnitt 146 DM/Einwohner. 1952 wurde der Finanzausgleich unter den Ländern in den Rechnungsjahren 1951 und 1952 weiter verfeinert und verkompliziert.[250] Auf der Ausgabenseite werden nun auch die Hochschullasten und Ausgleichsforderungen der Banken in Betracht gezogen.[251]

d) Bundestag als politischer Akteur

Da die Regierungsparteien im Bundestag die Mehrheit stellen und die Bundesregierung in der Regel unterstützen, geht es bei der politischen Kontrolle der Bundesregierung in der Wirklichkeit um die Rechte der Oppositionsparteien. Um für die Bundesregierung unerwünschte Beschlüsse des Bundestages zu verhindern, die auf Initiative der Opposition gefasst werden, war Adenauer auf die Solidarität und Loyalität der Fraktionen der Regierungsparteien angewiesen. Die Opposition hat im Grunde drei Möglichkeiten, die Bundesregierung zu kontrollieren und ihre Missbilligung der Politik der Bundesregierung zum Ausdruck zu bringen.

Die erste Möglichkeit ist, was in der nüchternen Sprache der Geschäftsordnung als Teilnahme an der Beratung von Gesetzentwürfen, Haushaltsvorlagen und politischen Verträgen mit fremden Staaten bezeichnet wird.

Die zweite Möglichkeit ist eines der stärksten Instrumente der Opposition gegenüber der Regierung, nämlich die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses. Der Bundestag muss auf Verlangen eines Viertels seiner Mitglieder einen Untersuchungsausschuss einsetzen. Der Antrag muss das Beweisthema bezeichnen. Auf Beweiserhebungen finden die Vorschriften über den Strafprozess sinngemäß Anwendung. Gerichte und Verwaltungsbehörden sind zur Amtshilfe verpflichtet.[252] Auf Antrag aller Fraktionen wurde ein Untersuchungsausschuss anlässlich der Behauptung des "Spiegel" vom 27. September 1950 eigesetzt, dass im Falle der Hauptstadtfrage Bonn-Frankfurt am Main an Abgeordnete aller Fraktionen ein Betrag von insgesamt zwei Mio. DM gezahlt worden sei.[253] Auf Antrag der SPD wurden Untersuchungsausschüsse zur Prüfung von Missständen in der Bundesverwaltung und im Auswärtigen Dienst[254], der im Raum Bonn vergebenen Aufträge, der unzulänglichen Einstellung von Schwerbeschädigten, und der Verhältnisse auf dem Gebiet des Kraftstoffvertriebs eingesetzt.[255] Den ersten Untersuchungsausschuss hatte die Bayernpartei einsetzen lassen über eine Frage der Einfuhren in die Bizone und die Bundesrepublik.[256]

Der dritte Bereich der Kontrolle und Kritik der Bundesregierung durch die Opposition betrifft die Anfragen. Große Anfragen an die Bundesregierung sind von mindestens 30 Abgeordneten zu unterzeichnen, kleine Anfragen von so viel Mitgliedern, wie einer Fraktionsstärke (seinerzeit 15)[257] entspricht. Die Bundesregierung steht es frei, eine Anfrage zu beantwortet. Auf Verlangen von 30 Mitgliedern wird die Große Anfrage beraten, gleichviel, ob die Bundesregierung geantwortet hat. Mündliche Anfragen können von jedem Abgeordneten in der Fragestunde vorgebracht werden.

Die SPD suchte darüber hinaus mit dem Beginn der Arbeit des Bundestages nach einer Möglichkeit, über den Bundestag einen bestimmenden Einfluss auf Inhalt und Richtung der Arbeit der Bundesregierung zu nehmen. Diese Bemühungen erstreckten sich über die gesamte Legislaturperiode. Zwei Beispiele liefern die Anträge der Fraktion der SPD zum Bonner und EVG-Vertrag und zur Saarfrage.[258] Der Bundestag sollte beschließen, dass der Bundeskanzler ersucht wird, den Abgeordneten des Deutschen Bundestages in je einem Weißbuch sämtliche Verhandlungstexte des Bonner und des EVG-Vertrage sowie über die Besprechungen, die er in London und Paris mit dem französischen Außenminister über die Saarfrage gehabt habe, vorzulegen, um dem Bundestag vor der Unterzeichnung von Vereinbarungen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Adenauer lehnte ab.

Als der Bonner und der EVG Vertrag sich in der letzten kritischen Verhandlungsphase befanden, wandte sich von Brentano als Vorsitzender der CDU/CSU-Fraktion mit einem umfangreichen und dringenden Schreiben an Adenauer und verlangte nicht nur bessere Unterrichtung über den jeweiligen Stand der sehr schwierigen Verhandlungen sondern auch "Einschaltung von politisch verantwortlichen Vertretern der Parteien des Bundestages, mindestens der Parteien der Koalition, in die gesamten Verhandlungen". Zweck der Unterrichtung sollte sein, dass die Fraktion, bevor die Verträge paraphiert werden, wenigstens zu den Grundsatzfragen Stellung nehmen könne.[259] Adenauer, der die Verhandlungen schon als schwierig genug empfand, ließ sich darauf nicht ein.

Eine Ausnahme hatte Adenauer beim Londoner Schuldenabkommen zugelassen. Zur Sicherung der Anerkennung der Auslandsschulden hatte er den Auswärtigen Ausschuss des Bundestages vor der Aufnahme von Verhandlungen einbezogen.

Die ersten beiden Initiativen der SPD, die Bundesregierung zu außenpolitischem Handeln zu veranlassen, betrafen die Demontagen und West-Berlin als 12. Bundesland.[260] Der Bundestag möge beschließen, er erhoffe von den Regierungen Frankreichs, Groß-Britanniens und der Vereinigten Staaten von Amerika, dass sie eine erneute Nachprüfung der Demontage-Listen beschleunigt veranlassen und bis zur endgültigen Entscheidung keine weiteren Demontagen durchführen. Ferner, dass er durch Beschluss die alliierten Mächte bitte, ihren bisherigen Standpunkt noch einmal zu überprüfen und ihren Einspruch gegen die uneingeschränkte Anwendung des Art. 23 aufzuheben. Der Bundestag soll die Bundesregierung bitten, geeignete Schritte bei den zuständigen alliierten Stellen zu unternehmen und dem Bundestag über den Erfolg zu berichten.

Es entsprach der verfassungsmäßigen Rolle des Bundestages, die Bundesregierung zu bestimmten Handlungen gegenüber den Alliierten in Bezug auf Berlin aufzufordern. Ebenso entsprach es der verfassungsmäßigen Rolle der Bundesregierung, dass Adenauer darauf nicht einging und nur versprach, West-Berlin nach Kräften zu helfen. Am 10. November 1949 stellte Ollenhauer (SPD) den Antrag, der Bundestag möge den Bundeskanzler veranlassen, eine Erklärung zu der gleichzeitig in Paris tagenden Konferenz der drei westlichen Außenminister, die sich zur Zeit mit Deutschlandfragen beschäftigen, vor dem Bundestag abzugeben und anschließend über die Erklärung eine Aussprache durchzuführen.[261] Zur Begründung führte Ollenhauer aus:

Wir sind der Auffassung, dass es … unbedingt erforderlich ist, dass jetzt noch, während dieser Verhandlungen in Paris, dem Hohen Hause die Möglichkeit gegeben wird … die Auffassung der in diesem Hohen Hause vertretenen Parteien zu den in Paris zur Diskussion stehenden Fragen öffentlich festzustellen.

Auch hier wieder die Vorstellung der SPD, den Bundestag als außenpolitischen Akteur ins Spiel zu bringen. Adenauer holte sich die einmütige Zustimmung des Kabinetts, dass Regierung und Koalition diesen Angriff der Opposition energisch zurückweisen müssten.[262] Adenauer lehnte die Forderung Ollenhauers ab, um ein Exempel zu statuieren. Er sah es nicht als die Aufgabe des Bundestages an, wie der Chor in der griechischen Tragödie das Geschehen vom Rande her zu kommentieren. Generell behauptete die SPD, Grundsatzfragen des nationalen Schicksals, wie Westintegration oder Wiederbewaffnung könne die Regierung nur mit breiter Zustimmung (also der Zustimmung der SPD) entscheiden. Im Falle der Wiederbewaffnung behauptete die SPD sogar, das Grundgesetz enthalte keine Wehrverfassung, weshalb zunächst das Grundgesetz geändert werden müsse, was ohne Zustimmung der SPD nicht möglich gewesen wäre. Schließlich behauptete sie, bei den Wahlen von 1949 sei die Wiederbewaffnung kein Wahlkampfthema gewesen, woraus folge, dass nur nach Neuwahlen über die Wiederbewaffnung entschieden werden könne. Im Sommer 1951 verlangte Schumacher, dass die Westalliierten ihr Konzept eines deutschen Verteidigungsbeitrags auch mit der Opposition diskutiere,[263] was die natürlich nicht taten. Es gab ebenso natürlich laufende politische Kontakte auch zwischen der SPD und den Westalliierten. Das ist aber nicht dasselbe, wie die verlangte förmliche Konsultation.

Anlässlich einer in Paris tagenden Vorkonferenz der stellvertretenden Außenminister der Vier Mächte über Deutschland gab Adenauer am 9. März 1951 vor dem Bundestag eine Regierungserklärung ab.[264] Die Konferenz war von Moskau zur Durchführung der Beschlüsse der Vier Mächte über die Entmilitarisierung Deutschlands verlangt worden. Der Behauptung Moskaus, die gegenwärtigen Spannungen zwischen Ost und West beruhten auf der bevorstehenden deutschen Wiederaufrüstung, setzte Adenauer entgegen, dass diese auf dem Missverhältnis zwischen dem Rüstungsstand des Ostblocks und der Atlantikpaktmächte und der Spaltung Deutschlands beruhten. Innerdeutsche Verhandlungen kämen nur mit aus wirklich freien und geheimen Wahlen hervorgegangenen Vertretern aller vier Besatzungszonen in Betracht. Falls das Hohe Haus damit einverstanden sei, werde er an die westalliierten Regierungen eine Note richten und sie bitten, auf der Viererkonferenz, falls sie stattfinde, die Beachtung dieser Forderung durchzusetzen, um auf diese allein mögliche Weise zur deutschen Einheit in Freiheit zu kommen.[265]

Adenauer bemühte sich ansonsten, die Kontrollfunktion des Bundestages gegenüber der Bundesregierung weitestmöglich einzuschränken, auch gegenüber den Abgeordneten seiner Koalition. Er hatte sich von einem CDU/CSU-Entwurf über die Regelung der Montanmitbestimmung in öffentlicher Rede abgesetzt und damit zum Ausdruck gebracht, dass sich die Bundesregierung in einer Angelegenheit von so grundlegender Bedeutung die Initiative und die Verhandlungen mit den Gewerkschaften nicht aus der Hand nehmen lasse, zumal da für die Einigung der Koalitionspartner nur ein [mit den Gewerkschaften abgestimmter] Regierungsentwurf eine geeignete Grundlage böte.[266] Die Unionsfraktion, namentlich ihr Vorsitzender von Brentano, versuchten auch über den Bundeskanzler direkten Einfluss zu nehmen auf die Ernennung von Staatssekretären und Abteilungsleitern in den Bundesministerien, mit gemischtem Erfolg.[267] Brentano beklagte sich auch namens der Fraktion, dass dem Anspruch Adenauers, von der Unionsfraktion unterstützt zu werden, nicht die Aufmerksamkeit und das Maß an Unterrichtung entspreche, dass die Abgeordneten erwarten.[268] Dieser Vorwurf kann darauf beruhen, dass Brentano mit der Fraktionsführung etwas überfordert war. Tatsächlich erschien Adenauer mitunter selbst bei den Sitzungen des Fraktionsvorstandes und lenkte die Diskussion. Ebenso ließ er gelegentlich einzelne Abgeordnete bei Kabinettsitzungen teilnehmen.[269] Mit Brief vom 22. August 1950 machte Brentano Adenauer Vorhaltungen, dass er mit einem der New York Times gewährten Interview das Missverständnis erzeugt habe, er wolle unter Berufung auf die ostdeutsche Volkspolizei und über die Gründung einer westdeutschen Polizeimacht in einer Stärke bis 400.000 Mann die deutsche Wiederaufrüstung und die Remilitarisierung betreiben.[270] Als von Brentano sich an Adenauer wandte, um anlässlich einer möglichen Verlegung der Branntweinmonopolverwaltung von Offenbach nach Bückeburg die Mitsprache der Fraktion einzufordern, erhielt er von Adenauer eine klassische Abfuhr:[271]

Auf Ihren Brief vom 12. Oktober [1950] betr. Sitz der obersten Bundesbehörden erlaube ich mir zu erwidern, dass unzweifelhaft rechtlich über diese Fragen das Bundeskabinett zu entscheiden hat. Das Budgetrecht des Parlaments hat damit nichts zu tun. Wenn man so weit in der Auslegung des Budgetrechts gehen will, könnte das Parlament mit Hilfe dieses Rechtes die ganze Exekutive an sich ziehen.

Von Brentano meldete mit Schreiben vom 17. Mai 1952 erneut Mitspracherechte der Fraktion an, als Adenauer das Bundesministerium für den Marshallplan in Bundesministerium für europäische Zusammenarbeit umbenennen und einige Aufgaben in dieses Ministerium verlagern wollte, weil es keinen Marshallplan mehr gab. Adenauer ließ ihn kurz und trocken wissen, dass sein Schreiben "auf völlig falschen Voraussetzungen" beruhe.[272]

Als im Kabinett über den Antrag der SPD gesprochen wurde, einen parlamentarischen Beirat für den Aufbau der Bundespolizei einzurichten, war der Bundesinnenminister der Auffassung, dass dem Antrage zugestimmt werden könne. Der Bundeskanzler widersprach. Ein parlamentarischer Beirat bedeute einen Übergriff auf das Gebiet der Exekutive. Es bestehe die Gefahr, dass auch auf anderen Gebieten solche parlamentarischen Beiräte gefordert würden.[273] Ganz in diesem Sinne brachte er seine Kabinettsmitglieder, die auch Bundestagsabgeordnete waren, davon ab, Anträge ihrer Fraktion mitzuunterzeichnen.[274]

In einem Fall war es dem Bundestag gelungen, selbst Politik zu betreiben. Der Bundestagspräsident hatte der Bundesregierung telefonisch mitgeteilt, dass das Bundestagspräsidium nach Rücksprache mit den Fraktionen bereit sei, Delegierte der ostdeutschen Volkskammer zu empfangen. Adenauer ließ darauf dem Bundestagspräsidenten sofort ausrichten, er möge noch nicht zusagend antworten. Es war jedoch bereits zu spät. Das Verhalten des Bundestages sei unmöglich; er habe sich darüber hinweggesetzt, dass die Bestimmung der Richtlinien der Politik Sache des Bundeskanzlers sei. Es sei zu beachten, dass die Volkskammer nicht nur Parlament, sondern auch oberstes Exekutivorgan der sowjetisch besetzten Zone sei.[275] In seinen Erinnerungen führte Adenauer dazu aus, sicher mit Blick auf die SPD aber auch mit Blick auf die Fraktion der CDU/CSU:[276]

Der Bundestag war ein sehr junges Parlament, und viele seiner Mitglieder bemühten sich, überall in der Exekutive etwas zu tun, wo sie nichts verloren hatten. Die Bundesregierung musste nach unserer Überzeugung strikt darauf achten, dass Exekutive und Legislative getrennt blieben. Das galt namentlich für alle Angelegenheiten, die die Beziehungen zur Hohen Kommission oder zu den alliierten Mächten betrafen. Die SPD versuchte, auf dem Wege über den Auswärtigen Ausschuss, dessen Vorsitzenden sie stellte, die auswärtige Politik entscheidend zu beeinflussen. … Das war der Grund dafür, dass die Regierungskoalition, die die Mehrheit im Parlament besaß, ausdrücklich erklärte, dass das Petersberger Abkommen nicht zur Zuständigkeit des Bundestages gehörte und auch nicht dem Bundestag zum Beschluss unterbreitet werden sollte.

Umgekehrt genierte Adenauer sich nicht, einen möglichst großen Einfluss auf die Arbeit des Parlaments zu nehmen. Wenige Tage nach dem Zusammentritt des Bundestages richtete Adenauer an den Bundestagspräsidenten Köhler folgendes Schreiben:[277]

Namens der Bundesregierung beehre ich mich Ihnen mitzuteilen, dass die Bundesregierung den Wunsch hat, bei den Beratungen des Ältestenausschusses des Bundestages über die Abwicklung der Geschäfte vertreten zu sein. Eine solche Teilnahme liegt im allseitigen Interesse und ist meines Wissens bei allen Parlamenten üblich. Falls nach Ihrer Ansicht eine Bestimmung der Geschäftsordnung dem entgegenstehen sollte, bitte ich, die Angelegenheit dem Ältestenausschuss vorzutragen und eventuell eine Änderung der Geschäftsordnung in obigem Sinne herbeizuführen. Die Bundesregierung hat beschlossen, Herrn Bundesminister Kaiser mit dieser Aufgabe zu betrauen.

Zunächst wandte sich Bundestagspräsident Köhler gegen diese Initiative. Ab März 1950 nahm ein Mitglied der Bundesregierung regelmäßig an den Sitzungen des Ältestenrates teil.[278] Nach Artikel 43 GG haben die Mitglieder der Bundesregierung sowie ihre Beauftragten haben zu allen Sitzungen des Bundestages und seiner Ausschüsse Zutritt und müssen jederzeit gehört werden.

5) Bundesrat und Vermittlungsausschuss

Im Parlamentarischen Rat waren die Unionsparteien noch geneigt, den Bundesrat nach dem Vorbild des amerikanischen Senats als eine in der Gesetzgebung des Bundes gleichberechtigte Zweite Kammer auszugestalten. Zu ihrem eigenen Glück gaben die Unionsparteien der SPD nach. Im Vergleich zum Bundestag fehlen dem Bundesrat z.B. die Befugnisse, einen Untersuchungsausschuss einzusetzen und das Recht zu parlamentarischen Anfragen. Die Mitwirkung des Bundesrats an der Politik des Bundes ist auf die Gesetzgebung begrenzt, und dort wird ein Unterschied gemacht zwischen Gesetzen, zu denen die Zustimmung des Bundesrats erforderlich ist, und zu denen sie nicht erforderlich ist. Zur zweiten Kategorie gehören die Gesetze, auf deren Gebiet der Bund die ausschließliche Gesetzgebung hat, wie Staatshaushalt des Bundes, auswärtige Angelegenheiten, Staatsangehörigkeit im Bunde, Freizügigkeit, Währungs-, Geld- und Münzwesen, Maße, Gewichte und Zeitbestimmung, Bundeseisenbahnen und Luftverkehr, Post- und Fernmeldewesen und Rechtsverhältnisse der im Dienst des Bundes stehenden Personen. Auf allen anderen Gebieten ist die Zustimmung des Bundesrats erforderlich. Diese Mitwirkung erstreckte sich insbesondere auf die Gebiete der Gesetzgebung, die für den Wiederaufbau und die Verwirklichung der sozialen Marktwirtschaft von zentraler Bedeutung waren, die Angelegenheiten der Flüchtlinge und Vertriebenen, die Kriegsschäden und die Wiedergutmachung im Inland, das Recht der Wirtschaft (Bergbau, Industrie, Energiewirtschaft, Handwerk, Gewerbe, Handel, Bank- und Börsenwesen, privatrechtliches Versicherungswesen), das Arbeitsrecht einschließlich der Betriebsverfassung, des Arbeitsschutzes und der Arbeitsvermittlung, sowie die Sozialversicherung einschließlich der Arbeitslosenversicherung.

Ein zustimmungsbedürftiges Gesetz kommt nur dann zustande, wenn der Bundestag es beschlossen und der Bundesrat zugestimmt hat. Sein erstes Veto legte der Bundesrat gegen ein vom Bundestag verabschiedetes Gesetz ein, und zwar über die Notaufnahme Deutscher in das Bundesgebiet[279]. Die Länder Bayern (CSU), Rheinland-Pfalz (CDU), Württemberg-Baden (DVP) hatten sich für die Annahme des Gesetzes ausgesprochen, Hessen (SPD) enthielt sich der Stimme. Baden (CDU), Bremen (SPD), Hamburg (SPD), Niedersachsen (SPD), Nordhrein-Westfalen (CDU), Schleswig-Holstein (SPD) und Württemberg-Hohenzollern (CDU) hatten sich gegen das Gesetz ausgesprochen. In der Debatte wurde von den Ablehnenden zum Ausdruck gebracht, dass das Gesetz nicht durchführbar sei, da man Hunderttausende von Ostzonenflüchtlinge, schon aus Gründen der Menschlichkeit, nicht zwangsweise in die Ostzone zurückbefördern könne. Die Abstimmung zeigte, dass die Länder im Bundesrat nach ihren spezifischen Interessen abstimmen und nicht nach ihrer politischen couleur.

Ein nicht zustimmungsbedürftiges Gesetz kommt zustande, wenn der Bundestag es beschlossen hat, und wenn der Bundesrat (1) entweder zustimmt, oder (2) den Antrag auf Einberufung des Vermittlungsausschusses nicht rechtzeitig stellt oder (3) nach Abschluss eines ergebnislosen Vermittlungsverfahrens nicht fristgerecht Einspruch einlegt, oder (4) den Einspruch zurücknimmt oder (5) wenn der Einspruch des Bundesrats vom Bundestag überstimmt wird. Erfolgt der Einspruch mit einfacher Mehrheit, kann der Bundestag den Einspruch mit einfacher Mehrheit überstimmen, erfolgte der Einspruch mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen, kann der Bundestag den Einspruch mit zwei Dritteln der Stimmen zurückweisen.

Der Bundesrat kann den Vermittlungsausschuss zu allen Gesetzesbeschlüssen des Bundestages anrufen. Über den Vorschlag des Ausschusses ist im Bundestag und im Bundesrat erneut abzustimmen. Handelt es sich um ein nicht zustimmungspflichtiges Gesetz, gilt für den Bundestag folgendes: Wenn er den Vorschlag ablehnt, bleibt es beim alten Beschluss des Hauses. Der Bundesrat hat diesem alten Beschluss gegenüber das bundesrätliche Einspruchsrecht, und wenn der Bundestag den Einspruch überstimmt, wird der alte Beschluss Gesetz. Wenn auf der anderen Seite der Bundesrat den Vorschlag des Vermittlungsausschusses ablehnt, so steht es ihm frei, den förmlichen Einspruch einzulegen; der Bundestag kann dann den Einspruch überstimmen.[280]

Die erste Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses sah vor, dass Bundestag und Bundesrat je 12 Mitglieder entsenden, die den ständigen Vermittlungsausschuss bilden. Die Mitglieder der Bundesregierung haben das Recht und auf Beschluss des Ausschusses die Pflicht, an den Sitzungen teilzunehmen. Der Ausschuss fasst seine Beschlüsse mit der Mehrheit der Stimmen seiner Mitglieder. Die erste Geschäftsordnung war auf den 31. März 1951 befristet. Die auf Dauer bestimmte Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses war am 19. April 1951 von Bundestag und Bundesrat beschlossen worden.[281]

Der Bundesrat war das erste Organ, das bereits mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes entstand, weil die Länder schon bestanden. Der Bundesrat besteht nämlich aus den Mitgliedern der Regierungen der Länder (Art. 51 GG). Er trat erstmalig am Morgen des Tages des erstmaligen Zusammentritts des Bundestages zusammen (Art. 136 GG). Die Besatzungsmächte hatten nach und nach zwischen 1945 und 1947 Länder geschaffen und Regierungen dafür eingesetzt. Schleswig-Holstein entspricht der früheren preußischen Provinz gleichen Namens. Bremen, Hamburg und Bayern setzten ihre frühere Existenz fort. Die übrigen Länder der Bundesrepublik sind Neugründungen: Hessen (1945) Niedersachsen (1946), Nordrhein-Westfalen (1945), Rheinland-Pfalz (1946). Die Länder Württemberg-Baden (1947), Baden (1945) und Württemberg-Hohenzollern (1946) vereinigten sich zum Land Baden-Württemberg (1952). Die Länder hatten im Bundesrat bei seiner Konstituierung 1949 insgesamt 43 Stimmen. Zur Annahme eines Antrags genügte die einfache Mehrheit von 22 Stimmen, mit Ausnahme von Gesetzen zur Änderung des Grundgesetzes, wofür eine Zweidrittelmehrheit von 29 Stimmen erforderlich war. Die Ministerpräsidenten aus dem Lager der Unionsparteien und der DVP verfügten über 24 Stimmen gegenüber den 19 Stimmen der Ministerpräsidenten der SPD. Adenauer konnte sich aber nicht darauf verlassen, dass die Ministerpräsidenten aus dem Lager der Regierungsparteien bedingungslos den Vorstellungen der Bundesregierung folgten, weil sie auf die Wahrung ihrer Länderinteressen achteten und ihre Konfliktbereitschaft immer wieder unter Beweis stellten.

Während der ersten Legislaturperiode änderte sich die parteipolitische Zusammensetzung zwei Mal. Die erste Änderung fand am 9. September 1950 statt, als in Schleswig-Holstein eine CDU-geführte Regierung eine SPD-geführte Regierung ablöste, und zum zweiten Mal mit der Vereinigung der Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern zum Land Baden-Württemberg am 25. April 1952

TABELLE X
LANDTAGSWAHLEN 1945 BIS 1953

Land

CDU

SPD

GB/BHE

1945/49

1949/53

1945/49

1949/53

1945/49

1949/53

Baden-Württemberg

-

36,0

-

28,0

-

6,3

Bayern (CSU)

52,3

27,4

28,6

28,8

-

12,3

Berlin

19,4

24,7

64,5

44,7

-

-

Bremen

22,0

9,0

41,7

39,1

-

5,6

Hamburg

26,7

34,5

43,1

42,8

-

-

Hessen

31,0

18,8

42,7

44,4

-

31,8[282]

Niedersachsen

19,9

23,7

43,4

33,7

-

14,9

Nordrhein-Westfalen

37,6

36,9

32,0

32,3

-

-

Rheinland-Pfalz

47,2

39,2

34,3

34,0

-

-

Schleswig-Holstein

34,1

19,8

43,8

27,5

-

23,4

In den Flüchtlingsländern Schleswig-Holstein, Niedersachsen, Bayern und Hessen (mit der FDP) begann ein Siegeszug der Partei "Gesamtdeutscher Block/Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten (GB/BHE), was in Bayern, Hessen und Schleswig-Holstein zu Lasten der CDU/CSU ging, und in Niedersachsen zu Lasten der SPD.

Der Status West-Berlins in Deutschland war ein Unikum. Es war 12. Land der Bundesrepublik, wurde aber nicht vom Bund regiert. Artikel 23 des Grundgesetzes in seiner ursprünglichen Fassung lautete:

Dieses Grundgesetz gilt zunächst im Gebiete der Länder Baden, Bayern, Bremen, Groß-Berlin, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern. In anderen Teilen Deutschlands ist es nach deren Beitritt in Kraft zu setzen.

Artikel 144 GG ergänzte im Lichte des Genehmigungsschreibens der Militärgouverneure vom 12. Mai 1949:

Soweit die Anwendung dieses Grundgesetzes in einem der in Artikel 23 aufgeführten Länder oder in einem Teile eines dieser Länder Beschränkungen unterliegt, hat das Land oder der Teil des Landes das Recht, gemäß Artikel 38 Vertreter in den Bundestag und gemäß Artikel 50 Vertreter in den Bundesrat zu entsenden.[283]

West-Berlin war unter allen sonstigen Aspekten das 12. Land der Bundesrepublik, was das Bundesverfassungsgericht durch seine Entscheidung vom 25. Oktober 1951 zum Ausdruck brachte, dass der Grundrechtsteil des Bonner Grundgesetzes auch in West-Berlin gelte.[284] Nur hatten West-Berlin im Bundesrat und die West-Berliner Bundestagsabgeordneten im Bundestag kein Stimmrecht. Der Hauptwiderstand gegen die Zugehörigkeit West-Berlins zum Bund kam von Frankreich. Der britische Hohe Kommissar Robertson hatte deshalb angeregt anzustreben, ein Verhältnis größerer Nähe zwischen der Bundesrepublik und West-Berlin zu schaffen. Robertson wies aber darauf hin, dass eine Eingliederung Berlins als 12. Land auch insofern Komplikationen nach sich ziehen werde, als dann die Bundesregierung in die schwierige Lage käme, mit den Russen verhandeln zu müssen, und das könne gegebenenfalls bedeuten, die westlichen Alliierten aus ihrer bisherigen Verantwortung für Berlin zu entlassen.[285]

Seine Regierungserklärung vom 20. Oktober 1949 zu Volkskammerwahlen der sowjetischen Besatzungszone[286] nahm Adenauer zum Anlass, die Berlin-Politik seiner Regierung darzustellen. In Artikel 23 des Grundgesetzes sei niedergelegt, dass Groß-Berlin als zwölftes Land zur Bundesrepublik Deutschland gehören solle. Wenn auch die internationale Lage bei der Genehmigung des Grundgesetzes [durch die Westalliierten] die Verwirklichung dieses Beschlusses zunächst unmöglich gemacht habe, so bleibe der Beschluss des Parlamentarischen Rates, wie er im Artikel 23 niedergelegt sei, nur suspendiert. Bis dahin wolle Berlin seine Gesetze den Bundesgesetzen anpassen, um so schon jetzt eine de-facto-Zugehörigkeit Berlins zum Bund herbeizuführen. Adenauers bei dieser Gelegenheit auf die fortdauernde internationale Spannung gegebener Hinweis, die auch jetzt noch die Durchführung des Artikel 23 nicht gestatte, vielleicht auch im Interesse Berlins selbst, war etwas machiavellistisch: Im Hinblick auf das Genehmigungsschreiben der Militärgouverneure, die internationale Lage und die zitierte Bemerkung Robertsons ist Adenauers Erklärung richtig. Sie hatte für Adenauer aber einen großen Vorzug. Wären die West-Berliner Abgeordneten bei der Wahl des Bundeskanzlers abstimmungsberechtigt gewesen, hätte der Bundestag statt 410 zur Abstimmung berechtigter Mitglieder deren 418 gehabt. Zur Kanzlerwahl wären 210 Stimmen erforderlich gewesen. Die Koalition hätte dann zwar 211 Stimmen gehabt, aber die Abstimmung hatte gezeigt, dass Adenauer sich nicht auf alle Abgeordneten seiner Koalition verlassen konnte. Da Adenauer beim ersten Wahlgang nicht alle Stimmen seiner Fraktionen erhielt, stellt sich die Frage, was wäre gewesen wenn. Wenn Berlin im Bundesrat stimmberechtigt wäre, hätten die Ministerpräsidenten der Länder, in denen die Unionsparteien regieren (und einem Land die DVP/FDP) dort keine Mehrheit gehabt. Dann wäre zum klassischen Bund-Länder-Gegensatz noch hinzugekommen, dass die SPD über den Bundesrat alle Bundesgesetze hätte blockieren können, die der Zustimmung des Bundesrates bedurft hätten. Über weite Bereiche hätte die Bundesrepublik eine "Große Koalition" oder Stillstand bekommen.

TABELLE XI
STIMMEN IM BUNDESRAT

Land[287]

Einw. Mio.[288]

Stimmen

Ministerpräsident

07.09.1949[289]

09.09.1950

25.04.1952[290]

Baden-Württemberg

6,8

5

Reinhold Maier

-

-

DVP

Baden

1,3

3

Leo Wohleb

CDU

CDU

-

Württ.-Baden

3,9

4

Reinhold Maier

DVP

DVP

-

Württ.-Hohenz.

1,2

3

Gebhard Müller

CDU

CDU

-

Bayern

9,2

5

Hans Ehard

CSU

CSU

CSU

Bremen

0,6

3

Wilhelm Kaisen

SPD

SPD

SPD

Hamburg

1,7

3

Max Brauer

SPD

SPD

SPD

Hessen

4,5

4

Christian Stock
Georg August Zinn

SPD

-

-

SPD

-

SPD

Niedersachsen

6,8

5

Hinrich Wilhelm Kopf

SPD

SPD

SPD

Nordrhein-Westf.

14,3

5

Karl Arnold

CDU

CDU

CDU

Rheinland-Pfalz

3,2

4

Peter Altmeier

CDU

CDU

CDU

Schleswig-Holstein

2,6

4

Bruno Diekmann

Walter Bartram

Friedr.-Wilh. Lübke

SPD

-

-

-

CDU

-

-

-

CDU

Zusammenfassung

43/38

Stimmen CDU/CSU

20

24

18

Stimmen SPD

19

15

15

Stimmen DVP

4

4

5

Summen

43

43

38

Die Tabelle XI zeigt, dass in der Zeit vom 9. September 1950 bis zur Entstehung von Baden-Württemberg am 25. April 1952 die CDU/CSU die Stimmenmehrheit im Bundesrat hatte, während sie in den Zeiten davor und danach die Stimme der DVP benötigte. Die DVP war der baden-württembergische Zweig der FDP. Der dortige Ministerpräsident Reinhold Maier war das "Zünglein an der Waage".

Die Länder hatten sich von ihren Gründungsjahren 1945/47 bis zum Herbst 1949 daran gewöhnt, dass sie unter der Aufsicht der Militärgouverneure für alle inneren Angelegenheiten zuständig waren. Der Abschied fiel ihnen schwer. Adenauer hatte es bereits im Parlamentarischen Rat verstanden, die Ministerpräsidenten aus der laufenden Arbeit des Parlamentarischen Rates herauszuhalten, obschon deren spätere Zustimmung zum Grundgesetz erforderlich war. Bei der feierlichen Eröffnung des Parlamentarischen Rates hatte Adenauer in seiner Ansprache die von den Ministerpräsidenten geleisteten Vorarbeiten mit nur einem Satz erwähnt. Damit begann der Prozess, mit dem sie aus ihrer bisherigen privilegierten Stellung als Treuhänder der deutschen Politik hinausgedrängt wurden.[291] Sowohl Arnold als auch Ehard hatten, wie sich in der ersten Legislaturperiode mehrfach zeigte, bei ihrer Rivalität um den ersten Vorsitz im Bundesrat übertriebene Vorstellungen von der Bedeutung des Bundesrates angesichts der bisher so umfassenden Kompetenzen der Länder. Der Organisationsausschuss der Ministerpräsidenten hatte Adenauer die Schaffung von acht Bundesministerien vorgeschlagen, eines von vielen Beispielen für das Streben der Ministerpräsidenten in den ersten Jahren der Bundesrepublik, über den Bundesrat nicht nur an der Gesetzgebung des Bundes teilzunehmen, sondern auch an seiner Regierung. Die Bestimmung in Artikel 64 GG, wonach die Bundesminister auf Vorschlag des Bundeskanzlers vom Bundespräsidenten ernannt werden, beinhaltet auch, dass er deren Zahl bestimmt.

Gerade in der ersten Legislaturperiode, in der Adenauer die Grundlagen seiner Außenpolitik schuf, war die Frage der Grenzen der Zuständigkeit von eminenter Bedeutung, wenn durch Gesetz die Genehmigung zum Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages zu erteilen war. Art. 59 GG bestimmt:

Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, bedürfen der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes.

Für diese Art von Gesetz hat der Bund die ausschließliche Zuständigkeit (Art. 73). Das Problem der Mitwirkungsrechte des Bundesrats wurde beim ersten wichtigen außenpolitischen Vertrag der jungen Bundesrepublik akut, nämlich dem Beitritt zur Montanunion. In der Ratifizierungsdebatte über den Montanvertrag (Vertrag über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl) vertrat der Bundesrat in einem Beschluss vom 27. Juni 1951[292] die Auffassung,
dass vor der Verabschiedung des Ratifizierungsgesetzes eine verbindliche Zusage aller in Frage kommenden ausländischen Mächte darüber vorliegen muss, dass folgende besatzungsrechtlichen Institutionen und Bestimmungen

a)Ruhrbehörde
b)Alliierte Kohle- und Stahlkontrollgruppen
c)Eingriffsrechte der Alliierten Sicherheitsbehörde in Kohle- und Stahlwirtschaft
d)Beschränkung der Stahlkapazität und Stahlproduktion

mit dem Augenblick, in dem die Vertragsorgane ihre Funktionen übernehmen, spätestens mit der Errichtung des gemeinsamen Marktes, vollständig fortfallen.

Außerdem wollte der Bundesrat nur zustimmen, wenn seine Mitwirkung bei der Willensbildung über die Haltung der Bundesregierung in den Gremien der Montanunion gesetzlich geregelt sei. Diese Stellungnahme war außenpolitisch naiv, weil die Länder mit den Besatzungsmächten, die am Ruhrstatut beteiligt waren und von denen Frankreich darüber hinaus am Montanvertrag beteiligt war, weder auf gleichberechtigter Grundlage verhandeln konnten, noch weil von den anderen vier Montanstaaten (Italien, BeNeLux) nicht erwartet werden konnte, neben der Bundesregierung auch noch mit 11 Bundesländern zu verhandeln. Adenauer fand denn auch den außenpolitischen Ehrgeiz als unpassend und störend.[293]

Das Problem der Mitwirkungsrechte des Bundesrats wurde erneut akut beim Bonner Vertrag und beim EVG-Vertrag. Das gesamte Vertragswerk bestand aus Haupt- und Zusatzverträgen. Es ließ sich nicht vermeiden, dass einige Zusatzverträge beider Vertragswerke der Zustimmung des Bundesrats bedurften, nämlich diejenigen über die steuerliche Bevorzugung der Streitkräfte.[294] Die Zusatzverträge, ohne die die Hauptverträge nicht in Kraft treten würden, waren somit eine innenpolitische Achillesferse der Vertragswerke. Unterstellt man die Zustimmung der unionsgeführten Länder als gesichert, hing die Zustimmung letztlich an der Stimme des Ministerpräsidenten Reinhold Maier von Baden-Württemberg. Das ganze Vertragswerk war vom Bundestag in zwei namentlichen Abstimmungen vom 19. März 1953 mit den Stimmen der Regierungsparteien gegen die Stimmen der SPD, der KPD und der Fraktionslosen angenommen worden. Beim Eingang dieser Gesetze im Bundesrat waren die fünf Stimmen Reinhold Maiers ausschlaggebend. Maier stimmte schließlich zu.

In einem anderen Fall unterrichtete der Bundeskanzler das Kabinett, dass der Präsident des Bundesrates ihm einen Bericht über die Wirtschaftspolitik zugeleitet habe. Es sei an der Zeit, dass vom Justizminister die Frage geprüft werde, inwieweit der Bundesrat verfassungsrechtlich befugt sei, derart weitgehend in die Regierungstätigkeit einzugreifen. Ähnliche Fälle, in denen der Bundesrat sich mit den Obliegenheiten der Bundesregierung befasse, würden immer zahlreicher.[295] In dieselbe Kategorie gehört die Forderung des Bundesrates nach Beteiligung an der Kontrolle von Einfuhren mit Marshallplan-Mitteln.[296] Der politische Ehrgeiz von Ländern machte auch nicht vor der Außenpolitik halt. Der bayerische Ministerpräsident Ehard hatte in einer Rede die Beteiligung des Bundesrates bei außenpolitischen Fragen gefordert. [297] Die Länder hatten die Bestimmung des Grundgesetzes, wonach sie durch den Bundesrat "bei der Verwaltung des Bundes mitwirken" (Art. 50 GG) zu wörtlich genommen, oder zumindest zu weit ausgelegt.

In der ersten Legislaturperiode spielten die Preise für Nahrungsmittelrohstoffe und Nahrungsmittel eine große politische Rolle, deren Höhe auf Bundesebene politisch bestimmt wurde. Viele der Preise waren subventioniert. Sollten diese Preise erhöht werden, stellte sich die Frage, ob der Bundesrat zustimmen müsse. Würde er ablehnen, zwänge er den Bundesfinanzminister zur Zahlung von Subventionen, was die Forderungen des Bundes an die Länder auf höhere Beteiligung an der Einkommen- und Körperschaftsteuer nach sich gezogen hätte. Im Kabinett legte Erhard dar, dass die Frage, ob der Bundesrat (und dann auch der Bundestag) der Preisfestsetzung zustimmen müssen, davon abhängig sei, ob die neue Preisfestsetzung von „grundsätzlicher Bedeutung für die Lebenshaltung der Bevölkerung" sei. Die Entscheidung über diese Voraussetzung sei eine Ermessensfrage. Nach eingehender Erörterung des Für und Wider beschloss das Kabinett, sowohl dem Bundesrat als auch dem Bundestag lediglich von den beabsichtigten Maßnahmen preispolitischer Art Kenntnis zu geben. Die formelle Zustimmung hingegen solle nicht eingeholt werden.[298] Der Bundesrat bestand auf seinem Recht und Adenauer gab nach.

Dauernde Streitthemen waren die Geldfragen. Bund und Länder waren nach Art. 107 GG verpflichtet, die Verteilung der der konkurrierenden Gesetzgebung unterliegenden Steuern bis 31. Dezember 1951 dauerhaft zu regeln. Sie waren dazu nicht in der Lage und änderten das Grundgesetz so, dass dafür Zeit bis zum 31. Dezember 1953 blieb, also bis nach der nächsten Bundestagswahl. Im Wesentlichen ging es dabei um die Einkommen- und Körperschaftsteuer (Art. 105 GG). Der Bundesrat vertrat legitime Interessen bei seiner Stellungnahme zum Entwurf des Bundeshaushalts 1953/1954.[299] Man versteht ohne Weiteres, dass der Bundesrat sich gegen eine Politik der Bundesregierung wehrt, mit relativ kleinen Beträgen in die Politik der Länder hineinzuregieren, z.B. dadurch, dass ständig neue Sachfonds mit relativ unbedeutenden Beträgen geschaffen werden sollen, (z.B. für Verkehrserziehung, zur Förderung der Hauswirtschaft, für die Denkmalspflege usw.), um durch Ko-Finanzierung von Länderaufgaben durch Zuschüsse und Beiträge den Aufgabenkreis der Bundesverwaltung auszuweiten und Bittgänge zu den Bundesministerien zu veranlassen. Man versteht auch, dass die Länder verlangen, nur laufende Kriegsfolgelasten aus Steuereinnahmen eines laufenden Jahres zu decken, und den investiven Teil solcher Ausgaben durch Kreditaufnahme zu finanzieren, damit diese Lasten nicht allein von der gegenwärtig Generation getragen werden müssen. Eine solche Forderung liegt solange auf der Hand, wie Jahr für Jahr die Einnahmen aus der Einkommen- und Körperschaftsteuer zwischen Bund und Ländern neu aufgeteilt werden müssen. So ist auch verständlich, dass der Bundesrat Einwendungen gegen Stellenvermehrungen und Stellenhebungen im Bundeshaushalt erhebt, weil damit "unabweisbare Ausgaben" erzeugt werden, die bei der Aufteilung des Steueraufkommens anzusetzen sind. Unter dem Aspekt Bundesrat war es ein kluger Schachzug Adenauers, Fritz Schäffer zum Bundesfinanzminister zu machen. Schäffer gehörte der CSU an, die die Partikularinteressen der Länder am schärfsten vertrat. Als Bundesfinanzminister musste er jedoch darauf hinwirken, die Bundeskompetenz auszuweiten.[300]

Der Bundesrat hatte zu Beginn der Bundesrepublik ein Problem mit seinem Selbstverständnis, weil er im Grundgesetz als zweite Kammer bei der Gesetzgebung des Bundes konzipiert war, aber sich aus Chefs von Länderregierungen zusammensetzte. Ministerpräsident Arnold hatte in seiner Regierungserklärung vom 21. September 1950 deutlich gemacht, von Nordrhein-Westfalen aus die Arbeit der Bundesregierung über den Bundesrat beeinflussen zu wollen. Dies bezeichnete Adenauer als schlimmen Widerstand.[301] Verwunderlich war dagegen, dass der Bundesrat z.B. die Meinung äußerte, der Organisations- und Stellenplan des Auswärtigen Amtes entspreche zu einem großen Teil nicht den bewährten Grundsätzen der Ministerialverfassung, oder dass er fordert, einen beim Bundesjustizministerium ausgewiesenen Zuschuss an das Institut für internationales Strafrecht und an das Institut für internationales Wirtschaftsrecht beim Innenministerium auszuweisen. Die Organisation der Bundesministerien und die Verteilung ihrer Aufgaben zwischen ihnen ist ausschließlich Sache des Bundeskanzlers oder des Kabinetts.

Man versteht auch nicht, was der Bundesfinanzminister am 15. März 1951 dem Bundestag[302] berichtete. Als das Bundesministerium der Finanzen im Sommer 1950 aus der Presse von einem Lande erfahren hatte, dass dieses Land über einen großen Vermögenskomplex verfügt habe, auf Anfrage hin zur Antwort gegeben worden sei, dass der Bund überhaupt kein Recht habe, nach der Veräußerung und nach der Verwaltung dieses Vermögens zu fragen. Vor wenigen Tagen habe ein anderes Land dem Bund mitgeteilt, dass es in Bezug auf Betriebe, die hundertprozentig früheres Reichseigentum gewesen seien, für völlig verfügungsberechtigt halte. Statt des Gesetzes verlangten die Länder eine Verwaltungsvereinbarung. Die Länder ignorierten einfach, dass das Vermögen des Reiches, von Ausnahmen abgesehen, und die Beteiligungen des ehemaligen Landes Preußen an Unternehmen des privaten Rechts zunächst insgesamt Bundesvermögen geworden waren, und in einem zweiten Schritt auf die Länder zu übertragen waren, soweit sie der Wahrnehmung von Länderaufgaben dienten (Art. 134, 135 GG). Interpretierten die Länder die Art. 134 und 135 als programmatischen Auftrag an den Bundesgesetzgeber, so sah der Bund die Eigentumsübertragung auf ihn durch die Verkündung des GG bereits als rechtmäßig vollzogen an. Der Streit um ehemaliges Vermögen des Reichs und Preußens ging aber weiter. Der Bundesminister der Finanzen unterrichtete das Kabinett davon, dass inzwischen die Länder aber dazu übergegangen seien, Vermögenstücke des ehemaligen Reichs- und Preußenvermögens zu für den Bund ungünstigen Bedingungen zu veräußern.[303] Anfang Januar 1951 gelang Bund und Ländern eine Einigung über das rund 5,0 Mrd. betragende Industrievermögen des Reiches und Preußens im Nominalwert von 7,3 Mrd. DM.[304] Es handelt sich um insgesamt 69 Unternehmen. Von den Unternehmen, an denen das Reich bzw. das Land Preußen beteiligt war, behielt der Bund bei 13 die Federführung selbst, während weitere 14 voraussichtlich liquidiert werden müssen. Das Land Niedersachsen übernahm die Federführung bei 15 Unternehmen, Nordrhein-Westfalen bei 8, Bayern bei 6, Berlin und Hessen bei je 3, Schleswig-Holstein und Bremen bei je 2. In diesen Werten waren noch nicht die ebenfalls beträchtlichen Beteiligungen der NSDAP, wie z.B. das Volkswagenwerk, enthalten.

Die Übernahme der Reichsbahn durch den Bund lieferte ein weiteres Beispiel. Adenauer schrieb an seinen Verkehrsminister Seebohm:[305]

Ich richte Ihre besondere Aufmerksamkeit auf die Erklärungen, die Herr Ministerpräsident Arnold im Landtag von Nordrhein-Westfalen abgegeben hat, die darin gipfeln, dass er einen Gesetzentwurf für die Bundesbahn vorlegt. Ich halte ein derartiges Vorgehen von Ländern für völlig unmöglich, auch mit dem Grundgesetz für nicht vereinbar

Nach Art. 73 GG stand dem Bund die ausschließliche Gesetzgebung über die Bundeseisenbahnen zu.

Ein Beispiel für pragmatisches Vorgehen des Bundes gegenüber den Ländern war der beim Bundesverfassungsgericht eingereichte Antrag der Bundesregierung auf Erstattung eines Rechtsgutachtens über die Zuständigkeit des Bundes zum Erlass eines Baugesetzes.[306] Angesichts der höchsten Priorität, die die Bundesregierung dem Wiederaufbau von Gebäuden und Infrastruktur beimaß, war es ihr besonders wichtig, schnell klare Verhältnisse zu schaffen. Das Gericht wurde daher ersucht, die im Grundgesetz nicht klar geregelten Zuständigkeiten bei den verschiedenen Aspekten des öffentlichen Baurechts zu definieren, nämlich auf den Gebieten Planungsrecht, Baulandumlegung, Zusammenlegung von Grundstücken, Bodenbewertung, Bodenverkehrsrecht (Genehmigungspflicht für Eigentums- und sonstige Rechtsänderungen an Grundstücken), Erschließungsrecht (Flächenerwerb für Gemeinbedarf, Versorgungsanlagen für Wasser, Strom und Gas, Beseitigung und Verwertung von Abwässern und Abfallstoffen) und Baupolizeirecht im bisher gebräuchlichen Sinne. Nachdem der Bundestag dem Antrag der Bundesregierung beigetreten war, verlangte der Bundesrat Änderungen der Fragen. So wurde Aufnahme der zusätzlichen Frage verlangt, ob sich aus dem Grundgesetz die Befugnis des Bundes ergibt, Abgabepflichten einzuführen, die die Abschöpfung der Wertsteigerungen bezwecken, die ohne Aufwand des Eigentümers durch Maßnahmen der Allgemeinheit, insbesondere durch die Auswirkungen der städtebaulichen Planung, entstanden sind.[307] Das Gutachten wurde Grundlage des Bundesbaugesetzes und weiterer Bundes- und Landesgesetze, wie die Landesbauordnungen.

6) Bundesverfassungsgericht

Die Alliierten hatten sich im Besatzungsstatut die nötigen Vollmachten vorbehalten, die Beachtung des Grundgesetzes und der Landesverfassungen sicherzustellen, insbesondere die Einhaltung der demokratischen und rechtsstaatlichen Spielregeln. Adenauer scheint die Entstehung des Gerichts nicht mit besonderem Interesse verfolgt zu haben. Adenauer drängte indessen auf zügige Errichtung. Bei den Verhandlungen im Juli 1950 über die Revision des Besatzungsstatuts wiesen Sachverständige darauf hin, dass die Alliierten auf ihr Recht, zum Schutz der Aufrechterhaltung der Bundesverfassung einzugreifen, verzichten könnten, wenn das Gericht errichtet werde.[308]

Dem Bundesverfassungsgericht maßen sie daher eine hohe Bedeutung bei. Das neue Gericht würde Streitfragen entscheiden zwischen Bundesorganen, zwischen Bund und Ländern, über die Vereinbarkeit von Gesetzen mit dem Grundgesetz, über den Schutz der Grundrechte gegen die Staatsgewalt, das Verbot verfassungsfeindlicher Parteien, sowie über eine Reihe weiterer Fragen. Die Verfassungsbeschwerde wurde erst 1969 in das Grundgesetz eingefügt.[309]

Das Gericht hatte in Deutschland Vorläufer, aber von geringerer Macht. Das Reichskammergericht (1495/1806) prüfte im Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation, ob das Recht der Territorien mit dem Reichsrecht in Einklang stand. Vor allem entschied es im ausgehenden 18. Jahrhundert in den "Untertanenprozessen", ob die Bürger von ihrem Landesherrn gesetzwidrig in Eigentum oder Freiheit beeinträchtigt wurden. Im 19. Jahrhundert gab es in einzelnen deutschen Ländern Verfassungsgerichte, vor denen Landesminister wegen Verletzung der Landesverfassung angeklagt werden konnten. Die Paulskirchenverfassung von 1849 sah eine Verfassungsgerichtsbarkeit vor, die dem Bundesverfassungsgericht nahe gekommen wäre. Die Weimarer Reichsverfassung von 1919 kannte einen Staatsgerichtshof, der aber weder für Verfassungsbeschwerden von Bürgern zuständig war noch Gesetze wegen Verfassungswidrigkeit aufheben konnte.

Dem Grundgesetz ist nicht direkt zu entnehmen, ob das Gericht ein Verfassungsorgan ist. Im Gesetz über das Bundesverfassungsgericht wird dieses als ein gegenüber allen übrigen Verfassungsorganen selbständiger und unabhängiger Gerichtshof des Bundes bezeichnet. Adenauer bestritt 1952 das Selbstverständnis des Bundesverfassungsgerichts, ein Bundesorgan, wie z.B. der Bundespräsident zu sein.[310] Hätten die Zweifel seinerzeit nicht bestanden, hätte es wahrscheinlich geheißen, das Gericht "ist ein Verfassungsorgan". Die Qualität als Verfassungsorgan folgt aber schon allein daraus, dass es Gesetze, bei deren Entstehung drei oder vier der anderen Verfassungsorgane zusammengewirkt haben, wegen Verfassungswidrigkeit aufheben kann. Die Eigenschaft des Gerichts als Verfassungsorgan wurde schließlich für die Politik dadurch unstreitig, dass es aus dem Haushalt des Bundesjustizministeriums ausgegliedert wurde und neben den vier anderen Verfassungsorganen ein eigenes Kapitel im Bundeshaushalt bekam.

Obschon das Bundessverfassungsgericht nach allgemeiner Auffassung ein Verfassungsorgan ist, so wie Bundespräsident, -tag, -rat und -kanzler, bedurfte es eines Bundesgesetzes zu seiner Errichtung, weil die Art. 93 und 94 GG zwar die wesentlichen Bestimmungen enthalten, aber durch Gesetz blieben fünf wichtige Fragen zu regeln: (1) Zuständigkeit für nicht im Grundgesetz erwähnte Streifragen, (2) Verfassung und (3) Verfahren des Gerichts, (4) Fälle, in denen die Entscheidungen des Gerichts Gesetzeskraft haben, und (5) Sitz. 1951 erging das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht.[311] Der Bundesjustizminister Dehler (FDP) hatte nur einen Senat vorgesehen, wie beim amerikanischen Obersten Gerichtshof. Dieser Vorschlag war von der SPD unter der Führung ihres "Kronjuristen" Arndt nicht angenommen worden. Die SPD verzichtete dagegen auf den Vertreter des öffentlichen Interesses und die Autonomie des Gerichts, sein Verfahren (nach dem Vorbild des amerikanischen Obersten Gerichtshofes) selbst zu regeln.[312] Da die Koalitionsparteien Wert darauf legten, dass dieses wichtige Gesetz auch von der SPD mitgetragen werde, wurde der Kompromiss mit zwei Senaten mit je zwölf Richtern geschlossen, die je zur Hälfte vom Bundestag und Bundesrat gewählt werden. Die beiden Senate bekamen später die nicht amtlichen Bezeichnungen "Grundrechtssenat" für den ersten und "Staatsrechtssenat" für den zweiten. Der erste Senat wurde in den Medien auch "roter" und der zweite auch "schwarzer" genannt. Dem ersten Senat saß vor Dr. Dr. Hermann Höper-Aschoff (FDP), von den Mitgliedern wurden sieben der SPD und zwei der CDU zugerechnet. Dem zweiten saß vor Rudolf Katz (SPD), von den Mitgliedern wurden sieben der CDU und zwei der SPD zugerechnet.[313] Um den Ruf der politischen Neutralität musste das Gericht noch kämpfen.

1951 wurde das Amtsgehalt der Mitglieder des Bundesverfassungsgerichts festgelegt:[314] Der Präsident des Bundesverfassungsgerichts erhält Dienstbezüge nach der Besoldungsgruppe B 2 (Staatssekretär) mit einer jährlichen Dienstaufwandsentschädigung von 4.800 DM. Der Stellvertreter des Präsidenten erhält Dienstbezüge nach der Besoldungsgruppe B 3a (24.000 DM im Jahr), die übrigen Richter des Bundesverfassungsgerichts erhalten Dienstbezüge nach der Besoldungsgruppe B 4 (19.000 DM im Jahr). Der Sitz des Bundesverfassungsgerichts wurde "vorerst in Karlsruhe" bestimmt.[315] Auch dieses Provisorium erwies sich als dauerhaft.

Das Bundesverfassungsgericht ist der höchste Ausdruck einer verfassungspolitischen Neuerung des Grundgesetzes, wonach jedermann der Rechtsweg offen steht, wenn er durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird (Art. 19 GG). Durch diese schlichte Klausel gibt es in der Bundesrepublik keinen staatlichen Wirkungsbereich mehr in der allgemeinen Verwaltung sowie der Finanz- und der Sozialverwaltung, der nicht der Kontrolle von Verwaltungs-, Finanz- oder Sozialgerichten unterliegt.[316] Auf dieser Ebene wird auf Antrag eines direkt Betroffenen die Übereinstimmung von Verwaltungsakten mit den geltenden Gesetzen überprüft. Die Gesetze selbst werden ausnahmslos auf Antrag von Bundesorganen, Gerichten oder Bürgern (Verfassungsbeschwerde) vom Bundesverfassungsgericht überprüft. Anfänglich und später noch mit Blick auf das Bundesverfassungsgericht wurde viel darüber gestritten, ob die umfassende richterliche Kontrolle der Exekutive und Legislative als Reaktion auf den Nationalsozialismus nicht zu weit ging: Von der "Politisierung der Justiz" oder "Justizialisierung der Politik" war die Rede. Fritz René Allemann, ein kluger schweizerischer Beobachter meinte 1956:[317]

Aber es ist doch bezeichnend, dass gerade diese Verstärkung der rechtsstaatlichen Garantien offenbar von der Öffentlichkeit, vom "Volke", soweit man seine Einstellung zu fassen vermag, besonders lebhaft begrüßt worden ist. Mehr als die formale Reorganisation der demokratischen Institutionen selber, die mindestens zunächst mehr hingenommen als innerlich aufgenommen wurde, hat diese Bindung des Staates an feste Rechtsnormen und die Sicherung dieser Normen durch eine breit ausgestaltete Gerichtsbarkeit dazu beigetragen, das Vertrauen in den neuen Staat zu kräftigen.

Auch hier bewies Allemann den richtigen Blick. Im Sommer 2014 erfreute sich die Gerichtsbarkeit der Bundesrepublik eines ungewöhnlich hohen Maßes an Vertrauen. Das Institut für Demoskopie Allensbach ermittelte "großes Vertrauen" in das Grundgesetz mit 87%, das Bundesverfassungsgericht mit 79% und die Gerichte mit 66%. Vor den Gerichten rangieren die Polizei mit 74% und die Gesetze mit 72%. Die politischen Parteien folgen abgeschlagen mit 22%.[318] In der Bevölkerung rangiert der Rechtsstaat vor der Demokratie.

Die praktische Bedeutung der neuen Macht der Richter zeigte sich spätestens am Art. 3 GG, wonach Männer und Frauen gleichberechtigt sind. Als Regierung und Gesetzgeber sich als unfähig erwiesen, wie von Art. 117 GG verlangt, das der Gleichberechtigung der Frauen entgegenstehende Recht bis zum 31. März 1953 an das Grundgesetz anzupassen, übernahmen die Richter diese Aufgabe. So dauerte es auch nicht lange, bis der Politik aufging, dass das Bundesverfassungsgericht mit seinen Entscheidungen ebenso Politik machte, wie die Bundesregierung, der Bundestag und der Bundesrat mit ihrer Gesetzgebungstätigkeit. Durch Anträge vom 31. Januar, 7. Juni und 7. Juli 1952 hatte die SPD das Bundesverfassungsgericht aufgefordert festzustellen, dass ohne Ergänzung des Grundgesetzes der Bund die Beteiligung Deutscher an einer bewaffneten Streitmacht nicht regeln könne, und dass die gegen die Stimmen der SPD vom Bundestag beschlossenen Zustimmungsgesetze zum Bonner Vertrag und über die EVG verfassungswidrig seien.[319] Am 30. Juli 1952 wies der Erste Senat die Feststellungsklagen als unzulässig zurück, weil es Gesetze erst kurz vor der Unterschrift des Bundespräsidenten beurteilen dürfe. Die Union hatte versucht, den Spieß herumzudrehen. Am 6. Dezember 1952 beantragten 143 Mitglieder der Bundestagsfraktion der CDU/CSU, 40 der FDP und 20 der DP beim Bundesverfassungsgericht, gegenüber der SPD festzustellen, dass die Mehrheit des Bundestages die Beteiligung Deutscher an einer bewaffneten Streitmacht regeln könne, und ein Zustimmungsgesetze zu dem Vertrag über die EVG beschließen könne. Nachdem die SPD am 30. Juli 1952 mit ihrer Klage nicht gehört worden war, wurden nun die Regierungsparteien nicht gehört. Eine Gruppe von Abgeordneten könne vor dem Bundesverfassungsgericht nicht gegen eine andere Gruppe klagen.[320]

Mit Schreiben vom 10. Juni 1952 hatte der Bundespräsident beim Bundesverfassungsgericht ein Gutachten über die Verfassungsmäßigkeit des Zustimmungsgesetzes zum EVG-Vertrag beantragt. Nachdem das Gericht die Klagen der Parteien abgewiesen hatte, wandte es sich dem Gutachten zu. Am 8. Dezember beschloss das Plenum des Bundesverfassungsgerichts, dass ein Gutachten des Plenums beide Senate im Urteilsverfahren binden werde. Daraufhin richtete Bundespräsident Heuss am 10. Dezember 1952 an das Bundesverfassungsgericht ein Schreiben, wonach er sich entschlossen habe, sein Gesuch um ein Rechtsgutachten zurückzuziehen, da ihm der Charakter eines Gutachtens schlechthin und in seinem grundsätzlichen Wesen durch diesen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts aufgehoben zu sein scheine.[321] Die Begründung war eine "allerhöchste Kritik" am Gericht. Es folgte dem Antrag von Heuss.

Adenauer war über das Verfassungsgericht sehr erregt. Er bezichtigte im Rahmen einer Regierungserklärung vom 11. Dezember 1952 das Bundesverfassungsgericht wegen seiner Plenarentscheidung vom 8. Dezember 1952 des Verfassungsbruchs:[322]

Es [das Kabinett] war einstimmig der Auffassung, dass der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts mit den Bestimmungen des Grundgesetzes und des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht nicht übereinstimme, und dass das Bundesverfassungsgericht durch seinen Beschluss über seine Kompetenzen, das Recht auszulegen, hinausgegangen sei und neues Recht gesetzt habe. Gleichzeitig sei es von dem Text und dem Sinn der Vorschriften über Plenarentscheidungen und gutachtliche Äußerungen des Bundesverfassungsgerichts abgewichen.

Auch der Bundesjustizminister Dehler kritisierte die Entscheidung. Das Gericht sage, sein Gutachten sei in der Wirklichkeit eine Entscheidung. Jeder Laie fühle sofort, dass das nicht in Ordnung sei.[323] Adenauer sah auch die SPD am Werk. Am 15. Dezember 1952 führte er vor dem CDU-Vorstand aus:[324]

Aber wie so vielfach hat es sich herausgestellt, dass die Sozialdemokratie eben ein viel besserer Block ist, als eine Koalition das sein kann, und dass es weiter im Wesen der sozialdemokratischen Parteimitglieder liegt, den von oben gegebenen Befehlen unbedingt zu gehorchen. Das Ergebnis ist folgendes: Im Bundesverfassungsgericht sind z.Z. 23 Richter. Von diesen 23 Richtern sind neun eingeschriebene Mitglieder der SPD, zwei oder drei eingeschriebene Mitglieder der CDU (Zwischenruf: Zwei!), einer FDP … Sie sehen daraus am besten, wie diese Redensart, die, soviel ich weiß, zunächst im "Spiegel" aufgetaucht ist, von dem roten und dem schwarzen Senat, in Wirklichkeit die Verhältnisse trifft.

Die Geschichte endete nicht mit einer Verfassungskrise sondern unentschieden, weil Adenauer 1956 dafür sorgte, dass die Möglichkeit, vom Bundesverfassungsgericht ein Gutachten zu verlangen, aus dem Gesetz entfernt wurde.[325] Aus der ersten Amtszeit Adenauers bleibt somit nur seine resignierende Erkenntnis:[326]

Das Bundesverfassungsgericht, das wir in dieser Ordnung geschaffen haben … ist tatsächlich der Diktator Deutschlands. Das Bundesverfassungsgericht entscheidet nach seinem Gutdünken. Es gibt keine Macht in Deutschland, die es irgendwie rektifizieren kann, und es kann auch Materien, die sonst nur durch Gesetze geregelt werden können, im Falle der Not selbst regeln, so dass wir bei unserem Gespräch über das Wahlrecht … mit in Rechnung ziehen müssen, dass unter Umständen das Bundesverfassungsgericht selbst ein Wahlgesetz festlegen wird, nach dem wir zu wählen haben. Ja, meine Damen und Herren, Sie sehen mich erstaunt an, aber ich kann nur nochmals betonen: Der Bundestag hat in weitem Umfang zugunsten des Bundesverfassungsgerichts abgedankt. Wir können jetzt nichts daran ändern; Sie müssen die Dinge nehmen, wie sie sind. Sie sind aber schmerzlich!

C) Verwaltung, Gerichtsbarkeit und öffentlicher Dienst

1) Verwaltung

Die Bundesregierung hatte zwar eine kaum zu lösende Aufgabe bei der Wiederherstellung des staatlichen und gesellschaftlichen Lebens vor sich. Sie begann aber nicht bei Null. Da die Länder nach dem Willen des Grundgesetzes und der Tradition des Reiches die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführten (Art. 83 WRV), stützte sich der Bund auf die Verwaltungen der Länder, die von den Besatzungsmächten seit dem Zusammenbruch weiter geführt worden waren. Auf seiner eigenen Ebene führte der Bund die Arbeit der Bizone fort, einer bundesstaatsähnlichen Struktur oberhalb der acht Länder der amerikanischen und britischen Zone und unterhalb der Militärgouverneure.[327] Die Struktur der Bizone war seit September 1946 schrittweise entstanden und hatte im Februar 1948 die Form erreicht, die 1949 auf die Bundesrepublik Deutschland übergeleitet wurde. In der Bizone war fleißige Vorarbeit für die künftige Bundesrepublik geleistet worden. Insgesamt verabschiedete sein Wirtschaftsrat vom 9. August 1947 bis zum 5. September 1949 (Tag des Zusammentritts des ersten Bundestages) 146 Gesetze, davon allein seit dem 23. Mai 1949, dem Gründungstag der Bundesrepublik Deutschland, 63. Das sind 43% aller Gesetze in 15% der Tage der Existenz der Bizone.

Die französische Zone mit ihren Ländern Baden, Rheinland-Pfalz und Württemberg-Hohenzollern, sowie der bayerische Landkreis Lindau, führte daneben solange es ging, ein Eigenleben. Gegen die ab 1. Februar 1948 geltende Neuorganisation der Bizone hatte Frankreich am 24. Januar 1948 protestiert, aber vergeblich. Der Währungsreform vom 21. Juni 1948 und dem Beitritt der Länder der französischen Zone zur Bank deutscher Länder[328] konnte Frankreich wegen amerikanischen Drucks sich nicht entziehen, versuchte aber seine bisher in seiner Zone geübte Zwangs- und Verwaltungswirtschaft fortzuführen, im Ergebnis ebenso vergeblich. Auf der Konferenz der drei westlichen Außenminister in Washington vom 4. bis 8. April 1949 (sechs Wochen vor der Verkündung des Grundgesetzes) erklärte sich Frankreich schließlich einverstanden, seine Zone mit der Bizone zu verschmelzen (Trizone). Das Saargebiet hatte Frankreich aus seiner Besatzungszone ausgegliedert und mit dem französischen Wirtschaftsgebiet zusammengeführt. Durch den verzögerten Beitritt der französischen Zone zur Bizone bestand das Gebiet der Bundesrepublik bei Aufnahme ihrer Arbeit am 15. September 1949 aus Gebieten mit unterschiedlichem Bundesrecht. Das Recht des ehemaligen Reiches galt fort, abzüglich der typisch nationalsozialistischen oder von den Alliierten ausdrücklich aufgehobenen Bestimmungen, und zuzüglich der von den Alliierten, Ländern und der Bizone vorgenommenen Änderungen. Es war daher eine der Aufgaben des neu geschaffenen Bundes, dieses Recht, soweit es Bundesrecht geworden war, zu vereinheitlichen.

Bald nachdem sich die Bundesorgane konstituiert hatten, stellte der Bund die Frage, ob es auch Bereiche der öffentlichen Verwaltung geben sollte, die nicht von den Ländern als eigene Angelegenheit oder mit eigenen Behörden im Auftrag des Bundes wahrgenommen werden, sondern vom Bund selbst. Eine Vorentscheidung hatte das Grundgesetz gegen den Bund und für die Länder getroffen. Aus dem Dauerkonflikt um diese Frage gingen somit die Länder in den meisten Fällen als Sieger hervor. Ein typisches Beispiel liefert das Bestreben des Bundes, sich auf dem Gebiet der Kriegsopferversorgung einen eigenen Verwaltungsunterbau zu schaffen. Er berief sich darauf, dass das Reich die Kriegsopfer durch eigene Unter- und Mittelbehörden betreut habe. Die Länder setzten jedoch durch, dass die Versorgung der 3,9 Mio. Kriegsopfer von eigenen Versorgungsämtern und Landesversorgungsämtern übernommen wurde.[329] Von den Ländern wurde aber nicht bestritten, dass der Bund länderübergreifend eine koordinierende Aufgabe gegenüber den Ländern bei Verbrechensbekämpfung, Verfassungsschutz und Schutz der Außengrenzen, einschließlich der innerdeutschen Grenze, habe.

Für die Bundeskompetenzen auf dem Gebiet der Sicherheit war das Schreiben der drei Militärgouverneure, das diese dem Parlamentarischen Rat unter dem 14. April 1949 zu den polizeilichen Befugnissen hatten zukommen lassen bis 1955 richtungweisend. Sie hatten mitgeteilt, welche polizeilichen Befugnisse dem Bund zugestanden werden könnten.[330]

1.Überwachung des Personen- und Güterverkehrs an den Außengrenzen, Sammlung und Verbreitung von polizeilichen Auskünften, Koordinierung bei der Erfüllung internationaler Verpflichtungen hinsichtlich der Rauschgiftkontrolle, des internationalen Reiseverkehrs und von Staatsverträgen zur Verbrechensbekämpfung,

2.Staatsschutz ohne Polizeibefugnisse,

3.keine Befehlsgewalt des Bundes über Landes- oder Ortspolizei.

Zunächst gelang dem Bund 1950 eine Verständigung über die Zusammenarbeit mit den Ländern in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes:[331] Der Verfassungsschutz ist ein Inlandsnachrichtendienst mit dem Auftrag, den Bestand der Bundesrepublik und ihre durch das Grundgesetz geschaffene Ordnung gegen nichtmilitärische Angriffe aus dem Ausland und aus der SBZ sowie gegen Umsturzversuche aus dem Inland zu schützen. Auch die Spionageabwehr war Aufgabe des Verfassungsschutzes. Dazu errichtete der Bund ein Bundesamt für Verfassungsschutz, das dem Bundesinnenminister des Innern unterstellt wurde. Adenauer konnte sich gegenüber dem Bundestag (sprich seinen eigenen Koalitionsparteien) nicht mit seinem Wunsch durchsetzen, das neue Amt dem Bundeskanzleramt zu unterstellen. Im Falle eines Angriffs auf die verfassungsmäßige Ordnung des Bundes konnte nun die Bundesregierung den Ländern, die ebenfalls Verfassungsschutzämter unterhalten, Weisungen erteilen.

1951 wurde das Bundeskriminalamt errichtet.[332] Das Hauptargument der Bundesregierung dafür lieferte der Typ des Berufsverbrechers. Während der Gelegenheitsverbreicher in der Regel örtlich gebunden sei, spezialisiere sich der interlokale Berufsverbrecher auf bestimmte Verbrechensarten und suche die Großstädte zum Untertauchen und zur Aufnahme von Hehlerbeziehungen. Demgegenüber sei die Organisation der Polizei der Länder auf den Bereich ihrer örtlichen Zuständigkeit beschränkt. Es sei daher erforderlich, über der Orts- und Landesebene auf Bundesebene eine Stelle zu schaffen, die Informationen über reisende und internationale Verbrecher zu sammeln, auszuwerten und den Landes- und Ortspolizeibehörden zur Verfügung zu stellen habe. Schon am 28. Oktober 1949[333] war sich das Kabinett darüber einig gewesen, dass eine baldige Errichtung des Bundeskriminalamtes nötig sei, um der akuten Gefahr einer Bedrohung der Staatssicherheit begegnen zu können. Das Kabinett war sich dabei darüber im Klaren, dass die exekutiven Möglichkeiten im Rahmen des Grundgesetzes gering seien, dass aber ein durch Ländergrenzen nicht gehemmtes Fahndungsverfahren rasch wirksam gemacht werden müsse, und dass dazu Geld erforderlich sei, über dessen Verwendung der Öffentlichkeit wenig gesagt werden könne.

Schließlich wurde 1951 der Bundesgrenzschutz geschaffen[334]. Auftrag des Bundesgrenzschutzes wurde die Sicherung der Grenzen, auch der innerdeutschen Grenze, im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 km gegen Störung der öffentlichen Ordnung von außen und verbotene Grenzübertritte. Dabei hatte der Grenzschutz die Passkontrolle auszuüben und Ordnungsstörungen im Grenzbereich abzuwehren. Nach Artikel 87 GG konnten durch Bundesgesetz Bundesgrenzschutzbehörden errichtet werden. Von dieser Ermächtigung hatte die Bundesregierung zunächst keinen Gebrauch gemacht. Angesichts der häufigen Verletzungen verschiedener Grenzabschnitte sah sie sich jedoch genötigt, den Grenzschutz durch die Einrichtung von Bundesbehörden zu verstärken. Da in der sowjetischen Besatzungszone eine militärisch ausgerichtete "Volkspolizei" geschaffen wurde, legte die Bundesregierung Wert darauf, dass der Bundesgrenzschutz keine militärischen Aufgaben habe. Der neue Bundesgrenzschutz hatte mit den schon bestehenden Einrichtungen der Länder zusammenzuarbeiten. Diese Pflicht bezog sich u.a. darauf, dass Bayern eine eigene, von der amerikanischen Besatzung geschaffene, Grenzpolizei hatte.

Die Bundesrepublik durfte keine zivile Luftfahrt betreiben, aber sie wurde von ausländischen Flugzeugen überflogen. 1953 schuf sich der Bund die Grundlage für die Übernahme der alliierten Flugsicherungsdienste durch die Bundesanstalt für Flugsicherung. Der Begriff der Flugsicherung hatte sich im Laufe der Zeit gewandelt. Ursprünglich verstand man unter Flugsicherung alle Einrichtungen und Betriebsdienste der Bodenorganisation, die dazu bestimmt waren, die Betriebssicherheit und Regelmäßigkeit des Luftverkehrs zu fördern. Danach gehörten zur Flugsicherung nicht nur die Fernmelde-, Funknavigations- und Befeuerungsdienste mit ihren Einrichtungen, sondern auch der Flugwetterdienst. In der späteren Entwicklung wurde der Flugwetterdienst erst mit dem allgemeinen Wetterdienst verbunden und dann aus der Flugsicherung herausgenommen. Das vorliegende Gesetz regelte die Flugsicherung in diesem engeren Sinne ohne den Wetterdienst. Die hauptsächlich durch die auf den Flughäfen befindlichen Funkstellen ausgeübte Flugsicherung war im Jahr 1927 einheitlich in der "Zentralstelle für Flugsicherung" zusammengefasst und im November 1934 in das Reichsluftfahrtministerium eingegliedert worden. Nach 1945 hatten die Alliierten für den über Deutschland neu entstehenden ausländischen Luftverkehr eigene Flugsicherungsdienste geschaffen.

Der Wetterdienst war im Zeitpunkt der Errichtung der Bundesanstalt für Flugsicherung bereits von den Alliierten übernommen worden.[335] Der Wetterdienst war in Deutschland davor im Reichswetterdienst zusammengefasst. Am 8. Mai 1945 stellte dieser Zweig der Reichsverwaltung seine Tätigkeit ein. Im Sommer 1945 unternahmen die Besatzungsmächte Schritte, um aus den vorhandenen Resten des Reichswetterdienstes neue Wetterdienste aufzubauen. Infolge der Aufspaltung Deutschlands in Besatzungszonen wurde auch der Wetterdienst nur zonal organisiert. Die Entwicklung der meteorologischen Wissenschaft und die stetig wachsenden Möglichkeiten, diese Erkenntnisse der Allgemeinheit nutzbar zu machen, hatten den wetterdienstlichen Organisationen in Deutschland seit Jahrzehnten die Richtung auf den Zusammenschluss kleiner Landeswetterdienste zu einem Reichswetterdienst gewiesen. Dieser war 1934 verwirklicht worden.

Im Hinblick auf die Notwendigkeit, angesichts der prekären Ernährungs- und Devisenlage die Importe zu beschränken und die Exporte von strategisch wichtigen Waren, deren Export die Westmächte in den Ostblock nicht zulassen würden, zu kontrollieren, wurden in Frankfurt am Main 1951 zwei Behörden errichtet, zum einen die Bundesstelle für den Warenverkehr der gewerblichen Wirtschaft, und zum anderen die Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährungs- und Landwirtschaft.[336]

Ein Kind der Zeit war auch das Bundesamt für die Auswanderung.[337] Deutschland war spätestens seit über 100 Jahren ein Auswandererland. Im Entwurf der Bundesverfassung von 1849 sollte das Recht auf Auswanderung anerkannt und die Auswanderung unter den Schutz und die Fürsorge des Staates gestellt werden. Im Jahr 1897 waren Kommissare für Auswanderung in Hamburg und Bremen bestellt worden. Aus der im Jahr 1918 errichteten Reichsstelle für Rückwanderung und Auswanderung ging im Jahr 1924 die Reichsstelle für das Auswanderungswesen hervor. Nach dem Zusammenbruch im Jahr 1945 wurde von den Ländern der Bizone ein "Ständiges Sekretariat für das Auswanderungswesen" geschaffen, das 1950 in eine "Bundesstelle für das Auswanderungswesen" umgebildet wurde. Die Lage der Bundesrepublik nach dem 2. Weltkrieg, insbesondere die Schwierigkeiten bei der Eingliederung der Heimatvertriebenen in die deutsche Wirtschaft, hatte zu einer Verstärkung des Auswanderungsdranges geführt. Dies gilt vor allem für bäuerliche Flüchtlingsfamilien, die in Deutschland keinen Siedlungsboden finden können. Die Statistik[338] erfasste für 1945/53 über 260.000 Auswanderer, deren wichtigste Zielländer die USA (120.000), Kanada (80.000) und Australien (20.000) waren.

Es würde zu weit führen, die Geschichte jeder Bundesbehörde unterhalb der Bundesministerin darzustellen. Getreu dem föderativen Charakter der Bundesrepublik wurden Bundesbehörden unterhalb des Ranges eines Bundesministeriums in allen Teilen des Landes angesiedelt oder belassen. Aus der Unterrichtung des Bundestages durch die Bundesregierung vom 12. März 1951 ergibt sich:[339]

Baden-Württemberg

Karlsruhe

Bundesgerichtshof

Oberstes Bundesgericht

Bundesverfassungsgericht

Bundesforschungsanstalt für Lebensmittelfrischhaltung

Bundesanstalt für Wasser-, Erd- und Grundbau

Bayern

Kulmbach

Bundesforschungsanstalt für Fleischwirtschaft

München

Bundesfinanzhof

Bundespatentamt

Bremen

Bundesstelle für das Auswanderungswesen

Hamburg

Bundesaufsichtsamt für das Versicherungs- und Bausparwesen

Bundeskriminalamt

Bundesverkehrsministerium, Abteilung Seeverkehr

Deutsches Hydrographisches Institut

Seeschiffsvermessungsamt

Bundesoberseeamt

Bundesanstalt für Fischerei

Außenstelle der Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide
und Futtermittel

Außenstelle der Einfuhr- und Vorratsstelle für Vieh und Fleisch

Außenstelle der Einfuhr- und Vorratsstelle für Fett und Eier

Außenstelle der Außenhandelsstelle des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten

Hessen

Darmstadt

Posttechnisches Zentralamt

Fernmeldetechnisches Zentralamt

Raum Frankfurt/M.

Bundesrechnungshof

Bundesdisziplinarhof

Sozialamt der Deutschen Bundesbahn

Bank deutscher Länder

Kreditanstalt für Wiederaufbau

Amt für Wertpapierbereinigung

Hauptamt für Soforthilfe

Spruchsenat für Soforthilfesachen

Zentrallastverteiler für Elektrizität

Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel

Einfuhr- und Vorratsstelle für Vieh und Fleisch

Einfuhr- und Vorratsstelle für Fett und Eier

Einfuhrstelle für Zucker

Außenhandelsstelle des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten

Kassel

Bundesarbeitsgericht

Bundessozialgericht

Bundesversicherungsamt

Wiesbaden

Statistisches Bundesamt

Niedersachsen

Braunschweig

Physikalisch-Technische Bundesanstalt

Biologische Bundesanstalt für Land- und Forstwirtschaft

Bückeburg

Bundesmonopolverwaltung für Branntwein

Celle

Bundesforschungsanstalt für Kleintierzucht

Stolzenau a. d. Weser

Bundesanstalt für Vegetationskartierung

Wilhelmshaven

Ausführungsbehörde für Unfallversicherung

Nordrhein-Westfalen

Bielefeld

Bundesanstalt für Gewässerkunde

Detmold

Bundesanstalt für Getreideverarbeitung

Düsseldorf

Zweigstelle des Statistischen Bundesamtes

Köln

Bundesamt für Verfassungsschutz

Bundesstelle für den Warenverkehr

Bundesstelle für den Besatzungsbedarf

Bundesauskunftsstelle für den Außenhandel

Bundesanstalt für Material- und Bodenprüfung im Straßenbau

Sechtem b./Köln

Bundesanstalt für Pflanzenqualität und Abfallforschung

Soest

Bundesinstitut für Arbeitsschutz

Schleswig-Holstein

Flensburg

Kraftfahrt-Bundesamt

Kiel

Bundesversuchs- und Forschungsanstalt für Milchwirtschaft

Reinbek b./Hbg.

Bundesanstalt für Forst- und Holzwirtschaft

Rheinland-Pfalz

Koblenz

Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (später verlegt nach Nürnberg)

2) Gerichtsbarkeit

Dem Bund sind vom Grundgesetz die Verfassungsgerichtsbarkeit und die übrige Rechtsprechung letzter Instanz übertragen, die sonstige Gerichtsbarkeit ist Sache der Länder. Die Tätigkeit der Reichsgerichte endete mit dem Zusammenbruch. Artikel 20 GG zählt die Organe der Rechtsprechung zu den besonderen Organen, durch welche die Staatsgewalt in der Bundesrepublik ausgeübt wird. Die Richter werden "auf Lebenszeit" (also bis zum Erreichen der Altersgrenze) ernannt und sind bei ihren Entscheidungen nur dem Gesetz unterworfen, Artikel 97 GG. Freiheitsentziehung oder Wohnungsdurchsuchung sind nur nach richterlicher Entscheidung zulässig. Die Gerichtsbarkeit ist in der Bundesrepublik den Verfassungsgerichten des Bundes und der Länder und fünf Zweigen der Gerichtsbarkeit übertragen. Ausnahmegerichte sind unzulässig, Artikel 101, es können jedoch Gerichte für besondere Sachgebiete eingerichtet werden, so etwa in Schifffahrts-[340] Landwirtschafts-[341] oder Disziplinarsachen für Beamte und Richter (und später auch für Soldaten). 1950 wurde mit einem 222 Seiten umfassenden Gesetz die Rechtseinheit auf dem Gebiete der Gerichtsverfassung, der bürgerlichen Rechtspflege, des Strafverfahrens und des Kostenrechts wieder hergestellt und der Bundesgerichtshof in Karlsruhe geschaffen, der in jeder wesentlichen Hinsicht dem 1879/1945 in Leipzig tätigen Reichsgericht entspricht.[342] Seine Zuständigkeit umfasst die Revision in Zivil- und Strafsachen. Der Gerichtszweig der Zivil- und Strafgerichtsbarkeit wird auch "ordentliche Gerichtsbarkeit" genannt. Das Wort "ordentlich" ist historisch zu erklären, weil die Zivil- und Strafgerichte im 19. Jahrhundert die einzigen Gerichte mit persönlich unabhängigen Richtern waren. Ordentliche Gerichtsbarkeit heißt aber auch, dass sie immer dann zuständig ist, wenn keine andere Gerichtsbarkeit zuständig ist. Es kann damit nicht vorkommen, dass für eine Rechtsfrage kein Gericht zuständig ist. In Artikel 19 GG heißt es lapidar:

Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben.

Ein besonderer Zweig der Zivilgerichtsbarkeit ist die Arbeitsgerichtsbarkeit. Dieser Zweig wurde 1953 neu organisiert.[343] Aufbauend auf den kommunalen Gewerbe- und Kaufmannsgerichten, die nur für Rechtsstreitigkeiten eines Teils der Arbeitnehmerschaft zuständig waren, war durch das Arbeitsgerichtsgesetz von 1926 eine einheitliche Regelung des Gerichtsverfassungsrechts und des Verfahrens in Arbeitssachen geschaffen worden. Die nationalsozialistische Regierung hatte das arbeitsgerichtliche Verfahren weitgehend umgestaltet, indem sie, entsprechend der Vernichtung der Tarifvertragsparteien und damit des kollektiven Arbeitsrechts, den Arbeitsgerichten die Entscheidungsbefugnis auf diesem Sektor entzog. Im Zuge der kriegsbedingten Vereinfachungen des Gerichtsverfahrens wurde die Sonderstellung der Arbeitsgerichtsbarkeit weitgehend beseitigt und damit tatsächlich eine völlige Eingliederung in die ordentliche Justiz vorgenommen. Nach dem Zusammenbruch traf der Kontrollrat 1946 eine vorläufige Neuregelung des Verfahrens und der Verfassung der Arbeitsgerichtsbehörden. Der Erlass eines neuen Arbeitsgerichtsgesetzes des Bundes war erforderlich, um die von Land zu Land unterschiedlichen Arbeitsgerichtsbarkeiten zu vereinheitlichen und wieder eine Revisionsinstanz zu schaffen.

Die übrige Gerichtsbarkeit besteht aus den drei Zweigen der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Die allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit wird von Verwaltungsgerichten ausgeübt, an deren Spitze das Bundesverwaltungsgericht steht. Es wurde 1952 in Berlin errichtet.[344] Die Verwaltungsgerichte entscheiden alle Rechtsstreitigkeiten zwischen Bürgern oder Unternehmen einerseits und staatlichen Stellen, sowie zwischen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts andererseits, soweit dafür nicht andere Gerichtszweige zuständig sind, nämlich die Verfassungs-, die Finanz- oder die Sozialgerichte.

Das erste Revisionsgericht auf Bundesebene war der 1950 geschaffene Bundesfinanzhof.[345] An die Stelle des Reichsfinanzhofs in München trat der Bundesfinanzhof in München. Er ist die Spitze der Gerichtsbarkeit in Steuer- und Abgabensachen, soweit nicht die Verwaltungsgerichte (etwa für Kommunalabgeben) dafür zuständig sind. Während in Deutschland die Gerichtsbarkeit generell über drei Instanzen verfügt, verfügt die Finanzgerichtsbarkeit nur über zwei Instanzen. Die erste Instanz ist das Finanzamt selbst in der Form seiner Rechtsbehelfsstelle. Die zweite Instanz ist das Finanzgericht, das damit ein Obergericht ist, wie ein Oberlandesgericht.

Schließlich gibt es eine Sozialgerichtsbarkeit, die 1953 neu geschaffen wurde.[346] In der Sozialversicherung wurden zur Zeit des Deutschen Reichs Rechtsstreitigkeiten, die sich wegen der Leistungsansprüche der Versicherten ergaben, von den Versicherungsbehörden, also den Versicherungsämtern, den Oberversicherungsämtern und dem Reichsversicherungsamt als oberste Instanz entschieden. Während die Versicherungsämter und Oberversicherungsämter nach dem Zusammenbruch ihre Tätigkeit fortsetzen konnten, war das Reichsversicherungsamt stillgelegt. Die Sozialgerichtsbarkeit entscheidet hauptsächlich Streitigkeiten zwischen Versicherten und Versicherungsträgern in den vier Zweigen der Sozialversicherung (Krankheit, Alter, Unfall, Arbeitslosigkeit[347]).

Die Richter der Bundesgerichte werden nach Art. 95 GG von einem Richterwahlausschuss gewählt, der aus den fachlich zuständigen Landesministern und einer gleich großen Anzahl von Mitgliedern des Bundestages besteht. Sie werden vom Bundespräsidenten ernannt.[348] Aufgrund eines Mangels an qualifizierten Revisionsrichtern wurde 1952 die Dienstaltersgrenze an den oberen Bundesgerichten und bei den Mitgliedern des Bundesrechnungshofes bis 31. Dezember 1954 auf 72 Jahre angehoben.[349] Bei der Errichtung der oberen Bundesgerichte kam es entscheidend darauf an, diese höchstinstanzlichen Gerichte mit Richtern zu besetzen, die in der Lage waren, die Tradition der ehemaligen höchsten Gerichte des Reichs und die dort gesammelten Erfahrungen auf die neuen Bundesgerichte zu übertragen. Die Erfahrungen beim Bundesgerichtshof und Bundesfinanzhof hatten gezeigt, dass die Mitarbeit dieser Juristen dazu beigetragen hatte, den großen Arbeitsanfall zu bewältigen und die Rechtsprechung an den Gerichten zu festigen. Da nach dem Verständnis des Grundgesetzes Richter keine Beamten sind sondern ein eigener Zweig des öffentlichen Dienstes, erließ der Bund besoldungsrechtliche Rahmenvorschriften für Richter und Staatsanwälte. Staatsanwälte sind zwar weiterhin Beamte, haben in der Praxis aber mehr Ähnlichkeit mit einem Richter als mit einem Beamten.[350]

Durch richterliche Vertragshilfe[351] konnten vor der Währungsreform (21. Juni 1948) begründete RM-Verbindlichkeiten auf Antrag des Schuldners im Wege richterlicher Vertragshilfe gestundet oder herabgesetzt werden, wenn und soweit die fristgemäße oder die volle Leistung dem Schuldner bei gerechter Abwägung der Interessen und der Lage beider Teile nicht zugemutet werden konnte. Ausgenommen waren Ansprüche aus Guthaben bei Geldinstituten, Ansprüche aus Pfandbriefen und verwandten Schuldverschreibungen sowie Versicherungsansprüche (einschließlich der Ansprüche aus Bausparverträgen), sowie Löhne und Gehälter, Steuerschulden, Gebühren, Abgaben, Bußen, Sühnebeträge und Strafen sowie auf öffentlichem Recht beruhende Beiträge.

Ein Rechtsstaat braucht einen Stand unabhängiger Rechtsanwälte. In totalitären Staaten wird die Zahl der Anwälte klein gehalten und ihre Rolle in politischen Verfahren beschränkt. Bis 1933 gab es in Deutschland eine unabhängige Anwaltschaft. Dagegen wurde das Anwaltsrecht in der nationalsozialistischen Zeit 1936 grundlegend umgestaltet. Vor allem wurde der freie Zugang zur Rechtsanwaltschaft abgeschafft. Der Rechtsanspruch auf die Zulassung wurde beseitigt. Über die Zulassung entschied der Reichsminister der Justiz nach freiem Ermessen. Dabei ging es auch darum, Juden den Zugang zu verweigern. Der Anteil von Juden an der Anwaltschaft war weitaus größer als ihr Anteil an der Bevölkerung und Juden gehörten zu den brillantesten Anwälten. Die Rechtsanwaltskammern wurden aufgehoben. Die gesamte Anwaltschaft wurde in der Reichs-Rechtsanwaltskammer, die nach nationalsozialistischen Grundsätzen aufgebaut war, zusammengefasst. Nach dem Zusammenbruch von 1945 organisierten die Besatzungsmächte die Anwaltschaft neu. Besonders die Anwaltschaft in Amerika und England zeichnete sich durch Unabhängigkeit und Kompetenz aus. Am 11. September 1952 hatte die Bundesregierung dem Bundestag den Entwurf einer Bundesrechtsanwaltsordnung vorgelegt.[352] Der Bundestag überwies den Entwurf am 2. Oktober 1952 an den zuständigen Ausschuss.[353] Danach fand eine Behandlung im Plenum nicht mehr statt. Das Berufsrecht der Anwälte blieb zunächst Landesrecht, mit einer Ausnahme. 1952 befasste sich der Bund mit dem hessischen Gesetzes zur Einführung der Rechtsanwaltsordnung.[354] Dadurch wurde die in Hessen geltende Regelung bestätigt, dass ein Rechtsanwalt von der Verpflichtung vorübergehend befreit werden konnte, am Ort seiner Zulassung eine Kanzlei zu halten, weil es infolge der bestehenden Wohnungsnot nicht allen Rechtsanwälten möglich war, an dem Zulassungsort geeignete Kanzleiräume und Wohnungen zu finden.

Da das Grundgesetz die Stellung der Gerichte im Aufbau des Staates weit über das bisher in der deutschen Geschichte übliche Maß gesteigert hatte, war es nötig, die Organisation und die Verfahrensweise der Gerichtsbarkeit zu vereinheitlichen und dem vom Grundgesetz verlangten Standard anzupassen. 1952 wurde die Rechtseinheit auf dem Gebiet der Gerichtsverfassung, der bürgerlichen Rechtspflege [Zivilprozessordnung und Freiwillige Gerichtsbarkeit[355]], des Strafverfahrens [Strafprozessordnung] und des Kostenrechts wieder hergestellt.[356] Dazu wurden 87 Gesetze und Verordnungen aus der Zeit bis zum Zusammenbruch sowie der Besatzungsmächte und Länder aufgehoben.

Durch die gerichtliche Überprüfbarkeit jeglichen Handelns der Verwaltung wurde es notwendig, klare Regeln über die Mitteilung staatlicher Entscheidungen an Bürger und Unternehmen aufzustellen. Es musste die Frage eindeutig beantwortet werden können, wann hat eine Behörde was und wie dem Empfänger der Entscheidung mitgeteilt. Diese Frage regelt das Verwaltungszustellungsgesetz (VwZG) vom 3. Juli 1952.[357] Das frühere Reichsrecht kannte außer der Postzustellungsverordnung keine allgemeine Regelung des Zustellungswesens in der Verwaltung. Soweit eine förmliche Zustellung notwendig war, galten in der Regel die Bestimmungen der Zivilprozessordnung über die Zustellung von Amts wegen (§§ 208 bis 213 ZPO) entsprechend. Die Verordnung über Postzustellungen in der öffentlichen Verwaltung (Postzustellungsverordnung) von 1943 bestimmte für die Zustellung durch die Post, dass sie nicht mehr wie bisher mit Zustellungsurkunde zu geschehen habe, sondern nur noch durch Einwerfen in den Postbriefkasten oder durch Aufgabe zur Post. Es erschien daher notwendig, für die Verwaltung das Zustellungswesen neu zu ordnen. In der Begründung des Gesetzes weist die Bundesregierung darauf hin, dass, nachdem durch Artikel 19 GG die Generalklausel für die Anfechtung von Verwaltungsakten eingeführt worden ist, das Streben nach einem sachgemäßen Zustellungsrecht noch bedeutend gewachsen sei.

Die generelle Unterwerfung der Behördentätigkeit unter die richterliche Kontrolle machte es schließlich erforderlich, grundgesetzkonforme Regelungen für die Fälle zu entwickeln, in denen die Verwaltung Zwangsmaßnahmen gegen einen Betroffenen ergreift. Dazu erging am 27. April 1953 das Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz.[358] Das Reichsrecht kannte eine Regelung des Verwaltungszwangsverfahrens zur Beitreibung von Geldforderungen nur für zwei Teilgebiete: (1) Leistungen, die durch Steuergesetz geschuldet wurden, konnten von den zuständigen Finanzbehörden nach den Bestimmungen der Reichsabgabenordnung ohne Inanspruchnahme der Gerichte im Verwaltungswege beigetrieben werden. (2) konnten die Gerichtskassen Leistungen, die der Justiz geschuldet wurden, nach der Justizbeitreibungsordnung von 1938 im Verwaltungswege beitreiben. Darüber hinaus war in einzelnen Gesetzen bestimmt, dass die Beitreibungsvorschriften der Reichsabgabenordnung entsprechende Anwendung finden. An dieser Rechtslage war nach dem Zusammenbruch nichts geändert worden. Es gab daher 1949 keine allgemeine bundesrechtliche Regelung des Verwaltungszwangsverfahrens zur Beitreibung von Geldforderungen. Für den Verwaltungszwang zur Durchsetzung von Handlungen, Duldungen und Unterlassungen gab es gleichfalls keine allgemeine bundesrechtliche Regelung. Nach herrschender Auffassung ist die Vollstreckungsbefugnis ein der Verwaltung innewohnendes Recht. Was eine Behörde auf Grund ihrer gesetzlichen Vollmacht anordnen kann, muss sie auch erzwingen können, nötigenfalls mit physischer Gewalt. Indessen bestanden weitgehende Unklarheiten über den Umfang des Verwaltungszwanges. Diese Unklarheiten waren auch im Bereich der Bundesverwaltung in Erscheinung getreten. Deshalb schien es der Bundesregierung geboten, vor allem auch im Hinblick auf die Sicherstellung der rechtsstaatlichen Forderungen bei der Durchführung des Verwaltungszwanges, dieses Rechtsgebiet bundesgesetzlich zu regeln. Das Gesetz regelt daher die Vollstreckung wegen Geldforderungen des Bundes und den Verwaltungszwang zur Durchsetzung von Handlungen, Duldungen und Unterlassungen.

3) öffentlicher Dienst

Der Grundgedanke des öffentlichen Dienstrechts kommt aus dem Vasallenverhältnis zum Territorialherren. Der Vasall schuldete dem Lehnsherrn (Kaiser, König, Fürst usw.) Heerfahrt (Kriegsdienst) und Hoffahrt (Dienst am Hofe). Herr und Vasall waren durch ein Treueverhältnis verbunden. Der Vasall schuldete Dienst und Gehorsam, der Herr Schutz und Fürsorge. Zur Zeit des aufgeklärten Absolutismus, als sich z.B. der preußische König Friedrich II (der Große) als "erster Diener seines Staates" betrachtete, wurden die Fürstendiener zu Staatsdienern.

Der moderne deutsche öffentliche Dienst, soweit er nicht von Angestellten wahrgenommen wird, unterscheidet Beamte, Richter und Soldaten. Der Richter unterscheidet sich dabei vom Beamten und Soldaten nur dadurch, dass sein Gehorsam nur dem Gesetz und nicht dem Dienstherrn (dem Justizminister) geschuldet ist. In den Jahren 1949/53 gab es keine aktiven deutschen Soldaten. So bestand der aktive öffentliche Dienst des Bundes nur aus den Beamten der Bundesministerien und der sonstigen Bundesbehörden und -anstalten, sowie den Richtern der Bundesgerichte.

Vor allem die Amerikaner bekämpften das vom Nationalsozialismus geprägte Berufsbeamtentum, dem sie verantwortungslose Servilität, Opportunismus, bürokratischen Selbsterhaltungstrieb und autoritäre Gesinnung vorwarfen, und strebten daher an, der künftigen Bundesrepublik einen öffentlichen Dienst mit auf den Weg zu geben, der amerikanischen Traditionen entsprach.[359] Diese entsprachen, was in der Natur der Sache liegt, zu einem guten Teil preußisch-deutscher Tradition: Anstellung und Beförderung nach Eignung und Leistung, und parteipolitische Neutralität bei der Amtsausübung. Im Unterschied dazu verlangten sie Abschaffung des Unterschieds zwischen Beamten und Angestellten, Anstellungsvertrag auch für Beamte mit der Möglichkeit der Befristung und der Kündigung, Abschaffung der Laufbahnen (höherer, gehobener, mittlerer, einfacher Dienst), Abschaffung des Juristenmonopols mit der Ausnahme von spezifisch juristischen Aufgaben, Ausgliederung der Personalverwaltung aus den Behörden und Übertragung auf ein Personalamt nach dem Vorbild der amerikanischen Civil Service Commission.[360]

Während die SPD die alliierten Bestrebungen unterstütze, formierte sich ein breiter Widerstand in der Beamtengewerkschaft sowie den bürgerlichen Parteien.[361] Der Widerstand, auch im Wirtschaftsrat der Bizone, reichte aus, um die von den Militärgouverneuren Clay und Robertson von der Verwaltung und von den beiden Kammern der Bizone verlangte Beamtenrechtsreform immer weiter hinauszuzögern. An einem Gesetz über den öffentlichen Dienst hatten die Amerikaner und Briten vor allem deshalb Interesse, weil sie hofften, damit auch ein Präjudiz für den im Bonner Parlamentarischen Rat in der Gründung befindlichen Bund schaffen zu können. Sie warteten daher nicht länger auf den Abschluss der Beratungen der deutschen Stellen sondern verabschiedeten selbst das bizonale Gesetz Nr. 15 mit Wirkung vom 15. März 1949.[362] Sie folgten damit zwar weitgehend den deutschen Vorarbeiten. In drei zentralen Punkten wichen sie von den deutschen Vorarbeiten ab:

•Es gab nur noch Beamte und Arbeiter, keine Angestellten; die Beamten wurden auf Lebenszeit, auf Probe oder auf Kündigung angestellt;

•der Beamte muss sein Amt niederlegen, bevor er die Aufstellung als Kandidat zur Wahl in einer gesetzgebenden Körperschaft annimmt;

•die Existenz eines Personalamtes als selbständige und unabhängige Zentralstelle für die Angehörigen des öffentlichen Dienstes wurde vorausgesetzt; der Dienstherr bestimmte über Beförderung und Versetzung, das Personalamt erlässt die allgemeinen Dienstvorschriften und teilt den Behörden die Stellen zu.

Die Militärgouverneure wollten dem Parlamentarischen Rat ein Zeichen senden, weil dort abzusehen war, dass er an den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentum festhalten wollte (vgl. Art. 33 GG).[363] Der Rat ließ sich indessen nicht beeindrucken. Nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes sah die Bundesregierung das Gesetz Nr. 15 nicht nur als unzweckmäßig sondern auch als nicht verfassungsgemäß an. Angesichts der von Amerikanern und Briten in der Beamtenfrage im Jahr 1949 eingenommenen Haltung war von vornherein bei der Gestaltung des Beamtenrechts nach hergebrachten Grundsätzen die Möglichkeit eines Veto des Petersbergs in Betracht zu ziehen. Nach Pressemeldungen wollten die Hohen Kommissare die Anwendung des Gesetzes Nr. 15 auf die Bundesverwaltung erzwingen. Das Kabinett war unter dem Vorsitz Adenauers einmütig der Auffassung, dass den Hohen Kommissaren gegenüber die Nichtanwendung dieses Gesetzes auf der Bundesebene durchgesetzt werden müsse.[364] Einen Monat später betonte der Bundeskanzler bei der Erörterung der Gültigkeit des Gesetzes Nr. 15 der Militärregierung, dass er auf keinen Fall einer Ausdehnung auf die Bundesregierung zustimmen würde, da sonst der Aufbau der Bundesregierung um 2 Monate verzögert werden würde.[365]

Da die Bundesregierung es andererseits wegen der Haltung der Alliierten als unmöglich ansah, bereits zu Beginn ihrer Tätigkeit mit dem Entwurf eines völlig neuen Bundesbeamtengesetzes an den Bundestag heranzutreten, legte sie dem Bundestag eine Übergangsregelung vor, die darin bestand, das nach Artikel 123 GG Bundesrecht gewordene Deutsche Beamtengesetz von 1937 von seinen nationalsozialistischen Besonderheiten zu reinigen. In dem Gesetz wurden die Rechtsverhältnisse der Angestellten und Arbeiter nicht angesprochen, weil diese wie in der Zeit der Weimarer Republik wieder in Tarifvereinbarungen mit den Gewerkschaften geregelt werden sollten. Die alliierte Hohe Kommission hatte zunächst gegen das deutsche Beamtengesetz ein vorläufiges Veto eingelegt. Sie hielten an der Linie des Gesetzes Nr. 15 fest. Das Gesetz wurde gleichwohl vom Bundestag gegen die Stimmen der SPD angenommen und am 17. Mai 1950 vom Bundespräsidenten ausgefertigt.[366] Die Hohen Kommissare hatten eine politische Niederlage hingenommen.

Die SPD hatte eine Demokratisierung des gesamten Beamtenrechts verlangt.[367] Das Beamtengesetz von 1937, von dessen Fortgeltung die Bundesregierung ausgehe, dürfe nicht weiter angewendet werden, u.a., weil damit die Tradition der vier Laufbahnebenen – einfacher [Zugang nach Grundschule], mittlerer [mittlere Reife], gehobener [Abitur] und höherer Dienst [Studium] – fortgesetzt werde, ebenso wie die Benachteiligung von Frauen. Nach dem Reichsbeamtengesetz von 1937 konnten Frauen erst mit 35, Männer aber schon mit 27 Jahren Beamte werden, und mussten weibliche Beamte, die heiraten, entlassen werden, wenn ihre Versorgung anderweitig sichergestellt ist. Die Regel wurde bestätigt:[368]

Ein weiblicher Beamter kann, wenn er sich verehelicht, entlassen werden … Er darf ohne Antrag nur entlassen werden, wenn seine wirtschaftliche Versorgung nach der Höhe des Familieneinkommens dauernd gesichert erscheint; die wirtschaftliche Versorgung gilt als dauernd gesichert, wenn der Ehemann in einem Beamtenverhältnis steht, mit dem Anspruch auf Ruhegehalt verbunden ist.

Ein Dokument der Schattenseite des bürgerlichen Zeitgeistes, das für sich spricht. Die Logik war simpel. Der Normalfall ist, dass der Staat ein lebenslanges Treueverhältnis mit einem Mann begründet, aber nicht mit einer Frau. Sie wurde durch Entlassung ihrem ehelichen Treueverhältnis ausgeliefert.

Es wurde nicht ganz klar, ob die SPD mit Demokratisierung eine Politisierung der Beamtenschaft, besonders der höheren Ränge meinte. Sie beanstandete, dass es keine höheren Hürden für ehemaligen Parteigenossen für ihre Rückkehr in den öffentlichen Dienst des Bundes gebe, und den Beamten die gewerkschaftliche Betätigung untersagt bleiben solle. Das Tarif- und Streikrecht für Beamte verlangte die SPD aber nicht. Tarif- und Streikrecht wären mit den vom Grundgesetz garantierten hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums nicht vereinbar gewesen, denen die SPD im Parlamentarischen Rat zugestimmt hatte.

Vor allem die Beamten des höheren Dienstes waren parteipolitisch umworben. In der Zeit der Weimarer Republik war die Mitgliedschaft eines Beamten in einer politischen Partei zulässig. Nun wurde dem Grundgesetz entnommen, dass auch Beamte Mitglied einer demokratischen politischen Partei sein dürfen, sie durften ihr aber im Amt nicht dienen. Da die Vermischung von Beamtentum und Parteiwesen notwendigerweise Interessenkonflikte bei Amtsführung, Verwendung und Beförderung erzeugen musste, bestimmte § 52 des Beamtengesetzes von 1953:

Der Beamte dient dem ganzen Volke, nicht einer Partei. Er hat seine Aufgaben unparteiisch und gerecht zu erfüllen und bei seiner Amtsführung auf das Wohl der Allgemeinheit Bedacht zu nehmen.

Damit ist der Konflikt nicht gelöst sondern nur in das Gewissen des Beamten verlagert, in ein elastisches Gefäß. Der evidente Konflikt wurde hingenommen. Die neue Bundesrepublik war eben sehr pragmatisch. Adenauer hatte die Beamten im Blick. Am 9. Juli 1950 schrieb er seinem Finanzminister Schäffer:[369]

Die Schaffung eines zuverlässigen Beamtenstandes ist aber unsere vornehmste Pflicht … Die Demokratische Partei hat weniger parteipolitisches Interesse an der Stimmung unserer Beamtenschaft als die CDU/CSU.

Nach dem vorläufigen Dienstrechtsgesetz mussten die im Dienst des Bundes stehenden Beamten sich durch ihr gesamtes Verhalten zur demokratischen Staatsauffassung bekennen. Nach dem Beamtenrecht der Weimarer Republik mussten sich die Beamten ausdrücklich zur republikanischen Staatsform bekennen, aber nicht so ausdrücklich zur demokratischen. Sie mussten einen Diensteid auf das Grundgesetz ablegen. Diese Regelungen zielten mehr auf Kommunisten als auf Nationalsozialisten. Die Kommunisten standen nach 1945 auch in den Westzonen mit Rücksicht auf die Sowjetunion unter dem Schutz der Besatzungsmächte, während die nationalsozialistischen Organisationen und Eliten von den Besatzungsmächten weitgehend zerschlagen bzw. ausgeschaltet worden waren. Die meisten ehemaligen Nazis der unteren und mittleren Belastungskategorien waren opportunistisch genug, um sich im neuen Staat einzurichten und seine Spielregeln zu befolgen. Bedrohlich blieben die Kommunisten. So schrieb Adenauer am 14. September 1950 seinem Justizminister Dehler:[370]

Wie ich z.B. von der Stadt Köln höre, sind in Köln und auch in anderen Gemeinden Mitglieder der kommunistischen Partei in Angestellten- und Beamtenstellen. Es ist mir weiter glaubhaft berichtet worden, dass diese Leute ihren Urlaub dazu benutzen, um in der Ostzone sich schulen zu lassen und dann zurückkommen, um hier ihre Wühlarbeit fortzusetzen. Man erwartet sowohl von Seiten der Länder wie von Seiten der Gemeinden eine eindeutige Stellungnahme der Bundesregierung zu der ganzen Frage der kommunistischen Beamten und Angestellten. Ich würde Ihnen dankbar sein für Vortrag in der Kabinettsitzung.

Nach dem vorläufigen Dienstrecht gelten die ehemals für Reichsbeamte erlassenen gesetzlichen Vorschriften weiter in der Fassung, die sich aufgrund der Änderung der staatsrechtlichen Verhältnisse ergibt. Neu gefasst wurde die Gehorsamspflicht der Beamten in § 7 des Reichsbeamtengesetzes, wo es u.a. hieß:

(4) Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit dienstlicher Anordnungen hat der Beamte unverzüglich bei seinem unmittelbaren Vorgesetzten geltend zu machen. Bestehen Bedenken gegen seine Mitwirkung fort, so kann er sich an die nächsthöheren Vorgesetzten wenden, um eine die Verantwortung klarstellende Entscheidung herbeizuführen. Bei für ihn erkennbarer Strafbarkeit oder Sittenwidrigkeit der Anordnung wird der Beamte nicht von seiner eigenen Verantwortung befreit; in solchen Fällen hat er seine Mitwirkung zu verweigern.[371]

Wirklich neu war der letzte Satz dieses Absatzes (4), weil er eine Pflicht zur Befehlsverweigerung statuiert. Das Problem, ob es Grenzen der Gehorsamspflicht gibt, spielte in den Nürnberger Prozessen gegen die Hauptkriegsverbrecher eine zentrale Rolle unter dem Stichwort des Befehlsnotstandes. Die Nürnberger Richter erkannten den Befehlsnotstand bei Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit nicht an. Die Vorschrift des § 7 (4) wurde im Beamtengesetz von 1953 abgemildert. § 56 bestimmte nun (Änderungen gegenüber 1950 sind durch Kursivschrift und Streichung kenntlich gemacht):

Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit dienstlicher Anordnungen hat der Beamte unverzüglich bei seinem unmittelbaren Vorgesetzten geltend zu machen. Wird die Anordnung aufrecht erhalten, so hat sich der Beamte, wenn seine Bestehen Bedenken gegen seine Mitwirkung ihre Rechtmäßigkeit fortbestehen, so kann er sich an die nächsthöheren Vorgesetzten zu wenden., um eine die Verantwortung klarstellende Entscheidung herbeizuführen Bestätigt dieser die Anordnung, so muss der Beamte sie ausführen, sofern nicht das ihm aufgetragene Verhalten strafbar und die Strafbarkeit für ihn erkennbar ist; von der eigenen Verantwortung ist er befreit. Die Bestätigung hat auf Verlangen schriftlich zu erfolgen. Bei für ihn erkennbarer Strafbarkeit oder Sittenwidrigkeit der Anordnung wird der Beamte nicht von seiner eigenen Verantwortung befreit; in solchen Fällen hat er seine Mitwirkung zu verweigern.

Die ausdrückliche Pflicht zur Befehlsverweigerung wurde gestrichen. Dem Beamten blieb das Recht, den Vollzug einer strafbaren Handlung zu verweigern, aber hatte er auch noch die Pflicht?

Das Reichsbeamtengesetz von 1937 wurde erst durch das Bundesbeamtengesetz von 1953 abgelöst:[372] Dem Sinn und Zweck des Berufsbeamtentums entsprechend stellt es in den Vordergrund den Beamten auf Lebenszeit (in Wirklichkeit bis zur Altersgrenze). Die für eine Anstellung auf Lebenszeit erforderliche Befähigung setzt neben der Qualifikation für das erstrebte Amt vielseitige Verwendbarkeit und Gesundheit voraus. Darin liegt der Unterschied des Laufbahnbeamten deutschen Rechts zu dem für einen bestimmten Aufgabenbereich ausgewählten Amtsinhaber des amerikanischen Rechts, dessen Stelle entfallen kann, wenn die Aufgabe entfällt. Das traditionelle Laufbahnsystem des deutschen Rechts schließt nicht aus, dass zur Laufbahn auch Bewerber zugelassen werden, die nicht die vorgeschriebene oder übliche Vorbildung besitzen, sondern die erforderliche Befähigung durch Lebens- und Berufserfahrung innerhalb oder außerhalb des öffentlichen Dienstes erworben haben. Zum allgemeinen höheren Verwaltungsdienst werden neben Juristen auch Personen mit Studienabschlüssen der politischen Staatswissenschaften und der Wirtschafts- und Finanzwissenschaft zugelassen. Das Gesetz sieht statt der Versetzung in den Wartestand nach dem Vorbild des Reichsbeamtengesetzes eine einstweilige Versetzung in den Ruhestand vor für Beamte, die im engeren Sinne als politische Beamte anzusehen sind.[373] 1952 wurde auch das Dienststrafrecht an die neuen staatsrechtlichen Verhältnisse angepasst.[374] Anders als von den Alliierten gewollt, konnten sich Beamte um öffentliche Wahlämter bewerben. Erst mit der Annahme der Wahl traten die in den Bundestag oder einen Landtag gewählten Beamten und Richter in den Ruhestand. Mit der Beendigung der Mitgliedschaft mussten sie auf Antrag in den Dienst ihres früheren Dienstherrn zurück übernommen werden.[375]

1950 wurde das Konsulargesetz des Reichs geändert.[376] Nach dem Petersberg-Abkommen vom 24. November 1949 zwischen der Bundesregierung und den Westalliierten (Anhang 7) konnte die Bundesregierung schrittweise konsularische und Handelsbeziehungen mit anderen Staaten aufnehmen. Die Errichtung konsularischer Vertretungen wurde im Interesse der im Ausland lebenden Deutschen und der Förderung von Handelsbeziehungen als äußerst dringend angesehen. Da die Beamten, die als Konsuln ins Ausland entsandt werden sollten, nicht sämtlich die Befähigung zum Richteramt und höheren Verwaltungsdienst verfügten und keine konsularischen Prüfungen abgelegt hatten, wurde das Gesetz an die neuen Bedingungen angepasst.

1953 wurden auch die Rechtsverhältnisse der Polizeivollzugsbeamten des Bundes vorläufig geregelt.[377] Danach galt für diese im Bundesgrenzschutz und im Bundeskriminalamt tätigen Beamten das allgemeine Dienstrecht für Bundesbeamte. Es gab jedoch Besonderheiten. Es ist normal, dass Polizeivollzugsbeamte verpflichtet werden können, in einer Gemeinschaftsunterkunft zu wohnen und an einer Gemeinschaftsverpflegung teilzunehmen. Seltsam mutet es im Rückblick an, dass ein Polizeivollzugsbeamter, der in einer Gemeinschaftsunterkunft wohnen muss, verpflichtet ist, zur Eingehung einer Ehe die Erlaubnis seines Dienstvorgesetzten einzuholen, die erst dann zu erteilen ist, wenn der Polizeivollzugsbeamte eine ununterbrochene Dienstzeit von sechs Jahren abgeleistet oder das siebenundzwanzigste Lebensjahr vollendet hat.

Auch für die Besoldung der Beamten und Richter galt zunächst noch das Reichsbesoldungsgesetz von 1927. Die dort vorgesehenen Reichsmarkbeträge wurden in DM vergütet, abzüglich einer Pauschale von 6%. 1951 wurde das Besoldungsrecht geändert und ergänzt.[378] In der Zeit nach der Währungsreform hatten sich die wirtschaftlichen Verhältnisse in einer Richtung entwickelt, die zu Hilfsmaßnahmen zugunsten der Beamten nötigte. Die pauschale 6%ige Kürzung der Bezüge war ab Oktober 1950 nicht mehr vorgenommen worden. Durch die neue Regelung wurde eine Abkehr von allen hervorgetretenen Nivellierungstendenzen vorgenommen, um dem Leistungsprinzip mehr Geltung zu verschaffen und um eine qualifizierte Beamtenschaft zu erhalten. Gleichzeitig sollte das Gesetz im gesamten öffentlichen Dienst des Bundesgebiets nach den Möglichkeiten des Grundgesetzes auf eine größtmögliche Einheitlichkeit der Besoldung im Bund, Ländern und Gemeinden und sonstigen Körperschaften des öffentlichen Rechts hinwirken.[379] 1951 wurden Bundesdienststrafgerichte für im Dienst des Bundes stehende Beamte und Richter eingerichtet.[380]

Die Länderverwaltungen und die seit 1948 bestehenden Dienststellen für die Verwaltung der Bizone in Frankfurt am Main hatten entscheidenden Anteil am raschen Aufbau einer Bundesverwaltung, deren Wirkung für den Aufbau der Bundesrepublik der Sachkenner Theodor Eschenburg mit folgenden Worten beschrieben hat:[381]

Zu der Konsolidierung des Bundes in unerwartet kurzer Zeit hat das Beamtentum der Bonner Zentralbehörden einen nicht unbeachtlichen Beitrag geleistet. Die Beamten, die teilweise aus der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, zum größten Teil aber direkt aus den Ländern kamen, waren schon dadurch aufeinander eingespielt, dass sie von gleichen Amtsregeln und –usancen ausgingen.

D) Verbände

Zu Beginn eine Beobachtung von Bracher:[382]

Als besonders bedeutsam erwies sich die virtuose Erfolgstaktik [Adenauers] gegenüber den Interessenverbänden, den wirtschaftlichen pressure groups und den großen Vertriebenenorganisationen. Indem Adenauer ihren Vertretern direkten Zugang zum Bundeskanzleramt gewährte, hat er seine (zuständigen) Minister ebenso wie Parteien und Parlament weithin zu überspielen, seine Position ungemein zu steigern vermocht. Hier lag die originelle Leistung und Stärke des gelernten Oberbürgermeisters. Sein unverkennbarer Beitrag zur Konsolidierung der Bundesrepublik als einer Kanzlerdemokratie bestand in der Kunst, den widersprüchlichen Pluralismus der politischen und sozialen Interessen, die verwirrende Vielfalt der Gruppen und Ziele, Traditionen und Sentiments zu entschärfen, indem er sie in das Bett seines Erfolgskurses zu lenken verstand.

1) Gewerkschaften

"Mann der Arbeit, aufgewacht! / Und erkenne deine Macht! / Alle Räder stehen still. / Wenn dein starker Arm es will." Das ist die erste Strophe des von Georg Herwegh 1863 geschriebenen Bundeslieds für den Allgemeinen Deutschen Arbeiterverein, aus dem die SPD hervorging. Der Vers ist eine unbestreitbar richtige Beschreibung einer Tatsache. Theodor Eschenburg soll Adenauers Gewerkschaftspolitik als die eigentliche Innenpolitik bezeichnet haben. Das wird man in dieser Ausschließlichkeit nicht sagen können, weil die Welt der Arbeit nicht das einzige wichtige Feld der Innenpolitik der Gründungszeit der Bundesrepublik und des persönlichen innenpolitischen Engagements Adenauers war und ist. Aber die Gewerkschaftspolitik mit ihren Höhepunkten der Ausgestaltung der Mitbestimmung, mit Adenauers unermüdlichen Anstrengungen um den Verzicht der Gewerkschaften auf politischen Streik und um Einbindung der Gewerkschaften in seine Innenpolitik, etwa bei der Frage der Lebensmittelpreise und der Löhne, der Investitionshilfe für die Grundstoffindustrien oder den Bergarbeiterwohnungsbau haben wesentlich zum politischen Erfolg Adenauers in seiner ersten Regierungsperiode beigetragen. Die Beziehungen Adenauers zu den Gewerkschaften hatten einen guten Auftakt durch das Petersberg-Abkommen genommen, das ein Ende der Demontagen in Aussicht stellte. Während der denkwürdigen Nachtsitzung des Bundestages vom 24. auf den 25. November 1949, in der Adenauer das Petersberg-Abkommen bekannt gab (Anhang 7) und Schumacher ihn als "Kanzler der Alliierten" beschimpfte, liefen von allen Seiten Danktelegramme der glücklichen Belegschaften ein, darunter auch eine Depesche, in der der Deutsche Gewerkschaftsbund – dessen Vorsitzender zu dieser Zeit Adenauers persönlicher Freund Böckler war – das Verhandlungsergebnis begrüßte und die Mitarbeit der Bundesregierung in der Internationalen Ruhrbehörde als nötig bezeichnete.[383] Der spätere DGB-Vorsitzende Ludwig Rosenberg (1962/69) würdigte die neue, in ihrer Entstehung von Adenauer geprägte, Bundesrepublik als einen deutschen Staat, in dem zum ersten Mal in der deutschen Geschichte die Arbeitnehmerschaft und ihre Gewerkschaften sich zu seinem Bestand und Ausbau bekennen und bereit sind, ihn gegen jeden Angriff von rechts und links zu verteidigen, und es sei in jenen Tagen [der Gründungszeit der Bundesrepublik] die Grundlage geschaffen worden für den freiesten und sozialsten Staat, den die Deutschen jemals in ihrer Geschichte gehabt hätten.[384]

Der Gründungskongress des DGB hatte einen Monat nach der Konstituierung der Bundesorgane vom 12./14. Oktober 1949 in München stattgefunden. Während sie unter dem Regime der drei westlichen Besatzungszonen sich ausschließlich auf die Beschäftigung mit den spezifischen Problemen der einzelnen Besatzungsgebiete beschränken mussten, durften sie sich nun auf Bundesebene organisieren. Ihre volle Bedeutung erhielten die Gewerkschaften durch ihren Zusammenschluss zum Deutschen Gewerkschaftsbund (DGB), dessen Schöpfer und erster Vorsitzender Dr. h.c. Hans Böckler (SPD, 1875/1951) wurde, einer der ganz wenigen persönlichen Freunde Adenauers. Eine plastische Schilderung der Zeitumstände liefert Beier:[385]

Die Anreise [zu zentralen Kongressen] erfolgte per Bahn und Omnibus. Sie dauerte bis zu 48 Stunden. Mancher hat von Station zu Station auf dem Trittbrett eines Bummelzuges ausgehalten … Übernachtet wurde in abgerüsteten Bahnhofsbunkern oder auf Notbetten in den Wohnküchen hilfreicher Kollegen. Wer auf einem Zonenkongress etwas essen wollte, brachte sein Alu-Besteck mit, dazu Lebensmittelkarten: 50 gr. Nährmittel, 50 gr. Fleisch, 10. gr. Fett … es gab selbstgedrehte Zigaretten aus Tabak, der im Vorgarten wuchs … Hauptsache der Strom fiel nicht aus und das Abzugspapier reichte für die Resolutionen … Alle waren froh, wenn das Tagungsbüro Schwächeanfälle durchhielt.

Die Hauptlast all dieser Anstrengungen lag bei der alten Garde, die bereits während der Weimarer Republik politische Verantwortung getragen hatte. Auch hier keine Stunde Null. Der Kongress verabschiedete in Anlehnung an Vorkriegsziele ein Grundsatzprogramm, das sich "Wirtschaftsdemokratie" zum Ziel setzte sowie sozialpolitische Grundsätze und Richtlinien zur Führung von Arbeitskämpfen. Auf dem Gründungskongress erklärte Böckler:[386]

Eine breit angelegte Lohnsteigerung wäre selbstverständlich berechtigt gewesen, aber wir wussten, dass sie die Gefahr einer neuen Inflation heraufbeschwören musste. Wir wussten auch, dass die Folgen dieser Inflation neben den Sozialrentnern und sonstigen Hilfsbedürftigen vor allem wieder die Arbeiter und Angestellten getroffen hätten. Aus diesem Grunde begnügten wir uns mit bescheidenen Lohnkorrekturen, versuchen daneben aber alles nur Erdenkliche, um das Preisniveau herabzudrücken.

Ein britischer Journalist kommentierte voller Bewunderung:[387]

In der deutschen Gewerkschaftsbewegung besaß Böckler dieselbe selbstverständliche Autorität wie Adenauer auf dem Gebiet der Politik. Unter seiner festen und konsequenten Leitung entwickelten die Gewerkschaften eine praktische Haltung zur wichtigsten aller Fragen, der Lohnforderungen. Die wilde Inflation der Reichsmark in den 1920er Jahren und erneut nach dem zweiten Weltkrieg hatte eine wertvolle Lektion gelehrt. Die bestand darin, dass jede Lohn-Preis-Spirale die Wirtschaft schädigte und die Inflation förderte. Verallgemeinert gesagt, Lohnsteigerungen mussten an gesteigerte Produktivität gekoppelt werden – ein Gedanke, den britische Regierungen erst in den 1960er Jahren zu begreifen begannen und um 1970 noch immer nicht umsetzten. Mit gewissen Ausnahmen waren die deutschen Gewerkschaften der Meinung, dass es besser sei, mit wenig auf einmal zufrieden zu sein, statt große Lohnsteigerungen mit Streikdrohungen durchzusetzen. Diese Ansicht beruhte auf der Auffassung Böcklers und seiner Mitstreiter, dass die Gewerkschaften und die von ihnen vertretene Arbeiterklasse ihre volle Verantwortung beim Wiederaufbau der deutschen Wirtschaft zu übernehmen hatten.

Anfang 1952 kündigte der DGB an, künftig die Löhne und Gehälter nicht mehr auf den amtlichen Lebenshaltungskostenindex abzustimmen sondern die Entwicklung des Sozialprodukts, [388] was höhere Lohnsteigerungen bedeutete (Wachstumsrate plus Inflationsrate). Böckler verkündete auf dem Münchner Kongress von 1949 auch das politische Programm des DGB. Als neu gewählter Vorsitzender des DGB erklärte Böckler, dass die deutschen Gewerkschaften sich rückhaltlos zur deutschen Bundesrepublik bekennen. Dieses Bekenntnis war allerdings mit weitgehenden Erwartungen der Gewerkschaften im Bereich ihrer politischen Mitbestimmung gegenüber den Regierungen und Parlamenten des Bundes und der Länder verbunden. Für die Gewerkschaften war es selbstverständlich, dass sie mehr waren als eine Organisation der Lohnbewegung. Die Frage war, wieviel mehr. Böckler verlangte erstens paritätische Beteiligung am Aufbau einer wirtschaftlichen Selbstverwaltung und einer umfassenden Wirtschaftsdemokratie auf allen Ebenen der Wirtschafts-, Sozial- und Staatsverfassung.[389] Zweitens blieb nicht nur auf dem Kongress sondern noch mindestens bis 1952 die entscheidende Frage unbeantwortet, nämlich zu welchen Zwecken Streiks erlaubt sind. Sie sind zweifellos erlaubt für alles, was in einem Tarifvertrag geregelt werden darf und kann. Sind sie aber auch erlaubt, um von der Regierung und/oder dem Parlament zu erzwingen,

•wie 1948 in der Bizone durch Generalstreik: eine amtliche Verkündung eines Wirtschaftsnotstandes, die Einsetzung eines Preisbeauftragten, die Erfassung von Sachwertbesitz, die staatliche Lenkung der Rohstoffe, der Kredite und des Außenhandels;

•wie 1950, durch Bestreikung eines argentinischen Staatsdampfers in Hamburg: die Haftentlassung argentinischer Transportarbeiter in Argentinien;[390]

•wie 1951 (angedroht): eine bestimmte Form der Mitbestimmung in den Unternehmen der Montanindustrie;

•wie 1952 durch einen Druckerstreik: eine bestimmte Form der Mitbestimmung in den Betrieben der übrigen Wirtschaft und darüber hinaus.

Es blieb klärungsbedürftig, was Böckler mit "paritätischer Beteiligung" an einer umfassenden Wirtschaftsdemokratie auf allen Ebenen der Staatsverfassung" meinte. Sofern das heißen sollte, dass nun die Gewerkschaften statt der Konzernherren (wie in der Weimarer Zeit) mit Regierung und Parlament von gleich zu gleich verhandeln wollten, dann hätte Adenauer es verhindert. Nach dem britischen Demokratieverständnis, das bei der Schaffung des Grundgesetzes Pate gestanden hatte, steht dem Parlament bei allen politischen Entscheidungen der Vorrang zu, auch gegenüber Gewerkschaften. Dieser Vorrang wurde zwar im britischen Bergarbeiterstreik vom 4. März 1984 bis 5. März 1985 in Frage gestellt, letztlich aber bestätigt. Um die Antwort auf beide Fragen – Beteiligung an einer Wirtschaftsdemokratie und Recht zum politischen Streik – wurde in der ersten Regierung Adenauer mit den Gewerkschaften gerungen. Ein politischer Streik trifft die Unternehmen und deren Kunden (wie ein Bauunternehmen und seinen Bauherren), die aber mit ihren eigenen Mitteln die Streikforderungen nicht erfüllen können. Der politische Streik ist eine Geiselnahme von Wirtschaftssubjekten für politische Forderungen an Regierung, Parlament oder Gerichtsbarkeit, sofern man nicht Anhänger einer Theorie des "Staatsmonopolkapitalismus" ist, wonach die politische Ebene nur Exekutivorgan des "Kapitals" ist. Die Haltung der Gewerkschaften zum politischen Streik wurde 1952 stillschweigend im Sinne eines Verzichts entschieden.

Nach dem Druckerstreik von 1952, den die Gewerkschaften gegenüber den Medien und vor Gericht verloren hatten, akzeptierten sie nolens volens die Verfassungswidrigkeit des politischen Streiks. Die Gewerkschaften beschränkten sich letzten Endes auf den sozialen Ausbau des Systems, strebten aber nicht mehr nach seiner prinzipiellen Veränderung.[391] Die Antwort auf die Frage der Schaffung einer Wirtschaftsdemokratie und der Rolle der Gewerkschaften in einer solchen wurde unter der persönlichen Verantwortung Adenauers in zweifacher Weise entschieden: Erstens durch Schaffung der Montanmitbestimmung und der allgemeinen Betriebsverfassung (dazu unten S. 448 ff.) und zweitens durch Einbeziehung der Gewerkschaften in die Strukturen von Staat und Wirtschaft auf vier Ebenen:

1.des unternehmerischen Betriebes durch die Gesetzgebung über die Betriebsverfassung, die den Arbeitnehmern Mitbestimmungsrechte auf der Betriebs-, Gesamtbetriebs- und Konzernebene einräumt,

2.des Unternehmens durch Mitbestimmung im Aufsichtsrat und im Vorstand (durch den Arbeitsdirektor),

3.des Lohntarifs durch die paritätische Gestaltung der Mindestarbeitsbedingungen,

4.auf der staatlichen Ebene:

a.Mitwirkung an der Gesetzgebung durch Konsultationsverfahren und durch den Gewerkschaften nahestehende Abgeordnete in den Parlamentsausschüssen, in denen die Gesetzgebung ausgearbeitet wird,
b.Paritätische Mitbestimmung zusammen mit den Arbeitgebern in den Anstalten der Sozialversicherung (Krankheit, Unfall, Arbeitslosigkeit, Alter) durch Vertretung von Arbeitnehmern in der Vertreterversammlung,
c.durch Übernahme des Amtes des beisitzenden Richters in der Sozial- und Arbeitsgerichtsbarkeit Sozial- und Arbeitsrichter,
d.durch Entsendung von Sozialattachés an deutsche Botschaften.

Mit dieser Politik schuf Adenauer den Gewerkschaften ein politisches Feld, das über die Tarifpolitik und die Arbeitsbedingungen im Betrieb hinausging, allerdings nicht ganz so weit in die Richtung einer Wirtschaftsdemokratie, wie die Gewerkschaften zunächst beansprucht hatten. Adenauer erzielte damit einen doppelten Erfolg: einen verfassungspolitischen Erfolg, indem die Gewerkschaften sich zur Bundesrepublik als ihrer politischen Heimat bekannten, und einen taktischen Erfolg, indem es ihm gelang, bei wichtigen Fragen die Gewerkschaften davon abzuhalten, die SPD zu unterstützen. Das geschah etwa, als es Adenauer gelang, den Vorsitzenden des DGB, Böckler, dafür zu gewinnen, gegen den erbitterten Widerstand Schumachers dem Beitritt der Bundesrepublik zur Internationalen Ruhrbehörde zuzustimmen. Böckler suchte den Konflikt mit Erhard und die Kooperation mit Adenauer, wobei er sich nicht scheute, Kurt Schumacher als Oppositionsführer gelegentlich bloßzustellen.[392]

Ein weiterer Erfolg für Adenauer bestand darin, dass die Gewerkschaften gegen den Willen Schumachers die dritte Strophe des Hoffmann-Haydnschen Liedes als Nationalhymne unterstützten und der zum Nachfolger Böcklers gewählte Christian Fette erklärte, persönlich den Schuman-Plan zu bejahen und auch einen deutschen Verteidigungsbeitrag zu befürworten.[393] Eine Arbeitstagung des Deutschen Gewerkschaftsbundes in Düsseldorf, an der 365 Orts- und Kreisdelegierte sowie die Mitglieder des Bundesvorstandes und des Bundesausschusses teilnahmen, billigte am 29. Februar 1952 einstimmig den Beschluss des Bundesauschusses, dass Form und Ausmaß eines deutschen Verteidigungsbeitrages ausschließlich von den politischen Instanzen entschieden werden müssten.[394] Damit unterstützte der DGB den erbitterten Kampf Schumachers gegen Schuman-Plan und Wiederbewaffnung nicht einmal politisch. Umgekehrt gelang es den Gewerkschaften, ihren "Lieblingsgegner" Erhard durch Adenauer gelegentlich zu neutralisieren. Als ihnen eine im Bundeswirtschaftsministerium vorbereitete Durchführungsverordnung zum Gesetz Nr. 27 der Alliierten Hohen Kommission vom 16. Mai 1950 zur Umgestaltung des deutschen Kohlebergbaues und der deutschen Eisen- und Stahlindustrie bekannt wurde, die keine Vertretung der Arbeitnehmer im Aufsichtsrat vorsah, und als sie mit Streik drohten, schaltete Adenauer sich zu Gunsten der Gewerkschaften ein. Am 10. August 1952 erklärte der DGB-Vorsitzende Fette:[395]

Es sei noch einmal ganz klar ausgesprochen, dass die Gewerkschaften den politischen, demokratischen, parlamentarischen Staat grundsätzlich bejahen!

Adenauer legte auch Wert darauf, dass seine Regierung und die Gewerkschaften einen breit gefächerten politischen Dialog führten. Mit den Gewerkschaften wurden Grundsatzfragen der Industriepolitik, der Löhne und staatlich kontrollierten Preise oder auch Einzelfragen wie Bergarbeiterwohnungsbau und Nationalhymne besprochen. Adenauer hatte in seiner Regierungserklärung erklärt, das Streben nach Linderung der Not, nach sozialer Gerechtigkeit, werde der oberste Leitstern sein. Damit war keine konkrete gesetzgeberische Zusage verbunden, doch ließ der Kanzler sich gelegentlich an dieses Wort erinnern.[396] In Adenauers Kabinett waren Anton Storch und Jakob Kaiser angesehene Gewerkschaftsmitglieder, und, als die Bundeswehr aufzubauen war, legte er diese Aufgabe in die Hände von Theodor Blank, Vorstandsmitglied der IG Bergbau.

Am 7. März 1951 hatte der Bundesminister für den Marshallplan, Blücher, mit den Gewerkschaften Verhandlungen geführt. Sie waren beeindruckt durch den Plan der Bundesregierung, den Bergarbeiterwohnungsbau finanziell zu fördern. In den Gesprächen kam zum Ausdruck, dass die Gewerkschaften zwar die Planung wünschen, aber keineswegs zu irgendeiner Form der Zwangsbewirtschaftung mit Markensystem. Die Themen, die den Gewerkschaften am Herzen lagen, waren Erhöhung der Rentabilität der Landwirtschaft und der Landarbeiterlöhne, Andienungspflicht für Getreide und Regelung des Imports von Getreide, Erschließung von Kapital für Investitionszwecke in den Grundindustrien, Investitionsmaßnahmen zur Steigerung der Kohle- und Kraftproduktion.[397] Die Regierung Adenauer unternahm vieles in dieser Richtung: Erhöhung der kontrollierten Agrarpreise, Absatzgarantien für die Landwirtschaft und Subsidiarität der Getreideimporte gegenüber der einheimischen Produktion, Investitionshilfe von einer Mrd. DM für die Grundindustrien aus Mitteln der nicht regulierten Industrien, Sonderförderung des Bergarbeiterwohnungsbaus.

Es war für Adenauer ein Rückschlag, als der Bundesvorstand des Deutschen Gewerkschaftsbundes unter Vorsitz von Christian Fette am 24. Juli 1951 einstimmig beschloss, dass die Gewerkschaften ihre Mitarbeit in allen Gremien der deutschen Wirtschaftspolitik einstellen wollten. Der DGB war enttäuscht, dass die Adenauerregierung, auch wegen des Widerstandes der FDP und DP, nicht bereit war, auf dem Feld der "Wirtschaftsdemokratie" mehr als das Betriebsverfassungsgesetz zuzugestehen. Der Gesetzesvorschlag des DGB zur "Neuordnung der deutschen Wirtschaft" vom 22. Mai 1950 hatte eine allgemeine betriebliche und überbetriebliche Mitbestimmung vorgesehen, von der die Montanmitbestimmung nur ein erster Schritt gewesen wäre.[398] Adenauer hatte es abgelehnt, den Gewerkschaften bei ihrer Vorstellung von Wirtschaftsdemokratie bis zum Ende zu folgen. Ein umfassendes System von öffentlichen Körperschaften und Anstalten sollte den Gewerkschaften die Mitwirkung bei allen wichtigen sozial- und wirtschaftspolitischen Entscheidungen ermöglichen. Sie wünschten die Errichtung eines Bundeswirtschaftsrates, ähnlicher Räte in den Ländern und paritätische Besetzung der Industrie- und Handelskammern mit Arbeitgebern und Gewerkschaften.[399] Der DGB kritisierte, es seien Bestrebungen im Gange, der Arbeitnehmerschaft ihre Gleichberechtigung in der Wirtschaft zu verwehren. Die wirtschaftliche Entwicklung sei durch eine allgemeine Restauration alter reaktionärer Kräfte gekennzeichnet. Es bestehe wenig Wille, gemeinsam mit den Gewerkschaften den von ihnen vorgeschlagenen Weg zur Beseitigung der Fehler der bisherigen Wirtschaftspolitik zu gehen.[400] Unter der Führung von Böcklers Nachfolger Fette näherte sich der DGB wieder der SPD an. Fettes Nachfolger Walter Freitag kehrte zurück zur Position der Gewerkschaften als einem Staat im Staate. Einem Streik der Metallarbeiter in Hessen im September 1952 verlieh er den Sinn, den Unternehmern demokratische Gesinnung beizubringen.[401] Zu dieser Zeit war Adenauer aber dabei, aus seinem innenpolitischen Tief von 1951/52 herauszukommen. Erhöhte politische Ansprüche der Gewerkschaften korrespondierten mit ihrer nachlassenden politischen Macht.

Adenauer, nachdem er wenige Wochen vorher eine Delegation des Deutschen Gewerkschaftsbundes an seinem Urlaubsort auf dem Bürgenstock bei Luzern empfangen hatte,[402] sagte am 6. September 1951 zu seinen eigenen Parteifreunden im Vorstand der CDU, dass er ein Freund der Gewerkschaften sei. Es sei auch unmöglich, eine Politik gegen die Gewerkschaften zu führen, weil es für die CDU katastrophal wäre, den DGB der SPD in die Arme zu treiben. Die Jahre 1945/52 waren eine Zeit mächtiger Gewerkschaften[403] auch wegen ihres Organisationsgrades von fast der Hälfte der Beschäftigten. Adenauers Ziel war die parteipolitische Neutralität des DGB, wohl wissend, dass mehr nicht zu erreichen wäre und im DGB starke Stimmen gegen solche Neutralität sprachen.[404] Für dieses Ziel stimmte er der paritätischen Mitbestimmung in der Montanindustrie und der allgemeinen Mitbestimmung in der übrigen Wirtschaft zu. Dabei war er sich darüber im Klaren, dass einzelne Industriegewerkschaften offen an der Seite der SPD standen und in den Betrieben Wahlkampf für die SPD führten.[405]

2) Unternehmer

Nach dem Ende des zweiten Weltkrieges gab es keine Entsprechungen mehr zu den Großindustriellen der Weimarer Republik, wie den "Schlotbaronen" des Ruhrgebiets, wie der Haniel-Familie, Fritz Thyssen (1873/1951), Gustav Krupp von Bohlen und Halbach (1870/1950), Hugo Stinnes (1897/1982), oder den großen Namen Berlins, wie Familie von Siemens, Walther Rathenau (1867/1922), Conrad von Borsig (1873/1945), den Vorständen der großen Banken (Deutsche, Dresdner, Commerz), dem antidemokratischen Medienzar Al-fred Hugenberg (1865/1951) oder den Repräsentanten des ostelbischen Großgrundbesitzes (Ostelbier, "Krautjunker"), die allein aufgrund ihrer wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Stellung nicht nur Einfluss ausübten, sondern politische Macht. Die von diesen Männern (Frauen spielten so gut wie keine Rolle) repräsentierte Oberschicht war nach dem zweiten Weltkrieg politisch ohnmächtig. Ähnlich wie der Adel bereits durch den ersten Weltkrieg als Stand erloschen war, so waren die großbürgerlichen Oberschichten der Weimarer Republik durch ihre Zusammenarbeit mit dem Nationalsozialismus, den verlorenen Krieg und die Besatzungsmächte als politische Klasse diskreditiert, untergegangen oder entmachtet.

In der jungen Bundesrepublik waren nicht mehr einzelne Konzernherren die "Stimme der Wirtschaft" sondern deren Verbände. Das Vakuum, das der Niedergang der früheren Oberschicht in den Wirtschaftsverbänden hinterlassen hatte, wurde mit Menschen gefüllt, die den Organisationen und Werten der Wirtschaft sehr viel näher standen, als etwa der staatlichen Bürokratie oder dem Militär.[406] Diese hatten aber keine staatspolitische Macht über die Politik. Die Verbände suchten Einflussnahme auf die Politik zur Wahrung ihrer wirtschafts- und standespolitischen Interessen, wie bei der Mitbestimmung oder der Kartellgesetzgebung (die sie zu verhindern oder zu dämpfen suchten). Aber sie waren weit davon entfernt, sich der "Politik" im Kampf gegen die Gewerkschaften bedienen zu können, sowenig, wie sich die Gewerkschaften der "Politik" im Kampf gegen die Arbeitgeber bedienen konnten. Die "Wirtschaft", die Summe der Unternehmen außerhalb der Landwirtschaft und des Handwerks, hatte sich nach Genehmigung durch die Besatzungsmächte in drei Spitzenverbänden organisiert:

•im Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI): Eine Vereinigung von Fachverbänden von Unternehmen zur Wahrnehmung der politischen Interessen ihrer Mitglieder,

•im Bundesverband der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA): Eine Vereinigung von Fachverbänden von Unternehmen zur Wahrnehmung ihrer Interessen gegenüber den Gewerkschaften in Fragen der Arbeitsbedingungen der Arbeitnehmer,

•im Deutschen Industrie- und Handelstag (DIHT): Dachorganisation der regionalen Industrie- und Handelskammern.

Anders als bei den Gewerkschaften, brauchte Adenauer sich bei den Verbänden der Wirtschaft nicht um deren Integration in die neue demokratische Ordnung zu bemühen. Bei Wahrung ihrer spezifischen Interessen waren sie Adenauers natürliche Verbündete und finanzierten seine Partei und Koalition. Die "Wirtschaft" akzeptierte den Platz der Gewerkschaften, den Adenauer ihnen in Staat und Wirtschaft teils zugestanden, teils zugewiesen hatte. Und Adenauers Westpolitik versprach Rückkehr auf die Weltmärkte.

Im Jahr der Gründung der Bundesrepublik Deutschland bildeten Vertreter von 32 Wirtschaftsverbänden und Arbeitsgemeinschaften am 19. Oktober 1949 – eine Woche nach der Gründung des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB) in München – in Köln den Ausschuss für Wirtschaftsfragen der industriellen Verbände. Diese Benennung berücksichtigte die – wohl historisch (Reichsverband der Deutschen Industrie) bedingten – Bedenken der Alliierten gegen einen permanent tätigen industriellen Spitzenverband. Erst mit der für den Oktober 1949 genehmigten Gründung des DGB erkannten die Alliierten auch die Notwendigkeit einer Spitzenvertretung unternehmerischer Interessen an. Am 1. Juli 1949 erklärten sich die Vertreter der Militärregierung bereit, die Satzung einer solchen Vertretung entgegenzunehmen. Ende Januar 1950 nahm der Ausschuss den Namen Bundesverband der deutschen Industrie (BDI) an.

Zum ersten Präsidenten des BDI mit Sitz in Köln wurde Fritz Berg (1901/79), Unternehmer und Präsident einer Industrie- und Handelskammer, gewählt. Adenauer und Berg – im Bunde mit Pferdmenges – unterhielten gute Beziehungen zum beiderseitigen Vorteil. Der BDI unterstütze Adenauers Innen- und Außenpolitik und war hilfreich bei der Finanzierung der Unionsparteien. Da die Masse der Unternehmer nicht in die CDU/CSU eingetreten war, sind nur einige wenige in politisch entscheidende Stellungen gelangt, wie der Bankier und Treuhänder für den Flick-Konzern Robert Pferdmenges oder Günter Henle vom Klöckner-Konzern. Daher gibt es so gut wie keine Überschneidungen der Funktionen von leitenden Mitgliedern der Regierungsparteien und Vertretern des BDI. Dagegen waren solche Überschneidungen häufig zwischen den Gewerkschaften und der SPD durch wechselseitige Mitgliedschaft. Aus einer amerikanischen Untersuchung über die Bundestagswahl von 1953 geht hervor, dass von den Unternehmern 58% die CDU/CSU, 8% die FDP und 5% die DP gewählt haben, aber nur 7% die SPD.[407] Die Spenden der Wirtschaft waren legal, was die politische Kritik der SPD wegen mangelnder Chancengleichheit hervorrief.

Der BDI war nicht die Reinkarnation des Zentralverbandes Deutscher Industrieller der Bismarckzeit (1862/90) oder des entsprechenden Reichsverbandes der Deutschen Industrie (1919/33).

Die "I.G. Farben Industrie AG" kontrollierte nahezu die gesamte chemische und pharmazeutische Industrie des Landes, die "Vereinigten Stahlwerke" etwa vier Zehntel der Eisen- und Stahlerzeugung; ähnliche Mammutbildungen gab es für die Elektrizitätsindustrie, die Produktion von Zement, Gummi, Kunstseide und so fort. Was die besitztechnischen Zusammenfassungen nicht leisteten, leisteten, wie von alters her, die Kartelle, deren Zahl sich wiederum, verglichen mit der Vorkriegszeit, vervielfachte … Dergestalt zusammengefasst und in einem "Reichsverband" organisiert, war die Industrie noch mächtiger gegenüber dem Staat als zur Hohenzollernzeit; sie verhandelte mit ihm gleich zu gleich und war auch wieder selber ein Teil der Staatsgewalt, zumal wenn das Besitzbürgertum die Reichsregierung stellte, wie es zwischen 1924 und 1928 fast immer der Fall war (Golo Mann[408]).

Zu vieles war nun anders. Die Besatzungsmächte hatten die Mammutunternehmen, insbesondere die I.G. Farben und die Vereinigten Stahlwerke, zerschlagen und die Kartelle aufgelöst. Ehedem führende Industrielle waren Angeklagte in den Nürnberger Kriegsverbrecherprozessen (wie Flick, 23 Führungskräfte der IG-Farben, Krupp, Röchling). Bergbau sowie Eisen- und Stahlindustrie des Ruhrgebiets standen unter direkter alliierter Kontrolle. Dem BDI fehlten alle Voraussetzungen für eine Stellung als Staat im Staate. Einer solchen Stellung kam der DGB 1949/52 wesentlich näher, aber auch nicht gleich. Auch gab es nicht mehr den einen alles bestimmenden Reichsverband, sondern die drei Verbände BDI, BDA und DIHK. Die Organisationen der Unternehmer verhandelten nicht mehr mit der Regierung von gleich zu gleich. Die Zumutungen gingen jetzt nicht mehr von der Industrie in die Richtung der Regierung sondern umgekehrt. Adenauer verlangte von der Industrie die Zustimmung zur Montanmitbestimmung, zur Betriebsverfassung, zum Lastenausgleich, zu hohen Spitzensteuersätzen, erheblichen Soziallasten und zu Schutzrechten für Arbeitnehmer (etwa Kündigungs- und Mutterschutz). In Adenauers erstem Kabinett hatte die Industrie zwar ihren prominentesten Anwalt in Erhard, der sich dort aber den Bundesministern mit sozialem Auftrag (wie für Arbeit und Vertriebene) oder für Landwirtschaft gegenübersah, mit einem Bundeskanzler Adenauer als sozial gesonnenem Schiedsrichter.

Adenauer selbst war aus dem Kleinbürgertum aufgestiegen, die Unionsparteien hatten ihren wichtigsten Rückhalt im kleinen und mittleren Bürgertum. Die politischen Ansprüche der im BDI vertretenen Unternehmen waren bescheiden geworden, und somit auch der BDI. Dieser widmete sich der Wahrung der Interessen seiner Mitglieder gegenüber der Politik und der Öffentlichkeit. Daneben gab es den Bundesverband der Arbeitgeberverbände (BDA), der sich der Arbeitgeberinteressen seiner Mitglieder annahm. Die Mitgliedsunternehmen von BDI und BDA waren weitgehend dieselben. Der frühere Reichsverband hatte auch die Arbeitgeberinteressen seiner Mitglieder wahrgenommen. BDI und BDA gründeten 1951 das Deutsche Industrie-Institut, um eine "breitgefächerte volkswirtschaftliche Aufklärungsarbeit über Leistungen und Grundsätze der freien Unternehmerwirtschaft auf der Grundlage von wissenschaftlich einwandfreien Erkenntnissen" zu leisten. Es wurde 1973 in Institut der Deutschen Wirtschaft (IW) umbenannt.

Alle Verbände sind in institutionalisierter Form an der Gesetzgebung beteiligt. Nach der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien sind die Entwürfe von Gesetzesvorlagen Zentral- und Gesamtverbänden sowie Fachkreisen, die auf Bundesebene bestehen, möglichst frühzeitig zuzuleiten, wenn ihre Belange berührt sind. Der Vorteil des Verfahrens liegt zum einen darin, dass der Sachverstand der Betroffenen zur Geltung kommt und nicht "vom grünen Tisch" regiert wird. Er liegt zum anderen darin, dass nach dem Inkrafttreten des Gesetzes die hauptsächlich angesprochenen Unternehmen, aber auch Gewerkschaften, sowie Verbraucher- und sonstige Verbände, auf das Gesetz vorbereitet sind und ihren Mitgliedern bei der Anwendung beistehen können. Das Verfahren kehrt sich in sein Gegenteil, wenn die Verbände die inhaltliche Herrschaft über das Gesetzgebungsverfahren erlangen und evtl. auch noch mit Parteispenden befördern. Adenauer war indessen kein Exekutivorgan der Industrie. Erstens war er niemandes Exekutivorgan und erforderlichenfalls bereit, der "Wirtschaft" schmerzliche Konzessionen abzuverlangen.

3) Landwirtschaft

Eine wesentlich massivere Interessenvertretung seiner Mitglieder als BDI und BDA betrieb der Deutsche Bauernverband (DBV), Spitzenverband der in den einzelnen Bundesländern gebildeten Bauernverbände.[409] Er war 1948 in München gegründet worden und war in der Geschichte agrarischer Interessenvertretung die erste Einheitsorganisation der Landwirtschaft auf freiwilliger Grundlage. Die Geschlossenheit des nationalsozialistischen Reichsnährstandes wurde so erhalten. Die Geschlossenheit wurde dadurch erleichtert, dass der ostelbische Großgrundbesitz nicht beteiligt war. Sein erster Präsident 1948/54 war Andreas Hermes (1878/1964), der von 1920/23 zuerst Reichsernährungs- und dann Reichsfinanzminister war. Hermes war Angehöriger des Widerstandes (zum Tode verurteilt aber nicht vollstreckt), und bis zum Verlassen der SBZ Vorsitzender der CDU in der SBZ und in Berlin. Damit war er für die Siegermächte akzeptabel.

Aufgabe des DBV ist die Förderung der Landwirtschaft in wirtschaftspolitischen Fragen, die Beratung und Betreuung der Angehörigen des landwirtschaftlichen Berufsstandes und die Wahrnehmung ihrer Interessen gegenüber den Organen des Staates. Der bäuerliche Familienbetrieb rückte ins Zentrum der politischen Argumentation. Der DBV sah sich in der Tradition des 1893 gegründeten Bundes der Landwirte (der 1921 im Reichslandbund aufging) und knüpfte ungeniert an den Reichsnährstand (1933/45) an, der bis Anfang 1948 weiterhin bestanden und den Besatzungsmächten als Organisation der Erfassung und der Verteilung der Produktion gedient hatte.[410] Trotz sinkender volkswirtschaftlicher Bedeutung des Agrarsektors setzte er hohe Subventionen durch. Gemessen an der landwirtschaftsfreundlichen Gesetzgebung und dem akquirierten Finanzvolumen gehörte er zu den einflussreichsten Verbänden.[411]

Unter der Führung von Hermes und zusammen mit dem zuständigen bayerischen Bundesminister Niklas bei verständnisvoller Mitwirkung Adenauers gelang es der "Landwirtschaft", die Vorzüge von Markt- und Planwirtschaft, bei Vermeidung ihrer Nachteile, zu ihrem Vorteil zu vereinigen. 1,3 Mio. Selbständige bei 2,7 Mio. mithelfenden Familienangehörigen in der Land- und Forstwirtschaft mit über einer Mio. abhängig Beschäftigter[412] konnten bei Wahlen ausschlaggebend sein. Das war dem DBV bewusst. Am 7. März 1955 richtete der neue Präsident des DBV, Edmund Rehwinkel, ein Schreiben an Adenauers Staatssekretär Globke, der de facto der Generalsekretär der CDU/CSU war, ein Schreiben, das auch zwei Jahre früher richtig gewesen wäre:[413]

Aber, lieber Herr Globke, glauben Sie mir bitte, die Wahlschlacht – für die übrigens die Landwirtschaft rund 300.000 DM aufbringen wird – kann nur gewonnen werden, wenn jetzt mit aller Beschleunigung deutlich erkennbar wird, dass Bonn uns in der Landwirtschaft wirksam helfen wird.

In der Bundestagswahl von 1949 hatten die Unionsparteien nur 424.000 Stimmen mehr als die SPD erhalten. Demokratie ist eben auch politische Marktwirtschaft. Am 17. Februar 1951 führte Adenauer mit Vertretern des DBV und genossenschaftlicher Organisationen ein Gespräch über die Forderung des DBV über die "Schaffung eines rentablen Agrarpreisniveaus mit Hilfe eines Paritätssystems". Mit paritätisch war gemeint, dem Landvolk einen Lebensstandard wie in der gewerblichen Wirtschaft zu sichern. Adenauer sagte das zu.[414] Adenauer ließ sich aber auch nicht alles gefallen. Im Frühsommer 1951 kam es im Bundeshaus zu einer Debatte zwischen dem Kanzler und landwirtschaftlichen Abgeordneten, die gegen die Erhöhung der Umsatzsteuer stimmen wollten, wenn ihnen auf dem Agrarsektor nicht neue Vorteile zugestanden würden. Adenauer erklärte erregt, dass auf diese Weise keine vernünftige Politik mehr zu machen sei, und dass es besser sei, man lasse die SPD ans Ruder oder übergäbe das Staatsregiment den Kommunisten. Worauf die Abgeordneten ziemlich kleinlaut abzogen und wunschgemäß abstimmten.[415]

Nach der Überzeugung der Bundesregierung – sprich Adenauer und Niklas – konnte die Land- und Forstwirtschaft – für die Erhard unzuständig war – nicht derselben Wettbewerbsordnung unterliegen wie die gewerbliche Wirtschaft. Zweckmäßigerweise war das auch der Standpunkt der Landwirte selbst. Die Inhaber der Betriebe, gleichviel ob groß, mittelgroß oder klein (Nebenerwerbstellen) wollten gern ihr Bestes geben, um die Produktion höchstmöglich zu steigern, aber beim Verkauf ihrer Produkte sollte der Staat ihnen Abnahme zu Mindestpreisen garantieren. Das Ergebnis waren komplexe staatliche Preis- und Mengensysteme vom Bauern bis zum Einzelhandel. Die Einkommenssicherung der Landwirte wurde so auch die Grundlage der Versorgung der Landwirtschaft mit Investitions- und Betriebsmittelkrediten. Die Bundesregierung rechtfertigte sich damit, dass die Länge der Produktionsdauer und die Ungewissheit des Produktionserfolges es der Land- und Forstwirtschaft nur in sehr beschränktem Umfange ermöglichten, ihre Entschlüsse, d. h. also die Entschlüsse des einzelnen Marktbeteiligten, nach einem sich frei bildenden Marktpreis auszurichten. Es habe sich gezeigt, dass in der Landwirtschaft das Absinken der Agrarpreise, jedenfalls im bäuerlichen Bereich — in der Bundesrepublik sind etwa 90% aller landwirtschaftlichen

Betriebe im wesentlichen kleinbäuerliche Betriebe mit einer Nutzfläche von weniger als 20 ha — nicht eine den marktwirtschaftlichen Gesetzen entsprechende Erzeugungseinschränkung, sondern gerade eine Steigerung des Angebots herbeigeführt habe, um die Preiseinbuße durch ein gesteigertes Angebot einkommensmäßig einzuholen. Hierdurch entstehe beim Abschluss der Produktionsperiode die Gefahr eines Überangebotes gleichartiger Erzeugnisse mit der Folge eines übermäßigen Preisdrucks, ohne dass in der Zwischenzeit die Dispositionen der einzelnen geändert werden können. Das der gewerblichen Wirtschaft zur Verfügung stehende Mittel der Produktionsumstellung sei dem Landwirt durch die Bodenverhältnisse, die geographische Lage, die klimatischen und sonstigen natürlichen Bedingungen nur innerhalb enger Grenzen möglich. Die Stellung der landwirtschaftlichen Erzeugung sei aus diesen Gründen innerhalb der Marktwirtschaft eine wesentlich andere als die der gewerblichen Wirtschaft.[416]

Mit dieser Begründung bekamen die Bauern Marktwirtschaft, weil sie ihre Produktion selbst bestimmten, sie bekamen Planwirtschaft, weil ihnen auskömmlich Mindestpreise und die Abnahme ihrer gesamten Produktion garantiert wurden. Nur der aus inländischer Produktion nicht zu deckende Bedarf sollte, wofür anfänglich auch die Devisennot sprach, noch importiert werden. Während der ersten vier Regierungsjahre Adenauers wurde die Agrarpolitik darauf konzentriert, die Produktion und die Produktivität der westdeutschen Landwirtschaft zu steigern. Schnell steigende Erträge der Acker- und Viehwirtschaft und Zinssubventionen für Kredite förderten die Rationalisierung und Technisierung der Betriebe. Rückgrat der Adenauerschen Agrarpolitik waren vier Marktordnungsgesetze:[417]

•1950 über den Verkehr mit Getreide und Futtermitteln (Getreidegesetz),

•1951 über den Verkehr mit Zucker (Zuckergesetz),

•1951 über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten (Milch- und Fettgesetz), und

•1951 über den Verkehr mit Vieh und Fleisch (Vieh- und Fleischgesetz).

Neben der so geschaffenen Agrarmarktordnung spielte die "Grünen Pläne" eine zentrale Rolle, die neben Maßnahmen der Marktordnung solche der Flurbereinigung und der Förderung der agrarischen Infrastruktur umfassten. 1951 standen dafür 1,1 Mrd. DM zur Verfügung. Das System funktionierte, weil von Allem zu wenig produziert wurde und die Einfuhr auf das Notwendige beschränkt war.[418] Die Bauern steigerten in vier Jahren ihre Produktion um 23% und ihre betrieblichen Überschüsse um 133%. Sie haben Adenauer die Politik durch treues Verhalten an den Wahlurnen gedankt. Bereits 1953 forderten südwestdeutsche Landwirte auf Grund eines Arbeitskräftemangels infolge der anhaltenden Landflucht die Hereinnahme von Ausländern zum Einsatz in der Landwirtschaft. Der erste Anstoß zu einer Vereinbarung, die Anwerbung von Italienern in die Bundesrepublik zu beginnen, kam im Herbst des Jahres aus Italien.[419]

E) Kultur

Im Vordergrund dieser Darstellung stehen die organisatorischen und materiellen Leistungen der ersten Legislaturperiode: Staatsaufbau, Gewerkschaften, Unternehmer, Wiederaufbau, Sozialpolitik usw. Alles das lässt sich zählen, messen und wiegen. Anders die Kultur. Alles was, auf diesen Gebieten geschah, vollzog sich unter den kritischen Augen der Medien, Kirchen und Intellektuellen, deren Metier es war, höchst unterschiedliche moralische oder ethische Forderungen zu erheben und daraus herrührende Werturteile zu treffen. Trennen lässt sich hier in Wirklichkeit nichts.

Es gehören das Ökonomische, das Soziale, Politische und Geistige so sehr zusammen, wie Körper und Seele. Nur der Erzähler muss trennen und Abschnitte machen, damit er überhaupt etwas erzählen kann (Golo Mann[420]).

Soweit Kultur eine Sache des Staates ist, ist sie keine Sache des Bundes sondern der Länder. Sie haben die Hoheit über die Institutionen der Wissenschaft, Bildung und Erziehung, Kirche, Presse, Rundfunk und Fernsehen, Theater, Konzerthäuser und Museen. Diese Institutionen sind mitbestimmend für das Meinungsklima und das Maß öffentlicher Zustimmung, Ablehnung oder Gleichgültigkeit gegenüber der auf der Ebene des Bundes gemachten oder unterlassenen Politik. Die Unzuständigkeit des Bundes für staatliche Kulturaufgaben half Adenauer. Bereits im Parlamentarischen Rat achtete er darauf, dass wegen der kulturpolitischen Gegensätze zwischen den christlichen Demokraten und der FDP, die z.B. im Streit um Simultan- oder Konfessionsschule der SPD näher stand, keine unüberwindlichen Gräben aufgerissen wurden,[421] wobei ihm zugutekam, dass diese Dinge den Ländern zustanden. Aber Adenauer und Erhard schufen durch ihre Wirtschafts- und Sozialpolitik und ihren politischen Stil eine kulturelle "Großwetterlage", aus der den Unionsparteien nach Adenauers Ausscheiden aus der Bundesregierung eine Opposition erwuchs, der sie ziemlich machtlos ausgeliefert waren. 1969 wurde ein Sozialdemokrat, Willy Brandt, Bundeskanzler.

1) Medien

Die Militärregierungen hatten nicht nur den gesamten Machtapparat des Dritten Reiches beseitigt sondern auch dessen gesamtes Informations- und Pressewesen. Wer die Absicht hatte, eine Zeitung oder Zeitschrift oder einen Nachrichtendienst herauszugeben, konnte eine Lizenz beantragen. Von der Lizenzzuteilung waren ausgeschlossen alle ehemaligen Mitglieder der NSDAP, leitende Männer der Wirtschaft, Besitzer von Druckereien, ehemalige Verleger, Offiziere, Großgrundbesitzer und Träger adeliger Namen und einige weitere Kategorien. Für die Zuteilung einer Lizenz war die politische Vergangenheit in Verbindung mit der aktuellen politischen Haltung entscheidend. Die Inhalte von Rundfunksendungen, die staatlichen Anstalten vorbehalten waren, Zeitungen und Zeitschriften wurden von alliierten Zensoren überwacht.[422]

Die direkte und indirekte Zensur über Presse, Rundfunk und Film wurde von den westlichen Alliierten nach der Gründung der Bundesrepublik Schritt für Schritt aufgehoben,[423] was Adenauer aber im Wahlkampf von 1949 noch nichts nützte. Die Westmächte hatten zusammen mit dem Besatzungsstatut ein Gesetz über Presse, Rundfunk und Publikationen in Kraft gesetzt, um die im Rahmen der Umerziehung akzeptable Freiheit der Meinungsäußerung in Deutschland zu gewährleisten und der Hohen Kommission das Recht vorzubehalten, alle Maßnahmen aufzuheben, die diese Freiheit gefährden könnten.[424] Amerikanern und Briten war es gelungen, ein gegenüber der nationalsozialistischen Zeit völlig neues Rundfunk- und Zeitungswesen entstehen zu lassen, bei dem Nachrichten und Meinungen zu trennen waren – was nicht ausschließt, dass Nachrichten nach politischen Gesichtspunkten ausgewählt und die ausgewählten Nachrichten nach politischen Gesichtspunkten redigiert werden. Als der Rundfunk aus der alliierten Zensur entlassen war, konnte er sich von staatlicher Lenkung und Kontrolle durch Bund oder Länder frei halten und sich nach amerikanischem und britischem Vorbild entwickeln, was nicht gleichbedeutend mit Freiheit von parteipolitischer Lenkung war.

Es ist schwer zu sagen, in welchem Grad die ständige Feindseligkeit auch der einflussreichen Massenmedien, besonders der Zeitschrift "Der Spiegel", Adenauer bedrückt hat.[425] Medien, das bedeutete 1949/53 zuerst Zeitungen und Zeitschriften, gefolgt vom Rundfunk. Erst 1953 wurden die ersten 1.524 Fernsehgenehmigungen erteilt.[426] Fernsehen steckte noch in den Kinderschuhen und spielte somit noch keine politische Rolle. 1934 hatte die Reichsrundfunkgesellschaft gemeinsam mit der Post in Berlin Versuchsprogramme ausgestrahlt. Von der Olympiade 1936 fanden die ersten Übertragungen statt. Als "tägliches Fernsehen" begann es am 25. Dezember 1952 mit einem Programm, das der NWDR zwischen 20 und 22 Uhr ausstrahlte und von etwa 5.000 Geräten empfangen werden konnte. Der Intendant des Senders hatte eine ewige Wahrheit verkündet: mehr als zwei Stunden täglich wolle man auf keinen Fall senden, um negative Auswirkungen zu verhindern.[427]

Adenauer hatte ein ganz normales zwiespältiges Verhältnis zu Rundfunk, Zeitungen und Zeitschriften. Einerseits fürchtete er die Redakteure der Medien, die seine Politik kritisierten und auch zu stören, oder gar zu zerstören, versuchten, andererseits benötigte er sie, um durch deren Berichterstattung und Leitartikel in der Öffentlichkeit für seine Politik zu werben. Diesem letzteren Zweck dienten die Teegespräche, die Adenauer in den Jahren 1950/54 mit ausgewählten Journalisten führte und deren Inhalt von Hans-Peter Schwarz und Hanns Jürgen Küsters herausgegeben wurden. Der Spiegel wurde nicht zu den Teegesprächen Adenauers eingeladen, weil er zu den schärfsten Gegnern von Adenauers Deutschland-Politik zählte. Andere der Opposition verbundene Journalisten waren aber geladen. Die Teegespräche führte er bis 1954 in der Regel im Abstand von etwa einem Monat. Adenauer sprach in diesen Gesprächen recht offen und "ungeschützt".[428] Das Teegespräch selbst und die dort erlangten Informationen durften von den Journalisten nicht zitiert, sollten aber bei der medialen Interpretation seiner Politik genutzt werden. Adenauers Schlagfertigkeit ließ dort ebenso aufhorchen wie die gehörige Portion Sarkasmus und Zynismus, die er in seine Ausführungen einfließen ließ. Doch wollte er auch Kritik hören. Gedanken scharfsinniger Zeitungsleute waren ihm ein willkommenes Korrektiv.[429]

RUNDFUNK

Die Engländer hatten nach dem Vorbild der BBC den Nordwestdeutschen Rundfunk (NWDR) in Hamburg gegründet und ab 1. Januar 1948 in eine Anstalt öffentlichen Rechts überführt.[430] Da dessen Sendegebiet die gesamte britische Zone war, de facto einschließlich des amerikanisch besetzten Bremen, wurde er der mächtigste Sender in Westdeutschland. Vom BBC-Modell, von Regierung, Parteien und Parlament unabhängig zu sein, blieb indessen nicht viel übrig. Es scheiterte am Widerstand der politischen Parteien, die fortan das oberste Gremium nach Gesichtspunkten des Landes- und Parteiproporzes besetzten, mit den Folgewirkungen für die Besetzung der Redaktionen.[431]

Sozialdemokraten hatten zumindest in der britischen Zone als Schwesterpartei der in London regierenden Labour Party einen Wettbewerbsvorteil. Adenauer behauptete in der Wahlkampfzeit 1949 wiederholt, die britische Militärregierung habe bei den "Instrumenten der öffentlichen Meinung" dafür gesorgt, "dass sie vornehmlich in die Hand der Partei gekommen seien, die ihrer Heimatpartei verwandt sei", was von den so Angesprochenen natürlich bestritten wurde. Auch Baring hat sich 1971 bemüht, den Eindruck der Bevorzugung der SPD zu verwischen.[432] Adenauer blieb bei seiner Sicht der Lage und führte darüber Klage, dass die politische Botschaft der Unionsparteien im Rundfunk nicht zu den selben Wettbewerbsbedingungen wie die sozialdemokratische Botschaft der Bevölkerung vermittelt werden konnte. Um seine Kritik wirksam kundzutun, wählte Adenauer am 23. März 1949 das Forum einer Konferenz der Interparlamentarischen Union (IPU) in Bern. Da der Abschluss der Arbeit des Parlamentarischen Rates am Grundgesetz abzusehen war, war auch der Zeitpunkt der ersten Bundestagswahl abzusehen. Adenauer erklärte, nun auch mit Blick auf die Presse:[433]

Die öffentliche Meinung ist in Deutschland nicht frei. Insbesondere ist die Regelung des Pressewesens nicht zufriedenstellend … Obwohl seit einiger Zeit die Erteilung von Lizenzen deutschen Ausschüssen übertragen ist, behält sich die Militärregierung vor, jederzeit eine Lizenz zu entziehen, ohne dass der Betroffene etwas dagegen tun kann. Sie werden verstehen, dass ein Lizenzinhaber … auch ohne Vorzensur dafür sorgt, dass nichts in der Zeitung steht, das ein zu erhebliches Missfallen der zuständigen Stellen der Militärregierung hervorrufen kann. Übrigens hat Goebbels in der ersten Jahren des Nationalsozialismus ein ähnliches Verfahren beobachtet. Rundfunk und Nachrichtenbüros waren unter dem Einfluss der Militärregierung zunächst sehr einseitig parteipolitisch besetzt.

Der Vergleich mit Hitlers Propagandaminister Josef Goebbels muss den Alliierten übel aufgestoßen sein. Am 31. Juli 1949 hatte Adenauer in einer Großkundgebung der CDU und FDP im Hamburger Schauspielhaus wiederholt, dass die Labourregierung es in geschickter Weise verstanden habe,
in der britischen Zone, welche die meisten Menschen der Trizone umfasst, fast die gesamten Instrumente der Gestaltung der öffentlichen Meinung den Sozialdemokraten in die Hände zu geben.

Zuerst habe sie das Nachrichtenbüro "Deutscher Pressedienst", den NWDR und "Die Welt" übernommen und dann Sozialdemokraten hineingebracht. Im NWDR sei die Sache so:

es wird natürlich Krach geben, das macht aber nichts: Generaldirektor Grimme, Vorstandsmitglied der SPD; persönlicher Referent des Generaldirektors und Leiter der statistischen Abteilung, Prüfer, eingeschriebenes Mitglied der SPD; Programmdirektor Schulz, steht der SPD nahe; Leiter der politischen Abteilung, Schulte, SPD-Mitglied; politische Abteilung Köln, Steigner, Mitglied der SPD; Abteilung Wirtschaft, Dr. Nassok, steht der SPD nahe. Aber damit die Parität gewahrt bleibt, sehen Sie zwei leitende Männer der Musik, die der CDU nahestehen.

Eine tiefe Abneigung hatte Adenauer gegen den NWDR, dem er Mangel an Neutralität und Objektivität vorwarf.[434] Ein Beispiel von mehreren. Mitten im Wahlkampf von 1953, Anfang Juni, verlas Adenauer im Kabinett einen Rundfunkbericht des Rundfunkkommentators des NWDR, Hoppe, über das Gespräch, das er, der Bundeskanzler, mit dem britischen Premierminister gehabt habe. Am 10. Juni 1953 – zehn Tage vor dem Aufstand der Arbeiter in der sowjetischen Zone – hatte Adenauer erneut eine Regierungserklärung zur außenpolitischen Lage abgegeben und war dabei auf den NWDR gekommen:[435]

Der Nordwestdeutsche Rundfunk hat vergangenen Sonntag … über meine Unterredung mit dem Premierminister Churchill folgendes gesagt:

In den Gesprächen, die Bundeskanzler Dr. Adenauer kürzlich in London mit dem britischen Premierminister führte, hat, wie aus inzwischen durchgesickerten vertraulichen Informationen hervorgeht, Churchill folgende Ansicht vertreten: … Eisenhower … wird dem Druck seiner Partei nachgeben und seine Außenpolitik in allernächster Zeit revidieren und … zum strikten Isolationismus übergehen … Churchill habe sich … zu direkten Verhandlungen mit Moskau entschlossen. Großbritannien … erwarte auch von der Bundesregierung, dass sie die Notwendigkeit eines Reduzierens ihrer Wünsche über die deutschen Ostgrenzen einsieht und einen tatsächlichen Beitrag zur Wiederherstellung des Weltfriedens leistet … Dr. Adenauer habe … den Ansichten Churchills zugestimmt.

Meine Damen und Herren! … Diese Ausführungen des Nordwestdeutschen Rundfunks … sind vom ersten bis zum letzten Buchstaben frei erfunden … Die Sender haben in erster Linie die Pflicht zu einer wahrheitsgemäßen Berichterstattung … Die Monopolstellung der Rundfunkanstalten erfordert … eine völlige politische Unparteilichkeit … ich verstehe nicht, wie irgendjemand nach dem, was im Deutschland-Vertrag, den ich unterschrieben habe, niedergelegt ist, Zweifel daran hegen kann, dass ich die Wiedervereinigung Deutschlands wolle …

Der Bundeskanzler bemerkt hierzu, dass die Ausführungen Hoppes offensichtlich die Absicht verfolgten, die deutsch-britischen und deutsch-amerikanischen Beziehungen zu stören.[436]

Der NWDR hatte in der Zeit des ersten Kabinetts Adenauer das größte Sendegebiet aller Sender, nämlich die gesamte britische Besatzungszone mit den Ländern Schleswig-Holstein, Hamburg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und West-Berlin.[437] Bremen gehörte zwar zur amerikanischen Zone, lag aber im Sendebereich. Adenauer war überzeugt, die britische Labour-Regierung mache über den NWDR Propaganda für die SPD.[438] Daneben waren alle anderen Rundfunkanstalten klein: der Südwestfunk (SWF) in den Ländern der französischen Zone, und in der amerikanischen Zone der Bayerische Rundfunk (BR), der Süddeutsche Rundfunk (SR), der Hessische Rundfunk (HR) und Radio Bremen (RB). Neben dem NWDR sah Adenauer den Hessischen und den Süddeutschen Rundfunk in der Hand der SPD.[439] Man muss vermuten, dass die britische Besatzungsmacht dem NWDR ihre höchste Aufmerksamkeit schenkte, und dass es der SPD nur genützt haben kann, dass diese Besatzungsmacht in London von der Schwesterpartei Labour Party regiert wurde. Adenauer verlangte daher von seinem Kabinett Anstrengungen, um eine Art Oberhoheit des Bundes über die Rundfunkanstalten der Länder zu erlangen. Private Rundfunkanstalten gab es erst in der Zeit des Bundeskanzlers Kohl (1982/98).

Bereits 1950 nahm Adenauer ein Bundesrundfunkgesetz in Angriff, um wenigstens einen Teil der Funkhoheit von den Besatzungsmächten auf den Bund überzuleiten, und um ein Gegengewicht zum Rundfunkmonopol der Länder zu schaffen.[440] Adenauer ließ auf zwei Ebenen vorgehen.

Zum einen verlangte er vom Innenminister die Vorlage eines Bundesrundfunkgesetzes, damit der Bund die Organisation der Rundfunkanstalten bestimmen kann.[441] Im Dezember 1952 trug der Bundesminister des Innern dem Kabinett vor, dass der in seinem Hause ausgearbeitete Referentenentwurf eines Bundesrundfunkgesetzes, der eine umfassende Neuordnung des Rundfunkwesens vorgesehen habe, in der Öffentlichkeit überwiegend abfällig beurteilt worden sei. Zudem seien sehr große Schwierigkeiten mit fast allen Ländern der Bundesrepublik zu erwarten.[442] Im Januar 1953 legt der Bundesinnenminister dem Kabinett einmal mehr einen neuen Entwurf für ein Rundfunkgesetz vor. Der Bundesinnenminister bat, den Entwurf nicht zu beschließen, weil er vorher noch mit den Rundfunkintendanten und einigen Ländern über ihn verhandeln wolle. Adenauer bedauerte, dass es nicht mehr möglich sein werde, den Entwurf so rechtzeitig im Parlament durchzubringen, dass die Rundfunkverhältnisse im norddeutschen Raum noch vor den Wahlen neu geordnet werden können. Es müsse deshalb sofort versucht werden, die Aufhebung oder Änderung der augenblicklichen Rechtsgrundlage für den NWDR, nämlich der britischen Verordnung Nr. 118, zu erreichen. Der Britische Hohe Kommissar habe angedeutet, dass dies möglich sei, wenn man an ihn herantrete. Staatssekretär Dr. Lenz schlug vor, sich bei den Verhandlungen mit den Ländern auf die Neuordnung beim NWDR zu konzentrieren. Die Organisation und Einrichtungen für einen selbständigen Sender Köln seien vorhanden; personelle Ergänzungen schnell möglich. [443]

Am 18. März 1953 legten sechs Abgeordnete der CDU und die Fraktionen der FDP und der DP dem Bundestag den Entwurf eines Gesetzes über die Wahrnehmung gemeinsamer Aufgaben auf dem Gebiet des Rundfunks vor. Bezeichnenderweise fehlten die Abgeordneten der bayerischen CSU. In der Aussprache betonte der Redner der CSU, dass seine Fraktion an dem Antrag nicht beteiligt sei. Danach sollte auf Bundeseben eine Anstalt des öffentlichen Rechts "Der Deutsche Rundfunk" geschaffen werden. Sie sollte den Betrieb der Deutschen Welle, des Deutschen Kurzwellendienstes und des Deutschen Fernsehrundfunks übernehmen. Die Bundesregierung unterstützte die Initiative, die CSU und die SPD hielten sie für verfassungswidrig. Rundfunk sei Teil der kulturellen Kompetenz der Länder.[444] Die Initiative wurde an die Ausschüsse für Fragen der Presse, des Rundfunks und des Films sowie für Rechtswesen und Verfassungsrecht überwiesen und kehrte von dort nicht mehr zurück. Die Alliierten und die Länder lehnten die Initiative ab.[445]

Adenauer war auf der ganzen Linie mit dem Projekt gescheitert, auch für den Bund eine Kompetenz für Rundfunk und Fernsehen zu erlangen. Rundfunk ist Ländersache und Redakteure genießen das Grundrecht der Meinungsfreiheit. Einen Teilerfolg erzielte er in der nächsten Legislaturperiode insofern, als ab 1. Januar 1956 der NWDR in die beiden Anstalten NDR und WDR aufgeteilt wurde. Beide Sender blieben unter der Hoheit der entsprechenden Länder.

Zum anderen hatte Adenauer den Bundesinnenminister veranlasst, mit dem Generaldirektor und dem Verwaltungsrat des NWDR am 26. Febr. 1951 "aktuelle Fragen der Meinungsfreiheit des Rundfunks und der Einrichtung einer Selbstkontrolle der Rundfunkanstalten gegen den Missbrauch der Meinungsfreiheit" und "einige Grundsätze für die künftige gesetzliche Regelung des Rundfunkwesens" zu erörtern. Anlass dazu waren Kommentare politischer Redakteure des NWDR, deren tatsächliche Grundlage aus Adenauers Sicht mit der Wirklichkeit nichts zu tun hatte. Zumindest galt es, solche Beiträge zu verhindern.[446] Im April 1951 informierte der Leiter des Presse- und Informationsamtes, Dr. Lenz, das Kabinett, er habe mit dem NWDR feste Sendezeiten für die Bundesregierung vereinbart. Es sei nunmehr eine Mitteilung der Bundesministerien über die Beiträge erforderlich, die zur Verfügung gestellt werden könnten. Er ergänzte, wenn einzelne Bundesminister den Wunsch hätten, einen Artikel in bestimmten Zeitungen zu veröffentlichen, bitte er, mit ihm Verbindung aufzunehmen. Er sei in der Lage, alles Weitere zu veranlassen.[447] Sechs Wochen später wurde das Kabinett informiert, dass der NWDR abgelehnt habe, die von der Bundesregierung gewünschte Sendezeit zur Verfügung zu stellen. Der NWDR habe die Entscheidung des Bundestagspräsidenten angerufen und verlangt, dass die Opposition sofort antworten könne.[448] Auch der Versuch, auf den Inhalt des Programms des NWDR Einfluss zu nehmen, scheiterte. Der politische Druck der Bundesregierung auf den NWDR blieb nicht ohne Folgen, denn er förderte das Selbstverständnis des Senders, keinen Eigenwillen zu haben sondern Sammler und Darsteller fremder Willen zu sein. So konstatierte Jacobmeyer – offenbar zu seinem Bedauern – für die frühe 50er Jahre des Rundfunks in den ehemaligen Westzonen ein ständiges Zurückweichen der Intendanten vor den Parteien und ihren Ansprüchen.[449]

PRESSE

Man sprach nicht nur vom deutschen Wirtschaftswunder sondern auch vom deutschen Pressewunder. Die Zahl der Zeitungen war von 1949 bis Ende 1950 von ca. 150 auf über 600 gestiegen. Die führenden überregionalen Zeitungen und Zeitschriften entstanden in der britischen (Welt, Spiegel) und der amerikanischen Zone (Frankfurter Allgemeine Zeitung, Frankfurter Rundschau, Süddeutsche Zeitung). Politisch hatten sie sich links der Mitte angesiedelt (damals auch die bis April 1950 britisch geleitete "Die Welt"), nur die Frankfurter Allgemeine Zeitung rechts der Mitte.

Während die SPD eigene Zeitungsverlage unterhielt, war es der Regierung Adenauer in den 1950er Jahren gelungen, ein System effektiver Pressesteuerung – zumindest für einen Teil – einzurichten. Ebenso wie die Sozialdemokraten hatten auch die Unionsparteien Zeitungslizenzen bekommen, die nahe stehenden Einzelpersonen überlassen wurden.[450] Die stillschweigende Vereinbarung mit der Regierung bedeutete für die Journalisten, die grobe Linie der Regierungspolitik zu befürworten, politische Berichterstattung an den Gebildeten auszurichten, nationalistische und antikommunistische Töne zu dulden und das heikle Thema der nationalsozialistischen Vergangenheit wenn irgend möglich zu umgehen.[451] Der Unterstützung Adenauers und der Unionsparteien diente der 1947 von neun Verlagen gegründete Verein Union-Presse. Mitglieder waren der Union nahestehende Zeitungsverlage. Deren Zahl war bis März 1953 auf 25 Verlage angewachsen. Darunter waren die Rheinische Post (Düsseldorf), Ruhrnachrichten (Dortmund) und Kölnische Rundschau (Köln). Mit Beginn des Jahres 1953 verlagerte sich die Tätigkeit des Vereins von geschäftlichen zu politischen Interessen. In den Mitgliedsverlagen diskutierte man schon seit Januar 1953 darüber, wie man auf zu erwartende Ersuchen der Gewerkschaften reagieren sollte, sogenannte Aufklärungsanzeigen in die Zeitungen aufzunehmen. Zu einem Zeitpunkt, wo die Mitgliedsverlage anlässlich der Verabschiedung des Bonner und EVG-Vertrages am 19. März 1953 im Bundestag[452] die Politik des Bundeskanzlers kräftig unterstützten, schien es den angeschlossenen Zeitungen nicht opportun, gewerkschaftliche politische Anzeigen aufzunehmen. Die SPD verfügte zur gleichen Zeit über 25 parteinahe Blätter mit einer Gesamtauflage von 1,5 Mio., was einen Anteil von 13% an der Gesamtauflage der Tagespresse der Bundesrepublik bedeutete.[453]

Adenauer hätte gern auch die nicht parteinahe Presse für sich gewonnen, um sich ihrer Unterstützung zu versichern und Gefährdung seiner Politik von dieser Seite auszuschließen. Zu Adenauers Regierungszeit war die gedruckte Presse das einzige wirklich meinungsbildende Organ.[454] Gleichwohl musste er hinnehmen, dass es unmöglich war, sie dauerhaft auf seine Linie festzulegen. Dass Journalisten mehr von Distanz und Kritik leben als von Zustimmung oder gar Lob, und ihrem Handwerk unbelastet von Demut nachgehen, ging Adenauer nur schwer ein.[455] Den Grund sah er darin, dass das Nachrichtenwesen nach britischem und amerikanischem Vorbild neu gestaltet worden war. Aber Adenauer bemühte sich. Das Bundespresseamt zählte 1963 bei seinem Abschied 93 Pressekonferenzen, 450 Informationsgespräche und Interviews mit Journalisten, 647 veröffentlichte Reden, 69 Regierungserklärungen, 152 Aufsätze unter seinem Namen, 80 km Wochenschau und 60 km Dokumentarfilme über seine Tätigkeit.[456] Adenauer tröstete sich damit, dass die – oft feindselige – veröffentlichte Meinung und die öffentliche Meinung nicht dasselbe sind, was seine Wahlerfolge von 1953 und danach belegten. Adenauer errang seine Erfolge zu einem guten Teil gegen die veröffentlichte Meinung.[457] Neumann und Noelle (Allensbach)[458] meinten, so streng die öffentliche Meinung [müsste heißen veröffentlichte Meinung] mit ihm umgegangen sei, eine Schwinge des Mitgefühls habe sich doch bewegt. Schon die frühen Versuche, seinen guten Willen und seine persönliche Lauterkeit in Zweifel zu ziehen, seien am Widerstand des Publikums gescheitert. Sein bester Verkäufer war Adenauer selbst.[459] Journalisten suchte er seine Politik verständlich zu machen und für sie zu werben, gegenüber der Öffentlichkeit und dem Wähler warb er um Vertrauen. Um das Vertrauen von Journalisten zu werben wäre ein Widerspruch in sich. Die Druckmedien waren in Bonn durch Korrespondenten vertreten, deren Zentralen sich in Hamburg, Köln, Düsseldorf, Frankfurt am Main, Stuttgart und München befanden. Die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) wurde am 9. Juni 1950 gegründet vom Bayerischen Rundfunk (BR, München), Hessischen Rundfunk (HR, Frankfurt am Main), Nordwestdeutschen Rundfunk (NWDR, Hamburg), Radio Bremen (RB), Süddeutschen Rundfunk (SDR, Stuttgart), Südwestfunk (SWF, Baden-Baden). Der Rundfunk im Amerikanischen Sektor (RIAS, West-Berlin) hatte nur beratende Stimme.

Adenauer erlebte seine erste Spiegel-Affäre am 9. Juli 1952[460]. In der Ausgabe des Spiegel erschien an diesem Tag ein Bericht unter dem Titel "Geheimnisse – Am Telefon vorsichtig". Danach habe ein Hans-Konrad Schmeißer als Agent eines französischen Nachrichtendienstes in der Zeit des Parlamentarischen Rates direkte Kontakte zu Adenauer und seinem außenpolitischen Mitarbeiter Blankenhorn gehabt. In dem Artikel zitiert Der Spiegel Schmeißer in direkter Rede mit Anführungszeichen. In dem Artikel wird, nach Art des Hauses, nicht direkt gesagt, wieso der Der Spiegel wörtliche Zitate bringen konnte. Eine Begegnung eines Spiegel-Redakteurs mit Schmeißer wird nicht erwähnt. Adenauer war besonders empört über folgende Passagen (Wiedergabe gekürzt):

"Mit Blankenhorn habe ich mich – als offizieller Beauftragter des französischen Nachrichtendienstes – zunächst lange über politische und nachrichtendienstliche Dinge unterhalten." …

Weiter Schmeißer: "Als wir darauf mit Dr. Adenauer eine halbe Stunde gesprochen hatten, schickte Dr. Adenauer Blankenhorn aus dem Zimmer. Anschließend habe ich noch gut zwei Stunden allein mit Dr. Adenauer verhandelt."

"Darauf habe ich mich regelmäßig, meist einmal in der Woche, mit Blankenhorn getroffen …

Und weiter Schmeißer: "Blankenhorn erhielt laufend von mir Geld, Lebens- und Genussmittel (diese aus französischen Magazinen). Die Geldzahlungen – monatlich fest 150 DM und manchmal je nach Anforderung mehr – wurden offiziell derart begründet, dass die Beschaffung des kommunistischen Materials sowie die Unterhaltung eines Spezialbüros zu diesem Zweck Geldmittel erforderten, die die Partei nicht tragen konnte."

Ein besonderes Kapitel ist die Sache mit Spanien. Schmeißer: "Im Verlaufe meiner Zusammenarbeit mit der Führung der CDU – Dr. Adenauer war damals meiner Erinnerung nach schon Präsident des Parlamentarischen Rates – wies mich meine vorgesetzte Dienststelle an, dass ich Adenauer und Blankenhorn als Gegenleistung für ihre Dienste fragen solle, ob sie 48 Stunden vor einem möglichen russischen Einmarsch in Westdeutschland – soweit dieser Termin der französischen Nachrichtenzentrale in Paris rechtzeitig bekannt werde – mit ihren nächsten Familienangehörigen durch den französischen Nachrichtendienst mit einem Kraftwagen aus der Gefahrenzone nach Spanien in Sicherheit gebracht werden wollten …

Und noch eine Sache kann Konrad Schmeißer in Frankfurt nicht vergessen. Das war, "als 1949 die Wahlen zum ersten Bundestag heranrückten und Blankenhorn plötzlich die Rede auf die finanzielle Misere der CDU brachte. Er sagte, dass die CDU zur Finanzierung rund eine Mio. DM benötige, dass bisher aber nur rund 200.000 DM von dritter Seite zugesagt seien. Er fragte mich, ob es nicht möglich sei, dass der CDU von französischer Seite über bestimmte Außenhandelsfirmen der an der benötigten einen Mio. noch fehlende Betrag zur Verfügung gestellt werde. Er fügte hinzu, dass es doch wohl auch im französischen Interesse läge, dass Dr. Adenauer und seine Freunde bei den Wahlen und der anschließenden Regierungsbildung zum Zuge kämen.

"Ich habe diesen Wunsch der CDU damals nach Paris weitergeleitet und von dort eine prinzipielle Zusage erhalten, was ich Blankenhorn mitteilte. Ob die fehlenden 800.000 DM oder ein Teilbetrag dann zur Verfügung gestellt wurden, weiß ich nicht, weil ich zu dieser Zeit aus dem Dienst des SDECE ausschied und von einem anderen französischen Dienst übernommen wurde."

Die Ausgabe war wegen des Artikels beschlagnahmt worden. Dazu nahm Adenauer gegenüber Journalisten so Stellung:

Es geht wirklich nicht mehr weiter, das sage ich in vollem Ernst, dass mit der Druckerpresse ein derartiger Missbrauch getrieben wird, wie das zur Zeit geschieht. Das lassen wir uns einfach nicht mehr gefallen, nicht aus menschlichen Gründen, sondern weil das die Autorität des Staates in einer Weise untergräbt, dass keiner, der Verantwortungsgefühl hat, das ertragen kann … solche Dinge wie das, was im Spiegel steht – dieses Schmierblatt wird ja leider Gottes gelesen –, das trägt zur Untergrabung der Autorität in ganz starkem Maße bei … Ich bin leider nicht in der Lage, Ihnen sehr viel zu sagen, aber ich will Ihnen einiges mitteilen von dem Schmeißer oder wie er heißt: … Wenn meine Nachrichten stimmen und richtig sind: weitere Beschäftigung Schmeißers seit dem 16.1.1952 im Verfassungsschutz eines deutschen Landes … Das sind völlig unmögliche Zustände.[461]

In dem nachfolgenden Prozess, der sich über Jahre hinzog, wurde die Behauptung von Schmeißer nicht widerlegt, aber auch nicht bewiesen.[462] Bei Licht betrachtet fallen zwei Dinge auf: Erstens: Der Spiegel bringt keine Beweise für seinen Bericht. Zweitens: Adenauer widerspricht nicht der inhaltlichen Richtigkeit des Spiegelberichts sondern verurteilt das Ziel, seine Autorität zu untergraben. Der schweizerische Beobachter Fritz René Allemann kommentierte:[463]

… bemühten sich auch die Franzosen besonders sorgfältig darum, die Union in ihren Einflussbereich hinüberzuziehen – schon weil deren föderalistische Neigungen trefflich ins Konzept passten. In der französischen Zone genoss die CDU … eine nachdrückliche Förderung durch die Besatzungsmacht. Und die "Schmeißer-Affäre" hat später einiges (wenngleich diffuses) Licht auch auf die Verbindungen geworfen, die französische Besatzungsfunktionäre zu christlich-demokratischen Parteifunktionären in der britischen Zone unterhielten.

In der Zeit der ersten Regierung Adenauer war die Presselandschaft noch abwechslungsreich und trug zur Farbigkeit der politischen Kultur in den einzelnen Ländern bei, die ein viel zu schnell vergängliches Kennzeichen der Demokratie in den frühen und mittleren fünfziger Jahren war. Die Zeit der Herrschaft des Fernsehens, der zentralen Parteiapparate und der umfassenden Planung hatte noch nicht begonnen.[464]

Die Massenpresse spielte noch keine große Rolle. Die erste Ausgabe der Bild-Zeitung (Preis 10 Pf.; FAZ 25 Pf.) erschien am 24. Juni 1952. Große Teile der Presse und der politischen Kommentatoren der Rundfunkanstalten standen der SPD nahe und waren Adenauers politische Gegner. Die Engländer waren besonders hilfreich dabei, SPD-Angehörige in Schlüsselpositionen des NWDR[465] und der Zeitungen in der britischen Zone unterzubringen, nämlich in Die Welt und in einer von den Briten ins Leben gerufenen Nachrichtenagentur Deutscher Presse Dienst (DPD). Aber auch Medien, die seiner Politik grundsätzlich zustimmend gegenüberstanden, waren meist kritisch und selten lobend.

PRESSE- UND INFORMATIONSAMT

Zum Thema Adenauer und die Presse gehörte auch der Aufbau des Presse- und Informationsamtes. Mit seinen ersten Pressesprechern der Jahre 1949/52, Heinrich Böx, Paul Bourdin, Heinrich Brand und Fritz von Twardowski, hatte Adenauer wenig Glück, wie sich an ihrer Verweildauer erkennen lässt. 1951 wurde in informationspolitischer Hinsicht zum Dauertief Adenauers wegen Grotewohls Vorschlag eines Gesamtdeutschen Konstituierenden Rates, Revision des Besatzungsstatuts, Wiederbewaffnung und "Ohne mich"-Bewegung, Stalin-Note.[466] Erst das Gespann Felix von Eckardt – Journalist und Autor von 25 Filmen – und Werner Krueger brachte ab 1952 Stabilität in die Arbeit des Presseamtes. Der legendäre "Felix" war leger und unbekümmert. Er vollbrachte humorvoll das tägliche Kunststück der Äquilibristik von Regierungspropaganda und kritischer Publizistik.[467] Berühmt wurde seine Bemerkung gegenüber Adenauer, der sich über eine schlechte Nachricht beklagte, dass diese allenfalls solange wirke, bis die nächste Sau durch's Dorf gejagt werde.

1951 erhielt Hans Edgar Jahn vom zweiten Staatssekretär des Bundeskanzleramtes, Lenz (der erste war Globke), den Auftrag, die von Jahn selbst vorgeschlagene Arbeitsgemeinschaft Demokratischer Kreise (ADK) zu gründen. Jahn hatte in einer Studie die "Ohne mich"-Stimmung in der Bevölkerung und die Lage im vorparlamentarischen und vorpolitischen Raum analysiert. Davon ausgehend hatte er vorgeschlagen, eine Institution zu schaffen, die die Bevölkerung systematisch und kontinuierlich über die Arbeit der Bundesregierung und ihre Ziele unterrichten sollte, besonders im Bereich der Verteidigung und Wiederbewaffnung. Sie war offiziell ein unabhängiger und überparteilicher Verein mit tausenden von Mitarbeitern.In der Wirklichkeit wurde die ADK, die 1952 rund 200 feste Mitarbeiter hatte – daneben die Mobilwerbung GmbH, die mit 25 Bussen Filme über Adenauer vorführten – vom Bundespresseamt finanziert.[468] Die ADK berichtete täglich über alle politischen und publizistischen Ereignisse an das Bundeskanzleramt. Die ADK wertete die große Presse, die Informationsdienste und über 400 Zeitungen der Heimatpresse aus. Die ADK versuchte zu erfahren, welche Themen von der Bevölkerung zur Information gewünscht würden. Die politische Öffentlichkeitsarbeit wurde nach amerikanischem Vorbild organisiert und arbeitete mit hunderten von Journalisten, vor allem aus der Heimatpresse, zusammen. Im Oktober 1951 sagte Adenauer bei einem einführenden Gespräch zu Jahn, er wolle, dass das Volk ihn verstehe, das müsse er machen.[469]

Durch die von Jahn im Auftrag von Adenauer und mit dem Geld des Bundespresseamtes geschaffene AdK wurde eine Organisation geschaffen, die nach den Grundsätzen von public relations in Amerika und England jenseits von Rundfunk und Presse in die Öffentlichkeit hineinzuwirken hatte. Die AdK hatte den Auftrag, (1) alle demokratischen Gruppen und Organisationen zu erfassen, die für eine erweiterte Aufklärungsarbeit über die Politik der Bundesregierung herangezogen werden können, (2) sämtliches erreichbares Material auszuwerten, die entsprechenden Stellen der Bundesregierung zu unterrichten und in einem Archiv zu erfassen. Die ab Januar 1952 aufgebaute AdK verfügte bald über direkte Verbindungen mit über 200 Organisationen und Institutionen im "vorparlamentarischen Raum" und zählte einige Hundert Mitarbeiter und führte 1953 bereits 2.500 Veranstaltungen mit 200.000 Teilnehmern durch.[470]

FILM

Der bundesdeutsche Film war unpolitisch und gesellschaftsunkritisch. Gesehen wurde "Schwarzwaldmädel" (1950), "Grün ist die Heide" (1951). Es herrschten die Akteure der vergangenen Zeit, wie Heinz Rühman (Das kann jedem passieren, Wir werden das Kind schon schaukeln, Keine Angst vor großen Tieren), Hans Albers (Herrliche Zeiten, Vom Teufel gejagt, Nachts auf den Straßen) oder Maria Schell (Es kommt der Tag, Wenn das Herz spricht, Solange Du da bist). Amerikanische Produktionen machten die Hälfte aller Kinofilme aus.[471] Der Aufreger des Jahres 1951 war der Film "Die Sünderin" mit Hildegard Knef in der Hauptrolle, die in dem Film kurz unbekleidet zu sehen war. Die Proteste politischer und kirchlicher Kreise machten den Film zum Kassenerfolg.

2) Kirchen

Kirchen und Religionsgesellschaften und das den Kirchen besonders wichtige Schulwesen liegen in der Zuständigkeit der Länder. Kirchenpolitik im eigentlichen Sinn brauchte Adenauer nicht zu betreiben, und konnte er auch nicht. Auf Bundesebene konnte Adenauer für die Kirchen nur wenig praktischen Nutzen stiften. Im Einkommensteuerrecht wurde gestattet, die gezahlte Kirchensteuer vom steuerpflichtigen Einkommen abzuziehen.[472] Die Kirchensteuer ist eine Ländersteuer, die in ihrer auch nach 1945 erhobenen Form auf die 1870er Jahre des Deutschen Reiches zurückgeht. Im Gesetz über die Finanzverwaltung bestätigte der Bund das Recht der Länder, die Finanzämter mit der Verwaltung der Kirchensteuer zu beauftragen.[473] An den Vorsitzenden des Rates der Evangelischen Kirchen, Bischof Dr. Otto Dibelius, schrieb Adenauer am 7. Juli 1951[474], er werde sich in der Fraktion der CDU/CSU dafür einsetzen, dass seinem Wunsche, das künftige Betriebsverfassungsgesetz nicht auf die Religionsgesellschaften und ihre Einrichtungen anzuwenden, Rechnung getragen werde. Selbst Rudolf Augstein[475] räumte ein, nur wenige Gesetze seien durchgebracht worden, um klerikalen und speziell katholischen Belangen gerecht zu werden. Wenn vor allem die katholische Kirche Adenauer dennoch politisch unterstützte, so tat sie es im eigenen Interesse oder aus eigener Überzeugung.

Wer Bundesbeamter werden wollte, wurde nach seiner Religionszugehörigkeit gefragt. Der "Kronjurist" der SPD, Arndt,[476] verlangte, davon Abstand zu nehmen:

Wenn Sie die Beamtenpositionen nach der Religionszugehörigkeit aufschlüsseln und damit überhaupt erst einmal die kirchliche Zugehörigkeit für den Beamtenstand voraussetzen und außerdem nicht der qualitativ beste Mann und der am meisten befähigte, sondern der kommt, der jeweils nach dem Konfessionsschlüssel dran ist, dann handeln Sie mit aller Eindeutigkeit gegen diese Mahnung und gegen das Grundgesetz. Wir fragen daher die Bundesregierung, ob sie bereit ist, anzuordnen, dass jedwede Frage nach dem Bekenntnis eines Beamten unterbleibt.

Arndt wusste offenbar noch nicht, dass die Protestanten die große Mehrheit bildeten. Am 12. Juli 1950 gab der Zentrums-Abgeordnete Pannenbecker[477] die Religionszugehörigkeit der Bundesbeamten bekannt. Nach der Statistik gebe es in den Ministerien der Bundesregierung insgesamt 997 Beamte des höheren Dienstes. Davon seien 257 katholisch, 682 evangelisch und 58 ohne Konfession. Arndt musste klar sein, dass die Bundesregierung seine Forderung ohne Konflikt mit beiden Kirchen nicht erfüllen konnte. Die Kirchensteuer wurde von der Behörde mit der Lohnsteuer auf die Gehälter einbehalten und vom Finanzamt an die berechtigte Kirche abgeführt. Dazu war die Kenntnis der Religion Voraussetzung.

Zunächst festigte sich in der ersten Nachkriegszeit aufs neue und ohne äußere Mithilfe die öffentliche Stellung der christlichen Amtskirchen. In dem geistigen und politischen Leerraum, den das "Dritte Reich" hinterlassen hatte, wurden sie rasch und selbstverständlich zu Ordnungsbürgen der neuen demokratischen Staatlichkeit. Man überschätzt aber die Kirchen, wenn man ihnen eine konstitutive Rolle in der Entstehungsgeschichte der Bundesrepublik zuschreibt.[478] Niemöllers Behauptung, die Bundesrepublik sei im Vatikan gezeugt worden, war völlig abwegig. Im Deutschen Reich in den Grenzen vom 31. Dezember 1937 waren nur Rheinland, Westfalen, Emsland, mittleres Maintal, Deutschland südlich der Donau und Schlesien katholisch geprägt, die übrigen Landesteile waren weit überwiegend protestantisch. Damit war es nach dem 8. Mai 1945 eine entscheidende Neuerung, dass in der Bundesrepublik sich die Zahlen der Katholiken (45,2%) und Protestanten (51,2%) in etwa die Waage hielten. Die Vertreibung der Schlesier und Sudetendeutschen hatte den Anteil der Katholiken in der Bundesrepublik erhöht, der danach nur wenig hinter dem Anteil der Protestanten zurückblieb. Das besondere Verhältnis der Protestanten zum Staat war mit dem Ende der Monarchie (1918) und dem Ende Preußens (1945) obsolet, und der politische Katholizismus der Jahre 1871/1933 hatte seine antiprotestantische und antiliberale Notwendigkeit eingebüßt.

Für die Union waren die Erfahrungen der Kirchen und aktiven Laiengruppen im Dritten Reich konstitutiv. Mit der Neugründung der CDU als einer überkonfessionellen christlichen Partei war das Ende des Klerikalismus als eines traditionellen Elements deutscher Politik eingeläutet. Eine Qualität des Zentrums zeichnete auch die Unionsparteien aus, die in allen Regionen der Westzonen gegründet wurden. Die sich bildenden Einstellungen waren nicht an soziales Herkommen gebunden. Die Auffassung Schumachers, dass die CDU/CSU eine "klerikale, konservative, kleindeutsche und kapitalistische" Partei sei, gehörte zu seinen Missverständnissen nach 1946. Hier, wie in manch anderer Hinsicht, sah Schumacher die Gegenwart durch die Brille der Vorkriegsjahre. Die Union war seit ihrer Gründung nach 1945 immer eine Partei von armen und reichen, ungelernten wie studierten Wählern, Unternehmern, Arbeitnehmern und Beamten zugleich.[479] Seit ihrer Gründung war es ein Dauerthema, was es mit dem Christentum im Parteinamen auf sich habe. Von den wenigen Aspekten, über die nicht gestritten wird, war einer, dass die Partei sich an Katholiken wie Protestanten wendet und ein anderer, dass er eine Weltanschauung signalisiert, die weder atheistisch noch sozialistisch ist.

KATHOLISCHE KIRCHE

In den ersten Jahren der Bundesrepublik gingen noch viele Katholiken sonntags zur Kirche und zur "heiligen Kommunion", darunter 55% der katholischen Männer zwischen 18 und 25, gegenüber 9% der Protestanten ("Abendmahl"), sowie 63% der katholischen Frauen gegenüber 15% der protestantischen Frauen. Von den 60- bis 80-jährigen gingen 76% der katholischen Männer und 71% der katholischen Frauen zur Sonntagsmesse, aber nur 28% bzw. 30% der protestantischen Männer und Frauen zum Gottesdienst. In der Gruppe der 25- bis 60-jährigen bewegen sich die katholischen Kirchgänger zwischen 5% und 20%. Damit, und durch ihre gegenüber den evangelischen Kirchen größere Geschlossenheit, hatte die katholische Kirche deutlich höhere Möglichkeiten des Einflusses auf die Wahlentscheidung ihrer Mitglieder.[480] Der Verfasser erinnert sich, wie an einem Sonntag vor dem Wahlsonntag 1949 (er war 13 Jahre alt) in einer katholischen Kirche in Hagen/Westfalen ein Hirtenbrief zum Grundgesetz verlesen wurde, in dem die Gläubigen indirekt aufgefordert wurden, im christlichen Sinne zu wählen. Darin hieß es u.a.:[481]

Wir müssen leider feststellen, dass die Abgeordneten der sozialistischen und liberalistischen Weltanschauungen für wesentliche christliche Forderungen kein Verständnis gehabt haben.

Adenauer hatte aus seiner Zeit als Oberbürgermeister von Köln (1917/33) und als Flüchtling im Benediktinerkloster Maria Laach (1933) enge Beziehungen zum katholischen Klerus. Sein Sohn Dr. rer. pol. Paul Adenauer[482] war 1951 vom Kölner Kardinal Frings zum katholischen Priester geweiht worden. Der Katholischen Kirche mag es genügt haben, zu Adenauer einen privilegierten Zugang gehabt zu haben. Sie hatte auch theologische Gründe, die Unionsparteien gegen die SPD zu unterstützen. Der Spiegel schreibt:[483]

Zum einen haben die Gottesmänner bis heute nicht verwunden, dass sie im 19. Jahrhundert große Teile der europäischen Arbeiterschaft an die zumeist antikirchlichen Sozialisten verloren. Die Hierarchie revanchierte sich mit einem weltweiten Verbot der Doppelmitgliedschaft. Noch 1931 bekräftigte Papst Pius XI.: "Es ist unmöglich, gleichzeitig guter Katholik und wirklicher Sozialist zu sein." Dieses Verdikt übertrugen die westdeutschen Oberhirten nach 1945 bedenkenlos auf die Sozialdemokraten.

Adenauers persönliches Verhältnis zur katholischen Kirche war eher unproblematisch. Adenauer war nach Allem, was von außen zu beobachten war, katholisch-religiös. Hans-Peter Schwarz[484] zitiert Adenauer zur Zeit des Nationalsozialismus mit den Worten:

Ich möchte meine Gemütsverfassung nicht mit vielen Worten schildern und mich damit begnügen, das eine zu sagen: wenn nicht meine Familie und meine religiösen Grundsätze wären, hätte ich lange meinem Leben ein Ende gemacht, es ist so wirklich nicht lebenswert.

Auch wenn Adenauer ein gläubiger Sohn seiner Kirche war, sah er sich nie veranlasst, dem politischen Urteil von Kardinälen und Prälaten mehr zu vertrauen als seinem eigenen. Den Prälaten als Abgeordneten, in der Zentrumspartei Weimars (Prälat Kaas) noch eine selbstverständliche Figur, hat es im Bundestag nicht mehr gegeben.[485] Baring, ein Historiker kritischer Distanz gegenüber Adenauer,[486] meint, es habe kaum einen weniger klerikalen Mann als Adenauer gegeben.

Das ökumenische Denken blieb in der katholischen Kirche unentwickelt. Die konfessionellen Unterschiede in Kirche und Theologie hatten sich seit 1945 eher noch vertieft.[487] Die Intoleranz trieb groteske Blüten. 1953 weigerte sich der Bischof von Würzburg, Julius Döpfner (der 1958 zum Kardinal befördert wurde), in Ochsenfurt (bei Würzburg) eine Zuckerfabrik einzuweihen, weil ein evangelischer Pfarrer im Talar anwesend war und ebenfalls eine Weihehandlung vornehmen sollte. Adenauer war der Zwischenfall wichtig genug, um persönlich den Schaden im interkonfessionellen Verhältnis zu begrenzen.[488]

Während die Unionsparteien sich durch Namen und Programm als christliche Parteien präsentierten, präsentierte sich die SPD in ihrem Wahlaufruf von 1949 als antiklerikale [das heißt antikatholische] Partei:[489]

Im Schutze der Alliierten hatten Klerikalismus, Partikularismus und Besitzegoismus die Herrschaft ihrer Interessen über das deutsche Volk errichtet … Ob das zwischen dem Vatikan und dem Dritten Reich abgeschlossene Reichskonkordat noch gilt, ist … sorgfältig zu prüfen. Unmöglich aber ist es, dass von der Kirche die Einhaltung der staatlichen Verpflichtung aus dem Konkordat verlangt wird, sie selbst aber die der Kirche auferlegten Verpflichtungen, wie z.B. das Verbot der politischen Betätigung der Geistlichen, nicht einhält.

Der Beginn des Zitats richtete sich gegen die Unionsparteien, die klerikale Parteien seien und sich in den Schutz der Alliierten begeben hätten. Das übrige Zitat ist eine Warnung an die katholische Kirche, sie gefährde das Konkordat, wenn sie die Unionsparteien im Wahlkampf unterstütze. Die Kirche hatte mit dem Konkordat angestrebt, ihre Einrichtungen in Deutschland gegenüber dem Totalitätsanspruch Hitlers zu sichern. Das Konkordat garantierte die bestehenden Länderkonkordate und regelte reichsrechtlich die Rechtsstellung des Klerus, die Besetzung kirchlicher Ämter, bes. der Bischofsstühle, den Bestand der katholischen Fakultäten, die Militärseelsorge, Schulen und Religionsunterricht. Die Kirche gestand dafür die Entpolitisierung des Klerus zu.

Als Adenauer am 31. Mai 1951[490] im Bundestag rhetorisch fragte:

Und was sagt Herr Dr. Schumacher dazu? Der Schuman-Plan sei kapitalistisch, kartellistisch, konservativ und klerikal",
kamen von der SPD Zurufe:

Sehr richtig!

Schon vor der Wahl zum ersten Parlament hatten die Oberhirten 1949 ihre Gläubigen beim Gang an die Urne ermahnt:[491]

Der christliche Wähler, der sich jetzt der Stimme enthält … unterstützt letzten Endes diejenigen Kräfte, die seine christlichen Grundsätze ablehnen.

Adenauer war besorgt darüber, dass Schumacher im vertrauten Kreise erklärt habe, es sei sein Ziel, einen Schnitt zwischen die evangelischen und katholischen Mitglieder zu ziehen. Er wolle damit erreichen, dass die CDU als katholische Partei abgestempelt und dann nicht mehr die stärkste Partei würde. Dank Niemöller und Heinemann könne der Versuch Erfolg haben. Adenauer reagierte daher allergisch auf Versuche Schumachers, die protestantische Wählerschaft durch gezielte Hinweise auf eine katholisch-klerikale Vorherrschaft in der Politik zu verunsichern.[492] Aus demselben Grunde versuchte er, jede apertura a sinistra (Öffnung nach links) des deutschen Katholizismus zu verhindern. Eine Tagung der Katholischen Akademie in München über Christentum und Sozialismus hielt Adenauer für eine Bedrohung seiner Partei.[493] Adenauer bemühte sich um die evangelischen Bischöfe Dr. Otto Dibelius (1880/1967, Vorsitzender des Rates der EKD) und Johannes Lilje (1899/1977, Mitglied des Rates der EKD), [494] sowie den württembergischen Theologen Eugen Gerstenmaier (1906/86), um den Einfluss von Niemöller und Heinemann auf die protestantischen Wähler zu begrenzen. Die Unionsparteien hätten keine bikonfessionelle Partei sein können, wenn die Konfessionen einander in offener Gegnerschaft oder auch nur Rivalität gegenübergetreten wären. Um die katholische Kirche brauchte Adenauer sich nicht sonderlich zu bemühen, dafür umso mehr um die evangelischen.[495]

EVANGELISCHE KIRCHEN

Ende August 1945 fand in Treysa bei Kassel eine evangelische Kirchenversammlung statt, bei der es dem württembergischen Landesbischof Theophil Wurm gelang, die durch den Kirchenkampf zwischen den der NSDAP verbundenen "Deutschen Christen" und der "Bekennenden Kirche" entstandenen Spaltungen zu überwinden und die miteinander zerstrittenen Gruppen zu einer neuen Gemeinschaft in einer handlungsfähigen Kirche zusammen zu führen. Die EKD wurde aus 27 selbständigen lutherischen, reformierten (Calvin, Zwingli) und unierten Kirchen (Vereinigung von Lutheranern und Reformierten) gebildet.[496] Am 18. und 19. Oktober 1945 trafen erstmals nach Kriegsende in Stuttgart die Mitglieder des Rates der Evangelischen Kirche in Deutschland (EKD) mit Vertretern des ökumenischen Rates der Kirchen zusammen. Bei dieser Gelegenheit, am 19. Oktober 1945, verabschiedete und verlas die EKD die Schulderklärung der evangelischen Christenheit Deutschlands (Stuttgarter Schuldbekenntnis) und bekannte damit nach dem zweiten Weltkrieg erstmals eine Mitschuld evangelischer Christen an den Verbrechen des Nationalsozialismus:

Durch uns [unser Volk] ist unendliches Leid über viele Völker und Länder gebracht worden … wir klagen uns an, dass wir nicht mutiger bekannt, nicht treuer gebetet, nicht fröhlicher geglaubt und nicht brennender geliebt haben

Die Erklärung wurde von neun Theologen und einem Laien unterzeichnet.[497] Die Autoren hatten schon in der Bekennenden Kirche Leitungsämter bekleidet. Der Laie unter den Unterzeichnern war Dr. Dr. Gustav Heinemann, Rechtsanwalt, Synodaler und Laienvertreter. Dies war das eine Gesicht der evangelischen Kirchen. Das andere Gesicht zeigte ein nationalprotestantischer Flügel der EKD, der im Namen der nationalen Ehre eine führende Rolle bei Kampagnen zur Freilassung der von den Westalliierten verhafteten Kriegsverbrecher spielte.[498] Bei den Protestanten konnte Schumacher auf mehr Zustimmung hoffen als bei den Katholiken. Während er den katholischen Klerus offen angriff, richtete er keine vergleichbaren Angriffe gegen die evangelischen Kirchen. In der nationalen Frage standen große Teile der evangelischen Kirchen Schumacher näher als Adenauer, nicht nur Niemöller. Die EKD blieb auch nach der Teilung des Landes zwischen SBZ und Westzonen eine gesamtdeutsche Institution.[499] Das Verhältnis Adenauers zu den evangelischen Kirchen war bei Weitem nicht so störungsfrei wie zur katholischen. Dafür stehen, was Lautstärke angeht, symptomatisch zwei Namen: Heinemann und Niemöller, die für eine militante Minderheit des westdeutschen Protestantismus sprachen und – aus nationalen und moralischen Motiven – in offener politischer Opposition zu Adenauer standen.

Heinemann: Adenauer war schockiert durch Heinemanns Rücktritt im Jahr 1950 von seinem Amt als Innenminister. Er befürchtete, vor allem wegen des Amtsverzichts Heinemanns um protestantische Wählerstimmen. Heineman war eine bedeutende Persönlichkeit der evangelischen Kirche. In München hatte er am 19. Mai 1920 Adolf Hitler reden gehört und war nach einem Zwischenruf gegen dessen Judenhass aus dem Saal geworfen worden.[500] Heinemanns Ehefrau war evangelische Theologin. In der Zeit des Nationalsozialismus hatte sich Heinemann als Rechtsanwalt gegen staatliche Übergriffe auf die Kirche engagiert. Wegen seiner juristischen Kompetenz war Heinemann bis 1939 überregionaler Rechtsberater der Bekennenden Kirche und Sprecher der Synodalen (Kirchenabgeordneten) des Rheinlands in der Bekennenden Kirche. Im Oktober 1945 hatte Heinemann mit anderen Ratsvertretern der Evangelischen Kirche in Deutschland (EKD) das Stuttgarter Schuldbekenntnis unterzeichnet. Um die Anziehungskraft der CDU auf protestantische Wähler zu erhöhen, und Reserven abzubauen, hatte Adenauer um Heinemann geworben. Als Adenauer Heinemann ansprach, war er Präses der gesamtdeutschen Synode der EKD. So hatte er sich mit Brief vom 29. Juni 1949[501] an Heinemann gewandt:

Von evangelischen Parteifreunden, sowohl aus dem Norden wie aus dem Süden, insbesondere aus Nordhessen und Nordbayern, aber auch aus Niedersachsen, wurde mir nachdrücklichst gesagt, Sie genössen ein solches Ansehen in evangelischen Kreisen, dass man alles versuchen müsse, Sie zur Annahme einer Kandidatur für den Bundestag zu bewegen.

Adenauer war mit seinem Werben um Heinemann zunächst erfolgreich und machte ihn zu seinem ersten Innenminister. Am 31. August 1950, zwei Tage nachdem Adenauer – unter dem Eindruck des Beginns des Koreakrieges am 25. Juni 1950 und der Aufrüstung in der SBZ – dem amerikanischen Hohen Kommissar McCloy ein langes Memorandum zur Sicherheit der Bundesrepublik und zu einem deutschen Verteidigungsbeitrag übergeben hatte, hatte Heinemann in der Kabinettsitzung seinen Rücktritt vom Amt des Bundesinnenministers angeboten, weil er nicht in der Lage sei, in bedeutungsvollsten Fragen, bei denen er als Kabinettsmitglied und als in Polizeisachen zuständiger Ressortminister beteiligt sei, sich vor vollendete Tatsachen stellen zu lassen.[502] Adenauer nahm den Rücktritt zunächst nicht an und bemühte sich, Heinemann umzustimmen. Adenauer schrieb Heinemann am 23. September 1950 einen persönlichen Brief[503], in dem er ausführte:

… darf ich Ihnen meinen Standpunkt in der entscheidenden Frage nochmals präzisieren, nachdem ich Ihr Memorandum und Ihren mündlichen Zusatz "Gott habe uns die Waffen zweimal aus der Hand genommen, wir dürften sie nicht zum dritten Male in die Hand nehmen, sondern müssten geduldig warten" mit größter Sorgfalt überdacht habe.

Ich stimme mit Ihnen darin überein, dass den Alliierten die Verpflichtung obliegt, für unsere Sicherheit gegen Angriffe von außen zu sorgen. … Ich stimme auch darin überein, dass es nicht an uns ist, um eine deutsche Beteiligung an militärischen Maßnahmen nachzusuchen … Unsere Auffassungen unterscheiden sich nur in folgendem:

Ich bin angesichts der Heeresmacht, die Sowjetrussland in der Sowjetzone gegen Deutschland aufgestellt hat, angesichts der Drohungen der Ostzonenregierung der Auffassung, dass der Frieden nur dann gewahrt wird, wenn es gelingt, eine europäisch-amerikanische Streitmacht aufzustellen, die Sowjet-Russland klarmacht, dass es selbst größte Gefahr läuft, wenn es den Frieden bricht … Erst wenn nach reiflicher Überprüfung aller Umstände und aller Verhältnisse sich ergeben sollte, dass die Westalliierten Deutschlands Mitwirkung bei Aufstellung der Streitmacht für notwendig halten und verlangen, würden wir uns einer solchen Aufforderung nicht entziehen können, um den Frieden nicht zu gefährden.

Heinemann ließ sich nicht umstimmen und am 9. Oktober 1950 nahm Adenauer das Rücktrittsgesuch Heinemanns an. Heinemann trat 1952 auch aus der CDU aus. Es ist auch diesen Schwierigkeiten im Verhältnis zu den Protestanten zu verdanken, dass im Jahr 1952 auf Betreiben des evangelischen Bundestagspräsidenten Ehlers (CDU) in den Unionsparteien ein Evangelischer Arbeitskreis gegründet wurde. Das war letzten Endes eine Norddeutsch-württembergische Angelegenheit.[504] Ein katholisches Gegenstück gab es nicht und wurde auch nicht benötigt.

Niemöller: Adenauer war auch schockiert von den pathetischen Angriffen Niemöllers. Er war Präsident der Landeskirche in Hessen und Nassau und ein erklärter Gegner von Adenauer und Union. Niemöller war einen langen Weg gegangen vom U-Bootkommandanten im ersten Weltkrieg über Freikorpskämpfer nach 1918 zum aktiven Gegner Hitlers. Die westliche Welt und ihre politischen Ideen blieben ihm, auch wenn er sich nun zur Demokratie bekannte, über alle Regimewechsel hinweg fremd.[505] Kurz vor Weihnachten 1949 erklärte er in einem Interview mit der New York Herald Tribune,[506] dass das deutsche Volk, wenn es vor die Wahl zwischen Einheit und Spaltung gestellt wurde, lieber die Herrschaft einer russischen Diktatur ertragen würde. Am 18. Januar 1950 schrieb Adenauer an Niemöller:[507]

Ihr Schreiben vom 3. Januar 1950 … kreuzte sich mit meinem Schreiben vom 4. Januar, in dem ich bereits darauf hinwies, dass damit zu dem gesamten Inhalt Ihres Interviews noch nicht erschöpfend Stellung genommen sei, vor allem nicht zu dem Teil, in dem Sie sich nach den Presseberichten mit der Entstehung der Bundesrepublik mit den Worten "im Vatikan gezeugt, in Washington geboren" beschäftigt haben.

Heinemann und Niemöller: Beide verloren ihren Kampf gegen Adenauer. Eine Sondersitzung des Rats der EKD in Berlin-Spandau im November 1950, wenige Wochen nach Heinemanns Rücktritt vom Amt des Bundesinnenministers, führte zu einer deutlichen Distanzierung von Heinemann und Niemöller. Der Rat erklärte, die Frage einer Wiederaufrüstung könne im Glauben verschieden beantwortet werden.[508] Im Frühjahr 1951 gab Niemöller auf. Er erklärte anlässlich der Tagung der Synode der Deutschen Evangelischen Kirche in Hamburg, dass er sich aus der Politik zurückziehen werde, da seine Mission nun erfüllt sei. Er habe niemals beabsichtigt, Bundeskanzler Dr. Konrad Adenauer zu stürzen, er habe im Gegenteil dafür gebetet, dass Adenauer im Amt bleibe, bis die beiden Hälften Deutschlands vereint sind.[509] Es gelang der Gruppe Heinemann-Niemöller auch später nicht, die Synode in Elbingerode (1952) gegen den Widerstand der lutherischen Synodalen zu einer Entscheidung gegen einen deutschen Wehrbeitrag zu veranlassen. Letzten Endes erwiesen sich der Heinemann-Schock und die Ausführungen Niemöllers für die Unionsparteien als heilsam. Sie zwangen die Konservativen in den evangelischen Kirchen, die bei weitem in der Mehrheit waren, ihre Position deutlich zu machen. 1955 wurde Heinemann als Präses der Synode der EKD nicht wiedergewählt,[510] Niemöller verlor seinen Sitz im Rat der EKD.[511]

Die große Mehrheit des evangelischen Kirchenvolkes sah sich vom konservativen, vorherrschend lutherischen Bischof Dibelius (Berlin) vertreten. Diese Mehrheit war aber dadurch kein natürlicher Verbündeter Adenauers. Das protestantische landeskirchliche Kirchenregiment war bis 1918 in Kraft geblieben und hatte dadurch eine Verbindung aus Konfession und Politik geschaffen. Mit der Kaiserproklamation von 1871 war der nationale Traum der deutschen Protestanten verwirklicht. Der Zusammenbruch von 1945 markierte noch nicht das abrupte Ende nationalprotestantischer Vorstellungen und ohnedies weiterwirkender Mentalitäten. Natürlich war man über das Ende des Dritten Reiches froh, aber man sah mit Bangen in die Zukunft. Der alte Nationalprotestantismus auf politisch konservativer, antidemokratischer Grundlage spielte angesichts der Sachlage nur mehr eine geringe Rolle. Der erbitterte Widerspruch protestantischer Politiker wie Gustav Heinemann gegen Westbindung und Wiederbewaffnung aber war Ausdruck nationalprotestantischer Gesinnung.[512]

Da die Evangelische Kirche seit 1949 mehr und mehr von ihren mitteldeutschen Stammlanden abgeschnitten wurde, war sie zumindest in der Adenauerzeit auf das Ziel der Wiedervereinigung als oberstem Ziel fixiert.[513] Wenn man unterstellt, dass ihr als Institution am Konflikt zwischen sozialer Marktwirtschaft und demokratischem Sozialismus relativ wenig gelegen war, folgt daraus, dass sie die West- und Deutschlandpolitik Adenauers nur mit Vorbehalten betrachten konnte.

3) Intellektuelle

In der Weimarer Republik hatten die Intellektuellen eine glänzende Rolle gespielt, aber nicht zum Besten der Republik. Es gab eine intellektuelle Rechte, die einen neuen, starken Staat, zuchtvoll, asketisch und aristokratisch ersehnte. 1923 war von Moeller van den Bruck das Buch "Das Dritte Reich" erschienen, womit er den Begriff vom "Dritten Reich" popularisiert hatte. Es gab eine wortgewaltige Linke, die einen idealen Sozialismus, Kommunismus oder Bolschewismus wollte. Beide, die Rechte und die Linke, stimmten darin überein, dass die demokratische Republik nichts und todeswürdig sei. Ihre führenden Männer hielten beide für verächtliche Biedermänner. Als dann die Republik tatsächlich unterging, hatten ihre Intellektuellen eine beachtliche, zuweilen große Literatur geschrieben, nur nichts für ihren Bestand.[514] Für eine breite Wirksamkeit einer solchen Literatur fehlten nach 1945 in den westlichen Besatzungszonen und der dort entstandenen Bundesrepublik die Voraussetzungen. Die intellektuelle Rechte war durch den Nationalsozialismus diskreditiert, die intellektuelle Linke durch die Bolschewisierung der SBZ. In diesen Grenzen blieben die Intellektuellen überwiegend links.

Leuchttürme der Literatur der Zeit der Weimarer Republik, von gleicher Höhe und Leuchtkraft wie Gerhard Hauptmann (1862/1946), Heinrich (1871/1950) und Thomas Mann (1875/1955), gab es nach dem zweiten Weltkrieg nicht. In den Nachkriegsjahren und den ersten Jahren der Bundesrepublik beherrschten die großen emigrierten Schriftsteller, neben einer erfolgreichen amerikanischen und französischen Literatur (einer Form der Hinwendung zu den Besatzungsmächten), das Bild: immer noch Thomas und Heinrich Mann, immer noch Carl Zuckmayer (1896/1977), auch Hermann Broch (1886/1951) und Bertold Brecht (1898/1956).[515] Franz Kafka (1883/1924) erlebte eine Renaissance der Beachtung. In den bildenden Künsten waren es vor allem Käthe Kollwitz (1867/1945) und Ernst Barlach (1870/1938), deren Werke die Erschütterung der Epoche widerspiegelten.[516] Die großen Namen der Nachkriegszeit waren die großen Namen der Vorkriegszeit. Auch hier keine Stunde Null.

Die Intellektuellen rieben sich an Adenauer als Leitfigur der überwältigenden Mehrheit der Bevölkerung, die mehr am Wiederaufbau und wirtschaftlichem Aufstieg denn an kultureller Breite und Tiefe interessiert war.[517] Adenauer regierte wie ein pater familias, dessen Hauptsorge die Sicherheit, das Wohlbefinden und die Zukunft der Mitglieder seines Hausstandes war. Adenauer sah ganz praktisch im Wohnungsbau eine unverzichtbare Voraussetzung der ethischen Gesundung.[518] Damit war er nicht weit entfernt von Bertold Brecht: "Erst kommt das Fressen, dann kommt die Moral."[519]

Intellektuellen Kritikern erschien die Bundesrepublik als eine Wirtschaft auf der Suche nach ihrem politischen Daseinszweck. Sozialdemokraten, Linkskatholiken, Linksintellektuelle, die weitaus zahlreicher als die Rechtsintellektuellen waren, waren die Verlierer der ersten Wahl zum Deutschen Bundestag und beklagten sich über Jahrzehnte, die sozialistische Neuordnung sei 1948/49 gleichsam hinter dem Rücken der Bevölkerung von reaktionär-kapitalistischen Eliten und der amerikanischen Politik hintertrieben worden.[520] Zu den Kritikern gehörte auch Schelsky, der meinte, eine befriedigende Bewältigung der sozialen Wirklichkeit könne nicht gelingen, wenn sie Sicherheit in veralteten sozialen Leitbildern suchten und sich an überholten Institutionen der Vergangenheit orientierten. Schelsky sah in den von ihm beobachteten restaurativen Tendenzen die Gefahr, dass die Deutschen alle utopischen Visionen verlieren und lediglich einem selbstbezogenen Gegenwartspragmatismus huldigen könnten, ohne begründete Fortschrittshoffnungen und unfähig zu fundierter Kulturarbeit.[521]

Den Intellektuellen fehlte die Antenne für Adenauers knappe Diktion ohne Vagheiten, Floskeln und Worthülsen. Seinen Reden und Schriften fehlte jeder Glanz und jede Eitelkeit. Er inszenierte nicht seine Person. Das trug ihm aus dem Kreis der Intellektuellen nicht Anerkennung sondern Spott ein. Sein Wortschatz reiche nicht über 200 Worte hinaus. Umgekehrt legte Adenauer keinen Wert auf Kommunikation mit Repräsentanten von Kultur oder Kunst. Adenauer kam zugute, dass die Kultur staatsrechtlich und politisch zum Auftrag der Länder gehörte, die sich nicht nur mit den intellektuellen Ansprüchen der Intellektuellen und Kulturträger auseinanderzusetzen hatten sondern auch ihren finanziellen. Sie wollten nicht nur beachtet sondern auch alimentiert werden.

Der Schriftsteller Hans Werner Richter, Gründer der Gruppe 47, beklagte, dass die ältere Generation die Macht übernommen hätte, vertreten durch Männer, die nach einem beispiellosen Zusammenbruch wieder dort anzuknüpfen versuchten, wo in der Weimarer Republik die gesellschaftliche und parteipolitische Entwicklung abgebrochen war. An den deutschen Universitäten herrsche, so schrieb Rudolf Walter Leonhardt 1962 in einem Bericht über die deutschen Universitäten, nach wie vor das Führerprinzip oder der Persönlichkeitskult.[522] Die Schriftsteller blendeten aus, dass auch die politische Linke ideell und personell, so wie Schumacher, seine SPD und die Gewerkschaften, am Stand von 1933 anknüpften, und dabei auf den Erfolg hofften, der ihnen bis zu jener Zeit versagt geblieben war. Auch für die Kunst des Kompromisses und des sich-Arrangierens mit gesellschaftlichen und politischen Kräften, die Adenauer besonders gut beherrschte, hatte man in den Kreisen der Intellektuellen wenig übrig.[523] Vielmehr erwarteten viele unter ihnen, dass von ihnen definierte kulturelle Normen für die Ziele und Methoden der Politik zur Richtschnur würden: Kultur soll die Politik lenken.

Das kulturelle Leben der sich konstituierenden und dann florierenden Bundesrepublik entfaltete sich als Opposition zum von Adenauer und Erhard geprägten Zeitgeist.[524] Vor allem die Literatur beklagte, dass dem wirtschaftlichen Wachstum kein seelisches entspräche. Die Schwerkraft des Provinziellen erschwere das Transzendieren des Bürgers zum Höheren.[525] Die Konzentration aller Energien auf den physischen und ökonomischen Wiederaufbau einerseits, die Erschöpfung der politischen Leidenschaften nach Diktatur, Krieg und Zusammenbruch andererseits hätte die Atmosphäre eines Bürgerkönigtums geboren, das seinen Balzac noch nicht gefunden habe.[526]

Der Wirtschaftswunderstil orientierte sich an Schönheitsköniginnen und Mädchenwunder.[527] Die Illustrierten kämpften millimeterweise um die Entblößung junger Frauen bis hart an die Brustwarzen und den Venushügel, wo die Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften wachte.[528] In seinem Roman – Rosemarie – des deutschen Wunders liebstes Kind – hat Erich Kuby am Beispiel der Frankfurter Edelprostituierten Rosemarie Nitribitt den Autofetischismus der Wirtschaftswunderwelt satirisch dekuvriert:[529]

Es dauerte nicht lange, da nannte man sie den Engel mit dem SL. Sie lernte ihn in wenigen Tagen beherrschen, und nun, wenn sie das schwarze niedere Boot mit einer Hand im Schritttempo durch den Verkehr lenkte, wurde ihre vollkommene Vereinigung mit der Maschine deutlich. Sie war nicht Leda mit dem Schwan, sie war Rosemarie mit dem SL, und was immer man über Autos als Symbole des Weiblichen geschrieben haben mag, die Beziehung zwischen Rosemarie und ihrem Wagen war keineswegs lesbischer Natur; sie war, im Wagen sitzend, den Wagen steuernd, in den Augen der Männer, die mit ihr schlafen wollten, dem Bett viel näher, als wenn sie ihnen zu Fuß begegnet wäre.

An hohläugige Menschengespenster vor geborstenem Gemäuer, an Flüchtlinge, Krüppel, klagende Frauen inmitten von Mauerschutt wollte man im Wirtschaftswunderland nicht unnötig erinnert werden. Kurz nach seiner Rückkehr aus dem amerikanischen Exil, im Mai 1950, veröffentlichte Theodor W. Adorno einen Artikel in den Frankfurter Heften,[530] der nach der Auferstehung der Kultur in Deutschland fragte und die Erwartung einer Periode der Stagnation und Restauration aussprach. "Restauration" war ein Code für die Wiedererrichtung von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft in einem eher bürgerlichen als sozialistischen Geiste.[531] In der unmittelbaren Nachkriegszeit habe man in einem Rausch des Wiederentdeckens vor allem Schutz beim Herkömmlichen und Gewesenen und Trost im Provinziellen gesucht.[532] Dazu fehlte es auch an einer Hauptstadt, wie Berlin sie einmal war. Bonn war nur ein Regierungssitz. Auch die Frankfurter CDU-Mitgründer Walter Dirks und Eugen Kogon äußerten in ihren Frankfurter Heften, dass die Restauration überall im Vordringen sei. Es fehle der große umfassende Entwurf, im Sinn des christlichen Sozialismus.[533] Das Ideal von der Kulturnation komme nur in den Sonntagsreden der Politiker und den Philippiken intellektueller Moralapostel vor.[534] Die Romane Franz Kafkas – Der Prozess, Das Schloss – wurden Klassiker der Adenauerära bei denen, die die kleinbürgerliche Behaglichkeit des Wirtschaftswunders nicht anzog.[535] In diesem Milieu war – nach Enzensberger – der Neckermann-Katalog mehr als das Resultat einer normalen kaufmännischen Kalkulation: Er war das Resultat eines unsichtbaren Plebiszits. Offensichtlich habe sich die Mehrheit der bundesrepublikanischen Bevölkerung für eine kleinbürgerliche Hölle entschieden, aus der es kein Entrinnen mehr gebe. Das deutsche Proletariat und das deutsche Kleinbürgertum lebe in einem Zustand, der der Idiotie näher sei als je zuvor.[536] Linke Intellektuelle reagierten mit Unverständnis auf Filme wie das Schwarzwaldmädel (1950, Sonja Ziemann, Rudolf Prack), der im ersten Jahr 16 Mio. Zuschauer anzog oder auf Harald Brauns "Die Nachtwache" (1949, Dieter Borsche als Kaplan), nach welchem sich fast alle männlichen Filmstars der fünfziger Jahre als Filmgeistliche bewähren mussten.[537]

Die "Darmstädter Gespräche" waren 1950 gegründet worden. Im Mittelpunkt der ersten Veranstaltung über "Das Menschenbild in unserer Zeit" stand eine Auseinandersetzung zwischen dem Kunsthistoriker Hans Sedlmayer, dem Autor des Buches "Verlust der Mitte" (1948), der einen Vortrag über die Gefahren der modernen [abstrakten] Kunst hielt, und dem Maler Willi Baumeister, Verfasser des Buches "Das Unbekannte in der Kunst" (1947), der mit seinem Referat "Verteidigung der modernen Kunst gegen Sedlmayer und Hausenstein" nicht nur die Gegenposition zu Sedlmayers konservativ-katholischem Standpunkt einnahm, sondern nicht nur ad rem sondern vor allem ad personam stritt, indem er dessen NS-Vergangenheit beschwor:[538]

Sedlmayer ist kaum Demokrat, noch erweist er der Kirche einen rechten Dienst. Seine Theorie ist so einspurig wie die Rassentheorie von Rosenberg … Sedlmayer sieht keinen Unterschied zwischen Humanität und Entartung. Er sieht nur Entartung in der Humanität. Ich protestiere gegen die Behauptung, die moderne Kunst sei ohne ethische Werte und hätte keine Rückverbindung – religio … Das Abstrakte ist geistiger als das Konkrete.

Die Gruppe der Intellektuellen, die durch Literarität und einen ästhetisch fundierten allgemeinen Humanismus bestimmt waren, hatte zum Pendant Intellektuelle, die ihre Gesellschaftskritik aus soziologischem und philosophischem Denken ableiteten. In der Phase der Wiedergründung (1946 bis zum Ende der 1950er Jahre) wurde die Disziplin der Soziologie – eine Disziplin der Entschleierung der Wirklichkeit – nach der Unterdrückung durch den Nationalsozialismus an einzelnen Universitäten wieder eingerichtet. Sie maß Ideen und Werten keine Wahrheit zu sondern demaskierte die ihnen dienenden Interessen. Als ein besonders wichtiges Thema empfand die soziologisch orientierte Kulturphilosophie die Weichenstellung von "Vermassung und Kulturzerfall". Die "heimatlose Linke", heimatlos, weil politisch ohnmächtig und finanziell ungesichert, hatte vor allem im Rundfunk ein Refugium gefunden. Es gab kaum einen "freien Schriftsteller", der nicht für den Rundfunk arbeitete, was auch finanziell wichtig war, weil auf diese Weise jenseits des Massengeschmacks selbständiges, nonkonformistisches Denken mit Beachtung und Geld "honoriert" werden konnte. Ausgehend von Wolfgang Borcherts Hörspiel "Draußen vor der Tür" (1947) sendete und finanzierte der Rundfunk Autoren wie Günter Eich, Ilse Aichinger, Ingeborg Bachmann, Max Frisch, Friedrich Dürrenmatt u.a.[539] Als das Geschäft mit Taschenbüchern (Rowohlt, S. Fischer) zu blühen begann, reagierte die Kulturkritik auch wieder allergisch, nun weil das Geschäft der Verlage und Autoren blühte.

Intellektuelle gab es nicht nur im linken Spektrum, es gab sie auch im rechten. Einen zum Teil gemeinsamen Nenner fanden sie im Antiamerikanismus, wenn auch mit unterschiedlichen Begründungen. Die Linke fürchtete die Kraft des Beispiels, das vom amerikanischen Gesellschaftsmodell ausging mit der Freiheit und Dynamik von Wirtschaft und Wissenschaft und dem darauf gründenden Erfolg. Eine innenpolitische Sozialismusdebatte wurde in Amerika nicht geführt und sozialpolitische Forderungen der unteren und unteren Mittelschichten hatten keine machtvollen Stimmen. Die Linke hatte Schwierigkeiten mit der Tatsache, dass es in Amerika keine Sozialismusdebatte gab, obschon bei marxistischer Analyse Amerikas dort die Voraussetzungen am ehesten vorliegen müssten. Die amerikanische Denunziation des wirtschaftsliberalen und demokratischen aber kapitalistischen Staates als subtile Repressionsmaschine und scheinrationaler Organisation des ausgeklügelten Regelsystems des parlamentarischen Rechtsstaates als inhaltsleerem Formalismus, äußerte sich unpolitisch.[540]

Der Antiamerikanismus des bürgerlichen Milieus behauptete, dass der unbestreitbare Erfolg mit kultureller Leere und Geschichtslosigkeit einhergehe. Abendländische Tiefe wurde gegen amerikanische Flachheit gestellt. Robert Jungk berichtete über eine USA-Reise in seinem 1952 erschienenen Bestseller "Die Zukunft hat schon begonnen", dass dort eine Welt im Entstehen sei, wie es sie nie zuvor gegeben habe, eine von Menschen entworfene, im Höchstmaß vorausgeplante, kontrollierte und je nach dem Fortschrittsstand immer wieder "verbesserte" Schöpfung. Griff nach dem Himmel, Griff nach dem Atom, Griff nach der Natur, Griff nach dem Menschen, Griff nach der Zukunft.[541] Gegenüber dem 1949 gegründeten neuen Staat war die Haltung der zu Konservativen gewandelten ehedem nationalsozialistischen Intellektuellen kritisch herablassend. Bis in die sechziger Jahre hinein standen Politiker und Intellektuelle, die aus dem Exil nach Deutschland zurückgekehrt waren, für konservative Kreise im Ruch des Landesverrates. Als Tyrannei der Werte verspottete der Jurist Carl Schmitt das Grundgesetz. Der Jurist Ernst Forsthoff, der dem "Zauber Hitlers erlegen" war, hielt einen Staat wie die Bundesrepublik zur geistigen Selbstdarstellung nicht fähig, auch sei er ein Staat ohne Ernstfall. Der Literaturkritiker Friedrich Sieburg sah in dem Provisorium, in dem er lebe, keine Seele. Im Grunde begegnet man hier wieder dem Thomas Mann der 1915/17 verfassten Betrachtungen eines Unpolitischen: Deutschtum verlangt Kultur und Seele, der Westen bietet nur Zivilisation und Gesellschaft, in der Demokratie wird das Geistige zum Anhängsel des Politischen.

Der westdeutsche Teilstaat hat allen diesen Unzufriedenen ein Forum für ihre Ansichten geboten, die Unzufriedenen rechtlich geschützt und großzügig alimentiert.

Notes

1Eschenburg in Schwarz, Ära Adenauer, S. 8

2der nicht sowjetisch besetzte Teil Preußens wurde auf die drei westlichen Besatzungszonen verteilt: Schleswig-Holstein, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen zur britischen Zone, Hessen-Nassau zu Hessen in der amerikanischen Zone und die südliche Rheinprovinz zu Rheinland-Pfalz in der französischen Zone

3Kontrollratsgesetz Nr. 46 vom 25. Februar 1946, Ergänzungsblatt Nr. 14, S. 262

4S. 983, Heidenheimer S. 81

5Huber, S. 161 f

6hoch über dem Rhein auf einem Felsvorsprung; das Hotel wurde 1972 wegen Absturzgefahr abgebrochen

7AdG vom 01. September 1948, S. 1617

8Morsey, Adenauer und die Gründung, S. 29 f; Morsey, Parlamentarischer Rat, S. 71 ff

9Morsey, Parlamentarischer Rat, S. 69, 74 f, 92 f

10Morsey, Parlamentarischer Rat, S. 87, 89

11Schmid, S. 405; Schmid wurde 1896 in Perpignan in Südfrankreich von einer französischen Mutter und einem deutschen Vater geboren. Er sprach Französisch und Deutsch als Muttersprachen. Habilitiert 1929 im Völkerrecht über den Ständigen Internationalen Gerichtshof

12Paul Löbe, S. 290, war Mitglied des Parlamentarischen Rates und beschreibt die Szene so: Heuss hielt eine Ansprache … versuchte Renner recht vorlaut, ihm mit Zwischenrufen das Konzept zu verderben. Da riss dem wackeren Schwaben die Geduld …: "Renner, nu halte se endlich mal Ihr Maul!" … war "Maul" gegenüber einem Abgeordneten-Kollegen nicht ein flagranter Verstoß gegen die guten Sitten, den er [Präsident Adenauer] rügen musste? Präsident Adenauer wusste sich Rat. Zu Renner gewandt, meinte er geradezu brüderlich: "Nicht wahr Herr Renner, Sie haben das nicht übel genommen?"; Morsey, Parlamentarischer Rat, S. 71

13Schmid, S. 358

14Edinger, S. 81

15Comment voulez-vous gouverner un pays qui a plus de 300 sortes de fromages? Nous sommes bien un peuple de râleurs!

16S. 993

17Eschenburg, Letzten Endes, S. 165

18Schmid, S. 360

19Huber, S. 208 ff, erstes und zweites Memorandum vom 22. November 1948 bzw. 2. März 1949

20Edinger, S. 169

21Dokument 1 vom 1. Juli 1948, zit. nach JöR 1, S. 3

22Bremen, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Schleswig-Holstein

23in Glaser, Lesebuch, S. 373

24Eschenburg, politische Praxis, S. 65, 98, 102

25But what is government itself, but the greatest of all reflections on human nature? If men were angels, no government would be necessary. If angels were to govern men, neither external nor internal controls on government would be necessary. In framing a government which is to be administered by men over men, the great difficulty lies in this: you must first enable the government to control the governed; and in the next place oblige it to control itself. A dependence on the people is, no doubt, the primary control on the government; but experience has taught mankind the necessity of auxiliary precautions. Federalist Papers, Nr. 51 verfasst von Hamilton oder Madison, S. 232

26Kant, Immanuel: Zum ewigen Frieden. Ein philosophischer Entwurf.

27Artikel III, Section 2.1: "The judicial power [of the Supreme Court] shall extend to all cases in law and equity arising under this constitution …" Die rechtsprechende Gewalt [des obersten Gerichtshofes] erstreckt sich auf alle Fälle von Recht und Gerechtigkeit, die aus dieser Verfassung entstehen …

28Bd. 1, S. 128

29Hartung, S. 131, 293, 299

30Edinger, S. 168 f

31JöR 1, S. 96

32JöR 1, S. 105

33JöR 1, S. 119 ff

34JöR 1, S. 145 f

35JöR 1, S. 154 ff

36JöR 1, S. 177 ff

37JöR 1, S. 211 ff

38JöR 1, S. 223 ff

39JöR 1, S. 314 ff

40JöR 1, S. 458 f

41S. 986, 988 ff

42zum Folgenden Grabbe, S. 393 ff

43Wengst, Bundestagswahlkampf, S. 36

44AdG vom 8. Mai 1949, S. 1946

45Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, BGBl. 1949, S. 1 ff

46vgl. Anhang 3

47AdG vom 28. April 1949, S. 1924

48S. 93

49Morsey, Parlamentarischer Rat, S. 90

50zitiert nach Allemann, S. 74

51Strafrechtsänderungsgesetz vom 30. August 1951, BGBl. 1951 I, S. 739; DB/D 1/1307

52BGBl. 1952 I, S. 445; Gesetz vom 14. August 1952 zur Einführung eines Artikels 120a in das Grundgesetz, BGBl. 1952 I, S. 445

53Gesetz vom 20. April 1953 zur Änderung des Artikels 107 des Grundgesetzes , BGBl. 1953 I, S. 130

54Die Bezeichnung Romanum Imperium (Römisches Reich) gehörte zum Kaisertitel Karls des Großen, seit 1034 amtlicher Titel des Reichs, die Bezeichnung Sacrum Imperium (Heiliges Reich) erscheint 1157 in einer Urkunde des Kaisers Friedrich I Barbarossa

55Hennis in Löwenthal-Schwarz, S. 204

56Kaack, S. 156

57Tilman Pünder, 263 ff

58Huber 196 ff

59zitiert nach Tilman Pünder, S. 269

60Heidenheimer, S. 237

61Vier-Mächte-Erklärung vom 5. Juni 1945, Huber, S. 158 ff

62Ingeborg Geisendörfer berichtet (in Morsey, Adenauer und Bundestag, S. 100): "ich erinnere mich an ein Gespräch mit Monsieur Lutz, der später, wie ich glaube, französischer Kulturattaché in Bonn war und der bei irgendeinem Gesetzgebungsvorhaben beklagte, dass es nicht auf Bundesebene durchgesetzt werden könne. Ich sagte ihm daraufhin: Entschuldigen Sie Monsieur Lutz, Sie selber waren der Beauftragte der französischen Besatzungsmacht beim Parlamentarischen Rat. Sie haben jedesmal die Protokolle daraufhin durchgesehen, ob auf kulturellem Gebiet der Zentralismus nicht zu sehr durchschlage. – Er entgegnete: Frau Geisendörfer, hat die deutsche Bundesrepublik denn immer noch nicht begriffen, dass wir das damals nicht aus kulturellen Gründen, sondern deshalb getan haben, um Sie nicht zu mächtig werden zu lassen?

631947/48 Vereinigtes Wirtschaftsgebiet der amerikanischen Zone, 1948 Währungsreform, 1949 Gründung der Bundesrepublik Deutschland und Besatzungsstatut

64Rudolf Wildenmann in Blumenwitz u.a., Beiträge der Wissenschaft, S. 278 f

65von Unruh in Jeserich u.a., S. 71 ff, 81 f

66über den Landkreis Lindau wurde eine territoriale Verbindung zwischen den französischen Besatzungszonen in Deutschland und Österreich hergestellt

67Huber, S. 576 ff, 581 ff

68Satzung der Alliierten Hohen Kommission für Deutschland vom 20. April 1949, aufgehoben durch Proklamation der Alliierten Hohen Kommission vom 5. Mai 1955 (ABl. AHK S. 3272)

69Das Statut war am 8. April 1949 in Washington beschlossen und am 12. Mai 1949 verkündet worden. Es wurde am 21. September 1949, sechs Tage nach der Wahl Adenauers zum Bundeskanzler, in Kraft gesetzt, Huber S. 576.

70Huber, S. 579 f

71Das Besatzungsstatut wurde am 6. März 1951 revidiert: Huber, S. 579

72Schwarz, Ära Adenauer, S. 42

73Prittie, S. 161

74Hans-Peter Schwarz, Adenauer, Aufstieg, S. 672

75Baring, Kanzlerdemokratie, Bd. 1, S. 39

76Vier-Mächte-Erklärung vom 5. Juni 1945, Anhang 1

77S. 152 f

78AdG vom 11. November 1949, S. 2130

79Wehler, Bd. 5, S. 8; die „Ideen von 1914“ ist Titel einer Schrift Plenges, der im ersten Weltkrieg eine Chance sah, gesellschaftliche Konflikte und Gräben zu überwinden, eine Volksgemeinschaft mit spezifisch deutschen Werten und Tugenden zu schaffen .

80AdG vom 10. August 1949, S. 2036

81Adenauer Erinnerungen, S. 233

82S. 994

83Adenauer, Reden, S. 81

84Adenauer, Reden, S. 106

85Adenauer, Briefe 1945-1947, Nr. 457 vom 25. Januar 1947

86zitiert nach Mensing in Adenauer Briefe 1949-1951, S. XIII

87KP/1#1 vom 20. September 1949

88S. 233 f

89DB/P I 6/41 vom 21. September 1949

90Anhang 1

91Huber, S. 162 ff

92KP/Sondersitzung#2 Fn 63 vom 10. Mai 1952

93Gesetz vom 15. Juli 1951 zum Schutz der persönlichen Freiheit, BGBl. 1951 I, S. 448

94DB/P I 154/6106 ff vom 20. Juni 1951

95KP/154#11 vom 20. Juni 1951

96Zweites Strafrechtsänderungsgesetz vom 6. März 1953, BGBl. 1953 I, S. 42; DB/D 1/3864; AdG vom 4. Februar 1953, S. 3855

97KP/260#E vom 21. November 1952 Fn 31

98DB/P I 87/3262 vom 21. September 1950

99Auswärtiger Dienst, Bundeszollverwaltung, Bundeseisenbahnen, Bundespost, Bundeswasserstraßen, Bundesgrenzschutz, Zentralstellen für polizeiliches Auskunfts- und Nachrichtenwesen, Verfassungsschutz und Kriminalpolizei, Art. 87 GG, Bundesbank, Art. 88

100Gesetz vom 4. Mai 1951 über den Sitz des Bundesverfassungsgerichts, BGBl. 1951 I, S. 288

101Adenauer, Briefe 1945-1947 Nr. 200, Nr. 240 vom 24. Mai 1946

102zitiert nach Der Spiegel vom 09. Oktober 1963, S. 27, unter Bezug auf Die Welt vom 30. November 1946

103S. 990

104Adenauer, Briefe 1945-1947 Nr. 200A; die im Vermerk genannten Parteien sind die Unionsparteien; anwesend waren CDU Groß-Hessen Minister Dr. Hilpert; CDU Nord-Baden stellv. Ministerpräsident Köhler; CDU Württemberg Minister Andree und Herr Ersing; CSU Bayern Dr. Müller, Botschafter von Prittwitz; CDU der britischen Zone Dr. Adenauer und Oberpräsident Steltzer

105so auch Schwarz, Ära Adenauer, S. 49

106Eschenburg, Letzten Endes, S. 158

10730. Juni 1949 Bonn und Gebiet um Bonn als zukünftiger Sitz der Bundesregierung und der Alliierten Hohen Kommission zum Sondergebiet außerhalb des britischen Hoheitsbereichs erklärt; Adenauer Briefe 1949-1951 Fußnote 9 zu Nr. 1 vom 24. Mai 1949

108Adenauer, S. 173; KP/16#B vom 28. Oktober 1949: Das Kabinett wird über die Besprechung, die der persönliche Referent des Bundeskanzlers mit dem politischen Berater des amerikanischen Hohen Kommissars gehabt hat, orientiert: Räumung Frankfurts durch Amerikaner nicht möglich, bei Bestimmung Frankfurts zum Bundessitz zusätzlich dort rund 3.500 Engländer und Franzosen unterzubringen

109in Morsey, Adenauer und die Gründung, S. 73

110in Morsey, Adenauer und die Gründung, S. 74

111DB/P I, 14/343 vom 3. November 1949

112DB/D 1/2274

113DB/D 1/1394

114KP/45#D vom 14. Februar 1950

115AdG vom 11. Dezember 1948, S. 1734; In Heppenheim (Nordbaden) hatten die Delegierten der demokratischen Parteien der Westzonen und der Berliner Westsektoren ihren Zusammenschluss unter dem Namen Freie Demokratische Partei (FDP) beschlossen.

116Löbe, S. 285 f

117Letzten Endes S. 155

118Adenauer, Briefe Nr. 349 vom 18. November 1950

119politische Beamte sind die Staatssekretäre; im Auswärtigen Amt sind auch die Abteilungsleiter, Unterabteilungsleiter und Referatsleiter politische Beamte.

120Morsey, Briefe Heuss-Adenauer, Nr.7

121DB/P I, 10/180 f vom 29. September 1949; in der NS-Zeit wurde als Nationalhymne die erste Strophe des Liedes von Hoffmann von Fallersleben gesungen (Deutschland, Deutschland über alles …); im Anschluss daran folgten bis zu drei Strophen des Horst-Wessel-Liedes (Die Fahne hoch …)

122KP/35#5 Fn 19 vom 3. März 1950

123KP/50#7 Fn 21 vom 3. März 1950

124Johann Baptist Gradl in Blumenwitz, Beiträge, S. 353 f

125Text vom 26. August 1841 von August Heinrich Hoffmann von Fallersleben auf Helgoland, Melodie von Joseph Haydn von 1797, 1922 mit allen Strophen deutsche Nationalhymne

12619. Juni 1951 Heuss an Adenauer, Morsey-Schwarz, Heuss-Adenauer, S. 72 ff

12726. Juni 1951 Heuss an Adenauer, Morsey-Schwarz, Heuss-Adenauer, S. 74 ff

128KP/167#C vom 21. August 1951

129Heuss, S. 324 f; Nach der deutschen Vereinigung im Jahr 1990 gab es einen ähnlichen Briefwechsel vom 19. und 23. August 1991 zwischen dem damaligen Bundespräsidenten von Weizsäcker und Bundeskanzler Kohl, der das Deutschlandlied als deutsche Nationalhymne bestätigte. Vgl. Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung Nr. 89/1991 vom 27. August 1991.

130Gesetz über Titel, Orden und Ehrenzeichen, BGBl. 1957 I, S. 844

131Rothfels, S. 414 ff

132Gesetz vom 17. Juni 1953 über die Ruhebezüge des Bundespräsidenten, BGBl. I 1953, S. 406; DB/D 1/3494

133S. 328 f

134DB/P I 1/13 ff vom 7. September 1949

135DB/P I 1/14 vom 7. September 1949

136Schwarz, Adenauer, Der Aufstieg I, S. 630

137Baden (Nord), Baden (Süd), Berlin, Braunschweig, Bremen, Hamburg, Hannover, Hessen, Oldenburg, Rheinland, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Westfalen, Württemberg (Nord), Württemberg (Süd) und Exil-CDU der sowjetisch besetzten Zone.

138in Bayern CSU

139Miller-Potthoff, S. 185; Schwarz, Ära Adenauer, S. 31

140Morsey, Adenauer und Gründung, S. 37

141Wengst, Bundestagswahlkampf, S. 17; Morsey, Weichenstellung , S. 508

142Wengst, Staatsaufbau, S. 109 ff

143veröffentlicht von Morsey in Rhöndorfer Weichenstellung, S. 513 ff

144Pünder, Hermann, S. 409

145Hennis in Löwenthal-Schwarz, S. 216

146Schwarz, Ära Adenauer, S. 32

147Bucerius in Morsey, Adenauer und die Gründung, S. 53

148Kosthorst S. 71

149Kosthorst, S. 65, 69

150Kosthorst, S. 68

151Alt, Adenauer, Es begann mit Adenauer, S. 97 ff; Wengst, Staatsaufbau, S. 115 ff, Morsey, Adenauer und Gründung, S. 38

152Schwarz, Ära Adenauer, S. 38

153Regierungserklärung, DB/P I 5/23 vom 20. September 1949

154Ära Adenauer, S. 38

155Einsetzung und Struktur der Organe der Bizone beruhten seit 9. Februar 1948 auf der amerikanischen Proklamation Nr. 7 und der britischen Verordnung Nr. 126, WiGBl. 1948, Beilage 2 zu Heft 4

156Damit hatte Frankreich eine weitere Niederlage in seiner seit 1945 verfolgten Politik erlitten und schloss sich der von Amerika bestimmten und von England unterstützten Deutschlandpolitik an: in den letzten drei Monaten von 1945 torpedierten die Franzosen alle konstruktiven Vorschläge für die Schaffung zentraler Verwaltungen Deutschlands. Sie lehnten die Anglo-Amerikanischen Vorschläge zur Genehmigung des freien Personenverkehrs zwischen den verschiedenen Besatzungszonen ab; ferner die Genehmigung politischer Parteien im gesamten Kontrollratsgebiet, eine gesamtdeutsche Gewerkschaftszentrale, oder eine nationale Eisenbahndirektion. Sie verlangten Kontrolle über das Rheinland, die Annektion der Saar und die Enteignung der Schwerindustrie der Ruhr (vgl. Prittie S. 125). Danach verlegte sich Frankreich darauf, die Gründung der Bundesrepublik so lange wie möglich hinauszuzögern und den entstehenden Bund möglichst schwach zu gestalten. Frankreich verlangte, dass zunächst eine Verfassung schriftlich ausgearbeitet wird, dann sollte eine verfassungsgebende Versammlung gewählt werden, in der Hoffnung, diesen Prozess über Jahre hinziehen zu können. Während der Beratungen des Parlamentarischen Rates plädierte Frankreich für ausgiebige Prüfung und geringstmögliche Eile. In Paris nannte man das la guerre tiède [den lauwarmen Krieg] (vgl. Prittie, S. 133)

157Heidenheimer, S. 134 ff, 149

158Pünder, Hermann, S. 347

159Gesetz vom 23. Juni 1948 über das Personalamt der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, WiGBl. 1948, S. 57

160Gesetz vom 21. Januar 1948 über die Errichtung eines Statistischen Amtes des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, WiGBl. 1948, S. 19

161Gesetz vom 20. Juli 1948 über das Rechtsamt des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, WiGBl. 1948, S. 77

162Pünder, Hermann, S. 340

163AdG vom 16. September 1949, S. 2070

164DB/P I 19/591 f vom 2. Dezember 1949 (Erklärung des Bundesfinanzministers Schäffer)

165Walter Strauß in Blumenwitz, Beiträge, S. 276 ff

166KP/137#1 vom 20. März 1951

167AdG vom 17. März 1952, S. 3391

168KP/4#3 vom 23. September 1949

169KP/45#5 vom 14. Februar 1950

170Grosser, S. 28

171KP/135#A vom 13. März 1951

172Die Reichsverfassung vom 16. April 1971 sah keine Minister vor, an der Spitze der Ressorts standen Staatssekretäre, die der Weisung des Reichskanzlers unterlagen

173Adenauer, Teegespräche, Nr. 13 vom 15. März 1951, S. 53 f

174Adenauer, Teegespräche, Nr. 13 vom 15. März 1951, S. 53 f

175Adenauer, Teegespräche, Nr. 12 vom 9. März 1951, S. 52

176DB/P I 234/10720 vom 22. Oktober 1952

177Frankfurter Allgemeiner Zeitung vom 28. Oktober 2013: Besprechung des Buches von Andrea Wiegeshoff: Wir müssen alle etwas umlernen; Herbert, S. 567

178Gesetz vom 17. Juni 1953 über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Bundesregierung (Bundesministergesetz), BGBl. I 1953, S. 407; DB/D 1/3551

179Aus dem Gesetz vom 6. Dezember 1951 zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts, BGBl. 1951 I, S. 939, ergibt sich die Fortgeltung der Anlage 2, Besoldungsordnung B, RGBl. 1927 I, S. 388; der Reichskanzler erhielt 1927 ein Jahresgehalt von 45.000 RM, ein Reichsminister von 36.000 RM.

180DB/P I, 282/14277 vom 29. Juli 1953

181Beschluss der 11 Ministerpräsidenten, BGBl. 1949, S. 24

182Lange, S. 280 ff

183Lange, S. 310 ff

184AdG vom 12. Mai 1949, S. 1934; Wahlgesetz vom 15. Juni 1949 zum ersten Bundestag und zur ersten Bundesversammlung der Bundesrepublik Deutschland, BGBl. 1949, 21; geändert durch Gesetz vom 5. August 1949 zur Ergänzung und Abänderung des Wahlgesetzes zum ersten Bundestag und zur ersten Bundesversammlung der Bundesrepublik Deutschland vom 15. Juni 1949, BGBl. 1949, 25; AdG vom 10. Mai 1949, S. 1932; vom 11. Mai 1949, S. 1934

185AdG vom 12. Mai 1949, S. 1934

186Schmid, S. 397

187Baden (11 Abgeordnete), Bayern einschl. des zur französischen Zone gehörenden Landkreises Lindau (78), Bremen (4), Hamburg (13), Hessen (36), Niedersachsen (58), Nordrhein-Westfalen (109), Rheinland-Pfalz (25), Schleswig-Holstein (23), Württemberg-Baden (33) und Württemberg-Hohenzollern (10)

188Lange, S. 316

189Christlich Demokratische Union Deutschlands [nicht in Bayern] / Christlich Soziale Union [nur in Bayern]

190Sozialdemokratische Partei Deutschlands

191Freie Demokratische Partei

192Deutsche Partei

193Bayernpartei

194Kommunistische Partei Deutschlands

195Wirtschaftliche Aufbauvereinigung

196Deutsche Konservative Partei, Deutsche Rechtspartei

197Südschleswigscher Wählerverband

198Falter, S. 236

199Falter, S. 241

200Alt, Adenauer, S. 46

201Schwarz, Ära Adenauer, S. 86

202Gesetz vom 15. Juni 1950 über die Entschädigung der Mitglieder des Bundestages, BGBl. 1950, S. 215; DB/D 1/ 704

203Schwarz, Ära Adenauer, S. 86

204DB/P I 1/1 ff vom 7. September 1949

205Bekanntmachung vom 28. Januar 1952 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, BGBl. 1952 II, S. 389; DB/D 1/3000

206DB/D 1/2550

207§ 10 (1) 2 GO Bundestag, AdG vom 7. Dezember 1951, S. 3232

208Wahlprüfungsgesetz vom 12. März 1951, BGBl. I 1951, S. 166; DB/D I, Nr. 983

209Gesetz vom 15. Januar 1952 zur Änderung des Wahlgesetzes und zur ersten Bundesversammlung der Bundesrepublik Deutschland, BGBl. 1952 I, S. 21; Gesetz vom 20. Dezember 1952 zur Änderung des Wahlgesetzes zum ersten Bundestag und zur ersten Bundesversammlung der Bundesrepublik Deutschland, BGBl. 1952 I, S 831; Gesetz vom 8. Januar 1953 zur Änderung des Wahlgesetzes zum ersten Bundestag und zur ersten Bundesversammlung der Bundesrepublik Deutschland, BGBl. 1953 I, S. 2

210Wahlgesetz vom 8. Juli 1953 zum zweiten Bundestag und zur Bundesversammlung, BGBl. 1953 I, S. 470; DB/P I 276/13768 vom 25. Juli 1953

211Baring, Brentano

212www.bundestag.de/Dokumente/Datenhandbuch/23.Statistische Gesamtübersicht: 1.-11. Wahlperiode

213Buchstab, S. 526

214Gesetz vom 30. Januar 1950 über die Verkündung von Rechtsverordnungen, BGBl. 1950, S. 23

215DB/D 1/151

216KP/235#1 vom 15. Juli 1952

217DB/D 1/3802; DB/P I 239/11052 ff vom 27. November 1952

218DB/P I 258/12512 vom 26. März 1953

219Gesetz vom 22. Juli 1949 über die Feststellung des Haushaltsplans der Verwaltung der Bizone für das Rechnungsjahr 1949/50, WiGBl. 1949, S. 187

220Gesetz vom 7. Juni 1950 über die Aufstellung und Ausführung des Bundeshaushaltsplans für das Rechnungsjahr 1949 sowie über die Haushaltsführung und über die vorläufige Rechnungsprüfung im Bereich der Bundesverwaltung (Haushaltsgesetz 1949 und Vorläufige Haushaltsordnung), BGBl. 1950, S. 199

221DB/D 1/223

222DB/D 1/223 S.2 vom 22. November 1949

223DB/D 1/2092

224BGBl. 1950, S. 125 ff; I 1951, S. 201 ff; I 1952, S. 605 ff, 711 ff; I 1953, S. 99 ff

225Erstes Gesetz vom 28. November 1950 zur Überleitung von Lasten und Deckungsmitteln auf den Bund (Erstes Überleitungsgesetz), BGBl. 1950, S. 773; DB/D 1/1064

226Zweites Gesetz vom 21. August 1951 zur Überleitung von Lasten und Deckungsmitteln auf den Bund (Zweites Überleitungsgesetz), BGBl. I 1951, S. 774; DB/D 1/2326

227Gesetz vom 27. November 1950 über die Errichtung und Aufgaben des Bundesrechnungshofes, BGBl. 1950, S. 765; DB/D 1/1141; das Gesetz löste das Gesetz vom 3. November 1948 über die Errichtung eines Rechnungshofes für das Vereinigte Wirtschaftsgebiet ab, WiGBl. 1948, S. 115

228Erinnerungen, S. 350 f

229JöR 1, S. 749

230Carlo Schmid, Erinnerungen, S. 369

231Carlo Schmid, Erinnerungen, S. 390 f

232Carlo Schmid, Erinnerungen, S. 393

233AdG vom 25. April 1949, S. 1907; ausführlich Morsey, Parlamentarischer Rat, S. 79 ff

234Adenauer, Erinnerungen, S. 168-172, Carlo Schmid, Erinnerungen, S. 392-394

235Aktionsprogramm der SPD vom 28. September 1952, Flechtheim III, S. 65

236Der Rheinbund war 1806 auf Veranlassung Napoleons gegründet worden und aus dem Reichsverband ausgetreten. Das Gebiet des Rheinbundes umfasste die heutige Bundesrepublik südlich des Mains, die neuen Bundesländer ohne Berlin und Brandenburg, und die Gebiete südlich der Linie Münster/Wismar.

237DB/D 1/633, Anl. 2,

238DB/D 1/2245

239Branntweinmonopol soll 2017 enden, Zündwarenmonopol endete 1983

240Gesetz vom 23. Oktober 1951 über die Inanspruchnahme eines Teils der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer durch den Bund im Rechnungsjahr 1951, BGBl. I 1951, S. 864; DB/D 1/2245

241Gesetz vom 25. Juli 1952 über die Inanspruchnahme eines Teils der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer durch den Bund im Rechnungsjahr 1952 , BGBl. I 1952, S. 389; DB/D 1/3168

242Gesetz vom 29. März 1952 über die Steuerberechtigung und die Zerlegung bei der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer, BGBl. I 1952, S. 225; DB/D 1/2644

243Gesetz vom 20. April 1953 zur Änderung des Artikels 107 des Grundgesetzes, BGBl. I 1953, S. 130; DB/D 1/3769

244Gesetz vom 4. September 1953 zur Ergänzung des Ersten Überleitungsgesetzes, BGBl. I 1953, S. 1320; DB/D 1/4007

245Gesetz vom 6. August 1949 zur vorläufigen Regelung der Kriegsfolgelasten im Rechnungsjahr 1949, WiGBl. 1949, S. 235

246DB/D 1/318

247Gesetz vom 21. März 1950 zur Regelung von Kriegsfolgelasten im 2. Rechnungshalbjahr 1949, BGBl. I 1950, S. 43, DB/D 1/318

248Gesetz vom 16. März 1951 über den Finanzausgleich unter den Ländern im Rechnungsjahr 1950, BGBl. I 1951, S. 198; DB/D 1/1634

249Gesetz vom 29. März 1951 über eine Finanzhilfe für das Land Schleswig-Holstein, BGBl. I 1951, S. 217; DB/D 1/1231

250Gesetz vom 8. Oktober 1952 über den Finanzausgleich unter den Ländern in den Rechnungsjahren 1951 und 1952, BGBl. I, 1952, S. 665; DB/D 1/3169

251Bei den Ausgleichsforderungen handelt es sich um auf der Währungsreform von 1948 beruhende Forderungen der Geldinstitute (ohne Bank deutscher Länder und Postsparkasse), der Versicherungsunternehmen und der Bausparkassen gegen die Länder; sie sind für die Geldinstitute mit 3%, für die Versicherungsunternehmen und Bausparkassen mit 3,5% und für die Grundkreditanstalten mit 4,5% zu verzinsen. Der Gesamtbetrag der Ausgleichsforderungen lag Ende September 1951 bei 11,6 Milliarden DM.

252Art. 44 GG, § 63 Geschäftsordnung des Bundestages

253siehe oben S. 57, DB/D I, Nr. 2274

254siehe oben S. 77, DB/D I, Nr. 3081, 3465

255DB/D 1/2274, 2275, 3626, 4609, 4675

256DB/D 1/1596

257DB/P I 185/7894 vom 16. Januar 1952; DB/D 1/2987

258DB/D 1/3392

259Baring, Brentano, S. 96, 99

260DB/P I 11/210, 228 vom 30. September 1950; DB/D 1/2, 3

261DB/P I 16/362 vom 10. November 1949

262KP/21#A vom 11. November 1949

263AdG vom 24. August 1951, S. 3083

264DB/P I 125/4757 vom 9. März 1951

265DB/P I 125/4757 vom 9. März 1951

266KP/68#C vom 23. Mai 1950

267Baring, Brentano S. 35

268Baring, Brentano, S. 40 ff

269Bösch, S. 80

270Baring, Brentano, S. 52 ff

271Baring, Brentano S. 56 f

272Baring, Brentano, S. 110 ff

273KP/108#E vom 3. November 1950

274Morsey, Adenauer und Bundestag, S. 20

275KP/247#1 vom 16. September 1952

276Adenauer, S. 284

277Nr. 105, 27. September 1949

278Morsey, Adenauer und Bundestag, S. 20

279DB/P I 58/2127 vom 26. April 1950

280Carlo Schmid, DB/P I 118/4505 vom 15. Februar 1951

281Bekanntmachung vom 5. Mai 1951 der Gemeinsamen Geschäftsordnung des Bundestages und des Bundesrates für den Ausschuss nach Artikel 77 Absatz 2 des Grundgesetzes, BGBl. II 1951, S. 103; DB/D 1/745;

282FDP/BHE

283Der zweite Satz des Artikels 23 kam zwei Mal zur Anwendung (1) 1. Januar 1957 Beitritt des Saarlandes zum Bund, (2) 3. Oktober 1990 Beitritt des Gebiets der DDR zum Bund. Danach wurde Art. 23 ersatzlos aus dem Grundgesetz gestrichen, um auch auf der Ebene der Verfassung zu bestätigen, dass keine territorialen Ansprüche auf die Gebiete jenseits der Oder-Nieße-Linie erhoben werden.

284BVerfGE, Bd. 1, S. 70 ff

285KP/11#5b. vom 11. Oktober 1949

286DB/P I 13/307 vom 21. Oktober 1949

287Die Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern wurden am 25. April 1952 zum Land Baden-Württemberg vereint; Erstes und Zweites Gesetz vom 4. Mai 1951 zur Durchführung der Neugliederung in dem die Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern umfassenden Gebiete gemäß Artikel 118 Satz 2 des Grundgesetzes, BGBl. I 1951, S. 283, 284

288Einwohnerzahlen für 1950 und 1953, für Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern für 1950 und für Baden-Württemberg für 1953

289Am 7. September 1949 trat der Bundestag zusammen; an diesem Tag trat auch der Bundesrat erstmalig zusammen, Art. 136 GG

290Durch die Entstehung des Landes Baden-Württemberg entfielen die bisher Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern zustehenden 10 Stimmen und wurden durch die 5 Stimmen von Baden-Württemberg ersetzt.

291Morsey, Parlamentarischer Rat, S. 68

292DB/D 1/2401

293Adenauer, Teegespräche, Nr. 16 vom 28.06.1951, S. 98

294Adenauer, Teegespräche, Nr. 43 vom 24.4.53, S. 436 f

295KP/40#G vom 31. Januar 1950

296KP/42#E vom 7. Februar 1950

297KP/131#A vom 23. Februar 1951

298KP/42#5 vom 7. Februar 1950

299DB/D 1/4000

300eine Beobachtung in Eschenburg, Letzten Endes, S. 156

301Buchstab, S. 6, Fn 29

302DB/P I 127/4868 ff vom 15. März 1951

303KP/121#A vom 9. Januar 1951

304AdG vom 16. Januar 1951, S. 2775

305Adenauer, Briefe, Nr. 138 vom 09. November 1949

306DB/D 1/3362; Gutachten BVerfGE Bad. 3. S. 407 ff

307DB/D 1/3669; DB/D 1/3783

308Schiffers, S. 87 f, 100

309Art. 93 Abs. 4a und 4b; neunzehntes Gesetz vom 29. Januar 1969 zur Änderung des Grundgesetzes , BGBl. I 1969, S. 1177

310Adenauer, Teegespräche, Nr. 37 vom 10. Dezember 1962, S. 372 f

311Gesetz vom 12. März 1951 über das Bundesverfassungsgericht, BGBl. 1951 I, S. 243; DB/D I, Nr. 788

312Schiffers, S. 82, 91

313Schwarz, Ära Adenauer, S. 171 f

314Gesetz vom 14. April 1951 über das Amtsgehalt der Mitglieder des Bundesverfassungsgerichts, BGBl. I, 1951, S. 254: DB/D 1/1836

315Gesetz vom 4. Mai 1951 über den Sitz des Bundesverfassungsgerichts, BGBl. I 1951, S. 288

316wenige Ausnahmen blieben bei den Zivilgerichten, etwa im Bereich der Amtshaftung oder der Enteignungsentschädigung, Art. 14, 34 GG

317S. 87 f

318Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 20. August 2014

319BVerfGE Bd. 2, S. 146

320BVerfGE Bd. 2, S. 145 ff

321BVerfGE Bd. 2, S. 79 ff

322DB/P I 253/12161 vom 5. März 1953

323Bundesjustizminister Thomas Dehler, Adenauer, Teegespräche, Nr. 37 vom 10. Dezember 1952, S. 369

324Buchstab, S. 176

325Gesetz vom 24. Juli 1956 zur Änderung des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht, BGBl. I 1956, S. 662; DB/D 2/1662

326Buchstab, S. 522 f, Erklärung im Vorstand der CDU am 22. Mai 1953

327amerikanische Zone: Bayern, Bremen, Hessen, Württemberg-Baden; britische Zone: Hamburg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein; zum Nachfolgenden Vogel, S. 16 bis 38, Wengst, Staatsaufbau S. 21 bis 32

328errichtet durch Gesetz Nr. 60 der amerikanischen Militärregierung und Verordnung Nr. 129 der britischen Militärregierung, WiGBl. 1948 Beilage Nr. 3 zum WiGBl. 1948

329Gesetz vom 12. März 1951 über die Errichtung der Verwaltungsbehörden für die Kriegsopferversorgung, BGBl. I 1951, S. 169; DB/D 1/1729

330Huber, S. 216

331Gesetz vom 27. September 1950 über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes, BGBl. 1950, S. 682; DB/D I, Nr. 924

332Gesetz vom 8 März 1951 über die Errichtung eines Bundeskriminalpolizeiamtes (Bundeskriminalamtes), BGBl. I 1951, S. 165; DB/D 1/1273

333KP/16#4 vom 28. Oktober 1949

334Gesetz vom 16. März 1951 über den Bundesgrenzschutz und die Einrichtung von Bundesgrenzschutzbehörden BGBl. I 1951, S. 201; DB/D 1/1785

335Gesetz vom 11. November 1952 über den Deutschen Wetterdienst, BGBl. I 1952, S. 738; DB/D 1/3505

336Gesetz vom 29. März 1951 über die Bundesstelle für den Warenverkehr der gewerblichen Wirtschaft, BGBl. I, 1951, 216; Gesetz vom 17. Dezember 1951 über die Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährungs- und Landwirtschaft, BGBl. I, 1951, S. 967; DB/D 1/2532

337Gesetz vom 8. Mai 1952 über die Errichtung eines Bundesamtes für die Auswanderung, BGBl. I 1952, S. 289; DB/D 1/2394

338StJB 1955, S. 68

339DB/D 1/2045

340Gesetz vom 27. September 1952 über das gerichtliche Verfahren in Binnenschifffahrts- und Rheinschifffahrtssachen, BGBl. I 1952, S. 641; DB/D 1/3303;

341Gesetz vom 21. Juli 1953 über das gerichtliche Verfahren in Landwirtschaftssachen BGBl. I 1953, S. 667, betrifft Pachtwesen, Grundstücksverkehr, Inventar von landwirtschaftlichen Grundstücken usw.

342Gesetz vom 12. September 1950 zur Wiederherstellung der Rechtseinheit auf dem Gebiete der Gerichtsverfassung, der bürgerlichen Rechtspflege, des Strafverfahrens und des Kostenrechts, BGBl. 1950, S. 455

343Arbeitsgerichtsgesetz vom 3. September 1953, BGBl. I 1953, S. 1267; DB/D 1/3516

344Gesetz vom 23. September 1952 über das Bundesverwaltungsgericht, BGBl. I 1952, S. 625; DB/D 1/1844

345Gesetz vom 29. Juni 1950 über den Bundesfinanzhof, BGBl. 1950, S. 257; DB/D 1/630

346Sozialgerichtsgesetz vom 3. September 1953, BGBl. I 1953, S. 1239; Berichtigung S. 1326; DB/D 1/4225

347Die Pflegeversicherung wurde erst 1995 eingerichtet

348Richterwahlgesetz vom 26. August 1950, BGBl. 1950, S. 368

349Gesetz vom 19. Dezember 1952 über die Dienstaltersgrenze von Richtern an den oberen Bundesgerichten und Mitgliedern des Bundesrechnungshofes, BGBl. I 1952, S. 806; DB/D 1/3850

350Gesetz vom 25. Juli 1953 über besoldungsrechtliche Rahmenvorschriften für Richter und Staatsanwälte, BGBl. I 1953, S. 691

351Gesetz vom 26. März 1952 über die richterliche Vertragshilfe, BGBl. I 1952, S. 198; DB/D 1/2192

352DB/D 1/3650

353DB/P I 232/10636 vom 2. Oktober 1952

354Gesetz vom 20. Dezember 1952 zur Änderung des Hessischen Gesetzes zur Einführung der Rechtsanwaltsordnung, BGBl. I 1952, S. 830; DB/D 1/3667

355der Begriff der freiwilligen Gerichtsbarkeit ist historisch bedingt und irreführend; die freiwillige Gerichtsbarkeit ist keine Gerichtsbarkeit sondern eine Verwaltungstätigkeit der Amtsgerichte auf dem Gebiet des Registerwesens (Grundbuch, Handelsregister usw.), der Familiensachen, des Wohnungseigentums und ähnlicher Gebiete; sie ist auch nicht freiwillig, weil die Amtsgerichte die Tätigkeiten kraft Gesetzes ausüben müssen.

356Gesetz vom 12. September 1952 zur Wiederherstellung der Rechtseinheit auf dem Gebiete der Gerichtsverfassung, der bürgerlichen Rechtspflege, des Strafverfahrens und des Kostenrechts, BGBl. 1950, S. 455

357Verwaltungszustellungsgesetz vom 3. Juli 1952, BGBl. I 1952, S. 379; DB/D 1/2963

358Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVG) vom 27. April 1953, BGBl. I 1953, S. 157; DB/D 1/3981

359Übergangsgesetz vom 23. Juni 1948 über die Rechtsstellung der Verwaltungsangehörigen der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, WiGBl. 1948, S. 54; Wengst, Beamtentum S. 14f

360Wengst, Beamtentum, S. 22 ff; die amerikanische Civil Service Commissions (die seit dem 1. Januar 1978 durch zwei Nachfolgeinstitutionen ersetzt wurde) wurde in der Regel von drei bis sieben vom Präsidenten ernannten, den beiden amerikanischen Parteien zugehörigen Kommissaren auf Zeit geführt. Die Kommission verwaltete das Personal der Bundesbehörden, bestimmte das Regelwerk, nahm Laufbahn- und Aufstiegsprüfungen ab und setzte die Einhaltung der Regeln durch.

361Wengst, Beamtentum, S. 24 ff; Benz, S. 216; Garner, S. 55

362Übergangsgesetz vom 23. Juni 1948 über die Rechtsstellung der Verwaltungsangehörigen der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, WiGBl. 1948, S. 54;

363Wengst, Beamtentum, S. 21 ff

364KP/ 2#2 vom 20. September 1949

365KP/ 14#B vom 21. Oktober 1949

366Gesetz vom 17. Mai 1950 zur vorläufigen Regelung der Rechtsverhältnisse der im Dienst des Bundes stehenden Personen, BGBl. 1950, S. 207; das Gesetz sollte zunächst am 31. Dezember 1950 und dann am 30 Juni 1950 außer Kraft treten; die Frist wurde aufgehoben, Gesetz vom 5. Januar 1951 zur Änderung des Gesetzes zur vorläufigen Regelung der Rechtsverhältnisse der im Dienst des Bundes stehenden Personen, BGBl. I 1951, S. 46; Gesetz vom 21. Juli 1951 zur Änderung des Gesetzes zur vorläufigen Regelung der Rechtsverhältnisse der im Dienst des Bundes stehenden Personen, BGBl. I 1951, S. 470

367DB/P I 18/455 ff vom 24. und 25. November 1949; 44/1477 ff vom 2. März 1950

368Gesetz vom 17. Mai 1950 zur vorläufigen Regelung der Rechtsverhältnisse der im Dienst des Bundes stehenden Personen, BGBl. 1950, S. 207, § 3 Nr. 10; DB/D 1/175

369Adenauer, Briefe 1949-1951 Nr. 283 vom 19. Juli 1950

370Adenauer, Briefe 1949-1951 Nr. 306 vom 14. September 1950

371DB/D 1/175

372Bundesbeamtengesetz vom 14. Juli 1953, BGBl. I 1953, S. 551; DB/D 1/2846

373In den Bundesministerien, Staatssekretäre und Abteilungsleiter im Rang eines Ministerialdirektors, im Auswärtigen Amt auch Referatsleiter im Rang eines Vortragenden Legationsrats Erster Klasse

374Gesetz vom 28. November 1952 zur Änderung und Ergänzung des Dienststrafrechts, BGBl. I 1952, S. 749, in der Anlage Bundesdisziplinarordnung (BDO) S. 761; die Bundesregierung hatte gemäß DB/D 1/2516 eine Fortschreibung der Reichsdienststrafordnung vorgeschlagen.

375Gesetz vom 11. Mai 1951 über die Rechtsstellung der in den ersten Deutschen Bundestag gewählten Angehörigen des öffentlichen Dienstes und vom 4. August 1953, BGBl. I 1953, S. 777

376Gesetz vom 16. Dezember 1950 zur Änderung des Konsulargesetzes, BGBl. 1950, S. 784; DB/D 1/1289

377Gesetz vom 6. August 1953 zur vorläufigen Regelung der Rechtsverhältnisse der Polizeivollzugsbeamten des Bundes (vorl. BPolBG), BGBl. I 1953, S. 899; DB/D 1/4307

378Gesetz vom 6. Dezember 1951 zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts, BGBl. I 1951, S. 939; DB/D 1/2504

379Zweites Gesetz vom 20. August 1952 zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts, BGBl. I 1952, S. 582; Drittes Gesetz vom 27. März 1953 zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts BGBl. I 1953, S. 81

380Gesetz vom 12. November 1951 über die Errichtung von Bundesdienststrafgerichten BGBl. I 1951, S. 883; DB/D 1/1754

381zitiert nach Sontheimer, S. 119

382in Löwenthal-Schwarz, S. 192

383Schwarz, Ära Adenauer, S. 68 f

384Rosenberg, S. 255, 259

385Beier in Vetter, S. 359

386zitiert nach Beier in Vetter, S. 377

387Prittie, S. 197; Beier in Vetter, S. 377

388AdG vom 20. Februar 1952, S. 3352

389Beier in Vetter, S. 373, 394

390Im Sommer 1950 wurde in Hamburg ein argentinischer Staatsdampfer auf Beschluss der Transportarbeiter-Internationale in London wegen Inhaftierung führender argentinischer Transportarbeiter bestreikt. Die Bundesregierung verhielt sich neutral.

391Hennis in Löwenthal-Schwarz, S. 211

392Beier, S. 213

393AdG vom 22. Juni 1951, S. 2995

394AdG vom 24. Januar 1952, S. 3311; vom 1. März 1952, S. 3367

395AdG vom 14. August 1952, S. 3608

396Beier, S. 226

397KP/134#G vom 8. März 1951

398Beier, S. 237

399Schwarz, Ära Adenauer, S. 127

400AdG vom 25. Juli 1951, S. 3040; vom 3. Dezember 1951, S. 3226

401Der Spiegel, 22. Oktober 1952

402AdG vom 9. August 1951, S. 3058

403Armingeon, S. 9

404Buchstab, S. 56, 110

405Buchstab, S. 27, 467

406in Netzer, S. 234

407Braunthal, S. 371, 373

408S. 713 f

409Patel, S. 161

410Weisz, S. 196 f

411Wehler, Bd. 5, S. 10

412StJB 1952, S. 86 f, 98

413Patel, S. 166

414Stutzer in Netzer, S. 208 f

415KP/152 Fn 2 vom 8. Juni 1951

416DB/D 1/3462, S. 17

417Gesetz vom 4. November 1950 über den Verkehr mit Getreide und Futtermitteln (Getreidegesetz), BGBl. 1950, S. 721; Gesetz vom 5. Januar 1951 über den Verkehr mit Zucker (Zuckergesetz), BGBl. I 1951, S. 47; Gesetz vom 28. Februar 1951 über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten (Milch- und Fettgesetz), BGBl. I 1951, S.135; Gesetz vom 25. April 1951 über den Verkehr mit Vieh und Fleisch (Vieh- und Fleischgesetz), BGBl. I 1951, S. 272

418Theodor Sonnemann in Blumenwitz, Beiträge, S. 264 f; Stutzer in Netzer, S. 206 f

419Bernhard Ehmke, Bundesarbeitsministerium, umriss am 9. November 1954 in einer Besprechung die Lage dahingehend, dass es einen intensiven Drang des Auslandes gebe, in der deutschen Wirtschaft Arbeitskräfte unterzubringen. Es vergehe kein Ministerbesuch, bei dem diese Frage nicht Punkt 1 sei. Er nannte besonders Italien und Spanien. Nach einem Jahr italienischen Drängens sowie hinhaltender Verhandlungsführung des Bundesarbeitsministeriums setzte ein Bündnis aus Bundeswirtschaftsminister Ludwig Erhard, Auswärtigem Amt und dem Bundesminister für besondere Aufgaben Franz-Josef Strauß gegen Storch bei Adenauer durch, dass auf die italienischen Bitten einzugehen sei. Am 22. Dezember 1955 wurde dann in Rom das erste Anwerbeabkommen geschlossen; Deutschlandfunk, Das Kalenderblatt vom 20. Dezember 2005 [Wikipedia Gastarbeiter]; Steinert, Johannes-Dieter, Migration und Politik, Westdeutschland-Europa-Übersee 1945 – 1961

420S. 719

421Schwarz, Ära Adenauer, S. 29

422Jahn, S. 19 ff

423Jahn, S. 22

424AdG vom 21. September 1949, S. 2074

425Elisabeth Noelle-Neumann in Blumenwitz u.a. Beiträge der Wissenschaft, S. 524

426StJB 1955, S. 348, Erteilung der Genehmigung, Fernsehen zu empfangen, war mit Zahlung einer Gebühr verbunden.

427Glaser Kulturgeschichte, S. 231

428Adenauer, Teegespräche, Einführung in die Edition von Hans Jürgen Küsters, S. XII ff

429Küsters, Adenauer und Presse, S. 23

430Jacobmeyer, S. 359, 372

431Görtemaker, S. 220 ff; Jacobmeyer, S. 375 ff

432Baring, Kanzlerdemokratie, Bd. 2, S. 221 ff

433Adenauer, Erinnerungen, S. 189

434Adenauer Briefe 1945-1947 Nr. 514 vom 11. April 1947, Briefe 1949-1951 Nr. 5 vom 30. Mai 1949

435DB/P I 269 und 281/13247 ff vom 10. Juni 1953

436KP/297#E vom 9. Juni 1953

437Vom 22. September 1945 bis 31. Dezember 1954, als West-Berlin ausschied, und bis 31. Dezember 1955, als der NWDR in den Norddeutschen Rundfunk (NDR, Schleswig-Holstein, Hamburg, Niedersachsen) und den Westdeutschen Rundfunk (WDR, Nordrhein-Westfalen) geteilt wurden

438Küsters, Adenauer und Presse, S. 27

439Buchstab, S. 119

440Küsters, Adenauer und Presse, S. 27; Steininger, S. 397 ff

441Steininger, S. 415

442KP/264#1 vom 9. Dezember 1952

443KP/269#2 vom 16. Januar 1953

444DB/P 1 259/12592 vom 15. April 1953

445Glaser Kulturgeschichte, S. 226; Steininger S. 405 ff

446KP/135 Fn 2 vom 13. März 1951

447KP/142#D vom 18. April 1951

448KP/149#D Fn 66 vom 29. Mai 1951

449Jacobmeyer, S. 385, 387

450Bösch, S. 157

451von Hodenberg, zit. nach Herbert, S. 761

452DB/P I 255/12357 vom 19. März 1953

453Fischer, S. 174 f, 278

454von Hase, S. 10

455Krueger in Küsters, Adenauer und Medien, S. 41

456Küsters, in Hase, S. 17

457Hase, S. 10

458Neumann-Noelle, S. III

459Alfred Rapp in Blumenwitz, Beiträge, S. 283 ff

460Die zweite große Spiegelaffäre folgte 1962, als das Magazin in der Ausgabe vom 8. Oktober 1962 einen fundierten Artikel veröffentlichte, wonach die Bundeswehr aufgrund ihrer Ausstattung zu einer konventionellen Verteidigung der Bundesrepublik Deutschland gegen einen potentiellen Angriff des Warschauer Pakts nicht fähig sei

461Adenauer, Teegespräche, Nr. 33 vom 11.7.52, S. 321 f

462Breitling, S. 353

463S. 238

464Schwarz, Ära Adenauer, S. 55

465Jacobmeyer, S. 363, 367; vier leitende politische Redakteure des NWDR (von Zahn, Eggebrecht, Heitmüller, Blank) befürworteten 1946 die Rätedemokratie als Modell der neuen sozialistischen Demokratie,

466Krueger in Küsters, Adenauer und Presse, S. 37

467Küsters, Adenauer und Presse, S. 24

468Bösch, S. 158

469Jahn in Küsters, Adenauer und Presse, S. 53 ff

470Jahn, S. 101 ff, Baring, Kanzlerdemokratie, Bd. 1, S. 34

471Herbert, S. 684

472§ 10 EStG, DB/D 1/317

473§ 22 des Gesetzes vom 6. September 1950 über die Finanzverwaltung, BGBl. 1950, 448; DB/D 1/697

474Adenauer, Briefe 1951-1953 Nr. 52 vom 7. Juli 1951

475Der Spiegel, 43/1963

476DB/P I, 73/2631 vom 12. Juli 1950

477DB/P I 73/2635 vom 12. Juli 1950

478Maier in Löwenthal-Schwarz, S. 494, 500

479Rudolf Wildenmann in Blumenwitz u.a. Beiträge der Wissenschaft, S. 281

480Grosser, S. 181

481AdG vom 31. Juli 1949, S. 2025

482promoviert nach einem Zweitstudium der Wirtschaftswissenschaften

48322. September 1980

484Bd. I, S. 357

485Hennis in Löwenthal-Schwarz, S. 210

486Kanzlerdemokratie, S. 97 f

487Grebing, S. 113

488Glaser Kulturgeschichte, S. 300, Martin Greschat in Hehl, S. 193 ff

489Anhang, Wahlaufruf der SPD vom Sommer 1949, Aufruf undatiert

490DB/P I 145/5782 vom 31. Mai 1951

491Der Spiegel vom 22. September 1980

492Hehl, S. 8

493Heinz Hürten in Hehl, S. 33

494Buchstab, S. 87, 95

495Mensing in Hehl, S. 43 ff

496Glaser Kulturgeschichte, S. 293

497zitiert nach Boyens, S. 374 f; Landesbischöfe Wurm und Meiser, Bischof Dr. Dibelius; Superintendanten Hahn und Held, Landesoberkirchenrat Dr. Lilje; Pastoren Asmussen, Niemöller, Niesel

498Wehler, Bd. 5, S. 19

499Torsten Oppelland in Hehl, S. 116

500Lindemann, S. 32

501Adenauer, Briefe 1949-1951 Nr. 29 vom 29. Juni 1949

50293. Kabinettssitzung am 31. August 1950

503Nr. 314 vom 23.09.1950

504Hennis in Löwenthal-Schwarz, S. 210

505Winkler, S. 145

506AdG vom 20. Dezember 1949, S. 2173

507Adenauer, Briefe 1949-1951 Nr. 174 vom 18. Januar 1950

508Schwarz, Ära Adenauer, S. 123, 125

509AdG vom 4. April 1951, S. 2884 f

510Maier in Löwenthal-Schwarz, S. 503 f

511Doering-Manteuffel, Ära Adenauer, S. 182

512Kaiser, S. 76 ff

513Doering-Manteuffel, Ära Adenauer, S. 178

514Gross, S. 111

515Sontheimer, S. 144

516Görtemaker, S. 217 ff

517Der folgende Abschnitt stützt sich vornehmlich auf die von Hermann Glaser vorgelegte großartige Studie über die Kulturgeschichte der Bundesrepublik Deutschland

518Regierungserklärung, DB/P I 5/25 vom 20. September 1949

519Bertold Brecht, Dreigroschenoper, 1928.

520Schwarz, Ära Adenauer, S. 28

521Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 9. April 1955

522Sontheimer, S. 152

523Sontheimer, S. 137, 141

524S. 11

525S. 153

526Löwenthal, S. 13 f

527S. 12

528S. 101

529S. 117

530Adenauer hatte am 27. Dezember 1946 sein Abonnement der Frankfurter Hefte gekündigt, weil ihm zu linkslastig, Morsey, Adenauer, S. 14

531Morsey, Bundesrepublik, S. 141 ff

532Glaser Kulturgeschichte, Bd. 1, S. 15, 315

533Glaser Kulturgeschichte, Bd. 1, S. 21

534Glaser Kulturgeschichte, Bd. 1, S. 43

535Glaser Kulturgeschichte, Bd. 1, S. 83

536Glaser Kulturgeschichte, Bd. 1, S. 94 f

537Glaser Kulturgeschichte, Bd. 1, S. 237 f

538Glaser Kulturgeschichte, Bd. 1, S. 165

539Glaser Kulturgeschichte, Bd. 1, S. 222 f

540Christadler, S. XIX

541Glaser Kulturgeschichte, Bd. 1, S. 191, 196, 198

TEIL II: INNENPOLITIK

A) Die Hauptakteure Union und SPD

Als die politischen Hauptakteure Adenauer und Schumacher für ihren Kampf um Wählerstimmen die Bühne betraten, kämpften sie um die Stimmen eines apathischen Volkes. Es gab Ressentiment gegen die Besatzungsmächte, aber keine Revolte (wie den Ruhrkampf 1923) oder Versuche der Revolution (Kapp-Putsch 1920, Hitler-Putsch 1923). Die politischen Extreme waren diskreditiert: Rechts durch den Nationalsozialismus, links durch den Bolschewismus der SBZ. Das Volk ließ die Besatzung widerstandslos und passiv über sich ergehen. Das Volk wollte arbeiten, Geld verdienen, anständig wohnen und satt werden, nicht die Welt verändern. Die Aufgabe hieß für Adenauer Aufbau einer normalen staatlichen Ordnung, einer normalen Wirtschaft und einer normalen Gesellschaft, für Schumacher einer neuen staatlichen Ordnung, einer sozialistischen Wirtschaft und einer Gesellschaft mit mehr als einem Hauch von Utopie.

Die ersten politischen Parteien wurden im Juni 1945 auf sowjetische Weisung in Berlin unter Anknüpfung an traditionelle Gruppen des deutschen Parteiensystems gegründet: Kommunisten, Sozialdemokraten, Liberale und Christlich-Konservative.[1] Im August 1945 lizenzierten die Amerikaner auf Länderebene, im September die Engländer auf Zonenebene und im Dezember 1945 auch die Franzosen auf regionaler Ebene die ersten politischen Parteien in ihren Zonen. Aus der Vorkriegszeit waren das die SPD und die KPD, von den Neugründungen nach dem Krieg wurden lizenziert die CDU und CSU, die Liberal-Demokratische Partei (LDP), die Freie Demokratische Partei (FDP), die Deutsche Konservative Partei (DKP) und die Deutsche Rechtspartei (DRP), und speziell in Bayern die Bayernpartei (BP) und die Wirtschaftliche Aufbauvereinigung (WAV).[2]

Politische Parteien hatten es schwer, bei der Bevölkerung Anerkennung zu erringen. Die NSDAP war eine totalitäre Organisation, die ihre Gegner terrorisiert und ermordet, die Judenvernichtung im industriellen Maßstab betrieben, den Krieg verloren und das Land ins tiefste Unglück gestürzt hatte. Die Parteien der Weimarer Republik waren ebenfalls diskreditiert, weil sie ihrer politischen Verantwortung nicht gewachsen waren. Unbeschadet dieses Sachverhalts wurde der Wiederaufbau Deutschlands als demokratischer Staat als Parteiendemokratie vollzogen. Zwischen 50% und 60% der Befragten in verschiedenen amerikanischen Umfragen zwischen November 1945 und Oktober 1948 glaubten, dass der Nationalsozialismus an sich eine gute aber schlecht ausgeführte Idee gewesen sei. Nach einer weiteren amerikanischen Umfrage vom August 1949 waren 50% eines repräsentativen Querschnitts der Westdeutschen mit den demokratischen Parteien und dem, was sie seit Kriegsende erreicht hatten, äußerst unzufrieden. Die Verfassung von Weimar erwähnte die politischen Parteien nicht. Es hatte damit etwas Demonstratives, dass das Grundgesetz die erste Verfassung der deutschen Geschichte ist, die politische Parteien erwähnt. Artikel 21 GG, im Kapitel "Der Bund und die Länder", bestimmt:

(1) Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Ihre Gründung ist frei. Ihre innere Ordnung muss demokratischen Grundsätzen entsprechen. Sie müssen über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel und über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft legen.

(2) Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, sind verfassungswidrig. Über die Frage der Verfassungswidrigkeit entscheidet das Bundesverfassungsgericht.

(3) Das Nähere regeln Bundesgesetze.

Politische Parteien vermitteln Personen, die die politischen Verhältnisse des Bundes, der Länder und der Gemeinden gestalten wollen, den Zugang zu den gewählten Organen der Staatsgewalt: Bundestag, Landtag, Gemeinderat, Bundeskanzler, Ministerpräsident, Bürgermeister und dergleichen. Dabei lässt das Grundgesetz einen Konflikt ungelöst: Nach Art. 38 GG sind die Abgeordneten des Bundestages Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. In der politischen Praxis handeln die Abgeordneten als Angehörige ihrer Partei, haben die von ihnen bestellte Bundes- oder Landesregierung loyal zu unterstützen, oder den Erwartungen des Parteivorstandes zu entsprechen, wenn sie in der Opposition sind. Wenn sie sich bei einem Gewissenskonflikt diesen Erwartungen verweigern, riskieren sie den Verlust ihres Amtes. Dieser Dualismus ist nicht typisch für Deutschland sondern für alle parlamentarischen Demokratien nach britischem Muster und hat sich nicht als staats- oder systemgefährdend ausgewirkt. Eher ist das Gegenteil der Fall. Der Preis ist eine Entmachtung des Parlaments. Im Falle des Kanzlers Adenauer wurden von diesem nicht nur die Grundsatzentscheidungen getroffen, er verfügte dank seiner besonderen Autorität über eine Parlamentsmehrheit, die gleichsam als eine ins Parlament verlängerte Exekutive eingesetzt werden konnte.[3]

Unionsparteien und SPD waren strukturell einander mehr ähnlich als unterschiedlich, abgesehen davon, dass die SPD eine hierarchisch geführte Einheitspartei war, während die Unionsparteien in ihrem föderalistischen Aufbau der Struktur der Bundesrepublik entsprachen. Beide waren auf ihre Weise stabile Organisationen und kämpften um die Stimmen in der Mitte des politischen Spektrums. Die Unionsparteien und die SPD waren keine Regionalparteien (außer der CSU) oder Interessenparteien (wie der Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten). Die Parteien befanden sich auch zwischen den Bundestagswahlen permanent im Wahlkampf, weil in jedem Jahr irgendwo Landtags- oder Kommunalwahlen stattfanden.

Die Unionsparteien erhielten aus der Industrie höhere Spenden als die SPD. Dafür hatte sie geringere Mitgliedsbeiträge als die SPD. In der ersten Legislaturperiode wurden die Unionsparteien und die FDP von Unternehmerseite finanziert, die SPD von Seiten der Gewerkschaften (zu deren Vermögen auch Banken, Versicherungen und andere Unternehmen gehörten), gemeinwirtschaftlicher Unternehmen sowie eigener Druckereien und Verlage. Adenauer fühlte sich gegenüber der SPD benachteiligt, weil sie in den Medien eine dominante Stellung habe, Schumacher fühlte sich gegenüber der Union benachteiligt, weil sie mehr Spenden aus der Wirtschaft bekam und von der katholischen Kirche unterstützt wurde. Während die Industrie die Regierungsparteien finanzierte, agitierten die Gewerkschaften in den Betrieben für die SPD.

Im Frühjahr 1952 gründeten Vertreter von CDU, FDP und DP und der Wirtschaft ein Zentralkuratorium einer Fördergesellschaft mit Sitz in Köln zur Sicherung des wirtschaftspolitischen Kurses der Bundesregierung. Daneben gab es solche Fördergesellschaften auf Landesebene, die von Industriellen und Einzelspendern Beiträge erhielten, die eine wichtige Geldquelle der Finanzierung der CDU, FDP und DP waren, die aus deren hohem Aufkommen 52%, 33% bzw. 15% erhielten. Die Spender legten Wert auf den politischen Zusammenhalt dieser Parteien. Sie wurden in den meisten Fällen von Geschäftsführern des BDI in den Ländern oder Vorständen der Fachverbände geleitet.[4] An der Spitze des BDI stand der Unternehmer Fritz Berg. Eine ingeniöse Form der Finanzierung der CDU war die Parteizeitung "Wirtschaftsbild". Die Abonnenten waren der Union nahestehende Unternehmer, die pro Exemplar 50 DM zahlten, die sie als Betriebsausgaben verbuchen konnten. Die Union bediente sich für ihre politische Werbung auch der Staatskasse. Aus Mitteln des Bundespresseamtes, der Bundeszentrale für Heimatdienst und des Bundesministeriums für gesamtdeutsche Fragen wurden Werbeschriften und Werbeorganisationen, wie die Arbeitsgemeinschaft demokratischer Kreise, finanziert.[5] Die Steuerbegünstigung von Spenden für staatspolitische Zwecke wurde erst 1954 eingeführt.

Da ein Parteiengesetz ohne Regelung der Finanzierungsfrage unvollständig gewesen wäre, konnte Adenauer wenig Interesse an dem in Art. 21 GG vorgesehenen Parteiengesetz haben. Auf eine kleine Anfrage unterrichtete die Bundesregierung den Bundestag, sie habe über einen vom Bundesministerium des Innern vorgelegten Entwurf eines Parteiengesetzes wiederholt beraten. Die Schwierigkeit der Materie, die bisher nirgends gesetzlich geregelt sei, habe eine völlige Klärung aller Probleme noch nicht zugelassen. In der ersten Legislaturperiode legten weder die Bundesregierung noch die SPD einen Entwurf vor. Erst eine große Koalition schuf 1967 das Parteiengesetz. Für den Spiegel war es dabei klar,[6]

dass sich die Parteien, solange es so große Wahlkämpfe und so wenig Parteimitglieder gibt, andernorts nach Mitteln umsehen müssen, und es ist klar, dass sie es bei ihnen nahestehenden Institutionen tun. So entbehren die gegenseitigen Vorwürfe im Grunde jeder Originalität.

1) Christlich-Demokratische Union Deutschlands (CDU), Christlich-Soziale Union (CSU)

Das Wichtigste

Ein entscheidender Faktor des Parteienwesens der neuen Bundesrepublik wurde Adenauers Erfolg der Überwindung der Bestrebungen innerhalb seiner eigenen Partei nach einer "großen Koalition" mit der SPD, indem er eine "kleine Koalition" der CDU/CSU mit der FDP und DP durchsetzte und die SPD in die Opposition verwies. Die Rhöndorfer Konferenz vom 21. August 1949, in der Adenauer die Grundlagen dafür schuf, erlangte strukturbestimmende Bedeutung für die politische Kultur der Bundesrepublik, weil damit das Leitbild einer starken Opposition mit der Möglichkeit alternierender Parteiherrschaft nach britischem Muster geschaffen wurde.

Verglichen mit der auf das Jahr 1863 zurückreichenden Geschichte der SPD war die CDU eine junge Partei. Die Unionsparteien waren 1945 mit der Genehmigung der Besatzungsmächte von "unten her", als regionale Verbände, entstanden. Ihre Gründer kamen aus dem katholischen Zentrum und der Demokratischen Partei, aus den christlichen Gewerkschaften und aus der Bekennenden Kirche. Christlich-bürgerlich sollte die neue Union sein. Die Unionsparteien entstanden aus den Milieus der gebildeten Mittelschichten und gewannen Zustimmung in allen Einkommensschichten.

Das erste Gravitationszentrum der CDU mit christlich-sozialistischem Akzent sollte in Berlin im Kreis um Jakob Kaiser entstehen. Sein Versuch, von Berlin aus eine Reichs-CDU zu schaffen, scheiterte aber an der sowjetischen Besatzungsmacht. Die französische Besatzungsmacht verhinderte eine die Länder ihrer Zone umfassende CDU. Ein weiteres Gravitationszentrum entstand mit der CSU in München unter Hans Ehard. Die Führung in den westlichen Besatzungszonen konnte die CSU aber nicht übernehmen, weil sie sich gegen die wiedergegründete Bayerische Volkspartei (BP) zu behaupten hatte und, um deren Anhänger zu gewinnen, ihre bayerische Eigenständigkeit und einen antipreußischen Akzent benötigte. In der britischen Zone stützte sich die von Hans Schlange-Schöningen von Schleswig-Holstein aus geführte norddeutsche CDU auf bürgerliche und deutsch-nationale Kreise, wurde aber kein Gravitationszentrum. Das entscheidende Gravitationszentrum der CDU in den drei westlichen Besatzungszonen wurde die rheinisch-westfälische CDU, deren prägende Gestalt Adenauer war, der am 5. Februar 1946 zu ihrem ersten Vorsitzenden gewählt wurde.

Der Name "Christlich-demokratische Union Deutschlands" hatte in Berlin die politische Bühne am 26. Juni 1945 im "Aufruf an das Deutsche Volk" betreten. Am 1. März 1946 verabschiedete der Zonenausschuss der "Christlich-Demokratischen Union" der britischen Zone das Parteiprogramm von Neheim-Hüsten, an erster Stelle unterzeichnet von Konrad Adenauer. Das Parteiprogramm von Neheim-Hüsten hatte nur die Vergesellschaftung der Bergwerke und der eisenschaffenden Großindustrie gefordert, die Frage der Vergesellschaftung von weiteren Teilen der Wirtschaft als zurzeit nicht praktisch bezeichnet, weil die deutsche Wirtschaft nicht frei sei. Nur das Grundsatzprogramm der CSU von 1946 hatte sich vom Sozialismus gänzlich ferngehalten. Das Ahlener Programm vom 3. Februar 1947 für die britische Zone (Anhang 4), in dem nur noch die Vergesellschaftung des Bergbaus verlangt wurde, erlangte nur deshalb besondere Bedeutung, weil Adenauer selbst entscheidend daran mitgewirkt hatte, und weil es anschließend in Düsseldorf unter seiner Führung und dem Einfluss von Ludwig Erhard im Zeichen der "sozialen Marktwirtschaft" in den Punkten revidiert wurde, von denen aus Brücken zur SPD hätten gebaut werden können.

Da die von Ludwig Erhard geprägte Wirtschaftsordnung der Bizone am Tag der Bundestagswahl bereits seit 14 Monaten mit spektakulärem Erfolg praktiziert wurde, war seine Person und Politik ein Programm zum Anfassen. Erhard handelte aufgrund eines von der deutschen Verwaltung der Bizone verabschiedeten Leitliniengesetzes für die Bewirtschaftung und Preispolitik nach der Geldreform (Anhang 6). Das Grundkonzept der sozialen Marktwirtschaft war in diesem Gesetz vorhanden, wo es hieß, dass die Auflockerung des staatlichen Warenverteilungs- und Preisfestsetzungssystems ihre Grenze dort finde, wo es darauf ankomme, den Schutz des wirtschaftlich Schwächeren zu gewährleisten. Das war eine Inhaltsbeschreibung der sozialen Marktwirtschaft, der Begriff der sozialen Marktwirtschaft war indessen noch nicht politisch gemünzt und in Umlauf gesetzt worden.

Am 15. Juli 1949, gerade noch rechtzeitig vor den Wahlen zum ersten Deutschen Bundestag, einigten sich alle Landesverbände der CDU und die CSU unter Mitwirkung von Ludwig Erhard auf wirtschaftspolitische Leitsätze, die Düsseldorfer Leitsätze (Anhang 5), mit denen der Begriff der "sozialen Marktwirtschaft" geschaffen und die gemeinwirtschaftlichen Ansätze des Ahlener Programms (Anhang 4) verdrängt wurden. Die Düsseldorfer Leitsätze waren die erste programmatische Aussage, die von allen Landesverbänden der Unionsparteien getragen wurde. Zur Außen- und sonstigen Politik hatten die Verbände der CDU/CSU kein abgestimmtes Konzept,[7] aber Adenauer hatte eines: Ende der Demontagen, Wiedererlangung der Souveränität und enge Beziehungen zu den Staaten des Westens, Linderung der Not, soziale Gerechtigkeit.

Der bundesweite Wahlkampf 1949 wurde von der CDU der britischen Zone und von Adenauer von Köln aus geführt. Nach der Übernahme des Amtes des Bundeskanzlers durch Adenauer am 15. September 1949 war es eine bei Gegnern und Journalisten weit verbreitete Ansicht, unter seiner Ägide habe die CDU sich zur interkonfessionellen "bürgerlichen Sammlungspartei" und zum "Kanzlerwahlverein" entwickelt. In dieser Zeit habe die CDU Züge eines relativ mitgliederschwachen, aus Unternehmerspenden finanzierten bürgerlichen Honoratiorenclubs angenommen. Die regionalen Unionsparteien boten ein vielschichtiges Bild, deren Komponenten ein französischer Beobachter so zusammenzufasste: Sozialistisch und radikal in Berlin, kapitalistisch und reaktionär in Hamburg, gegenrevolutionär und partikularistisch in München und klerikal und konservativ in Köln. Im Wahlergebnis vom 14. August 1949 sah Adenauer eine Bestätigung der sozialen Marktwirtschaft und in der Bildung seiner Regierung eine logische Konsequenz der politischen Verhältnisse, wie sie sich in der Bizone infolge der Politik des Frankfurter Wirtschaftsrats herausgebildet hatten.

Adenauer erklärte das Streben nach Linderung der Not, nach sozialer Gerechtigkeit, zum obersten Leitstern der Arbeit seiner Regierung. Zwei Ziele hob er hervor, die gleichmäßigere Verteilung der Vertriebenen auf die Länder und die Förderung des Wohnungsbaus als Voraussetzung der sozialen, ethischen und politischen Gesundung des deutschen Volkes. Die Mittel dazu sollten durch die von Ludwig Erhard in Frankfurt eingeschlagene Richtung geschaffen werden. Die Versöhnung der beiden großen Konfessionen und die Sammlung des bürgerlichen Lagers sind zwei überragende gesellschaftspolitische Leistungen der Adenauer-CDU.

Eine große Koalition hatte mächtige Befürworter in den Ministerpräsidenten von Nordrhein-Westfalen (Karl Arnold), Rheinland-Pfalz (Peter Altmeier) und Württemberg-Hohenzollern (Gebhard Müller). Sie verwiesen auf die erfolgreiche Zusammenarbeit der Unionsparteien mit der SPD im Parlamentarischen Rat und auf die von ihnen mit der SPD geführten Koalitionen. Ebenso bestanden Koalitionsregierungen unter Beteiligung von CDU und SPD in Württemberg-Hohenzollern, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz.[8] Besonderes Gewicht hatte bei allen, die sich gegen eine Regierung auf schmaler parlamentarischer Basis wandten, die Überlegung, dass die ungeheuren Probleme des Wiederaufbaus und die schwierigen Beziehungen zu den Alliierten nach einer Allparteienregierung oder einer Koalition mit der SPD – "große Koalition" – verlangten.[9]

Entscheidender Faktor des Parteienwesens der neuen Bundesrepublik wurde dagegen, dass Adenauer eine "kleine Koalition" mit der FDP und DP durchsetzte und so die SPD in die Opposition verwies. Damit war ein Schritt in die Richtung der britischen Tradition getan, mit einer Regierungspartei und einer Oppositionspartei, die groß und stark genug erschien, bei einer künftigen Wahl den Kanzler zu stellen.[10] Die Rhöndorfer Konferenz vom 21. August 1949, in der Adenauer die Voraussetzungen für diese Entscheidung durchsetzte, erlangte daher zurecht die Bedeutung eines Wendepunktes in der politischen Kultur der Bundesrepublik. Der Effekt wurde durch den polarisierenden Oppositionsstil Schumachers noch verstärkt.[11] Eine der wesentlichen Grundlagen für die Beobachtung des schweizerischen Journalisten Fritz René Allemann: "Bonn ist nicht Weimar" – Titel seines 1956 erschienenen Buches – war gelegt.

Verglichen mit der auf das Jahr 1863 zurückreichenden Geschichte der SPD war die CDU eine junge Partei. Ihre Gründer kamen aus dem mittleren Bürgertum, dem katholischen Zentrum und der Demokratischen Partei, aus den christlichen Gewerkschaften und aus der Bekennenden Kirche. Christlich, mittel- und kleinbürgerlich sollte die neue Union sein. Eine Volkspartei, die soziale und konfessionelle Unterschiede zwischen Katholiken und Protestanten einebnete und zwischen Sozialdemokratie und Rechtsradikalen alles vereinte, was eine neue politische Heimat suchte: Widerständler und Nazi-Mitläufer, westdeutsche Grundbesitzer und ostdeutsche Vertriebene, Deutsch-Nationale und "Herz-Jesu-Marxisten." Von Anfang an war die CDU föderalistisch. Bis die 1945 allenthalben entstandenen regionalen Gründerzirkel zusammenwuchsen, vergingen fünf Jahre. Erst 1950 hatte sie sich als Bundespartei konstituiert. An der Spitze stand Konrad Adenauer, mit einem schlichten innenpolitischen Programm, das durch soziale Marktwirtschaft Wohlstand für alle, Sicherheit und "keine Experimente", nämlich keine sozialistischen Experimente, versprach.[12] Gegenüber der SPD begaben sich die Unionsparteien 1949 mit einem erheblichen organisatorischen und programmatischen Rückstand in den Wettbewerb um die Stimmen der Wähler. Der Rückstand wurde wettgemacht durch die Übernahme Erhards und seiner seit einem guten Jahr praktizierten Wirtschaftspolitik. Erhard allein war Programm.

ORGANISATION

Das erste Gravitationszentrum der CDU mit christlich-sozialistischem Akzent sollte in Berlin im Kreis um Jakob Kaiser entstehen. Ende April 1946 gab es in Berlin und der SBZ bereits 1.752 Ortsgruppen.[13] Jakob Kaisers Versuch, auf dieser Basis eine Reichs-CDU zu schaffen, scheiterte. Zuerst erklärte General Koenig, Militärgouverneur der französischen Zone, gesamtdeutsche Aktionen von Parteiführern für ungesetzlich, denn Frankreich wollte Deutschland in mehrere Staaten aufteilen. Diesem Beispiel folgte Ende 1947 Generalleutnant Dratwin, der sowjetische Vertreter im Kontrollrat. Damit war die Zusammenschlussbewegung beschränkt auf den Raum der amerikanischen und britischen Zone.[14] Die von Schlange-Schöningen von Schleswig-Holstein aus geführte norddeutsche CDU, die sich auf bürgerliche und deutsch-nationale Kreise stützte,[15] wurde kein Gravitationszentrum. Ein weiteres Gravitationszentrum lag in München unter Ehard, nachdem am 10. Oktober 1945 in Würzburg die CSU gegründet worden war. Der CSU-Vorsitzende Müller rief den "Ellwanger Kreis" ins Leben, der die bekanntesten und einflussreichsten Politiker der CSU und der CDU in den beiden Zonen Südddeutschlands zusammenführte und ein süddeutsches Gegengewicht gegenüber der britischen Zone hätte bilden können. Die Führung in den westlichen Besatzungszonen konnte die CSU aber nicht übernehmen, weil sie sich gegen die wiedergegründete Bayerische Volkspartei zu behaupten hatte und, um deren Anhänger zu gewinnen, bei aller Nähe zu den anderen westdeutschen Unionsparteien, ihre bayerische Eigenständigkeit und einen antipreußischen Akzent benötigte. Als selbständige Partei trat die CSU aber seit 1949 im Bundestag in eine Fraktionsgemeinschaft mit der CDU ein, deren Erneuerung nach jeder Wahl selbstverständlich war. Die christlichen Demokraten in der Pfalz und in Rheinhessen bemühten sich, eine Zonenorganisation für die französische Zone zu bilden. Dieser Versuch scheiterte aber am Einspruch der französischen Militärregierung.[16] Frankreich träumte noch von der territorialen Aufteilung Deutschlands in mehrere Staaten.

Das entscheidende Gravitationszentrum der CDU wurde die rheinisch-westfälische CDU, die aus der am 17. Juni 1945 gegründeten Christlich-Demokratischen Volkspartei hervorging.[17] Und das Gravitationszentrum der CDU der britischen Zone wurde Adenauer, der am 5. Februar 1946 zum ersten Vorsitzenden der rheinisch-westfälischen CDU gewählt wurde.[18] Die Hauptschwierigkeiten, die Adenauer mit viel Mühe, Phantasie und politischer Intelligenz überwand, bestanden auf vier Gebieten: (1) Die Landesverbände der Unionsparteien hatten einen stark ausgeprägten Sinn für regionale Eigenständigkeit. Die Unionsparteien boten ein vielschichtiges Bild, deren Komponenten ein französischer Spötter so zusammenzufasste: Sozialistisch und radikal in Berlin, klerikal und konservativ in Köln, kapitalistisch und reaktionär in Hamburg, gegenrevolutionär und partikularistisch in München.[19] (2) Ein starker linker Flügel der Unionsparteien in Berlin, Hessen und Nordrhein-Westfalen stand den wirtschaftspolitischen Vorstellungen der Gewerkschaften näher als denjenigen Erhards. (3) Es gab eine weit verbreitete Überzeugung, dass die großen Zukunftsaufgaben nur zusammen mit der SPD gelöst werden können, aber nicht im Gegensatz zu ihr (Arnold/NRW, Altmeier/RP, Müller/WH, Sozialausschüsse). (4) Die Priorität der Offenhaltung der nationalen Einheit vor Schritten der Westintegration verfügte über eine breite Unterstützung. Eine gelungene Darstellung, wie es Adenauer gelang, auf diesen Feldern die richtungweisende Instanz seiner Partei zu werden, die Erhardsche Wirtschaftspolitik durchzusetzen, die Unionsparteien gegen die SPD zu einigen und der Westintegration den praktischen Vorrang vor der Wiederherstellung der nationalen Einheit zu geben, liefert Arnold J. Heidenheimer in Adenauer and the CDU. Adenauers Weg vom Privatier in seinem Rhöndorfer Heim zum Präsidenten des Parlamentarischen Rates hat Morsey im Einzelnen nachgezeichnet.[20]

Am 8. und 9. Januar 1949 fand in Königswinter eine Tagung statt, an der der Vorstand der Arbeitsgemeinschaft der CDU/CSU, die Vorsitzenden der Landesverbände und Landtagsfraktionen der Union sowie die führenden Unionspolitiker der bizonalen Verwaltung, des Frankfurter Wirtschaftsrates und des Parlamentarischen Rates teilnahmen. Der Kreis beschloss die Einsetzung eines Wahlausschusses. Dieser wurde am 14. Februar 1949 konstituiert und zu seinem Vorsitzenden wurde Adenauer bestimmt.[21] Da es keine Bundes-CDU gab (bis 1950) war Adenauer funktional der Vorsitzende der CDU. Gleichzeitig war er seit 1. September 1948 Vorsitzender des Parlamentarischen Rates. Das war zwar eine Doppelbelastung, bot aber auch die erhöhte politische Wirkung. Im Wahlkampf von 1949 stellte die CDU der britischen Zone 27 Spitzenredner, die amerikanische Zone 12, die französische Zone 7. Weitere Spitzenredner waren die 7 Direktoren der Frankfurter Verwaltungen, an der Spitze Ludwig Erhard.[22]

Nach der Übernahme des Amtes des Bundeskanzlers durch Adenauer am 15. September 1949 war es eine bei Gegnern und Journalisten weit verbreitete Ansicht, unter seiner Ägide habe die CDU sich zur interkonfessionellen "bürgerlichen Sammlungspartei" und zum "Kanzlerwahlverein" entwickelt. In dieser Zeit habe die CDU Züge eines relativ mitgliederschwachen, aus Unternehmerspenden finanzierten bürgerlichen Honoratiorenclubs angenommen, der sich kaum um die eigene Programmatik und den organisatorischen Aufbau gekümmert habe – auch gar nicht habe kümmern müssen, weil Adenauer und Globke die Partei aus dem Kanzleramt heraus geführt hätten (Globke nahm an Sitzungen des CDU-Vorstands teil, das Regierungsprogramm war das Parteiprogramm). Wie im Bund so sei auch in den Ländern die Regierungspartei CDU keineswegs als solche "geboren" worden. Sie habe von strategischen Fehlentscheidungen der Schumacher-SPD profitiert, sei auch in den Ländern ganz auf die Regierungspolitik zugeschnitten gewesen und sei im Wesentlichen aus den Staatskanzleien heraus gelenkt worden. Dennoch wäre es selbst für die Ära des ersten Kabinetts Adenauer zu einfach, die CDU als reinen "Kanzlerwahlverein" zu etikettieren. Frank Bösch hat die Geschichte der CDU untersucht. In der ersten Phase, der Besatzungszeit, sei die CDU eine dezentrale, mitgliederstarke und stark programmatisch diskutierende "Graswurzel-Partei" gewesen. Die Macht habe in der Zeit Adenauers einerseits bei ihm als Kanzler und Parteichef gelegen, andererseits bei den Landesverbänden.[23] Insofern unterschied sich die Union von der SPD, wo Schumacher auch gegenüber seinen Landesverbänden dominant war.

Bösch hat im Detail nachgewiesen, dass Adenauer entgegen einem hartnäckigen Vorurteil die Partei keineswegs sträflich vernachlässigt habe. Er vernachlässigte die Bundesgeschäftsstelle, aber nicht die Bundestagsfraktion – auch wenn sie sich ständig über das Gegenteil beklagte – und nicht die Landesverbände. Adenauer verstand es dabei meisterhaft, die unterschiedlichen Standpunkte lenkend aufzufangen. Die Sitzungen begann er regelmäßig mit ein- bis zweistündigen Lageberichten. Die anschließende Diskussion dominierte Adenauer ebenfalls. Abweichende Äußerungen rückte er häufig sogleich zurecht, sei es durch humorvolle Zwischenrufe oder mahnende Kommentare. Seine enorme Schlagfertigkeit erwies sich damit als ein Grundelement seiner Führungskunst.[24]

Bösch belegt, dass gerade in ihrer Gründungsphase die CDU sich aus einer Vielzahl autonomiebewusster Regionalverbände mit eigenwilligen Persönlichkeiten an der Spitze zusammengesetzt hat: Der in sich schon sehr vielfältige, mehrheitlich katholische Südwesten sei mit dem überwiegend protestantischen Norden oder den "katholisch-sozialen Linken" um Jakob Kaiser (auch Vorsitzender der Exil-CDU der sowjetisch besetzten Zone) in Berlin politisch kaum unter einen Hut zu bringen gewesen. Die Gründung einer "interkonfessionellen Sammlungspartei" habe sich unter diesen Bedingungen nicht nur autoritär bewerkstelligen lassen. Es habe unermüdlicher Gespräche Adenauers mit den Repräsentanten der Regionalverbände und beider Kirchen, geschickter Sprachregelungen sowie einer großzügigen Patronagepolitik bei strikter Beachtung des Proporzes bedurft.[25]

Vor allem gelang Adenauer die Zähmung der Rechten, auch der norddeutschen Rechten in der CDU. Adenauer reüssierte hier vornehmlich mit strategischen Wahlbündnissen und dem gezielten Abwerben von Funktions- und Mandatsträgern. Mit Ausnahme der damals weithin nationalkonservativen FDP widerstand langfristig keine der anfangs zahlreichen Kleinparteien rechts von der CDU den Umarmungsversuchen Adenauers. Das war ein strategisches Meisterwerk des "schlauen Fuchses aus Rhöndorf", schließlich waren in der Sozialistischen Deutschen Reichspartei, aber auch in der FDP, der Deutschen Partei und im Bund der Heimatvertriebenen zahlreiche ehemalige NS-Funktionäre aktiv. Nicht leicht war es, die Karrieren dieser Parteiwechsler in der CDU, die ja vielfach auch noch ehemalige Zentrumspolitiker integrieren musste, längerfristig abzusichern, auch in den Ländern. Weder mit seinen Kabinetts- und Fraktionsmitgliedern noch mit den auf ihre Eigenständigkeit bedachten "Landesfürsten" hatte Adenauer leichtes Spiel; diese sperrten sich teilweise mit Händen und Füßen, wenn er im übergeordneten Parteiinteresse von ihnen den Verzicht auf eigene Ambitionen verlangte. Die letztlich aber auch gegen parteiinterne Widerstände erfolgreich durchgesetzte Übernahmestrategie verband Adenauer mit einer konsequenten inhaltlichen Abgrenzung gegenüber den rechtsextremen Parteien, im Falle der 1951/52 kurzzeitig landespolitisch sehr erfolgreichen SRP sogar bis hin zum Parteienverbot durch das Bundesverfassungsgericht.[26] Den preußisch und evangelisch geprägten Deutschnationalen und den Vertriebenen kam er dagegen auch inhaltlich weit entgegen: Hier wirkten sein profilierter Antikommunismus, sein entschiedenes Eintreten gegenüber den Alliierten für die "Lösung der Kriegsverbrecherfrage", aber auch großzügige Wahlgeschenke als Kitt, und die Nichtanerkennung der Oder-Neiße-Linie.

Die Versöhnung der beiden großen Konfessionen und die Sammlung des bürgerlichen Lagers stellt Frank Bösch – ohne Frage zu Recht – als zwei überragende gesellschaftspolitischen Leistungen der Adenauer-CDU heraus: Einschwörung der heterogenen Landesverbände auf einen gemeinsamen Kurs, auch koalitionsstrategisch; Aufbau einer effizienten, größtenteils informell agierenden Partei mit Staatssekretär Globke insgeheim als Generalsekretär; schließlich die Integration wichtiger Gesellschaftssegmente wie Bauern und Landwirte, gewerblichen und Bildungs-Mittelstand, katholische Arbeiter, Frauen. Auch die nachwachsenden Generationen integrierte Adenauer lange Zeit erfolgreich. Es waren keineswegs nur "Jasager", die dort nachkamen.

Die nach dem zweiten Weltkrieg entstandene CDU, und die CSU in Bayern, hatten keine Vorläufer aus der Zeit der Weimarer Republik. Viele Gründer der CDU waren zwar Mitglieder der katholischen Zentrums-Partei gewesen, nun strebten sie aber nach einer politischen Partei, die auch für Protestanten politische Heimat werden konnte. Sie entstand aus den Milieus der gebildeten Mittelschichten, gewann aber auch, wie die späteren Wahlergebnisse beweisen, breite Zustimmung in den unteren Einkommensschichten der abhängig Beschäftigten. Zum Entstehen der CDU trug ferner bei, dass nach 1945 eine protestantisch-konservative Weltanschauungsgruppe als politische Partei ausfiel durch Vernichtung der ostelbischen Oberschicht, die Auflösung Preußens sowie die vorübergehende politische und soziale Deklassierung zahlreicher Angehöriger des Offiziersstandes und der Bürokratie.[27] Da es in den Westzonen auch sonst eine Oberschicht nicht mehr gab[28] und auch kein Proletariat[29] – anders als Schumacher, der noch von neu entbrannten Klassenkämpfen sprach, vorhergesagt hatte[30] – war das ganze Volk "Mittelschicht", abgestuft in obere, mittlere und untere. Wenn seinerzeit von "nivellierter Mittelstandsgesellschaft", wie z.B. von Helmut Schelsky vertreten, die Rede war, konnte das nur richtig sein, wenn es als Fehlen von Oberschicht und Proletariat verstanden wurde, erstere, weil es sie nicht mehr gab oder sie politisch ohnmächtig war, und letzteres, weil es sich auf dem Weg der "Verkleinbürgerlichung" befand.[31]

Viele ehemalige Zentrumspolitiker hatten sich von dieser Partei gelöst und unter dem Oberbegriff "christlich" katholisch-protestantische Unions-Parteien gegründet. Gleichwohl blieb die Union in den ersten Jahren eine überwiegend katholische Partei. Es fragt sich, wie es auf Protestanten gewirkt haben mag, dass die katholische Kirche die CDU offen unterstütze. Das ärgerte zwar den SPD-Vorsitzenden Schumacher, mag ihm aber auch genützt haben. Während die Deutschen in allen vier Besatzungszonen – besonders in der sowjetischen – mehrheitlich protestantisch waren, war das Verhältnis der beiden christlichen Richtungen in den drei Westzonen eher ausgeglichen, mit einem protestantischen Übergewicht im Norden und einem katholischen im Westen und Süden.

TABELLE XII
RELIGION DER BEVÖLKERUNG DER BUNDESREPUBLIK STAND 13. SEPTEMBER 1950

Bevölkerung

prot.

rk.

sonst.

Schleswig-Holstein

88,0

6,0

6,0

Hamburg

79,0

6,5

14,5

Niedersachsen

77,3

18,8

3,9

Bremen

84,9

8,9

6,2

Nordrhein-Westfalen

41,1

54,8

4,1

Hessen

64,3

32,2

3,5

Rheinland-Pfalz

40,8

57,7

1,5

Baden-Württemberg

50,7

47,2

2,1

Bayern

26,8

71,9

1,3

insgesamt

51,2

45,2

3,6

St.JB 1955, S. 43

Der Zustrom von Vertriebenen und Flüchtlingen hatte an der konfessionellen Gliederung der Bundesrepublik nicht viel geändert. Dort wo die Protestanten überwogen, nahm die Zahl der Katholiken geringfügig zu, und wo die Katholiken überwogen, die Zahl der Protestanten, aber auch nur geringfügig.[32] Während die CDU eine "natürliche" politische Heimat für katholische Wähler war, war dies für protestantische Wähler nicht der Fall. Die drei Länder mit katholischer Mehrheit (NRW, RP, Bay) hatten in der Bundestagswahl von 1949 überwiegend die Unionsparteien gewählt, vier Länder mit protestantischer Mehrheit (HH, NS, HB und HE) hatten überwiegend SPD gewählt. Aber zwei überwiegend protestantische Länder (SH, BW) hatten mehrheitlich für die Union votiert.[33] Letzteres wäre dem Zentrum nicht möglich gewesen, das nur in Nordrhein-Westfalen mit 8,9% der Stimmen einen nennenswerten Erfolg erzielte.

PROGRAMM

Adenauer hatte offenbar schon 1945 klare Vorstellungen vom künftigen Weg der drei westlichen Besatzungszonen. Schon als CDU-Vorsitzender der britischen Zone sagte Adenauer:[34]

Nach meiner Ansicht sollten die Westmächte die drei Zonen, die sie besetzt halten, tunlichst mit einem staatsrechtlichen Verhältnis zueinander belassen. Das Beste wäre, wenn die Russen nicht mittun wollen, sofort wenigstens aus den drei westlichen einen Bundesstaat zu bilden.

Zur Innenpolitik schrieb er am 21. August 1945 an den Münchner Oberbürgermeister Karl Scharnagl, dass man sich in Köln zu sozialen Reformen und Arbeitsmethoden und Abgrenzung zum Sozialismus bekannte.

Der Name "Christlich-demokratische Union Deutschlands" betrat in Berlin die politische Bühne am 26. Juni 1945 in einem "Aufruf an das Deutsche Volk". Nach der Verurteilung der Politik Hitlers (die NSDAP wird nicht genannt) folgte als erste politische Forderung der "Ruf nach gerechten Richtern", eine sehr preußische Forderung. Das unermessliche Elend in unserem Volke zwinge dazu, den Aufbau des Wirtschaftslebens, die Sicherung von Arbeit und Nahrung, Kleidung und Wohnung ohne jede Rücksicht auf persönliche Interessen und wirtschaftliche Theorien in straffer Planung durchzuführen. Dabei wurde das Privateigentum bejaht, das die Entfaltung der Persönlichkeit sichert. Hier scheint bereits die Spannung zwischen staatlicher Planung und unternehmerischer Freiheit und Initiative auf. Zu den 34 Unterzeichnern (davon je 11 katholisch und evangelisch und einer jüdisch [Dr. Kantorowicz]) zählen Andreas Hermes, Jakob Kaiser, Heinrich Krone, Ernst Lemmer, Otto Lenz und Hans Lukaschek.[35] Kaiser, Krone, Lemmer und Lukaschek wurden später Bundesminister.[36] Hinter dem Programm stand das Ziel, von der Reichshauptstadt aus eine die vier Besatzungszonen und Berlin umfassende Reichs-CDU aufzubauen.

In den drei westlichen Zonen wurden parallel dazu auf regionaler Ebene Parteien mit dem Namen CDU gegründet. In der französischen Besatzungszone verkündete eine neu gebildete CDU nur in Württemberg-Hohenzollern am 6. Januar und 23. Juni 1946 entsprechende Aufrufe, dagegen gab es keine Aufrufe oder Programme in Baden und Rheinland-Pfalz. In der amerikanischen Besatzungszone wurden im September 1945 unter Mitwirkung von Eugen Kogon und Walter Dirks für Hessen die Frankfurter Leitsätze im Sinne eines christlichen Sozialismus beschlossen und verkündet. In der britischen Zone wurden im Juni und September 1945 in Köln die "Kölner Leitsätze" beschlossen, wo Adenauer wieder Oberbürgermeister war. Am 1. März 1946 verabschiedete der Zonenausschuss der "Christlich-Demokratischen Union" der britischen Zone den Aufruf und das Parteiprogramm von Neheim-Hüsten, an erster Stelle unterzeichnet von Konrad Adenauer, gefolgt vom Ahlener Wirtschaftsprogramm für die britische Zone vom 3. Februar 1947. In der amerikanischen und französischen Zone gab es keine Zonenausschüsse.[37]

In seinen Erinnerungen berichtet Adenauer über die Tagung der CDU der britischen Zone Ende Februar 1946 in Neheim-Hüsten [heute Teil von Arnsberg im Hochsauerland] über die Diskussionen, die zum Ahlener Programm (Anhang 4) hinführten:

In vielen, an einzelnen Orten getrennt voneinander erlassenen Gründungsaufrufen der CDU aus dem Jahr 1945 hatte die Frage der Sozialisierung der Bodenschätze und der großen Betriebe eine Rolle gespielt. Der Bergbau zum Beispiel und andere monopolartige Zweige unseres Wirtschaftslebens sollten gemäß den erwähnten Gründungsaufrufen verstaatlicht werden. Die Erörterung dieser Frage in Neheim-Hüsten zeigte bei einem Teil der Anwesenden eine sehr enge Nachbarschaft mit den Auffassungen der Sozialdemokraten … Nach meiner Meinung hat ein Arbeiter oder Angestellter in einem verstaatlichten Betrieb nicht mehr Rechte oder Freiheiten als in einem Privatunternehmen … Ich … war der Auffassung, dass, wenn man dem Staat zuviel wirtschaftliche Macht gäbe, dadurch Nachteile für die gesamte Produktion eintreten würden. Sowjetrussland schien mir ein schlagender Beweis hierfür zu sein … Mein Grundsatz war der des machtverteilenden Prinzips … Wir konnten schließlich eine Einigung herbeiführen, indem wir eine prinzipielle Entscheidung in dieser Frage aufschoben … Die Erreichung dieses Kompromisses zwischen den widerstrebenden Auffassungen war für die CDU äußerst wichtig. Wenn die Einigung nicht erreicht worden wäre, so fürchte ich, wäre unsere Partei auseinander gefallen.

Das Ahlener Programm, das zunächst nur für die britische Zone konzipiert worden war, erlangte seine über dieses Gebiet hinausragende Bedeutung, weil Adenauer selbst entscheidend daran mitgewirkt hatte, und weil es in Düsseldorf in den Punkten revidiert wurde, von denen aus Brücken zur SPD hätten gebaut werden können. Die Vorbereitung des Ahlener Programms hatte sich im kleinen Kreise abgespielt. Offiziell zuständig war der Wirtschafts- und Sozialausschuss der CDU der britischen Zone unter dem Gewerkschafter Johannes Albers (1890/1963) und dem Kölner Bankier Robert Pferdmenges (1880/1962), einem engen Vertrauten Adenauers. Die Sitzungen sind protokolliert, sodass der innerparteiliche Willensbildungsprozess gut nachgezeichnet werden kann.[38] Im Jahr 1973 hatte der Historiker Peter Hüttenberger Protokolle und Entwürfe des Programmausschusses der rheinischen CDU gesichtet und ausgewertet. Seine Funde bedeuteten damals eine kleine Sensation. Er konnte zeigen, dass Konrad Adenauer nicht nur die gesamten Programmvorbereitungen gesteuert hatte, sondern am 7. Januar 1947 in Köln dem Ausschuss einen Entwurf unterbreitet hatte, der nach Überarbeitung durch den Generalsekretär der CDU der britischen Zone, Josef Löns, in der Sitzung vom 20. Januar 1947 angenommen wurde. Adenauers Entwurf ist bis auf geringfügige Änderungen mit dem in Ahlen verabschiedeten Text identisch. Dort wurde trotz lebhafter Diskussionen nichts Wesentliches mehr revidiert.[39] Den Gewerkschaften gestand Adenauer wirtschaftliche Macht zu. Was auch sonst?

Im Ahlener Programm wurde zunächst daran erinnert, dass in Deutschland, ehe es 1933 zum getarnten Staatssozialismus überging, erhebliche Teile der industriellen Wirtschaft in Gemeinbesitz waren: Bahnen fast restlos, einschl. der Kleinbahnen und Straßenbahnen, Post, Telegraf, Rundfunk, Gas- und Wasserversorgung, der größte Teil der Erzeugung elektrischer Kraft, ein erheblicher Teil des Bergbaues in der britischen Zone, der Saarbergbau ganz. Auf dem des Geldwesens sei der staatliche Einfluss sehr stark entwickelt, auch durch die Sparkassen und im Versicherungswesen durch die staatlichen und provinziellen Versicherungen. Der Bergbau, der ohnehin schon zum Teil im Staatsbesitz sei, sollte verstaatlicht werden. Das Verhältnis zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern im Betriebe müsse durch Mitbestimmung der Arbeitnehmer neu gestaltet werden. Planung und Lenkung der Wirtschaft werde auf lange Zeit hinaus in erheblichem Umfange notwendig sein. Die von Köln aus geleitete CDU von Nordrhein-Westfalen hatte einen starken intellektuellen Rückhalt im Dominikaner-Kloster Sankt Albert Walberberg (zwischen Köln und Bonn), das die CDU im Geiste der katholischen Soziallehre beriet.[40]

Auch ist bei genauerem Hinsehen erkennbar, dass schon in den Ahlener Leitsätzen die Ambivalenz von liberalen und sozialen Grundsätzen in der Programmatik der Union angelegt war[41], die es der Partei ganz pragmatisch erlaubte, einen gemäßigt linken Arbeitnehmerflügel mit ihren Exponenten Karl Arnold (NRW) und Jakob Kaiser (Sozialausschüsse) zu haben, und einen gemäßigt rechten Arbeitgeberflügel mit Leuten wie dem Bankier Robert Pferdmenges und dem Klöckner-Chef Günter Henle. Dadurch konnten CDU und CSU Volksparteien sein. Die SPD konnte keine Volkspartei sein. Schumacher sah die "Klasse der Industriearbeiter im eigentlichen Sinne" als "die Hausmacht der SPD und als die "Plattform … die mittelständischen Massen zu gewinnen", [42] und zwar durch Appell an deren Patriotismus. So wie er das Programm der SPD auf seine Hausmacht zuschnitt, verbaute er sich den Weg zu den mittelständischen Massen.

Der Teil des Ahlener Programms, der Pfeiler einer Brücke zur SPD hätte werden können, nämlich

II. Neue Struktur der deutschen Wirtschaft … 3. … die Kohlenbergwerke … sind … zu vergesellschaften … 4. … Auch bei der eisenschaffenden Großindustrie ist der Weg der Vergesellschaftung zu beschreiten
wurde für den Geltungsbereich des Programms obsolet, bevor es dort umgesetzt werden konnte. Als es der SPD im August 1948 gelungen war, im Zusammenwirken mit dem Ministerpräsidenten Arnold (CDU) und gegen den Widerstand des CDU-Fraktionsvorsitzenden Adenauer ein weitreichendes Sozialisierungsgesetz durch den Landtag von Nordrhein-Westfalen zu bringen, hatten die Westalliierten kurz zuvor die Gründung der Bundesrepublik durch die Frankfurter Dokumente vom 1. Juli 1948 auf den Weg gebracht. Der britische Kommissar für Nordrhein-Westfalen, General Alec Bishop, teilte der Regierung Arnold mit, zu seinem Bedauern könne er die Verstaatlichung von Schwerindustrie in einem Bundesland nicht genehmigen. Die gesamte Schwerindustrie sei ein nationales Gut.[43] SPD und DGB-Gewerkschaften ließen in den 1950er-Jahren das Ahlener Programm zu Schulungszwecken nachdrucken, um im Kampf gegen die soziale Marktwirtschaft zu beweisen, die CDU habe mit der sozialen Marktwirtschaft ihr aus der christlichen Soziallehre stammendes Ahlener Programm verraten.[44] "Verrat" war politisches Kampfgeschrei und ignorierte darüber hinaus bewusst, dass das Ahlener Programm nur das Programm der CDU der britischen Zone war, aber nicht das Programm der gesamten CDU/CSU.

Nicht nur das Ahlener Programm enthielt dem christlichen Sozialismus geschuldete Elemente. Der Berliner Aufruf hatte verlangt, dass der Bergbau und andere monopolartige Schlüsselunternehmungen der Staatsgewalt unterworfen werden. Die erste Fassung der Kölner Leitsätze hatte sich noch zum wahren christlichen Sozialismus bekannt. Nach der ersten und zweiten Fassung sollte das Gemeineigentum soweit erweitert werden, wie das Allgemeinwohl es erfordere, wobei Post, Eisenbahn, Kohlenbergbau und Energieerzeugung Angelegenheiten des öffentlichen Dienstes seien. Statt des christlichen Sozialismus verlangte die zweite Fassung der Kölner Leitsätze die Beseitigung der Vorherrschaft des Großkapitals, der privaten Monopole und Konzerne.

Die von Walter Dirks und Eugen Kogon inspirierten Frankfurter Leitsätze der Bizone bekannten sich zu einem wirtschaftlichen Sozialismus auf demokratischer Grundlage mit Überführung gewisser Urproduktionen, Großindustrien und Großbanken in Gemeineigentum. Nach dem Aufruf der CDU Württemberg-Hohenzollern sind Bodenschätze durch den Staat zu verwalten und auszuwerten. Der Aufruf der CDU Südwürttemberg-Hohenzollern bezeichnete den christlichen Sozialismus als Grundlage aller wirtschaftlichen Bestrebungen. Nur das Grundsatzprogramm der CSU von 1946 hatte sich vom Sozialismus ferngehalten. Dort bekannte man sich zum Recht des Staates, die Wirtschaft nach Gesichtspunkten des Gemeinwohls zu lenken. Planwirtschaft und Wirtschaftsliberalismus wurden abgelehnt.[45] Das Grundsatzprogramm der bayerischen CSU vom Dezember 1946 stellte Leitsätze für die staatliche Ordnung, die Rechtsordnung, die Sozialordnung, die Wirtschaftsordnung, die Kulturordnung und die zwischenstaatliche Ordnung auf. Die zentralen Institutionen sind Staat, Kirchen, Familie, privates Eigentum (ohne rücksichtslosen Eigentumserwerb), Mitbestimmungsrecht der Arbeitnehmer. Christlicher Sozialismus kam nicht in Betracht.[46]

Da die von Ludwig Erhard geprägte Wirtschaftsordnung der Bizone am Tag der Bundestagswahl bereits seit 14 Monaten praktiziert wurde, war Erhard selbst ein Programm zum Anfassen. Der Mann war das Programm. Da Erhard neben – wenn nicht sogar vor – Adenauer die herausragende Gestalt des CDU-Wahlkampfes war,[47] war er zentraler politischer Gegner der SPD und Gewerkschaften. Erhard hatte auf der Grundlage des bizonalen Gesetzes über die Leitsätze für die Bewirtschaftung und Preispolitik nach der Geldreform gehandelt, deren Leitmotiv lautete:

Der Freigabe aus der Bewirtschaftung ist vor der Beibehaltung der Vorzug zu geben.

Prima facie kann ein mit der Währungsreform verkündetes Leitliniengesetz der Bizone kein Parteiprogramm der Unionsparteien sein. Es wurde aber dazu, (1) weil es die Entscheidung Ludwig Erhards – Direktor der Wirtschaftsverwaltung der Bizone – legitimierte, 90% aller Preisvorschriften, vorwiegend im Bereich der industriellen Güterproduktion und der handwerklichen Leistungen, mit einem Federstrich aufzuheben, und (2) weil Ludwig Erhard noch rechtzeitig vor dem Wahlkampf für den ersten Deutschen Bundestag in den Führungskreis um Adenauer aufgenommen wurde. Das Leitsätzegesetz[48] besagte aber auch, dass die Auflockerung des staatlichen Warenverteilungs- und Preisfestsetzungssystems ihre Grenze dort finde, wo es darauf ankomme, 1. den Schutz des wirtschaftlich Schwächeren zu gewährleisten, 2. die Durchführung von Wirtschaftsprogrammen im öffentlichen Interesse zu sichern, 3. die Ausnutzung einer Mangellage durch monopolistische Einflüsse zu unterbinden. Auch sei darauf hinzuwirken, dass mit der Lockerung der Bewirtschaftung und der Preisbildung eine entsprechende Lockerung der Lohnbildung verbunden werde. Die Leitsätze formulierten damit Grundgedanken der sozialen Marktwirtschaft, ohne den Begriff zu nutzen.

Das "Urheberrecht" am Begriff der sozialen Marktwirtschaft gebührt Alfred Müller-Armack (1901/78), der nach dem Zweiten Weltkrieg der CDU beigetreten war. Er hat das Begriffspaar 1946 in seinem Buch Wirtschaftslenkung und Marktwirtschaft (1947) geprägt, wobei er sozial stets mit einem großen "S" schrieb. Er war seit 1940 Professor in München und seit 1950 ordentlicher Professor für Wirtschaftliche Staatswissenschaften an der Universität zu Köln. Ab 1952 leitete er im Bundesministerium für Wirtschaft unter Ludwig Erhard gleichzeitig die Grundsatzabteilung. Auch Walter Eucken (1891/1950) gehört zu den Schöpfern der sozialen Marktwirtschaft. Er gehörte zu den Beratern der französischen und amerikanischen Militärregierung. Nach Eucken soll die wirtschaftspolitische Tätigkeit des Staates auf die Gestaltung der Ordnungsformen der Wirtschaft gerichtet sein und nicht auf die Lenkung der Wirtschaftsprozesse selbst.

Es wäre unzutreffend zu sagen, Ludwig Erhard habe mit seinem Beitrag zur Währungs- und damit verbundenen Wirtschaftsreform einen intellektuellen Beitrag zu einem Konzept namens "soziale Marktwirtschaft" leisten wollen. Er hatte den Begriff weder erfunden noch verwendet, obschon, wie Koerfer meint, ihm der Begriff aus seinem Kontakt mit Alfred Müller-Armack hätte bekannt sein müssen.[49] Schumacher sprach im September 1948, drei Monate nach der Währungsreform von der "sozialverpflichteten Marktwirtschaft", die volkswirtschaftlich der bare Unsinn sei.[50] Schumacher hätte an dieser Stelle von "sozialer Marktwirtschaft" gesprochen, wenn der Begriff schon gemünzt und in Umlauf gewesen wäre. Vielmehr wurde, weil die CDU/CSU den von Erhard nach der Währungsreform eingeschlagenen Weg zu ihrem Programm machen wollte, seine Politik post festum unter den Begriff der sozialen Marktwirtschaft subsumiert und per subsequens matrimonium[51] legitimiert. Am 15. Juli 1949, gerade noch rechtzeitig vor den Wahlen zum ersten Deutschen Bundestag, einigten sich alle Landesverbände der CDU und die CSU unter Mitwirkung von Ludwig Erhard in Düsseldorf auf wirtschaftspolitische Leitsätze, die als Weiterentwicklung des Ahlener Programms bezeichnet wurden (Anhang 4). Mit den Düsseldorfer Leitsätzen – mit ergänzenden Leitsätzen zur Sozial-, Agrar- und Wohnungsbaupolitik – propagierte die CDU/CSU erstmals das Konzept der "sozialen Marktwirtschaft".[52] Bis dahin vorhandene Tendenzen zur Gemeinwirtschaft wurden von der sozialen Marktwirtschaft verdrängt. Mit den Düsseldorfer Leitsätzen hatte sich die CDU auch von den anderen regionalen Aufrufen und Programmen entfernt, die sich zum christlichen Sozialismus oder wirtschaftlichen Sozialismus auf demokratischer Grundlage bekannten und Verstaatlichung von Bergbau, Eisen und Stahl, Schlüsselunternehmungen, Großindustrien und Großbanken verlangten. Alles dies kam dort nicht mehr vor. Übrig blieben zwei Sätze:

Die vorwiegend eigentumsrechtlichen und gesellschaftspolitischen Grundsätze des Ahlener Programms werden anerkannt, jedoch nach der marktwirtschaftlichen Seite hin ergänzt und fortentwickelt … Neben größtmöglicher Streuung des Eigentums bejahen wir im industriellen Raum Unternehmensformen in Gemeineigentum dann, wenn sie wirtschaftlich zweckmäßig, betriebstechnisch möglich und politisch notwendig sind.

Dr. Eugen Gerstenmaier, evangelischer Theologe, 1954/69 Bundestagspräsident, bemerkte dazu,[53] in Düsseldorf sei das Ahlener Programm beerdigt worden.

Die Unionsparteien gingen nicht mit einem kompletten Parteiprogramm in den Wahlkampf von 1949. Erstens gab es bis 1950 keine Bundes-CDU, die eines hätte beschließen können, und zweitens braucht es für ein Parteiprogramm mehr als nur wirtschaftspolitische Leitsätze. Die regionalen Parteiprogramme galten folglich auf anderen Gebieten als der Wirtschaftspolitik weiter. Die Düsseldorfer Leitsätze vom 15. Juli 1949 sagten nun:[54]

… Der 20. Juni 1948 brachte den Umschwung … Die Währungsreform allein hat ihn nicht herbeigeführt … Der wesentliche Impuls aber kam aus der Inkraftsetzung marktwirtschaftlicher Grundsätze. Diese marktwirtschaftlichen Grundsätze wurden durch die von der CDU/CSU vertretene "soziale Marktwirtschaft" am 20. Juni 1948 zur Grundlage der deutschen Wirtschaftspolitik gemacht … Die "soziale Marktwirtschaft" steht im scharfen Gegensatz zum System der Planwirtschaft … Die "soziale Marktwirtschaft" steht aber auch im Gegensatz zur sogenannten "freien Wirtschaft" liberalistischer Prägung.

Soziale Marktwirtschaft kann man einfach erklären. Marktwirtschaft entfesselt die schöpferischen und produktiven Kräfte der Wirtschaftssubjekte, hat jedoch in ihrer reinen Form des "Manchesterkapitalismus" die Folge, die Unternehmer mehr als maßvoll für ihren Erfolg und die abhängig Beschäftigten weniger als angemessen für ihre Arbeit zu belohnen. Innerhalb einer Ordnung, die durch die Kardinaltugend des rechten Maßes definiert ist, ist im Konzept der sozialen Marktwirtschaft der Streit reduziert auf die Fragen, was ist maßvoll und was ist angemessen. Die Einhegung der Marktkräfte geschieht durch einen progressiven Einkommensteuertarif, eine umfassende Sozialversicherung (Krankheit, Unfall, Arbeitslosigkeit, Alter), freie Gewerkschaften mit Streikrecht und Tarifvertragsfähigkeit, betriebliche Mitbestimmung der Arbeitnehmer, Arbeitsschutz, Kündigungsschutz, Mutterschutz und dergleichen.

REGIERUNGSPROGRAMM

In einem Schreiben vom 27. August 1949 an Helene Wessel[55], zu jener Zeit Vorsitzende der Zentrumspartei, fasste Adenauer in wenigen Worten sein innenpolitisches Regierungsprogramm zusammen. Er bezog sich auf eine Unterhaltung mit ihr auf dem Rittersturz[56], wo der Hauptausschuss des Parlamentarischen Rates getagt und dem Frau Wessel angehört hatte:

Meine Freunde sind mit mir einig, dass auf innenpolitischem Gebiet die Fortführung der Frankfurter Wirtschaftspolitik unerlässlich sein wird. Allerdings haben wir die feste Absicht, unsere ganze Arbeit in erster Linie der sozialen Frage, und zwar der Sorge für die Vertriebenen und für die weiten Kreise aller derer zu wirken, die infolge der Katastrophe von 1945 und der harten Auswirkungen der Währungsreform von 1948 heute gezwungen sind, ein wirtschaftlich und sozial menschenunwürdiges Dasein zu führen. In diesem Zusammenhang hat der noch zu schaffende definitive Lastenausgleich ganz besondere Bedeutung … Im Übrigen wird die CDU in der kommenden Bundesregierung ihre Politik auf die proklamatischen Erklärungen stützen, wie sie in dem Ahlener Programm vom Februar 1947 und in den Düsseldorfer Leitsätzen vom Juli 1949, von denen ich je ein Exemplar beifüge, niedergelegt sind.

Das Ahlener Programm hätte Adenauer nicht unverändert zum Regierungsprogramm machen können, weil er eine Koalitionsregierung führte, die aus vier Parteien bestand, von denen drei das Ahlener Programm nicht akzeptiert hätten: CSU, FDP und DP, deren wirtschaftspolitische Heimat rechts von den Unionsparteien lag. Im Wahlergebnis vom 14. August 1949 sah Adenauer eine Bestätigung der sozialen Marktwirtschaft und in der Bildung seiner Regierung eine logische Konsequenz der politischen Verhältnisse, wie sie sich in der Bizone infolge der Politik des Frankfurter Wirtschaftsrats herausgebildet hatten. Die Frage: „Planwirtschaft" oder „Soziale Marktwirtschaft" habe im Wahlkampf eine überragende Rolle gespielt. Das deutsche Volk habe sich mit großer Mehrheit gegen die Planwirtschaft ausgesprochen. Adenauer erklärte das Streben nach Linderung der Not, nach sozialer Gerechtigkeit, zum obersten Leitstern der Arbeit seiner Regierung. Zwei Ziele hob er hervor, die gleichmäßigere Verteilung der Vertriebenen auf die Länder und die Förderung des Wohnungsbaus als Voraussetzung der sozialen, ethischen und politischen Gesundung des deutschen Volkes. Die Mittel dazu sollten durch die von Ludwig Erhard in Frankfurt eingeschlagene Richtung geschaffen werden. An die Adresse seines Bundeswirtschaftsministers Ludwig Erhard, der seit der Währungsreform die relativ liberale Wirtschaftspolitik der Bizone verantwortet hatte, richtete er dabei aber die Mahnung, dass bei Durchführung des Prinzips der sozialen Marktwirtschaft man sich davor hüten müsse, einem starren Doktrinarismus zu verfallen. Schließlich gab es weite Bereiche, in denen die Marktwirtschaft nicht galt, wie Landwirtschaft, Verkehr, Energie oder Bank- und Versicherungswesen. Am 15. August 1949 gab Adenauer eine Presseerklärung ab zum Ergebnis der Wahl zum ersten Bundestag:[57]

Ganz eindeutig zeigt das Wahlergebnis, dass die Mehrheit des deutschen Volkes von dem Sozialismus in allen seinen Schattierungen nichts wissen will … Die schon vor Jahr und Tag vorgetragenen Prophezeiungen der Sozialdemokraten, dass die CDU/CSU auseinanderfallen würde … das Ergebnis einer "Schrecksekunde", wie Herr Dr. Schumacher sich in seinen Wahlreden ausdrückte, haben sich als völlig falsch erwiesen.

Adenauer sah folglich die Rolle der SPD in der Opposition. An den Staatspräsidenten von Württemberg-Hohenzollern, Dr. Gebhard Müller, der eine Koalition mit der SPD befürwortet hatte, schrieb er am 25. August 1949: [58]

In der Zwischenzeit ist es aus den Verlautbarungen des sozialdemokratischen Parteivorstandes in der Presse wohl offensichtlich geworden, dass er eine Koalition [mit der CDU/CSU] nicht will … Ich meine, man sollte nicht übersehen, dass die Wirtschaftspolitik, die wir in Frankfurt seit 1½ Jahren[59] exerziert haben, planmäßig von der SPD bekämpft und abgelehnt worden ist. Jetzt, nach 1½ Jahren, kann man weder von der SPD verlangen, dass sie das, was sie bisher bekämpft hat, als richtig anerkennt, noch kann man von uns verlangen, dass wir das Gleiche tun. Die Entwicklung ist m.E. ganz folgerichtig eine Weiterentwicklung der Verhältnisse im Frankfurter Wirtschaftsrat. Ich halte aber auch es mehr denn je für richtig, dass man die Sozialdemokratie zwingt, in Opposition zu gehen, damit endlich einmal in Deutschland die Form der Demokratie geübt wird, die in den angelsächsischen Ländern sich bewährt hat.

Am 20. September 1949 gab Adenauer vor dem Bundestag seine erste Regierungserklärung ab.[60] Selbstverständlich hatte es programmatische Absprachen zwischen den Koalitionsparteien gegeben. Die Übung des Koalitionsvertrages gab es aber erstmals am 20. Oktober 1961 zwischen CDU/CSU und FDP. Vor der Abgabe seiner ersten Regierungserklärung vor dem Bundestag hatte Adenauer sein Kabinett über deren Inhalt unterrichtet. Abschnitte von besonderer politischer Bedeutung hatte er im Wortlaut mitgeteilt, alles Übrige dem Inhalt nach. Nach einigen redaktionellen Änderungen hatten die Kabinettsmitglieder ihr Einverständnis erklärt.[61] Es gab in der ersten Legislaturperiode noch keine Planungseuphorie. Die Planungsinstrumente waren Regierungserklärungen und Haushaltspläne.[62]

Der erste Kanzler der Bundesrepublik Deutschland war zweifellos ein Patriarch – aber ein vergleichsweise gütiger und entschieden prowestlicher. Oder mit den Worten von Golo Mann:[63]

Vier bis fünf Jahre waren die Deutschen ohne Führer gewesen. Nun und schon hatten sie wieder einen; aber neuer Art. Arbeitsamkeit, enorme Geschicklichkeit, angeborene, in harten Erfahrungen entwickelte Autorität, hatten ihn noch zu Kaisers Zeiten auf hohe Posten gebracht. Er wurde Oberbürgermeister einer großen rheinischen Kommune, Mitglied des königlich-preußischen Herrenhauses, in der Republik Präsident des preußischen Staatsrates. Aber dieser Bürger, Bürger nicht im Sinn von Heinrich Manns "Untertan", im Sinne eher des französischen, das amerikanischen Wortes, fühlte keinerlei Sympathie für Deutschlands feudale Vergangenheit, seine königliche, seine preußische, seine militärische … In seinen Reden kam die Vergangenheit gar nicht vor.

2) Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD)

Das Wichtigste

Die SPD knüpfte 1945 an ihre ins 19. Jahrhundert zurückreichende Tradition an. Als ihr Führer Kurt Schumacher im Sommer 1952 zu Grabe getragen wurde, deckte seinen Sarg die Fahne des ersten, 1863 in Breslau von Lassalle begründeten, Deutschen Arbeitervereins. Breslauer Sozialdemokraten hatten die kostbare Reliquie unter ihren Kleidern verborgen und aus der eroberten Stadt gerettet. Keine andere deutsche Partei wäre imstande gewesen, ihren Chef unter einem 90-jährigen Symbol ungebrochener Tradition zu bestatten. Im Oktober 1945 führte die SPD im Kloster Wennigsen bei Hannover die erste zentrale Parteikonferenz durch. An ihr nahmen zum ersten und letzten Mal die drei um die Führung der Partei rivalisierenden Gruppen teil, das Hannoversche Büro Schumacher, die Londoner Exil-SPD um Erich Ollenhauer und der Berliner Zentralausschuss der deutschen Sozialdemokratie um Otto Grotewohl. Das Führungsproblem wurde bei diesem Anlass nicht gelöst. Ein halbes Jahr später, am 19./20. April 1946 beschlossen in Ost-Berlin KPD und SPD auf sowjetische Anordnung die Gründung der Sozialistischen Einheitspartei Deutschlands (SED). Drei Wochen danach fanden die Sozialdemokraten um Schumacher und um den aus dem Londoner Exil zurückgekehrten Erich Ollenhauer zusammen. Sie wählten Schumacher an die Spitze der Partei und Ollenhauer zu seinem Stellvertreter.

Schumachers Weltbild war von der Tatsache beeinflusst, dass er etwa ein Jahrzehnt (1933/43) von den Entwicklungen in der Welt außerhalb der Konzentrationslager abgeschottet war. Eine deutsche Arbeiterbewegung, die sich nicht auf die marxistischen Methoden der sozialökonomischen Analyse stützte, hielt er für unmöglich. Nach Schumachers Ansicht gab es nach dem totalitären Deutschland nur eine Gruppe, die das historische Recht und den moralischen Anspruch darauf hatte, nach dem Naziregime die Führung des Landes zu übernehmen, nämlich die Sozialdemokraten. Der deutsche Patriotismus war für Schumacher der gemeinsame Nenner, der die verschiedenartigen Elemente des deutschen Volkes zu einer gemeinsamen Front in seinem Kampf um eine sozialistische Demokratie zusammenschweißen sollte. Er nahm die Rolle des militant-patriotischen Führers an.

"Der Klassenkampf" war und blieb für Schumacher "die große gesellschaftliche Tatsache". Die SPD verlangte Verstaatlichung der Banken, Versicherungsunternehmungen und der Bodenschätze, Verstaatlichung der Bergwerke und der Energiewirtschaft, Beseitigung des arbeitslosen Einkommens aus Grund und Boden und Mietshäusern, Verpflichtung der Unternehmer zur treuhänderischen Leitung der ihnen von der deutschen Volkswirtschaft anvertrauten Betriebe. In der Klasse der Industriearbeiter im eigentlichen Sinne sah Schumacher die Hausmacht der SPD. Von dieser Plattform müsse es gelingen, die mittelständischen Massen durch Appell an den Patriotismus zu gewinnen. Schumacher stellte der sozialen Marktwirtschaft der CDU/CSU die aus seiner Sicht bessere Position Großbritanniens gegenüber, die darin bestehe, dass es dort ein funktionierendes System der Planwirtschaft mit Investitionslenkung gebe.

Schumacher sah die SPD mit den Westmächten politisch-moralisch auf gleicher Augenhöhe. Vor allem aber warf er den westlichen Besatzungsmächten vor, den Weg zum demokratischen Sozialismus nicht geebnet sondern verbaut zu haben. 1946 stand im Vordergrund seine Kritik an der sowjetisch erzwungenen Vereinigung der KPD und der SPD zur SED in der SBZ. 1947 kritisierte er die Politik der Demontagen in allen Besatzungszonen, besonders der sowjetischen und französischen, als kurzsichtig und widersinnig, und 1948 im Westen als Widerspruch zu den Zielen des Marshall-Plans. Schumachers oberstes außenpolitisches Ziel war die Wiederherstellung des Reiches in den Grenzen von 1937. Während Adenauer die Annäherung an den Westen beschritt, konzentrierte sich Schumacher darauf, diese Politik zu verhindern, um die Chance einer Wiedervereinigung mit sowjetischer Zustimmung nicht zu verbauen.

In der Weimarer Zeit hatte die SPD ihre Hauptgegner in den monarchistischen ostelbischen Junkern, den kapitalistischen Konzernherren in Berlin und an der Ruhr, den großen Banken und der preußisch geprägten Reichsbürokratie und der katholischen Kirche gesehen. Da diese Gruppen, mit der Ausnahme der katholischen Kirche, nach dem zweiten Weltkrieg ihre politische Macht und gesellschaftliche Stellung zumindest 1949 noch nicht wieder erlangt hatten, schien der Weg endlich frei für den Sieg der SPD. Schumacher musste indessen erfahren, dass bürgerliche und unsozialistische Gesinnung in der neuen Bundesrepublik eine breitere Basis hatte, als von ihm erwartet, und dass es Adenauer gelang, diese hinter sich zu vereinen, in den von den Vorkriegsmächten geräumten Raum vorzudringen und der erste Bundeskanzler zu werden. Nach der Wahl vom 14. August 1949 hatte es, so wie in der CDU, auch in der SPD Stimmen von Gewicht gegeben, die eine "große Koalition" mit der CDU befürworten. Der Parteivorstand der SPD war aber der Auffassung, dass die Wirtschaftspolitik der CDU/CSU keinen Kompromiss zwischen SPD und CDU zulasse und selbstverständlich scheitern müsse.

Schumachers politische Ablehnung Adenauers hatte eine starke persönliche Komponente. Er rieb sich an Adenauers konservativem und katholischem Lebenszuschnitt, an seinem dem Nationalstaat skeptisch gegenüberstehenden Geschichtsverständnis, sowie an seinen patriarchalisch und paternalistisch geprägten Sozial- und Gesellschaftsvorstellungen. Schumacher empfand sich dagegen als sozialistisch progressiv und national konservativ und war protestantisch geprägt.

ORGANISATION

Die SPD knüpfte 1945 an ihre ins 19. Jahrhundert zurückreichende Tradition an. Als ihr Führer Kurt Schumacher im Sommer 1952 zu Grabe getragen wurde, deckte seinen Sarg die Fahne des ersten, 1863 in Breslau von Lassalle begründeten, Deutschen Arbeitervereins. Breslauer Sozialdemokraten hatten die kostbare Reliquie unter ihren Kleidern verborgen und aus der eroberten Stadt gerettet. Keine andere deutsche Partei wäre imstande gewesen, ihren Chef unter einem 90-jährigen Symbol ungebrochener Tradition zu bestatten.

Der Wiederaufbau der Partei vollzog sich sehr rasch. Bereits im Dezember 1946 hatte die SPD in den Westzonen in mehr als 7.500 Ortsvereinen über 700.000 Mitglieder.[64] Am 19. April 1945, neun Tage nachdem die Amerikaner Hannover eingenommen hatten, berief Kurt Schumacher ein erstes vorbereitendes Treffen zur Reaktivierung der SPD ein.[65] Bereits am 6. Mai 1945, zu einem Zeitpunkt als die Bildung politischer Parteien von der britischen Besatzungsmacht noch verboten war, war Schumacher von etwa 130 sozialdemokratischen Funktionären in Hannover zum lokalen Vorsitzenden gewählt worden.

Im Oktober 1945 führte die SPD im Kloster Wennigsen bei Hannover die erste zentrale Parteikonferenz durch. An ihr nahmen zum ersten und letzten Mal die drei um die Führung der Partei rivalisierenden Gruppen teil, das Hannoversche Büro Schumacher, die Londoner Exil-SPD um Erich Ollenhauer und der Berliner Zentralausschuss der deutschen Sozialdemokratie um Otto Grotewohl. Das Führungsproblem wurde bei diesem Anlass nicht gelöst.[66] Ein halbes Jahr später, am 19./20. April 1946 beschlossen in Ost-Berlin der 15. KPD- und der 40. SPD-Parteitag die Gründung der Sozialistischen Einheitspartei Deutschlands (SED), was Schumacher entschieden ablehnte. Er sah die KPD als völlig unselbständigen Erfüllungsgehilfen der sowjetischen Besatzungsmacht an.[67]

Drei Wochen danach, 9./11. Mai 1946 fand der erste Nachkriegsparteitag der SPD der Westzonen und Westberlins in Hannover statt. Anfänglich hatte Kurt Schumacher einen West-Parteitag mit dem Argument abgelehnt, ein Teil der SPD könne nicht die gesamte Partei vertreten. Dieses Bedenken war aber mit der Zwangsvereinigung der SPD der SBZ und Ost-Berlins mit der dortigen KPD obsolet und eine gesamtdeutsche sozialdemokratische Politik war unmöglich geworden. Auf diesem Parteitag fanden die Sozialdemokraten um Schumacher und um den aus dem Londoner Exil zurückgekehrten Erich Ollenhauer zusammen. Sie schufen anknüpfend an die Zeit vor 1933 eine straffe Parteiorganisation für ihre Mitglieder in den drei westlichen Zonen und Westberlin. Sie lehnten eine Vereinigung mit den westdeutschen Kommunisten strikt ab, wählten Schumacher an die Spitze der Partei und Ollenhauer zu seinem Stellvertreter.[68]

Schumachers Weltbild war von der Tatsache beeinflusst, dass er etwa ein Jahrzehnt von den Entwicklungen in der Welt außerhalb der Konzentrationslager (1933/43 in Heuberg, Kuhberg, Dachau und Flossenburg[69]) abgeschottet war. Schumacher war vor 1933 kein orthodoxer Marxist gewesen, aber das Zeugnis seiner früheren Mitarbeiter und viele seiner Aussagen auf den Parteitagen von 1946, 1947 und 1948 belegen, dass er sich bei der Interpretation der Nachkriegssituation auch auf die analytischen Methoden des Marxismus verließ. Eine deutsche Arbeiterbewegung, die sich nicht auf die marxistischen Methoden der sozialökonomischen Analyse stützte, hielt er für unmöglich. Sein Verständnis vom Niedergang der Weimarer Republik übertrug er auf die Nachkriegssituation. Schumacher, protestantisch geprägt, war auch von tiefem Misstrauen gegen die Hierarchie der katholischen Kirche erfüllt. Den Kurs Adenauers bezeichnete er als klerikal und reaktionär, seinen eigenen als humanistisch und progressiv.

Nach Schumachers Ansicht gab es im totalitären Deutschland nur eine Gruppe, die das historische Recht und den moralischen Anspruch darauf hatte, nach dem Naziregime die Führung des Landes zu übernehmen, nämlich die Sozialdemokraten. Schumacher warf den bürgerlichen Parteien und besonders Adenauer vor, dort weiter zu machen, wo sie 1933 aufhören mussten. Nichts anderes tat Schumacher selbst. Auch er setzte den Kampf um den demokratischen Sozialismus dort fort, wo die SPD ihn 1933 aufgeben musste und sah die Welt mit Vorkriegsaugen. Der Funktionärskörper der neuen SPD, der sich nach dem Krieg schnell wieder zusammenfand war ganz und gar der alte und rekrutiert aus Veteranen mit jahrzehntelanger Parteizugehörigkeit.[70] Der deutsche Patriotismus war für Schumacher der gemeinsame Nenner, der die verschiedenartigen Elemente des deutschen Volkes zu einer gemeinsamen Front in seinem Kampf um eine sozialistische Demokratie zusammenschweißen sollte. Er nahm daher die Rolle des militant-patriotischen Führers an.[71]

Von den Weimarer Parteien entstand nur eine wieder: Die Sozialdemokratie. Sie allein hatte sich 1933 nicht mit Schande bedeckt und konnte auf treue Reste ihrer Organisation zurückgreifen. Ihr Wortführer, Schumacher, hatte zwölf Jahre [es waren zehn] in Hitlers Konzentrationslagern verbracht und hielt mit gutem Recht dafür, dass er sich von den Siegern nicht belehren zu lassen brauchte; körperlich gebrochen aber unbeugsamen Geistes, ein Bürgersohn aus dem östlichen Preußen, sehr deutsch, sehr preußisch, in der Nachfolge Bebels, Patriot und Demokrat, ohne Zweifel über die Fortexistenz des 'Reiches', Nation, Staat, Sozialismus in selbstverständlicher Einheit sehend. Mit seinen Freunden war er davon überzeugt, dass die Stunde des Bürgertums, welches Hitler gedient hatte, vorbei, und die der Sozialdemokraten endlich gekommen sei; dass der 'Restkapitalismus' beseitigt werden müsste und der Wiederaufbau der deutschen Wirtschaft Sache des Staates sei (Golo Mann[72]).

PROGRAMM

INNENPOLITIK

"Der Klassenkampf" war und blieb für Schumacher "die große gesellschaftliche Tatsache".[73] Damit schlug die SPD ihre eigenen Brücken zu ihrer Geschichte und setzte ihren Kampf um den demokratischen Sozialismus dort fort, wo sie ihn 1933 aufgeben musste. Auch die Idee vom Fortschritt war eine Idee mit Vergangenheit. Schumacher verband damit die Vorstellung, man könne die eigene Klientel dort abholen, wo man sie 1933 hatte verlassen müssen, nur dass die SPD 1933 nicht sozialistisch genug gewesen sei und damit die KPD gestärkt habe, und nicht nationalistisch genug, was der NSDAP genutzt habe.[74]

Die SPD war, anders als die Unionsparteien, immer eine programmatisch starke Partei. Bereits am 15. Juni 1945, gut fünf Wochen nach der Kapitulation, veröffentlichte die SPD ihren Aufruf zum Neuaufbau der Organisation:[75]

Der politische Weg des deutschen Volkes in eine bessere Zukunft ist … klar vorgezeichnet: Demokratie in Staat und Gemeinde, Sozialismus in Wirtschaft und Gesellschaft … Wiederaufbau der Wirtschaft unter Mitwirkung der kommunalen Selbstverwaltung und Gewerkschaften … Verstaatlichung der Banken, Versicherungsunternehmungen und der Bodenschätze, Verstaatlichung der Bergwerke und der Energiewirtschaft … Beseitigung des arbeitslosen Einkommens aus Grund und Boden und Mietshäusern … Verpflichtung der Unternehmer zur treuhänderischen Leitung der ihnen von der deutschen Volkswirtschaft anvertrauten Betriebe.

Am 5. Oktober 1945 hatte Schumacher "Programmatische Erklärungen" verfasst, die in einem unveröffentlichten Schreibmaschinenmanuskript im Archiv von Annemarie Renger (1919/2008) gefunden wurden. 26 Jahre alt und 24 Jahre jünger als Schumacher war sie am 1. Oktober 1945 dessen Privatsekretärin und danach Krankenschwester und Lebensgefährtin geworden. In der Klasse der Industriearbeiter im eigentlichen Sinne sah Schumacher die Hausmacht der SPD. Von dieser Plattform müsse es gelingen, die mittelständischen Massen zu gewinnen.[76] Der Klassenkampf sei die größte gesellschaftliche Tatsache. Es sei eine Notwendigkeit, die Wirtschaft planmäßig zu lenken. Die kommunistische Partei sei im Sinne der deutschen Politik überflüssig.[77] Schumacher bewies in dem Nachkriegschaos programmatische Kompetenz und organisatorisches Geschick. Er stieg in kurzer Zeit zur unangefochtenen Führungsfigur der Sozialdemokratie in den westlichen Besatzungszonen auf. Am 10. Mai 1946 wurde Schumacher auf dem Parteitag der SPD in Hannover (9./11. Mai 1946) mit 244 von 245 Stimmen zum Parteivorsitzenden der SPD in den drei westlichen Besatzungszonen gewählt. Schumacher erklärte:

Wir haben als Sozialdemokraten gar keine Veranlassung, den Marxismus in Bausch und Bogen zu verdammen und über Bord zu werfen … Der Marxismus ist in seinen beiden wichtigsten Formen der ökonomischen Geschichtsauffassung und der des Klassenkampfes nichts Überaltetes … Wenn der Marxismus uns auch kein Katechismus ist, so ist er doch die Methode, der wir, besonders in der Analyse angewendet, mehr Kraft und mehr Erkenntnisse und mehr Waffen zu verdanken haben, als jeder anderen wissenschaftlichen und soziologischen Methode … Planung ist [für die SPD] die erste Voraussetzung zur Vermeidung der deutschen Katastrophe, und wir erleben bereits eine Opposition in den bürgerlichen Parteien gegen diese Planwirtschaft. Entweder wird es uns gelingen, Deutschland in seiner Ökonomie sozialistisch und in seiner Politik demokratisch zu formen, oder wir werden aufhören, ein deutsches Volk zu sein … Wir müssen die radikale Agrarreform haben, und zwar müssen wir diese radikale, produktionssteigernde, genossenschaftlich zu fördernde und viele Neubauernstellen schaffende Agrarreform haben.[78]

Am Tage nach der Wahl Schumachers zum Vorsitzenden beschloss der Parteitag in Hannover am 11. Mai 1946 "Leitsätze". Sie lagen auf der Linie von Schumachers Konzept vom 5. Oktober 1945:

Die Sozialisierung hat zu beginnen bei den Bodenschätzen und den Grundstoffindustrien. Alle Betriebe des Bergbaus, der Eisen- und Stahlerzeugung und –bearbeitung bis zum Halbzeug, der größte Teil der chemischen Industrie und die synthetischen Industrien, die Großbetriebe überhaupt, jede Form der Versorgungswirtschaft und alle Teile der verarbeitenden Industrie, die zur Großunternehmung drängen, sind in das Eigentum der Allgemeinheit zu überführen. Eine grundlegende Agrar- und Bodenreform ist unter Enteignung des Großgrundbesitzes sofort einzuleiten. Der Lastenausgleich zwischen den Besitzenden und Nichtbesitzenden ist so vorzunehmen, dass ein Soziales Niveau ohne Privilegierte und ohne Benachteiligte entsteht. Trennung von Kirche und Staat.

Kurt Schumacher glaubte, dass die große Mehrheit der Deutschen in der objektiven wirtschaftlichen Bedeutung des Begriffs bereits Proletarier seien oder sich doch auf dem Weg dahin befänden.[79] Schumacher schien das, was er die klassische Diskrepanz zwischen Kapitalisten und Proletariern nannte, Deutschland in einem vorher nie gekannten Ausmaß verwirklicht zu sein. Er erklärte dem zweiten Parteitag der SPD 1947, also noch vor der Währungsreform, dass sich die Entwicklung polarer Gegensätze rasch beschleunige. Man sehe, wie die Klassen auseinanderstreben, wie die Armen immer ärmer und die Reichen immer reicher würden.[80]

Schumacher stellte der sozialen Marktwirtschaft die aus seiner Sicht bessere Position Großbritanniens gegenüber, die jetzt eben darin bestehe, dass es dort ein funktionierendes System der Planwirtschaft mit Investitionslenkung gebe.[81] Man könne nicht bauen und man könne den Flüchtlingen und den Armen nicht helfen ohne Planung und Kontrolle. Mit der Regierung Adenauer habe die Bundesrepublik einen Staat, den die Sozialdemokraten als einen Staat der überwiegenden sozialen Restauration ansehen. Unter Restauration verstand Schumacher die durch die Besatzung verhinderte soziale und politische Revolution des Jahres 1945.[82] Das Problem der Erholung der Volkswirtschaft sei die Hebung der Massenkaufkraft durch Preisverbilligung, Lohnerhöhung und völlige Abkehr von der Produktion von Luxusgütern. Dazu sei Planung in der Reihenfolge der Wichtigkeit der Güter nötig. Die Belebung des Baumarktes dürfe nicht in erster Linie auf eine Politik des Anreizes des privaten Kapitals umgedrängt werden. Der Wohnungsbau, der in erster Linie zu fördern sei, sei der soziale Wohnungsbau. Das Mitbestimmungsrecht der Arbeiter erschöpfe sich für die SPD nicht in der Mitbestimmung im Betrieb, sondern involviere die Mitbestimmung der Gewerkschaften im deutschen Wirtschaftsleben.

Während Adenauer bestrebt war, die Unionsparteien zu Volksparteien zu machen – von den Gegnern als Kanzlerwahlverein verspottet –, blieb die SPD zumindest in den ersten Adenauerjahren eine schichtgebundene Partei mit nationaler und sozialistischer Weltanschauung. Fast die Hälfte der Beschäftigten waren noch Arbeiter, die am Samstag ihre Lohntüte in Empfang nahmen (ein Bankkonto brauchten sie nicht), die Elite der Partei bestand vornehmlich aus in die Führung aufgestiegenen Gewerkschaftsmitgliedern und Intellektuellen aus dem akademischen, künstlerisch-literarischen Milieu, die ihre Gehälter und Honorare überwiegend aus öffentlichen Kassen bezogen.

BESATZUNG

Schumacher sah die SPD mit den Westmächten politisch-moralisch auf gleicher Augenhöhe. Vor allem aber warf er den westlichen Besatzungsmächten vor, den Weg zum demokratischen Sozialismus nicht geebnet sondern verbaut zu haben:[83]

Die Erfordernisse der Praxis haben die vier großen Besatzungsmächte veranlasst, je nach Bedarf die eine oder andere Kategorie früherer Nazis doch bevorzugt zu behandeln. … Ohne das Geld der großen Industrie hätten die Nazis diese Ausmaße und Formen der populären Gegenrevolution nicht entwickeln können. Es ist eine Frage der Zeit, wann derselbe Prozess in der deutschen Politik auch wieder nach außen sichtbar wird … Der Mangel an Einsicht [in die Idee der Sozialisierung] und gutem Willen bei den Besatzungsmächten kann hier verheerend wirken … So wenig wie man den Bewohnern der Sowjetzone einreden kann, dass die staatliche Lenkung der Ausbeutung Sozialismus ist … so wenig kann man den Westdeutschen einreden, dass der Unternehmerstaat in Europa und in Deutschland die modernste, beste und für das Leben des einzelnen tauglichste Form sei … Ein Ereignis von größter Bedeutung ist die Währungsreform. Sie ist das Werk der angelsächsischen Besatzungsmächte, vor allem der Amerikaner … Dass die Angelsachsen aber den radikalen Schritt der Währungsreform taten, ohne zugleich das Problem der Lastenverteilung zu gestalten … ist … eine … Parteinahme zugunsten des Großbesitzes.

Schumacher hatte es für die SPD abgelehnt, die Verantwortung für Umstände zu übernehmen, deren Zustimmung erzwungen worden sei.[84] Auf den Parteitagen der SPD von 1946, 1947 und 1948 hatte sich Schumacher zum Anwalt der deutschen Nation gegenüber den westlichen Besatzungsmächten ernannt. Während 1946 die Alliierten die politischen Parteien noch als ihre Agenten der Demokratisierung ansahen, hatte er bereits gesagt:

Wir wollen selbständige Agenten sein.

Bei dieser Linie blieb er auch auf dem Parteitag vom 11./14. September 1948, knapp drei Monate nach der Währungsreform und dem Beginn der Berliner Luftbrücke:[85]

Nichts ist törichter und leichtfertiger gewesen, als die verschiedenen Parteien unterschiedslos als Anhängsel der verschiedenen Besatzungsmächte zu sehen … Übrigens sollte man auch auf Seiten der Okkupationsmächte niemals vergessen, dass die Deutschen, soweit sie etwas auf sich halten, nicht mehr Vertrauen zu den Besatzungsmächten haben, als diese den entsprechenden deutschen Faktoren gegenüber zeigen.

Wenn er sich dagegen verwahrte, dass die verschiedenen Parteien unterschiedslos als Anhängsel der verschiedenen Besatzungsmächte zu sehen seien, meinte er nur die SPD, weil er die CDU/CSU als deren Erfüllungsgehilfen ansah. 1946 stand im Vordergrund seine bittere Kritik an der sowjetisch erzwungenen Vereinigung der KPD und der SPD zur SED in der sowjetischen Besatzungszone. Den Besatzungsmächten hielt Schumacher auf dem Parteitag vom 9./11. Mai 1946 in Hannover entgegen:

Wir werden diese Parteien [die bürgerlichen und die kommunistische] beurteilen nach ihrer Leistung zu den Ideen und der Praxis der Planwirtschaft, des Sozialismus, der Demokratie, der Nation und der internationalen Zusammenarbeit … wir müssen das nicht nur gegenüber den anderen Parteien verlangen, wir müssen das auch gegenüber der Militärregierung tun … Von allen Krankheiten ist die schlimmste die Sicherheitskrankheit.

1947 kritisierte er die Politik der Demontagen in allen Besatzungszonen, besonders der sowjetischen und französischen, als kurzsichtig und widersinnig, und 1948 im Westen als Widerspruch zu den Zielen des Marshall-Plans. Damit hatte Schumacher Recht. Zweck des Marshall-Plans war Förderung der industriellen und landwirtschaftlichen Produktion.[86] Die Diskussion über die Demontage müsse entschieden geführt werden. Wenn die SPD einen entscheidend wichtigen Teil der deutschen wirtschaftlichen Substanz mehr als vier Jahre nach Einstellung der Kriegshandlungen verteidige, dann sei man deswegen doch nicht Nationalist.

Schumacher sah Amerika in voller Fahrt, ein kapitalistisches Westdeutschland in einem kapitalistischen Westeuropa aufzubauen. Ohne Zweifel würde der ehemalige Wallstreet-Banker und nun Hohe Kommissar John J. McCloy die Adenauer-Regierung in Bonn ähnlich nachhaltig unterstützen, wie dies General Lucius D. Clay mit dem "Bürgerblock" in Frankfurt am Main getan habe. Frankreich sah er auf einem Weg, der sich bis zur antideutschen Sicherheitspolitik Poincarés im Jahr 1923 zurückverfolgen ließ, an die er sich noch genau erinnerte. Er war damals 28 Jahre alt. Dem Labour-Außenminister Ernest Bevin gab er die Hauptschuld für seine Wahlniederlage am 14. August 1949. Noch Mitte Juni 1949 hatte er eine Delegation nach London gesandt, um einen Demontagestop zu erreichen. Aber vergeblich. Schumacher erwartete von den Westmächten nichts Gutes.[87]

DEUTSCHLAND UND EUROPA

Schumachers außenpolitische Vorstellungen zur künftigen Stellung Deutschlands in Europa blieben vage. Er hatte als oberstes außenpolitisches Ziel die Wiederherstellung des Reiches in den Grenzen von 1937, aber für den Weg dorthin ließ er kein kohärentes außenpolitisches Programm erkennen. Während Adenauer die Annäherung an den Westen beschritt, konzentrierte sich Schumacher darauf, diese Politik zu verhindern, um die Chance einer Wiedervereinigung mit sowjetischer Zustimmung nicht zu verbauen. Die Lösung musste nach Schumacher also zwischen den drei Westmächten und der Sowjetunion gefunden werden. Das Ziel lautete, ein demokratisches, sozialistisches Deutschland in einem ebenso demokratischen und sozialistischen Europa, dem auch die Sowjetunion zustimme. Europa sei mit Russland möglich, Europa sei am besten mit Russland möglich, aber Europa und Deutschland seien nicht russisch möglich.[88] Die Lösung der deutschen Frage musste in ein gesamteuropäisches Konzept – "sozialistische und demokratische Vereinigte Staaten von Europa" – eingebettet sein. Die Amerika zugedachte Rolle blieb unklar. Die politische Stabilität und militärische Sicherheit sollte durch ein europäisches kollektives Sicherheitssystem nach dem Modell der UNO gesichert werden. Den Parteitag von 1946 hatte er beschließen lassen:[89]

Nicht Teile von Deutschland dürfen internationalisiert werden, sondern ganz Europa muss internationalisiert werden. Die deutsche Sozialdemokratie erstrebt die Vereinigten Staaten von Europa, eine demokratische und sozialistische Föderation europäischer Staaten.

Auf dem Parteitag der SPD von 1948 sagte er:[90]

Wir haben [nach dem Scheitern der Londoner Verhandlungen] auf neue Zusammenkünfte der Okkupationsmächte mit dem Ziel der Regelung der deutschen Frage im Rahmen einer möglichst friedlichen Verteilung der Macht in der Welt überhaupt gerechnet.

Schumacher machte so die Lösung eines großen Problems (die deutsche Frage) von der Lösung eines noch größeren Problems (Föderation europäischer Staaten) abhängig. Der Europabegriff der SPD entsprach dem geographischen, mit den Worten von Charles de Gaulle von 1965: vom Atlantik zum Ural. Schumacher erklärte am 13. Juni 1950 vor dem Bundestag in einer Erwiderung auf Adenauer:[91]

Entweder reden Sie für Europa; dann werden wir uns positiv an der Diskussion beteiligen, und dann werden wir wissen, wie unsere Interessen und Überzeugungen gegeneinander abzuwägen sind, was möglich ist und was nicht möglich ist. Oder Sie wollen innerhalb Kleineuropas ein Kleinsteuropa des äußersten Westens[92]. Aber dann wollen Sie nichts Europäisches. Dann wollen Sie auch nichts, mit dem die Europäer imstande wären, die Gefahren des östlichen Totalitarismus zu überwinden. Wir wollen kein System regionaler Pakte, die zu Spannungen führen müssen, die diese Mächtegruppierungen und die besonders Deutschland auszuhalten viel zu schwach wären.

OPPOSITION

Die SPD veröffentlichte 1949 ohne Datum ein Regierungsprogramm in der Form eines Wahlaufrufes für die Wahl zum ersten Deutschen Bundestag am 14. August 1953. Die SPD zeigte scharfes Profil durch klare Ziele und Benennung der Gegner auf dem Weg zu einem neuen Deutschland des demokratischen Sozialismus. Das Grundgesetz verwirkliche zwar nicht die Ziele der Sozialdemokratie, gebe aber in seiner provisorischen Gestalt einen Boden für den demokratischen Kampf um eine bessere Zukunft durch Frieden, Freiheit und Sozialismus. Die SPD: national, sozialistisch und demokratisch.

TABELLE XIII
WAHLAUFRUF DER SPD VON 1949

Ziele

Gegner

deutsche Einheit

Sowjetrussland, nationalistischer Kommunismus

deutsche Selbstbestimmung statt elf deutscher Vaterländer, starke zentrale Bundesgewalt

West-Alliierte und ihre deutschen Helfer

selbständiges Deutschland, grundlegende Umbildung des Ruhrstatuts, gegen Aufrechterhaltung des Gewaltsystems gegenüber Deutschland

die Siegermächte

gegen Klerikalismus, Partikularismus, Besitzegoismus

Alliierte, katholische Kirche, und ihre deutschen bürgerlichen Helfer

gegen Profit als oberstes Gesetz, Erhöhung des Lebensstandards, gegen Diktatur der Preisabreden und der Egoisten

Rechtsparteien, Frankfurter Wirtschaftsverwaltung

gegen Armut der Armen, sozialer Lastenausgleich und Ausgleich der Kriegsfolgelasten

Die Reichen und die Parteien rechts von der Sozialdemokratie

Planung in der Wirtschaft und produktive Vollbeschäftigung

Vertreter der freien oder sozialen Marktwirtschaft

Sozialisierung der großen Industrien, Kredit- und Geldinstitute und des Versicherungswesens, Bodenreform, Schutz des deutschen Nationaleigentums gegen Überfremdung

Bündnis der alten politisch schuldigen Eigentümer mit den Kapitalisten anderer Länder

sozialer Wohnungsbau

Diktatur der freien Verdienerwirtschaft

Verbot der politischen Betätigung der [katholischen] Geistlichen

Vatikan, der auf dem mit Hitler geschlossenen Konkordat bestehe

Gemeinschaftsschule

konfessionelle Zerreißung des deutschen Volkes mit Tendenz wie nach dem dreißigjährigen Krieg

In der Weimarer Zeit hatte die SPD ihre Hauptgegner in den monarchistischen ostelbischen Junkern, den kapitalistischen Konzernherren in Berlin und an der Ruhr, den großen Banken, der Hugenbergpresse, der preußisch geprägten Reichsbürokratie und in der katholischen Kirche gesehen. Da diese Gruppen, mit Ausnahme der katholischen Kirche, nach dem zweiten Weltkrieg ihre politische Macht und gesellschaftliche Stellung zumindest 1949 noch nicht wieder erlangt hatten, schien der Weg endlich frei für den Sieg der SPD. Schumacher musste indessen erfahren, dass bürgerliche und unsozialistische Gesinnung in der neuen Bundesrepublik eine breitere Basis hatte, als von ihm erwartet, und dass es Adenauer gelang, diese hinter sich zu vereinen und der erste Bundeskanzler zu werden. Alle bürgerlichen Parteien hatten in der Wahl von 1949 6/10 aller Stimmen bekommen, die SPD 3/10.

Nach der Wahl vom 14. August 1949 hatte es, so wie in der CDU, auch in der SPD Stimmen von Gewicht gegeben, die eine "große Koalition" mit der CDU befürworten.[93] Eine große Koalition hätte auch den Vorstellungen des von Karl Arnold (NRW), Peter Altmeier (RP), Gebhard Müller (WH) repräsentierten linken Flügels der CDU entsprochen. Am Tag nach der Wahl vom 14. August 1949 hatte Carlo Schmid erklärt, die SPD werde mit keiner Partei in eine Regierungskoalition eintreten, die nicht die von der SPD geforderte Sozialisierung der Schlüsselindustrien in ihr Programm aufnehme. Damit war kein unüberwindliches Hindernis errichtet. Auch andere Stimmen der SPD gingen in dieser Richtung: Louise Schröder (Bürgermeisterin in Westberlin) und Christian Stock (Ministerpräsident von Hessen) sahen ihre SPD bereit, um den Preis einer Koalition gewisse wirtschaftliche Forderungen zurückzustellen. Diese Aussagen wurde vom SPD-Vorstand am 17. August 1949, vier Tage vor Adenauers Rhöndorfer Konferenz, desavouiert. Stock sei von keiner maßgeblichen Körperschaft der SPD zu seiner Aussage ermächtigt worden. Im Ergebnis übernahm die SPD auch von sich aus – und nicht nur wegen der Rhöndorfer Konferenz – die Rolle des Oppositionsführers.

Nach der Wahlniederlage, und bald danach auch ohne Aussicht auf Beteiligung an einer Koalitionsregierung, beschloss der Parteivorstand der SPD in Bad Dürkheim am 30. August 1949 Richtlinien der Oppositionspolitik der SPD im Bundestag.[94] Sie reflektierten die Sorge, dass als Ergebnis der Wahlen am 14. August 1949 die bisherige Erhardsche Wirtschaftspolitik der Bizone fortgeführt, die deutsche Arbeitskraft ruiniert und die Spannung zwischen den Klassen so gesteigert würde, dass die staatsbildenden Kräfte gelähmt und die deutsche Demokratie durch Klassenkampf zerstört würden. Die Frankfurter Wirtschaftspolitik lasse keinen Kompromiss zwischen SPD und CDU zu.[95] Die SPD sah sich innenpolitisch einem Bündnis aus Kapitalisten und katholischer Kirche (wie vor 1933), sowie Unionsparteien und Amerika gegenüber.

So wenig Adenauers Regierungserklärung vom 20. September 1949[96] eine große Rede von konzeptioneller Geschlossenheit war, so wenig gilt dies von der Entgegnung Schumachers vom folgenden Tage.[97] Ihr fehlte die konzeptionelle Geschlossenheit und Brillanz seiner Grundsatzreferate auf den SPD-Parteitagen von 1946, 1947 und 1948. Sie enthielt indessen wesentliche Punkte der Übereinstimmung mit Adenauers Regierungserklärung. Der Aussage Adenauers, die Bundesrepublik sei der deutsche Kernstaat, von dem eine Wiedervereinigung ausgehen werde, stimmte Schumacher zu. Die Sozialdemokratie sei die erste deutsche Partei, die — am 31. Mai 1947 — den Versuch bejaht habe, auf der Grundlage der ökonomischen und administrativen Festigung der Westzonen eine anziehende Kraft auf die Ostzone auszuüben. Die deutsche Einheit in der Form einer russischen Provinz oder eines sowjetischen Satellitenstaates sei nicht möglich. Die SPD sei seit 1945 längere Zeit die einzige gewesen, die sich in Deutschland und vor der Weltöffentlichkeit gegen die Oder-Neiße-Linie gewandt habe. Gegenüber dem Besatzungsstatut räumte Schumacher ein, dass ihm sein größter Vorteil der zu sein scheine, dass seine baldige Revision in Aussicht stehe. Er erkenne aber an, dass man mit diesem Besatzungsstatut operieren könne. Mit dem "Ob" der Mitgliedschaft der Bundesrepublik in der Ruhrbehörde schien sich Schumacher abgefunden zu haben, wie schon im Wahlaufruf (siehe oben Tabelle XIII), aber nicht mit dem "Wie". Die Sozialdemokratische Partei habe vom ersten Tag an erklärt, dass sie auf eine Umwandlung der Ruhrbehörde tendiere, die keine Hindernisse in Sachen der Sozialisierung schaffe. Es sei auch ein Mangel, dass im Ruhrstatut (geschaffen von den drei Westmächten und den BeNeLux-Staaten) nicht die Geltung und das Aktionsrecht der Gewerkschaften eingebaut seien. Die Ruhrbehörde dürfe keine Hindernisse gegen die Sozialisierung schaffen. Das Ruhrstatut regele alle möglichen materiellen Dinge, aber von den Menschen, die die Werte schaffen, sei nicht die Rede.

Schumachers politische Ablehnung Adenauers hatte eine starke persönliche Komponente. Er rieb sich an Adenauers konservativem und katholischem Lebenszuschnitt, an seinem dem Nationalstaat skeptisch gegenüberstehenden Geschichtsverständnis, sowie an seinen patriarchalisch und paternalistisch geprägten Sozial- und Gesellschaftsvorstellungen. Schumacher empfand sich dagegen als sozialistisch progressiv und national konservativ und war protestantisch geprägt.

Carlo Schmid ironisierte die Selbstdarstellung der Regierungsparteien:[98]

Es ist hier insbesondere in sehr beredten Worten das Regierungsprogramm dem deutschen Volk geradezu als eine Art von Magna Charta der Freiheit vorgestellt worden. Und manchmal erschien mir im Lobpreis gewisser Redner der Herr Bundeskanzler als eine Art von Drachentöter, der mit dem neidlichen [sic] Schwert seiner Regierungserklärung den Weg in eine blühende Zukunft geöffnet hat, einen Weg, der im Wesentlichen von den Sozialdemokraten verstellt zu sein scheint.

In Erinnerungen schrieb er dann:[99]

So unterschiedlich auch die Stoßrichtung und die Qualität der Debattenreden im Für und Wider war, so ergab ihr Mosaik doch ein Gesamtbild dessen, was das offizielle Deutschland jener Zeit dachte und wollte. Die nächsten Jahre erbrachten nicht viel mehr als Durchführung und Variationen der damals in Partitur gesetzten Themen.

Am 13. Juni 1952, als die zweiten Bundestagswahlen schon ihre Schatten vorauswarfen, beklagte sich Adenauer, dass Schumacher und Ollenhauer sich in einer Weise entwickelt hätten, dass man mit ihnen praktisch nicht mehr verhandeln könne. Die beißende Schärfe, die Arndt immer wieder zeige und die Ungezogenheit, mit der Schoettle einem begegne, fänden sich auf der ganzen Linie der SPD.[100]

Bis zum 20. August 1952 war die SPD ein Werkzeug des genialen Kopfes Schumacher, um die Gesellschaft mit seinen eigenwilligen Ideen neu zu gestalten. Nun musste die Partei beginnen, sich ihre Gesetze wieder selbst zu geben. Zunächst blieb aber alles beim alten.[101] Auf dem kurz darauf folgenden Parteitag der SPD fasste Ollenhauer die Europapolitik seiner Partei so zusammen:[102]

Wir lehnen dieses Klein-Europa [Adenauers] ab, weil wir das ganze Europa wollen … Das Primäre ist nicht die Form der europäischen Zusammenarbeit, sondern die breite und umfassende Organisation Europas mit den Methoden und in dem Ausmaß, die alle europäischen Völker akzeptieren können und wollen.

B) Außen- und Deutschlandpolitik in der Innenpolitik

Das Wichtigste

Es gibt viel Literatur, deren Prämisse der Vorrang der Außenpolitik Adenauers vor seiner Innenpolitik ist. Es galt aber nicht nur, die Außenpolitik durch Verträge zu sichern sondern auch, die hinter den Verträgen stehende politische Orientierung im Lande zu verankern. Adenauers Außenpolitik hing von der Mehrheitsfähigkeit seiner Innenpolitik ab. Im Innern stand Adenauers Politik der Westintegration die preußisch-protestantisch geprägte Tradition von Eliten und Bevölkerung vom deutschen Sonderweg entgegen. Dessen kämpferischer Repräsentanten nach dem Zusammenbruch waren die SPD unter der Führung von Kurt Schumacher, aber zum Teil auch die evangelischen Kirchen.

In den Jahren von 1945 bis zum ersten Kabinett Adenauer im Jahr 1949 gab es weder Sonderweg noch Weg nach Westen. Die Besatzungsmächte hielten zunächst alle Wege gesperrt. Der Richtungskampf zwischen Adenauer und Schumacher konnte zwischen ihnen erst beim Bundestags-Wahlkampf 1949 aufgenommen werden. Adenauer wies von Köln aus bei seinem Aufstieg zur Nummer Eins der CDU einen Weg nach Westen, der die Kontinuität des Sonderweges unterbrach. Adenauers Erfolg bei der Durchsetzung des neuen Weges nach Westen wurde wesentlich dadurch erleichtert, dass die bis 1945 dominanten Träger des deutschen Sonderweges ihre politische Macht verloren hatten. Preußen bestand nicht mehr. Die evangelischen Kirchen sahen sich in den Westzonen einer zumindest gleich starken katholischen Kirche gegenüber. Der deutsche Adel, vor allem der ostelbische, hatte nach dem ersten Weltkrieg seine Privilegien in Verwaltung, Diplomatie und Militär verloren, und nach dem zweiten Weltkrieg auch seine gesellschaftliche Sonderstellung. Das Großbürgertum hatte seine politische Macht durch den zweiten Weltkrieg eingebüßt. Es war diskreditiert durch seine Zusammenarbeit mit Hitler und entmachtet durch die Zerstörung, Demontage und die alliierte Kontrolle der großen Unternehmen und Banken, sowie den Verlust ihres Einflusses auf die Presse. Die Streitkräfte, die sich nach 1918 als Staat im Staat gefühlt hatten, bestanden nicht mehr.

Es gibt viel Literatur, deren Prämisse der Vorrang der Außenpolitik Adenauers vor seiner Innenpolitik ist. Aber auch umgekehrt wird ein Schuh daraus. Es galt nicht nur, die Außenpolitik durch Verträge zu sichern sondern auch, die hinter den Verträgen stehende politische Orientierung im Lande zu verankern. Adenauers Außenpolitik hing auch von der Mehrheitsfähigkeit seiner Innenpolitik ab. Die Außenpolitik Adenauers ist mit hinreichender Kompetenz und Gründlichkeit von angesehenen Historikern wie Arnulf Baring, Henning Köhler oder Hans-Peter Schwarz dargestellt worden. In dieser Darstellung geht es bei der Außenpolitik nur um ihre innenpolitische Durchsetzung. Im Innern stand Adenauers Politik der Westintegration die preußisch-protestantisch geprägte Tradition von Eliten und Bevölkerung vom deutschen Sonderweg entgegen, deren kämpferischer Repräsentant nun die SPD unter der Führung von Kurt Schumacher war, daneben große Teile der evangelischen Kirchen. Von einem deutschen Sonderweg ist in der wissenschaftlichen und allgemeinen öffentlichen Diskussion nur im Verhältnis zu Westeuropa die Rede,[103] namentlich im Verhältnis zu England und Frankreich. Schumacher starb am 20. August 1952. Sein Nachfolger als Oppositionsführer wurde Erich Ollenhauer (1901/1963), der für weitere sieben Jahre Schumachers Politik des Sonderweges fortsetzte (und 1959 aufgab). Winkler hat den von Adenauer gewiesenen und durchgesetzten Weg, den deutschen Sonderweg zu verlassen und ein normaler Teil der von Amerika, England und Frankreich geprägten westlichen Staatenwelt in seinem Werk vom langen nach Westen dargestellt. Er schreibt:[104]

Es gab einen "deutschen Sonderweg". Es war der lange Weg eines tief vom Mittelalter geprägten Landes in die Moderne … Das galt vom Bismarckreich und auf andere, nur noch diabolisch zu nennende Weise vom "Dritten Reich". Hitlers Herrschaft war der Gipfelpunkt der deutschen Auflehnung gegen die politischen Ideen des Westens … Von einem besonderen Weg der Deutschen zu sprechen: das hatte vor 1945 für deutsche Philosophen, Historiker und Schriftsteller bedeutet, die deutsche Kultur der westlichen Zivilisation gegenüberzustellen, den deutschen Macht- und Obrigkeitsstaat historisch zu rechtfertigen und die westliche Demokratie als mit dem deutschen Wesen unvereinbar abzulehnen.

Es mag banal klingen, dass es in den Jahren 1945 bis zum ersten Kabinett Adenauer im Jahr 1949 gar keinen Weg gab, weder Sonderweg noch Weg nach Westen, wegen der Präsenz und der Wirksamkeit der Besatzungsmächte, die alle Wege verstellten. Der Richtungskampf zwischen Adenauer und Schumacher konnte zwischen ihnen erstmals im Bundestags-Wahlkampf 1949 aufgenommen werden. Erst Adenauer wies einen Weg, der die Kontinuität des deutschen Sonderweges unterbrach. An dieser Stelle war Kurt Schumacher der Konservative. Man liest manches darüber, warum Adenauer die Westintegration wollte und nicht in der Tradition des Sonderwegs stand. Baring hat sehr gescheite Beobachtungen zusammengetragen, die er unter das Motto stellte, Adenauer habe Europa von Köln aus gedacht.[105] Letztlich bleiben die Quellen von Adenauers Motivation und der Unbedingtheit, mit der er seinen Weg nach Westen beschritt, im Bereich der arcana imperii Adenauers.

Ein paar Indizien lassen sich indessen skizzieren. Zunächst ist da Adenauers antipreußische Haltung, die man in der Tat von Köln aus denken kann. Er befürwortete 1919 eine "Westdeutsche Republik" im Rahmen des Deutschen Reiches aber außerhalb Preußens,[106] etwa so wie Bayern. Er begründete das damit, dass nach den Erfahrungen, die Deutschland mit dem Hegemonialstaat Preußen gemacht habe, nachdem die Hegemonie Preußens nicht zufällig, sondern als notwendige Folge eines Systems zum Zusammenbruch geführt habe, Preußens Hegemonie von den anderen Bundesstaaten nicht mehr geduldet würde.[107] Die Hoffnung trog, aber darum geht es hier nicht. Er meinte auch, obschon die Berliner manche wertvollen Eigenschaften aufwiesen, habe er damals schon immer in Berlin das Gefühl gehabt, in einer heidnischen Stadt zu sein (Rede vom 24. März 1946).[108] Nun war Preußen zerschlagen und entfiel als organisierte politische Kraft. Das Politische Schwergewicht war in den Westen Deutschlands zurückgekehrt,[109] wo es sich bis zum Aufstieg Preußens nach dem 30-jährigen Krieg befand.

Der Gedanke leitet über zu einem weiteren möglichen Motiv Adenauers, nämlich zu seinem echt empfundenen katholischen Glauben in Verbindung mit seiner demokratischen Überzeugung, mit der er den westlichen Demokratien näher stand als der monarchischen Variante Bismarcks und der präsidialen Variante von Weimar, wie sie 1925/34 Paul Hindenburg verkörperte. Die lange Erfahrung als Kölner Kommunalpolitiker hatte Adenauer das nüchterne Geschäft politischen Taktierens gelehrt und jenes betont westdeutsche Profil seiner nationalen und europäischen Überzeugungen geprägt (Bracher).[110] Wenn dem so war, dann hatte er innerlich einen weiten Weg zurückgelegt. In seiner bereits zitierten Rede vom 1. Februar 1919 hatte er noch gesagt, Deutschland und Frankreich seien Erbfeinde, die Amerikaner liebten uns nicht, England werde sich gegenüber dem erstarkten Frankreich auf die deutsche Seite schlagen.

Schließlich stand bei der Gründung der Bundesrepublik zur Fortsetzung des Sonderweges nur noch die westliche Hälfte des Reichsgebietes zur Verfügung. Deutschland in den Grenzen vom 31. Dezember 1937 hatte eine Fläche von 470.440 km², die drei Westzonen verfügten mit nur noch 245.289 km² über 52% des Gebiets. Für die Fortsetzung des Sonderwegs hätte es mindestens der Gebiete der SBZ, wenn nicht auch der Ostgebiete bedurft, was allenfalls bei Wiedervereinigung als neutraler Staat im Rahmen eines kollektiven Sicherheitssystems denkbar war. Dies war die Richtung der Politik Schumachers. In den Westzonen lebten 1949 aber 2/3 der Bevölkerung des ehemaligen Reichs. Davon waren 4/5 westdeutsch und 1/5 Heimatvertriebene und Flüchtlinge. Die zwischen Flensburg und Konstanz lebenden Menschen waren hier zuhause und befanden sich dabei in einer paradoxen Situation. Sie waren von feindlichen Mächten besetzt, deren politisch-kultureller Welt sie aber nahegestanden hätten, wenn sie im 19. Jahrhundert nicht unter preußische Dominanz gelangt wären. In der SBZ wollte man nicht zur russischen Welt gehören. Rudolf Augstein lieferte die Begründung:[111]

Sowjetrussland, in der Mechanik seines kommunistischen Systems gefangen, verwüstet und auf einer kruderen Zivilisationsstufe, hatte den Deutschen nichts zu bieten, nur Hunger, ideologischen Zwang und Ulbricht.

Bei Anwesenheit der sowjetischen Truppen an der Elbe konnte die Bundesrepublik nur im Rahmen der westlichen Staatengemeinschaft demokratisch und christlich (CDU/CSU), humanistisch (SPD) oder liberal (FDP) sein. Die innenpolitische Durchsetzung des neuen Weges nach Westen war zwar schwer genug, wurde aber dadurch erleichtert, dass die bis 1945 dominanten Träger des Konzepts des deutschen Sonderweges ihre politische Macht verloren hatten. Preußen bestand nicht mehr. Die evangelischen Kirchen sahen sich in den Westzonen einer zumindest gleich starken katholischen Kirche gegenüber. Der deutsche Adel, vor allem der ostelbische, hatte nach dem ersten Weltkrieg seine Privilegien in Verwaltung, Diplomatie und Militär verloren. Er hätte davon vielleicht ein Stück zurückerobern können, wenn die vornehmlich adeligen Attentäter vom 20. Juli 1944 erfolgreich gewesen wären, aber auch nur vielleicht. Die politischen Ziele der Männer des 20. Juli 1944 waren nicht die Demokratie westlicher Prägung.[112] Die Träger des Nationalsozialismus waren gedemütigt. Die Streitkräfte, die sich nach 1918 als Staat im Staat gefühlt hatten, bestanden nicht mehr. Das Großbürgertum hatte seine politische Macht mit dem zweiten Weltkrieg verloren. Es war diskreditiert durch seine Zusammenarbeit mit Hitler und entmachtet durch die Zerstörung, Demontage und Besatzungskontrolle der großen Unternehmen, sowie den Verlust ihres Einflusses auf die Presse. In den von diesen Eliten verlorenen politischen Raum drängten mit konkurrierenden Ideen Sozialdemokratie und bürgerliche Parteien. Die Sozialdemokratie errang 3/10 der Stimmen, die bürgerlichen Parteien 6/10. Die innere Wiederaufrichtung Westdeutschlands kam aus der Mittelschicht, bei der SPD mehr aus der unteren, bei der CDU/CSU eher aus der mittleren und oberen Mittelschicht.

Es waren wohl Gesinnung und die neue Lage, die Adenauer den Weg nach Westen wiesen. Die Auseinandersetzung um die Frage "Weg nach Westen" oder "Sonderweg" beherrschte neben wirtschaftlichen und sozialen Themen auch den Wahlkampf von 1949. Es gibt viele Stimmen, die in den wirtschaftlichen und sozialen Fragen den Schwerpunkt des Wahlkampfes sahen, auch dachte Adenauer das zunächst selbst. Aber nach seiner Einschätzung, die er in seinen Erinnerungen festgehalten hat, wurde der Wahlkampf in der Endphase über die Außenpolitik geführt, zu der es kein Parteiprogramm gab sondern vornehmlich die Vorstellungen Adenauers:[113]

In den letzten Wochen vor dem Wahltermin begann die Außenpolitik den Wahlkampf zu beherrschen. Die CDU/CSU trat … für die Teilnahme Deutschlands an einer europäischen Föderation ein … Eine sehr wichtige Forderung der CDU/CSU an die Besatzungsmächte war die Einstellung der Demontagen, und wir scheuten uns nicht, in dieser Hinsicht scharfe Kritik an der Besatzungspolitik zu üben … Bei der Kritik an den Maßnahmen der Besatzungsmächte übertraf uns, jedenfalls was den Ton anging, die SPD um ein Vielfaches … Die Angriffe der SPD richteten sich jedoch nicht nur gegen die Besatzungsmächte, sondern vor allem gegen die CDU/CSU, die als pro-französisch bezeichnet und der undeutsches Verhalten vorgeworfen wurde. Die SPD versuchte, sich den Nimbus zu geben, dass sie die nationale Partei par excellence sei, und sich als diejenige Partei herauszustellen, die als einzige bei den Beratungen über das Grundgesetz den deutschen Standpunkt gewahrt habe.

1) Marshall-Plan

Das Wichtigste

Der amerikanische Präsident Truman (1945/1953) hatte durch seine Proklamation vom 12. März 1947, mit der er auf die sowjetischen Expansionsbestrebungen nach Griechenland und der Türkei reagierte, eines der ersten Ziele der Außenpolitik der USA dahin definiert, Bedingungen zu schaffen, unter denen die USA und andere Nationen sich ein Leben aufbauen können, das frei von Zwang ist. Er hatte die Sowjetisierung Polens, Rumäniens und Bulgariens scharf verurteilt. Es müsse daher die Politik der USA sein, die freien Völker zu unterstützen, die sich der Unterwerfung durch bewaffnete Minderheiten oder durch Druck von außen widersetzen. Knapp drei Monate danach, am 5. Juni 1947, verkündete der amerikanische Außenminister George C. Marshall durch seine berühmt gewordene Rede in der Harvard-Universität den nach ihm benannten Plan, der offiziell European Recovery Program (ERP) hieß. Am 22. September 1947 unterzeichneten 16 Staaten ihren Schlussbericht. Die sowjetisch beherrschten Staaten und die SBZ waren auf Weisung der Sowjetunion nicht beteiligt. Auf dieser Basis verabschiedete der amerikanische Kongress am 3. April 1948 das Auslandshilfegesetz zur Durchführung und Finanzierung des ERP. Bis Mitte 1952 erhielten die westlichen europäischen Staaten unentgeltlich Lebensmittel, Düngemittel, Rohstoffe, Treibstoffe, Maschinen und Medikamente in Wert von 13 Mrd. USD. Die amerikanische Hilfe für die drei westlichen Besatzungszonen und die Bundesrepublik und Westberlin betrug 3,3 Mrd. USD. Das ERP wurde von allen politischen Parteien, außer der KPD, einhellig begrüßt.

Präsident Truman (1945/53) hatte durch seine Proklamation vom 12. März 1947 auf die sowjetischen Expansionsbestrebungen nach Griechenland und der Türkei reagiert und eines der ersten Ziele der Außenpolitik der USA dahin definiert, Bedingungen zu schaffen, unter denen die USA und andere Nationen sich ein Leben frei von Zwang aufbauen können. Er hatte die Sowjetisierung Polens, Rumäniens und Bulgariens scharf verurteilt. Es müsse daher die Politik der USA sein, die freien Völker zu unterstützen, die sich der Unterwerfung durch bewaffnete Minderheiten oder durch Druck von außen widersetzen. Nur knapp drei Monate danach, am 5. Juni 1947, verkündete der amerikanische Außenminister George C. Marshall durch seine berühmt gewordene Rede in der Harvard-Universität den nach ihm benannten Plan, der offiziell European Recovery Program (ERP) hieß. Adressaten der Rede waren alle Regierungen, die bereit waren, Hilfe beim Wiederaufbau anzunehmen. In der Rede wurde kein europäisches Land namentlich erwähnt. Dem Wortlaut der Rede war noch nicht zu entnehmen, ob auch Deutschland in das Programm einbezogen würde.

Am 12. Juli 1947 eröffnete in Paris eine Konferenz, um den Marshall-Plan auszuarbeiten. Die drei westlichen Besatzungszonen Deutschlands wurden in den Plan zwar einbezogen, sie waren aber nicht durch deutsche Vertreter sondern durch Delegierte der Militärgouverneure der drei westlichen Besatzungszonen vertreten. Am 22. September 1947 unterzeichneten 16 Staaten den Schlussbericht. Die sowjetisch beherrschten Staaten und die SBZ waren auf Weisung der Sowjetunion nicht beteiligt. Auf dieser Basis verabschiedete der amerikanische Kongress am 3. April 1948 das Auslandshilfegesetz zur Durchführung und Finanzierung des European Recovery Programm (ERP). Bis Mitte 1952 erhielten die europäischen Staaten unentgeltlich Lebensmittel, Düngemittel, Rohstoffe, Treibstoffe, Maschinen und Medikamente in Wert von 13 Mrd. USD, Westdeutschland, zunächst die drei westlichen Zonen und West-Berlin und dann die Bundesrepublik und West-Berlin, erhielten den relativ kleinen Betrag von 1,6 Mrd. USD, und den zum Teil auch nur als Kredit. Hinzu kamen im Rahmen des Programms Government and Relief in Occupied Areas (GARIOA) lebenswichtige Güter im Wert von 1,7 Mrd. USD.[114] Die amerikanische Hilfe betrug über drei Jahre (bis 30. Juni 1952) damit 3,3 Mrd. USD.

Dem Gesetz von 1950 betreffend das Abkommen über wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und der Bundesrepublik Deutschland stimmte auch die SPD zu.[115] Die Parteien bedauerten übereinstimmend, dass Deutschland einen Anteil von 700 Mio. USD nur als Kredit bekam, während die anderen europäischen Staaten die gesamte Hilfe als Zuschuss bekamen, aber man hatte den Krieg verloren. Die SPD kritisierte, dass, während in Deutschland 4 Mio. Tonnen Stahlkapazität zerstört werden sollten, direkt oder indirekt mit Marshallplanmitteln in den Nachbarländern 11 Mio. Tonnen Stahlkapazität aufgebaut werden sollten. Auch darin waren sich Adenauer und SPD einig. Schließlich würdigten Regierung und SPD-Opposition die großzügige Hilfe, in die die Gegner des Weltkrieges eingeschlossen wurden.

Ein wesentlicher Bestandteil der Hilfe war die Auflage an alle Empfängerländer, den Außenhandel zu liberalisieren. Das erforderte von der jungen Bundesrepublik Anpassungsopfer, nützte ihr letzten Endes aber mehr als den Nachbarn. Im Jahr der Gründung der Bundesrepublik, 1949, standen Importen von 7,8 Mrd. DM Exporte von nur 4,1 Mrd. DM gegenüber, ein Defizit von 3,7 Mrd. DM, gleich 1,1 Mrd. USD. Dieses Defizit wurde gedeckt durch einen kleinen Überschuss in der Dienstleistungsbilanz von 55 Mio. USD, aus Mitteln des amerikanischen GARIOA (Government and Relief in Occupied Areas) Programms in der Höhe von 536 Mio. USD, des amerikanischen Marshall-Plans in der Höhe von 420 Mio. USD und sonstigen Mitteln von 89 Mio. USD.[116] Das Programm funktionierte so, dass deutsche Importeure bei amerikanischen Exporteuren Waren bestellten, die ihren Exporterlös von ihrer Regierung erhielten. Die deutschen Importeure zahlten dagegen den DM-Gegenwert in ein ERP-Sondervermögen ein, das vom Bundeshaushalt getrennt gehalten und von der 1948 für die Bizone gegründete Kreditanstalt für Wiederaufbau verwaltet wurde.[117] Aus dem ERP-Sondervermögen wurden Darlehen an Unternehmen gewährt.[118] Rückflüsse aus Zins und Tilgung wurden für neue Kredite verwendet (revolving fund). Das ERP-Sondervermögen wuchs kontinuierlich und besteht bis heute. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie verwaltet das Sondervermögen zur Förderung der deutschen Wirtschaft nach Maßgabe der Bestimmungen des am 15. Dezember 1949 geschlossenen Abkommens über wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen den USA und der Bundesrepublik Deutschland.[119] Ein Teil des Vermögens wird weiterhin über die Kreditanstalt für Wiederaufbau verwaltet.

2) Demontage und Petersberg-Abkommen

Das Wichtigste

Nach den Richtlinien des Potsdamer Abkommens vom 2. August 1945 hatten die Alliierten Demontagen von 1.800 Betrieben vorgesehen. Bei der Auswahl der betroffenen Betriebe spielten der Abbau der Rüstungskapazität, der Gewinn von Sachwerten zur Verteilung an die Siegermächte sowie Wettbewerbsgründe eine Rolle. Die Demontage betraf besonders Rüstungsbetriebe, Eisen und Stahl, Chemie, Maschinen- und Fahrzeugbau, Schiffbau sowie Zulieferwerke der Grundstoffindustrie. Zu den Demontagen kamen die Verbote bestimmter Produktions- und Forschungszweige.

Da Adenauer und Schumacher in der Sache übereinstimmend die Demontagen von Nichtrüstungsbetrieben scharf angriffen, verlangte am 31. Oktober 1949 der britische Hohe Kommissar General Robertson in einem Gespräch mit Adenauer, die Bundesrepublik müsse als Gegenleistung für eine Einstellung der Demontagen dem Sicherheitsbedürfnis der Westalliierten, besonders Frankreichs, entgegenkommen, und zwar dadurch, dass sie ihre bisherige Weigerung zur Mitarbeit in der militärischen Sicherheitskommission aufgebe und in die Ruhrbehörde eintrete. Adenauer versprach, darauf einzugehen. Daraufhin beschäftigte sich die Pariser Konferenz der drei westlichen Außenminister vom 9./10. November 1949 mit dem deutschen ständigen Drängen. Auf dieser Konferenz machte der neue amerikanische Außenminister Dean Acheson seinen Kollegen Ernest Bevin und Robert Schuman klar, dass die USA in Deutschland und Japan bereits künftige Verbündete gegen die Sowjetunion sähen. Deshalb sei gegenüber der Bundesrepublik nicht nur die Demontagefrage sondern die ganze Wirtschaftspolitik zu revidieren. Auf der Grundlage der Beschlüsse der Pariser Konferenz schloss Adenauer mit den Hohen Kommissaren das "Petersberg-Abkommen" (Anhang 7).

Die Bundesrepublik bekommt u.a.:

(1) Reduzierung der Demontageliste auf Rüstungsbetriebe und Beendigung der Demontage auf den Gebieten der Synthetischen Treibstoff- und Gummiwerke, der Stahlwerke, der IG-Farben-Werke Ludwigshafen-Oppau und Beendigung aller Demontagen in Berlin.

(2) ein eigenständiges deutsch-amerikanisches Abkommen über Marshall-Plan-Hilfe;

(3) Lockerung der dem deutschen Schiffbau auferlegten Beschränkungen;

(4) Freigabe konsularischer und Handelsbeziehungen mit anderen Ländern, Beitritt zu in Frage kommenden internationalen Organisationen, einschließlich des Beitritts als assoziiertes Mitglied zum Europarat.

Die Bundesrepublik leistet u.a.:

(1) Beitritt zur internationalen Ruhrbehörde als Geste der politischen Akzeptanz dieser Behörde und Zusammenarbeit mit der Hohen Kommission auf dem Gebiet des Militärischen Sicherheitsamts für Produktionskontrollen;

(2) Begrenzung der Stahlerzeugung auf 11,1 Mio. Tonnen pro Jahr.

Die SPD lehnte das Paket ab. In der Debatte über das Petersberg-Abkommen beleidigte Schumacher Adenauer als "Kanzler der Alliierten".

Nach den Richtlinien des Potsdamer Abkommens vom 2. August 1945 hatten die Alliierten 1946 einen Plan aufgestellt, der die Demontage von 1.800 Betrieben vorsah. Bei der Auswahl der betroffenen Betriebe spielte nicht nur der Abbau der Rüstungskapazität sondern auch der Gewinn von Sachwerten zur Verteilung an die Siegermächte sowie Wettbewerb eine Rolle. Die Demontage betraf besonders Eisen und Stahl, Chemie, Maschinen- und Fahrzeugbau, Schiffswerften sowie Zulieferwerke der Grundstoffindustrie. Die Industrieanlagen waren durch die Bombardements viel weniger beschädigt, als es der äußere Anschein vermuten ließ.[120] In Westdeutschland war es bis zum Niederlegen von Fabrikschornsteinen gekommen. Allein im Ruhrgebiet wurden 350 Großbetriebe demontiert. Zu den Demontagen kamen die Verbote bestimmter Produktions- und Forschungszweige nicht nur für die Rüstung sondern auch für den Bau schwerer Maschinen und Traktoren, für die synthetische Gewinnung von Benzin und Buna [künstlicher Gummi] und für den Bau von Schiffen und Flugzeugen, sowie Forschung auf den Gebieten der Elektronik und der Kernphysik.[121] Am 30. September 1949 erklärte Adenauer vor dem Bundestag:[122]

Es ist mir bekannt, dass es bei den Westalliierten vielfach so angesehen wird, als wir Deutsche, wenn wir immer wieder mit der Demontagefrage kommen, damit eine Art Propaganda treiben wollten, und demgegenüber wird auf der anderen Seite das Gefühl und das Empfinden wach, aus Prestigegründen könne man dem deutschen Verlangen nicht nachgeben … Wenn man das deutsche Volk in das europäische Leben und auch in das europäische Wirtschaftsleben eingliedern will, so wird das nur dann Erfolg haben, wenn das Deutsche Volk wenigstens in seiner Mehrheit die Überzeugung bekommt, dass dieser Wille der drei Westmächte wirklich vorhanden ist … Diejenigen von Ihnen, meine Damen und Herren, die Versailles miterlebt haben, werden mir bestätigen, dass in der Folgezeit gerade der Versailler Vertrag, über dessen Erfüllungsmöglichkeiten man sich schon bei der Unterzeichnung keinem Zweifel hingegeben hatte, die beste Propaganda für einen zügellosen Nationalismus gewesen ist.

Der Hinweis auf Versailles ging vor allem an die Adresse Frankreichs und sagte nicht weniger, als dass der Versailler Vertrag zum Aufstieg Hitlers und zum zweiten Weltkrieg beigetragen habe. Dies war eine kalkulierte Provokation. Die Alliierten hatten von sich selbst ein völlig anderes Bild. Danach hatten sie einen von Deutschland begonnenen Krieg unter gewaltigen Opfern an Menschen und Wohlstand gewonnen. England zahlte mit dem Verlust seines Weltreichs, vor allem seines Kaiserreichs Indien[123]. Frankreich sah sich durch seine Niederlage nach nur wenigen Wochen Krieges gedemütigt, geschwächt und aktuell in einem aussichtslosen Indochinakrieg. Die Demontagen waren nicht nur völkerrechtlich zulässig, die Alliierten hatten auch keine Zweifel an ihrer politisch-moralischen Berechtigung. In seinen Erinnerungen ergänzte Adenauer:

Kein Mensch in Deutschland hatte und hat etwas dagegen, dass Kriegsindustrien restlos demontiert werden. Aber die Demontage, wie sie zum Teil betrieben worden ist, erfolgte auch unter anderen Gesichtspunkten. Das wirtschaftliche Potential soll auf einem Niveau gehalten werden, das mit den Zielen des Marshall-Planes nicht vereinbar ist. Weiter macht sich offenbar auch das Bestreben geltend, die deutsche Konkurrenz auf dem Weltmarkt auszuschalten. [124]

Jahre später wendete sich die Demontage, die zunächst deutsches Vermögen und deutsche Arbeitsplätze gekostet hatte, zum deutschen Vorteil, weil die Alliierten die älteren deutschen Maschinen und Ausrüstungen nutzten, die sie zu geringen Kosten erworben hatten und ihre Bilanzen verschönten. Der deutsche Wiederaufbau ging einher mit der Entwicklung und Nutzung der neuesten Technik, was seinen Teil zum späteren "Wirtschaftswunder" beitrug. Damals sprach man noch von Technik und nicht von Technologie.

Frankreich wollte aus Furcht vor der größeren Bevölkerung und der größeren industriellen Stärke Deutschlands die deutsche Industrie möglichst lange möglichst schwach halten. Es zeigte die gleichen politischen Reflexe wie nach dem ersten Weltkrieg. Damals konnte sich Frankreich bei der Gestaltung des Versailler Vertrages durchsetzen, weil es die Hauptlast des Sieges über das Deutsche Reich getragen hatte. Nun war im Westen Amerika der wahre Sieger des Krieges. Frankreich hatte zum Sieg des Westens am wenigsten beigetragen und stellte die größten Ansprüche. Das Problem des sicherheitspolitischen Minderwertigkeitsgefühls Frankreichs gegenüber Deutschland löste General Charles de Gaulle am 13. Februar 1960 mit dem ersten Atomwaffenversuch in der Sahara.[125] Frankreich hatte nun einen von Deutschland nicht einholbaren Vorsprung als ständiges Mitglied des Sicherheitsrats der UNO und als Kernwaffenstaat neben Amerika, China, England und Sowjetunion.

England hatte zwar das gleiche Ziel wie Frankreich gegenüber der deutschen Industrie, aber weniger aus Gründen seiner militärischen Sicherheit als aus Sorge vor dem Wettbewerb der Deutschen auf dem Weltmarkt. Nur in Amerika war die amtliche Politik weiter. Der Ost-West-Konflikt war seit zweieinhalb Jahren offen ausgebrochen[126] und die USA wollten Deutschland wirtschaftlich stärken, aufrüsten und unwiderruflich in den Westen integrieren, um es (1) gegen sowjetische und ostdeutsche Versuchungen im Namen von Kommunismus und deutscher Einheit zu immunisieren und (2) zur Verteidigung des Westens heranzuziehen. Am 31. Oktober 1949 entwickelte der britische Hohe Kommissar General Robertson in einem Gespräch mit Adenauer die Idee, die Demontage nicht als wirtschaftliches Problem, nicht als Reparationsfrage, sondern unter dem Gesichtspunkt der Sicherheitsbedürfnisse der westlichen Alliierten (sprich Frankreich) zu behandeln. Die Bundesrepublik müsse diesem Sicherheitsbedürfnis entgegenkommen, und zwar dadurch, dass sie ihre bisherige Weigerung zur Mitarbeit in der militärischen Sicherheitskommission aufgebe und dass sie in die Ruhrbehörde ein Mitglied entsende. Adenauer ging darauf in der Form eines Schreibens an Robertson ein und fügte hinzu,[127]

Die Bundesregierung schlägt vor, sofort einen Ausschuss unter Teilnahme deutscher Vertreter zu berufen, der die Sicherheitsfrage und auch die mit ihr zusammenhängenden internationalen wirtschaftlichen Fragen prüft. Sie bittet, die Demontagen bis zum Bericht dieses Ausschusses nicht fortzusetzen, auf alle Fälle sie entsprechend zu verlangsamen.

Die Pariser Konferenz vom 9./10. November 1949 beschäftigte sich mit Adenauers Drängen. Dort machte der amerikanische Außenminister Dean Acheson seinen Kollegen Ernest Bevin (England) und Robert Schuman (Frankreich) mit einiger Deutlichkeit und zu deren Verwunderung und Besorgnis klar, dass die USA in Deutschland und Japan bereits künftige Verbündete gegen die Sowjetunion sähen. Deshalb sei gegenüber der Bundesrepublik nicht nur die Demontagefrage sondern die ganze Wirtschaftspolitik zu revidieren.[128] Demgemäß wurden die Hohen Kommissare beauftragt, mit dem Bundeskanzler die Note zu erörtern, die er über eine endgültige Regelung der Demontagefrage an die Hohen Kommissare gerichtet hatte, sowie weitere Punkte zu prüfen, die in eine Gesamtregelung einbezogen werden könnten.

Am ersten Konferenztag, dem 9. November 1949, hielt der SPD-Vorsitzende Schumacher in Hannover eine Pressekonferenz ab, in der er sagte, die Einbeziehung der Ruhrfrage in das Sicherheitsproblem stelle in Wirklichkeit einen Sieg des Großkapitals dar. Am 15. November 1949, zum Beginn der Verhandlung über die Demontagefrage, wiederholte Adenauer vor dem Bundestag:[129]

Die Demontagefrage ist für uns Deutsche eine Frage von größter wirtschaftlicher Bedeutung, aber darüber hinaus auch eine Frage von größter psychologischer Bedeutung, und ich habe mehr als einmal die Befürchtung ausgesprochen, dass später vielleicht einmal das Wort „Demontage" in der innenpolitischen Agitation denselben Platz einnehmen werde, wie ihn das Wort "Versailles" in den 20er Jahren eingenommen hat.

Bemerkenswert war dabei die provokante Wiederholung des Hinweises auf Versailles. Vom 11./13. November 1949 hielt Acheson sich u.a. in Bonn und Berlin auf. Aus diesem Anlass führte er ein Gespräch mit Schumacher. Edinger[130] berichtet:

Acheson wurde zu einer Begegnung mit dem Oppositionsführer geführt. Er erblickte einen Krüppel von furchterregender Gestalt und ebensolchem Betragen, der sich sofort einem "ungehemmten und bitteren Angriff gegen Adenauer hingab … aus dem seltsamen Grund, dass Adenauer reibungslos mit den … Besatzungsmächten zusammenarbeitete." Er erschien dem Amerikaner völlig unzugänglich für vernünftige Argumente. "Ich brach dieses unnütze Interview so schnell ab, wie die Höflichkeit erlaubte", schließt Acheson, "ich ging dann zu einem Empfang, den der Kanzler für mich gab.

Mit diesem Rückenwind führte Adenauer seine Verhandlungen am 15., 17. und 22. November auf dem Petersberg. Das Ergebnis war das "Petersberg-Abkommen" (Anhang 7). Am 24. November 1949 gab Adenauer vor dem Bundestag eine Regierungserklärung zur Demontagepolitik ab und verlas dort das mit den Hohen Kommissaren geschlossene Abkommen.[131] Das Ergebnis war eine Vereinbarung mit Leistung und Gegenleistung.

Die Bundesrepublik bekommt:

•Reduzierung der Demontageliste auf Rüstungsbetriebe und Beendigung der Demontage auf den Gebieten der Synthetischen Treibstoff- und Gummiwerke, der Stahlwerke, der IG-Farben-Werke Ludwigshafen-Oppau;

•Beendigung aller Demontagen in Berlin;

•Ablösung der drei Abkommen der Militärgouverneure für ihre Besatzungszonen über Marshall-Plan-Hilfe durch ein eigenständiges deutsch-amerikanisches Abkommen;

•Lockerung der dem deutschen Schiffbau auferlegten Beschränkungen;

•Genehmigung konsularischer und Handelsbeziehungen mit anderen Ländern, Beitritt zu in Frage kommenden internationalen Organisationen, einschließlich des Beitritts als assoziiertes Mitglied zum Europarat;

Die Bundesrepublik leistet:

•Beitritt zur internationalen Ruhrbehörde als Geste der politischen Akzeptanz dieser Behörde und Zusammenarbeit mit der Hohen Kommission auf dem Gebiet des Militärischen Sicherheitsamts für Produktionskontrollen;

•Gesetzgebung auf dem Gebiet der Dekartellisierung und zur Beseitigung monopolistischer Tendenzen;

•Hinnahme der Begrenzung der Stahlerzeugung auf 11,1 Mio. Tonnen pro Jahr[132];

•Hinnahme weiterer Produktionsverbote und -beschränkungen.

Die Saarfrage wurde im Petersberg-Abkommen nicht erwähnt, obschon sie Gegenstand der Pariser Konferenz vom 9./10. November 1949 war.[133] Die SPD-Opposition beanstandete, dass Adenauer es versäumt habe, seine Zustimmung zum Petersberg-Abkommen und seine Zusage des Beitritts zum Ruhrstatut dem Bundestag zur Ratifizierung vorzulegen. Das Abkommen sei eine Regelung der außenpolitischen Beziehungen des Bundes und durch das Ruhrstatut würden Hoheitsrechte auf eine zwischenstaatliche Einrichtung übertragen. Das gehe nach Artikeln 59 und 24 des Grundgesetzes nur mit der Zustimmung des Bundestages in der Form eines Gesetzes. Der "Kronjurist" Dr. Arndt von der SPD sagte:

Ich fürchte: Die Westalliierten kommen, statt eine europäische Politik zu treiben, dadurch in eine Innenpolitik hinein, die die Tendenz hat, auch ein autoritäres Regime Adenauer eher zu stützen, als es durch ein demokratisches Regime ablösen zu lassen … Was heute hier zur Debatte und zur Abstimmung steht, ist nichts anderes als die Probe dessen, ob das Grundgesetz ein Fetzen Papier ist … Wir glaubten, auf dem Wege zu einer parlamentarischen Demokratie zu sein, und sehen uns auf dem Wege zu einer Monarchie ohne Konstitution.

Ollenhauer verweigerte dem Petersberg-Abkommen die Zustimmung:[134]

In diesem Statut, das wir durch den Beitritt der Bundesregierung zur Ruhrbehörde jetzt anerkennen wollen, steht unverändert und ohne ein Wort der Kritik und ohne den Versuch der Abänderung der Artikel 15. Dieser Artikel gibt der Ruhrbehörde die Möglichkeit, das gesamte ökonomische, preis- und lohnpolitische Leben in Deutschland — und nicht nur im Ruhrgebiet! — entscheidend zu beeinflussen … Ich glaube, dass es, wenn wir das Für und Wider abwägen … keine Möglichkeit für das Parlament geben kann, diese Aktion, diese Entscheidung und diese Abmachung des Herrn Bundeskanzlers zu billigen.

Der Höhepunkt der Sitzung des Bundestages kam am frühen Morgen des 25. November 1949, als Adenauer erklärte, obwohl das deutsch-alliierte Abkommen nicht in allen Teilen befriedige, sei nach Ansicht der Gewerkschaften eine Mitarbeit der Bundesregierung in der internationalen Ruhrbehörde richtig. An den Beitritt der Bundesregierung knüpften die Gewerkschaften die Erwartung, dass in der Folge die Schwerindustrie Europas in den Arbeitsbereich der Ruhrbehörde einbezogen werde. Adenauer bezog sich dabei auf eine Meldung der Agentur upi aus Düsseldorf, dem Sitz des DGB. Der Oppositionsführer Schumacher mochte die Nachricht nicht glauben und rief aus, die Meldung sei eine Fälschung. Gegen 3 Uhr wurde durch Adenauers Schachzug, Gewerkschaften und SPD gegeneinander auszuspielen, die Stimmung zwischen Adenauer und Schumacher immer gereizter. Das Protokoll der Bundestagssitzung verdient zitiert zu werden:[135]

Dr. Adenauer [an die Adresse der SPD]: … Und Sie wissen ganz genau wie jeder Herr im Saale, dass die einzige Frage die ist: sollen wir einen Vertreter [in die Ruhrbehörde] entsenden, der die drei deutschen Stimmen abgibt, oder sollen wir die ganze Demontage einfach rücksichtslos bis zum Ende gehen lassen?

(Sehr gut! bei den Regierungsparteien. – Widerspruch bei der SPD)

Das ist die Frage, um die es sich handelt.

(Zurufe bei der SPD: Nein!)

und, meine Damen und Herren, ich stelle fest – ich muss das nach den letzten Reden des Herrn Kollegen Ollenhauer leider feststellen –, dass die sozialdemokratische Fraktion bereit ist, eher die ganze Demontage bis zu Ende gehen zu lassen,

(Sehr gut! und Hört! Hört! und lebhafter Beifall bei den Regierungsparteien. – Zuruf links: Unerhört, so was! – Gegenruf rechts: Ihre englischen Freunde versagen! – Zuruf von der SPD: Eine politische Taktlosigkeit! – Abg. Schoettle: Das sind wir ja von denen gewohnt! – Unruhe.)

Zu dieser Frage muss die Opposition Stellung nehmen

(lebhafte Zustimmung bei den Regierungsparteien; Zurufe links)

- das ist die Frage, um die es sich handelt, und um keine andere Frage –: Ist sie bereit einen Vertreter in die Ruhrbehörde zu schicken, oder nicht? Und wenn sie erklärt: nein, – dann weiß sie auf Grund der Erklärungen, die mir der [britische Hohe Kommissar] General Robertson abgegeben hat, dass die Demontage bis zu Ende durchgeführt wird.

(Abg. Dr. Schumacher: Das ist nicht wahr!! – Hört! Hört! und Gegenrufe bei den Regierungsparteien. – Weitere erregte Zurufe von der SPD und KPD. – Glocke des Präsidenten. – Abg. Renner [KPD] Wo steht denn das? – Zurufe links: Sind Sie noch ein Deutscher? – Sprechen Sie als deutscher Kanzler? – Abg. Dr. Schumacher: Der Bundeskanzler der Alliierten!)

Schumacher wollte die Beleidigung Adenauers in der Sitzung nicht zurücknehmen, weshalb der Parlamentspräsident Köhler (CDU) die Sitzung unterbrach, den Ältestenrat einberief und Schumacher, wegen weiterer Weigerung, sich zu entschuldigen, kurz nach 6 Uhr morgens für 20 Sitzungstage von der Teilnahme an den Verhandlungen des Bundestages ausschloss, was für den Fraktionsvorsitzenden der SPD auf einen Ausschluss für mehrere Monate hinausgelaufen wäre.

Eigentlich hatte Schumacher sich nur mit gleicher Münze gerächt. Im Wahlkampf hatte Adenauer Schumacher als den Helfershelfer der Alliierten bezeichnet.[136]

Es ist offenkundig, dass Schumacher Adenauer hasste, und es wurde an einem eklatanten Beispiel klar, wie sehr Außenpolitik Innenpolitik war. Über den Fortgang der Angelegenheit berichtet Carlo Schmid (SPD), seinerzeit Vizepräsident des Deutschen Bundestages:[137]

Die Fraktion der SPD beschloss, sich für die gleiche Zahl von Sitzungstagen nicht an den Verhandlungen des Bundestages zu beteiligen. Kurt Schumacher bat jedoch, von dieser Absicht Abstand zu nehmen. Die Fraktion folgte seiner Bitte,
weil er in der Praxis der Bundesregierung eine immer stärker werdende Bedrohung des sozialen Schicksals weiter Volkskreise sieht und um die nationalen Lebensfragen des deutschen Volkes besorgt ist. Angesichts dieser Tatsache wird sie auf die parlamentarische Kontrolle dieser Bundesregierung nicht verzichten.

Der Zwischenfall wurde schließlich dadurch bereinigt, dass Kurt Schumacher sich schriftlich bei Konrad Adenauer entschuldigte und dieser die Entschuldigung annahm. Die Wirkungsmöglichkeiten der SPD sind durch dieses Vorkommnis nicht gestärkt worden.

In der folgenden Kabinettsitzung führte Adenauer aus, dass die SPD den Zwischenfall in der 18. Sitzung des Bundestages zum Anlass nehme, in der Öffentlichkeit gegen die Bundesregierung eine Hetze zu entfachen. Der Wirtschaftsminister des Landes Nordrhein-Westfalen, Prof. Dr. Nölting, habe in Betrieben, die nicht auf der Demontageliste gestanden haben, gesprochen und sich als den Mann habe feiern lassen, dem die bisherigen Erfolge in der Demontagefrage zu verdanken seien. Wegen der dadurch geschaffenen Lage sei ihm nahegelegt worden, von dem beabsichtigten Besuch der August-Thyssen-Hütte abzusehen. Der Terror durch die SPD gehe so weit, dass man sogar gedroht habe, die Straße gegen die Bundesregierung zu mobilisieren. Gegenüber der Aktivität der SPD halte er für erforderlich, dass die Koalitionsparteien in eigenen Versammlungen auf die Angriffe der SPD antworten und bitte die Bundesminister, deswegen mit ihren Fraktionen zu sprechen, so wie er dies bereits mit der CDU/CSU getan habe. Für die nächsten Tage seien Versammlungen der CDU im Ruhrgebiet vorgesehen. Gegenüber Presseveröffentlichungen, die Zustimmungserklärungen zu der von der SPD verfochtenen Politik anführen, hält es der Bundeskanzler für erforderlich, die der Demontagepolitik der Bundesregierung zustimmenden Telegramme zu veröffentlichen.[138]

Es waren sowohl die Substanz als auch der Stil Schumachers, der den späteren Bundeskanzler Willy Brandt veranlasste, sich von ihm zu distanzieren. Auf dem Parteitag der SPD in Hamburg am 22. Mai 1950 erklärte er, zwar ohne Schumachers Namen zu nennen, aber in deutlicher Anspielung:[139]

Das politische Problem, so, wie es sich vielen von uns darstellt, besteht doch wohl darin, dass wir alle die Widerstandskräfte gegen eine demokratisch-sozialistische Lösung in diesem Lande gegen uns zusammenschweißen. Unsere Aufgabe muss doch wohl in erster Linie darin bestehen, das gegnerische Lager so stark wie möglich zu differenzieren, uns zu stärken und das Zusammenwirken mit anderen Kräften zu ermöglichen.

Der éclat warf ein scharfes Licht auf die Unterschiede der Kontrahenten. Für Adenauer waren die alliierten Gegner des vergangenen Krieges die künftigen eigenen Alliierten, für Schumacher blieben sie die Fremden, die Deutschland daran hinderten, auf seinem Sonderweg zwischen Ost und West weiterzugehen: Abendland ja, aber Westen nein; Demokratie ja, aber nicht wie in Amerika. Die Sozialdemokratie bekämpfte die Pläne einer konservativ-kapitalistischen Föderation Kleinst-Europas, der sechs Schuman-Plan-Länder, da sie eine demokratische Einigung und Entwicklung Europas hinderten.[140]

Adenauer ging als Sieger vom Platz. Gegenüber den Alliierten hatte er einiges erreicht: Eine Reduzierung der Demontagen auf die Rüstungsindustrie, die Möglichkeit der Errichtung von deutschen Auslandsvertretungen (Handelsvertretungen und Konsulate in Hauptstädten funktionieren nicht viel anders als Botschaften, solange es solche nicht gibt) und Wiederaufnahme des Schiffbaus. Er hatte auch eine Erklärung erlangt, dass der Kriegszustand eigentlich beendet sei, was aber juristische und praktische Schwierigkeiten bereite (was keine Ausrede war, sondern mit dem Status West-Berlins und der Sowjetunion zusammenhing). Dafür hat er gezahlt den symbolischen Beitritt zum Ruhrstatut, die Mitwirkung an der Sicherheitsbehörde und die Zusage der Dekartellisierung, die auch im deutschen Interesse lag, auch wenn der BDI das anders sehen wollte. Über 60 Jahre nach dieser Debatte fragt man sich, worum es in der Sache ging und was die wahren Gründe der Erregung waren.

Ruhrbehörde: In der Sache war die Entsendung eines deutschen Delegierten in die Ruhrbehörde nur eine symbolische Handlung der politischen Hinnahme der Ruhrbehörde, wo die Alliierten und die Benelux-Staaten zusammen Deutschland ohnehin immer überstimmen konnten. Immerhin konnte Deutschland seinen Standpunkt vertreten, Anträge stellen, sich überstimmen und das öffentlich bekannt werden lassen. Die wahren Gründe der Erregung waren die Niederlage in der Debatte um die parlamentarische Mitwirkung an der Politik gegenüber den Besatzungsmächten, und eine Demütigung durch die Ankündigung Adenauers, der Deutsche Gewerkschaftsbund stimme dem Beitritt der Bundesrepublik zur Ruhrbehörde zu. Das sprichwörtliche Fass zum Überlaufen brachte Adenauers Debattenstil, mit dem er die SPD zwingen wollte, der Entsendung eines Delegierten in die Ruhrbehörde zuzustimmen oder in den Ruf zu kommen, um den Preis der Verweigerung einer symbolischen Geste zur Hinnahme weiterer realer Demontagen bereit zu sein.

Sicherheitsamt: Das Petersberg-Abkommen verpflichtet die Bundesrepublik zur Zusammenarbeit bei der Entmilitarisierung des Bundesgebiets und zur Zusammenarbeit mit der Hohen Kommission auf dem Gebiet des Militärischen Sicherheitsamts für Produktionskontrollen. Dadurch änderte sich nichts am Inhalt der Kontrollen, aber die deutsche Seite musste nun vor allen Entscheidungen gehört werden. Das militärische Sicherheitsamt war durch das Abkommen der drei westlichen Besatzungsmächte vom 17. Januar 1949 über das Militärische Sicherheitsamt noch kurz vor der Gründung der Bundesrepublik geschaffen worden.[141] Die Aufgabe des Amtes bestand darin, zu verhindern, dass der allgemeine Aufschwung in Deutschland, der es in den Stand setzen sollte, seine Schäden wiedergutzumachen, seine Importe zu bezahlen und sich an der internationalen Zusammenarbeit zu beteiligen, von seinen friedlichen Zielen abgelenkt und die Gefahr der Wiedergeburt eines deutschen Kriegspotentials heraufbeschwört.[142] Für die Stahlindustrie hatte das militärische Sicherheitsamt eine jährliche Produktionsobergrenze von 11,2 Mio. Tonnen festgelegt. Während die Amerikaner die Dynamik des Wiederaufbaus der letzten 18 Monate begrüßten, waren Briten und Franzosen besorgt.

Die Tonart der Opposition war Bitterkeit und schneidende Schärfe. Arndt hatte klar erkannt, worum es Adenauer ging. Er hatte jedoch Unrecht. Zwar bedürfen nach Art. 59 GG Verträge mit auswärtigen Staaten, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, der Zustimmung des Bundestages, in bestimmten Fällen auch des Bundesrates, und zwar in der Form eines Bundesgesetzes. Die Vereinbarungen mit den Hohen Kommissaren waren indessen innerstaatliche Vereinbarungen, weil die Hohen Kommissare als Inhaber der obersten deutschen Staatsgewalt gehandelt hatten. Das von der SPD angerufene Bundesverfassungsgericht urteilte am 29. Juni 1952, das Petersberg-Abkommen sei kein außenpolitischer Vertrag mit den drei Westmächten sondern mit der von diesen eingesetzten Alliierten Hohen Kommission zur Regelung von Fragen zwischen der Kommission und der Bundesregierung,[143] also eine Vereinbarung zwischen Organen derselben Staatsgewalt.

3) Europarat und Saarfrage

Das Wichtigste

1945 knüpfte Frankreich an seine Saarpläne von 1919 an und unternahm einen neuen Versuch zum Erwerb des Saargebiets. Am 18. Juli 1946 gliederte Frankreich 156 Gemeinden der Rheinprovinz und der bayerischen Pfalz dem Saargebiet an und entzog es sodann der Zuständigkeit des Alliierten Kontrollrats für Deutschland. Die deutschen Aussichten für die Rückgewinnung des Saargebietes waren im Lichte der Machtverhältnisse hoffnungslos. Das Saargebiet konnte nur mit der Zustimmung Frankreichs und der Saarbevölkerung zurückgewonnen werden. Am 3. März 1950 wurden zwischen Frankreich und dem Saarland Konventionen geschlossen, wonach die von Frankreich verwalteten Saargruben und die Eisenbahnen für 50 Jahre an Frankreich verpachtet würden. Frankreich verlangte auch, dass das Saarland neben der Bundesrepublik dem Europarat als assoziiertes Mitglied beitrete. Schumacher hatte dazu bereits am 10. November 1949 erklärt, eine Aufnahme des Saargebiets in den Europarat bedeute die Anerkennung der Saarautonomie. Die Fraktionen des Bundestages hatten beschlossen, für den 10. März 1950 eine Sondersitzung des Bundestages – die erste einer Serie von acht bis zur Wahl von 1953 – einzuberufen, in der Adenauer vor einer Debatte über die Saarfrage eine Regierungserklärung abgeben sollte. Namens der Bundesregierung legte Adenauer feierlich Verwahrung gegen die Verträge ein. Auch herrsche im Saarland weder Freiheit noch Demokratie. Schumacher bediente in einer langen und leidenschaftlichen Rede die Ressentiments gegen Frankreich. Schumacher erhielt langanhaltenden lebhaften Beifall bei der SPD, in der Mitte und rechts, also auch von den Regierungsparteien.

Adenauer machte einen Antrag an den Bundestag auf Zustimmung zum Beitritt zum Europarat von der alliierten Zusicherung abhängig, dass die Mitgliedschaft des Saargebiets zum Europarat vorbehaltlich der Regelung des Status des Saargebiets durch den Friedensvertrag mit Deutschland gelte. Am 30. März 1950 beschloss der Ministerrat des Europarats, die Bundesrepublik und das Saarland einzuladen, assoziierte Mitglieder des Rats zu werden. Am 9. Mai 1950 ließ Adenauer das Kabinett über die Einladung beraten und hatte die Fraktionsvorsitzenden der Koalitionsparteien von Brentano (CDU/CSU), Schäfer (FDP) und Mühlenfeld (DP) hinzu gebeten. In diese Beratungen platzten zwei eilige Briefe aus Paris herein, der eine handgeschrieben von Robert Schuman, der andere ein Memorandum, mit dem Vorschlag, die gesamte französische und deutsche Kohle-, Eisen- und Stahlerzeugung einer den anderen europäischen Ländern offen stehenden neuen Organisation, einer gemeinsamen Hohen Behörde, zu unterstellen. Adenauer ließ Schuman sofort mitteilen, dass er dem Vorschlag aus vollem Herzen zustimme. Am 15. Juni 1950 stimmte der Bundestag mit 220 Stimmen der Regierungskoalition gegen 152 Stimmen der SPD und KPD für den Beitritt. Die Entscheidung für den Europarat und den Schuman-Plan nahm die Londoner Konferenz der drei westlichen Außenminister, die vom 11./13. Mai 1950 stattfand zum Anlass zu beschließen, die Bundesrepublik nach ihrem Eintritt in den Europarat möglichst bald mit allen sich daraus ergebenden Konsequenzen in die westliche Sphäre einzugliedern. Auch die Rolle der alliierten Truppen werde sich verändern von der Besatzung zum Schutz gegen Angriffe ausländischer Mächte.

Nach dem Zusammenbruch Deutschlands hatte Frankreich die Saarpläne von 1919 wieder aufgenommen. Am 27. Februar 1920 hatte eine französische Regierungskommission im Namen des Völkerbundes die französischen Interessen wahrgenommen, 1923 hatte sie den französischen Franken zum gesetzlichen Zahlungsmittel des Saargebiets und dieses 1926 zum Teil des französischen Zollgebiets gemacht. Nachdem das Saargebiet ab 1935 wieder zum Deutschen Reich zurück gelangt war, unternahm Frankreich nach dem zweiten Weltkrieg einen neuen Anlauf zum Erwerb des Saargebiets, indem es am 18. Juli 1946 156 Gemeinden der preußischen Rheinprovinz und der bayerischen Pfalz dem Saargebiet angliederte und es damit, so wie die Ostgebiete, auch der Zuständigkeit des Alliierten Kontrollrats für Deutschland entzog. Das Saargebiet erhielt damit erstmals eine gemeinsame Grenze mit Luxemburg. Erst danach, am 30. August 1946, gründete Frankreich das Land Rheinland-Pfalz. Am 6. September 1946 hielt der amerikanische Außenminister J.F. Byrnes in Stuttgart seine viel beachtete Rede Restatement of Policy on Germany[144], die auch eine Passage zum Saarland enthielt:

Die Vereinigten Staaten sind nicht der Meinung, dass es Frankreich, das von Deutschland in 70 Jahren drei Mal überfallen[145] wurde, seinen Anspruch auf das Saargebiet verweigern kann, dessen Wirtschaft seit langer Zeit eng mit Frankreich verbunden ist. Es ist selbstverständlich, dass Frankreich seine Reparationsansprüche gegen Deutschland anpassen müsste, wenn das Saargebiet mit Frankreich vereinigt wird.

Am 21. April 1947 war in Moskau am Rande einer Vier-Mächte-Konferenz zwischen den drei Westmächten ein Abkommen über die deutsche Kohleproduktion unterzeichnet worden, in dem es u.a. hieß:[146]

Sobald die Saar wirtschaftlich an Frankreich angeschlossen wird, soll die für die Verteilung der europäischen Kohle verantwortliche Stelle eine neue Verteilung der Produktion vornehmen.

Die Aussichten für die Rückgewinnung des Saargebietes waren im Lichte der französischen und amerikanischen Haltung ungünstig bis hoffnungslos. Wenn überhaupt, dann konnte das Saargebiet nur mit der Zustimmung Frankreichs und der Bevölkerung der Saar zurückgewonnen werden. Deren Lebensbedingungen waren aber nach der Abtrennung von der französischen Zone zunächst besser als in der französischen Zone. Adenauer glaubte nicht, dass gegenüber Frankreich mit massivem Auftreten etwas zu gewinnen sei. Er fürchtete jedoch, dass das massive Auftreten der SPD der CDU/CSU Stimmen kosten könne. Die SPD richtete an Adenauer Forderungen, die er nicht erfüllen konnte, ein probates Mittel des innenpolitischen Machtkampfes.

Adenauer war im Oktober 1948 mit dem damaligen Außenminister Frankreichs, Robert Schuman, zusammengetroffen. Zu diesem Zeitpunkt war Adenauer Präsident des Parlamentarischen Rates. Schuman, 1886 in Luxemburg geboren, hatte in Bonn, Berlin und München Rechtswissenschaften studiert und sich im damals deutschen Metz als Anwalt niedergelassen. Am ersten Weltkrieg hatte Schuman als deutscher Reserveoffizier teilgenommen. Adenauer sprach keine Fremdsprache, Schuman sprach jedoch Deutsch. So konnten sie unter vier Augen sprechen. Im Gespräch habe Schuman durchblicken lassen, dass Frankreich die Rückkehr des Saargebiets zu Deutschland als im Bereich des Möglichen ansehe. Aufgrund dieser Aussage in der Saarfrage habe er sich in Bezug auf Frankreich stets nur zurückhaltend geäußert.[147] Dies war die Lage, als Adenauer Bundeskanzler wurde. In seiner Regierungserklärung vom 20. September 1949 hatte er erklärt:[148]

Der deutsch-französische Gegensatz, der Hunderte von Jahren die europäische Politik beherrscht und zu so manchen Kriegen, zu Zerstörungen und Blutvergießen Anlass gegeben hat, muss endgültig aus der Welt geschafft werden. Ich hoffe, ja ich sage: ich glaube, dass das Saargebiet nicht zu einem Hindernis auf diesem Weg werden wird. Am Saargebiet hat Frankreich — das ist ohne weiteres anzuerkennen — wirtschaftliche Interessen. Deutschland hat dort wirtschaftliche und nationale Interessen. Schließlich aber haben die Saarbewohner selbst den begründeten Wunsch, dass ihre eigenen wirtschaftlichen und nationalen Interessen berücksichtigt werden. Alle diese Interessen sollen in eine Ordnung und Übereinstimmung gebracht werden, die sich im Rahmen der Europäischen Union, deren Mitglied wir möglichst bald zu werden wünschen, finden lassen wird.

Mit diesen Worten waren die Konturen von Adenauers Saarpolitik umrissen. Er baute darauf, dass je mehr die wirtschaftliche Stärke der Bundesrepublik in Erscheinung trete, desto mehr die Saarländer sich natürlich als Deutsche fühlten.[149] Schumacher hatte darauf geantwortet:[150]

Der Wille des deutschen Volkes in seiner Gesamtheit geht auf den politischen Verbleib des Saargebiets in Deutschland … Wenn wir nämlich ein selbständiges Saargebiet im Europarat tolerieren und — wie ich dies aus den Worten des Herrn Bundeskanzlers herauszuhören vermeine — erst in Straßburg den Ausgleich dieser Frage diskutieren, haben wir ja bereits eine vollendete Tatsache.

Mit diesen Worten war der Konflikt zwischen Adenauer und Schumacher umrissen. Schumacher wiederholte vor der Presse am 10. November 1949:[151]

Eine Aufnahme des Saargebiets in den Europarat bedeutet die Anerkennung der Saarautonomie. Damit würde eine dem Friedensvertrag vorbehaltene Entscheidung vorweggenommen und der deutsche Anspruch auf Revision der Oder-Neiße-Linie geschwächt.

Über den Beitritt zum Europarat musste der Bundestag entscheiden. Bei Besprechungen mit den Fraktionsvorsitzenden des Bundestages gewann Adenauer den Eindruck, dass bei für Deutschland ungünstiger Entwicklung der Saarfrage der Bundestag den Beitritt zum Europarat ablehnen würde.[152] Am 15. Januar 1950 traf Adenauer sich erneut mit Schuman auf Schloss Ernich
in Remagen – in der französischen Zone, wo sie an die britische Zone angrenzte –, dem Sitz des französischen Hohen Kommissars, unter vier Augen. Adenauer sprach die Saarfrage an, die große Erregung in Deutschland hervorgerufen habe, weil es Gerüchte gebe, dass die Saargruben für 50 oder 99 Jahre an Frankreich verpachtet werden sollten. Beim Ende des ersten Weltkrieges seien die Saargruben Eigentum Preußens gewesen. Sodann seien sie Eigentum Frankreichs geworden. Nach der Rückkehr des Saarlandes zum Reich im Jahr 1935 seien die Saargruben von Frankreich an das Reich verkauft worden, die sie in die reichseigene Saargruben AG einbrachte. Die Bundesrepublik sehe sich als Rechtsnachfolger des Deutschen Reichs und damit als Eigentümer der Saargruben. Schuman war unvorbereitet und überrascht. Er erklärte aber, in der Präambel zu den drei mit dem Saarland geplanten Verträgen werde ausdrücklich hervorgehoben, dass alles vorbehaltlich der Regelung im Friedensvertrag erfolge. Wenn z.B. durch den Friedensvertrag die Saarregierung aufhören werde zu bestehen, oder wenn das Eigentum an den Saargruben einem Anderen zugesprochen werde, würde der Vertrag hinfällig. Von Verpachtung für 99 Jahre sei nie die Rede gewesen, sondern von 50.[153]

Nach den Gesprächen übergab Schuman der Presse eine schriftliche Erklärung zur Saarfrage, wonach Frankreich entschlossen sei, die durch das Statut dieses Territoriums definierte Politik weiter anzuwenden. Die technischen Gespräche, die mit der saarländischen Regierung beginnen sollen, hätten zum Ziel, praktischen Notwendigkeiten Rechnung zu tragen. In dem Maße, in dem sie Abänderungen herbeiführten, würden diese zugunsten der saarländischen Regierung und der Bevölkerung des saarländischen Territoriums sein. Ebenso wie das gesamte Statut würden diese Abänderungen den Gegenstand einer endgültigen Sanktionierung im Augenblick des Friedensvertrages bilden müssen.[154] Nach dem Gespräch mit Schuman unterrichtete Adenauer das Kabinett. Er glaube, dass die Bundesregierung uneingeschränkt den Standpunkt vertreten müsse, dass eine Regelung der Saarfrage erst im Zusammenhang mit dem Friedensvertrag erfolgen könne[155].

Die Saarfrage entwickelte sich zu einem innenpolitisch brisanten Thema, weil nicht nur die Bundesrepublik gemäß dem Petersberg-Abkommen assoziiertes Mitglied des Europarats werden sollte, sondern nach französischem Willen auch das Saarland, was im Petersberg-Abkommen nicht erwähnt wird. Adenauer sagt dazu in seinen Erinnerungen nur:[156]

Noch im Januar dieses Jahres [1950] hatte mir der amerikanische Außenminister Acheson mitteilen lassen, dass die Vereinigten Staaten zwar Frankreich zugesagt hätten, sie würden bei einem Friedensvertrag die Wünsche Frankreichs bezüglich der Autonomie der Saar und ihrer Wirtschaftseinheit mit Frankreich unterstützen, dass aber dadurch Frankreich bis zum Friedensvertrag nicht Carte blanche besäße.

Auf der Pariser Konferenz vom November 1949 hatte Frankreich, wie ich erfahren hatte, den Antrag gestellt, dass die Saar im Europarat vertreten sein solle. Zunächst war diesem Antrag von Seiten der angelsächsischen Mächte widersprochen worden. Man hatte jedoch schließlich dem Drängen Frankreichs nachgegeben.

Am 3. März 1950 wurden zwischen Frankreich und dem Saarland vier Abkommen geschlossen, das Allgemeine Abkommen, der Vertrag über die Durchführung der Wirtschaftsunion zwischen Frankreich und dem Saarland, der Vertrag über die Ausbeutung der Saargruben und der Vertrag über den Betrieb der saarländischen Eisenbahnen. Die Verträge über die Saargruben und die Eisenbahnen haben Rechtskraft, bis ein Friedensvertrag abgeschlossen wird. Danach soll es auf den Inhalt des Friedensvertrages ankommen. Adenauer sah die Grundlagen seiner Westpolitik gefährdet. Die Schlagzeile der Frankfurter Allgemeinen Zeitung "Die Entscheidung über die Saar: gegen Europa" schien ihm treffend. Die Neue Zürcher Zeitung schrieb über die deutschen Pressekommentare:

Die Heftigkeit der deutschen Reaktion auf die französisch-saarländischen Abkommen stellt für die sachlich urteilenden Kreise eine Überraschung dar. Die deutschen Kommentare sind von so hemmungsloser Leidenschaft und Unsachlichkeit getragen, dass in ausländischen Kreisen in Bonn von einem unbegreiflichen Phänomen gesprochen wird, das offenbar nur mit unausrottbaren Ressentiments gegenüber dem „Erbfeind Frankreich" erklärt werden könne.

In einer Pressekonferenz richtete Adenauer die dringende Bitte an alle Deutschen, insbesondere die Kriegsgeneration, nationalistischen Bestrebungen und Einflüsterungen kein Gehör zu schenken.[157] Die Franzosen hatten Tatsachen geschaffen, an denen er zunächst nichts ändern konnte. Er brauchte eine politische Argumentation, die ihn aus seiner Zwickmühle zwischen Frankreich und Schumacher befreite: Lehnte der Bundestag den Beitritt zum Europarat ab, weil das Saarland mit gleichem Status dessen Mitglied werde, erschwerte das seine Politik zur Souveränität und Westintegration der Bundesrepublik, verlor er die Vorteile des Petersberg-Abkommens bei Fortsetzung der Demontagen und erlitt er einen Prestigeverlust, weil ihm seine Regierungskoalition in einer wichtigen Frage die Gefolgschaft verweigert hätte.

Die Fraktionen des Bundestages hatten beschlossen, für den 10. März 1950 eine Sondersitzung des Bundestages[158] – die erste einer Serie – einzuberufen, in der von Adenauer vor einer Debatte über die Saarfrage eine Regierungserklärung erwartet wurde.[159] Adenauer bat alle Kabinettsmitglieder an der Plenarsitzung des Bundestages teilzunehmen. Mit den Fraktionen müsse vorher gesprochen werden, um die Erklärungen der Parteien möglichst auf einen einheitlichen Nenner zu bringen. Es solle auch versucht werden, mit den kleinen Parteien und mit der SPD vorher Fühlung zu nehmen. Es könne nicht deutlich genug gemacht werden, dass die Saarfrage von der denkbar größten Bedeutung sei; einmal wegen der Grenzfrage im Osten Deutschlands, zum anderen wegen der Gefahr, dass durch die Behandlung der Saarfrage die nationalistischen Strömungen erheblichen Auftrieb bekämen, letztlich zum Vorteil der Sowjetunion, und dass schließlich der Fragenkomplex auch für die Koalition außerordentlich wichtig sei, da innerhalb der einzelnen Fraktionen sicherlich die Meinungen auseinandergingen.[160] Namens der Bundesregierung legte Adenauer feierlich Verwahrung gegen die vier Verträge ein. Auch herrsche im Saarland weder Freiheit noch Demokratie. Und:

Es kann sein, meine Damen und Herren, dass die französische öffentliche Meinung meine Ausführungen ungünstig aufnehmen wird. Aber ich fühle mich in meinem Gewissen dazu verpflichtet, und ich meine, wenn ein Mann wie ich, der seit Jahrzehnten öffentlich für eine französisch-deutsche Verständigung eingetreten ist, der deshalb von manchen seiner Landsleute als Separatist und frankophil verschrien worden ist, so spricht, dann sollte die öffentliche Meinung in Frankreich wenigstens in eine Prüfung meiner Ausführungen eintreten.

Bisher hatte Adenauer den Weg der vertraulichen Diplomatie beschritten, nun wandte er sich an das französische Volk. In seiner Antwort bediente Schumacher in einer langen und leidenschaftlichen Rede die Ressentiments gegen Frankreich und baute Adenauer eine Brücke.[161] An die Adresse Frankeichs:

… gelten die Grundsätze, die die Besiegten in den zwölf Jahren des Dritten Reiches gehabt haben, jetzt als Behandlungsmethode der Alliierten gegenüber den Deutschen? … Schließlich darf man auch nicht übersehen, dass Monsieur Schuman im Januar dieses Jahres zu den drei Vorsitzenden der sozialdemokratischen Bundestagsfraktion gesagt hat, Frankreich werde auch im Friedensvertrag für die Durchsetzung der Ziele seiner Saarpolitik kämpfen …

Und an die Adresse Adenauers:

Ich glaube, an sich besteht bei uns allen durchaus der Wille, trotz gewisser Schwächeerscheinungen in der heutigen Struktur Europas und trotz gewisser Beschneidungen und Deformationen Deutschland in den Europarat zu bringen unter der Voraussetzung, dass dieses Eintreten in die Assemblée des Europäischen Rates nicht die Anerkennung des Verlustes des Saargebiets für Deutschland ist.

Wie der Fortgang der Saarfrage in den zahlreichen Saardebatten bis 1953 zeigt, gelang der Brückenschlag nicht. In seinen Erinnerungen beklagt sich Adenauer, er habe wegen seiner Zurückhaltung gegenüber Frankreich in allen Reden hinsichtlich der Saarfrage unter ständigen Angriffen durch Schumacher gestanden.[162] In der Debatte vom 10. März 1950 war das aber noch nicht so. Was Adenauer zu denken geben musste, war, dass Schumacher langanhaltenden lebhaften Beifall bei der SPD, in der Mitte und rechts erhielt, also auch von den Regierungsparteien.

Adenauer musste das Mühlebrett, auf dem er sich einer Zwickmühle aus Frankreich und Schumacher gegenüber sah, beiseiteschieben, mit anderen Worten: Das Problem auf eine andere Ebene verlagern. Dazu diente ihm der Friedensvertragsvorbehalt, unter dem die Saarabkommen über die Gruben und die Bahnen standen. Die USA und England hatten Frankreich zwar freie Hand für die wirtschaftliche Eingliederung des Saarlands in die Französische Republik gegeben, alles Weitere aber nur unter dem Vorbehalt einer friedensvertraglichen Regelung. Nahm man den Friedensvertragsvorbehalt ernst, bedeutete er, dass die Dauer von 50 Jahren der Konventionen über Kohle und Bahnen nur vorläufig seien. Niemand glaubte oder wagte zu sagen, dass es einen Friedensvertrag erst in 50 Jahren gäbe. Wie die spätere Geschichte zeigte, wollte in der Bundesrepublik aber niemand einen Friedensvertrag, nicht zuletzt deshalb, weil man damit die verlorenen Ostgebiete nicht wiederbekommen hätte, und man hohe Reparationsverpflichtungen hätte übernehmen müssen. 1950 konnte es sich aber kein Politiker leisten, einen so zynischen Gedanken zu haben, geschweige zu äußern. Hier galt eher das Motto Frankreichs nach dem Verlust von Elsass und Lothringen im Jahr 1871: jamais en parler, toujours y penser[163].

Adenauer schloss seine Regierungserklärung vom 10. März 1950 mit folgender Erklärung ab:[164]:

1. Die Regierungen Frankreichs, Englands, der Vereinigten Staaten und der Bundesrepublik Deutschland sind sich darin einig, dass die endgültige Regelung der Verhältnisse an der Saar in einem mit uns zu schließenden Friedensvertrag erfolgen soll …

3. Die am 3. März 1950 zwischen der französischen Regierung und der Saarregierung abgeschlossenen vier Verträge würden in ihrem Zusammenwirken an der Saar nicht Verhältnisse schaffen, die durch den Friedensvertrag nicht mehr geändert werden könnten …

7. Die Bundesrepublik Deutschland wünscht eine Regelung der Saarfrage, die den Interessen aller Beteiligten, einschließlich Frankreichs gerecht wird.

Um für eine einvernehmliche Lösung der Saarfrage mit Frankreich ein Milieu zu schaffen – anders als einvernehmlich und bilateral mit Frankreich konnte die Lösung nicht gefunden werden – schlug Adenauer die Schaffung einer deutsch-französischen Union vor, der die Benelux-Staaten und Italien beitreten könnten. Am 16. März 1950 äußerte sich de Gaulle als einziger zu dem Vorschlag Adenauers, und zwar zustimmend.[165] De Gaulle war zu dieser Zeit ohne politisches Amt und Vorsitzender des Rassemblement du Peuple Français. De Gaulle erinnerte daran, dass auf den Katalaunischen Feldern Attila [damals der Feind aus dem Osten] dank der gemeinsamen Anstrengung von Galliern, Germanen und Römern geschlagen worden sei.[166] Eine Union zwischen Frankreich und Deutschland würde das Werk Karls des Großen fortsetzen. In einem solchen Umfeld könne der Streit um die Saar jede Bedeutung verlieren. Andererseits begrüßte de Gaulle die Vereinbarungen mit dem Saargebiet.

Nun musste die Frage des Beitritts zum Europarat vom Bundestag entschieden werden. Der am 5. Mai 1949 in London von 10 Staaten gegründete Europarat war damals und ist heute mit 47 Ländern eine beratende Versammlung, die dadurch wirksam wird, dass sie ein Forum für die Diskussion europapolitischer Fragen bietet und den Abschluss von Konventionen initiiert. Die Bedeutung des Beitritts der Bundesrepublik und des Saarlandes lag somit nicht in den politischen Möglichkeiten, die das Forum des Rates eröffnete sondern in dem Risiko, dass im In- und Ausland der Eindruck entstand, die Bundesrepublik habe sich mit der wirtschaftlichen Eingliederung des Saarlands in die Französische Republik abgefunden.

Am 23. März 1950 empfing Adenauer die Fraktionsvorsitzenden der Koalitionsparteien. Danach schrieb er an jeden der Hohen Kommissare einen Brief, im diplomatischen Sprachgebrauch eine Note, in der er einen Antrag an den Bundestag auf Zustimmung zum Beitritt zum Europarat von zwei Zusicherungen abhängig mache, nämlich dass die Mitgliedschaft des Saargebiets zum Europarat vorbehaltlich der Regelung des Status des Saargebiets durch den Friedensvertrag mit Deutschland gelte und die Bundesrepublik Deutschland baldmöglichst ordentliches Mitglied des Europarats werde und bis dahin mit dem minderen Status eines Beobachters an den Sitzungen des Ministerausschusses teilnehmen könne. Die Formulierung entsprach der von Schumacher am 10. März 1950 gebauten Brücke.

Er bat um Antwort bis zum nächsten Morgen – eine höchst ungewöhnliche Forderung –, weil er die Information für die parlamentarische Beratung benötige. Die Hohen Kommissare bestätigten, dass eine getrennte Mitgliedschaft des Saarlandes im Rat noch der Bestätigung zum Zeitpunkt des Abschlusses eines Friedensvertrages unterliege. Zur Frage der Vollmitgliedschaft benötige man Weisung aus den Hauptstädten, die in der kurzen Zeit nicht zu erlangen seien.[167] Vier Tage danach richtete Adenauer ein Schreiben an seinen Bundeswirtschaftsminister Erhard. Bei allen Wirtschaftsverhandlungen mit Frankreich müsse darauf geachtet werden, dass der Saar kein Absatz mit Deutschland gewährt werde. Frankreich und die Saar müssten davon überzeugt werden, dass die Saar wirtschaftlich auf Deutschland angewiesen sei. Er sei dahin unterrichtet worden, dass maßgebende französische Wirtschaftskreise dem Absatz der Saarproduktion in Frankreich große Hindernisse entgegensetzten.[168]

Am 30. März 1950 beschloss der Ministerrat des Europarats, die Bundesrepublik und das Saarland einzuladen, assoziierte Mitglieder des Rats zu werden. Am 9. Mai 1950 ließ Adenauer das Kabinett über die Einladung beraten und hatte die Fraktionsvorsitzenden der Koalitionsparteien von Brentano (CDU/CSU), Schäfer (FDP) und Mühlenfeld (DP) hinzu gebeten. In diese Beratungen platzten zwei eilige Briefe aus Paris herein, der eine handgeschrieben von Robert Schuman, der andere ein Memorandum, mit dem Vorschlag, die gesamte französische und deutsche Kohle-, Eisen- und Stahlerzeugung einer den anderen europäischen Ländern offen stehenden neuen Organisation, einer gemeinsamen Hohen Behörde, zu unterstellen. Adenauer ließ Schuman sofort mitteilen, dass er dem Vorschlag aus vollem Herzen zustimme. In diesem Augenblick war Adenauer, bei aller ihm eigenen Skepsis, auch Altersskepsis, überzeugt, dass er nun vor den Bundestag treten und die Zustimmung zum Beitritt zum Europarat als assoziiertes Mitglied verlangen könne. Am Abend des 9. Mai 1950 berief er eine Pressekonferenz ein, an der er sämtliche Kabinettsmitglieder teilnehmen ließ, um die Wichtigkeit seiner Mitteilungen zu unterstreichen. Auf der Pressekonferenz gab er Erläuterungen zum Schuman-Plan und zu dem Beschluss der Bundesregierung, dem Europarat beizutreten.[169]

Adenauers Entscheidung vom 9. Mai 1950 für den Europarat und den Schuman-Plan bewirkte, dass die drei westlichen Außenminister, die vom 11./13. Mai 1950 in London tagten, den Beschluss fassten, Deutschland nach seinem Eintritt in den Europarat möglichst bald mit allen sich daraus ergebenden Konsequenzen in die westliche Sphäre einzugliedern. Es sei die feste Absicht der Alliierten, der Bundesrepublik so schnell wie denkbar größtmögliche Freiheiten zu gewähren. Zu den Beratungen über die Änderung des Besatzungsstatuts in diesem Sinne würden deutsche Sachverständige hinzugezogen. Auch die Rolle der alliierten Truppen werde sich verändern von der Besatzung zum Schutz gegen Angriffe ausländischer Mächte.

Adenauer hatte auch durch ein Mitglied seiner eigenen Regierung saarpolitische Schwierigkeiten bekommen. Am 9. Juni 1950 sandte er an seinen Bundesminister für Gesamtdeutsche Fragen, Kaiser, einen persönlichen Brief des Inhalts, dass François-Poncet, der ihn aus anderem Anlass besucht habe, die Kritik unterstrichen habe, die Herr Bérard [Beamter der französischen Hohen Behörde] an der Tätigkeit der Abteilung für Grenzlandfragen geübt hatte, die Kaiser zur administrativen Basis des Propagandakampfes um das Saargebiet gemacht hatte.[170] Da es darauf ankomme, angesichts der in Kürze beginnenden Verhandlungen über den Schuman-Plan alles zu vermeiden, was zu einer Beeinträchtigung des deutsch-französischen Verhältnisses führen könnte, bitte er, sein Saarreferat anzuweisen, seine Tätigkeit bis auf weiteres einzustellen. Die Saarfrage werde sich im Laufe der Zeit noch regeln.[171] Kaiser hatte seine gesamtdeutsche Zuständigkeit nicht nur auf die Ostgebiete sondern auch auf das Saargebiet bezogen. Kaiser war nämlich der Ansicht, dass in der Saarfrage seine primäre Aufgabe darin zu sehen sei, und zwar auch unter dem Gesichtspunkt einer Regelung als Modell für die eigentliche Wiedervereinigung, bei den Menschen im Saarland die Bereitschaft zu wecken und zu stärken, (1) sich zur Rückkehr nach Deutschland zu bekennen, (2) den Führern der sich für dieses Ziel einsetzenden Gruppen die finanziellen und sonstigen erforderlichen Hilfsmittel an die Hand zu geben und (3) im ganzen Gebiet der Bundesrepublik Deutschland Verständnis für die Notwendigkeit einer Lösung der Saarfrage zu fördern.[172]

Mit dem Rückenwind der Außenministerkonferenz vom 11./13. Mai 1950 trat Adenauer am 13. Juni 1950 vor den Bundestag, um eine Regierungserklärung zum Beitritt der Bundesrepublik zum Europarat abzugeben. Er bettete die Entscheidung ein in die neue Entwicklung, die durch den Schuman-Plan und die jüngste Konferenz der westlichen Außenminister eingetreten war. Für den Schuman-Plan nahm er in Anspruch, den Anstoß dazu durch seine Interviews vom 7. und 21. März 1950 mit dem amerikanischen Journalisten Smith gegeben zu haben. Das Saarproblem sei nun nicht mehr so überragend, weil die Saargruben und die Saarhüttenwerke unter den Schuman-Plan fallen würden.[173] Seinem Widersacher Schumacher warf Adenauer vor, im Stil nationalistisch, gegenüber Frankreich voller Ressentiment, und in der Sache national verantwortungslos zu handeln, wenn er die Zustimmung der SPD zu diesem Beitritt verweigere. Schumachers Politik, zwar Ausgleich mit Frankreich zu wollen, aber nicht so, gefährde den Weg der Bundesrepublik in die westliche Staatengemeinschaft. Dies war die zweite Saardebatte.

Schumacher antwortete in einer weit ausholenden Rede:[174] Das Saarproblem verliere durch den Schuman-Plan eben nicht in ganz großem Maße an Bedeutung. Das Problem der Saar sei doch die Frage nach dem Prinzip, nach dem Europa errichtet werden soll. Man könne ein Prinzip im Westen nicht anders behandeln als im Osten. Adenauer und Schumacher waren sich zwar einig, dass die Entscheidung über den Beitritt zum Europarat von historischer Bedeutung sein würde, nämlich über die Fortsetzung des Weges, der mit dem Petersberg-Abkommen vorgezeichnet worden war, was Adenauer wollte, oder Rückkehr zum status quo ante, was in Kauf zu nehmen Schumacher bereit schien. Schumacher wiederholte eine schon früher gebrauchte Polemik, dass Adenauer seine Politik an dem starken Schwanze des französischen Gauls, nämlich des Schuman-Plans, über das Kampffeld ziehen lassen wolle. In der Debatte trug Schumacher auch dazu bei, zu verdeutlichen, was er unter Europapolitik verstehe. Man müsse die permanente Drohung der französischen Politik mit der einseitigen Internationalisierung deutschen Eigentums aus der Welt schaffen. Er kritisierte Bundeswirtschaftsminister Erhard, wonach ein Zusammenschluss Europas unter Beteiligung von Ländern mit sozialistischer Volkswirtschaft nicht möglich sei. So rede man nicht über Europa sondern nur über ein Kleinsteuropa des äußersten Westens. Im Beitritt zum Europarat sah Schumacher auch schon, und zwar zu Recht, Vorzeichen dafür, dass der Bundestag als Folge des Beitritts zum Europarat auch früher oder später vor der Frage des Beitritts zur NATO (gegründet am 4. April 1949) stehen werde. Der Beitritt zum Europarat gefährde das Ziel der deutschen Einheit.

Mit der Rede Schumachers in der Bundestagsdebatte vom 13. Juni 1950[175] hatten sich die außenpolitischen Wege von CDU/CSU und SPD bis zur Rede Herbert Wehners vom 30. Juni 1960 getrennt.[176] Am 15. Juni 1950 stimmte der Bundestag mit 220 Stimmen der Regierungskoalition gegen 152 Stimmen der SPD und KPD für den Beitritt.[177] Nachdem die Bundesrepublik am 13. Juli 1950 assoziiertes Mitglied des Europarats geworden war, folgte am 3. August 1950 das Saarland. Schumacher, Ollenhauer und Carlo Schmid nutzten fortan die Saarfrage als Achillesferse von Adenauers Westpolitik. Im Frühjahr 1951 hing der Beitritt der Bundesrepublik zur NATO ab von der Gründung Europäischen Verteidigungsgemeinschaft, diese hing ab von der Montanunion, diese hing ab vom Eintritt der Bundesrepublik in den Europarat und dieser war nur parallel zum Beitritt des Saarlandes möglich. Ein geschickter französischer Schachzug, um seine Interessen an der Saar zu wahren und den Beitritt der Bundesrepublik zur NATO zu verhindern.

Auf Verlangen der SPD fand am 31. Mai 1951 die dritte Debatte statt, in der Adenauer seine Saarpolitik erläutern sollte.[178] Adenauer stellte den Zwiespalt dar, in dem er sich befand und ließ den Ausweg offen. Unter offener Bekundung des deutschen Standpunktes bezeichnete er die Saarfrage im Verhältnis zu Frankreich als völkerrechtlich und politisch offen und als einen noch zu lösenden deutsch-französischen Konflikt. Gegen die französisch-saarländischen Konventionen vom 3. März 1950 habe er bei der Alliierten Hohen Kommission Verwahrung eingelegt, was diese kommentarlos entgegengenommen habe (was so nicht richtig war: der amerikanische und britische Hohe Kommissar hatten Adenauer daran erinnert, dass das Saarland im Unterschied zu Berlin nicht zum Geltungsbereich des Grundgesetzes gehöre.[179]). Aus den jüngsten Ausführungen des französischen Außenministers Schuman sei zu entnehmen, dass die französische Regierung gegenwärtig die Lösung der Saarfrage in der Schaffung eines selbständigen, von Deutschland politisch getrennten souveränen Saarstaates, eines zweiten Luxemburg, zwar suche, aber nicht vorankomme. Die Saarregierung habe bei der französischen Regierung die Forderung gestellt, das Saargebiet müsse als siebtes Land des Schuman-Plans zugelassen werden. Er habe gegenüber der französischen Regierung keinen Hehl daraus gemacht, dass dies ein Scheitern des Vertrages zur Folge hätte. Schuman musste auch am 24. April 1951 im Rat der Republik zugeben, dass eine außenpolitische Souveränität für den Saarstaat von dritten Staaten anerkannt werden müsse, was aber niemand getan habe. Und dann fuhr Adenauer fort:

Ich glaube, dass Außenminister Schuman ganz recht hatte, als er sich dem Drängen seines Parlaments, mit der Bundesregierung in eine Diskussion über die Saarfrage einzutreten, am 20. Februar dieses Jahres [1951] mit der Bemerkung entzog, er wolle in der Saarfrage keine sterilen Auseinandersetzungen mit der Bundesregierung führen; in der Politik werde der recht behalten, der die stärkeren Nerven habe. Das dürfen auch wir uns zu Herzen nehmen, meine Damen und Herren, und wir können das umso eher tun, als wir bei der Behandlung der Saarfrage bisher jedenfalls bewiesen haben, dass wir Herren unserer Nerven sind.

Für die SPD antwortete Carlo Schmid. Der Rechtsstandpunkt der Bundesregierung sei zwar richtig. Aber leider behandele sie die Saarpolitik als nur einen Punkt unter vielen anderen, also nicht als den Dreh- und Angelpunkt von Adenauers gesamter Westpolitik. Die Bundesregierung müsse der Erhaltung der Zugehörigkeit der Saar zu Deutschland innerhalb ihrer Politik eine zentrale Stellung einräumen. Genau das verweigerte Adenauer, damit die Saarfrage nicht der archimedische Punkt würde, von dem aus seine gesamte Westpolitik aus den Angeln gehoben werden könnte. Am 25. März 1952 gab Adenauer seinem Kabinett eine kurze Schilderung der Entwicklung der Ereignisse an der Saar:[180]

Am 12. Februar 1946 hat Frankreich durch eine Note an die vier Mächte den wirtschaftlichen Anschluss an Frankreich und die politische Abtrennung von Deutschland verlangt. Zunächst bestand wenig Gegenliebe dafür, aber es hat nicht nachgelassen und das Jahr 1947 hat insofern eine besondere Bedeutung in der Entwicklung des Saargebietes, als auf der Moskauer Konferenz auf Betreiben Sowjetrusslands die politische Trennung von Deutschland und der wirtschaftliche Anschluss an Frankreich abgelehnt worden ist … Durch einseitige Verfügungen der französischen Besatzungsmacht, wie Verlegung der Zollgrenzen Dezember 1946, Juni 1947 Einführung der Saarmark, November 1947 Einführung der Frankenwährung, wurde die Abtrennung des Saargebietes fortgesetzt … Im Februar 1947 wurde eine Verfassungskommission eingesetzt, die einen Verfassungsentwurf ausarbeitete; am 15. Oktober 1947 waren die Landtagswahlen. Am 15. Dezember 1947 wurde diese Verfassung durch den Landtag verabschiedet. Von Januar 48 an sind dann eine Reihe von Konventionen zwischen dem Saargebiet und Frankreich geschlossen worden (insgesamt 12) … und endlich am 3. März 1950 die allgemeine Konvention über die Durchführung der französisch-saarländischen Wirtschaftsunion und den Betrieb der Saargruben, Niederlassung der beiderseitigen Staatsangehörigen, Betrieb der Eisenbahnen, Abkommen über die Binnenschifffahrt usw.

Wie der weitere Verlauf der Geschichte zeigte, behielt Adenauer Recht. Er bekam die Saar (1957) und die Integration in Westeuropa (1952 Montanunion, 1955 Aufnahme in die NATO, 1958 Europäische Wirtschafts- und Europäische Atomgemeinschaft). Das aber war 1951 noch nicht sicher. Adenauer musste sich am 6. Juli 1951 zum vierten Mal einer Saardebatte stellen. Sie brachte in der Sache nichts Neues. Die fünfte Saardebatte fand am 23. April 1952 statt.[181] Die SPD hielt den Druck aufrecht. In der Debatte sagte der Abgeordnete Dr. Mommer:

Nun, dieses Reden von "erfolgversprechenden Verhandlungen" [mit dem französischen Außenminister Schuman] zusammen mit dem hartnäckigen Schweigen des Herrn Bundeskanzlers seit dem 20. März [dem Tag seiner Saarerklärung vor dem Ministerrat des Europarates], und zusammen mit dem Triumphgeschrei des Herrn Grandval [französischer Botschafter im Saarland] und der Separatisten an der Saar lässt nur einen Schluss zu, den Schluss nämlich, dass der Herr Bundeskanzler bereit ist, von der früheren Linie in der Saarpolitik abzugehen und das Saargebiet aufzugeben, und dass er bereit ist, mit dem schönen Wort "Europäisierung" der Tat der rechtlosen Siegerpolitik, der faktischen Annexion des Saargebiets durch Frankreich, jetzt seine Zustimmung zu geben.

Adenauer widersprach zwar, und wiederholte, dass bei der zu suchenden Lösung das Votum eines völlig frei zu wählenden Landtags des Saargebiets nicht außer Betracht gelassen werden dürfe. Das hieß, wenn sich die Saarbevölkerung für Frankreich entscheide, müsse das akzeptiert werden. Adenauer musste erneut den Preis dafür zahlen, dass es ihm lediglich gelang, die Saarfrage offen zu halten, aber nicht, sie im deutschen Sinn zu lösen, derweil Frankreich versuchte, vollendete Tatsachen zu schaffen.

Für den 18. Juni 1952 hatte die SPD erneut Beratung über ihre Große Anfrage über die Saarfrage verlangt.[182] Sie hatte von Adenauer verlangt, ein Weißbuch über die Besprechungen vorzulegen, die er in London und Paris mit dem französischen Außenminister über die Saarfrage gehabt habe. Adenauer lehnte ab. Es liege in der Natur der Sache, dass sich solche Besprechungen für eine Veröffentlichung nicht eignen. Die SPD erhob den Vorwurf der Geheimdiplomatie. Die SPD übersah, dass Diplomatie in wichtigen Staatsgeschäften immer Geheimdiplomatie war und ist, und die sie auch selbst betrieb, oder zu betreiben versuchte, als sie 1969/70 ihre neue Ostpolitik auf den Weg brachte.

Am 22. Oktober 1952 verlangte die SPD erneut eine Bundestagssitzung zu den Landtagswahlen und den undemokratischen Verhältnissen an der Saar.[183] Frankreich behinderte politische Parteien und Zeitungen, die einen Anschluss der Saar an die Bundesrepublik verlangten. Mommer zitierte eine Äußerung des franz. Außenministers Robert Schuman vor dem Auswärtigen Ausschuss der französischen Nationalversammlung vom 20. August 1952 nach der Zeitung „Le Monde". Der Minister habe die Abgeordneten an die Bemühungen Frankreichs erinnert, dem Saargebiet zu helfen, sich als nationale Einheit, als Nation durchzusetzen. Adenauer verwies in dieser sechsten Debatte darauf, beim Europarat Beschwerde gegen die undemokratischen Verhältnisse an der Saar eingelegt zu haben. Frankreich verhindere die Behandlung und er, Adenauer, verhandele darüber mit Schuman. Er wolle deshalb dazu jetzt nicht Stellung nehmen. Die weitere Frage, welche Rückwirkungen die Unterdrückung der Deutschen an der Saar auf das Bestreben der Bundesregierung, den Bonner und den EVG-Vertrag möglichst bald zu ratifizieren, habe, beantwortete er so, dass er nach wie vor auf dem Standpunkt stehe, dass im Interesse der Bundesrepublik und auch der SBZ eine möglichst baldige Ratifizierung notwendig sei.

Am 18. November 1952 folgte die siebente Befassung mit der Saar.[184] Adenauer führte aus, die für den 30. November 1952 angesetzten Wahlen an der Saar könnten nicht als freie, auf demokratischen Grundsätzen beruhende Wahlen anerkannt und auch die nach dem Ausfall dieser Wahlen gebildete Regierung nicht als eine legitimierte Vertretung der Saarbevölkerung betrachtet werden. Ollenhauer, neuer Vorsitzender der SPD und Fraktionsführer wiederholte, vor allem müsse die SPD sich auch in diesem Augenblick gegen die These des Herrn Bundeskanzlers wenden, dass die Politik der westeuropäischen Integration ohne vorherige grundsätzliche Klärung der Saarfrage fortgesetzt werden müsse.

Am 5. März 1953[185], ein halbes Jahr vor den Wahlen zum zweiten Deutschen Bundestag, versuchte die SPD erneut, Adenauer in der Saarfrage anzugreifen. Es war die achte Saardebatte im Bundestag. Namens der SPD erklärte Mommer:

Die Europa-Politik der Bundesregierung hat dazu geführt, dass in der Saar-Frage nicht nur leisegetreten wird, sondern dass man sogar allen Boden unter den Füßen verloren hat. … Die Abschreibung der Saar ist bei der Bundesregierung so weit gediehen, dass Sie sie nur unter den Erinnerungsposten finden ist; Sie finden dort eine Überschrift, die lautet: „Einzelfragen": Saar, Ägypten, Israel. … Allen bekannt ist die neue Koppelung, das Junktim: Anerkennung der Abtrennung der Saar in Form eines europäischen Status mit der Ratifikation der Verträge im Pariser Parlament. "Ohne Anerkennung der Verträge" – sagen René Mayer [franz. Ministerpräsident] und Bidault [franz. Außenminister] – "keine Ratifikation der Verträge in Paris!"

Adenauer ging auf die Vorwürfe nicht ein sondern erklärte kurz und bündig, es stehe nicht fest, ob eine solche Koppelung der Verhandlungen über den Status der Saar und der Ratifizierung des Deutschlandvertrags und des EVG-Vertrags vorliege. Er habe unter Hinweis auf seine frühere Verwahrung die französische Regierung darauf aufmerksam gemacht, dass die Ergebnisse dieser Verhandlungen eine endgültige Regelung der Saarfrage nicht präjudizieren dürften. Seit den Landtagswahlen an der Saar vom 30. November 1952 habe er weder direkt noch indirekt Verbindungen mit den Saarbrücker Behörden gehabt. Am 20. Mai 1953, zwei Wochen später, schloss Frankreich mit dem Saarland erneut Abkommen über die wirtschaftliche Eingliederung des Saarlandes in die Französische Republik. Dies war im Jahr der Bundestagswahlen ein unfreundlicher Akt, der aber der Stellung Adenauers in der westdeutschen Öffentlichkeit nicht mehr wesentlich schadete. Die Saarfrage hatte das Ihre dazu beigetragen, dass die westdeutschen Wähler nun eine klare Wahl zwischen Adenauers westeuropäischem und Schumachers nationalem und gesamteuropäischem Weg hatten. Carlo Schmid fasste das Wesen der außenpolitischen Position Schumachers so zusammen:[186]

Wir Sozialdemokraten freilich würden uns jedem Versuch widersetzen müssen, dem europäischen Kontinent dadurch Ruhe zu verschaffen, dass die besetzten Teile Deutschlands von den Machtblöcken unlösbar deren Einflussbereich eingefügt werden. Das Problem der Reihenfolge bei den Bemühungen, sowohl die deutsche Einheit als auch die Einheit Europas zu schaffen, war jahrelang das Kernstück der Meinungsverschiedenheiten zwischen Regierung und Opposition.

Die Radikalität der von Schumacher begründeten Position wurde in der SPD nicht allseits geteilt. Willy Brandt, Berliner SPD-Abgeordneter, hatte Schumacher auf dem Parteitag von Hannover am 22. Mai 1950 bereits offen widersprochen:[187]

Ich muss erklären, dass ich den Ausführungen und Auffassungen des Genossen Schumacher zu dieser wichtigen [Europa-] Frage nur zu zwei Dritteln folgen kann, aber ihnen nicht im letzten Drittel zu folgen vermag …Ich bin damit einverstanden, dass wir schärfsten Protest … zum Ausdruck bringen gegen die willkürliche Regelung an der Saar und gegen die Verkoppelung von Saar und Europarat … Wir begrüßen es, dass die Frage der deutschen Remilitarisierung von der Tagesordnung der Londoner Konferenz [11./13. Mai 1950] abgesetzt worden ist. Aber wir können auf der anderen Seite nicht darum herumkommen, dass die Frage der Sicherheit des Westens uns als Betroffene im höchsten Maße interessiert und uns zu ernsten Überlegungen veranlassen muss … Das letzte Drittel, bei dem sich die Sache mir anders darstellt, besteht in folgendem: Ich glaube, es ist schwierig zu sagen, dass wir den Weg nach Straßburg nicht gehen sollten, weil es nur ein Ersatzeuropa repräsentiert. Ein Ersatzeuropa wäre der Westen auch, wenn er eine bessere Konstruktion hätte.

4) Ruhrstatut und Montanunion

Das Wichtigste

Die amerikanische und britische Besatzungszone waren am 1. Januar 1947 zur Bizone zusammengeschlossen und deren Wirtschaftsverwaltung war – unter amerikanisch-britischer Aufsicht – in deutsche Hände gelegt worden. Am 21. April 1947 wurde in Moskau am Rande einer Vier-Mächte-Konferenz zwischen den drei Westmächten ein Abkommen über die deutsche Kohleproduktion unterzeichnet. Danach waren 21% für den Export zu verwenden, sobald die deutsche Produktion 280.000 t täglich erreicht, bei bevorzugter Belieferung von Frankreich. Sobald die Saar wirtschaftlich an Frankreich angeschlossen werde, solle die für die Verteilung der europäischen Kohle verantwortliche Stelle eine neue Verteilung der Produktion vornehmen.

Vom 22./27. August 1947 fanden in London Besprechungen zwischen Amerika, England und Frankreich über die künftige deutsche Industrieproduktion statt. Die französische und sowjetische Zone beteiligten sich nicht an dem amerikanisch-britischen Plan. Danach sollte die Industrieproduktion der Bizone bis zu 95% des Standes von 1936 erreichen. Alle Betriebe, die für Kriegsindustrien erbaut oder auf Kriegsindustrie umgestellt worden waren, sollten demontiert, und ins Ausland geschafft oder zerstört werden. Damit war der Umfang der Demontagen auf die Kriegsindustrie begrenzt. Endgültig eingestellt wurden sie erst 1951.

Das Abkommen vom 22. April 1949 – ein Monat vor Gründung der Bundesrepublik – über die Errichtung einer Internationalen Ruhrbehörde war auf französisches Betreiben geschlossen worden. Über die Ruhrbehörde konnte Frankreich Mitwirkung bei der Kontrolle der Schwerindustrie des Ruhrgebiets, das in der britischen Zone lag, auf einem Umweg erreichen. Der Geist von Versailles wirkte weiter, nicht Versöhnung sondern Kontrolle. Das Statut über die Errichtung einer internationalen Ruhrbehörde war ein Abkommen der drei Westmächte, die im eigenen Namen als Inhaber der obersten Staatsgewalt Deutschlands handelten, sowie Belgien, Niederlande und Luxemburg (BeNeLux). In der Ruhrbehörde hatten die Alliierten und Deutschland je drei Stimmen und die BeNeLux-Staaten je eine, zusammen 15 Stimmen. Für eine Entscheidung reichten teils acht, teils 12 Stimmen aus. Deutschland konnte also immer überstimmt werden. Ein deutscher Beitritt hatte nur politischen Symbolwert. Aufgabe der Behörde war die Aufteilung der Kohle, des Kokses und des Stahls der Ruhr zwischen deutschem Verbrauch und Ausfuhr. Neben der Ruhrbehörde blieben die alliierten Kohle- und Stahlkontrollgruppen sowie die Eingriffsrechte der Alliierten Sicherheitsbehörde und der Alliierten Hohen Kommission in den deutschen Grundindustrien bestehen.

Schumacher lehnte das Ruhrstatut ab. Am 9./10. November 1949 erklärte er vor der Presse,er wende sich gegen die einseitige Interessenvertretung der Schwerindustrie in der Ruhrbehörde und dagegen, dass die Interessen der Arbeitenden dort keine Vertretung hätten. Die SPD werde sich dagegen wenden, dass man einen alliierten Gendarmen in Deutschland vor den Geldschrank des Großbesitzes stelle. Adenauer hatte dagegen auch die Zustimmung des DGB-Vorsitzenden Böckler zur Mitarbeit der Bundesregierung in der internationalen Ruhrbehörde erhalten, um die Demontagen zu beenden. Das Ruhrstatut endete bereits 18 Monate später mit der Mitgliedschaft der Bundesrepublik Deutschland in der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), auch Montanunion genannt. Der Vertrag wurde am 18. April 1951 in Paris mit einer Laufzeit von 50 Jahren unterzeichnet. Die SPD blieb auch zur Montanunion ablehnend. Ferner tauschten Adenauer und der französische Außenminister Briefe aus, in denen bestätigt wird, dass die Bundesregierung durch die Unterzeichnung des Vertrages keine Anerkennung des gegenwärtigen Status an der Saar ausspricht und dass die endgültige Regelung der Saarfrage einem Friedensvertrag oder einem ähnlichen Vertrag vorbehalten bleibe. Am 9. Januar 1952 gab Adenauer zur abschließenden Beratung des Montanunionvertrages und des betreffenden Zustimmungsgesetzes eine Regierungserklärung ab, in der er mitteilte, dass die Ruhrbehörde und die alliierten Kohle- und Stahlkontrollgruppen aufgelöst sowie die Eingriffsrechte der Alliierten Sicherheitsbehörde in die Kohle- und Stahlwirtschaft und die Beschränkung der Stahlkapazität und Stahlproduktion beendet würden.

Die amerikanische und britische Besatzungszone waren am 1. Januar 1947 zusammengeschlossen und deren Wirtschaftsverwaltung war – unter amerikanisch-britischer Aufsicht – in deutsche Hände gelegt worden. Am 21. April 1947 wurde in Moskau am Rande einer Vier-Mächte-Konferenz zwischen den drei Westmächten ein Abkommen über die deutsche Kohleproduktion unterzeichnet:[188]

1. Sobald die deutsche Produktion 280.000 t täglich erreicht – was zur Zeit der Fall ist – werden 21% davon für den Export verwendet. Frankreich ist eines der Länder, das von vornherein Anspruch auf einen Teil der deutschen Ausfuhren hat.

2. Der Exportanteil steigt im Verhältnis zur Produktion bis auf 25%, wenn die Produktion 370.000 t erreicht.

3. Sobald die Saar wirtschaftlich an Frankreich angeschlossen wird, soll die für die Verteilung der europäischen Kohle verantwortliche Stelle eine neue Verteilung der Produktion vornehmen.

Vom 22./27. August 1947 fanden in London Besprechungen zwischen Amerika, England und Frankreich über die künftige deutsche Industrieproduktion statt. Am 27. August 1947 wurde als Ergebnis ein neuer Industrieplan für die britische und amerikanische Zone veröffentlicht. Die französische und sowjetische Zone beteiligten sich nicht an dem Plan. In dem Plan gab es eine bessere und eine schlechtere Nachricht: Die Bessere: die Industrieproduktion der Bizone durfte bis zu 95% des Standes von 1936 erreichen. Die schlechtere: alle Betriebe, die für Kriegsindustrien erbaut oder auf Kriegsindustrie umgestellt worden waren, werden demontiert und ins Ausland geschafft oder zerstört.[189] Zumindest war damit der Umfang der Demontagen begrenzt worden. Endgültig eingestellt wurden sie erst 1951. Als dieses Kapitel abgeschlossen war, berechnete die Brüsseler Interalliierte Reparaturkommission den Betrag der Demontageverluste auf zwei Mrd. DM. [190]

Das Abkommen vom 22. April 1949 – ein Monat vor Gründung der Bundesrepublik – über die Errichtung einer Internationalen Ruhrbehörde (Ruhrstatut)[191] war auf französisches Betreiben errichtet worden. Der französische Außenminister George Bidault hatte am 2. Mai 1945 in San Franzisco erklärt:[192]

Das Ruhrgebiet soll dem deutschen Kriegspotential entzogen und einem internationalen Status zugeführt werden. Was das Rheinland betrifft, so erachtet es Frankreich als seine Pflicht, dieses Aufmarschgebiet zu kontrollieren, damit es für immer versiegelt ist … Der Status der Saar hängt davon ab, was wir für Deutschland beschließen werden.

Frankreich erreichte sein erstgenanntes Ziel vier Jahre später. Das Ruhrgebiet war dem Zugriff Frankreichs zunächst dadurch entzogen, dass es in der britischen Besatzungszone lag. Ohne die Ruhrbehörde hätte die Bundesrepublik die Kontrolle über die Montanindustrie zurück erlangt. Über die Ruhrbehörde konnte Frankreich wenigstens Mitwirkung bei der Kontrolle der Schwerindustrie des Ruhrgebiets auf einem Umweg erreichen. Frankreich wünschte, einerseits die industrielle Kapazität Deutschlands auf Dauer so niedrig zu halten, wie es dem französischen Sicherheitsempfinden entsprach, und andererseits einen privilegierten Zugriff auf die Produktion des Ruhrgebiets zu haben. Der Geist von Versailles wirkte weiter, nicht Versöhnung sondern Kontrolle.

Das Statut über die Errichtung einer internationalen Ruhrbehörde war ein Abkommen der drei Westmächte, die im eigenen Namen als Inhaber der obersten Staatsgewalt in Deutschlands handelten, sowie Belgiens, der Niederlande und Luxemburgs (BeNeLux). In der Ruhrbehörde hatten die Alliierten und Deutschland je drei Stimmen und die BeNeLux-Staaten je eine, zusammen 15 Stimmen. Für eine Entscheidung reichten teils acht, teils zwölf Stimmen aus. Deutschland konnte also immer überstimmt werden. Die Deutschland eingeräumten Stimmen würden zunächst von den Besatzungsbehörden abgegeben, nach einem deutschen Beitritt von dem deutschen Vertreter. Ein Beitritt der Bundesrepublik oder seine Ablehnung hätten nichts an den Pflichten geändert, die der Bundesrepublik durch das Statut auferlegt worden waren. Ein deutscher Beitritt hatte politischen Symbolwert.

Aufgabe der Behörde war die Aufteilung der Kohle, des Kokses und des Stahls der Ruhr zwischen deutschem Verbrauch und Ausfuhr. Die Behörde hatte das Recht zur Prüfung der von den deutschen Behörden eingeführten oder zugelassenen Verkehrs-, Preis- und Handelsgepflogenheiten, Kontingente, Zölle und sonstigen Regierungsmaßnahmen und geschäftlichen Abmachungen, welche die Kohle, den Koks oder den Stahl der Ruhr berühren. Die Kontrollperiode sollte bis zum Inkrafttreten einer Friedensregelung andauern, sofern die Alliierten sie nicht vorher beenden. Neben der Ruhrbehörde blieben die alliierten Kohle- und Stahlkontrollgruppen sowie die Eingriffsrechte der Alliierten Sicherheitsbehörde und der Alliierten Hohen Kommission in den deutschen Grundindustrien bestehen.

Schumacher lehnte das Ruhrstatut ab. 1948 hatte er erklärt, die Ruhr müsse nicht internationalisiert sondern nationalisiert werden; der deutsche Arbeiter stehe im Ruhrgebiet in Opposition zu den Kapitalisten der neuen Welt; die Schwerindustrie habe dem Ruhrstatut nur zugestimmt, weil sie die Hoffnung gehabt habe, dadurch die Verstaatlichung der Schwerindustrie zu verhindern.[193] Die Sozialisierung der Ruhr sei solange ein deutsches Sozialisierungsproblem, als die Träger der großen Industriekräfte in Westeuropa nicht ihrerseits unter denselben rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen ihre Produktionsmittel in eine noch zu schaffende internationale sozialisierte Institution einbringen.[194] Am 9. und 10. November 1949 erklärte er vor der Presse,[195] er wende sich gegen die einseitige Interessenvertretung der Schwerindustrie in der Ruhrbehörde und dagegen, dass die Interessen der Arbeitenden dort keine Vertretung hätten. Die SPD werde sich dagegen wenden, dass man einen alliierten Gendarmen in Deutschland vor den Geldschrank des Großbesitzes stelle. Die deutsche Industrie begrüße die Ruhrbehörde nur deshalb, weil dadurch eine Sozialisierung der Ruhrindustrie verhindert werde. Eine mögliche französische Kapitalbeteiligung an der Ruhrindustrie nannte der SPD-Vorsitzende ein "ganz brutales Geschäft auf Kosten des deutschen Volkes". Sie hätte unter anderem den Zweck, die Sozialisierung der deutschen Schwerindustrie zu verhindern. Die Sozialdemokratie habe hingegen stets die Sozialisierung der Ruhrindustrie gefordert, weil dies vor allem die Voraussetzung für eine deutsche Einflussnahme schaffte, während mit Kapitalbeteiligungen gerade das Gegenteil beabsichtigt und erreicht werde. Beim Beitritt der Bundesrepublik zum Ruhrstatut seien vier Fragen zu berücksichtigen:

1.Die Möglichkeit für Deutschland, die Eigentumsverhältnisse im Ruhrgebiet nach eigenen Vorstellungen zu regeln.

2.Die Ausweitung der Kontrolle des Ruhrgebiets auf alle europäischen Wirtschaftszentren.

3.Die bisher unzureichende Berücksichtigung der Arbeiter.

4.Dass es sich nur um eine Kontrolle nicht aber um eine Verwaltung handeln dürfe.

Adenauer hatte die Mehrheit des Kabinetts für einen Beitritt zum Ruhrstatut auf seiner Seite, weil eine gewisse Chance bestehe, die dort verfolgte Politik zu beeinflussen. Adenauer hatte auch die Zustimmung des DGB-Vorsitzenden Böckler zur Mitarbeit der Bundesregierung in der internationalen Ruhrbehörde erhalten. Böckler verkörperte sosehr den DGB, er war sich so sehr der Zustimmung seiner Kollegen im Vorstand sicher, dass er garnichts dabei fand, selbst wichtige Stellungnahmen ggf. allein abzugeben. So war die positive Stellungnahme zum Petersberg-Abkommen, die Adenauer dem verblüfften Schumacher vorhielt, von Böckler allein aufgesetzt und veröffentlicht worden.[196]

Das Ruhrstatut endete bereits 18 Monate später mit der Mitgliedschaft der Bundesrepublik Deutschland in der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), auch Montanunion genannt. Der Vertrag wurde am 18. April 1951 in Paris mit einer Laufzeit von 50 Jahren unterzeichnet. Die Laufzeit von 50 Jahren erinnert an die Laufzeit der französischen Saarverträge. Die Steinkohleindustrie hatte auf Einbeziehung der Braunkohle in die Montanunion gedrängt, was Adenauer ablehnte, weil sonst auch noch die Energiepolitik in die Montanunion einbezogen worden wäre.[197] Die SPD blieb ablehnend. Adenauer zitierte Schumacher am 31. Mai 1951 vor dem Bundestag, ohne dass Widerspruch kam:[198]

Alle Pläne wie der Schuman-Plan, der Plevenplan [EVG] usw. verewigen Unrecht, denn sie geben den Siegern eine Verfügungsgewalt über den Besiegten, ihre Arbeitskraft, ihren politischen Einsatz und die Nationalschätze ihrer Volkswirtschaft.

Vor der Abreise Adenauers am 18. April 1951 zur Unterzeichnung des Vertrages über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl[199] hatte die SPD eine weitere Saardebatte im Bundestag verlangt, was aber die Fraktion der CDU/CSU verhinderte.[200] Die Saarfrage wurde im Montanvertrag auf zwei Wegen behandelt. Im Vertrag selbst wurde vereinbart, dass der Vertrag auf die europäischen Gebiete Anwendung findet, deren auswärtige Angelegenheiten ein Unterzeichnerstaat übernimmt. Damit war Frankreich gemeint, das die auswärtigen Angelegenheiten von Monaco, Andorra (mit dem spanischen Bischof von Urgell) und des Saarlands wahrnimmt. Ferner tauschten Adenauer und der französische Außenminister Briefe aus, in denen bestätigt wird, dass die Bundesregierung durch die Unterzeichnung des Vertrages keine Anerkennung des gegenwärtigen Status an der Saar ausspricht, und dass die endgültige Regelung der Saarfrage einem Friedensvertrag oder einem ähnlichen Vertrag vorbehalten bleibe.[201] Damit hatte sich Adenauer auf die Debatte im Bundestag vorbereitet. Vor Journalisten führte er aus:

Ich muss aber vor allem die ganze Politik systematisch darauf hinlenken, dass die öffentliche Meinung in Amerika und England nicht zulässt, dass im gegebenen Augenblick des Friedensvertrages die britische und amerikanische Regierung eine etwaige Forderung der französischen Regierung unterstützen. Auch aus diesem Grunde hat es keinen Zweck, auf den Tisch zu schlagen und das Lied zu singen: Deutsch ist die Saar! Das müssen die Leute an der Saar singen. Das würde ich gern hören. Aber es hat keinen Zweck, es im Bundestag zu singen … Je mehr die wirtschaftliche Stärke der Bundesrepublik in Erscheinung tritt, desto mehr fühlen sich natürlich die Saarländer als Deutsche.[202]

Womit Adenauer Recht behielt. Am 9. Januar 1952 gab Adenauer zur abschließenden Beratung des Montanunionvertrages und des betreffenden Zustimmungsgesetzes eine Regierungserklärung ab,[203] in der er mitteilte, dass die Ruhrbehörde und die alliierten Kohle- und Stahlkontrollgruppen aufgelöst sowie die Eingriffsrechte der Alliierten Sicherheitsbehörde in die Kohle- und Stahlwirtschaft und die Beschränkung der Stahlkapazität und Stahlproduktion beendet würden. Auf die Sozialversicherungssysteme und die Tarifvertragsfreiheit habe die Montanunion keinen Einfluss. Die Saarfrage bleibe im Schwebezustand. West-Berlin sei faktisch in die Montanunion einbezogen und die SBZ nicht abgetrennt worden. Die SPD lehnte gleichwohl ab. Die Montanunion liege nicht im wirtschaftlichen Interesse Deutschlands und man bekenne sich weiter zu einer europäischen Einheit unter voller deutscher Gleichberechtigung. Vertrag und Gesetz wurden von den Regierungsfraktionen in namentlicher Abstimmung durchgesetzt.

5) Bonner Vertrag und Wiederbewaffnung

Das Wichtigste

In den Jahren 1950 bis 1952 war Adenauers politische Meisterschaft im höchsten Maße gefordert, weil der 1950 ausgebrochene Koreakrieg eine innenpolitische Krise wegen Preissteigerungen und Arbeitslosigkeit auslöste, Heinemann als Innenminister zurücktrat, das Lastenausgleichsgesetz unter dem Druck einer Massendemonstration und die Gesetze über Montanmitbestimmung und Betriebsverfassung unter Streikdruck zu verabschieden waren und die Innenpolitik sich mit einer Wehrdebatte, einer von Stalin ausgelösten Deutschlanddebatte und der Saarfrage verband, was sich in Landtagswahlen durch Stimmenverluste der Unionsparteien niederschlug. Die Frage eines militärischen Beitrags zur Verteidigung der Bundesrepublik und des Westens gegen die Sowjetunion wurde dabei Adenauers größte innenpolitische Herausforderung. Am 25. Juni 1950 waren nordkoreanische Truppen in Südkorea einmarschiert, was nicht nur die internationale Lage sondern auch die Innenpolitik der Bundesrepublik stark veränderte: Der Anstieg der Lebensmittelpreise und der Arbeitslosigkeit führte zu Unruhen und Streiks, und die Frage eines deutschen militärischen Beitrags zur Verteidigung Westeuropas wurde akuter. Gegen den Anstieg der Lebensmittelpreise setzte Adenauer Subventionen ein, den Lastenausgleich zog er gegen erbitterten Widerstand der SPD durch, in der Saarfrage taktierte er hinhaltend, die Stalin-Note bekämpfte er als Störmanöver und auf den Koreakrieg reagierte er am 29. August 1950, indem er dem amerikanischen Hohen Kommissar McCloy ein ausführliches Memorandum zur Frage eines deutschen Verteidigungsbeitrags übergab. Am 19. September 1950 beschloss daraufhin in New York eine alliierte Außenministerkonferenz ein Deutschland-Kommuniqué, in dem der Bundesrepublik ein Sicherheitsversprechen gegeben wurde.

Da Amerika auf einen deutschen Verteidigungsbeitrag drängte, unterbreitete am 24. Oktober 1950 der französische Ministerpräsident René Pleven der französischen Nationalversammlung den nach ihm benannten Plan. Danach sollte eine europäische Armee unter Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland entstehen. Die deutschen Streitkräfte sollten minderen Rechts und die Mitgliedschaft der Bundesrepublik in der NATO sollte ausgeschlossen sein. Wegen dieser Diskriminierungen lehnte Adenauer den Plan ab. Die SPD stellte sich auf den Standpunkt, das Grundgesetz enthalte keine Wehrverfassung und müsse zuerst geändert werden, wozu die Zustimmung der SPD und der Länder erforderlich wäre. Erschwerend für Adenauers Lage gegenüber der SPD kam hinzu, dass Frankreich am 25. Januar 1952 einen Botschafter bei der Regierung des Saarlandes ernannt hatte.

Adenauers Schwierigkeiten wurden weiter gesteigert, als sich Stalin durch Note vom 10. März 1952 an die drei Westmächte einschaltete mit dem Vorschlag eines Friedensvertrages mit Deutschland, unter Beteiligung einer gesamtdeutschen Regierung und in Übereinstimmung mit den Potsdamer Beschlüssen. Deutschland sollte als einheitlicher bewaffneter Staat wiederhergestellt werden. Die Streitkräfte der Besatzungsmächte müssten spätestens ein Jahr nach Inkrafttreten des Friedensvertrages aus Deutschland abgezogen werden. Die Note entsprach in mancher Hinsicht den SPD-Vorstellungen und erweckte Hoffnungen auf ein wiedervereinigtes Deutschland im Rahmen einer gesamteuropäischen Friedensordnung. Sie traf auch im rechten politischen Spektrum auf starke Resonanz. Die SPD bekam plötzlich auch in dem Lager, das ihr gesellschafts- und wirtschaftspolitisch fernstand, nationalpolitische Verbündete. Schumachers Planung schien aufzugehen.

Am 9. Juli 1952 fand die erste parlamentarische Beratung des Bonner Vertrages über die Beziehungen zu den Westmächten und die Ablösung des Besatzungsstatuts und des EVG-Vertrages statt. Bei der Frage der Genehmigung der Verträge handelte es sich aus Sicht der SPD um die grundsätzliche Frage, ob sich die Bundesrepublik Deutschland an den Westen anschließen sollte oder nicht. Diese Frage beantwortete Carlo Schmid für die SPD mit einem klaren Nein. Kurt Schumacher war zu dieser Zeit krank und verstarb sechs Wochen später, am 20. August 1952. Die Abstimmungen nach der zweiten Lesung fanden am 5. Dezember 1952 statt, insgesamt wurde zu 23 namentlichen Abstimmungen aufgerufen, in denen die Regierungsfraktionen und die SPD bis auf wenige Ausnahmen geschlossen gegeneinander stimmten. Die Oppositionsparteien, besonders SPD und KPD, begegneten Adenauers Regierungserklärung vom 5. Dezember 1952 mit 197 Zwischenrufen, voller Hohn, Verachtung und auch Hass. Adenauer ließ sich äußerlich nicht beirren, war aber innerlich verletzt und empört.

Am 18. Dezember hatte Adenauer ein ausführliches Gespräch mit dem neuen Oppositionsführer Erich Ollenhauer, den er zu sich gebeten hatte, um über die Form der Debatte vom 5. Dezember 1952 zu sprechen. Den Vorschlag Adenauers, Ollenhauer solle doch alle Punkte der Verträge, an denen er sich stoße, bekanntgeben, um sie zu klären und ggf. mit Alliierten zu erörtern, lehnte dieser ab. Ollenhauer verlangte: abbrechen, neu verhandeln, Hürde im Ganzen auf einmal nehmen. Die Gegenseite müsse uns eben Vertrauen schenken. Am 19. März 1953 fand die Schlussabstimmung über die Verträge statt. In namentlicher Abstimmung wurden der Bonner und der EVG-Vertrag mit 225/224 gegen 165/166 gebilligt. Der EVG-Vertrag wurde später nicht ratifiziert, weil Frankreich ihn am 30. August 1954 ablehnte. Der Bonner Vertrag wurde 1955 im Zuge des Beitritts der Bundesrepublik zur NATO in etwas veränderter Fassung ratifiziert.

In den Jahren 1950 bis 1952 war Adenauers politische Meisterschaft im höchsten Maße gefordert, weil der am 25. Juni 1950 ausgebrochene Koreakrieg eine innenpolitische Krise wegen Preissteigerungen und Arbeitslosigkeit auslöste, Bundesinnenminister Heinemann zurücktrat, das Lastenausgleichsgesetz unter dem Druck einer Massendemonstration und der Drohung des CDU-Abgeordneten Linus Kather, mit einer Gruppe anderer Abgeordneter die Fraktion zu verlassen, zu verabschieden war und die Innenpolitik sich verband mit einer Wehrdebatte, einer von Stalin ausgelösten Deutschlanddebatte und der Saarfrage, die die SPD zu fünf Saardebatten im Bundestag allein im Jahr 1952 nutzte (März, April, Juni, Oktober und November 1952).

Die Debatten um nationale Fragen wie Montanunion, Wehrbeitrag, Stalin-Note und Saar und innere Fragen wie Montan-Mitbestimmung, Lastenausgleich und Betriebsverfassung hatten der CDU in den Landtagswahlen zwischen den beiden Bundestagswahlen von 1949 und 1953 Stimmenverluste bereitet, besonders im Jahr 1952, und zwar in den Ländern Baden-Württemberg, Bayern, Bremen, Hessen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein, während die SPD in allen Ländern außer Schleswig-Holstein zulegte, wie die Tabelle XIV zeigt. In Schleswig-Holstein hatte die neue Partei Gesamtdeutscher Block / Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten auf Anhieb 23,4% der Stimmen erhalten, was hauptsächlich zu Lasten der CDU ging.

TABELLE XIV
LANDTAGSWAHLEN 1949 BIS 1953
IM VERGLEICH ZUR BUNDESTAGSWAHL 1949

Bundesland

Jahr Landtagswahl

CDU (Bayern CSU)

% der Stimmen

Änderung

SPD

% der Stimmen

Bundestag 1949

Landtag

Bundestag 1949

Landtag

Baden-Württemberg

1952

-

36,0

-

28,0

Baden

-

51,5

-

23,7

-

Württemberg-Baden

-

31,0

-

25,2

-

Württemberg-Hohenzollern

-

59,1

-

18,9

-

Bayern

1950

29,2

27,4

-1,8%

22,8

28,0

+5,2%

Bremen

1951

16,9

9,0

-7,9%

34,4

39,1

+4,7%

Hamburg

1949

19,8

34,5

+14,7%

39,6

42,8

+3,2%

Hessen

1950

21,3

18,8

-2,5%

32,1

44,4

+12,3%

Niedersachsen

1951

17,6

23,7

+6,1%

33,4

33,7

+0,3%

Nordrhein-Westfalen

1950

36,9

36,9

-

31,4

32,3

+0,8%

Rheinland-Pfalz

1951

49,1

39,2

-9,9%

28,6

34,0

+5,4%

Schleswig-Holstein

1950

30,7

19,8

-10,8%

29,6

27,5

-2,1%

Schumacher sah in den Landtagswahlen eine wichtige Etappe auf dem Weg der Erkenntnis weitester Bevölkerungskreise über den wahren Charakter der Regierung Adenauer und forderte Neuwahlen,[204] ohne Rücksicht auf die Schwierigkeiten, die das Grundgesetz für vorzeitige Neuwahlen bereitet. Auch nach Schumachers Tod blieb der klassenkämpferische Ton der SPD scharf:[205]

Aber es bleibt festzustellen, dass es in unserer Gesellschaft und im Staat eine Führung gibt; im Staat eine Führung, deren demokratische Legitimation hinsichtlich ihrer knappen und nach den ganzen Ergebnissen der Nachwahlen sogar sehr zweifelhaften Mehrheit, [die] fast ausschließlich nach dem sehr autokratischen Willen eines alten Mannes und im ausschließlichen Interesse gewisser Gesellschaftsschichten regiert, in der Wirtschaft eine Führung die, wie sie behauptet, kraft eigener Leistung, tatsächlich aber als Besitzer der dem arbeitenden Volk vorenthaltenen Arbeitserträge rein autokratisch regiert.

Der Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten wurde am 26. Mai 1952 in Bonn unterzeichnet, am folgenden Tag in Paris der Vertrag über die EVG, bestehend aus der Bundesrepublik, Frankeich, Italien und BeNeLux. Wegen seines langen Titels gab es mehrere Kurzbezeichnungen für den politischen Vertrag: Bonner Vertrag, weil in Bonn unterzeichnet, Deutschlandvertrag in der Sprache der Bundesregierung und Generalvertrag in der Sprache der SPD.[206] In dieser Darstellung Bonner Vertrag. Mit dem Vertrag sollte das bisher geltende einseitig auferlegte Besatzungsrecht weitgehend eingeschränkt und in Vertragsrecht umgewandelt werden.

Mit den beiden Verträgen, die politisch zusammenhingen, trat die Frage eines deutschen Beitrags zur militärischen Verteidigung der Bundesrepublik in eine heiße Phase. Die Wiederbewaffnungsdebatte der Jahre 1950 bis 1952 war eine der schärfsten, die in der ersten Legislaturperiode ausgetragen wurden. Die damit verbundenen Konflikte zogen sich quer durch die Parteien (außer der KPD), die gesellschaftlichen Gruppen, Journalisten, Intellektuelle, Arbeiter und Unternehmer, Männer und Frauen. Adenauer war alles andere als ein Militarist. Die Militärs waren ihm eine fremde Welt. Er selbst war nie Soldat gewesen.[207] Aber nun war er Regierungschef eines Staates, dem das normale Attribut von Streitkräften fehlte. Adenauer hatte der französischen Nachrichtenagentur Agence France Presse (AFP) am 15. September 1949 nach seiner Vereidigung, ein Interview gewährt, in dem er auf die Frage, ob ein Beitritt Deutschlands zum Atlantikpakt möglich oder wünschbar sei, erklärt hatte:[208]

Ein Beitritt zum Atlantikpakt setzt eine bewaffnete Nation voraus. Deutschland ist abgerüstet … Diejenigen, die uns entwaffnet haben, besitzen die moralische Pflicht, über unsere Sicherheit zu wachen und uns gegebenenfalls zu verteidigen.

Zwei Monate später erklärte er der französischen Zeitung L'Epoque:[209]

Wir haben genug Tote gehabt. Allzu viele junge Leute sind umgekommen. Denken Sie daran, dass in Deutschland gegenwärtig auf 100 Männer 160 Frauen kommen. Ein neues Heer würde bei uns nur die militaristischen Erinnerungen wiederbeleben, die ein für allemal verschwinden müssen.

Carlo Schmid nahm für sich in Anspruch, eine deutsche Wiederbewaffnung viel früher als Adenauer befürwortet zu haben. Er schreibt in seinen Erinnerungen:[210]

In der »Welt« vom 14. Dezember 1948 schlug ich vor, international integrierte Streitkräfte aufzustellen, die mehr sein müssten als ein Mosaik nationaler Truppenkontingente. Dabei müsse man an das ganze Deutschland denken und an ein System kollektiver Sicherheit, das um ein wiedervereinigtes Deutschland herum die östlichen und westlichen Länder Europas umfasse und – und zusammen mit Rechtsverfahren für den Austrag von Streitigkeiten mit friedlichen Mitteln – jedem Sicherheit vor bösen Absichten des Nachbarn gebe. Den Rahmen dafür sah ich im Zusammenhang mit den in der UNO-Satzung vorgesehenen Regionalverträgen.

Nachdem der amerikanische Außenminister Acheson seine Kollegen Bevin und Schuman auf der Pariser Konferenz vom 9./10. November 1949 in deutlichen Worten informiert hatte, dass die USA in Deutschland und Japan bereits künftige Verbündete gegen die Sowjetunion sähen, begann in den westlichen Medien eine Diskussion über die Wiederbelebung der deutschen Kriegsmaschine, besonders besorgt in England und Frankreich. Aus jener Zeit stammt das Bonmot, es werde eine Form der Bewaffnung der Bundesrepublik gesucht, die stärker als die Sowjetunion und schwächer als Luxemburg sei.

Das Thema gelangte erstmals vor den Bundestag dadurch, dass Adenauer am 3. Dezember 1949 dem Journalisten John Leacacos, Europakorrespondent des Cleveland Plain Dealer ein Interview gab, in dem Leacacos auch die Frage einer Wiederbewaffnung Westdeutschlands aufwarf. Adenauer hatte dort die Möglichkeit eines deutschen Kontingents im Rahmen einer Armee einer europäischen Föderation erwähnt. Adenauer hatte die amerikanische Provinzzeitung ausgewählt, weil ihm gesagt worden war, dass der amerikanische Präsident Harry S. Truman (1945/53) diese Zeitung jeden Morgen als Heimatzeitung lese. Die Auswahl ausgerechnet dieses Provinzorgans hatte bei vielen Zeitgenossen Verwunderung und bei Korrespondenten berühmterer Zeitungen Eifersucht ausgelöst, aber Adenauer hatte Erfolg. Truman bestätigte später, dass er das Interview gelesen und auf Adenauer aufmerksam geworden sei.[211] Wenn in einer amerikanischen Zeitung ein so wichtiges Thema wie deutsche Wiederbewaffnung erstmals auftaucht, sprechen alle Erfahrungen dafür, dass der Anstoß dazu aus der Bürokratie der amerikanischen Hauptstadt Washington kam. Carlo Schmid ergänzt dies so:[212]

1949 konnte man von ausländischen Journalisten gelegentlich erfahren, in manchen Hauptstädten, vor allem in Washington, rede man davon, die deutschen Potentiale zur Verteidigung des Westens wieder aufleben zu lassen: die Montanindustrie in erster Linie, aber auch das politische Potential des deutschen Volkes und sogar sein militärisches – allerdings in Formen, die es den Deutschen unmöglich machen würden, darauf eine eigene, womöglich dem Westen abträgliche Politik zu gründen … Zu Beginn des Jahres 1949 hatte [der britische] Feldmarschall Montgomery, seit Herbst 1948 Vorsitzender des Komitees der Oberbefehlshaber der Truppen im Brüsseler Pakt, erklärt, dass ohne Westdeutschland die westeuropäischen Staaten der sowjetischen Armee keine ausreichenden Streitkräfte entgegenstellen könnten.

Am 7./8. Dezember 1949 nutzte Adenauer den Rheinischen Parteitag der CDU, um die Frage der Wiederbewaffnung der Bundesrepublik an die Öffentlichkeit heranzutragen. Er sagte, die Deutschen seien absolute Kriegsgegner. Er sagte nicht, sie seien Wehrdienstgegner oder Pazifisten. Das wäre der falsche Zungenschlag gewesen. Kriegsgegner kann man auch im gerüsteten Zustand sein. Dann wies er auf die verschärften Spannungen zwischen Ost und West hin und kam zur Sache. Man könne von den Deutschen nicht erwarten, dass sie als Söldner in fremden Heeren dienen, eine Idee die auch in westlichen Medien erwogen wurde (Frankreich hatte um die 18.000 Deutsche für die Fremdenlegion geworben[213]). Aber wenn eine europäische Föderation einen westdeutschen Beitrag zur Verteidigung Europas verlangen sollte, dann könnten sich unter gewissen Umständen auch Deutsche, genauso wie Engländer, Franzosen und andere Nationen beteiligen. Adenauer sah in der neuen Ost-West-Lage und den Erwartungen der USA, die für Frankreich wieder einmal zu weit vorauseilten, die Chance, als Folge der Wiederaufrüstung Souveränität gegenüber dem Westen und Sicherheit gegenüber dem Osten zu erlangen und eine west-europäische Föderation herbeizuführen.[214]

Adenauers Erklärungen zugunsten einer deutschen Wiederbewaffnung führten zu einer kurzen Kontroverse mit Bundespräsident Heuss. Nach einem Bericht der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 9. Dezember 1949 soll Heuss in einem Interview mit der Nachrichtenagentur Associated Press erklärt haben, der Präsident warne das Ausland, allzu viel von der Wiedererrichtung einer deutschen Wehrmacht zu sprechen. Dies könnte eine psychologische Lage schaffen, in der man die Errichtung einer deutschen Wehrmacht freundlicher aufnehmen könnte, als zumindest er es wünsche. Er sei absolut gegen eine deutsche Wehrmacht, ganz gleich unter wessen Kommando sie stehen würde. Adenauer fühlte sich in seiner Planung gestört und schrieb Heuss noch am selben Tage, er fühle sich verpflichtet, dessen Aufmerksamkeit darauf zu lenken, dass das Interview zu Schlussfolgerungen führen könnte, die mit den von ihm, Adenauer, in letzter Zeit wiederholt dargelegten Auffassungen über die Frage der militärischen Sicherheit des Gebiets der Bundesrepublik nicht in Einklang zu bringen seien. Er habe erst gestern die Hohen Kommissare darauf aufmerksam gemacht, dass in der Ostzone eine reguläre deutsche Armee unter Führung deutscher, zum Teil nichtkommunistischer Offiziere aufgestellt werde, die im Falle eines Konflikts zwischen Russland und den Vereinigten Staaten eine sehr ernsthafte Bedrohung der Bundesrepublik darstelle. Er bitte Verständnis dafür zu haben, wenn er in diesem Falle darauf hinweise, dass nach dem Grundgesetz die Richtlinien der Politik der Bundesregierung vom Bundeskanzler zu bestimmen seien.[215]

Auf Antrag der Fraktion der KPD, ausgerechnet dieser Partei, nahm Adenauer am 16. Dezember 1949 zu dem Interview mit dem Cleveland Plain Dealer in einer Regierungserklärung Stellung, indem er eine Aufzeichnung verlas, die der Beamte Dr. Böx (Leiter der Auslandsabteilung und Stellv. Chef des BPA), der das Interview gedolmetscht hatte, verfasst hatte. Adenauer trug u.a. vor:[216]

Der Korrespondent ging dann auf die Frage der deutschen Sicherheit und die Bedeutung des Atlantikpakts[217] ein … Alsdann stellte der Korrespondent die Frage nach einem deutschen Beitrag zur Verteidigung des europäischen Kontinents. Er wies mit Nachdruck darauf hin, dass von sehr beachtlichen außerdeutschen Stellen die Notwendigkeit eines Beitrags Deutscher, eventuell in der Form des Eintritts von Deutschen in andere Armeen, erörtert wird. Der Bundeskanzler seinerseits betonte nachdrücklich, dass unter keinen Umständen zugestimmt werden könne, dass Deutsche als Söldner oder Landsknechte in fremde Armeen eintreten. Auch wenn das Verlangen nach einem deutschen Beitrag zur Sicherheit Europas in einer unabdingbaren Weise von den Alliierten gestellt würde, käme die Aufstellung einer deutschen Wehrmacht nicht in Frage. Im äußersten Fall sei alsdann die Frage eines deutschen Kontingents im Rahmen der Armee einer europäischen Föderation zu überlegen.

Damit war es gesagt: Über deutsche Soldaten im Rahmen der Armee einer europäischen Föderation könne man mit der Bundesregierung Adenauer sprechen. Carlo Schmid deutet das Interview mit der amerikanischen Zeitung so, dass die Aufstellung der kasernierten Volkspolizei in der sowjetischen Besatzungszone unter dem ehemaligen Reichswehrgeneral Vinzenz Müller und dem Generalinspekteur Heinz Hoffmann dem Bundeskanzler Sorge bereitete. Hoffmann soll ganz offen gesagt haben, man sei keine Polizei sondern Soldaten.[218] Ollenhauer (SPD)[219] beanstandete zunächst, wie bei der Debatte um das Petersberg-Abkommen, dass der Bundeskanzler politische Erklärungen zur Wiederaufrüstung abgegeben habe, ohne zuvor das Parlament informiert zu haben. Die SPD verlangte Vorrang des Parlaments vor den Zeitungen und Rundfunkstationen. Hinter dieser Forderung stand auch die etwas naive Idee, in Grundsatzfragen der Außenpolitik, wie Beziehungen zu den Besatzungsmächten, Westintegration und Aufrüstung, könne und dürfe die Bundesregierung nur Positionen vertreten, die mit der SPD im Bundestag zumindest vorab debattiert worden seien. Zur Sache selbst sagte Ollenhauer:

Die sozialdemokratische Fraktion lehnt es ab, eine deutsche Wiederaufrüstung auch nur in Erwägung zu ziehen. Die Verantwortung für die Sicherung des Gebiets der Bundesrepublik liegt bei den Besatzungsmächten.

Die Frage eines militärischen Beitrags zur Verteidigung der Bundesrepublik und des Westens gegen die Sowjetunion gewann zusätzliche Aktualität, als am 25. Juni 1950 nordkoreanische Truppen in Südkorea einmarschierten, was nicht nur die internationale Lage sondern auch die Innenpolitik der Bundesrepublik stark veränderte: der Anstieg der Lebensmittelpreise auf den Weltmärkten, auf denen die Hälfte der für die Bundesrepublik nötigen Nahrungsmittel gekauft wurde, führte zu Unruhen und Streiks, und die Frage eines deutschen militärischen Beitrags zur Verteidigung Westeuropas wurde dringlich. Adenauer widmet in seinen Erinnerungen den Einwirkungen der Vorgänge in Korea auf die deutschen Verhältnisse ein eigenes Kapitel von vier Seiten. Am 29. August 1950 übergab Adenauer dem amerikanischen Hohen Kommissar McCloy ein langes Memorandum folgenden Inhalts (Wiedergabe stark gekürzt):

Der ganze Ernst der Situation ergibt sich aus der Betrachtung der in der Ostzone versammelten sowjetischen Kräfte und der dort im beschleunigten Aufbau befindlichen Volkspolizei … Es ist damit zu rechnen, dass die Volkspolizei in naher Zukunft etwa 150 000 Mann umfassen wird, die nach der Gesamtplanung auf rund 300 000 Mann gebracht werden soll … Als Gegenkräfte stehen in Westdeutschland diesen Gegnern je zwei amerikanische und britische Divisionen und einige französische Verbände gegenüber … Das Problem der Sicherheit des Bundes stellt sich zunächst unter dem äußeren Gesichtspunkt. Die Verteidigung des Bundes nach außen liegt in erster Linie in den Händen der Besatzungstruppen. Der Bundeskanzler hat wiederholt um die Verstärkung dieser Besatzungstruppen gebeten und erneuert diese Bitte hiermit in dringendster Form … Der Bundeskanzler hat ferner wiederholt seine Bereitschaft erklärt, im Falle der Bildung einer internationalen westeuropäischen Armee einen Beitrag in Form eines deutschen Kontingents zu leisten … Bonn, den 29. August 1950[220]

Am 19. September 1950 beschloss in New York eine Konferenz der alliierten Außenminister ein Deutschland-Kommuniqué, in dem sie eine Sicherheitsgarantie für die Bundesrepublik und West-Berlin aussprachen. Adenauer wies im Kabinett darauf hin, dass dieses Versprechen das Bedeutsamste für Deutschland in den Erklärungen darstelle. Als weitere Beschlüsse der Außenministerkonferenz teilte der französische Hohe Kommissar François-Poncet mit: Genehmigung zur Errichtung eines Außenministeriums, Erhöhung der Stahlproduktionsquote, Erlaubnis zum Bau und Export von Handelsschiffen und Erleichterungen bei der Kontrolle der Gesetzgebung. Diese in Aussicht gestellten Erleichterungen waren mit der Forderung an die Bundesregierung verknüpft, die Haftung für die deutschen Auslandsschulden aus der Vorkriegszeit und für die aus der wirtschaftlichen Unterstützung in der Nachkriegszeit entstandenen Schulden anzuerkennen sowie die Bereitschaft zu erklären, an der Verteilung strategisch wichtiger Rohstoffe und Erzeugnisse mitzuwirken. Ferner hatten die Außenminister den Verzicht auf alliierte Vorbehaltsrechte erklärt, und zwar auf dem Gebiet der Überwachung der Verfassungen der Länder und des Grundgesetzes, der Dekartellisierung, der Entflechtung von Industriekonzernen und der verschleppten Personen und Flüchtlinge, sobald auf diesen Gebieten entsprechende Gesetze erlassen worden seien.[221]

Anfang Oktober 1950 ließ Adenauer hohe Reichswehroffiziere zu einer Klausurtagung einberufen, um ein Konzept für einen deutschen Militärbeitrag auszuarbeiten. Sie sollte geheim bleiben und fand daher im einsam gelegenen Zisterzienserkloster Himmerod in der Eifel statt. Die Ergebnisse wurden von den ehemaligen Generalleutnanten Dr. Speidel, Heusinger und Foertsch zusammengefasst und Adenauer übergeben. Diesen Namen begegnet man später an führender Stelle in der neuen Bundeswehr. Die Himmeroder Denkschrift zeigt die Handschrift von Wehrmachtsgeneralen mit Russlanderfahrung. Rückgrat einer möglichst weit östlich und offensiv zu führenden Verteidigung sollte eine starke Panzerwaffe sein. Die Denkschrift sah zwölf mit modernstem Gerät ausgerüstete Divisionen von 250.000 Mann, eine taktische Luftwaffe und eine Küstenmarine vor.[222]

Da Amerika auf einen deutschen Verteidigungsbeitrag drängte, unterbreitete am 24. Oktober 1950 der französische Ministerpräsident René Pleven der französischen Nationalversammlung den – nicht ernst gemeinten sondern auf Zeitgewinn gegenüber Washington und Bonn angelegten – Pleven-Plan.[223] Frankreich war noch nicht so weit, in der Bundesrepublik einen künftigen Verbündeten zu sehen. Nach dem Plan sollte eine europäische Armee unter Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland entstehen. Die deutschen Streitkräfte sollten minderen Rechts und die Mitgliedschaft der Bundesrepublik in der NATO sollte ausgeschlossen sein.[224] Vor der Verwirklichung des Pleven-Plans müsse auch der Schuman-Plan durchgeführt werden.[225] Am selben Tag verlangte Schumacher in einer Pressekonferenz,[226] die unlösliche Verkoppelung des angelsächsischen nationalen Schicksals mit dem deutschen Schicksal müsse die Voraussetzung dafür sein, dass die SPD sich in der Bevölkerung für eine Beteiligung an der europäischen Verteidigung einsetze. Wegen ungleicher Rechte und Pflichten der Bundesrepublik lehnte Adenauer den Pleven-Plan gegenüber seinen engsten Beratern, aber nicht öffentlich, ab.[227] In der Bundestagssitzung vom 8. November 1950[228] erläuterte Adenauer seine Politik zu drei Themen

1)Beratung der Frage eines Beitrages der Bundesrepublik Deutschland zu der Verteidigung des Westens auf der New Yorker Außenministerkonferenz und den Konferenzen, die sich an diese angeschlossen haben;

2)Pleven-Plan;

3)Vorschlag der Sowjetregierung zur Einberufung der Außenministerkonferenz der vier Mächte — Vereinigte Staaten, England, Frankreich, Sowjetunion — zwecks Erfüllung der Beschlüsse der Potsdamer Konferenz hinsichtlich der Demilitarisierung Deutschlands und der Durchführung der Beschlüsse der Prager Konferenz der Außenminister der Sowjetunion, Albaniens, Bulgariens, der Tschechoslowakei, Polens, Rumäniens, Ungarns und der Deutschen Demokratischen Republik.

Zu 1): Die Sowjetunion habe ihren Machtbereich immer weiter ausgedehnt: 1940 Annektierung von Litauen, Lettland und Estland, Unterwerfung als Satellitenstaaten: 1944/45 Albanien, 1944/49 Bulgarien, 1944/45 Jugoslawien, 1944/49 Polen, 1944/48 Rumänien, 1944/49 Ungarn, 1944/48 Tschechoslowakei, 1945/50 Mandschurei, 1945/48 Nordkorea. In ihrer deutschen Besatzungszone versuche die Sowjetunion die Schaffung eines Satellitenstaates nach der gleichen Methode. Die Tendenz der Sowjetrussischen Republik gegenüber Deutschland und Westeuropa gehe daraus hervor, dass sie in der SBZ erhebliche sowjetrussische Truppenmassen konzentriert habe. Dort werde unter dem Namen Polizei eine Armee aufgebaut. In der zitierten Note werde als Grundlage der Konferenz die Durchführung der Prager Beschlüsse bezeichnet, in denen unter anderem verlangt werde:

Bildung eines gesamtdeutschen konstituierenden Rates unter paritätischer Zusammensetzung aus Vertretern Ost- und Westdeutschlands, der die Bildung einer gesamtdeutschen souveränen demokratischen und friedliebenden provisorischen Regierung vorzubereiten und der Sowjetunion, den Vereinigten Staaten, Großbritannien und Frankreich die entsprechenden Vorschläge zur gemeinsamen Bestätigung zu unterbreiten hat und der bis zur Bildung einer gesamtdeutschen Regierung zur Konsultation bei der Ausarbeitung des Friedensvertrages hinzuzuziehen ist.

Dieser Bestandteil des Prager Abkommens sei für die Bundesrepublik Deutschland völlig unannehmbar. Die sowjetrussische Note stoße in den Vereinigten Staaten auf Ablehnung. In England stehe man ihr sehr skeptisch gegenüber. Lediglich in Frankreich hätten sich Stimmen gefunden, die glaubten, in irgendeiner Form auf diese Note eingehen zu sollen.

Zu 2): Ministerpräsident Pleven habe durch den französischen Hohen Kommissar François-Poncet erklären lassen, dass jede Diskriminierung Deutschlands ausgeschlossen sei. Der Pleven-Plan sei daher ein wesentlicher Beitrag zur Integration Europas. Ein Beitrag der Bundesrepublik Deutschland zur Verteidigung des Westens sei von den Außenministern Amerikas und Englands gegen die Stimme Frankreichs verlangt worden. Zwei Voraussetzungen für eine deutsche Beteiligung an der Bildung einer solchen Abwehrfront hebe er besonders hervor: diese Abwehrfront müsse so stark sein, dass sie jede russische Aggression unmöglich mache und die Bundesrepublik Deutschland müsse die gleichen Pflichten, aber auch die gleichen Rechte haben wie alle anderen daran beteiligten Länder. Auf den französischen Widerstand gegen die deutsche Mitgliedschaft in der NATO ging Adenauer nicht ein.

Zu 3): Mit einem totalitären Staat könnten Verhandlungen zur Regelung internationaler Fragen mit Aussicht auf Erfolg nur geführt werden, wenn derjenige, der diese Verhandlungen führe, ebenso stark, wenn nicht noch stärker sei als Sowjetrussland.

Schumacher antwortete, die Koppelung des Schuman-Plans mit der Erlaubnis, die Deutschen an irgendeiner Form einer militärischen Konzentrierung der demokratischen Kräfte teilhaftig werden zu lassen, erscheine den Sozialdemokraten ungangbar:

Aber für die Deutschen ist nur die Gleichheit im Tatsächlichen und die Unlöslichkeit der Verbindungen und Verkettungen mit den anderen Nationen die positive Voraussetzung … Also unter den heutigen Voraussetzungen, unter den Voraussetzungen, wie sie der Herr Bundeskanzler hier definiert hat, sagt die Sozialdemokratische Partei Deutschlands zu diesen Bemühungen der Remilitarisierung nein. Sie wird auch nein sagen, wenn die halben und matten Versprechungen der Alliierten für die nächsten Monate verwirklicht werden sollten. Sie wird erst ja sagen, wenn die unzweideutige Entscheidung für die internationale Solidarität der anderen Nationen mit der deutschen Nation durch militärische und politische Tatsachen geschaffen ist.[229]

Aus den "Angelsachsen" von Schumachers Pressekonferenz vom 24. Oktober 1950 waren am 8. November 1950 "die anderen Nationen" geworden. Das waren gewiss die Westmächte, aber wer sonst? Zur ausführlichen Auseinandersetzung Adenauers mit der Expansion der Macht der Sowjetunion und zur Aufrüstung der Volkspolizei in ihrer Zone äußerte sich Schumacher überhaupt nicht. Dazu sagte er nur:

die deutsche Situation ist eben weder die Situation der letzten Schlacht für die Angelsachsen noch die Situation der letzten Schlacht für die Russen. Die haben ihre militärische Übermacht wohl in erster Linie deswegen nicht ausgenutzt, weil sie die Übermacht des Kriegspotentials und der Intelligenz auf der andern Seite sehen. Zudem ist auch die Entwicklung gewisser kriegsentscheidender Waffen sehr zugunsten der Angelsachsen und nicht zugunsten der Sowjets gegangen. Aber das deutsche Schicksal ist ein anderes, es ist das Schicksal der ersten Auseinandersetzung.

Die vorliegende Erklärung des französischen Ministerpräsidenten Pleven sei keine Diskussionsgrundlage. Der französische Verteidigungsminister habe am 4. August [1950] erklärt, Frankreich müssen für seine Verteidigung des glacis sichern, welches der Sieg von 1945 erlaubt habe zu besetzen, Frankreichs dauernde Sorge müsse die Schaffung eines Manövrierfeldes zwischen Elbe und Rhein sein.[230] Hinter dem Pleven-Plan argwöhnte die SPD die Pariser Absicht, dem Schuman-Plan als Instrument zur Kontrolle und Ausbeutung der westdeutschen Wirtschaft ein weiteres zur militärischen Disziplinierung hinzuzufügen, um den Zugriff auf die Montanindustrie abzusichern.[231]

Im Übrigen antwortete Schumacher auf der bekannten Linie, auch Opposition gegenüber den Westmächten zu sein. Man sei in den New Yorker Beschlüssen den Deutschen zwar stückweise entgegengekommen, aber man behalte sich vor, jedes Entgegenkommen wieder zurückzunehmen. Man verlange umgekehrt in der Frage des militärischen Beitrages ein vollständiges, unkorrigierbares und unbedingtes Entgegenkommen und Sicheinordnen der Deutschen. Die politischen und militärischen Konzeptionen der Alliierten seien der große Gegner, mit dem man sich nach Möglichkeit mit dem Ziel des Sichfindens auseinanderzusetzen habe.

Der Gegensatz zwischen Nationalpolitik und Politik der Westintegration schien erneut auf. Adenauer sah in der Gleichberechtigung der Bundesrepublik Deutschland das Ziel seiner Politik, was Schumacher als Politik der Vorleistungen verurteilte. Vor dem Eintritt in eine Politik der Schaffung westeuropäischer Strukturen müsse die Gleichberechtigung Deutschlands bereits gewährt sein:[232]

Völlig ungeeignet aber erscheint uns ein System, eine Vereinigung Europas durch Maßnahmen auf Spezialgebieten, wie jetzt durch Pläne militärischer [EVG oder wirtschaftlicher Struktur [Montanunion], herbeizuführen, solange die grundlegende Ungleichheit im Politischen besteht.

Damit wiederholte Schumacher, was sein Stellvertreter in der Parteiführung, Ollenhauer, bereits Anfang Dezember 1948 erklärt hatte, nämlich dass Gespräche über eine Teilnahme am westlichen Sicherheitssystem nur von akademischer Bedeutung seien, bevor Deutschland nicht gleichberechtigtes Mitglied der Familie westeuropäischer Staaten werde.[233] Welches Deutschland war gemeint? Die Bundesrepublik Deutschland gab es noch nicht, denn zu diesem Zeitpunkt gab es zwar die DM, aber der Parlamentarische Rat tagte noch.

Die sowjetische Prager Initiative verlief im Sand, weil eine Vorkonferenz in Paris vom 5. März bis 21. Juni 1951 sich nicht auf eine Tagesordnung für eine Hauptkonferenz einigen konnte.[234] 1950 bestellte Adenauer Theodor Blank zum Bundesbeauftragten der Bundesregierung für alle Fragen, die mit der Verstärkung der alliierten Besatzungstruppen zusammenhängen. Mit dieser Bezeichnung wurde verschleiert, dass das "Amt Blank" auch die mit der Wiederbewaffnung zusammenhängenden Aufgaben wahrnahm. Seine Behörde wurde zum Vorläufer des späteren Bundesministeriums der Verteidigung. Blank war 1905 in Elz an der Lahn als Sohn einer kinderreichen katholischen Schreinerfamilie geboren worden. Sein Studium der Mathematik und Physik musste er wegen Einberufung zur Wehrmacht abbrechen. 1945 kehrte er als Oberleutnant aus der Gefangenschaft zurück und wurde Mitbegründer der CDU von Westfalen. 1947 war er Mitglied im Wirtschaftsrat der Bizone geworden, wo er die Wirtschaftspolitik Erhards unterstützte. Seit 1948 war er 3. Vorsitzender der Industrie-Gewerkschaft Bergbau und 1949 in den Bundestag gewählt worden. Adenauer hatte Blank mit auf den Weg gegeben, dass eine künftige deutsche Armee, wenn es eine solche geben sollte, dezidiert anders konzipiert werden müsste als die Wehrmacht. Er wolle nicht, dass bei den neuen westdeutschen Streitkräften "der alte Wehrmachtshaufen" den Ton angibt.[235] Das Militär müsse der unbedingten politischen Führung untergeordnet werden.[236]

Anfang Februar 1951 hatte Schumacher drei grundsätzliche Voraussetzungen für einen möglichen deutschen Verteidigungsbeitrag genannt: die volle politische Gleichberechtigung der Bundesrepublik, einen ausreichenden militärischen Schutz durch alliierte Verbände und die Aufrechterhaltung der sozialen Sicherheit in der Bundesrepublik.[237] Schumacher hatte auch dem britischen Unterstaatssekretär Davies die Auffassung der SPD zur Frage der Wiederbewaffnung dargelegt. Er bedauere, dass in Bezug auf die europäischen Gesamtinteressen keine Fortschritte gemacht würden. Schumacher erhob für einen deutschen Beitrag zwei Forderungen: Aufhebung des Besatzungsstatuts und eine ausreichend starke Streitmacht der Alliierten in der Bundesrepublik.[238] Man könnte aus den Ausführungen Schumachers den Schluss ziehen, dass er bereit gewesen wäre, unter gewissen, wenn auch schwer erfüllbaren, Voraussetzungen zuzustimmen, dass die Bundesrepublik sich an einem westlichen Verteidigungssystem gegen die Sowjetunion beteiligt. Herbert[239] ist der Auffassung, dass auch für Schumacher die Westintegration ein wichtiges Ziel gewesen sei, nur nicht zu den Bedingungen der Westmächte. Dagegen sprechen jedoch drei Umstände: (1) Das wäre gleichbedeutend mit der Aufgabe der Option eines wiedervereinigten Deutschlands im Rahmen einer die Sowjetunion einschließenden gesamteuropäischen Friedensordnung. (2) Dagegen spricht, dass Schumacher gegenüber der sowjetischen konventionellen Übermacht an der innerdeutschen Grenze stets nur sehr leise auftrat: man dürfe die Angst vor dem Osten [Adenauer hätte hier von der Bedrohung durch den Osten gesprochen] nicht als ein Propagandainstrument für eine Militarisierung unter den heute gegebenen Voraussetzungen einspannen. (3) Schumacher meinte etwas kryptisch, es gebe nur die Möglichkeiten einer Verteidigung, die in ihren Mitteln weit und entscheidend über den europäischen Rahmen hinausgehe. Von welchen Mitteln spricht er, und was heißt "über den europäischen Raum hinaus"? Amerika, Vereinte Nationen? Wie immer, war klar, was Schumacher nicht wollte, aber was genau er wollte, blieb im Vagen. Eine bedingte Zustimmung Schumachers zur Westintegration wird ferner von manchen Autoren[240] in seiner späteren Rede vom 19. Oktober 1951 gesehen, in der er sagte:

Das Ziel jeder deutschen Politik muss sein, das ganze Deutschland in den Kreis der freien Völker einzugliedern … In jedem Fall muss jede Form der Integration in jedem denkbaren Vertrag aber den Deutschen die unbestreitbare Möglichkeit der Wiederherstellung ihrer Einheit offen halten.

Das war aber nur eine Absage in anderer Form, weil sie bedeutete, dass die Bundesrepublik sich das Recht vorbehalten müsse, aus der Westintegration wieder auszuscheiden, wenn das für die Wiederherstellung der Einheit nötig ist. Genau das aber war für die Westmächte undenkbar, denn sie wollten wenigstens die Bundesrepublik unlöslich mit dem Westen verbinden.

Schließlich, so Schumacher, werde das Problem des Kommunismus nicht durch dogmatische Sterilität in der Verteidigung des Eigentums gelöst werden können:

Die stärkste innere Bastion bei den bisherigen Auseinandersetzungen mit dem Kommunismus in Europa ist die höhere Lebenshaltung im Vergleich mit der Lebenshaltung in den Ländern der Sowjets und ihrer Satellitenstaaten gewesen. Wer sie mindert, verstärkt – wenn auch ungewollt – die totalitäre Chance. Soziale Gesundheit ist politische Kraft, ist lebendige Demokratie.

Schließlich stellte sich die SPD auf den Standpunkt, das Grundgesetz enthalte keine Wehrverfassung und müsse zuerst geändert werden, wozu die Zustimmung der SPD erforderlich wäre. Auch fehle dem Bundestag ohne Neuwahlen die Legitimation, über eine deutsche Wehrverfassung zu entscheiden. An eine solche Frage hätten 1949 kein Wähler und kein Gewählter bei der Wahl zum ersten Bundestag gedacht.[241] Die SPD nun appellierte an die "Ohne-mich"-Stimmung in der Bevölkerung. Nur zum sowjetischen Konferenzvorschlag zeigte Schumacher einen Ansatz der Übereinstimmung mit Adenauer. Als Deutsche habe man nur die Aufgabe, zu erklären, dass, nationalpolitisch gesehen, es nicht akzeptabel sei, in einem gesamtdeutschen konstituierenden Rat dem Osten und dem Westen Deutschlands die gleiche Anzahl von Mandaten zu geben.

Selbst wenn der Standpunkt richtig sein sollte, dass Schumacher bereit war, einer westdeutschen Teilnahme an einer gemeinsamen Verteidigung gegen die Sowjetunion zuzustimmen, ging Ollenhauer davon ab. Er fand nach dem Tod Schumachers rasch zur Forderung zurück, ein wiedervereinigtes Deutschland müsse im Rahmen eines kollektiven Sicherheitssystems neutralisiert werden. Eine erfolgreiche Wiedervereinigungspolitik müsse auch das Sicherheitsbedürfnis der Sowjetunion angemessen berücksichtigen. Während Schumacher ein geschlossenes ostpolitisches Konzept entweder nicht hatte oder nicht offenlegte, bot Ollenhauer nun ein solches. Nun hatten die Wähler zwei klare konkurrierende Konzepte, zwischen denen sie wählen konnten. Schwierig wurde die Entscheidung für diejenigen, die sich eine nationale Deutschlandpolitik und eine liberale Wirtschaftspolitik wünschten. Diese Kombination fand noch am ehesten eine politische Heimat bei FDP und DP. Auch die Frankfurter Allgemeine Zeitung schaffte den Spagat, in dem sie im politischen Teil Paul Sethe Raum gab und im Wirtschaftsteil Ludwig Erhard nahestand.

Ein innerparteilicher Kritiker von Adenauers Politik der Wiederbewaffnung, neben Gustav Heinemann, war der Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen, Karl Arnold. Auch er erhielt am 23. November 1950 ein persönliches Schreiben von Adenauer[242], in welchem dieser daran anknüpfte, dass Arnold nach Presseberichten den deutschen Beitrag zur europäischen Verteidigung als sinnlos und als Spiel mit Zinnsoldaten bezeichnet habe. Adenauer gab Arnold zu bedenken, dass die USA das Interesse am Schutz der Bundesrepublik verlieren und zu einem Ausgleich [mit der Sowjetunion] kommen könnten, der die Bundesrepublik einem Schicksal überlassen würde, das er ebenso tief bedauern würde wie er selbst.

Die Union holte nach ihrem Tief von 1952 in der öffentlichen Meinung wieder auf. In seiner Grundsatzentscheidung für das westliche Bündnis hatte Adenauer spätestens bei den Wahlen von 1953 die Mehrheit der Bevölkerung auf seiner Seite. Die Frage

Wenn Sie sich entscheiden müssten: was ist Ihnen zunächst wichtiger – Sicherheit vor den Russen oder die Einheit Deutschlands?

wurde zwischen 1952 und 1959 fast unverändert so beantwortet, dass eine klare Mehrheit der Bevölkerung der Sicherheit den Vorzug gab (Juli 1953: 51% für Sicherheit, 33% für Einheit, 16% unentschieden). Eine Frage aus dem Jahre 1954 zeigt auch, dass die Bevölkerung nicht bereit war, zugunsten der Wiedervereinigung auf ein Bündnis mit dem Westen zu verzichten. Auf die im April 1952 gestellte Frage, wem die Einheit Deutschlands im Grund wichtiger sei, antworteten 20% Adenauer, 23% Schumacher, 27% Kein Unterschied und 30% Unentschieden.[243]

General Dwight David ("Ike") Eisenhower ebnete deutschen Offizieren die Rückkehr in künftige deutsche Streitkräfte, worauf z.B. die wichtigsten Berater der Bundesregierung beim Aufbau der Streitkräfte, die früheren Generale Speidel und Heusinger drängten. Er hatte die amerikanischen Truppen, die am 6. Juni 1944 in der Normandie gelandet waren, befehligt und war 1945 der oberste Befehlshaber der aliierten Streitkräfte. Nach der Gründung der NATO am 4. April 1949 wurde er dann zum Oberbefehlshaber der Atlantikpaktstreitkräfte ernannt. In dieser Eigenschaft führte er am 22. Januar 1951 Gespräche u.a. mit Adenauer, Ollenhauer und den ehemaligen deutschen Generälen Speidel und Heusinger. Eisenhower gab am folgenden Tag folgende Erklärung über die Ehre des deutschen Soldaten ab:[244]

Da Deutschland nicht Mitglied der Atlantikpakt-Staaten ist, stand mein Besuch hier unter einem anderen Gesichtspunkt als meine Besuche in anderen Ländern. Ich habe mich aber sehr gefreut, viele leitende deutsche Persönlichkeiten kennenzulernen, die jetzt so wesentlich zum Wiederaufbau dieses Landes beitragen. Auf Grund dessen, was ich gesehen und gehört habe, bin ich tief beeindruckt von dem politischen und wirtschaftlichen Fortschritt, den Deutschland seit 1945 auf dem Wege zu einer demokratischen Gemeinschaft gemacht hat. Wie ich schon gestern Abend dem Bundeskanzler und anderen deutschen Herren gesagt habe, weiß ich jetzt, dass ein wirklicher Unterschied zwischen dem deutschen Soldaten und Offizier einerseits und Hitler und seinen verbrecherischen Helfern andererseits besteht. Was mich betrifft, so bin ich nicht der Ansicht, dass der deutsche Soldat als solcher seine Ehre verloren hätte. Die Tatsache, dass gewisse Einzelpersonen im Kriege unehrenhafte und verächtliche Taten begangen haben, fällt auf die dabei beteiligten Personen zurück und nicht auf die große Mehrheit deutscher Soldaten.

Adenauer nahm diese "Steilvorlage" auf und erklärte am 6. April 1951, er wende sich gegen die Diskriminierung der ehemaligen Berufssoldaten, die zu Unrecht für den verlorenen Krieg verantwortlich gemacht würden, obwohl sie meist nur ihre Pflicht erfüllten. Niemand dürfe die Berufssoldaten wegen ihres früheren Berufes tadeln oder sie zurücksetzen. Das Kapitel der Kollektivschuld der Militaristen neben den Aktivisten und Nutznießern des Nationalsozialismus müsse ein für allemal beendet sein.[245]

Die Erklärung Eisenhowers hatte ihr besonderes Gewicht in der Folge dadurch bekommen, dass er zwei Jahre später amerikanischer Präsident wurde. Sie stand im starken Kontrast zur Politik der Entmilitarisierung Deutschlands, die Eisenhower selbst mit der am 5. Juni 1945 verabschiedeten Erklärung der vier alliierten Siegermächte in Anbetracht der Niederlage Deutschlands und der Übernahme der obersten Regierungsgewalt hinsichtlich Deutschlands durch die vier Mächte eingeleitet hatte (Anhang 1):

In Ausübung der obersten Regierungsgewalt in Deutschland … werden die vier Alliierten Regierungen diejenigen Maßnahmen treffen, die sie zum künftigen Frieden und zur künftigen Sicherheit für erforderlich halten, darunter auch die vollständige Abrüstung und Entmilitarisierung Deutschlands.

"Abrüstung" hatte auf die Waffen und die Fähigkeit zu ihrer Herstellung gezielt, "Demilitarisierung" auf die Gesinnung. Symbolischer Ausdruck der geänderten Beziehungen zu den Westmächten war das Gesetz vom 14. Juni 1951 über die Aufhebung von Kriegsvorschriften,[246] symbolisch, weil die fraglichen Kriegsvorschriften aufgrund Besatzungsrechts ohnehin nicht mehr galten. Gleichwohl, und um der Beendigung des Kriegszustandes zwischen Deutschland und den alliierten Staaten im innerstaatlichen Recht der Bundesrepublik Ausdruck zu verleihen, beschloss der Bundestag rückwirkend zum 8. Mai 1945 die Aufhebung von Kriegsvorschriften, die auf Grund des Kriegszustandes die alliierten Staaten und ihre Staatsangehörigen als Feinde behandelten. Die Vorschriften bezogen sich auf Feindvermögen, Prisenrecht, Nachrichtenverkehr mit dem Ausland, ausländische Arbeitsdienste und -kräfte und Minderheiten. Wichtig war die Präambel. Deutsche Gesetze haben keine Präambel. In diesem Falle entspricht sie einem Verlangen der drei westlichen Besatzungsmächte. Dort wird auf die Beendigung des Kriegszustandes zwischen Deutschland und den alliierten Staaten hingewiesen, so wie diese Beendigung von den drei westlichen Besatzungsmächten durch die auf der New Yorker Konferenz vom September 1950 gefassten Beschlüsse ihrer Außenminister in Aussicht gestellt und inzwischen bereits von einzelnen alliierten Staaten erklärt worden war. Das Gesetz ließ die Frage offen, zu welchem Zeitpunkt der völkerrechtliche Kriegszustand zwischen Deutschland und den einzelnen alliierten Staaten beendet wurde oder noch beendet werden wird.

Das Kabinett befasste sich in einer Sondersitzung vom 17. September 1951 mit den bevorstehenden Verhandlungen mit den West-Alliierten.[247] Die Außenminister der drei Westmächte hatten vom 10./14. Sept. 1951 in Washington u. a. über die Beteiligung der Bundesrepublik an einer europäischen Verteidigungsgemeinschaft und die daraus folgende Neuordnung der Rechtsbeziehungen der Westmächte zur Bundesrepublik beraten. Das entsprechende Vertragswerk sollte im Herbst 1951 in Rom bei Gelegenheit einer NATO-Konferenz von den Außenministern von Amerika, England, Frankreich und Deutschland unterzeichnet werden. Der [ursprüngliche] Pleven-Plan, der Deutschland diskriminieren würde, sei in Washington völlig aufgegeben worden. Der Eintritt Deutschlands in die europäische Verteidigungsgemeinschaft werde sich auf der Basis völliger Gleichberechtigung vollziehen. Frankreich blieb gleichwohl ein Problem. Erstens hatte Paris am 25. Januar 1952 (14 Tage nach der Annahme des Montanunionvertrages durch den Bundestag) einen Botschafter bei der Regierung des Saarlandes ernannt und zweitens widersetzte es sich weiterhin dem Eintritt der Bundesrepublik in die NATO. Adenauer verlangte, dass Frankreich den Eindruck beseitigen müsse, kein ehrliches Spiel zu treiben, bevor Deutschland einem Verteidigungsbeitrag zustimme.[248]

Unter diesen Vorzeichen fand am 7. Februar 1952 im Bundestag eine weitere Debatte über einen deutschen Verteidigungsbeitrag in einer zu errichtenden EVG statt, und damit verbunden zum Bonner Vertrag, zur Frage einer deutschen Mitgliedschaft in der NATO und zur Saarfrage.[249] Eigentlich sollte die EVG, wie zunächst von Frankreich konzipiert, in die NATO eintreten. Da eine solche Konstruktion nicht zur Struktur der NATO gepasst hätte, sollten die Truppen der EVG, einschließlich der deutschen, ein integrierter Verband unter dem amerikanischen Oberbefehlshaber werden. Die EVG beantwortete also nicht die Frage, ob die Bundesrepublik auch NATO-Mitglied würde, was Frankreich ablehnte. Durch den Vertrag, den Adenauer beharrlich Deutschlandvertrag und die SPD ebenso beharrlich Generalvertrag nannte, sollte die Bundesrepublik ein souveräner Staat werden, nur die Fragen, die Deutschland als Ganzes und Berlin betreffen sowie die Sicherheit der alliierten Truppen in Deutschland, sollten in alliierter Hand verbleiben. Das lag sogar im Interesse der Bundesrepublik. Der Begriff Deutschland als Ganzes umfasste de jure neben den vier Besatzungszonen und Berlin auch das Saargebiet und die Gebiete östlich der Oder und Görlitzer Neiße. Deutschland als Ganzes war aber vor allem ein gemeinsames juristisches Dach über der Bundesrepublik, der SBZ und Berlin. In dieser Debatte wiederholte Adenauer seine Position:

Ich glaube, dass wir die Wiedervereinigung Deutschlands nur erreichen werden mit Hilfe der drei Westalliierten.

Erneut hob Adenauer hervor, dass Sowjetrussland[250] in der Zone 30 marschbereite Divisionen stehen habe. Ollenhauer für die SPD bezweifelte, dass durch einen deutschen Beitrag zur EVG an der sowjetischen Bedrohung etwas Wesentliches kurzfristig geändert werden könne. Wie immer mache die Bundesregierung den Fehler, die Vorbedingungen nicht vorab zu klären, in diesem Falle die "Konzeption des gleichen Risikos und der gleichen Chancen für alle." Es sei natürlich auch falsch, das Schicksal des Generalvertrages vom Schicksal der Verteidigungsgemeinschaft abhängig zu machen:

Aber der eigentliche Punkt, in dem wir uns von der Auffassung der Regierung unterscheiden, liegt woanders. Er liegt nämlich da, wo die Washingtoner Beschlüsse der drei Außenminister ein Junktim zwischen Verteidigungsbeitrag und Generalvertrag in der Weise hergestellt haben, dass die Bundesrepublik erst in den Genuss der erweiterten Rechte des Generalvertrags kommen soll, wenn sie vorher den deutschen Verteidigungsbeitrag akzeptiert hat. Diese Politik der Belohnung für Wohlverhalten steht nach unserer Auffassung in krassem Widerspruch zu der Theorie von der Partnerschaft freier Völker, und wir lehnen sie ab … Die Frage ist ganz grundsätzlich die: erreichen wir überhaupt einen Grad von Souveränität, der uns tatsächlich eine freie Entscheidung über den Verteidigungsbeitrag ermöglicht? … Denn wenn wir nicht an den offenen Konflikt zwischen West und Ost glauben … dann ist die These, die Einheit mit den drei Westmächten herstellen zu können, falsch … Dann ist die Frage der Einheit Deutschlands … die Frage der Möglichkeit der Verständigung zwischen den vier Besatzungsmächten.

Auch hier wieder dasselbe Muster: Adenauer will durch einen Verteidigungsbeitrag und vertragliche Beziehungen zu den Westmächten zur Gleichberechtigung mit ihnen gelangen, die SPD verlangt die Gleichberechtigung vorab, um erst von dieser Grundlage aus ihr Konzept eines Systems der Einbettung eines vereinten Deutschlands in ein System der kollektiven Sicherheit mit den Garanten USA und Sowjetunion verhandeln zu können, incl. des Rechts, die Verhandlungen scheitern zu lassen. Ein französischer Beobachter bemerkte treffend:[251]

Schumacher war zu jakobinisch, zu rationalistisch um einzugestehen: dass man daraus [dem Abgrund tiefer Demütigung der deutschen Ehre] nicht mit der Kraft der Argumente heraufsteigen würde, sondern mit fassbaren Beweisen des guten Willens, auch wenn sie die abstrakte Logik oder Gerechtigkeit verletzen.

Ausgerechnet auf dem Gebiet der Außenpolitik punktete Adenauer gegen die SPD in der Innenpolitik. Am 29. Februar 1952 billigte der DGB den Beschluss seines Bundesausschusses, dass Form und Ausmaß eines deutschen Verteidigungsbeitrags ausschließlich von den politischen Instanzen entschieden werden müssten. Als Trostpflaster für die SPD wurde der Bundesvorstand gleichzeitig beauftragt, den Parteien nahezulegen, durch Neuwahlen zum Bundestag das Volk über den Verteidigungsbeitrag abstimmen zu lassen.[252] Im Januar 1952 hatten Neumann-Noelle[253] Adenauers energisches Eintreten für die Wiederbewaffnung untersucht. Die Befragten sollten sagen, ob er das im Interesse Deutschlands, im fremden Interesse oder aus Egoismus tue. 47% der Bevölkerung antworteten, dass er im Interesse Deutschlands handele. Aufgeschlüsselt nach Anhängern sahen das deutsche Interesse im Vordergrund: CDU/CSU 73%, SPD 39%, FDP/DVP 74%.

In dieser Phase schaltete sich Stalin durch Note vom 10. März 1952 an die drei Westmächte[254] ein mit dem Vorschlag eines Friedensvertrages mit Deutschland, unter Beteiligung einer gesamtdeutschen Regierung und in Übereinstimmung mit den Potsdamer Beschlüssen. Deutschland sollte als einheitlicher Staat wiederhergestellt werden. Die Streitkräfte der Besatzungsmächte müssten spätestens ein Jahr nach Inkrafttreten des Friedensvertrages aus Deutschland abgezogen werden. Deutschland solle eigene nationale Streitkräfte (Land-, Luft- und Seestreitkräfte) besitzen, soweit sie für die Verteidigung des Landes notwendig seien. In Deutschland müsse den demokratischen Parteien und Organisationen freie Betätigung gewährleistet sein. Deutschland dürfe keine Militärbündnisse eingehen, die sich gegen irgendeinen Staat richten, der mit seinen Streitkräften am Krieg gegen Deutschland teilgenommen hat. Das Territorium Deutschlands werde durch die Grenzen bestimmt, die durch die Beschlüsse der Potsdamer Konferenz der Großmächte festgelegt wurden. Herbert Wehner (SPD) stellte die später lange und intensiv diskutierte und bis heute unbeantwortete Frage:[255]

Bieten die Vorschläge der Sowjetregierung Möglichkeiten zu Verhandlungen der Regierungen der vier Besatzungsmächte, die zu einer Übereinkunft führen können, durch die uns Deutschen endlich die Voraussetzungen gewährleistet werden, die Wiedervereinigung Deutschlands in Freiheit zu vollziehen? Und es ist daran die Frage zu knüpfen: werden die Regierungen der drei anderen Besatzungsmächte diese Note der Sowjetregierung zum Anlass nehmen, festzustellen, ob sich positive Möglichkeiten zur Wiedervereinigung Deutschlands zeigen?

Die Note entsprach in mancher Hinsicht den SPD-Vorstellungen eines wiedervereinigten und neutralen Deutschland, im Rahmen einer – um Deutschland herum konstruierten (Carlo Schmid) – gesamteuropäischen Friedensordnung. Sie traf auch im rechten politischen Spektrum auf starke Resonanz. Die SPD bekam plötzlich in dem Lager, das ihr wirtschafts- und gesellschaftspolitisch fernstand, nationalpolitische Verbündete, worauf Schumacher immer gehofft hatte. Adenauer sah dagegen in der Note nur ein sowjetisches Störmanöver gegen die von ihm und den Westmächten betriebene Politik und insbesondere gegen die bevorstehende Unterzeichnung des Bonner und des EVG-Vertrages. Bei einem seiner Teegespräche mit Journalisten, am 27. April 1952, sagte er:[256]

Ich bin seit Jahr und Tag bei meiner ganzen Politik davon ausgegangen, dass das Ziel Sowjetrusslands ist, im Wege der Neutralisierung Deutschlands die Integration Europas zunichte zu machen … und damit die USA aus Europa wegzubekommen und im Wege des kalten Krieges Deutschland, die Bundesrepublik, und damit auch Europa in seine Machtsphäre zu bringen.

Im Westen verständigte man sich darauf, zunächst die Bildung einer gesamtdeutschen Regierung an die Spitze der Tagesordnung zu stellen, und diese von freien Wahlen abhängig zu machen.[257] Die Note Stalins blieb letztlich ohne außenpolitische Folgen, obschon sie Frankreich und England einen Vorwand bot, gegenüber dem amerikanischen Drängen auf einen westdeutschen Verteidigungsbeitrag und Aufnahme der Bundesrepublik in die NATO auf Zeitgewinn zu spielen.[258] In der Innenpolitik hallte sie lange nach durch den Vorwurf an Adenauer und die Westmächte, durch Verhinderung ernsthafter Verhandlungen mit Moskau, besonders nach dem Tod Stalins am 5. März 1953, eine Gelegenheit zur Wiedervereinigung in Freiheit verpasst zu haben.[259] Die Frage, welche langfristigen Absichten Stalin mit seinem Vorstoß vom März 1952 verfolgte, kam bei den Vertretern der These von den versäumten Chancen regelmäßig zu kurz.[260]

Adenauer verfolgte seine Politik beharrlich weiter. Das Ergebnis war nach zähen Verhandlungen die Unterzeichnung der Verträge über die EVG am 26. Mai 1952 und des Bonner Vertrages am folgenden Tag. Die Verträge brächten die Anerkennung als gleichberechtigter Staat, wenn sie denn ratifiziert[261] würden. Die drei Westalliierten behielten sich lediglich vor ihre Rechte in Bezug auf Berlin und Deutschland als Ganzes und die Sicherheit ihrer eigenen Truppen.[262] Durch den Bonner Vertrag sollte die Bundesrepublik im übrigen volle Macht über ihre inneren und äußeren Angelegenheiten erhalten. Die Hohen Kommissare würden Botschafter. An der feierlichen Unterzeichnung des Bonner Vertrages im Saal des Bundesrates nahm Schumacher nicht teil. Er hatte den Unterzeichnungsakt am 22. Mai 1952 in einem UP-Interview zu einer plumpen alliiert-klerikalen Siegesfeier über das deutsche Volk erklärt, und, wer diesem Generalvertrag zustimme, höre auf, ein Deutscher zu sein.[263] Adenauer revanchierte sich im Wahlkampf 1957 mit gleicher Münze: ein Sieg der SPD bedeute den Untergang Deutschlands.[264]

Am 21. Juni 1952 leitete die Bundesregierung dem Bundestag zur Beschlussfassung zu die Gesetze[265] betreffend

1.Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten mit Zusatzverträgen vom 26. Mai 1952,

2.Abkommen über die steuerliche Behandlung der Streitkräfte und ihrer Mitglieder vom 26. Mai 19,

3.Vertrag vom 27. Mai 1952 über die Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft,

4.Vertrag vom 27. Mai 1952 zwischen dem Vereinigten Königreich und den Mitgliedstaaten der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft

5.Abkommen vom 27. Mai 1952 über die Rechtsstellung der Europäischen Verteidigungsstreitkräfte

6.Abkommen über das Zoll- und Steuerwesen der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft

Vier Tage später, am 25. Juni 1952, und im Vorgriff auf die Ratifikation der Verträge, holten die drei Besatzungsmächte auf dem Petersberg die Fahnen ein. Die Hohen Kommissare begannen mit der Auflösung ihres gemeinsamen Büros und wirkten von nun an im Hintergrund. Tatsächlich aber lag die oberste Gewalt in der Bundesrepublik aber noch bis 1955 bei ihnen.

Am 9. Juli 1952 fand die erste parlamentarische Beratung der Verträge statt. Auf Verlangen der SPD war die Beratung über die Verträge mit der Beratung eines Antrags der SPD zur Wiedervereinigung Deutschlands durch freie Wahlen verbunden worden. Bei der Frage, ob Genehmigung der Verträge oder nicht, handelte es sich aus der Sicht der SPD darum, ob sich die Bundesrepublik Deutschland an den Westen anschließen sollte oder nicht. Diese Frage beantwortete Carlo Schmid für die SPD mit einem klaren Nein. Kurt Schumacher war zu dieser Zeit krank und verstarb sechs Wochen später, am 20. August 1952. Carlo Schmid fasste die Opposition seiner Partei zwar in einer langen Rede aber in der Sache in wenigen Punkten zusammen:[266]

Denn die Frage, die sich uns stellt, ist doch in Wirklichkeit die: begründen diese Verträge einen neuen Anfang oder sind sie der krönende und konservierende Abschluss einer Politik, die 1945 begonnen hat? … Sie [Herr Bundeskanzler] sagen, auf dem Wege über den Generalvertrag und die anderen Verträge kämen wir zu den Vereinigten Staaten von Europa und über sie dann schließlich zur deutschen Einheit … So wie diese Verträge die Weichen für die künftige Entwicklung stellen, kommen wir nicht an das Ziel … Darum sollten wir alle zusammen helfen, der verderblichen Entwicklung Einhalt zu gebieten, die diese Verträge unausweichlich macht. Wir können es, wenn wir diesem Vertragswerk die Zustimmung verweigern.

Die SPD wollte die parlamentarische Zustimmung zu diesen Verträgen durch Anrufung des Bundesverfassungsgerichts verhindern mit der Begründung, dass ein Gesetz, das die Beteiligung Deutscher an einer bewaffneten Streitmacht regelt oder Deutsche zu einem Wehrdienst verpflichtet, ohne vorangegangene Änderung des Grundgesetzes mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sei. Das Bundesverfassungsgericht lehnte die Anträge ab, weil das Gericht die Verträge nicht prüfen könne sondern nur das Gesetz, mit dem den Verträgen die Zustimmung erteilt werde. Erst wenn das Gesetzgebungsverfahren bis auf die Ausfertigung des Vertragsgesetzes durch den Bundespräsidenten und die Verkündung abgeschlossen sei, sei das Normenkontrollverfahren zulässig.[267]

Die von der SPD-Fraktion im Bundestag vertretene Linie in der Frage der Wiederbewaffnung war innerhalb der SPD nicht unumstritten. Auf dem Parteitag der SPD in Dortmund am 24. September 1952 präzisierte Willy Brandt:[268]

Aber wir werden – und wir können uns dabei übrigens auf die auf Marx und Engels zurückgehende Tradition des sozialistischen Denkens in der Wehrfrage stützen – nicht übersehen dürfen, dass es auch eine militärische Seite des Sicherheitsproblems gibt. Divisionen allein schaffen es nicht. Aber … wir leben in einer Welt, in der es noch schlechter aussähe, als es heute aussieht, wenn es nur Moskauer Divisionen gäbe.

Zur Ablehnung des Bonner und EVG-Vertrages bekräftigte die SPD ihren Standpunkt in ihrem von einem Parteitag beschlossenen Aktionsprogramm vom 28. September 1952: sie verlangte "nationale Gleichheit bei internationalen Verträgen."[269] Man darf sich fragen, ob die führenden Köpfe der SPD – Erich Ollenhauer und Carlo Schmid – wirklich glaubten, von den Westmächten, die weiterhin die oberste Staatsgewalt in der Bundesrepublik in Händen hielten, ein solches Zugeständnis mehr oder weniger blanco und vorab erhalten zu können. Die nationalistische Härte Ollenhauers war indessen nicht ohne außenpolitischen Effekt. Adenauer nutzte die Opposition bei seinem Streben nach souveräner Gleichheit mit den Westmächten, indem er sie zum einen auf den Druck verwies, unter dem er stehe und zum anderen indem er ihnen zu verstehen gab, dass er Erfolge brauche, um auch nach der kommenden Bundestagswahl noch Bundeskanzler zu sein.

Möglicherweise kamen bei der SPD zwei Motive zusammen: (1) die Westpolitik Adenauers wurde bekämpft, weil sie in den Augen der SPD eine Wiedervereinigung mit Zustimmung der Sowjetunion ausschloss und gegen den Willen der Sowjetunion unmöglich sei. (2) Die Politik der "sozialen Marktwirtschaft" hatte im Frühjahr 1952 den Status eines "Wirtschaftswunders" erlangt. Für die SPD wurde es daher immer schwieriger, in den kommenden Bundestagswahlen mit ihren Vorstellungen von Planwirtschaft und dem nicht überzeugenden Beispiel der britischen Wirtschaft zu punkten. Umso wichtiger war die Außenpolitik, in der sie über ihre angestammte Wählerschicht hinaus an das nationale Element in der gesamten wahlberechtigten Bevölkerung appellieren konnte. Gelegenheit dazu boten besonders die Debatten um den Wehrbeitrag, die Stalin-Note und die Saarfrage. Genau wird sich das niemals klären lassen. Auch in der offensten demokratischen Gesellschaft bleiben Bereiche im arcanum imperii.

Als besonderen Erfolg betrachtete Adenauer den Art. 7 des Bonner Vertrages. Nach seinem Absatz 2 wollen die Unterzeichnerstaaten bis zum Abschluss der friedensvertraglichen Regelung zusammenwirken, um mit friedlichen Mitteln ihr gemeinsames Ziel zu verwirklichen: ein wiedervereinigtes Deutschland, das eine freiheitlich-demokratische Verfassung, ähnlich wie die Bundesrepublik, besitzt und das in die europäische Gemeinschaft integriert ist. Im Absatz 3 hieß es sodann, dass im Falle der Wiedervereinigung Deutschlands die Drei Mächte die Rechte, welche der Bundesrepublik auf Grund dieses Vertrages zustehen, auf ein wiedervereinigtes Deutschland erstrecken, und auch einwilligen werden, dass die Rechte aufgrund einer integrierten europäischen Gemeinschaft auf ein wiedervereinigtes Deutschland Weise erstreckt werden, wenn dieses die Verpflichtungen der Bundesrepublik aus dem Bonner Vertrag übernimmt.

Die SPD hielt die Klausel für verfassungswidrig,[270] denn

Der Generalvertrag soll daher [wegen Art. 7 Abs. 2 und 3] den im Geltungsbereich des Grundgesetzes konstituierten deutschen Verfassungsorganen die völkerrechtliche Verpflichtung auferlegen, nur unter der Voraussetzung und der besonderen Bedingung, die Einheit in Freiheit zu wahren und zu vollenden, dass Deutschland in die europäische Gemeinschaft integriert wird, für die sowohl die Montanunion als auch die Verteidigungsgemeinschaft wesentlich und statusbestimmend sind … Eine solche Bindung kann ohne Widerspruch gegen die verfassungskräftige Legitimationsgrundlage im Vorspruch zum Grundgesetz [Wiedervereinigung] nicht eingegangen werden und ist daher mit dem Grundgesetz nicht vereinbar.

Der Vertrag wurde erst in der folgenden Amtsperiode Adenauers ratifiziert. Die Wiedervereinigung erfolgte 1990 so wie in Art. 7 Abs. 2 vorgesehen.

Die Abstimmungen nach der zweiten Lesung[271] fanden am 5. Dezember 1952 statt, insgesamt wurde zu 23 namentlichen Abstimmungen aufgerufen, in denen die Regierungsfraktionen und die SPD bis auf wenige Ausnahmen geschlossen gegeneinander stimmten.[272] Die Oppositionsparteien, besonders SPD und KPD, begegneten Adenauers Regierungserklärung vom 5. Dezember 1952 mit 197 Zwischenrufen,[273] voller Hohn, Verachtung und auch Hass. Adenauer ließ sich äußerlich nicht beirren, war aber innerlich verletzt und empört.

Die SPD erhob gegen die Verträge die Normenkontrollklage zum Bundesverfassungsgericht. Um dem Gericht Zeit zu geben, wurde im Einvernehmen zwischen Adenauer und Bundespräsident Heuss die Ausfertigung des Zustimmungsgesetzes zurückgestellt. Über die Klage wurde nicht entschieden. Nachdem alle anderen Staaten die beiden Verträge genehmigt hatten, lehnte Frankreich sie schließlich am 30. August 1954 ab,[274] aber das war nach der Wahl zum zweiten Deutschen Bundestag. Kurz zuvor, am 7. Mai 1954 hatte Frankreich die entscheidende Schlacht des ersten Indochinakrieges in Dien Bien Phu verloren. Unbeschadet ihrer Ablehnung der Wiederbewaffnung und des Beitritts der Bundesrepublik zur NATO stimmte die SPD 1956 der Einfügung einer Wehrverfassung in das Grundgesetz zu.[275]

Am 18. Dezember 1952 hatte Adenauer ein ausführliches Gespräch mit dem neuen Oppositionsführer Erich Ollenhauer, den er zu sich gebeten hatte, um über die Form der Debatte vom 5. Dezember 1952 zu sprechen.[276] Dieser führte aus, im Parteivorstand der SPD bestehe Übereinstimmung, dass die vom Bundestag genehmigten Verträge praktisch tot seien. Italien und Frankreich würden nicht ratifizieren. Der neue amerikanische Präsident werde die verfehlte Politik Achesons nicht fortsetzen, sondern eine globale Regelung mit der Sowjetunion unter Aufgabe Polens und der CSSR treffen; dafür würden in Deutschland und Korea freie Wahlen zugestanden. Das Ergebnis werde ein sozialistisches Deutschland und kommunistisches Korea sein. Eine deutsche nationale Armee werde unter die Aufsicht der USA und der Sowjets gestellt. Sodann werde Deutschland in die UNO eintreten und damit globalen Schutz erlangen. Deutschland müsse allerdings auf Gebiete östlich der Oder-Neiße verzichten.

Den Vorschlag Adenauers, Ollenhauer solle doch alle Punkte der Verträge, an denen er sich stoße, bekanntgeben, um sie zu klären und ggf. mit Alliierten zu erörtern, lehnte dieser ab. Ollenhauer verlangte: abbrechen, neu verhandeln, Hürde im Ganzen auf einmal nehmen; denn vor 1955 gäbe es sowieso keine EVG-Verbände. Die Gegenseite müsse uns eben Vertrauen schenken.[277] Zum Thema, ob von den Besatzungsmächten Vertrauen eingefordert werden könne, hatte Adenauer am 24. November 1949 vor dem Bundestag erklärt, was auch Ende 1952 noch richtig war:[278]

Man muss sich … darüber klar sein, dass bei den Verhandlungen, die wir Deutsche mit den Alliierten zu führen haben, um fortschreitend in immer größeren Besitz der staatlichen Macht zu kommen, das psychologische Moment eine sehr große Rolle spielt, dass man aber von vornherein nicht ohne weiteres volles Vertrauen verlangen und erwarten kann … So unwürdig und falsch es sein würde, wenn wir eine Politik sklavischer Unterwürfigkeit verfolgen würden, eine dumme, unkluge und aussichtslose Politik wäre es, wenn wir etwa auftrumpfen wollten.

Am 19. März 1953 fand die Schlussabstimmung über die Verträge statt.[279] Ollenhauer fasste die Kritik seiner Partei an den Verträgen noch einmal zusammen. Es gebe zwei Äußerungen des neuen sowjetischen Staatschefs Malenkow, in denen er sehr pointiert die Stalinsche These von der Vermeidbarkeit des Krieges zwischen den beiden großen Mächtegruppen wiederholt habe. Auf der andern Seite stehe die Erklärung des amerikanischen Präsidenten Eisenhower, dass er auch zu einer Unterhaltung mit dem neuen Führer der Sowjetunion bereit sei. Das bedeute, die Frage der Möglichkeit einer neuen Begegnung zwischen West und Ost stehe auf der Tagesordnung der internationalen Politik. Gegenüber der Sowjetunion trat Ollenhauer wie immer leise auf, solange es sich nicht um ihre bolschewisierende Politik und Unterdrückung der SPD in ihrer Besatzungszone handelte: er wolle sich im Einzelnen mit der Frage der wachsenden militärischen Stärke im Osten nicht auseinandersetzen. Die Lage sei zweifellos ernst. Die erste und vordringlichste Aufgabe der Bundesrepublik sei aber, alles zu tun, was in ihren Kräften stehe, um die Spannungen in der Welt zu vermindern. Er verlangte neue Verhandlungen über eine [gesamt]europäische Sicherheitsorganisation, deren Verhältnis zur Atlantischen Verteidigungsgemeinschaft noch bestimmt werden könne.

In dieser Debatte hatte die SPD unter der intellektuellen Führung ihres "Kronjuristen" Dr. Arndt erneut nachzuweisen versucht, dass die Zustimmung der Mehrheit der Abgeordneten des Bundestages nicht ausreiche, die Gesetze zur Genehmigung der beiden Verträge über die Gründung der EVG und den Bonner Vertrag zu verabschieden. Arndt behauptete, dazu sei eine verfassungsändernde Mehrheit von je zwei Dritteln der Stimmen des Bundestages und des Bundesrates erforderlich. Seine juristischen Argumente sind heute nur noch von historischem Interesse. Sie lauteten kurz zusammengefasst: der EVG-Vertrag sei mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Es enthalte keine Wehrverfassung und erlaube ohne Verfassungsergänzung weder das Aufstellen einer bewaffneten Macht noch irgendeine Ausübung der Wehrgewalt, insbesondere durch Einführung der allgemeinen Wehrpflicht.[280] Die namentliche Abstimmung ergab ein solidarisches Ja der Regierungsfraktionen und ein Nein der SPD und der KPD. In namentlicher Abstimmung wurden der politische und der EVG-Vertrag mit 225/224 gegen 165/166 gebilligt.[281] Das Gesetz wurde zunächst nicht verkündet und die Verträge wurden von der ersten Regierung Adenauer nicht ratifiziert, weil Frankreich sie am 30. August 1954 ablehnte.

Die Frage, ob die beiden Verträge der Zustimmung des Bundesrates bedurften, war auch zwischen Adenauer und dem Bundesrat heftig umstritten. Nach Adenauers Ansicht war im Rahmen des Bonner Vertrages nur das "Abkommen über die steuerliche Behandlung der Streitkräfte und ihrer Mitglieder" wegen Art. 105 Abs. 3 GG zustimmungsbedürftig, aber nicht der Bonner Vertrag selbst. Ferner sollte das Abkommen über die Rechtsstellung der europäischen Verteidigungsstreitkräfte und über das Zoll- und Steuerwesen der EVG zustimmungsbedürftig sein, nicht jedoch der EVG-Vertrag selbst. Da indessen die Hauptverträge nicht ohne die zustimmungsbedürftigen Nebenverträge in Kraft treten konnten, war in der politischen Praxis das Inkrafttreten der gesamten Vertragswerke von der Zustimmung des Bundesrats abhängig. Nun hatte es einen Monat vor der Unterzeichnung der Verträge eine bedeutsame Veränderung im Bundesrat gegeben. Am 24. April 1952 hatte die verfassunggebende Landesversammlung des aus den drei südwestdeutschen Ländern neu gebildeten Landes Baden-Württemberg Dr. Reinhold Maier (FDP/DVP) zum ersten Ministerpräsidenten gewählt. Das Land war bei seiner Geburt noch als Südweststaat bezeichnet worden, hatte sich aber am 15. Mai 1952 den Namen Baden-Württemberg zugelegt. Durch die Neugründung entfielen im Bundesrat die Stimmen von Baden (3, CDU), Württemberg-Baden (4, FDP/DVP) und Württemberg-Hohenzollern (3, CDU). Hinzu kamen 5 Stimmen für die FDP (die im Südwesten Demokratischen Volkspartei – DVP – hieß). Ab dieser Zeit verfügten im Bundesrat die SPD-geführten Länder über die 15 Stimmen von Bremen, Hamburg, Hessen und Niedersachsen, die CDU/CSU-geführten Länder über die 18 Stimmen von Bayern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein. Da die Gesamtheit der Stimmen im Bundesrat nun 38 betrug, brauchte Adenauer 20 Stimmen. Es war somit für Adenauer erforderlich, die fünf Stimmen von Baden-Württemberg zu erlangen, um den Bonner und den EVG-Vertrag durchzubekommen. Bundesratsstimmen können nur einheitlich abgegeben werden.

Nun erwies sich die FDP als Problem. Parallel zum Kampf um den Bonner und EVG-Vertrag entwickelte sich eine Kampagne für die Freilassung aller NS-Verbrecher, die zeitweise unter der Parole "Erst Generalamnestie, dann Generalvertrag!" stand. Der FDP-Bundestagsabgeordnete Erich Mende (Major a.D.), erklärte, seine Zustimmung zum Bonner Vertrag von der Freilassung der noch festgehaltenen ehemaligen Soldaten abhängig zu machen. Der amerikanische Hohe Kommissar McCloy stellte daraufhin 1952 klar, dass die Ratifizierung des Bonner Vertrages nicht gegen Zugeständnisse in der Amnestiefrage erkauft werden könne.[282] Anfang Mai 1952 hatten der Gesamtvorstand der FDP, der Vorstand der FDP-Fraktion im Bundestag und die FDP-Mitglieder des Auswärtigen Ausschusses erhebliche Änderungen am Bonner Vertrag verlangt. Adenauer sah sich außerstande, auf die Forderungen einzugehen und verlangte von der FDP Zustimmung zum Vertrag, wie er steht.[283] Nachdem Adenauer die FDP-Minister seines Kabinetts hinter sich vereinigen konnte, und auch die FDP-Fraktion mit wenigen Ausnahmen ihre Bedenken zurückstellte, hing alles von der Zustimmung eines FDP-Politikers im Bundesrat ab, nämlich des Ministerpräsidenten Dr. Reinhold Maier in Stuttgart. Auch ihn konnte Adenauer schließlich gewinnen.

Die Zustimmungsgesetze zum Bonner und EVG Vertrag mit seinen Zusatzverträgen wurden erst am 28. März 1954 verkündet.[284] Die Bundeswehr wurde erst unter der zweiten Regierung Adenauer offiziell geschaffen. Das Projekt eines EVG-Vertrages wurde aufgegeben. Stattdessen wurde die Bundesrepublik am 5. Mai 1955 ein souveräner Staat und Mitglied der NATO.

6) Deutsche Frage

Das Wichtigste

Seit der Zeit des ersten Kabinetts Adenauer gab es die "Deutsche Frage" mit ihren Unterpunkten West-Berlin, SBZ/Ost-Berlin, Ostgebiete und deutsche Einheit. Adenauer hatte auch einen Bundesminister für gesamtdeutsche Fragen ernannt, nicht etwa gesamtdeutsche Angelegenheiten. Die Bezeichnung Deutsche Frage war Symptom der Ratlosigkeit, es gab keine verbindliche Antwort auf die deutsche Frage, es gab nur zu jedem Aspekt dieser Frage unterschiedliche Ansichten, innerhalb der Bundesrepublik wie außerhalb.

West-Berlin: Der einzige Aspekt der deutschen Frage, bei dem von Bonn aus "man etwas tun konnte", war West-Berlin. Die Lage von West-Berlin war in den Jahren 1949/53 in jeder Hinsicht instabil. Zum einen die äußeren Bedingungen: als Antwort auf die Währungsreform vom 21. Juni 1948 in den Westzonen hatte die Sowjetunion vom 25. Juni 1948 bis 12. Mai 1949 eine Blockade der Land- und Wasserwege von und zu den Westsektoren Berlins aufrecht erhalten. Im Gegenzug hatten die Westmächte eine Luftbrücke nach West-Berlin (im Volksmund "Rosinenbomber") organisiert. Am 26./27. Mai 1952 – zeitgleich mit der Unterzeichnung des Bonner und des EVG-Vertrages durch die Bundesregierung in Bonn bzw. Paris – hatte die SBZ ihre Grenze zur Bundesrepublik und zu West-Berlin geschlossen. Nur die Grenze zwischen dem sowjetischen und den Westsektoren Berlins blieb offen. Dadurch wurde der Strom der SBZ-Flüchtlinge ausschließlich nach West-Berlin gelenkt. Zum anderen die inneren Bedingungen: auf dem Gebiet der Westsektoren Berlins hatte es 1939 knapp eine Mio. Wohnungen gegeben, wovon knapp 650.000 Normalwohnungen verblieben waren. Am 30. Juni 1951 kamen auf 750.000 beschäftigte Arbeitnehmer 286.000 Arbeitslose. West-Berlin war ohne Hilfe von außen nicht lebensfähig.

SBZ und Ost-Berlin: Ein Feld der deutschen Frage, auf dem die Bundesrepublik zu großer, wenn auch nicht zu völliger Hilflosigkeit verurteilt war, war der Umgang mit der SED-Herrschaft in der SBZ und im Ostsektor von Berlin. Die Bundesregierung hielt einen bescheidenen Interzonenhandel mit dem "Währungsgebiet der DM-Ost" aufrecht, der vor der Gründung der Bundesrepublik und vor der Ausrufung der DDR auf interalliierten Vereinbarungen beruht hatte. Es gab ferner eine weitere Zusammenarbeit von Behörden über die innerdeutsche Grenze hinweg, nämlich auf Länderebene durch innerdeutsche Rechts- und Amtshilfe in Strafsachen. Am 7. Oktober 1949 wurde die Deutsche Demokratischen Republik (DDR) ausgerufen. Adenauer nahm dies zum Anlass, vor dem Bundestag den Alleinvertretungsanspruch der Bundesregierung für das gesamte deutsche Volk zu erheben und der neuen Regierung in Ostberlin die Legitimität bei der Vertretung der Deutschen in der SBZ und Ostberlin zu versagen. Dieser aus der Präambel des Grundgesetzes abgeleitete Alleinvertretungsanspruch der Bundesrepublik Deutschland für alle Deutschen wurde von allen Parteien außer der KPD mitgetragen. Adenauers Politik der Nichtanerkennung der Ost-Berliner Regierung wurde am 30. November 1950 herausgefordert, als Grotewohl in einem Schreiben an Adenauer den Vorschlag unterbreitete, einen gesamtdeutschen konstituierenden Rat mit paritätischer Zusammensetzung aus Vertretern Ost- und Westdeutschlands zu bilden. In einer Pressekonferenz vom 15. Januar 1951 verlangte Adenauer als ersten Schritt freie gesamtdeutsche Wahlen, die vom Osten abgelehnt wurden.

Ostgebiete: Ein Feld völliger Hilflosigkeit der Bundesregierung aber von großer innenpolitischer Bedeutung waren die von der SBZ abgetrennten Gebiete jenseits von Oder und Görlitzer Neiße. Die große innenpolitische Bedeutung der Ostgebiete beruhte darauf, dass bis zum Wahltag 1953 über acht Mio. Einwohner der Bundesrepublik von dort (und anderen Regionen Ost- und Mitteleuropas) vertrieben worden waren. Union, andere bürgerliche Parteien, GB/BHE und SPD rivalisierten gleichermaßen um ihre Wählerstimmen. Somit war die Forderung nach Rückgabe der Gebiete östlich der Oder und Görlitzer Neiße im Falle eines Friedensvertrages ein Feld des breiten Konsenses zwischen Adenauer und der SPD.

Deutsche Einheit: Das wichtigste Feld völliger Hilflosigkeit der Bundesregierung aber eines potentiell ausschlaggebenden innenpolitischen Konflikts war die Frage der Wiederherstellung der deutschen Einheit. Der Kern des Konflikts zwischen Adenauer und Schumacher bestand im Verhältnis von Adenauers Westpolitik zu Schumachers Forderung auf einen festen Anschluss der Bundesrepublik an den Westen solange zu verzichten, bis Klarheit darüber bestehe, ob eine Wiedervereinigung mit Zustimmung der Sowjetunion möglich sei. Die SPD hielt ein wiedervereinigtes Deutschland in politischer Neutralität im Rahmen eines kollektiven Sicherheitssystems unter Beteiligung der vier Siegermächte zwischen Ost und West bis zum Beweis des Gegenteils für möglich. Adenauer blieb dagegen bei seiner Haltung, dass die einzige Möglichkeit zur Wiedervereinigung vom festen Anschluss an den Westen aus bestehe. In Siegen hatte Adenauer 1952 zur deutschen Wiedervereinigung gesagt, dass sie nur im Zusammenhang mit einer Umwandlung der politischen Verhältnisse in Osteuropa möglich wäre. Am 16./17. Juni 1953 fanden in mehr als 250 Orten der DDR Streiks, Demonstrationen und Massenkundgebungen statt, die vom sowjetischen Militär niedergeschlagen wurden. Auslösendes Moment war die vom Ministerrat der SBZ angeordnete generelle Erhöhung der Arbeitsnormen um mindestens 10%. Auf Vorschlag von Herbert Wehner (SPD) wurde der 17. Juni als "Tag der deutschen Einheit" zum Nationalfeiertag der Bundesrepublik mit Lohnfortzahlung erklärt.

Seit der Zeit des ersten Kabinetts Adenauer gab es die "Deutsche Frage" mit ihren Unterpunkten West-Berlin, SBZ/Ost-Berlin, Ostgebiete und deutsche Einheit. Deutsche Frage nannte man im In- und Ausland die Gesamtheit dieser Themen. Adenauer hatte auch einen Bundesminister für gesamtdeutsche Fragen ernannt, nicht etwa für gesamtdeutsche Angelegenheiten. Die Bezeichnung Deutsche Frage war Symptom der Ratlosigkeit, es gab keine verbindliche Antwort auf die deutsche Frage, es gab nur zu jedem Aspekt dieser Frage unterschiedliche Ansichten, innerhalb der Bundesrepublik wie außerhalb.

WEST-BERLIN

Der einzige Aspekt der deutschen Frage, bei dem man von Bonn aus "etwas tun konnte", war West-Berlin. Die korrekte Bezeichnung des Gebiets der drei westlichen Besatzungszonen Berlins war beim Beginn der Tätigkeit der Bundesorgane im September 1949 unsicher. Zunächst hatte Preußen 1912 einen Zweckverband mit dem Namen Groß-Berlin geschaffen. Durch ein weiteres Gesetz hatte Preußen zum 1. Oktober 1920 sieben weitere Städte (Charlottenburg, Köpenick, Lichtenberg, Neukölln, Schöneberg, Spandau und Wilmersdorf), 59 Landgemeinden und 27 Gutsbezirke zu einer Stadt mit rund vier Mio. Einwohnern auf 889 km² zusammengefasst und in Bezirke aufgeteilt. Die Stadt führte nebeneinander die Bezeichnungen Groß-Berlin und Stadtgemeinde Berlin. Am 11. Juli 1945 richteten die vier Siegermächte die Alliierte Hohe Kommandantur als gemeinsames Regierungsorgan für Groß-Berlin ein, wodurch die Stadt eine fünfte Besatzungszone wurde.

In Art. 23 GG war die Stadt korrekt als "Groß-Berlin" bezeichnet worden. Auch im Genehmigungsschreiben vom 12. Mai 1949 der westlichen Militärgouverneure wurde noch Groß-Berlin verwendet (Anhang 2). Folglich verwendeten Bundesregierung, -tag und -rat diesen Begriff zunächst ebenfalls. In seiner Verfassung vom 1. September 1950 nannte sich der westliche Teil der Stadt indessen nur noch kurz "Berlin". Ohne das Grundgesetz zu ändern, passten die Bundesorgane ihren Sprachgebrauch in zweifacher Hinsicht an: an die Stelle von Groß-Berlin trat Berlin und, weil Gesetze und Verordnungen der Bundesrepublik nur Wirksamkeit für West-Berlin haben konnten, trat an die Stelle von Berlin das realistischere West-Berlin oder Berlin (West).

Am 20. Oktober 1946 wurde mit einer Wahlbeteiligung von 92,3% Berlins erste Stadtverordnetenversammlung nach dem Kriege gewählt. Die SPD erhielt 48,7% der Stimmen, die CDU 22,2% und die SED 19,8%. Am 20. März 1948 verließ der sowjetische Vertreter den Kontrollrat für Deutschland und am 16. Juni 1948 auch die Alliierte Hohe Kommandantur für Groß-Berlin.[285] Als Reaktion auf die Währungsreform am 21. Juni 1948 begann die Sowjetunion am 24. Juni 1948 die Blockade der Land- und Wasserwege von und nach West-Berlin. Am 30. November 1948 waren die 23 Stadtverordneten der SED gemeinsam mit etwa 1.600 Delegierten kommunistisch beherrschter Organisationen zusammengekommen, hatten den Magistrat für abgesetzt erklärt und einen "provisorischen demokratischen Magistrat" unter Kontrolle der SED für Ost-Berlin gebildet. Damit war die Stadt politisch zwischen West und Ost geteilt.

Die Lage von West-Berlin war in jeder Hinsicht instabil. Zum einen die äußeren Bedingungen: als Antwort auf die Währungsreform vom 21. Juni 1948 hatte die Sowjetunion am 24. Juni 1948 eine Blockade der Land- und Wasserwege zu den Westsektoren Berlins begonnen. Im Gegenzug hatten die Westmächte noch eine kurze Zeit über das Ende der Blockade am 12. Mai 1949 hinaus eine Luftbrücke nach West-Berlin (im Volksmund "Rosinenbomber") organisiert.[286] Am 4. März 1952 stellte Ostberlin die Stromlieferungen nach West-Berlin ein, was West-Berlin mit Einstellung seiner Stromlieferungen an den Ostteil der Stadt beantwortete. Am 26./27. Mai 1952 – zeitgleich mit der Unterzeichnung des Bonner und des EVG-Vertrages durch die Bundesregierung in Bonn bzw. Paris – hatte die SBZ ihre Grenze zur Bundesrepublik und zu West-Berlin geschlossen und an der innerdeutschen Grenze eine fünf km breite Sperrzone errichtet, deren Überschreiten vom Osten nach Westen mit Lebensgefahr verbunden war. Die ostdeutschen Grenztruppen hatten Schießbefehl. Nur die Grenze zwischen dem sowjetischen und den westlichen Sektoren Berlins war passierbar geblieben. Diese Möglichkeit, noch nach Westen zu gelangen, wurde stark genutzt. Aus der Erklärung der SPD-Abgeordneten Lisa Korspeter vor dem Bundestag vom 22. Januar 1953[287] ist zu entnehmen, dass sich durch die Sperrmaßnahmen an der Zonengrenze allein im Jahr 1952 der Flüchtlingsstrom aus der SBZ nahezu restlos auf Berlin konzentrierte, während er früher auch in den beiden Bundesdurchgangslagern Uelzen (Niedersachsen) und Gießen (Hessen) anlief. Während vor den Sperrmaßnahmen mit monatlich ungefähr 10.000 Zuwanderern zu rechnen war, stieg diese Zahl seit den Sperrzonenmaßnahmen auf monatlich ungefähr 18.000.

Zum anderen die inneren Bedingungen: auf dem Gebiet der Westsektoren Berlins hatte es 1939 knapp eine Mio. Wohnungen gegeben, wovon knapp 650.000 Normalwohnungen verblieben waren. Von dem Verlust entfielen über 300.000 auf Zerstörung. Entfielen 1939 statistisch 3,7 Personen auf eine Wohnung, waren es 1949 in den Westsektoren fünf Personen. Die Zahl der Arbeitslosen, die im Jahresdurchschnitt 1948 75.462 betragen hatte, war bis Januar 1950 auf 302.845 gestiegen.[288] Am 30. Juni 1951 kamen auf 750.000 beschäftigte Arbeitnehmer 286.000 Arbeitslose.[289] Schließlich wurden für die Ostzonenflüchtlinge besondere Regelungen erforderlich.

West-Berlin war offensichtlich ohne Hilfe von außen nicht lebensfähig und Berlin wurde von den Westalliierten mit Hilfsmaßnahmen bedacht. Aus ERP-Mitteln (Marshall-Plan) erhielt West-Berlin 165 Mio. DM für den Wohnungsbau. Ferner erhielt West-Berlin 700 Mio. DM aus Gegenwerten der GARIOA-Lieferungen[290]. Rechnet man diese Zahlen für die Zeit vom Beginn der Blockade bis 31. März 1950 zusammen, ergibt sich ein Betrag der amerikanischen Hilfe von 1.646,5 Mio. DM. Umgerechnet in Kaufkraft von 2014 ergibt das einen Betrag von 8 Mrd. DM. Die Hauptlast der Hilfe ruhte jedoch auf dem Bund. Nach dem Abbau der von der Militärregierung für Berlin bereitgestellten Mittel mussten zusätzliche Bundesmittel bereitgestellt werden. Die gesamte direkte Haushalshilfe Westdeutschlands für Berlin belief sich 1949/53 auf 2,4 Mrd. DM.[291] Hinzu kamen Steuervergünstigungen, die zu Mindereinnahmen führten. Die Wirtschaft von West-Berlin wurde dadurch gefördert, dass auf den Erwerb von Waren und Dienstleistungen keine Umsatzsteuer zu zahlen war, und dass Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen bis zu 50 Mio. DM bereitgestellt wurden. Ferner wurde zur Förderung der Wirtschaft von West-Berlin der Garantierahmen des Bundes für Betriebsmittelkredite West-Berliner Banken an West-Berliner Wirtschaftsunternehmen von 20 Mio. DM auf 30 Mio. DM erhöht.[292] Zur Finanzierung der Berlinhilfe des Bundes wurde der Ertrag des Notopfers Berlin herangezogen. Die ersten beiden Gesetze zur Erhebung einer Abgabe "Notopfer Berlin" stammten noch aus der Zeit der Bizone.[293] Das Notopfer betrug anfänglich bei einem Arbeitslohn von 500 DM = 0,60 DM, für übersteigende Beträge davon 1%. Auf Postsendungen wurden 0,02 DM je Brief oder Paket erhoben. Dafür gab es winzige blaue Briefmarken. Da die Gesetze der Bizone am 31. Dezember 1949 ausliefen, wurde die Abgabe durch jährliche Bundesgesetze verlängert.[294] Die Erhebung des Notopfers endete in der zweiten Legislaturperiode.

Ab dem Haushaltsjahr 1952 hatte sich die Bundesregierung entschlossen, West-Berlin haushaltsmäßig als zehntes Land zu betrachten. Die Stellung des Landes Berlin im Finanzsystem des Bundes wurde im Sinne der weitest möglichen Gleichbehandlung mit den anderen Ländern hergestellt.[295] Gleichzeitig wurde auch geregelt, dass "sonstiges Bundesrecht … dessen Geltung im Gebiet des Landes Berlin ausdrücklich bestimmt ist … im Land Berlin binnen eines Monats nach seiner Verkündung … in Kraft gesetzt" wird. Damit wurde West-Berlin ein fast normales 10. Bundesland. Wenn in Bonn ein Gesetz gegen die Stimmen der SPD angenommen wurde, stimmte die SPD in Berlin für die Übernahme des Gesetzes. West-Berlin wurde auch, mit wenigen Ausnahmen, in den Geltungsbereich internationaler Verträge einbezogen. Die besondere Lage West-Berlins ließ es aber nicht zu, das Gebiet in jeder Hinsicht genauso wie ein normales Bundesland zu behandeln. Vom Bundesrecht abweichendes Recht des Landes Berlin sollte nur bis 31. Dezember 1952 in Kraft bleiben. Aber es mussten Ausnahmen gemacht werden, wenn es der besondere Status West-Berlins es erforderte. Als in der Bundesrepublik die Wehrpflicht eingeführt wurde, wurde sie nicht auf Westberlin erstreckt, was West-Berlin zum Refugium von Wehrdienstverweigerern machte. Auch die Mitgliedschaft der Bundesrepublik in der NATO wurde nicht auf West-Berlin erstreckt. Eine weitere Ausnahme betraf die DM. Zunächst wurde sie in West-Berlin erst fünf Tage später eingeführt als im Bundesgebiet, nämlich am 26. Juni 1948. Ferner bestand in Berlin bis zum 31. März 1949 eine Doppelwährung von Ostmark und Westmark. Erst ab dem 20. März 1949 – die sowjetische Berlin-Blockade dauerte noch an – wurde die DM-West allein gültiges Zahlungsmittel in West-Berlin.[296]

Auch auf dem Gebiet der Sozialversicherungen waren besondere Anpassungsbestimmungen für West-Berlin erforderlich.[297] Ferner bot die Vermögensteuer ein Beispiel dafür, dass West-Berlin nicht ganz so wie ein westdeutsches Bundesland zu behandeln war. Durch Gesetz vom 15. Dezember 1952 über die Aufteilung der Vermögenssteuer zwischen West-Berlin und Westdeutschland[298] wurde die Vermögensbesteuerung für die Zeit ab 1. Januar 1949 in West-Berlin anders geregelt als im Bundesgebiet. Die Vorauszahlungen für 1949 waren in Berlin nach den durch die Kontrollratsgesetzgebung ab 1946 eingeführten hohen Steuersätzen und unter Berücksichtigung eines Freibetrages von einheitlich nur 10.000 DM zu entrichten. Im Bundesgebiet galten dagegen bereits ab 1949 der niedrigere Steuersatz von 0,75% und zusätzlich Freibeträge für Ehefrau, Kinder und Erwerbsbehinderte. Erst für das Jahr 1951 wurde auch für West-Berlin der im Bundesgebiet geltende Steuersatz von 0,75% vorgesehen.

Berlin war bis 1945 der zentrale Bankplatz Deutschlands gewesen, sichtbar am Sitz der Reichsbank und der Großbanken Deutsche Bank, Dresdner Bank und Commerzbank, aber auch an der großen Zahl von Privatbanken. Die sowjetische Besatzungsmacht hatte den Berliner Banken mit Ausnahme der Sparkasse der Stadt Berlin die Geschäftstätigkeit untersagt. Außerdem war die Errichtung von zwei neuen Banken erlaubt worden: Berliner Stadtkontor und Berliner Volksbank. Auch die von den Kommandanten des amerikanischen, britischen und französischen Sektors von Berlin erlassenen Vorschriften zur Neuordnung des Geldwesens verzichteten auf eine Regelung der Rechtslage der Berliner Altbanken. Auch diese Regelungen wurden 1953 nachgeholt.

Erst 1953 wurde die Umstellung von RM auf DM abgeschlossen und die Ausstattung der Berliner Altbanken mit Ausgleichsforderungen nachgeholt.[299] Infolge der Einbeziehung West-Berlins in die Währungsreform benötigten auch die Berliner "Altbanken", die zwar nach sowjetischem Besatzungsrecht geschlossen worden waren, aber in der Westsektoren weiter existierten, für ihre Abwicklung eine Zuteilung von Ausgleichsforderungen. Durch die Währungsreform waren Guthaben der Kreditinstitute gestrichen worden. Um sie dadurch nicht in die Insolvenz zu treiben, erhielten sie durch die Währungsreform ausreichend hohe Ausgleichsforderungen gegen die Länder, die mit der Gründung der Bundesrepublik 1949 vom Bund übernommen worden waren. West-Berlin hatte den Altbanken für die Umstellung Ausgleichsforderungen von ca. 400 Mio. Deutsche Mark zur Verfügung gestellt. Als die drei Großbanken ihre Hauptniederlassungen in die westdeutschen Länder verlegten, waren den Altbanken weitere Ausgleichsforderungen von ca. 300 Mio. DM Mark gewährt worden. Damit waren aber Verbindlichkeiten der Berliner Altbanken in Höhe von ca. 1 Mrd. DM noch ungedeckt. Um nicht weitere Ausgleichsforderungen in dieser Höhe einräumen zu müssen, wurden nur westdeutsche, West-Berliner und ausländische Gläubiger als anspruchsberechtigt berücksichtigt. Damit genügte es, den Berliner Altbanken Ausgleichsforderungen von ca. 500 Mio. DM zuzuweisen. Diese Ausgleichsforderungen stellte ebenfalls der Bund zur Verfügung. Zu den Einzelheiten der Währungsumstellung vgl. S. 347 ff.

Während im Geltungsbereich des Grundgesetzes durch die Gesetze zur Neuordnung des Geldwesens grundsätzlich alle Reichsmarkguthaben bei westdeutschen Geldinstituten im Verhältnis 100:6,5 auf Deutsche Mark umgestellt wurden, wurde in West-Berlin nach RM-Guthaben unterschieden, die bis zum 8. Mai 1945 entstanden waren (Uraltguthaben) und RM-Guthaben, die nach dem 8. Mai 1945 und bis zur Währungsreform entstanden waren (Altguthaben). Soweit die Uraltguthaben nicht umgestellt worden waren, bestanden sie als Reichsmarkforderungen fort. 1949 erfolgte eine vorläufige Teilregelung, wodurch die Uraltguthaben im Verhältnis 100:5 auf DM umgestellt wurden, wenn der Gläubiger am 1. Oktober 1949 entweder seinen Wohnsitz [Personen] oder Sitz [Unternehmen] in West-Berlin hatte oder Angehöriger einer der Vereinten Nationen oder eines neutralen Staates war. Damit blieben die Uraltguthaben der Bewohner der sowjetischen Besatzungszone und des Ostsektors von Berlin von einer Umwandlung ausgeschlossen. Soweit Uraltguthaben umgewandelt wurden, geschah dies im Verhältnis 100:5. Die Abweichung von der westdeutschen Regelung (Umstellungsverhältnis 100:6,5) wurde mit einer komplizierten Berechnung gerechtfertigt.

Ein wesentlicher Aspekt aktiver Berlinpolitik war die Verlegung von Bundesbehörden nach West-Berlin.[300] An der Spitze stand der Bundesbevollmächtigte der Bundesrepublik Deutschland. Alle Bundesministerien hatten in West-Berlin Abteilungen oder Verbindungsreferate. Nach einer Unterrichtung des Bundestages vom 12. März 1951 durch die Bundesregierung[301] hatten folgende Bundesbehörden ihren Sitz in West-Berlin:

Bundesanstalt für Angestelltenversicherung

Bundesbetriebskrankenkasse

Bundesdruckerei

Bundesgerichtshof, Detachierter Strafsenat

Bundespatentamt, Zweigstelle

Bundesrechnungshof, Dienststelle

Bundesverwaltungsgericht

Fernmeldetechnisches Zentralamt, Zweigstelle

Institut für Raumforschung, Außenstelle

Posttechnisches Zentralamt, Zweigstelle

Statistisches Bundesamt, Zweigstelle

SBZ UND OST-BERLIN

Ein Feld der deutschen Frage, auf dem die Bundesrepublik zu großer, wenn auch nicht zu völliger Hilflosigkeit verurteilt war, war der Umgang mit der SED-Herrschaft in der sowjetisch besetzten Zone und im Ostsektor von Berlin. Am 8. Oktober 1949, einen Tag nach der Ausrufung der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) unterzeichneten Ostberlin durch einen Regierungsvertreter und Bonn durch eine Treuhandstelle das Abkommen über den Interzonenhandel zwischen den Währungsgebieten der DM (West) und der DM (Ost). Die Bundesregierung wollte den bescheidenen Interzonenhandel aufrechterhalten, der bis dahin auf interalliierten Vereinbarungen beruhte.

TABELLE XV
INTERZONENHANDEL 1950 BIS 1953 IN TSD. DM (WEST)

Jahr

westliche Lieferungen

Änd.

östliche Lieferungen

Änd.

Saldo West

1950

328.500

-

342.100

-

- 11.600

1951

148.200

-55%

122.600

-64%

+25.600

1952

145.600

-<1%

79.500

-35%

+66.100

1953

222.600

+56%

183.300

+130%

+39.300

Die Bundesregierung hatte dabei das Dilemma zu lösen, wie sie ohne Preisgabe ihrer Nichtanerkennungspolitik mit einer Behörde verhandeln und einen Vertrag schließen könne, die sich Ministerium für Innerdeutschen Handel, Außenhandel und Materialversorgung der Deutschen Demokratischen Republik (MIA) nannte. Die Lösung: Errichtung der Treuhandstelle Industrie und Handel (TSI) bei der Dachorganisation der deutschen Industrie- und Handelskammern, dem Deutschen Industrie- und Handelstag (DIHT), unter der Leitung eines Referatsleiters des Bundesministeriums für Wirtschaft, Dr. Gottfried Kaumann. Die Konstruktion des westdeutschen Vertragspartners diente dazu, eine implizite "Anerkennung" der ostdeutschen Staatsgewalt zu vermeiden.

Die Bundesregierung hatte durch Erklärung vom 21. Oktober 1949 alle direkten Verhandlungen mit Dienststellen der kurz zuvor ausgerufenen DDR untersagt, indirekte blieben möglich. Mit Erlass vom 4. November 1949 übertrug der Bundesminister für Wirtschaft der TSI die Durchführung und Ausgestaltung des am 8. Oktober 1949 geschlossenen Abkommens zur Regelung des Verfahrens im Interzonenhandel 1949/50 (Frankfurter Abkommen). Sie wurde ermächtigt, mit den obersten Wirtschaftsorganen der "Währungsgebiete der DM-Ost" [SBZ und Ost-Berlin] in allen Fragen, die die geschäftlichen Beziehungen zwischen diesen und der Bundesrepublik einschließlich West-Berlin betrafen, Verbindung zu halten, Verhandlungen zu führen und Vereinbarungen zu treffen.[302] Die Gegenseite war vertreten durch Josef Orlopp, Hauptabteilungsleiter im MIA.[303] Der Vertrag vom 8. Oktober 1949 lief bereits am 30. Juni 1950 aus und wurde durch Abkommen vom 20. September 1951 verlängert. Die Stelle, die in Frankfurt am Main errichtet und kurz Treuhandstelle genannt worden war, wurde 1950 nach West-Berlin verlegt. Am 3. Oktober 1951 wurde ein Kohlenabkommen geschlossen, wonach die Bundesrepublik im 4. Quartal 1951 260.000 Tonnen Ruhrkohle, 30.000 Tonnen Superphosphat und 6.000 Tonnen Hyperphosphat nach Osten liefern sollte, während West-Berlin 482.142 Tonnen Braunkohlenbriketts von dort erhalten sollte. Zugelassen zur beiderseitigen Lieferung waren nur Waren mit Herkunft aus den Gebieten der DM (West) und der DM (Ost). Von der Lieferung nach Osten waren ferner alle Waren ausgeschlossen, die auf Verlangen der Westmächte nicht an die Sowjetunion gelangen durften, insbesondere Generatoren, Rundfunksendeanlagen, Werkzeuge und Elektroartikel.[304] Die ostdeutschen Lieferungen wurden zu in Westdeutschland üblichen Preisen abgerechnet.

Es gab neben dem Interzonenhandel eine weitere Ebene der Zusammenarbeit von Behörden über die innerdeutsche Grenze hinweg, nämlich auf Länderebene durch innerdeutsche Rechts- und Amtshilfe in Strafsachen.[305] Amtshilfe auf Antrag eines deutschen Gerichts der SBZ sollte weiterhin geleistet werden, wenn sie nicht dem Zweck eines Bundesgesetzes widersprach, in der Zone rechtsstaatliche Grundsätze in dem betreffenden Verfahren gewahrt würden und dem Betroffenen keine erheblichen Nachteile oder die Todesstrafe drohten. Durch die Betrauung der Generalstaatsanwälte mit der Entscheidung über die Gewährung von Rechts- und Amtshilfe in den wichtigsten Fällen und durch eine laufende Fühlungnahme der Landesjustizverwaltungen untereinander war im Großen und Ganzen auch eine einheitliche Handhabung gesichert. Ein nichtpolitischer Straftäter konnte so an die Behörden der Zone ausgeliefert werden. Das Bundesverfassungsgericht entschied am 13. Juni 1952, dass die Vollstreckung eines sowjetzonalen Strafurteils in der Bundesrepublik grundsätzlich zulässig sei; sie sei jedoch ausgeschlossen, wenn das Urteil gegen den Zweck eines Bundesgesetzes verstoße oder wesentliche rechtsstaatliche Grundsätze verletze oder im Widerspruch zu einem Grundgesetz gewährten Grundrecht stehe.[306]

Im Übrigen herrschte strikte Abgrenzung gegenüber den deutschen "Machthabern in der Zone". Am 7. Oktober 1949 hatte der 2. Deutsche Volksrat, der am 30. Mai 1949 vom 3. Volkskongress bestellt worden war, eine Verfassung für das Gebiet der sowjetischen Besatzungszone in Kraft gesetzt, sich zur provisorischen Volkskammer erklärt und eine provisorische Regierung der Deutschen Demokratischen Republik gebildet. Adenauer nahm die Verkündung der Verfassung und die Einsetzung der Regierung zum Anlass, vor dem Bundestag den Alleinvertretungsanspruch der Bundesregierung für das gesamte deutsche Volk zu verkünden und der neuen Regierung in Ostberlin die Legitimität bei der Vertretung der Deutschen in der SBZ und in Ostberlin zu versagen. Am 21. Oktober 1949 gab er vor dem Bundestag eine Regierungserklärung ab, die im ganzen Hause, außer bei der KPD, auf breite Zustimmung stieß.[307] In der SBZ gebe es keinen freien Willen der deutschen Bevölkerung. Die Bundesrepublik Deutschland stütze sich dagegen auf die Anerkennung durch den frei bekundeten Willen von rund 23 Mio. stimmberechtigten Deutschen. Und dann sprach er einen Satz, der für 20 Jahre[308] die Behandlung der SBZ, die sich fortan als Deutsche Demokratische Republik bezeichnete, prägen sollte:

Die Bundesrepublik Deutschland ist somit bis zur Erreichung der deutschen Einheit insgesamt die alleinige legitimierte staatliche Organisation des deutschen Volkes.

Das damalige Sitzungsprotokoll spricht von "Lebhafter Beifall und Händeklatschen rechts, in der Mitte und bei der SPD." Aus dem in der Präambel des Grundgesetzes niedergelegten Alleinvertretungsanspruch der Bundesrepublik Deutschland für alle Deutschen war praktische Politik geworden und wurde von allen Parteien außer der KPD mitgetragen. Adenauer und Schumacher stimmten darin überein, dass die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland zu verhindern habe, dass die SBZ von den Staaten des Westens als legitim zustande gekommene Staatsmacht anerkannt werde, weil das die Spaltung Deutschlands verewige. Erst die zweite Bundesregierung Adenauer (1953/57) entwickelte auf dieser Grundlage die Hallstein-Doktrin, wonach die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zur sog. Deutschen Demokratischen Republik durch einen dritten Staat außerhalb des Machtbereichs der Sowjetunion als unfreundlicher Akt gegenüber der Bundesrepublik angesehen werde.

Die Bundesregierung lehnte es strikt ab, mit der Regierung in Ost-Berlin zu sprechen. Am 14. September 1950 gab Adenauer eine Regierungserklärung zu den für den 15. Oktober 1950 angekündigten Wahlen in der SBZ ab:[309] der Kommunismus wolle durch Wahlbetrug seine Macht in der Sowjetzone legalisieren lassen. Die Bundesregierung unterstütze jederzeit und mit allen ihr zur Verfügung stehenden Mitteln den Willen der Bevölkerung in der Sowjetzone nach Befreiung von dem kommunistischen Joch der Sozialistischen Einheitspartei. Herbert Wehner (SPD), Vorsitzender des Ausschusses für gesamtdeutsche Fragen erklärte im Namen der Fraktionen der Regierungskoalition, der SPD, der Bayernpartei, der Wirtschaftlichen Aufbauvereinigung und des Zentrums:

Mit den Mitteln des Terrors, der Fälschung und der Lüge wollen sich die kommunistische SED und ihre Satellitengruppen am 15. Oktober die Vollmacht erpressen, ihre Politik der Bolschewisierung der sowjetischen Besatzungszone fortzuführen und mittels der kommunistisch gelenkten „Nationalen Front" auf das übrige Deutschland auszudehnen. Im Namen der ihrer Freiheit beraubten Menschen in der sowjetischen Besatzungszone und im Namen des ganzen deutschen Volkes erklärt der Deutsche Bundestag: diese Terrorwahlen können in keiner Weise als Ausdruck des wahren Willens des deutschen Volkes in der sowjetischen Besatzungszone betrachtet werden.

Adenauers Politik der Nichtanerkennung der Ost-Berliner Regierung wurde am 30. November 1950 herausgefordert, als Grotewohl in einem Schreiben an Adenauer den Vorschlag unterbreitete, einen gesamtdeutschen konstituierenden Rat mit paritätischer Zusammensetzung aus Vertretern Ost- und Westdeutschlands zu bilden, der die Einsetzung einer provisorischen gesamtdeutschen Regierung vorzubereiten, die vier Mächte bei der Ausarbeitung eines Friedensvertrages zu konsultieren und gesamtdeutsche Wahlen zu organisieren habe. Die erste politische Frage war, in welcher Form Adenauer diesen Brief beantworten sollte. Seinem Kabinett erklärte er, auf Wunsch der SPD sei er zu der Auffassung gekommen, die Beantwortung über Presse und Rundfunk zu geben. Die Pressekonferenz führte er sechs Wochen später, am 15. Januar 1951 durch. Er verlangte als ersten Schritt freie, gesamtdeutsche Wahlen. Ferner erklärte er zu unabdingbaren Voraussetzungen: 1. den in der Sowjetzone lebenden deutschen Staatsbürgern müsse das in einem Rechtsstaat unerlässliche Maß an persönlicher Freiheit und Sicherheit gewährleistet werden. 2. den in der SBZ lebenden Deutschen und ihren Organisationen müssen die in einem demokratischen Staatswesen üblichen politischen Freiheiten, wie die Freiheit der Versammlung, der Organisation und der politischen Betätigung gewährleistet werden.[310]

Am 22. Februar 1951 forderte Adenauer die westdeutsche Presse auf, den Vorgängen in der Ostzone mehr Beachtung zu schenken. Über die dortigen Verhältnisse bestehe im Westen keine Klarheit.[311] In einer Besprechung mit Journalisten am 20. April 1951 anlässlich der Unterzeichnung des Montanunionvertrages am 18. April 1951 in Paris wurde Adenauer auch gefragt, ob in Paris die deutsche Wiedervereinigung besprochen worden sei. Er sagte dazu:

Ich habe auch erklärt und habe das auch auf der Konferenz erklärt, dass die Einheit Deutschlands für uns ein Ziel bleibt, dass wir dieses Ziel aber weder erreichen wollten durch einen Krieg noch um den Preis der Aufgabe unserer Freiheit, dass wir glaubten, durch Aufgabe der Freiheit würden wir auch den deutschen Brüdern, die in der Sowjetzone sind, keinen Dienst erweisen; dass nach unserer Auffassung wir die Wiederherstellung der Einheit nur dadurch erwarten könnten, dass wir in der Bundesrepublik stark sind, und dass auch Westeuropa sich stärkt und kräftigt, und die Vereinigten Staaten ebenfalls stark sind, so dass eines Tages Russland dann doch einsehen würde, dass es nichts erreichen könne, weder im kalten noch heißen Kriege. Und dann würde wohl der Zeitpunkt gekommen sein, wo eben die Einheit Deutschlands in Freiheit wieder zu erreichen sei.[312]

Der Volksaufstand in Ostberlin und Teilen der SBZ vom 17. März 1953 und seine Niederschlagung durch sowjetisches Militär wurde für die politischen Parteien ein Anlass für ein kurzes Wettrennen um die wahlwirksamste Reaktion. Die für den 6. September 1953 angesetzten Wahlen zum zweiten Deutschen Bundestag waren nur noch knapp drei Monate entfernt. Den Vogel schoss die SPD ab mit ihrem Vorschlag vom 29. Juni 1953, den 17. Juni zu einem nationalen Feiertag mit Lohnfortzahlung zu machen. Dem konnten sich die Regierungsparteien nicht verweigern. Statt aber dem SPD-Vorschlag einfach zuzustimmen legten sie am 30. Juni 1953 einen eigenen, aber identischen, Vorschlag vor. Der 17. Juni wurde somit Feiertag mit Lohnfortzahlung.[313]

OSTGEBIETE

Ein Feld völliger Hilflosigkeit der Bundesregierung aber von großer innenpolitischer Bedeutung waren die abgetrennten Gebiete jenseits von Oder und Görlitzer Neiße.

Als deutscher Bürger konnte er [Adenauer] die furchtbare Verkürzung des deutschen Siedlungsraums im Osten nicht billigen. Aber weder liebte noch kannte er die verlorenen Provinzen; seinem Herzen waren sie fremd, umso fremder, als man dort überwiegend protestantisch und im Politischen radikaler gewesen war als in Westdeutschland. (Golo Mann[314])

Die große innenpolitische Bedeutung der Ostgebiete beruhte darauf, dass bis zum Wahltag 1953 über acht Mio. Einwohner der Bundesrepublik von dort und anderen Regionen Mittel- und Südosteuropas vertrieben worden waren. Union und SPD rivalisierten gleichermaßen um ihre Wählerstimmen. Somit war die Frage der Gebiete östlich der Oder und Görlitzer Neiße im Ergebnis ein Feld des breiten Konsenses zwischen Adenauer und der SPD. Am 13. Juni 1950 hatte der ehemalige Reichstagspräsident Paul Löbe (SPD) als Alterspräsident folgende Erklärung vor dem Bundestag abgegeben:[315]

Im Namen aller Fraktionen und Gruppen des Bundestages mit Ausnahme der kommunistischen Fraktion, zugleich mit Zustimmung der Bundesregierung und des Bundesrates gebe ich folgende Erklärung ab.

In der von einer Delegation der sogenannten provisorischen Regierung der Deutschen Demokratischen Republik und der Regierung der Republik Polen unterzeichneten Vereinbarung vom 6. Juni 1950 wird die völker- und staatsrechtlich unhaltbare Behauptung aufgestellt, dass zwischen der sowjetisch besetzten Zone Deutschlands und Polen eine sogenannte Friedensgrenze festgelegt worden ist.

Gemäß dem Potsdamer Abkommen ist das deutsche Gebiet östlich von Oder und Neiße als Teil der sowjetischen Besatzungszone Deutschlands der Republik Polen nur zur einstweiligen Verwaltung übergeben worden. Das Gebiet bleibt ein Teil Deutschlands.

Meine Damen und Herren, niemand hat das Recht, aus eigener Machtvollkommenheit Land und Leute preiszugeben oder eine Politik des Verzichts zu treiben.

Die Regelung dieser wie aller Grenzfragen Deutschlands, der östlichen wie der westlichen, kann nur durch einen Friedensvertrag erfolgen, der von einer demokratisch gewählten deutschen Regierung als ein Vertrag der Freundschaft und der guten Nachbarschaft mit allen Nationen baldigst geschlossen werden muss.

DEUTSCHE EINHEIT

Das wichtigste Feld völliger Hilflosigkeit der Bundesregierung aber von potentiell wahlentscheidender Bedeutung war die Frage der Wiederherstellung der deutschen Einheit. Der Kern des Konflikts zwischen Adenauer und Schumacher bestand im Verhältnis von Adenauers Westpolitik zu Schumachers Forderung, auf einen festen Anschluss der Bundesrepublik an den Westen solange zu verzichten, bis Klarheit darüber bestehe, ob eine Wiedervereinigung mit Zustimmung der Sowjetunion möglich sei.

Keineswegs warf er [Adenauer], im alten Bismarckstil, den deutschen Sozialisten ihre mangelnde vaterländische Gesinnung vor. Im Gegenteil, er traute ihnen zu, die nationale Einheit über die Freiheit, die Neutralität über die europäische Bindung zu stellen (Golo Mann[316]).

Es gab natürlich auf der Gegenseite Stimmen, die Adenauer genügend Zynismus unterstellten, um die deutsche Teilung in einen großen Westen und einen kleinen Osten als für sich vorteilhaft anzusehen:

Was die Teilung Deutschlands betrifft, so darf man zwei Tatsachen als gesichert festhalten: in einem bis zur Oder geeinigten deutschen Staat wäre Adenauer nie Regierungschef geworden; mit einem solchen Staat hätten weder er noch ein anderer die Politik führen können, die er führen wollte und die eine Politik des engen Anschlusses an Westeuropa war (Golo Mann[317]).

Im Gegensatz zu Adenauers Politik der Westintegration stellte die SPD das Wiedervereinigungsgebot über und vor eine enge Anlehnung an die USA und eine Integration in Westeuropa. SPD-Konzeptionen zur Deutschlandpolitik aus dieser Zeit hielten es für möglich, dass ein wiedervereinigtes Deutschland in politischer Neutralität zwischen Ost und West bestehen könne, und zwar im Rahmen eines kollektiven Sicherheitssystems unter Beteiligung der vier Siegermächte, oder mit den Worten von Carlo Schmid: ein System kollektiver Sicherheit, "das um ein wiedervereinigtes Deutschland herum die östlichen und westlichen Länder Europas" umfasst.[318] Adenauer widersetzte sich der Restauration eines um seine Ostgebiete verkleinerten Nationalstaats, dessen Preis ein vom Westen abgekoppeltes und isoliertes, neutralisiertes und nach Abzug der USA aus Europa sowjetischer Einflussnahme offenliegendes Westeuropa sein würde, in dem sogar Westdeutschland die Möglichkeit eines Sonderwegs der Abgrenzung nach Westen offen stünde.[319] Er traute auch einem wiedervereinigten, neutralisierten Deutschland nicht die Kraft zu, den damit einhergehenden Gefahren zu entgehen.[320]

Am 28. September 1954 sagte Adenauer in einem berühmt gewordenen Nachtgespräch mit Josef Bech (Ministerpräsident Luxemburg 1953/58) und Paul Henri Spaak (Präsident des Europarats 1952/54):

Mein Gott, ich weiß nicht, was meine Nachfolger tun werden, wenn sie sich selbst überlassen sind, wenn sie nicht in fest vorgezeichneten Bahnen gehen müssen, wenn sie nicht an Europa gebunden sind.

Harold McMillan, britischer Ministerpräsident (1957/63) notierte sich im Dezember 1957 nach einem Gespräch unter vier Augen mit Adenauer, dieser möchte Westdeutschland definitiv mit dem Westen verbunden sehen, durch alles, was Deutschland in die Linie der civilised countries einfügt.[321]

Aber er weiß, wie sein Volk (schon immer so seit Bismarck) östlichen Träumen nachhängt. Wenn er nicht mehr lebt, fürchtet er, dass sein Volk auf den Köder hereinfällt – ein vereinigtes aber neutrales Deutschland.

Anlässlich einer in Paris tagenden Vorkonferenz der stellvertretenden Außenminister der Vier Mächte über Deutschland gab Adenauer am 9. März 1951 vor dem Bundestag eine Regierungserklärung ab.[322] Die Konferenz war von Moskau zur Durchführung der Beschlüsse der Vier Mächte über die Entmilitarisierung Deutschlands verlangt worden. Der Behauptung Moskaus, die gegenwärtigen Spannungen zwischen Ost und West beruhten auf der bevorstehenden deutschen Wiederaufrüstung, setzte Adenauer entgegen, dass diese auf dem Missverhältnis zwischen dem Rüstungsstand des Ostblocks und der Atlantikpaktmächte und der Spaltung Deutschlands beruhten. Innerdeutsche Verhandlungen kämen nur mit aus wirklich freien und geheimen Wahlen hervorgegangenen Vertretern aller vier Besatzungszonen in Betracht. Falls das Hohe Haus damit einverstanden sei, werde er an die westalliierten Regierungen eine Note richten und sie bitten, auf der Viererkonferenz, falls sie stattfinde, die Beachtung dieser Forderung durchzusetzen, um auf diese allein mögliche Weise zur deutschen Einheit in Freiheit zu kommen.

Schumacher stimmte zu. Es sei Sowjetrussland gewesen, das seine Zone separiert habe. Es werde nationalrussische Politik mit nationaldeutschen Phrasen gemacht. Die Sozialdemokraten hätten schon seit 1946 gleiche und freie Wahlen auch in der sowjetischen Zone als Schritt Nr. 1 angesehen. Es müsse ein System praktischer Maßnahmen geschaffen werden, wie sie von den Kräften der Demokratie bei der Rückgewinnung der sowjetischen Besatzungszone nicht nur rechtlich, sondern auch tatsächlich für die Eroberung und Sicherung der Freiheit durchzuführen seien. Alle Parteien des Bundestages, mit Ausnahme der KPD, stimmten einer entsprechenden, von Adenauer erbetenen, Resolution zu.

Am 27. September 1951 gab Adenauer erneut eine Regierungserklärung zum obersten Ziel der Bundesregierung ab, nämlich der Wiederherstellung der deutschen Einheit in einem freien und geeinten Europa.[323] Über freie, allgemeine, gleiche, geheime und direkte Wahlen in ganz Deutschland zu einer verfassunggebenden Nationalversammlung könne verhandelt werden mit frei gewählten Vertretern der Bevölkerung der SBZ. Herbert Wehner stimmte für die SPD zu, unterließ jedoch nicht das ceterum censeo, dass auf dem Wege zur europäischen Gemeinschaft nichts getan oder unterlassen werden dürfe, was das Endziel, von dem hier gesprochen war, in Frage stellen oder den Grundsätzen widersprechen könnte, die eben ihre letzte Verwirklichung in dieser Gemeinschaft finden müssen.

Adenauer blieb bei seiner Haltung. Die einzige Möglichkeit zur Wiedervereinigung bestehe im Anschluss an den Westen. Die Vier Großmächte seien sich zwar ursprünglich darüber einig gewesen – wie man beispielsweise in den Memoiren Churchills nachlesen könne – Deutschland nicht zu einer Einheit kommen zu lassen. Durch den Bonner Vertrag erhalte die Bundesrepublik aber die Zusicherung für eine gemeinsame Politik in dieser Frage. Er glaube nicht, dass durch den Anschluss an den Westen die Wiedervereinigung auf unabsehbare Zeit verzögert werde. Allerdings könne diese Frage nicht isoliert betrachtet werden. Eine Lösung werde nur im Zusammenhang mit den weltpolitischen Problemen gefunden werden können, sobald der Westen über die entsprechende Stärke verfüge.[324]

In Siegen hatte Adenauer am 15. oder 16. März 1952 zur deutschen Wiedervereinigung gesagt, dass sie nur im Zusammenhang mit einer Umwandlung der politischen Verhältnisse in Osteuropa möglich wäre.[325] Im Lichte des Falls der Mauer am 9. November 1989 waren das prophetische Worte, wobei man nicht übersehen sollte, dass die Gegner von Adenauers Außenpolitik davon überzeugt waren, dass Adenauer so etwas zwar ständig sage aber selbst nicht glaube, weil man solches einfach nicht glauben könne. Man wird Adenauer zugestehen müssen, dass er die Wiedervereinigung wollte, aber nur zu seinen Bedingungen: weder durch Krieg, noch durch Aufgabe der Freiheit, noch durch Loslösung vom Westen. Wer diese Bedingungen für unerfüllbar hielt, kam notwendig zu dem Schluss, dass Adenauer selbst sie auch für unerfüllbar halten musste und sie folglich nicht wollen konnte. Rudolf Augstein,[326] einer der schärfsten Kritiker Adenauers, räumte bei Adenauers Ausscheiden aus dem Amt ein, "das Gesamt der negativen Imponderabilien war so groß, dass die Behauptung, er habe sie [die Wiedervereinigung] verhindert, obsolet erscheint." Auch hier wird sich niemals aufklären lassen, was Adenauer wirklich glaubte, ein weiteres arcanum imperii.

Am 10. Juni 1953 – zehn Tage vor dem Aufstand der Arbeiter in der sowjetischen Zone – hatte Adenauer erneut eine Regierungserklärung zur außenpolitischen Lage abgegeben.[327]

Die Ereignisse, die in den letzten Wochen Bewegung in die Außenpolitik gebracht haben, sind die Erklärung Eisenhowers vom 16. April vor den amerikanischen Zeitungsverlegern, die Rede Churchills vom 11. Mai, die offiziellen Äußerungen der Sowjetregierung zu diesen Äußerungen und das russische Kommuniqué aus Anlass der Ernennung Semjonows zum sowjetischen Hohen Kommissar und endlich die Anberaumung der Bermuda-Konferenz zwischen den Vereinigten Staaten, Großbritannien und Frankreich. Bei allen diesen Ereignissen … ist die Zukunft des deutschen Volkes mit angesprochen … Die bisherige Stellung Sowjetrusslands zu der Frage eines Friedensvertrags mit Deutschland … lässt sich dahin zusammenfassen: Sowjetrussland besteht bisher darauf, dass ein Friedensvertrag mit Deutschland auf Grund des Potsdamer Abkommens geschlossen werde … Erstens: kein Verhandlungsfrieden mit Deutschland, sondern eine Vereinbarung Sowjetrusslands und der drei Westalliierten über einen Friedensvertrag, die dann Deutschland vorgelegt werden soll … Zweitens … Eine dauernde wirtschaftliche, politische und militärische Kontrolle Gesamtdeutschlands. Drittens: das Verbot für Deutschland, sich nach irgendeiner Seite mit einer anderen Macht zu verbinden … Endlich ist nach Auffassung Sowjetrusslands im Potsdamer Vertrag festgelegt, dass die gegenwärtig tatsächlich bestehenden Grenzen im Osten als endgültige Grenzen für Deutschland anerkannt werden … Die Politik, die bis vor kurzem die große Mehrheit dieses Hauses gebilligt hat, lässt sich in folgenden fünf Punkten zusammenfassen. Erstens: freie Wahlen für ganz Deutschland. Zweitens: Bildung einer gesamtdeutschen Regierung. Drittens: Abschluss eines frei mit Deutschland verhandelten Friedensvertrags. Viertens: Regelung aller territorialen Fragen in diesem frei mit Deutschland verhandelten Friedensvertrag. Fünftens: Handlungsfreiheit für eine gesamtdeutsche Regierung, Verbindungen mit anderen Ländern im Rahmen der Grundsätze und der Ziele der Vereinten Nationen einzugehen.

Ollenhauer (SPD) antwortete auf der Linie zu wenig, zu spät, unwirksam und nicht überzeugend.

Am 16. und 17. Juni 1953 fanden in mehr als 250 Orten der DDR Streiks, Demonstrationen und Massenkundgebungen statt. Am 17. Juni 1953 versammelten sich Bauarbeiter zu einem Protestmarsch auf der Frankfurter Allee in Ost-Berlin. Auslösendes Moment war die vom Ministerrat der SBZ angeordnete generelle Erhöhung der Arbeitsnormen um mindestens 10%. Adenauer berief eine Sondersitzung seines Kabinetts ein und kündigte an, in der für den Nachmittag des 17. Juni 1953 vorgesehenen Plenarsitzung des Bundestages eine Erklärung der Bundesregierung zu den Ereignissen in Berlin abzugeben.[328] Die vor dem Bundestag von Adenauer gegebene Erklärung lag ganz auf der Linie seiner vor einer Woche abgegebenen Erklärung. In seiner Antwort schlug Herbert Wehner vor, den 17. Juni zum deutschen Nationalfeiertag zu erklären, und zwar als Feiertag im Sinne des Gesetzes zur Regelung der Lohnzahlung an Feiertagen. Aus den Ereignissen des 17. Juni 1953 folge, dass sofort auf eine Konferenz der vier Besatzungsmächte über die Wiedervereinigung Deutschlands in Freiheit zu drängen sei.

Am 1. Juli 1953 gab Adenauer eine weitere Regierungserklärung ab.[329] Er habe Grund zu der Annahme, dass nach den Unruhen 62 Todesurteile vollstreckt worden seien. Die Bundesregierung habe in eindringlichen Botschaften an den Präsidenten der Vereinigten Staaten, den britischen Premierminister und den französischen Ministerpräsidenten den Appell gerichtet, alles in ihren Kräften Stehende zu tun, dass dem deutschen Volk die Einheit und die Freiheit wiedergegeben werden. Der Appell habe starken Widerhall gefunden. Die Meilensteine auf diesem Wege seien Eintritt der Bundesrepublik in den Europarat, der Abschluss des Vertrags über die Montanunion, der Vertrag über die EVG. Auf diesen Wegen sei die Opposition leider nicht gefolgt, ohne je zu sagen, wie man es anders oder besser machen könnte. Zu Adenauers Wahlsieg am 6. September 1953 leisteten die Ereignisse einen Beitrag, indem sie Adenauers Bild von der Sowjetunion bestätigten.

7) Europäische Zahlungsunion

Das Wichtigste

Der amerikanische Marshall-Plan von 1947 war auch der Anstoß für das am 16. Oktober 1948 von 16 westeuropäischen Staaten und den obersten Befehlshabern der amerikanischen, britischen und französischen Besatzungszonen geschlossene Abkommen über den internationalen Zahlungs- und Verrechnungsverkehr (Europäische Zahlungsunion, EZU). Zum Verrechnungsagenten wurde die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) in Basel in der Schweiz bestimmt. Amerika stellte der EZU am 19. September 1950 aus dem Marshallplan 350 Mio. USD als Startkapital zur Verfügung. Anders als andere Mitgliedstaaten bekam die Bundesrepublik kein Anfangsguthaben, weil Amerika deutsche Überschüsse im Handel mit den anderen Mitgliedstaaten der Union erwarteten. Vier Monate nach dem Inkrafttreten der EZU war die Kreditquote Deutschlands erschöpft. Die Devisenkontrollen wurden verschärft. Nicht zuletzt bestand die Notwendigkeit, bei der EZU einen Sonderkredit aufzunehmen. Die Krise wurde überwunden, nachdem Adenauer die Devisenkrise selbst in die Hand nahm, und die Bundesrepublik erzielte ab 1951 dauerhafte Überschüsse.

Der Marshall-Plan von 1947 war auch der Anstoß für das am 16. April 1948 von 16 westeuropäischen Staaten und den Militärgouverneuren der amerikanischen, britischen und französischen Besatzungszonen geschlossene Abkommen über die OEEC (Organization for European Economic Cooperation). Um den auf amerikanisches Verlangen liberalisierten Handel zwischen den Mitgliedstaaten der OEEC abzuwickeln, hatten diese am 19. September 1950 in Paris das Abkommen über die Gründung einer Europäischen Zahlungsunion (EZU) unterzeichnet. Die Tätigkeit der EZU stand unter der Aufsicht des Rates der OEEC. Das EZU-Abkommen erlaubte jedem der teilnehmenden Staaten, seine Zahlungsverpflichtungen mit der Gesamtheit der EZU-Länder und nicht nur mit dem einzelnen Partnerstaat zu verrechnen (clearing, multilaterales Verrechnungssystem). Amerika stellten der EZU aus dem Marshallplan 350 Mio. USD als Startkapital zur Verfügung. Anders als die anderen Mitgliedstaaten bekam die Bundesrepublik kein Anfangsguthaben, weil Amerika deutsche Überschüsse im Handel mit den anderen Mitgliedstaaten der Union erwartete.[330] Die amerikanische Prognose traf letztlich zu, aber zunächst waren die Regierungsparteien und die SPD sich einig, dass die deutsche Quote für Kredite aus dem Fonds zu niedrig sei, was ebenfalls zutraf. [331]

Mit der Durchführung der Aufgaben der EZU wurde die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) in Basel beauftragt, die nach dem ersten Weltkrieg zur Abwicklung der deutschen Reparationszahlungen gegründet worden war. Das Abkommen war zunächst bis zum 30. Juni 1952, dem Ablauf des Marshall-Plans, befristet. Am 6./7. Juni 1952 hatte Blücher, Vizekanzler und Bundesminister für Angelegenheiten des Marshall-Plans, an der Tagung des Ministerrates der OEEC in Paris teilgenommen. Der Rat hatte sich auf eine Weiterführung der EZU über den 30. Juni 1952 (Ende des Marshall-Plans) hinaus verständigt und das bisherige deutsche Mitglied des Direktoriums der EZU, Dr. Hans Karl von Mangoldt, sogar zum Präsidenten dieses Gremiums gewählt. Zum neuen Vorsitzenden der OEEC hatte der Ministerrat ferner anstelle des niederländischen Außenministers Stikker den britischen Außenminister Eden bestimmt.[332] Mit der Erwartung von deutschen Handelsüberschüssen hatten die Amerikaner Recht, weil die Außenwirtschaft der Bundesrepublik bereits ab dem Jahr 1951 Überschüsse in der Leistungsbilanz erzielte und sie ihre Importe bezahlen konnte.

TABELLE XVI
ZAHLUNGSBILANZ

Jahr

Handelsbilanz (1) Mio. US Dollar

Dienstleistungsbilanz (2) Mio. US Dollar

Leistungsbilanz (1)+(2) Mio. US Dollar

Kapitalbilanz Mio. US Dollar

1949

-1.108

+ 55

-1.053

+1.053

1950

-557

-44

-601

+601

1951

+361

-175

+186

-186

1952

+530

+37

+567

-567

1953

+877

+88

+965

-965

StJB 1955, S. 268, 294, 512

Seither hat es keine Defizite mehr in der deutschen Handelsbilanz gegeben. Der Anteil der Ernährungswirtschaft an der Einfuhr ging von 1950 bis 1953 von 44,1% auf 36,6% zurück, der Anteil der Rohstoffe und der gewerblichen Wirtschaft stieg entsprechend an. Die wichtigsten Lieferländer waren im Jahr 1953 Amerika und BeNeLux, die wichtigsten Abnehmerländer waren Amerika, England und die Niederlande.

Mit der Erwartung, dass die deutsche Quote für Kredite der EZU in der Höhe von 320 Mio. USD zu niedrig sei, hatten Regierung und Opposition vorübergehend Recht. Vier Monate nach dem Inkrafttreten der EZU war die Kreditquote Deutschlands erschöpft. Die wegen des Koreakrieges anhaltenden Preissteigerungen an den internationalen Rohstoffmärkten und ein fortdauernder Boom der in- und ausländischen Nachfrage nach deutschen Industrieprodukten hatten den Importbedarf für Vorprodukte so sehr erhöht, dass sich die Zahlungsbilanz der Bundesrepublik Anfang 1951 zunächst stark verschlechterte. Die Verschlechterung beruhte zu wesentlichen Teilen auf dem Umstand, dass die Unternehmen der Bundesrepublik Rohstoffe und Vorprodukte vor oder bei Lieferung zu zahlen hatten, während die daraus hergestellten Endprodukte erst nach Lieferung bezahlt wurden. Ferner verlangten die Rohstofflieferanten kurzfristige Bezahlung, während die Käufer von Fertigprodukten auf günstigen Zahlungsfristen bestanden. Die Bundesrepublik stand kurz vor der Zahlungsunfähigkeit. Die Londoner Times wusste schon, dass die Bundesrepublik bankrott sei.[333] Bevor der Koreakrieg zum Segen für die deutsche Wirtschaft wurde, drohte er, ihr zum Verhängnis zu werden.

Internationale Kredite zur Überbrückung der Zahlungsfristen außerhalb der EZU standen nicht zur Verfügung, weil es das Londoner Schuldenabkommen noch nicht gab. Das schon in der zweiten Jahreshälfte 1950 auf über 500 Mio. DM gestiegene Defizit der Handelsbilanz drohte, sich weiter zu vergrößern, nachdem die Einfuhrliberalisierung gegenüber den OEEC-Ländern im Herbst 1950 auf 60% erhöht worden war. Bundesregierung und Bank deutscher Länder (die Deutsche Bundesbank trat erst 1957 an die Stelle der BdL) griffen zu monetären Restriktionen, wie Heraufsetzung der Mindestreservesätze auf 50%, Diskonterhöhung auf 7% und Aufforderung an die Kreditinstitute zur Verringerung des kurzfristigen Kreditvolumens. Die Devisenkontrollen wurden verschärft, für die Zuteilung von Devisen für Importe wurde eine Bardepotpflicht von 50% des DM-Gegenwertes eingeführt. Schließlich wurde im Februar 1951 die Liberalisierung der Einfuhr aus den EZU-Ländern[334] aufgehoben. Die EZU drohte, die deutsche Mitgliedschaft zu suspendieren. Nicht zuletzt bestand die Notwendigkeit, bei der EZU einen Sonderkredit aufzunehmen. Diese Entwicklung brachte der Politik im In- und Ausland den Vorwurf der Leichtfertigkeit ein.[335]

Auch wenn der Vorwurf unsinnig war, war der Politik die Aufgabe gestellt, keine Zweifel an der deutschen Kreditwürdigkeit aufkommen zu lassen.[336] Erhard war dieser Aufgabe nicht gewachsen. Als die Devisennot kritisch wurde, wollte Erhard nur zur Besonnenheit aufrufen und abwarten. Während vom Zentralbankrat der Bank deutscher Länder die devisenpolitische Notbremse gezogen wurde, verkündete Erhard auf der Frankfurter Herbstmesse, dass die Bundesrepublik in einem halben Jahr die Devisenbewirtschaftung aufheben werde. Im Dezember 1950 erklärte Erhard, dass ihm die Rohstoffversorgung und die Bereitstellung der nötigen Devisen keine Sorge mehr bereite. Im Winter 1950/51 fielen die deutschen Exporte schroff ab, was auch mit der Kohlennot zu tun hatte. Die Vorräte waren aufgebraucht und die inländische Produktion reichte nicht aus für den inländischen Bedarf und die von den Alliierten angeordneten Exporte. Adenauer nahm die Angelegenheit in die eigenen Hände und berief eine Krisensitzung des Wirtschaftskabinetts ein. Bei dieser Gelegenheit wurde beschlossen, die Vergabe von Importlizenzen (die für jeden Import erforderlich waren) bis 10. März 1952 einzustellen. In diesem Monat erzielte die Bundesrepublik erstmals einen Zahlungsüberschuss im Außenhandel. Ende November 1951 zahlte die Bundesrepublik alle Schulden bei der EZU. Im Dezember 1951 wurde sie Nettogläubigerin und im Januar 1952 begann sie mit der Teilliberalisierung des Außenhandels. Seit diesem Zeitpunkt gab es in der Geschichte der Bundesrepublik nur noch Exportüberschüsse.

8) Londoner Schuldenabkommen und Israel

Das Wichtigste

Die Verhandlungen über die Regelung der Auslandschulden des deutschen Reiches aus der Vorkriegszeit und der Bundesrepublik aus der Nachkriegszeit in London mit 65 Gläubigerländern und über Wiedergutmachungszahlungen an Israel in Wassenaar (bei Den Haag in den Niederlanden) fanden zur gleichen Zeit statt. Die Verhandlungen wurden vom deutschen Verhandlungsführer der Londoner Verhandlungen, Hermann Josef Abs, koordiniert. Auf der einen Seite wurde die Gleichzeitigkeit der beiden Verhandlungen als Überlastung der Bundesrepublik angesehen, auf der anderen Seite lag darin die Möglichkeit, in den beiden Verhandlungen, deren Prämissen die allgemeine Lage der Bundesrepublik, ihre territoriale Beschränkung und ihre Zahlungsfähigkeit waren, auf die Belastungen aus der jeweils anderen Verhandlung hinzuweisen. Nachdem das Londoner Schuldenabkommen am 27. Februar 1953 unterzeichnet worden war, leitete Adenauer am folgenden Tag dem Bundestag das Wiedergutmachungsabkommen mit dem Staate Israel zu.

London: Die Außenminister der drei Westmächte hatten am 18./19. Dezember 1950 in Brüssel am Rande einer NATO-Tagung über den deutschen Verteidigungsbeitrag und die Revision des Besatzungsstatuts konferiert. Die Revision des Besatzungsstatuts wurde nicht nur von einem deutschen Wehrbeitrag abhängig gemacht sondern auch von der Rückzahlung der Vorkriegsschulden. Adenauer erklärte die Bereitschaft der Bundesrepublik, die deutschen Auslandsschulden aus der Vorkriegszeit dem Grunde nach anzuerkennen und über Höhe und Fälligkeit einer Rückzahlung zu verhandeln. Der von Carlo Schmid geleitete Auswärtige Ausschuss des Bundestages übermittelte der Bundesregierung ein Memorandum zur Frage der Auslandschulden. Durch Übergabe des Memorandum wurde die politische Anerkennung der Auslandsschulden ausgesprochen und die Alliierten revidierten das Besatzungsstatut im Vorgriff auf das Abkommen mit Wirkung vom 7. März 1951.

Das Abkommen über deutsche Auslandsschulden nebst seinen Anlagen, das schließlich nach zweijährigen Verhandlungen in London am 27. Februar 1953 unterzeichnet wurde, regelte mehr als 90% der Auslandsschulden gegenüber einer großen Zahl westlicher und anderer Staaten. Die Frage der Reparationszahlungen wurde bis zu einem Friedensvertrag zurückgestellt. Über die Nachkriegswirtschaftshilfe wurden zwischen den Gläubigerländern (Amerika, England, Frankreich, Dänemark) bilaterale Abkommen geschlossen. Die Vorkriegsschulden hatten einen Gegenwert von 13,5 Mrd. DM auf Goldbasis. Davon wurden 6,2 Mrd. DM erlassen. Ebenso wurden die Nachkriegsverbindlichkeiten von 16 Mrd. DM auf 7 Mrd. DM gekürzt. Die von insgesamt 29,5 Mrd. DM auf 14,3 Mrd. DM halbierten Schulden mussten ab 1953 verzinst und ab 1958 getilgt werden. 1983 waren alle Verbindlichkeiten aus dem Abkommen bezahlt. Mit dem Abkommen wurde die internationale Kreditwürdigkeit der Bundesrepublik wieder hergestellt (nach dem zweiten Weltkrieg hatte Deutschland, anders als nach dem ersten Weltkrieg, keine privaten ausländischen Kredite erhalten) und die Grundlage geschaffen für die Verhandlungen über die Freigabe deutschen Auslandsvermögens. Das Londoner Schuldenabkommen wurde vom Bundestag am 2. Juli 1953 gegen die Stimmen der SPD angenommen. Auch das Gesetz vom 24. August 1953 zur Ausführung des Abkommens über deutsche Auslandsschulden vom 27. Februar 1953 wurde von der SPD abgelehnt.

Wassenaar: Die schwerste moralische Hypothek auf der deutschen Geschichte ist der Holocaust, aus dem Griechischen für "vollständig verbrannt" oder die Shoa, aus dem Hebräischen für "Katastrophe", ein vom Dritten Reich begangener, 1941/45 systematisch, ab 1942 auch mit industriellen Methoden durchgeführter Völkermord an 5,6 bis 6,3 Mio. Menschen, die vom Nationalsozialismus als Juden bezeichnet wurden. In Deutschland lebten 1933 etwas weniger als 600.000 Juden, davon ein Drittel in Berlin. Hinzu kamen ca. 500.000 Tote aus dem Kreis der Sinti und Roma, Asozialen und Behinderten. Bei Gründung der Bundesrepublik gab es auf ihrem Gebiet nur noch 10.000 bis 15.000 Juden (ohne die 160.000 jüdischen displaced persons überwiegend östlicher Herkunft). Am 27. September 1951 gab Adenauer eine Regierungserklärung über die "Haltung der Bundesrepublik gegenüber den Juden" ab:

"Das deutsche Volk hat in seiner überwiegenden Mehrheit die an den Juden begangenen Verbrechen verabscheut und hat sich an ihnen nicht beteiligt … Im Namen des deutschen Volkes sind aber unsagbare Verbrechen begangen worden, die zur moralischen und materiellen Wiedergutmachung verpflichten … Die Bundesregierung wird für den baldigen Abschluss der Wiedergutmachungsgesetzgebung und ihre gerechte Durchführung Sorge tragen … Hinsichtlich des Umfangs der Wiedergutmachung … müssen die Grenzen berücksichtigt werden, die der deutschen Leistungsfähigkeit durch die bittere Notwendigkeit der Versorgung der zahllosen Kriegsopfer und der Fürsorge für die Flüchtlinge und Vertriebenen gezogen sind."

Die SPD ließ durch den früheren Reichstagspräsidenten und Abgeordneten Löbe, der als Alterspräsident den ersten Deutschen Bundestag eröffnet hatte, Zustimmung erklären. Das Abkommen sieht vor, dass die Bundesrepublik Deutschland an den Staat Israel Sachleistungen im Wert von 3 Mrd. DM erbringt, und darüber hinaus an die „Conference on Jewish Material Claims against Germany" 450 Mio. DM zahlt, insgesamt also 3,45 Mrd. DM. Am 28. Februar 1953, am Tag nach der Unterzeichnung des Londoner Schuldenabkommens, wurde das entsprechende Abkommen vom 10. September 1952 dem Bundestag zur Genehmigung vorgelegt, wo es am 18. März 1953 in namentlicher Abstimmung angenommen wurde. Da die Mehrheit der CSU-Abgeordneten und andere Abgeordnete der Koalition mit Nein stimmten, erlangte Adenauer die Zustimmung zu dem Abkommen nur mit der geschlossenen Zustimmung der SPD.

LONDONER SCHULDENABKOMMEN

Die Außenminister der drei Westmächte hatten am 18./19. Dezember 1950 in Brüssel am Rande einer NATO-Tagung über den deutschen Verteidigungsbeitrag und die Revision des Besatzungsstatuts konferiert. Die Revision des Besatzungsstatuts war demnach von deutschen Gegenleistungen bei Aufrüstung und Vorkriegsschulden abhängig. Adenauer war bereit, der alliierten Forderung zu entsprechen, die Auslandsschulden des Reichs aus der Vorkriegszeit und der Bundesrepublik aus der Nachkriegszeit dem Grunde nach anzuerkennen und über Umfang und Fälligkeit einer Rückzahlung zu verhandeln. Trotz der im Auswärtigen Ausschuss des Bundestages bestehenden Schwierigkeiten mit der SPD glaubte Adenauer alles tun zu müssen, um der Brüsseler Konferenz eine günstige Atmosphäre zu schaffen.[337] Die Anerkennung der Auslandsschulden sicherte Adenauer innenpolitisch durch Einbeziehung des Auswärtigen Ausschusses des Bundestages ab, wo auch die SPD mitberaten und abstimmen konnte. Den Vorsitz im Ausschuss führte Carlo Schmid. Der Auswärtige Ausschuss des Bundestages leitete der Bundesregierung ein Memorandum zur Frage der Auslandschulden zu, über dessen Inhalt anschließend mit den alliierten Finanzexperten gesprochen wurde. Die anschließende Übergabe des Memorandum war Zeichen der politischen Anerkennung der Auslandsschulden und die Alliierten revidierten das Besatzungsstatut mit Wirkung vom 7. März 1951.[338]

Das Abkommen über deutsche Auslandsschulden nebst seinen Anlagen, das schließlich nach langen, von Hermann Josef Abs[339], Vorstand der Kreditanstalt für Wiederaufbau und dann der Deutschen Bank, mit der Unterstützung einer 100-köpfigen Delegation[340] geführten Verhandlungen in London am 27. Februar 1953 unterzeichnet wurde, regelte mehr als 90% der Auslandsschulden gegenüber 65 westlichen Staaten und anderen Staaten außerhalb des sowjetischen Machtbereichs.[341] Die Frage des deutschen Auslandsvermögens wurde, anders als von der Bundesregierung angestrebt, nicht geregelt. Über die Nachkriegswirtschaftshilfe wurden insbesondere mit Amerika, England und Frankreich bilaterale Abkommen geschlossen. Dänemark wurde dafür entschädigt, in den letzten Kriegsmonaten 250.000 über die Ostsee geflüchtete Deutsche aus West- und Ostpreußen, Pommern und Danzig aufgenommen und versorgt und auch aus Seenot gerettet zu haben. Die Vorkriegsschulden hatten den Gegenwert von 13,5 Mrd. DM auf Goldbasis.[342] Davon wurden 6,2 Mrd. DM erlassen. Ebenso wurden die Nachkriegsverbindlichkeiten von 16 Mrd. DM auf 6,9 Mrd. DM gekürzt. Die verbliebenen Schulden von 14,3 Mrd. DM[343] mussten ab 1953 verzinst und ab 1958 auch getilgt werden. Sie sind seit 1983 bezahlt. Die SPD stimmte am 2. Juli 1953 gegen das Schuldenabkommen und das Gesetz zu seiner Durchführung.[344]

Von größter Tragweite für die Zukunft Deutschlands war der Artikel 5 Absatz 2 des Abkommens. Er enthält ein Moratorium für Reparationsforderungen (wozu nach Völkerrecht auch die Geltendmachung von individuellen Schadensersatzansprüchen durch die Staaten für ihre Staatsangehörigen gehört) im Einvernehmen mit allen Staaten, die das Schuldenabkommen unterzeichnet haben oder die ihm beitreten. Art. 5 Abs. 2 stellt solche Forderungen "bis zu der endgültigen Regelung der Reparationsfrage" zurück. Dies bedeutete nach damaliger Vorstellung: bis zu einem Friedensvertrag. So wurde Art. 5 Abs. 2 unter der Überschrift „nicht unter das Abkommen fallende Forderungen" im Laufe der Zeit eine Kernbestimmung für die deutsche Außenpolitik. Wäre dieser Schutzschild entfallen, so wäre Deutschland uferlosen Reparationsforderungen ausgesetzt worden. Das war Grund genug, die Bestimmungen des Londoner Schuldenabkommens stets penibel einzuhalten, damit niemand die deutsche Vertragstreue in Zweifel ziehen und mit dieser Begründung eine endgültige Regelung der Reparationsfrage – praktisch durch eine allgemeine Friedenskonferenz – verlangen konnte. Die Vermeidung solch einer Konferenz 45 Jahre nach der Kapitulation spielte auch bei den 2+4-Verhandlungen über die "abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland" eine Rolle.[345]

Abgesehen von Reparationsforderungen, die aus den verschiedensten Richtungen auch lange nach dem Krieg immer wieder erhoben wurden, wäre eine solche Friedensvertragskonferenz auch leicht zu einem nicht enden wollenden Diskussionsforum geworden. Art. 5 Abs. 2 hat entscheidend dazu beigetragen, dass dies abgewendet wurde. Bei einer späteren Gelegenheit wies Herman Josef Abs auf zwei weitere mit dem Abkommen verbundene Aspekte hin. Bei dem Schuldenabkommen habe die Bundesrepublik als mit dem Reich identischer Staat gehandelt. Das habe einerseits eine Milliarde USD gekostet, die sonst auf die SBZ entfallen wären, und habe es zweitens der Bundesrepublik ermöglicht, im eigenen Namen mit Frankreich über das Saarland, das – anders als West-Berlin – bei der Gründung der Bundesrepublik nicht Teil ihres Staatsgebiets war, zu verhandeln.[346]

Ein Jahr nach Herstellung der Deutschen Einheit – 1991 – wurde die Bedienung der restlichen Zinsrückstände aus Auslandsanleihen des Deutschen Reiches und des Staates Preußen (sogenannte Schattenquote), deren Regulierung pro rata territorii nach dem Abkommen von 1953 bis zur „Wiedervereinigung Deutschlands“ zurückgestellt war, aufgenommen. Die Bundesrepublik hatte zwar im Prinzip die Haftung auch für die Auslandsschulden übernommen, die dem Gebietsanteil der SBZ entsprachen, aber deren Fälligkeit bis zur Wiedervereinigung zurück gestellt wurde. Diese Verbindlichkeiten sind seit 2010 bezahlt.

Mit dem Londoner Schuldenabkommen wurde die internationale Kreditwürdigkeit der Bundesrepublik wieder hergestellt (nach dem zweiten Weltkrieg hatte Deutschland, anders als nach dem ersten Weltkrieg, keine privaten ausländischen Kredite erhalten) und die Grundlage geschaffen für die Verhandlungen über die Freigabe deutschen Auslandsvermögens. Abs erläuterte die unmittelbare praktische Bedeutung so: die Normalisierung des Zahlungsverkehrs mit dem Ausland, die Wiederherstellung des Kredits, führt bei Importen zu Zahlungszielen, statt Vorauskasse[347], etwa bei Unilever bei Rohstoffen für die Herstellung von Margarine oder bei Erdölimporten für die Erdölraffinerien. Es sei wieder zum Einkauf mit Ziel von sechzig, neunzig Tagen, gekommen.[348]

ISRAEL

Die schwerste moralische Hypothek auf der deutschen Geschichte ist der Holocaust, aus dem Griechischen für "vollständig verbrannt" oder die Shoa, aus dem Hebräischen für "Katastrophe", ein vom Dritten Reich begangener, 1941/45 systematisch, ab 1942 auch mit industriellen Methoden durchgeführter, Völkermord an 5,6 bis 6,3 Mio. Menschen, die vom Nationalsozialismus als Juden bezeichnet wurden. In Deutschland lebten 1933 annähernd 600.000 Juden, davon ein Drittel in Berlin. Hinzu kamen ca. 500.000 Tote aus dem Kreis der Sinti und Roma, Asozialen und Behinderten.[349] Bei Gründung der Bundesrepublik gab es auf ihrem Gebiet nur noch 10.000 bis 15.000 Juden, abgesehen von den 160.000 jüdischen displaced persons, unter denen sich viele Juden aus Polen und anderen osteuropäischen Staaten befanden.[350] Zwei- bis dreihundert Täter dürften direkt und aktiv an der "Endlösung", der Tötung von Kriegsgefangenen (etwa 3 Mio. Opfer), dem praktizierten Justizmord (etwa 30.000 Opfer) und der Euthanasie beteiligt gewesen sein.[351]

Nach der Machtübernahme durch Hitler am 30. Januar 1933 begann die Verfolgung der 600.000 Juden in Deutschland sowie anderer rassisch unerwünschter Minderheiten, wie Sinti und Roma, aber auch von Asozialen und Behinderten. Am 7. November 1938 hatte Herschel Grynszpan aus Protest gegen die Austreibung von ca. 17.000 Juden polnischer Nationalität aus Deutschland in Paris ein tödliches Attentat auf den deutschen Botschaftssekretär Ernst vom Rath begangen. Danach zerstörten am späten Abend organisierte Gruppen in der Nacht vom 9./10. November 1938 über 1.000 Synagogen sowie ca. 7.500 jüdische Wohn- und Geschäftshäuser ("Reichskristallnacht"). Im Sommer 1941 begannen auf Initiative Hitlers die Maßnahmen zur Endlösung der Judenfrage. Ab Herbst 1941 entstanden in Polen fabrikmäßige Vernichtungslager.

Israel hatte in einer an die vier Besatzungsmächte gerichteten Note vom 12. März 1951 deutsche Zahlungen in Höhe von 1,5 Milliarden Dollar als Kosten für die Eingliederung von 500.000 jüdischen Flüchtlingen in Israel gefordert, also 3.000 USD pro Flüchtling oder insgesamt 6,3 Mrd. DM. Zwei Drittel dieses Betrages = 1 Mrd. USD Dollar oder 4,2 Mrd. DM, sollte die Bundesrepublik übernehmen, während die Restforderung von einem Drittel = 500 Mio. USD gegen die SBZ geltend gemacht wurde (die sich verweigerte).[352] Die Bundesregierung betrachtete die israelische Forderung nicht als Reparationsforderung (über die erst bei Gelegenheit eines Friedensvertrages zu verhandeln wäre), weil der Staat Israel erst 1948, nach Beendigung der Kriegshandlungen, entstanden war und somit keine Reparationsansprüche gegen die Bundesrepublik geltend machen konnte. Im Schreiben des Bundeskanzlers an Dr. Nahum Goldmann (1948/77 Präsident des World Jewish Congress) vom 6. Dezember 1951 hatte Adenauer Wiedergutmachung als "eine moralische Verpflichtung" und "eine Ehrenpflicht des deutschen Volkes" bezeichnet. Der Auswärtige Ausschuss des Bundestages war in seiner Sitzung vom 20. Mai 1952 nach Beratung über die Haager Wiedergutmachungsverhandlungen einmütig zu der Auffassung gelangt,
dass die Verpflichtung zur Wiedergutmachung, zu der sich Bundestag und Bundesregierung Israel gegenüber bekannt haben, nur dann voll erfüllt wird, wenn ihr gegenüber das Recht auf bevorzugte Befriedigung anerkannt wird.

Am 27. September 1951 gab Adenauer eine Regierungserklärung über die "Haltung der Bundesrepublik gegenüber den Juden" ab:[353]

Das deutsche Volk hat in seiner überwiegenden Mehrheit die an den Juden begangenen Verbrechen verabscheut und hat sich an ihnen nicht beteiligt. … Im Namen des deutschen Volkes sind aber unsagbare Verbrechen begangen worden, die zur moralischen und materiellen Wiedergutmachung verpflichten … Die Bundesregierung wird für den baldigen Abschluss der Wiedergutmachungsgesetzgebung und ihre gerechte Durchführung Sorge tragen … Hinsichtlich des Umfangs der Wiedergutmachung … müssen die Grenzen berücksichtigt werden, die der deutschen Leistungsfähigkeit durch die bittere Notwendigkeit der Versorgung der zahllosen Kriegsopfer und der Fürsorge für die Flüchtlinge und Vertriebenen gezogen sind.

Die SPD ließ durch den früheren Reichstagspräsidenten und Abgeordneten Löbe, der als Alterspräsident den ersten Deutschen Bundestag eröffnet hatte, Zustimmung erklären:

Deutschland hat nach der Überzeugung der sozialdemokratischen Fraktion des Bundestags die sittliche Verpflichtung, sich mit ganzer Kraft um eine Aussöhnung mit dem Staate Israel und den Juden in aller Welt zu bemühen, und zwar kommt es dabei uns Deutschen zu, den ersten Schritt auf diesem Wege zu tun. Wir Sozialdemokraten werden deshalb den eben angekündigten Schritt der Bundesregierung von Herzen unterstützen und hätten es begrüßt, wenn er schon früher und mit noch größerer Entschiedenheit getan worden wäre.

Etwas Kritik muss immer sein. Die Wiedergutmachung war ein moralisches Anliegen der deutschen Politik, aber eben nicht nur. Das wichtigste Land der Welt für die Bundesrepublik war Amerika, wo 1950 mit 4,5 bis 5,0 Mio. (davon 2,0 Mio. in New York) drei Mal so viele Juden lebten wie seinerzeit in Israel selbst mit 1,4 Mio.[354] Sie hatten dort – wie heute – einen machtvollen Einfluss auf die amerikanische Außenpolitik und die öffentliche Meinung durch ihre Präsenz in der Administration, im Kongress, im Finanzwesen, in den Zeitungen, den Radiostationen und in der Filmindustrie von Hollywood.

In den Verhandlungen mit Israel hatte die Bundesregierung einen Nachweis dafür verlangt, dass tatsächlich 500.000 jüdische Flüchtlinge aus Gründen nationalsozialistischer Verfolgung von Israel aufgenommen worden waren. Die israelische Delegation hatte an Hand ihrer amtlichen Unterlagen mitgeteilt, dass aus Deutschland und den von deutschen Truppen besetzten und besetzt gewesenen Ländern 1933/51 rund 540.000 jüdische Flüchtlinge nach Israel gelangt waren, hiervon nach der Staatsgründung vom 15. Mai 1948 etwa 337.700, insbesondere aus Polen, den baltischen Ländern und Rumänien.

Am 28. Februar 1953, einen Tag nach der Unterzeichnung des Londoner Abkommens über die deutschen Auslandsschulden, leitete Adenauer dem Bundestag das Abkommen vom 10. September 1952 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Staate Israel[355] zur Genehmigung zu. Das Abkommen sieht vor, dass die Bundesrepublik Deutschland an den Staat Israel Warenlieferungen im Wert von 3 Mrd. DM leistet, und darüber hinaus an die „Conference on Jewish Material Claims against Germany" 450 Mio. DM zahlt, insgesamt also 3,45 Mrd. DM.[356] Die Leistungen an Israel und die Claims Conference auf Grund dieses Abkommens berührten die Zahlungen an die einzelnen geschädigten Juden auf Grund der innerdeutschen Wiedergutmachungsgesetzgebung nicht.

Das Israel-Abkommen wurde vom Bundestag am 18. März 1953 in namentlicher Abstimmung angenommen.[357] Wie die nachstehende Tabelle XVII zeigt, wären für eine Mehrheit der abgegebenen Stimmen 182 Stimmen der Regierungskoalition erforderlich gewesen. Von der Regierungskoalition kamen aber nur 106 Stimmen. Es fehlten also 76 Stimmen aus dem eigenen Lager. Zu denjenigen, die sich der Stimme enthielten, gehörten Finanzminister Schäffer (CSU) und der Sprecher der CSU-Landesgruppe Franz-Josef Strauß. Es darf auch vermutet werden, dass viele ehemalige Parteigenossen zwar in den Koalitionsparteien ihre neue politische Heimat gefunden hatten, aber nicht über ihren Schatten springen konnten. In den Regierungsparteien CDU/CSU, FDP und DP waren 43 Abgeordnete ehemalige Mitglieder der NSDAP.[358]

TABELLE XVII
ABSTIMMUNG IM BUNDESTAG ÜBER VERTRAG MIT ISRAEL[359]

CDU/CSU

FDP

DP

Reg. Koal.

SPD

FU[360]

KPD

FL[361]

Summen

Mitglieder

146

49

20

215

130

19

14

23

401

abwesend

15

8

0

23

5

3

1

6

38

anwesend

131

41

20

192

125

16

13

17

363

Ja

84

17

5

106

125

3

0

5

239

Nein

5

5

5

15

0

0

13

7

35

Enth.

42

19

10

71

0

13

0

5

89

Ja in% Mitglieder

57,5

34,7

25,0

49,3

96,2

15,8

0,0

21,7

59,6

C) Kriegsfolgen

1) Besatzungslasten

Das Wichtigste

Jeder Hohe Kommissar war einzeln dafür verantwortlich, dass für seine Zone ein Haushalt der Besatzungskosten und sonstigen Anforderungen aufgestellt wurde. Dafür wurden ab 1. April 1950 nicht weniger als 36 Prozent des gesamten Bundeshaushalts in Anspruch genommen. Die Bezeichnung der Kosten der alliierten Truppen in den Gesetzen über die Haushaltspläne für die Jahre 1949/53 reflektierte die Änderungen im Verhältnis der Bundesrepublik zu den Westmächten. 1949/50 lautete die Bezeichnung "Besatzungskosten", 1951/52 "Verteidigungslasten einschließlich Besatzungskosten" und 1953 nur noch "Verteidigungslasten". Das bedeutete nicht etwa, dass diese Kosten sanken, vielmehr stiegen sie 1949/53 auf mehr als das Doppelte, von 4,1 Mrd. DM auf 9,6 Mrd. DM. Jeder erwerbstätige Deutsche arbeitete im Durchschnitt etwas über einen Monat für Besatzungslasten.

Zu den Folgen der Besatzung gehörte auch das Schicksal der Insel Helgoland. Sie war zum 1. März 1952 von der britischen Besatzungsmacht freigegeben worden, die sie bis dahin für militärische Übungen mit Sprengungen und Bombardierungen genutzt hatte. Zu den Folgen der Besatzung gehörten schließlich die "unehelichen Besatzungskinder", also Kinder, deren Mutter deutsch und deren Erzeuger ein Besatzungsmitglied war. Nach amtlichen Angaben gab es in der Bundesrepublik Ende 1951 94.000 uneheliche Besatzungskinder. Besonders hervorgehoben wurden die 3.093 "Negermischlinge".

BESATZUNGSKOSTEN

Nach der Satzung der Alliierten Hohen Kommission war jeder Kommissar einzeln dafür verantwortlich, dass gemäß den auf Dreimächtebasis aufgestellten Richtlinien und Maßstäben ein Haushalt der Besatzungskosten und sonstigen Anforderungen seiner Zone aufgestellt wurde. Hans-Peter Schwarz schreibt:[362]

Man übertreibt nicht, wenn man feststellt, dass die Besatzung das Land buchstäblich aussaugt. Nur 100.000 Mann alliierter Streitkräfte und Zivilbediensteter stellen die Besatzung im eigentlichen Sinne dar. Aber in ihrer Begleitung befinden sich an die 250.000 Familienangehörige, und die beschäftigen rund 445.000 Deutsche. Dafür werden nicht weniger als 36 Prozent des gesamten Bundeshaushalts in Anspruch genommen.

Die Bezeichnung der Besatzungskosten in den Gesetzen über die Haushaltspläne für die Jahre 1949/53 reflektierte die Änderungen im Verhältnis der Bundesrepublik zu den Westmächten. 1949/50 lautete die Bezeichnung "Besatzungskosten", 1951/52 "Verteidigungslasten einschließlich Besatzungskosten" und 1953 nur noch "Verteidigungslasten". Das bedeutete nicht etwa, dass diese Kosten sanken, vielmehr stiegen sie 1949/53 auf das Doppelte:

TABELLE XVIII
BESATZUNGSKOSTEN

Jahr

Einzelplan

Bezeichnung

Betrag in Mio. DM

1949

XXII

Sonderhaushalt Bund für Besatzungskosten
von Ländern zu tragen

Summe

0

4.100

4.100

1950

XXIV

XXV

Besatzungskosten

Summe

4.049

397

4.446

1951

XXIV

Nachtrag

XXV

Nachtrag

Verteidigungslasten einschl. Besatzungskosten

Summe

4.049

1.290

397

1.106

6.842

1952

XXIV

Nachtrag

XXV

Verteidigungslasten einschl. Besatzungskosten

Summe

4.049

2.772

1.106

7.927

1953

35

Verteidigungslasten

9.610

Der Bundestagsausschuss für das Besatzungsstatut und Auswärtige Angelegenheiten erstattete am 27. März 1950 durch die Vorsitzenden Carlo Schmid (SPD) und Karl Georg Pfleiderer (FDP) einen Bericht über die Besatzungslasten. Der Bericht erfasste die Besatzungskosten im engeren Sinne wie Kosten für Dienstleistungen, Nutzungsleistungen, Sach- und Werkleistungen, Leistungen der Bundesbahn und Bundespost, Entschädigungen für unerlaubte Handlungen der Angehörigen der Besatzungsmächte usw. Neben diese Kosten traten die Besatzungsfolgekosten, wie Aufwendungen für verschleppte Personen, Zivilinternierte und deutsche Kriegsgefangene, Reparationen und Restitutionen und Nebenkosten für Abrüstung und Entmilitarisierung.

Am 31. Dezember 1949 standen 464.500 Personen im Dienste der Besatzungsbehörden, darunter auch Deutsche. Von den Besatzungslasten entfielen 3/4 auf die eigentlichen Besatzungskosten und 1/4 auf die Folgekosten. Jeder erwerbstätige Deutsche arbeitete im Durchschnitt etwas über einen Monat für Besatzungslasten. Von den eigentlichen Besatzungskosten entfielen 20% auf die französische, 43% auf die britische und 37% auf die amerikanische Zone. Die Alliierten teilten die Besatzungskosten des Haushaltsjahres 1949, das bis zum 31. März 1950, währte, und die noch von den Ländern zu tragen waren, in die eigentlichen Besatzungskosten (3,3 Mrd. DM) und die Aufwendungen, die der deutschen Wirtschaft oder Bevölkerung wieder zugutekommen (0,8 Mrd. DM). Die Berichterstatter schlossen mit der Bemerkung:

Die westdeutsche Bundesrepublik, so fühlen mehr oder minder deutlich alle, ist ein zerbrechliches Staatsgebilde. Man braucht nur daran zu denken, was geschähe, wenn der Marshallplan und die Besatzungstruppen nicht vorhanden wären. Auch besteht darin allgemeine Übereinstimmung, dass Deutschland ein Schlüssel, vielleicht sogar der Schlüssel, der europäischen Lage sei.

Der Bundesregierung strebte als Mindestziel an, den Betrag der Besatzungskosten planbar zu machen. Sie hatte geltend gemacht, dass die Besatzungslasten mit der zunehmenden Eingliederung Westdeutschlands in das politische und wirtschaftliche System Westeuropas ihre bisherige Zweckbestimmung weitgehend verloren hätten. Mit den ursprünglichen Besatzungszielen der Entmilitarisierung, Entnazifizierung und Demokratisierung lasse sich die Besetzung Deutschlands nicht mehr rechtfertigen. Die alliierten Streitkräfte hätten im Bundesgebiet jetzt den wesentlichen Zweck, das Bundesgebiet zu schützen und ihre Kräfte für die gesamteuropäische Verteidigung in irgend einer Form sichtbar zu machen. Aus diesem grundsätzlichen Wandel der Besetzung des Bundesgebiets leitete die Bundesregierung für das Problem der Besatzungslasten neue Beurteilungsmöglichkeiten ab.

Adenauer hatte daher in einer Besprechung mit den Hohen Kommissaren am 12. Januar 1950 auf dem Petersberg den Vorschlag eines "Gemischten Ausschusses" für die Besatzungslasten unterbreitet. Das lehnten die Hohen Kommissare ab, weil sie zu Recht den deutschen Versuch witterten, ein Mitspracherecht über die Besatzungslasten zu erlangen. Sie waren aber bereit, deutsche Sachverständige zur Erörterung gewisser technischer Fragen auf dem Gebiet der Besatzungslasten zu empfangen. In fünf Sitzungen zwischen dem 23. März und dem 26. Juli 1950 wurden Ergebnisse erzielt, über die der Bundestag durch den Bundeskanzler unterrichtet wurde in Reaktion auf den vorerwähnten Mündlichen Bericht des Ausschusses für Besatzungsstatut und auswärtige Angelegenheiten.[363] Aus dem Bericht ergeben sich zwar Fortschritte bei der Planungssicherheit bezüglich der Besatzungslasten, aber keine Verringerung der Beträge.

HELGOLAND

Zu den Folgen der Besatzung gehörte auch das Schicksal der Insel Helgoland. Durch Gesetz vom 25. März 1952 war das Betreten der Insel untersagt worden.[364] Die Insel Helgoland war zum 1. März 1952 von der britischen Besatzungsmacht freigegeben worden, die die Insel bis dahin für militärische Übungen mit Sprengungen und Bombardierungen genutzt hatte. Nur für den Wiederaufbau benötigte Personen durften mit Erlaubnis des Landes Schleswig-Holstein die Insel betreten.

BESATZUNGSKINDER

Zu den Folgen der Besatzung gehörten schließlich die "unehelichen Besatzungskinder", also Kinder, deren Mutter deutsch und deren Erzeuger ein Besatzungsmitglied war. Die Abgeordnete Dr. Rehling (CDU) berichtete dem Bundestag am 12. März 1952:[365]

Nach den im Bundesinnenministerium vorliegenden Angaben haben wir zurzeit 94.000 uneheliche Besatzungskinder in der westdeutschen Bundesrepublik. Die höchste Geburtenzahl weist das Jahr 1946 auf; sie ist bis zur Mitte des Jahres 1951 gesunken, und jetzt ist sie wieder langsam im Steigen begriffen in den Gegenden, in denen amerikanische Garnisonen liegen: Wiesbaden, München und Mannheim … Eine besondere Gruppe unter den Besatzungskindern bilden die 3.093 Negermischlinge, die ein menschliches und rassisches Problem besonderer Art darstellen. … 20 Neger haben nach Ableistung ihrer Militärzeit nachweislich in Frankreich Asyl gefunden und dort die deutschen Mädchen oder Frauen geheiratet … Wir müssen die Aufmerksamkeit der deutschen Öffentlichkeit auf diese Frage lenken, da zu Ostern 1952 die 1946 geborenen Mischlinge eingeschult werden.

2) Opfer von Krieg und Teilung

Das Wichtigste

Die Flüchtlingsgesetze der Länder hatten zunächst keinen einheitlichen Begriff für den Strom von Menschen aus dem Osten. Die Begriffe Heimatvertriebener und Flüchtling waren noch identisch. Der Bund sprach später von „Vertriebenen" um auszudrücken, dass diese unter Zwang, von hoher Hand veranlasst, ihren Wohnsitz aufgeben mussten. Vertriebene waren deutsche Staats- oder Volkszugehörige, die ihren Wohnsitz in den deutschen Gebieten östlich der Oder-Neiße-Linie oder in den Gebieten außerhalb des Deutschen Reichs nach dem Gebietsstand vom 31. Dezember 1937 (wie z.B. die Sudenten- oder Rumäniendeutschen) gehabt und ihren Wohnsitz im Zusammenhang mit der Vertreibung gegen und nach Ende des zweiten Weltkriegs durch Ausweisung oder Flucht verloren hatten.

Flüchtling war von nun an, wer der SBZ oder Ost-Berlin den Rücken gekehrt hatte, um sich in der Bundesrepublik oder West-Berlin niederzulassen. Die politische Terminologie war auch für diese Menschen anfänglich noch unsicher. Man nannte sie zunächst Übersiedler oder Zugewanderte, weil diese Gattung der Einwanderer unerwünscht war. Die Bundesrepublik empfand sich als "überfüllt", und die Politik wollte zumindest offiziell der Entvölkerung der SBZ keinen Vorschub leisten. Auf dem Bundesgebiet von 245.289 km² (ohne West-Berlin) hatten 1939 39,3 Mio. Einwohner gelebt, 1949 war die Zahl auf 47,1 Mio. und bis Ende 1953 auf 49,3 Mio. gestiegen, ein Zuwachs von 10,0 Mio. oder 25%. Nur sieben von zehn Bewohnern der Bundesrepublik (ohne West-Berlin) hatten den Krieg mehr oder weniger gut überstanden. 2.655.000 Wehrmachtsangehörige waren gefallen, von denen viele Witwen und Kinder hinterließen. Die Luftangriffe hatten 500.000 Tote verursacht. Jeder zwölfte war heimgekehrter Soldat oder anderweitiges Opfer des Krieges. 1949/53 nahm der Anteil der Vertriebenen und Flüchtlinge aus der SBZ und Ostberlin in Schleswig-Holstein, Niedersachsen und Bayern ab und in den anderen Bundesländern zu. In dieser Zeit befand sich die größte Zahl von Ostflüchtlingen in Bayern, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen. Adenauer kümmerte sich so gut es ging. Er hatte mit Dr. Hans Lukaschek (CDU) einen Bundesminister für die Angelegenheiten der Vertriebenen ernannt. Das Ministerium wurde noch im Laufe der ersten Legislaturperiode in "Bundesministerium für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte" umbenannt. Für das politische Schicksal der Bundesrepublik war es mitentscheidend, welcher Partei die 30% Benachteiligten ihre Stimme geben würden.

Die Flüchtlingsgesetze der Länder hatten zunächst keinen einheitlichen Begriff für den Strom von Menschen aus dem Osten. Die Verwaltung der Bizone hatte am 10. August 1949 ein Gesetz zur Förderung der Eingliederung von Heimatvertriebenen in die Landwirtschaft beschlossen, dessen Kurztitel Flüchtlingssiedlungsgesetz lautete.[366] Die Begriffe Heimatvertriebener und Flüchtling waren also noch identisch. Heimatvertriebene, die aus der Landwirtschaft stammen, sollten dadurch wieder in die Landwirtschaft eingegliedert werden, dass sie entweder als Siedler oder im Sinne der Siedlungs- und Reformgesetzgebung oder sonst als Eigentümer oder Pächter landwirtschaftlicher Grundstücke angesetzt werden. Auch bei den Ländern war zunächst die Bezeichnung "Flüchtling" vorherrschend.

Auch in der Unterrichtung des Bundestages durch die Bundesregierung vom 28. Februar 1951 über Kredite und steuerliche Begünstigungen für Flüchtlingsbetriebe benutzte der Bund die Begriffe Flüchtling und Vertriebener noch ohne Unterschied.[367] Der Bund stellte durch sein Schwerpunktprogramm zur Beseitigung der Arbeitslosigkeit für die relativ zur Einwohnerzahl am stärksten mit Flüchtlingen belegten Länder Bayern, Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Hessen Bürgschaften für langfristige Kredite zur Ansässigmachung und Festigung von Flüchtlingsbetrieben zur Verfügung. Die hierfür bereitgestellten Mittel von 300 Mio. DM waren u.a. für wirtschaftsfördernde Maßnahmen zur Erschließung neuer Dauerarbeitsplätze unter besonderer Berücksichtigung von Betrieben Heimatvertriebener bestimmt.

Der Bund sprach später von „Vertriebenen" um auszudrücken, dass diese unter Zwang, von hoher Hand veranlasst, ihren Wohnsitz aufgeben mussten. Vertriebene waren deutsche Staats- oder Volkszugehörige, die ihren Wohnsitz in den deutschen Gebieten östlich der Oder-Neiße-Linie oder in den Gebieten außerhalb des Deutschen Reichs nach dem Gebietsstand vom 31. Dezember 1937 (wie z.B. die Sudenten- oder Rumäniendeutschen) gehabt und ihren Wohnsitz im Zusammenhang mit der Vertreibung gegen und nach Ende des zweiten Weltkriegs durch Ausweisung oder Flucht verloren hatten.

Flüchtling war von nun an, wer der SBZ oder Ost-Berlin den Rücken gekehrt hatte, um sich in der Bundesrepublik oder West-Berlin niederzulassen. Die politische Terminologie war auch für diese Menschen anfänglich noch unsicher. Man nannte sie zunächst Übersiedler oder Zugewanderte, weil diese Gattung der Einwanderer unerwünscht war. Definitionsgemäß kommt ein Einwanderer, um zu bleiben, so wie ein Auswanderer geht, um nicht zurück zu kehren. Die Bundesrepublik empfand sich als "überfüllt", und die Politik wollte zumindest offiziell der Entvölkerung der SBZ keinen Vorschub leisten. Mit dem Begriff des Zugewanderten / Übersiedlers vermied die Politik auch die Vorstellung, dass ihm geholfen werden müsse, mit dem Begriff des Flüchtlings war die Pflicht indessen politisch-moralisch schon eher verbunden.

Auf dem Bundesgebiet von 245.289 km² (ohne West-Berlin) hatten 1939 39,3 Mio. Einwohner gelebt, 1949 war die Zahl auf 47,1 Mio. und bis Ende 1953 auf 49,3 Mio. gestiegen, ein Zuwachs von 10,0 Mio. oder 25%. Zum Ende des Jahres 1953 weist die amtliche Statistik aus:[368]

TABELLE XIX
KRIEGSOPFER UND FLÜCHTLINGE 1953

Vertriebene

8.451.000

17,2%

Heimkehrer und Kriegsopfer

4.099.000

8,3%

Flüchtlinge aus der SBZ und Ost-Berlin

2.153.000

4,4%

Evakuierte[369]

305.000

0,6%

übrige Wohnbevölkerung

34.270.000

69,5%

Summe

49.278.000

100,0%

Nur sieben von zehn Bewohnern der Bundesrepublik (ohne West-Berlin) hatten den Krieg mehr oder weniger gut überstanden, mehr als 1/5 der Bewohner hatte die Heimat verloren und musste in der westdeutschen Fremde ihre Existenz neu begründen. Im allgemeinen Sprachgebrauch wurden die Heimatvertriebenen und Übersiedler zunächst zusammenfassend als Ostflüchtlinge bezeichnet. 2.655.000 Wehrmachtsangehörige waren gefallen, von denen viele Witwen und Kinder hinterließen. Die Luftangriffe hatten 500.000 Tote verursacht.[370] Jeder zwölfte war heimgekehrter Soldat oder anderweitiges Opfer des Krieges. Für das politische Schicksal der Bundesrepublik war es entscheidend, welcher Partei die 30% Benachteiligten ihre Stimme geben würden.

TABELLE XX VERTRIEBENE UND ÜBERSIEDLER 1946 BIS 1953 JEWEILS 31. DEZEMBER

1949

1950

1951

1952

1953

1.000

VH

1.000

VH

1.000

VH

1.000

VH

1.000

VH

Schl.-Holstein

882

11,5

828

10,4

775

9,5

729

8,8

668

7,9

Hamburg

103

1,3

122

1,5

138

1,7

150

1,8

163

1,9

Niedersachsen

1.851

24,1

1.840

23,2

1.794

22,1

1.746

21,1

1.714

20,3

Bremen

44

0,6

51

0,6

57

0,7

63

0,8

69

0,8

Nordr.-Westf.

1.267

16,5

1.369

17,2

1.527

18,8

1.665

20,2

1.847

21,9

Hessen

703

9,2

730

9,2

750

9,2

767

9,3

785

9,3

Rhld.-Pfalz

91

1,2

185

2,3

216

2,7

238

2,9

255

3,0

Baden-Würtg.

792

10,3

890

11,2

950

11,7

1.010

12,2

1.085

12,8

Bayern

1.938

25,3

1.931

24,3

1.912

23,5

1.890

22,9

1.865

22,1

Summen

7.671

100,0

7.946

100,0

8.120

100,0

8.258

100,0

8.451

100,0

StJB 1955, S. 48

Aus der Tabelle XX ergibt sich, dass 1949/53 der Anteil der Vertriebenen und Übersiedler (aus der SBZ und Ostberlin) in Schleswig-Holstein, Niedersachsen und Bayern ab- und in den anderen Bundesländern zugenommen hat. In derselben Zeit befand sich die größte Zahl von Ostflüchtlingen in Bayern, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen. Die Zahl der Ostflüchtlinge hatte in den vier Jahren abgenommen in Schleswig-Holstein um 214.000, Niedersachsen um 137.000 und in Bayern um 73.000, insgesamt um 424.000. Dafür hatte die Zahl der Ostflüchtlinge zugenommen in Nordrhein-Westfalen um 580.000, in Baden-Württemberg um 293.000 und in Rheinland-Pfalz um 164.000. Die großen Verschiebungen beruhten zu einem Teil auf staatlich veranlassten Umsiedlungen zwischen den westdeutschen Ländern, indessen überwiegend auf privater Initiative bei der Suche nach Arbeit und Unterkunft.

Adenauer kümmerte sich auch so gut es ging. Er hatte mit Dr. Hans Lukaschek (CDU) einen Bundesminister für die Angelegenheiten der Vertriebenen ernannt. Das Ministerium wurde noch im Laufe der ersten Legislaturperiode in "Bundesministerium für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte" umbenannt. Lukaschek war der Vorsitzende des Zentralverbandes vertriebener Deutscher. Bei Übernahme des Ministeramtes war er 64 Jahre alt. Er stammte aus Schlesien, war 1929/33 in Personalunion Oberpräsident und Regierungspräsident von Oberschlesien, 1934/44 Rechtsanwalt in Breslau, wo er 1944 wegen seiner Mitwirkung im Kreisauer Kreis von der Gestapo verhaftet, aber im April 1945 vom Volksgerichtshof freigesprochen worden war. 1945 wurde er Mitgründer der CDU in Berlin. Nach einem Jahr in der thüringischen Landesregierung floh er 1946 aus der SBZ. Nach seinem Lebenslauf war er ein gestandener Vertreter der Vertriebenen und Flüchtlinge. Aber seine Gegner, allen voran sein radikalerer Rivale, der Präsident des „Bundes der vertriebenen Deutschen“ und Bundestagsabgeordnete, Dr. Linus Kather (CDU), warfen ihm vor, in den Verteilungskämpfen zwischen den Ressorts zu bescheiden, zurückhaltend und redlich aufzutreten. Verantwortungslosen und unerfüllbaren Forderungen aus Kreisen der Vertriebenen hatte Lukaschek mit Rücksicht auf die Finanzen des Staatsganzen nicht nachgegeben und verlor Kredit bei den Vertriebenen. Dies wiederum missfiel Adenauer wegen der großen Zahl von Wählerstimmen der Vertriebenen und Flüchtlinge. Er beließ ihn aber schließlich trotz aller Bedenken bis zum Ende der Legislaturperiode im September 1953 im Amt.[371]

a) Heimatvertriebene

Das Wichtigste

In den vier Besatzungszonen und Berlin gab es im Sommer 1948 15,0 Mio. deutsche Flüchtlinge bei insgesamt 66 Mio. Einwohnern. Hiervon stammten 6,5 Mio. aus den reichsdeutschen Gebieten ostwärts der Oder-Neiße-Linie, 3,6 Mio. waren umgesiedelte Volksdeutsche, 1,5 Mio. kamen aus sonstigen osteuropäischen Ländern. Weitere 2,5 Mio. wurden innerhalb der Besatzungszonen umgesiedelt. Es entfielen in Schleswig-Holstein 48,2% aller Einwohner auf Flüchtlinge, in Mecklenburg 45,4%, Niedersachsen 35,4%, Bayern 31,1%, Sachsen 24,6%, Thüringen 24,1%, Württemberg-Baden 21,6%, Nordrhein-Westfalen 12,7%, Hamburg 7,2%, Berlin 3,6%. In der französischen Zone war die Aufnahme von Flüchtlingen durch die Besatzungsbehörde untersagt worden. Die Heimatvertriebenen lebten in den schlechtesten Wohnverhältnissen. Sie waren meistens in Notunterkünften untergebracht. Fast die Hälfte war mit vier Personen in einem Raum untergebracht. An den verschiedenen öffentlichen Sozialleistungen partizipierten sie überdurchschnittlich (20,4% bis 24,4%). Bis 1953 gehörte jeder 6. Bewohner der Bundesrepublik (17,2%) zu dieser Bevölkerungsgruppe. Die Ostflüchtlinge schienen den Einheimischen fremd und lästig, die Einheimischen schienen den Ostflüchtlingen fremd und abweisend. Die Heimatvertriebenen hatten bei der ersten Bundestagswahl noch keine eigene politische Partei. Diese entstand erst 1950 in Schleswig-Holstein mit der Partei Gesamtdeutscher Block / Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten (GB/BHE). Sie erzielten große Wahlerfolge in den Landtagswahlen in den Hauptflüchtlingsländern und in der Wahl zum zweiten Bundestag 5,9% der Stimmen.

Die Fürsorge für die Heimatvertriebenen war eines der innenpolitischen Themen, das die Bundesregierung als erstes anfasste. Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Bayern verlangten Umsiedlung von 600.000 Heimatvertriebenen in die anderen acht Länder. Die Solidarität der anderen Länder war allerdings unter Berufung auf den Wohnungsmangel gering. Die Hauptschwierigkeit bestand darin, vor allem die auf dem Lande untergebrachten Heimatvertriebenen (wo weniger Wohnungen zerstört waren) in Städte und größere Ort umzusiedeln, wo die besseren Chancen für eine berufliche Tätigkeit aber die geringeren Chancen für eine Wohnung bestanden. Das Problem wurde bis zum Ende der ersten Legislaturperiode zum Teil gelöst. Carlo Schmid schreibt in seinen Erinnerungen, dass Schumacher bei der Einschätzung der Wahlchancen der SPD von der unzutreffenden Annahme ausgegangen sei, die Heimatvertriebenen würden sich der Partei zuwenden, die seit ihrem Bestehen die Sache der Opfer der geschichtlichen Prozesse vertreten habe. Die Eingliederung der Heimatvertriebenen in Staat, Wirtschaft und Gesellschaft der Bundesrepublik wurde 1969 als abgeschlossen betrachtet, indem Bundeskanzler Brandt das Vertriebenenministerium in das Innenministerium eingliederte.

Die Kanzlei der Evangelischen Kirchen Deutschlands in Schwäbisch-Gmünd gab nachstehende Zahlen über die deutschen Flüchtlinge in ganz Deutschland bekannt:[372] insgesamt gebe es 15.052.000 deutsche Flüchtlinge in den vier Besatzungszonen Deutschlands bei insgesamt 66 Mio. Einwohnern. Hiervon stammten 6,5 Mio. aus den reichsdeutschen Gebieten ostwärts der Oder-Neiße-Linie, 3,6 Mio. seien umgesiedelte Volksdeutsche, 1,5 Mio. kämen aus sonstigen osteuropäischen Ländern. Weitere 2,5 Mio. seien innerhalb der Besatzungszonen umgesiedelt worden, unter ihnen eine halbe Mio. Ausgebombte aus westdeutschen Städten. Es entfielen in Schleswig-Holstein 48,2% aller Einwohner auf Flüchtlinge, in Mecklenburg 45,4%, Niedersachsen 35,4%, Bayern 31,1%, Sachsen 24,6%, Thüringen 24,1%, Württemberg-Baden 21,6%, Nordrhein-Westfalen 12,7%, Hamburg 7,2%, Berlin 3,6%. In der französischen Zone sei die Aufnahme von Flüchtlingen durch die Besatzungsbehörde untersagt worden.

Es ist wenig überraschend, dass bei der Volkszählung von 13. September 1950 die Heimatvertriebenen in den schlechtesten Wohnverhältnissen lebten: Untermieter in Normalwohnungen (33,1%), Notwohnungen (34,3%), Untermieter in Notwohnungen (37,3%), Wohnungslose Eingewiesene in Unterkünften außerhalb von Wohnungen (57,0%). Sie lebten auch sehr beengt: je Raum 1-2 Personen (20,3%), 2-3 Personen (33,8%), 3-4 Personen (41,5%) und über 4 Personen (4,4%). An den verschiedenen öffentlichen Sozialleistungen partizipierten sie überdurchschnittlich (20,4% bis 24,4%).

Bis 1953 gehörte jeder 6. Bewohner der Bundesrepublik (17,2%) zu dieser Bevölkerungsgruppe. Erst recht konnte von Integration oder Assimilation noch keine Rede sein. Schlesier oder Ostpreußen waren noch weit davon entfernt, Rheinländer oder Bayern zu werden. Der Prozess hatte indessen bei den Kindern über die Schulen begonnen. Auch Eheschließungen trugen dazu bei. Das Verhältnis von Eheschließungen zwischen Vertriebenen und Einheimischen stieg an. 1950 gab es acht Mal so viele Ehen zwischen Vertriebenen und Einheimische wie zwischen Vertriebenen, 1955 zehn Mal so viele.[373] Das Statistische Bundesamt hat auch einige Mühe darauf verwandt, die Breite und Tiefe der Eingliederung der Heimatvertriebenen in die Bundesrepublik zu zählen. Die Ostflüchtlinge schienen den Einheimischen fremd und lästig, die Einheimischen schienen den Ostflüchtlingen fremd und abweisend.[374] Die Kinder der Heimatvertriebenen waren überdurchschnittlich an Mittelschulen (23,7%), höheren Schulen (20,8%) und lehrerbildenden Anstalten (18,5%) vertreten. Am Erwerbsleben waren sie nicht ganz ihrem Anteil an der Bevölkerung entsprechend vertreten. Unter den Arbeitern (20,7%) – besonders am Bau (21,7%) – und den Arbeitslosen (28,7%) waren sie überrepräsentiert. Anfang 1951 gab es aber schon 55.000 Betriebe von Heimatvertriebenen mit 350.000 Beschäftigten, davon die meisten in Bayern und Niedersachsen.[375] Die Heimatvertriebenen hatten bei der ersten Bundestagswahl noch keine eigene politische Partei. Sie schufen sich diese Stimme 1950 ausgehend von Schleswig-Holstein durch Gründung der Partei Gesamtdeutscher Block / Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten (GB/BHE). Sie erzielte große Wahlerfolge in den Landtagswahlen in den Hauptflüchtlingsländern und in der Wahl zum zweiten Bundestag 5,9% der Stimmen (Tabellen X und XXXVIII). Zu dem Wahlerfolg mag auch beigetragen haben, dass unter "entrechtet" man zu jener Zeit die "Opfer der Entnazifizierung" verstand.[376] Die Partei war in der Wirklichkeit zwei Parteien in einer, denn Vertreibung und Entnazifizierung hatten nur insoweit etwas miteinander zu tun, als die Siegermächte dafür verantwortlich waren, die sowjetische für die Vertreibung und alle vier für die Entnazifizierung.

Die innenpolitischen Themen, die die Bundesregierung als erstes anfasste, waren Wohnungsbau und Heimatvertriebene. In der 12. Sitzung des Bundestages am 20. Oktober 1949 war es noch nicht die Frage, wie ihnen zu helfen sei. Das war bis 31. März 1950 noch Aufgabe der Länder. Es ging um die Verteilung der Heimatvertriebenen auf die 11 westdeutschen Länder.[377] Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Bayern verlangten Umsiedlung von Heimatvertriebenen in die anderen acht Länder. Die Planung der abgebenden Länder sah zunächst die Umsiedlung von 600.000 Heimatvertriebenen in die anderen acht Länder vor. Am 10. Januar 1950 verkündete die Bundesregierung das Ziel der Umsiedlung von zunächst 300.000 Heimatvertriebenen aus den Ländern Bayern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein.[378] Sie beruhte auf Art. 119 des Grundgesetzes, wonach in Angelegenheiten der Flüchtlinge und Vertriebenen, insbesondere ihrer Verteilung auf die Länder, die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen erlassen konnte. Die Verordnung sah vor, dass die anderen acht Länder bis Ende des laufenden Jahres aus den Ländern Bayern und Niedersachsen je 75.000 und aus dem Land Schleswig-Holstein 150.000 Heimatvertriebene aufnehmen.[379]

Die Solidarität der anderen Länder war aber unter Berufung auf den Wohnungsmangel gering. Hinzu kam, dass die geltenden Bestimmungen über die Wohnraumbewirtschaftung einer schnellen zwangsweisen Erfassung von Wohnraum in einer Reihe der Aufnahmeländer entgegenstanden. Die meisten Umsiedler sollten von Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz aufgenommen werden. Die Hauptschwierigkeit bestand darin, vor allem die auf dem Lande untergebrachten Heimatvertriebenen, wo weniger Wohnungen zerstört waren, in Städte und größere Ort umzusiedeln, wo die besseren Chancen für eine berufliche Tätigkeit aber die geringeren Chancen für eine Wohnung bestanden. Das Problem blieb bis zum Ende der ersten Legislaturperiode überwiegend ungelöst. Zunächst dauerte es wegen der Meinungsverschiedenheiten im Bundesrat bis zum Mai 1951, um das erste Gesetz zur Umsiedlung von Heimatvertriebenen aus den Ländern Bayern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein zustande zu bringen. Im September mussten die Fristen für das Programm verlängert werden. Aber auch am Ende der Legislaturperiode war das Programm noch nicht vollständig durchgeführt[380]. Gleichzeitig nahmen die Vertriebenen ihr Schicksal selbst in die Hand. Seit die Grenzen zwischen der britischen und amerikanischen Besatzungszone, und ab 1948 auch der französischen, durchlässig wurden, begann eine große Binnenwanderung. In den Jahren 1950 bis 1955 wanderten jährlich 800.000 Menschen von einem Land des Bundes in ein anderes. Die Hauptrichtung ging in die Ballungsräume an Rhein und Ruhr, an Rhein und Neckar und in das schwäbische Industriegebiet. Fast 40% der Wanderer waren Vertriebene.[381]

Am 10. April 1951 gab das Kabinett unter Adenauers Vorsitz einen Bericht zur Veröffentlichung frei, der unter der Federführung des Amerikaners dänischer Abstammung Hans Christian Sonne, Leiter der Flüchtlingskommission der ECA [United States Economic Cooperation Administration], für das Bundesvertriebenenministerium verfasst worden war.[382] Der Bericht kam zu dem Schluss, dass die Eingliederung der Heimatvertriebenen 12,5 Mrd. DM erfordere, zu deren Bereitstellung die Kommission aber nichts beitrug. Die Kommission nutzte die Gelegenheit zum Ausdruck zu bringen, dass in der Bundesrepublik gewisse Kreise aus Unternehmen und Banken schon wieder hohe Gewinne erzielen konnten und wenig Verständnis für das Gemeinwohl zeigten. Man müsse aufpassen, dass die Bundesrepublik nicht am Gewinnstreben scheitere. Erhards Marktwirtschaft hatte ihre Gegner auch in den USA. Auch dort wollte man nicht wahr haben, dass der privatwirtschaftliche Aufschwung und der außergewöhnliche Wohnungsbau die Integration und Assimilation der Heimatvertriebenen mehr als zunächst zu erwarten war, beschleunigt hatte und die hohen Gewinne konfiskatorisch besteuert wurden. Es ist kein Zufall, dass die Heimatvertriebenen mehrheitlich Adenauer wählten. Carlo Schmid schreibt in seinen Erinnerungen:[383]

Ein Grundfehler, den Kurt Schumacher bei der Einschätzung der Wahlchancen der SPD beging, war seine Annahme, die Heimatvertriebenen würden sich der Partei zuwenden, die seit ihrem Bestehen die Sache der Opfer der geschichtlichen Prozesse vertrat.

1952/53 ergingen auf Antrag der CDU/CSU Gesetze über einen Währungsausgleich für Sparguthaben Vertriebener[384]. Die Eingliederung der Heimatvertriebenen in Staat, Wirtschaft und westdeutsche Gesellschaft Westdeutschlands wurde 1969, zwanzig Jahre nach der Gründung der Bundesrepublik, als abgeschlossen betrachtet, indem Bundeskanzler Brandt das Vertriebenenministerium in das Innenministerium eingliederte.[385]

b) Ostzonenflüchtlinge

Das Wichtigste

Seit der Ausrufung der Deutschen Demokratischen Republik am 7. Oktober 1949 stieg der tägliche Zustrom von Flüchtlingen in die Bundesrepublik und nach West-Berlin. Am Ende des Jahres 1949 waren es täglich rund 1.000. Das Bundeskabinett sah sich in einem Dilemma. Eine großzügige Behandlung der Flüchtlinge würde den Zustrom vermehren und zu einer fortschreitenden Entleerung der SBZ führen. Härte gegen die Flüchtlinge schaffe aber untragbare Zustände. Unter dem 22. August 1950 wurde das Notaufnahmegesetz verkündet, das bestimmte, dass Ostzonenflüchtlinge sich nur mit besonderer Erlaubnis im Bundesgebiet aufhalten dürften. Da das Gesetz aber keine Sanktion gegen solche Flüchtlinge vorsah, die keine Erlaubnis beantragten oder erhielten, fehlte dem Gesetz a priori der Geltungswille. Bis 31. Dezember 1954 war die Zahl der Flüchtlinge, die nun Zugewanderte hießen, im Bundesgebiet ohne West-Berlin auf 2,4 Mio. gestiegen.

Am Ende des Jahres 1949 kamen täglich rund 1.000 Flüchtlinge in das Gebiet der Bundesrepublik, was eine finanzielle Belastung der öffentlichen Kassen von monatlich 6 Mio. DM bedeutete. Das Bundeskabinett sah sich in einem Dilemma. Eine großzügige Behandlung der Flüchtlinge würde den Zustrom vermehren und zu einer fortschreitenden Entleerung der SBZ führen. Härte gegen die Flüchtlinge schaffe aber untragbare Zustände. Auch wurden 30% der in das Gebiet der Bundesrepublik kommenden Flüchtlinge als politisch höchst verdächtig eingestuft. Zwar müsse aus sozialen Gründen auch für die Ostzonenflüchtlinge etwas getan werden, aber eine Hilfe merklicher Art könne nicht gewährt werden, weil es sich um mehr als 1,7 Mio. Menschen handele und die Mittel für die eigentlichen Ostvertriebenen schon unvorstellbar eng seien.[386]

Seit der Ausrufung der Deutschen Demokratischen Republik am 7. Oktober 1949 betrug der tägliche Zustrom allein im Aufnahmelager Uelzen (Niedersachsen) zwischen 500 und 700 Personen. Um auf seine Not aufmerksam zu machen, schloss Niedersachsen das Lager. Nachdem zunächst versucht worden war, die Frage der Ostzonenflüchtlinge durch eine Rechtsverordnung des Bundes mit der Zustimmung der Länder zu regeln, wurde die Notaufnahme von Deutschen in das Bundesgebiet 1950 durch ein Gesetz geregelt. Die Bundesregierung trug die Kosten der Notaufnahme und bestimmte das Land, in dem der Betroffene aufgenommen wird. Solche Flüchtlinge bedurften für den ständigen Aufenthalt einer besonderen Erlaubnis. Diese durfte Personen nicht verweigert werden, die wegen einer drohenden Gefahr für Leib und Leben, für die persönliche Freiheit oder aus sonstigen zwingenden Gründen ihre Heimat verlassen hatte. So die Theorie. Das Gesetz sah nämlich keine Sanktion gegen solche Flüchtlinge vor, die sich nicht meldeten oder aus dem Lager ohne Aufenthaltserlaubnis entlassen wurden. Einem solchen Gesetz fehlte a priori der Geltungswille. Die restriktive Haltung der Bundesregierung hatte drei Gründe:

•Die Hohe Kommission hatte der Bundesregierung unter dem 2. Dezember 1949 ein Memorandum über die "Frage der Aufnahme von deutschen Flüchtlingen in Westdeutschland" übergeben. Unter Berufung auf das Besatzungsstatut verlangte sie von der Bundesregierung die Anlegung besonderer Maßstäbe, damit die Aufrechterhaltung des Grundsatzes des Asylrechts für echte politische Flüchtlinge gemäß Art. 16 des Grundgesetzes gewährleistet sei.[387] Die Hohe Kommission hatte sich Sonderbefugnisse auf dem Gebiet der Zulassung von Flüchtlingen vorbehalten.

•Es wurden hunderttausende von weiteren Vertriebene aus den polnisch gewordenen Ostgebieten und aus der Tschechoslowakei erwartet.[388].

•Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Bayern, Hessen, Württemberg-Baden, Hamburg und Bremen wollten monatlich nicht mehr als 2.840 Flüchtlinge aufnehmen.[389]

Der niedersächsische Minister für das Flüchtlingswesen, Albertz, Mitglied der SPD-Regierung von Hinrich Kopf, hielt eine restriktive Politik gegenüber den Zonenflüchtlingen für undurchführbar. Wie sich herausstellte, zu Recht. Albertz sah nur zwei Lösungsmöglichkeiten, entweder Aufnahme aller Flüchtlinge (außer klar kriminellen Fällen) oder aber Sperr- und Abschubmaßnahmen.[390] Diesen Gedanken griff die SPD durch einen Gesetzentwurf über die Notaufnahme von Deutschen in das Bundesgebiet auf. Sie schlug vor, dass die Erlaubnis nur versagt werden dürfe, wenn der Flüchtling wegen einer Tat verfolgt wird, die auch im Bundesgebiet mit Strafe bedroht ist.[391] Der Standpunkt der SPD setzte sich im Laufe von weniger als drei Jahren in der Praxis gegen die unklare Politik der Bundesregierung durch. Durch die Politik der Bundesregierung waren de facto zwei Klassen von Flüchtlingen geschaffen worden, die Aufgenommenen und die Abgewiesenen. Letztere wurden aber nicht ausgewiesen, sie bekamen lediglich keine Hilfe und mussten ihren Weg aus eigener Kraft finden. Die Flüchtlinge, denen die Notaufnahme verweigert wurde, wurden die "Nichtrückkehrer" genannt. Die offizielle Flüchtlingspolitik wurde nach der Schließung der Grenze der Ostzone gegenüber Westdeutschland und West-Berlin (außer innerhalb Berlins) vollends unpraktisch. Die SPD-Abgeordnete Lisa Korspeter erklärte am 22. Januar 1953 namens ihrer Fraktion vor dem Bundestag:[392]

Es ist bekannt, dass sich durch die Sperrmaßnahmen an der Zonengrenze im Sommer des vorigen Jahres [26./27. Mai 1952] der Flüchtlingsstrom aus der Sowjetzone nahezu restlos auf Berlin konzentriert hat, während er früher in den drei Bundesdurchgangslagern Uelzen, Gießen und Berlin anlief … Während sich seit Februar 1952, also seit dem Inkrafttreten des Notaufnahmegesetzes, in Berlin bis Juni 1952 insgesamt 51.000 Zuwanderer in den drei Bundesdurchgangslagern gemeldet haben, erhöhte sich diese Zahl von Juli bis Dezember 1952 auf insgesamt 108.000 Zuwanderer … Da mehr als 90% der Zuwanderer sich in Berlin melden, bedeutet das, dass Berlin mit monatlich 15.000 Zuwanderern rechnen muss …

Der West-Berliner Abgeordnete Willy Brandt (SPD) ergänzte:[393]

Aber es bleibt eben die Tatsache bestehen, dass man nicht wie bisher Berlin auf dem doch immer, auch jetzt noch hohen Prozentsatz derer sitzenlassen darf, die unter den mehr oder weniger strengen Gesichtspunkten des Notaufnahmegesetzes nicht anerkannt werden und die niemand von Ihnen und von uns den Machthabern in der sowjetischen Besatzungszone ausliefern möchte.

Die SPD setzte sich durch. Fünf Monate vor den Bundestagswahlen von 1953 erging das Gesetz über Leistungen zur Unterbringung von Deutschen aus der SBZ oder dem sowjetisch besetzten Sektor von Berlin.[394] Leistungen nach diesem Gesetz konnten von Länderbehörden angefordert werden zur Unterbringung von Deutschen, die aus der SBZ oder Ost-Berlin geflüchtet waren und nach dem 1. Januar 1951 im Bundesgebiet oder in den westlichen Sektoren Berlins ihren Aufenthalt genommen hatten. Auf die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis kam es nicht mehr an. Nach der amtlichen Statistik[395] wurden vom 1. Oktober 1949 bis 31. Dezember 1954 in den Notaufnahmelagern Uelzen, Gießen und West-Berlin 714.429 Personen aufgenommen, wovon 504.458 die Notaufnahme gewährt wurde. In derselben Zeit, genau genommen vom 30. Juni 1949 bis 31. Dezember 1954, stieg die Zahl der Flüchtlinge [offiziell der Zugewanderten] im Bundesgebiet ohne West-Berlin auf 2.378.000.

Gegen Ende der Legislaturperiode wurden die Vertriebenen und die Sowjetzonenflüchtlinge in der Gruppe der "Vertriebenen und Flüchtlinge" zusammengefasst.[396] Sie konnten Unterstützung bekommen, bis sie in das wirtschaftliche und soziale Leben in einer nach ihren früheren wirtschaftlichen und sozialen Verhältnissen zumutbaren Weise eingegliedert waren, und zwar durch Zulassung zur Berufs- und Gewerbeausübung, Förderung der Selbständigkeit und der unselbständigen Erwerbstätigkeit. Kurz vor den Wahlen wurde neben den Kategorien der Heimatvertriebenen und den Flüchtlinge noch die Kategorie der Evakuierten geschaffen. Das waren Personen, die zwischen dem 26. August 1939 und dem 7. Mai 1945 im Bundesgebiet ihren Wohnsitz kriegsbedingt verlassen mussten.[397] Sie konnten Rückführung an ihren früheren Wohnsitz verlangen. Wenn auch die Zahl der rückkehrwilligen Evakuierten mit zuverlässiger Genauigkeit nicht angegeben werden könne, so kann als Anhalt einer vom Bundesministerium für Wohnungsbau im Jahr 1951 durchgeführten Erhebung über rückkehrwillige Evakuierte entnommen werden, dass etwa 104 000 Haushalte mit 305 000 Personen ausdrücklich ihre Rückführung in ihren Ausgangsort wünschen.

c) Kriegsopfer

Das Wichtigste

Ein weiteres Feld unvermeidlicher staatlicher Fürsorge waren die Heimkehrer und Kriegsopfer. Die soziale Lage eines großen Teils der zurückkehrenden Kriegsgefangenen und Internierten (Heimkehrer) war auch infolge der besonderen Verhältnisse in Deutschland nach dem Zusammenbruch äußerst schwierig. Häufig waren sie mittellos, besaßen keine ausreichende Bekleidung und fanden keine Wohnung vor. Vielfach bedurften sie ärztlicher Behandlung oder einer Genesungskur. Ihre Leistungsfähigkeit war durch jahrelange Berufsentwöhnung und körperliche Schwäche beeinträchtigt. Durch das Bundesversorgungsgesetz vom 20. Dezember 1950 wurde die Versorgung umfassend geregelt.

Ein weiteres Feld unvermeidlicher staatlicher Fürsorge waren die Heimkehrer und Kriegsopfer.

TABELLE XXI
KRIEGSBESCHÄDIGTE UND HINTERBLIEBENE ANGEHÖRIGE VON KRIEGSGEFANGENEN UND VERMISSTEN, HEIMKEHRER

Kriegsbeschädigte und Hinterbliebene

Angehörige von Kriegsgefangenen und Vermissten, Heimkehrer

Summen

Jahr

Parteien

Personen

Parteien

Personen

Parteien

Personen

1949

131.243

-

117.936

-

249.179

-

1950

92.633

171.672

22.086

42.002

114.719

213.674

1951

70.744

122.875

8.224

13.631

78.968

136.506

1952

52.227

87.606

2.960

4.675

55.960

92.281

1953

65.384

98.632

2.165

3.231

67.549

101.863

StJB 1955, S. 386

Bis zum Zusammenbruch 1945 war die Versorgung der Kriegsbeschädigten und Kriegshinterbliebenen reichsrechtlich geregelt. Diese Regelungen waren vom Kontrollrat 1946 aufgehoben worden. In der Folge war die Kriegsopferversorgung seit der Gründung der Länder ganz verschieden gestaltet worden. Im Frühjahr 1950 wurden die Leistungen an Kriegsopfer verbessert, aus der Sicht der SPD aber nicht ausreichend.[398] Adenauer hatte in seiner Regierungserklärung vom 20. September 1949 ausdrücklich die Schaffung eines einheitlichen Versorgungsrechts für Kriegsopfer für das gesamte Bundesgebiet als vordringliche Aufgabe seiner Regierung bezeichnet. Besonders vordringlich waren die Gewährung eines Teuerungszuschlages (für die Steigerung der Lebensmittelpreise durch die Währungsreform und den Koreakrieg) und die Erweiterung des Kreises der anspruchsberechtigten Witwen. Kurz darauf wurde die Unterhaltsbeihilfe auf Angehörige von Kriegsgefangenen, die nach dem 31. Mai 1950 noch nicht heimgekehrt waren, erweitert.[399] Gleichermaßen wurde für die Heimkehrer gesorgt.[400] Die soziale Lage eines großen Teils der zurückkehrenden Kriegsgefangenen und Internierten (Heimkehrer) war auch infolge der bedrückenden Verhältnisse in Deutschland nach dem Zusammenbruch äußerst schwierig. Häufig waren sie mittellos, besaßen keine ausreichende Bekleidung und fanden keine Wohnung vor. Vielfach trafen sie krank oder mit sehr geschwächter Gesundheit ein und bedurften ärztlicher Behandlung oder einer Genesungskur. Ihre Leistungsfähigkeit war durch jahrelange Berufsentwöhnung und körperliche Schwäche beeinträchtigt. Heimkehrer, die sich zwei Monate nach ihrer Entlassung ins Bundesgebiet begaben, erhielten ein Entlassungsgeld von 150 DM, sechsmonatige Befreiung von Zuzugsbeschränkungen in der Gemeinde ihrer Wahl, einen Anspruch auf Wohnraumzuteilung, Sicherung des früheren Arbeitsverhältnisses, soweit der frühere Arbeitgeber im Bundesgebiet noch bestand, sonst Arbeitsvermittlung und Berufsfürsorge, Arbeitslosenhilfe und Aufnahme in die Sozialversicherungen. Sie erhielten bei Bedarf einen Zuschuss für Anschaffungen von 250 DM. Mit dem Entlassungsgeld und dem Zuschuss von insgesamt 400 DM konnte man 1950 z.B. kaufen: einen Straßenanzug (103,00 DM), einen Herrenhut (20,50 DM), ein Sporthemd (11,89 DM), ein Paar Socken (3,40 DM), ein Paar Straßenschuhe (24,50), ein Herrenfahrrad (152,00).

Durch das Bundesversorgungsgesetz vom 20. Dezember 1950[401] wurde die Materie umfassend geregelt. Das Gesetz bestimmte, wer durch Militärdienst, Kriegseinwirkung, Internierung im Ausland, Straf- und Zwangsmaßnahmen im Zusammenhang mit den Auflösungserscheinungen gesundheitliche oder wirtschaftliche Schäden erlitten hat, erhielt eine Versorgung. Wer nicht bedürftig war, musste auf Versorgung verzichten. Im Herbst 1951 wurde der Kreis der Heimkehrer erweitert.[402] Seit dem Jahre 1945 waren in der SBZ/Ost-Berlin und den deutschen Gebieten jenseits der Oder-Neiße-Linie eine große Zahl von Personen aus nichtigen Gründen in Konzentrationslagern festgehalten worden. Es handelte sich um ehemalige Kriegsgefangene, Personen, von denen ein Widerstand gegen das kommunistische System erwartet wurde, Angehörige nichtkommunistischer Parteien und selbst Jugendliche. Den Internierten wurde meist Spionage zugunsten der Westmächte, Sabotage und dergleichen vorgeworfen, und die Internierung erfolgte teils ohne, teils nach einem Urteil der sowjetischen NKWD [Нαροдный комиссариат ьнутрнних дел, Volkskommissariat für innere Angelegenheiten]. Im Zuge der Anfang des Jahres 1950 durchgeführten Überleitung der Konzentrationslager in deutsche Verwaltung wurden Internierte freigelassen und kehrten entweder ins Bundesgebiet oder nach West-Berlin als dessen Bewohner zurück oder fanden dort als Flüchtlinge Aufnahme. Dieser Personenkreis erhielt daher, wie die Auslandsinternierten, ein Anrecht darauf, als Heimkehrer behandelt zu werden.

1952 wurden die Angehörigen von Kriegsgefangenen den Kriegshinterbliebenen ("Kriegerwitwen") gleichgestellt.[403] Anfang 1953 erhielten Kriegsopfer und Angehörige von Kriegsgefangenen eine Sonderzuwendung in der Höhe der Hälfte der Bezüge für Dezember 1952.[404]

Kurz vor der Bundestagswahl wurde noch ein Gesetz über die Beschäftigung Schwerbeschädigter erlassen.[405] Die meisten der Schwerbeschädigten waren Kriegsopfer. Die gesetzlichen Maßnahmen, die den Schwerbeschädigten ein Recht auf bevorzugte Unterbringung in Arbeit einräumten, gingen zurück auf die nach dem ersten Weltkrieg erlassene Verordnung über Beschäftigung Schwerbeschädigter von 1919. Die öffentlichen und privaten Arbeitgeber wurden verpflichtet, rund 2 v. H. der Arbeitnehmerplätze mit Schwerbeschädigten zu besetzen. Um den Schwerbeschädigten die Arbeitsplätze zu erhalten, wurde ihnen ein besonderer Kündigungsschutz gewährt. Am 30. November 1951 waren 750.000 Schwerkriegsbeschädigte anerkannt, 30.000 weitere wurden erwartet. Hinzu kamen 105.000 schwerbeschädigte Arbeitsopfer, zusammen 885.000 schwerbeschädigte Kriegs- und Arbeitsopfer. Nach Abzug von 203.000 Selbständigen und Arbeitsunfähigen blieben 682.000 schwerbeschädigte Arbeitnehmer in Arbeitsplätze zu vermitteln.

Kurz vor der Bundestagswahl wurde der Kreis der Heimkehrer erneut erweitert auf:[406]

•Deutsche, die wegen ihrer Zugehörigkeit zu einem militärischen oder militärähnlichen Verband kriegsgefangen und nach dem 8. Mai 1945 entlassen worden waren,

•Deutsche, die wegen ihrer Volkszugehörigkeit oder ihrer Staatsangehörigkeit oder im Zusammenhang mit den Kriegsereignissen außerhalb des Bundesgebiets oder West-Berlins interniert oder in ein ausländisches Staatsgebiet verschleppt worden waren, und nach dem 8. Mai 1945 entlassen worden waren,

•Deutsche, die in der sowjetischen Besatzungszone oder im sowjetischen Sektor von Berlin interniert waren, wenn sie nach dem 30. November 1949 entlassen worden und mehr als 12 Monate interniert waren,
sofern diese Personen binnen zwei Monaten nach der Entlassung ihren Wohnsitz im Bundesgebiet oder West-Berlin genommen hatten. Nicht alle Blinden waren Kriegsblinde, aber viele. Zur Vervollständigung der Gesetzgebung folgte ebenfalls kurz vor den Wahlen noch ein Gesetz über den Vertrieb von Blindenwaren.[407]

Eine Folge der Kriege waren schließlich auch die Kriegsgräber, deren Unterhaltung den Ländern obliegt. 1952 beteiligte sich der Bund aber an den Kosten.[408]. Die Fürsorge für die Kriegergräber des ersten Weltkrieges war durch Gesetz vom 29. Dezember 1922 geregelt. Für die Gräber des zweiten Weltkrieges fehlte es bisher an einer Regelung des Bundes. Durch ein Genfer Abkommen von 1929 ist jedes Land verpflichtet, die Kriegsgräber aller Nationen auf seinem Hoheitsgebiet zu erfassen, nachzuweisen und die Listen den Heimatstaaten zuzuleiten. Dieser international gegebenen Verpflichtung konnte nur der Bund entsprechen. Die Länder hatten daher anerkannt, dass eine bundesgesetzliche Regelung für die Kriegsgräberfürsorge notwendig und berechtigt sei.

d) Lastenausgleich

Das Wichtigste

Beim Lastenausgleich war die Frage zu beantworten, wem genommen wird , und wie viel, sowie wem gegeben wird, und wie viel. Gleich zu Beginn des Gesetzgebungsprozesses hatte die Bundesregierung eine Richtungsentscheidung getroffen: die Mittel zur Durchführung des Lastenausgleichs sind aus dem Vermögensertrag und nicht aus der Vermögenssubstanz aufzubringen. Für die SPD war dies im Ansatz falsch und für die Vertriebenenverbände war dies im Ergebnis zu wenig. Beim Kampf um das Gesetz über den Lastenausgleich ging es der SPD nicht nur um die Stimmen der Kriegsopfer sondern auch um eine Nivellierung der Vermögen durch Enteignung der Besitzer großer Vermögen. In sechs Sitzungen des Bundestages fanden 25 namentliche Abstimmungen statt. 1952 wurde das Gesetz über den Lastenausgleich vom Bundestag gegen die Stimmen der SPD angenommen. Im Ergebnis mussten alle natürlichen Personen und Unternehmen, die am Tag der Währungsreform (21. Juni 1948) einen Sitz im Bundesgebiet oder West-Berlin hatten, Lastenausgleich zahlen. Bemessungsgrundlage für die Lastenausgleichsabgabe war das Vermögen der Abgabepflichtigen am Tag der Währungsreform zu Steuerwerten, die z.T. niedriger sind als die Verkehrswerte. Ferner waren Hypotheken- und Kreditgewinnabgaben zu leisten. Diese Gewinne waren durch die Abwertung der Schulden durch die Währungsreform entstanden. Empfänger des Lastenausgleichs waren Personen und Unternehmen, die Kriegssachschäden im Bundesgebiet und West-Berlin, Vertreibungsschäden, Ostschäden oder Sparerschäden erlitten hatten. Der Lastenausgleich war ungerecht insofern, als er Sachvermögen weniger belastete als Geldvermögen. Die Vermögensabgabe, die 50% des abgabepflichtigen Vermögens nach den Steuerwerten vom 21. Juni 1948 ausmachte und in Raten bis 1979 zu zahlen war, waren in der Wirklichkeit weit weniger als die Hälfte, weil Grundstücke mit weniger als dem Verkehrswert angesetzt wurden, Betriebsvermögen und Aktien zu ermäßigten Sätzen oder teilweise gar nicht.

In der eigenen Fraktion hatte sich Adenauer mit politischer Erpressung auseinanderzusetzen. Das Zusammentreffen der abschließenden parlamentarischen Beratungen über den Lastenausgleich mit der Auseinandersetzung über die Westverträge bot dem CDU-Abgeordneten Kather, Vorsitzender der 1,7 Mio. Mitglieder des Bundes der Vertriebenen Deutschen, die Möglichkeit, Adenauer mit einer (damals noch seltenen) Massendemonstration von 70.000 Teilnehmern in Bonn und mit der Drohung, mit 20 bis 30 anderen Abgeordneten die Fraktion zu verlassen, unter Druck zu setzen. Damit wäre die Mehrheit für die Westverträge gefährdet gewesen. Adenauer, wie immer pragmatisch, nötigte seinen Finanzminister Schäffer, sofort 850 Mio. DM für den Lastenausgleich vorab zu mobilisieren.

Das Lastenausgleichsgesetz war keine völlige Neuschöpfung sondern hatte Vorläufer in der Gesetzgebung der Bizone. Das bizonale Gesetz von 1949 zur Milderung dringender sozialer Notstände (Soforthilfegesetz)[409] statuierte eine Abgabepflicht von 3% des abgabepflichtigen land- und forstwirtschaftlichen Vermögens sowie des Grund- und Betriebsvermögens. Unterstützt wurden Flüchtlinge, durch den Krieg Sachgeschädigte, Währungsgeschädigte und politisch Verfolgte, und zwar durch Unterhaltshilfe, Ausbildungshilfe, Aufbauhilfe, Hausratshilfe, und Hilfe für wirtschaftliche Vorhaben. 1948, nur fünf Tage vor dem Zusammentritt des Bundestages am 7. September 1949 hatte die Bizone bereits zur Sicherung von Forderungen für den Lastenausgleich[410] im Range unmittelbar nach RM-Hypotheken, Grundschulden und Rentenschulden, die auf DM abgewertet worden waren, Grundschulden in der Höhe des aktuellen DM-Betrages und des früheren RM-Betrages geschaffen, ohne dass diese ins Grundbuch eigetragen werden mussten. Über die neuen Grundschulden verfügten die Länder. Sie dienten dazu, etwaige Ansprüche aus Schuldnergewinnen unter Berücksichtigung des Lastenausgleichs sicherzustellen.

Beim Lastenausgleich war die Fragen zu beantworten, wem genommen wird, und wie viel, sowie wem gegeben wird, und wie viel. Für in der Wolle gefärbte Sozialisten eine einzigartige Gelegenheit, nicht nur bei den Vertriebenen zu punkten sondern auch für ihr Verständnis der iustitia distributiva zu kämpfen und politische Agitation zu treiben. Gleich zu Beginn des Gesetzgebungsprozesses hatte die Bundesregierung eine Richtungsentscheidung getroffen: die Mittel zur Durchführung des Lastenausgleichs sind aus dem Vermögensertrag und nicht aus der Vermögenssubstanz aufzubringen. Für die SPD war dies im Ansatz falsch und für die Vertriebenenverbände war dies im Ergebnis zu wenig. Gegen den Bundesminister für Vertriebene, Lukaschek, erhoben sie deshalb schwere Vorwürfe.[411]

Die Vorstellungen der SPD gingen noch viel weiter. Beim Kampf um das Gesetz über den Lastenausgleich ging es der SPD nicht nur um die Stimmen der Kriegsopfer sondern auch um eine Nivellierung der Vermögen durch Enteignung der Besitzer großer Vermögen. Sie schloss damit an die Schumacherschen Leitsätze vom 5. Oktober 1945 und ihr Parteiprogramm vom 11. Mai 1946 an, wonach der Lastenausgleich zwischen allen Besitzenden und den Nichtbesitzenden – nicht nur zwischen den vom Krieg Verschonten und den vom Krieg Geschädigten – so vorzunehmen sei, dass ein soziales Niveau ohne Privilegierte und ohne Benachteiligte entstehe.[412] Damit war der Frontverlauf für eine der schärfsten Kontroversen zwischen Regierung und SPD-Opposition klar.[413] In sechs Sitzungen des Bundestages fanden 25 namentliche Abstimmungen statt, ein außergewöhnlicher Rekord.

Der Abgeordnete Kriedemann (SPD)[414] warf der Regierung den Fehdehandschuh hin. Zuerst beklagte er, dass das Parlament viel zu lange auf den Entwurf der Regierung habe warten müssen. Das ist parlamentarischer Brauch einer jeden Opposition. Der nun endlich vorliegende Entwurf sei allerdings schlecht. Die SPD wolle einen kollektiven Lastenausgleich, der alle angeht, aber nicht irgendein Verrechnungsverfahren zwischen denen, die ihr Eigentum verloren haben, und denen, die ihr Eigentum noch erhalten haben. Die SPD lehne Tendenz und Struktur des Gesetzentwurfes ab, weil er sich für den "quotalen" und gegen den "sozialen" Lastenausgleich entschieden habe. Abgesehen von den Leistungen aus der Hausratsbeihilfe schließe der Gesetzentwurf der Regierung 80% aller Geschädigten von den Hilfeleistungen aus dem Lastenausgleich aus. Nach Auffassung der SPD müsse die Vermögensbelastung wirklich bis an den Rand des eben wirtschaftlich noch Erträglichen gebracht werden.

Das Bundeskabinett hatte 1950 den Entwurf für ein Gesetz über den Lastenausgleich beschlossen. Angenommen wurde vom Bundestag gegen die Stimmen der SPD ein Gesetz über den Lastenausgleich am 10. Juli 1952. Im Ergebnis wurde allen natürlichen Personen und inländischen Unternehmen, die am Tag der Währungsreform (21. Juni 1948) einen Wohnsitz im Bundesgebiet oder West-Berlin hatten, genommen. Bemessungsgrundlage für die Lastenausgleichsabgabe war das Vermögen der Abgabepflichtigen am Tag der Währungsreform zu Steuerwerten, die z.T. niedriger sind als die Verkehrswerte. Ferner waren Hypotheken- und Kreditgewinnabgaben zu leisten. Diese Gewinne waren durch die Abwertung der Schulden durch die Währungsreform entstanden. Gegeben wurde denjenigen Personen und Unternehmen, die Kriegssachschäden im Bundesgebiet und West-Berlin, Vertreibungsschäden, Ostschäden oder Sparerschäden erlitten hatten. Zu den Kriegssachschäden und den Vertreibungsschäden gehören die Vermögensschäden und der Verlust der beruflichen oder sonstigen Existenzgrundlage.

Zur Vorbereitung waren bereits 1951 zwei Gesetze ergangen. Mit dem ersten[415] wurde ein politischer Fehler des Soforthilfegesetzes korrigiert: die Finanzämter waren ermächtigt worden, für die Grundpfandrechte, die nach Inkrafttreten des Soforthilfegesetzes vom 8. August 1949 für volkswirtschaftlich erwünschte Investitionen bestellt werden, auf Antrag verbindliche Zusagen dahin zu erteilen, dass zur Investitionsfinanzierung erforderlichen Grundpfandrechten der Vorrang vor einer künftigen dinglichen Sicherung der Lastenausgleichsabgabe eingeräumt werden werde. Die Vorschrift war unpraktisch und behinderte den Wiederaufbau und wurde gestrichen. Gleichzeitig sicherte das Gesetz zu, dass eine allgemeine dingliche Sicherung der Vermögensabgabe im künftigen Lastenausgleich nicht mehr vorgesehen werde. Das zweite von 1952[416] hatte die Grundlage für die Feststellung von Vertreibungsschäden und Kriegssachschäden geschaffen.

Das erste Lastenausgleichsgesetz trat 1952 in Kraft.[417] Das Gesetz schuf einen Fonds zur Abgeltung von Schäden und Verlusten in der Folge von Vertreibungen und Zerstörungen der Kriegs- und Nachkriegszeit, der aus Ausgleichsleistungen finanziert wurde. Ausgleichsabgaben werden erhoben als einmalige Vermögensabgabe und als Sonderabgabe auf die Gewinne, die bei der Währungsumstellung von Hypothekar- und Betriebskrediten angefallen waren (Schulden waren um 90% abgewertet worden). Die Hypothekengewinnabgabe und die Abgabe für langfristige Betriebskredite wurden dergestalt erhoben, dass der durch die Währungsreform erlassene RM-Betrag in DM in den Lastenausgleich einzuzahlen war. D.h., der Schuldner zahlte 100% seiner RM-Schuld in DM, aber davon nur 10% an seinen Gläubiger (in der Regel eine Bank oder Sparkasse) und die übrigen 90% an den Lastenausgleichsfonds. Das wiederum war für Immobilienbesitz nicht mehr als recht, weil auch die Mieten und Pachten in der Währungsreform 1:1 von RM zu DM umgestellt worden waren. Auch für die Betriebe war das tragbar, weil sich ihre Preise nun nach Angebot und Nachfrage richteten, oder, wenn sie staatlich festgesetzt waren, auch 1:1 von RM in DM umgestellt, wenn nicht sogar erhöht worden waren.

Anders die Vermögensabgabe, die 50% des abgabepflichtigen Vermögens nach den Steuerwerten vom 21. Juni 1948 ausmachte und in Raten bis 1979 zu zahlen war. Die 50% waren in der Wirklichkeit weit weniger als die Hälfte, weil Grundstücke mit weniger als dem Verkehrswert angesetzt wurden, Betriebsvermögen und Aktien teilweise gar nicht oder zu ermäßigten Sätzen. Es gab auch Bewertungsspielräume, die von den Betrieben genutzt wurden. Und natürlich blieben die hohen Vermögensgewinne vom Lastenausgleich ausgenommen, die nach der Währungsreform und das nachfolgende Wirtschaftswunder entstanden waren (sie unterlagen der sehr viel niedrigeren, aber jährlich zu zahlenden Vermögenssteuer). Hier hatte die Kritik der SPD angesetzt. Es entspreche nicht ihren Vorstellungen, dass die unterschiedliche Behandlung von Geldvermögen und von Sachbesitz nicht beseitigt worden sei.[418] Die Abgaben wurden nicht Teil des Staatshaushalts und Ausgleichsleistungen wurden vom Bund nicht subventioniert. Ausgleichsleistungen waren Hauptentschädigung, Eingliederungsdarlehen, Kriegsschadenrente, Hausratsentschädigung, Wohnraumhilfe, Währungsausgleich für Sparguthaben Vertriebener. Bis 1971 nahm der Ausgleichsfonds 82,8 Mrd. DM ein, von denen 2/3 an Vertriebene ausgezahlt wurden, 1/5 an Kriegssachgeschädigte und der kleine Rest an andere. Bis zum Jahr 2000 waren für den Lastenausgleich 140 Mrd. DM eingenommen und ausgezahlt worden.[419]

Der Lastenausgleich bietet ein anschauliches Beispiel dafür, wie Außenpolitik von der Innenpolitik abhängen kann. Nach dem Bericht des "Spiegel" vom 21. Mai 1952 hatte der Bundestagsabgeordnete Kather, Vorsitzender des Bundes vertriebener Deutscher mit 1,7 Mio. Mitgliedern, des Flüchtlingsausschusses der CDU und des Bundestagsausschusses für Vertriebene, in Bonn eine Demonstration von 70.000 Menschen organisiert und Adenauer gedroht, zusammen mit 20 bis 30 anderen Bundestagsabgeordneten aus der CDU auszuscheiden und der neuen Partei GB/BHE beizutreten. Damit wäre die Zustimmung des Bundestages zum Bonner und EVG-Vertrag gefährdet gewesen. Die Drohung wurde abgewendet durch die Zusage, 850 Mio. DM vorab zu mobilisieren, und zwar durch Vorfinanzierung aus dem Bundeshaushalt, soweit die eigenen Mittel des Lastenausgleichsfonds dazu nicht ausreichen.[420]

3) Entnazifizierung und Wiedergutmachung

Das Wichtigste

In den Kriegskonferenzen in Casablanca (1943) und Teheran (1943) hatten sich die Alliierten grob auf vier Kernziele ihrer Deutschlandpolitik nach Kriegsende geeinigt: Demilitarisierung, Denazifizierung, Dekartellierung und Demokratisierung, die 4 "D". 1946 hatte der Kontrollrat die Entfernung von Nationalsozialisten und Personen, die den Bestrebungen der Alliierten feindlich gegenüberstehen, aus Ämtern und verantwortlichen Stellungen angeordnet. Die Durchführung der Entnazifizierung wurde unterschiedlich gehandhabt, am strengsten in der amerikanischen Zone, wo 545 Spruchkammern mit 22.000 Beschäftigten tätig waren. In den westlichen Besatzungszonen wurden an 13 Mio. Deutsche über 18 Jahren Fragebogen mit 131 Fragen ausgegeben. Zweck und Ziel der Entnazifizierung war u.a. die Entfernung aller Mitglieder der Nationalsozialistischen Partei, die ihr "aktiv und nicht nur nominell angehört haben", aus öffentlichen und halböffentlichen Ämtern. Sie sollten durch solche Personen ersetzt werden, die nach ihrer politischen und moralischen Einstellung für fähig erachtet wurden, die Entwicklung wahrer demokratischer Einrichtungen in Deutschland zu fördern. In den drei Westzonen waren bis 31. Dezember 1949 Verfahren gegen mehr als 4 Mio. Deutsche eingeleitet und gegen 2,5 Mio. Deutsche abgeschlossen worden. Am Ende der Verfahren stand die Einordnung in fünf Kategorien:

I. Hauptschuldige und II. Belastete

1,4%

III. Minderbelastete (Bewährungsgruppe)

9,4%

IV. Mitläufer

54,0%

V. Entlastete (Einstellung des Verfahrens)

34,6%

NS-Gegner

0,6%

Summe

100,0%

Bei der Kapitulation des Deutschen Reiches hatte die NSDAP mit ihren diversen Gliederungen etwa 8,5 Mio. Mitglieder. Im Bundesgebiet lebten 5/7 der Bevölkerung des Reichs, was vermuten lässt, dass es im Bundesgebiet annähernd sechs Mio. ehemalige Mitglieder der NSDAP oder ihrer Sonderorganisationen gab. Angesichts der knappen Mehrheitsverhältnisse der Regierungskoalition war dies eine Wählergruppe, um die zu bemühen sich für die Regierungsparteien, aber auch die SPD, lohnte.

Die Frage der Verwendung früherer Nazis stellte sich vor allem beim Aufbau der Bundesministerien. Nur wer hoch qualifiziert war, konnte damals Beamter des höheren Dienstes eines Reichsministeriums werden. Viele von diesen waren nach 1933 aus Überzeugung oder Opportunität der NSDAP beigetreten. Genau diese Beamten waren es, die am ehesten fachlich qualifiziert waren, am Aufbau der Bundesministerien teilzunehmen. Die entscheidende Frage lautete, in welchem Umfang es politisch vertretbar war, auf sie zurückzugreifen. Das Dilemma zwischen Qualifikation und brauner Vergangenheit stellte sich am schärfsten beim Wiederaufbau des Auswärtigen Dienstes, wo mehr Nazis als Unbelastete reaktiviert wurden.

Die Scheinwerfer der kritischen Öffentlichkeit waren auf Hans Globke gerichtet. Er war und blieb für 14 Jahre eine der umstrittensten Figuren der Geschichte der Bundesrepublik. Schumacher griff Adenauer dafür an, dass er Globke als Chef des Bundeskanzleramtes beschäftigte. Globke war im Jahr 1949 51 Jahre alt und nicht nur auf dem Papier katholisch. Nachdem er 1922/33 der katholischen Partei Zentrum angehört hatte, war er nach dem Krieg der CDU beigetreten. Globke war nicht Mitglied der NSDAP, aber er hatte als Beamter des Reichsinnenministeriums an der Formulierung und später an der amtlichen Kommentierung der Nürnberger Rassegesetze mitgearbeitet. Konrad Graf von Preysing, 1935/50 Bischof von Berlin, ab 1946 Kardinal, bezeugte Globkes wertvolle Hilfe bei der Rettung von Juden und seine Unterstützung für den Widerstand gegen Hitler. Auch Bundesminister Kaiser, selbst Mitglied des Widerstands, bezeugte dies. Offenbar hatte Globke ein doppeltes Spiel mit hohem persönlichem Einsatz gespielt. Er wurde im Oktober 1949 von Adenauer in das Bundeskanzleramt berufen. Globke war effizient, loyal und verschwiegen, hielt sich im Hintergrund, wusste sehr viel und bot immer Lösungen in praktischen Fragen an.

Am 14. März 1951 erging das Gesetz über Sofortmaßnahmen zur Sicherung der Unterbringung der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen. Das Problem der ehemaligen "Nazis" war dabei von der Zahl der Betroffenen nicht das wichtigste, aber das politisch brisanteste. Infolge der Abtrennung der Gebiete östlich der Oder und Görlitzer Neiße und der Ausweisung der Bewohner hatten die dort beschäftigten Angehörigen des öffentlichen Dienstes ihr Amt oder ihren Arbeitsplatz verloren. Dasselbe Schicksal hatten viele öffentliche Bedienstete in der SBZ erlitten, die in den Westen gezogen waren. Dazu kamen die Angehörigen aufgelöster Dienststellen des Reichs, zu deren Übernahme kein anderer Dienstherr verpflichtet war. Zu dieser Gruppe gehörten besonders die früheren Berufssoldaten und Verwaltungsbeamten der Wehrmacht. Da der Bund und die Länder mit 47 Mio. Einwohnern nicht alle betroffenen Personen einstellen konnten, die einem stark besetzten öffentlichen Dienst eines Landes von 70 Mio. Einwohnern angehört hatten, kam eine volle Wiedereinsetzung der Betroffenen in den vorigen Stand nicht in Betracht.

Das Juden, aber auch Sinti und Roma, zugefügte Unrecht konnte nicht wieder gut gemacht werden. Es war jedoch möglich, den Überlebenden materielle Entschädigungen und Vergünstigungen zu leisten. Der Wiedergutmachung der politischen Verfolgung durch die Bundesrepublik dienten zunächst nur Gesetze in den Ländern der amerikanischen Besatzungszone. Erst kurz nach den Wahlen zum zweiten Deutschen Bundestag wurde auf Bundesebene ein Entschädigungsgesetz erlassen. Zunächst beschränkte sich der Bund auf die Bereiche Sozialversicherung, öffentlicher Dienst und Kriegsopferversorgung. Bis zum Jahr 2000 betrugen die Leistungen nach diesem Gesetz 100 Mrd. DM.

Der britische Botschafter in Bonn, Sir Christopher Steel, berichtete 1959 seiner Regierung, in der Tat seien die traditionellen deutschen Eliten beinahe vollständig in ihre früheren Positionen in Politik, Wirtschaft, Verwaltung und Wissenschaft – weniger allerdings in die Armee – zurückgekehrt. Und auch die einstigen NS-Größen lebten in einigem Wohlstand und guten Positionen; vorrangig allerdings in freien Berufen und in der Industrie, selten in der Politik. Von einer Gefährdung der westdeutschen Demokratie könne keine Rede sein.

ENTNAZIFIZIERUNG

In den Kriegskonferenzen von 1943 in Casablanca (14./26. Januar 1943) und Teheran (28. November/1. Dezember 1943) hatten sich die Alliierten grob auf vier Kernziele ihrer Deutschlandpolitik nach Kriegsende geeinigt: Demilitarisierung, Denazifizierung, Dekartellierung und Demokratisierung, die 4 "D". Von der Potsdamer Konferenz der Siegermächte Amerika, England und Sowjetunion vom 17. Juli bis 2. August 1945 waren politische Grundsätze beschlossen worden,[421] in denen u.a. bestimmt worden war,

Aufhebung der nationalsozialistischen Gesetzgebung;

Aburteilung der Kriegsverbrecher, Verhaftung und Internierung nazistischer Parteiführer, einflussreicher Nazianhänger, der Leiter der nazistischen Ämter und Organisationen und aller anderen Personen, die für die Besetzung und ihre Ziele gefährlich sind;

Ersetzung aller Mitglieder der nazistischen Partei, welche mehr als nominell an ihrer Tätigkeit teilgenommen haben und aller Personen, die den alliierten Zielen feindlich gegenüberstehen, durch Personen, welche "nach ihren politischen und moralischen Eigenschaften fähig erscheinen, an der Entwicklung wahrhaft demokratischer Einrichtungen in Deutschland mitzuwirken";

Überwachung des Erziehungswesens, dass die nazistischen und militaristischen Lehren völlig entfernt werden.

Mit Gesetzen von 1945 und 1946 über die Befreiung vom Nationalsozialismus und Militarismus entwickelte die amerikanische Militärregierung detaillierte Verfahrensweisen zur Entnazifizierung, die von den anderen drei Besatzungsmächten übernommen wurden. Die Durchführung der Entnazifizierung wurde unterschiedlich gehandhabt, am strengsten in der amerikanischen Zone, wo 545 Spruchkammern mit 22.000 Beschäftigten tätig waren. In den westlichen Besatzungszonen wurden an 13 Mio. Deutsche über 18 Jahren Fragebogen mit 131 Fragen ausgegeben. 1951 veröffentlichte Ernst von Salomon den Roman "Der Fragebogen", in dem er sich autobiographisch den Fragen der Entnazifizierungsbehörde stellte. Der Roman, der Salomons Ablehnung gegenüber dem amerikanischen Projekt der "Entnazifizierung" in plakativ ironischer Weise zum Ausdruck brachte, löste erhitzte Diskussionen aus und wurde zum ersten Bestseller der Bundesrepublik Deutschland,– damals sprach man noch vom Kassenschlager.

Am 12. Januar 1946 war im Sinn der Potsdamer Beschlüsse von 1945 eine Kontrollratsdirektive über die Entfernung von Nationalsozialisten und Personen, die den Bestrebungen der Alliierten feindlich gegenüberstehen, aus Ämtern und verantwortlichen Stellungen ergangen.[422] Zweck und Ziel der Direktive war u.a. die Entfernung aller Mitglieder der Nationalsozialistischen Partei, die ihr "aktiv und nicht nur nominell angehört haben", aus öffentlichen und halböffentlichen Ämtern, und diese durch solche Personen zu ersetzen, die nach ihrer politischen und moralischen Einstellung für fähig erachtet werden, die Entwicklung wahrer demokratischer Einrichtungen in Deutschland zu fördern. Als Personen, die der Partei „aktiv und nicht nur nominell angehört haben", waren vier Kategorien anzusehen:

I. Personen, die als Amtsträger oder in anderer Weise in der Partei, von den Orts- bis hinauf zu den Reichsstellen, oder in einer der ihr angeschlossenen oder in solchen Organisationen, die militaristische Lehren fördern, aktiv tätig waren;

II. Personen, die nationalsozialistische Verbrechen, Rasseverfolgungen oder ungleichmäßige und ungerechte Behandlung gutgeheißen oder an solchen Taten willig teilgenommen haben;

III. Personen, die offen erklärte Anhänger des Nationalsozialismus oder militaristischer oder Rassenlehren waren, oder

IV. Personen, welche freiwillig der NSDAP, deren Führern oder Hoheitsträgern wesentlichen moralischen oder materiellen oder politischen Beistand irgendeiner Art geleistet haben.

In den drei Westzonen waren bis 31. Dezember 1949 Verfahren gegen mehr als 4 Mio. Deutsche eingeleitet und gegen 2,5 Mio. Deutsche abgeschlossen worden. Am Ende der Verfahren stand die Einordnung der betreffenden Personen in fünf Kategorien:[423]

I. Kriegsverbrecher und II. Belastete

1,4%

III. Minderbelastete (Bewährungsgruppe)

9,4%

IV. Mitläufer

54,0%

V. Entlastete

34,6%

NS-Gegner

0,6%

Summe

100,0%

Sühnemaßnahmen waren Todesstrafe, Internierung, Gefängnis bis zu 10 Jahren, Vermögensentziehung, Amtsverlust, Berufsverbot, Geldbußen, Aberkennung des Wahlrechts. Im Nürnberger Hauptprozess gegen 24 Hauptkriegsverbrecher, an dem auch die Sowjetunion noch beteiligt war, wurden verurteilt: 12 zum Tode durch den Strang, 7 zu langen Haftstrafen, 3 wurden freigesprochen, 2 Verfahren wurden eingestellt. 10 Todesurteile wurden vollstreckt. Von 1946 bis 1949 wurden von den Westalliierten noch zwölf weitere Militärgerichtsprozesse gegen 5.025 Personen durchgeführt, von denen 4.000 verurteilt wurden, davon 806 zum Tode. Die Todesstrafe wurde 486 Mal vollstreckt. In den Nürnberger Nachfolgeprozessen wurden von 184 Personen 147 verurteilt, davon 24 zum Tode, wovon die Hälfte vollstreckt wurde. Der allergrößte Teil der zu Haft Verurteilten wurde nach wenigen Jahren entlassen.[424]

Die Amerikaner, die die Entnazifizierung erfunden und in ihrer Zone mit besonderem Nachdruck betrieben hatten, waren auch die ersten, die 1947 in der Folge der Truman-Doktrin in ihrem Eifer nachließen und ihre Politik von der denazification zur re-education zu friedlichen demokratischen Bürgern änderten. Adenauer empfand die Politik der Entnazifizierung als maßlos übertrieben.

… wenn er [Adenauer] nur allzu geneigt war, den Dienern Hitlers zu verzeihen und die bürokratischen Könner unter ihnen aufs Neue zu verwenden, so nicht aus Sympathie für ihre Vergangenheit, sondern weil nur die Gegenwart und die Praxis ihn interessierten (Golo Mann[425]).

Adenauer hätte Grund gehabt, nachtragend zu sein. Am 27. September 1945 schrieb er an einen Freund:[426]

Meinet wegen hatten wir seit Sommer 1944 viele Aufregungen, zunächst viele Haussuchungen durch SD und Gestapo. Ich kam dann in der zweiten Hälfte vom August 1944 ins KZ, Köln-Messe, musste nach 14 Tagen wegen Haftunfähigkeit entlassen werden, wurde nach 14 Tagen wieder verhaftet und war bis Ende November 1944 im Gestapo-Gefängnis in Brauweiler bei Köln. Meine Frau war auch 10 Tage dort in Haft. Ich wurde weiter ständig überwacht und verdanke wohl nur dem überraschenden Einbruch der amerikanischen Armee über die Rheinbrücke Remagen[427], dass ich nicht verschleppt wurde.

Bei der Kapitulation des Deutschen Reiches hatte die NSDAP mit ihren diversen Gliederungen etwa 8,5 Mio. Mitglieder. Im Bundesgebiet lebten 5/7 der Bevölkerung des Reichs, was vermuten lässt, dass es im Bundesgebiet annähernd sechs Mio. ehemalige Mitglieder der NSDAP oder ihrer Sonderorganisationen gab (jeder 6. oder 7. Mann über 18). Etwa 600.000 mussten somit in die drei Gruppen Hauptschuldige, Belastete und Minderbelastete fallen. Angesichts der knappen Mehrheitsverhältnisse der Regierungskoalition waren 6 Mio. ehemalige Mitglieder der NSDAP eine Wählergruppe, um die zu bemühen sich lohnte, nicht nur seitens der CDU/CSU sondern auch der SPD. Besonders attraktiv für diese Wählergruppe waren FDP und DP als bürgerlich-nationale Parteien und BHE, deren Namensteil "Entrechteten" auf die "Opfer" der Entnazifizierung verwies.[428] In seiner ersten Regierungserklärung führte Adenauer aus:[429]

Durch die Denazifizierung ist viel Unglück und viel Unheil angerichtet worden. Die wirklich Schuldigen an den Verbrechen, die in der nationalsozialistischen Zeit und im Kriege begangen worden sind, sollen mit aller Strenge bestraft werden. Aber im Übrigen dürften wir nicht mehr zwei Klassen von Menschen in Deutschland unterscheiden: die politisch Einwandfreien und die Nichteinwandfreien. Diese Unterscheidung muss baldigst verschwinden. Der Krieg und auch die Wirren der Nachkriegszeit haben eine so harte Prüfung für viele gebracht und solche Versuchungen, dass man für manche Verfehlungen und Vergehen Verständnis aufbringen muss. Es wird daher die Frage einer Amnestie von der Bundesregierung geprüft werden …

Auch die SPD bemühte sich um die Stimmen der ehemaligen Nazis. Der SPD-Abgeordnete Reitzner erklärte am 20. Oktober 1949 im Bundestag:[430]

Selbstredend befinden wir uns in Übereinstimmung mit vielen Schicksalsfreunden, wenn immer wieder ausgesprochen wird, dass zur moralischen Gesundung der Welt nicht nur die innere und geistige Entnazifizierung der Deutschen, sondern auch die Entpotsdamisierung der Sieger notwendig ist.

Arndt erklärte für die SPD am 12. Juli 1950:[431]

Ich will … in keiner Weise einer neuen Denazifizierung das Wort reden; denn wir haben an der einen mehr als genug … Es handelt sich für uns nicht darum, ob der eine oder der andere einmal Pg [Parteigenosse] gewesen ist. Ich kenne eine erhebliche Zahl hervorragender Beamter etwa des Bundesjustizministeriums, die ein für allemal davor geschützt werden sollten, dass man ihre rein formale Zugehörigkeit zur NSDAP wieder hervorzerrt. Wir sind bereit, für diese Haltung auch Angriffe in Kauf zu nehmen.

Reitzner und Arndt reflektierten den Standpunkt Schumachers auf dem Parteitag von 1950 in Hamburg, dass es Pflicht der Sozialdemokratie sei, den Irrenden, besonders den aus Idealismus Irrenden der jüngeren Generation, mehr aktive Teilnahme zuzuwenden als bisher.

Als es darum ging, den Worten von der Amnestie Taten folgen zu lassen, stellte die Bundesregierung fest, dass die Beendigung der Entnazifizierung und einer Amnestie Sache der Länder sei.[432] Am 23. Februar 1950 hatte die CDU/CSU-Fraktion der Bundesregierung den Vorschlag unterbreitet, dem Bundestag einen Gesetzentwurf zum Schutz des Staates vorzulegen, in dessen Rahmen die bundeseinheitliche Beendigung der Entnazifizierung zu regeln sei.[433] Strafbar sei Machtmissbrauch aber nicht Mangel an politischer Einsicht. Die CDU/CSU-Fraktion verlangte den Abschluss der Entnazifizierung mit ihrer Vermischung von politischer Gesinnung und kriminellem Tatbestand, Amnestie für die große Masse der Parteigenossen und Bestrafung der Verbrecher und Hauptschuldigen. Die Bundesregierung legte dem Bundestag einen Entwurf für ein Gesetz über die Verbesserung des strafrechtlichen Schutzes der durch das Grundgesetz konzipierten Ordnung vor. In der Begründung führte die Bundesregierung aus:[434]

Wenn es in Deutschland zur Herrschaft des Nationalsozialismus kommen konnte, und wenn es dem deutschen Volk nicht gelang, dieses Joch aus eigener Kraft abzuschütteln, so liegt die Ursache für ein solches Versagen in soziologischen Strukturwandlungen des gesamten Abendlandes, die in Deutschland nach dem ersten Weltkrieg besonders wirksam waren, jedoch in ihrer Tragweite nicht erkannt wurden, sodass es an der Bildung innerer Abwehrkräfte, aber auch an geeigneten Schutzmaßnahmen des Gesetzgebers fehlte.

Diese Wandlungen haben ihre tiefere Grundlage in der zunehmenden Abhängigkeit des Menschen von seiner Umwelt. Immer mehr wird der Mensch aus dem beseelten Mittelpunkt eines selbstgestalteten Lebenskreises zum unpersönlich ersetzbaren Glied eines in seiner Gesamtwirkungsweise unübersehbaren Apparates verwandelt. Die Freiheiten, die er dabei einbüßt, wachsen kollektiven Verbänden zu, von deren Schicksal das Los des einzelnen in einem Ausmaß abhängt, wie das in vergangenen Jahrhunderten nicht der Fall war.

FRÜHERE NAZIS IM ÖFFENTLICHEN DIENST

Die Frage, wie mit ehemaligen "Nazis" zu verfahren sei, stellte sich auch bei der Durchführung des Art. 131 GG. Danach waren durch Bundesgesetz die Rechtsverhältnisse von Personen zu regeln, die am 8. Mai 1945 im öffentlichen Dienst standen, aus "anderen als beamten- oder tarifrechtlichen Gründen" ausgeschieden sind und bisher nicht oder nicht in ihrer früheren Stellung verwendet werden. Zu diesem Kreis gehörten Personen, die nach Westdeutschland geflohen waren, deren Dienstherr oder Arbeitgeber nicht mehr bestand oder die von den Militärregierungen wegen politischer Belastung entlassen worden waren. Im Frühjahr 1951 wurden die Rechtsverhältnisse dieser Personenkreise gesetzlich geregelt. Das eigentliche Problem war die große Zahl der zu versorgenden Personen. Infolge der Abtrennung der Gebiete östlich der Oder und Görlitzer Neiße und der Ausweisung der Bewohner hatten die dort beschäftigten Angehörigen des öffentlichen Dienstes ihr Amt oder ihren Arbeitsplatz verloren. Dasselbe Schicksal hatten viele öffentliche Bedienstete in der sowjetischen Besatzungszone erlitten. Dazu kamen die Angehörigen aufgelöster Dienststellen des Reichs, zu deren Übernahme kein anderer Dienstherr verpflichtet war. Zu dieser Gruppe gehörten besonders die früheren Berufssoldaten und Verwaltungsbeamten der Wehrmacht. Da der Bund und die Länder mit 47 Mio. Einwohnern nicht alle betroffenen Personen einstellen konnten, die einem stark besetzten öffentlichen Dienst eines Landes von 70 Mio. Einwohnern angehört hatten, kam eine volle Wiedereinsetzung der Betroffenen in den vorigen Stand nicht in Betracht. Das Gesetz, das jährlich 750 Mio. DM in der Durchführung kosten sollte und von dem etwa 76.000 heimatvertriebene Beamte und Angestellte und 70.000 ehemalige Wehrmachts- und Arbeitsdienstangehörige erfasst werden, sah auch Pensionsleistungen vor. Von den Vorteilen des Gesetzes waren ausgeschlossen: ehemalige Angehörige der Gestapo, des Forschungsamts des früheren Reichsluftfahrtministeriums, Personen denen nach dem 8. Mai 1945 in einem Entnazifizierungs- oder Spruchkammerbescheid der Versorgungsanspruch aberkannt wurde, oder deren Dienstverhältnis aus beamtenrechtlichen Gründen unter Verlust des Versorgungsanspruchs beendet worden war.[435]

Das Problem der ehemaligen "Nazis" war dabei nach der Anzahl bei weitem nicht das größte aber das politisch heikelste. Das Gesetz zur Durchführung des Artikels 131 GG wurde in den Medien als "Entnazifizierungsschlussgesetz" bezeichnet. Die Bezeichnung traf aus drei Gründen nicht zu. (1) Die Entnazifizierung war nicht der Hauptzweck des Gesetzes und der angesprochene Personenkreis war begrenzt auf entlassene Beamte, Richter und Soldaten sowie im öffentlichen Dienst tätig gewesene Angestellte und Arbeiter. (2) Das Gesetz betraf nicht Wirtschaft und freie Berufe. (3) Die zur "Befreiung des deutschen Volkes vom Nationalsozialismus und Militarismus" (Befreiungsgesetz) erlassenen Rechtsvorschriften der Besatzungsmächte wurden vom neuen Grundgesetz nicht berührt, Art. 139 GG.

Nach Art. 132 GG konnten Beamte, Richter und unkündbare Angestellte des öffentlichen Dienstes, die von den Vorschriften der Befreiungsgesetze betroffen waren, binnen sechs Monaten nach dem ersten Zusammentritt des Bundestages (7. September 1949) in den Ruhestand, in den Wartestand, oder in ein Amt mit niedrigerem Diensteinkommen versetzt werden. Im Umkehrschluss folgt daraus, dass diese Personengruppe, wenn sie die sechs Monate bis zum 7. März 1950 unangefochten überstanden hatte, in ihren Stellungen durch das Grundgesetz gesichert war.

Die Frage der Verwendung früherer Nazis stellte sich vor allem bei der Frage des Wiederaufbaus der Bundesministerien. Nur wer hoch qualifiziert war, konnte seinerzeit Beamter des höheren Dienstes eines Reichsministeriums werden. Viele von diesen waren nach 1933 aus Überzeugung oder Opportunität der NSDAP beigetreten. Genau diese Beamten waren es, die am ehesten fachlich dazu qualifiziert waren, am Wiederaufbau der Bundesministerien teilzunehmen. Die entscheidende Frage lautete, ob und in welchem Umfang es politisch vertretbar war, auf sie zurückzugreifen. Das Dilemma zwischen Qualifikation und brauner Vergangenheit stellte sich am schärfsten beim Wiederaufbau des Auswärtigen Dienstes, wo mehr Nazis als Unbelastete reaktiviert wurden. Dazu sagte Adenauer im Kreise von Journalisten am 1. Juni 1951:

Was das Auswärtige Amt angeht, will ich Ihnen offen einiges sagen: das Auswärtige Amt, wie es bis 1933 bestand, hatte eine Zusammensetzung, die einseitig war … Dann sind, als die Nazis gekommen sind, eine Reihe von Herren herausgeflogen … Und die anderen haben nun, dem Zwang sich fügend, weitergearbeitet … Ich für meine Person muss Ihnen sagen, ehrlich, ohne dass ich ein Urteil über diejenigen fällen will, die geglaubt haben, mitarbeiten zu müssen, ich würde nicht weitergearbeitet haben unter dem Nationalsozialismus … Ich will aber kein Urteil fällen über diejenigen, die anderer Meinung gewesen sind, solange sie sich nicht vergangen haben, andere Leute geschädigt haben oder besondere Stützen des Regimes gewesen sind.[436]

Also: die meisten derer, die weiter gearbeitet haben, waren Opportunisten. Beim Auswärtigen Amt kam aber noch ein anderer Aspekt hinzu, den Adenauer wie folgt beschreibt:

Es kam dann die Frage: was machen wir mit dem Auswärtigen Amt? Ich bin dahin unterrichtet worden seinerzeit, dass man in Italien den Versuch gemacht hat, aus dem alten Auswärtigen Amt keinen Mussolini-Mann wieder hineinzunehmen, dass man ähnlich auch am Quai d'Orsay den Versuch gemacht hat, aus der Regierung Pétain keinen hineinzunehmen. Aber in beiden Fällen hat man sich nach verhältnismäßig kurzer Frist aufgrund gemachter, sehr trüber Erfahrungen gesagt: Wir fügen dem Lande einen größeren Schaden zu, wenn wir ein Ministerium aufbauen mit lauter Herren, die guten Willens sind und vielleicht auch recht gute Eigenschaften haben, aber von dem ganzen Geschäft noch nichts verstehen.[437]

Die Scheinwerfer der kritischen Öffentlichkeit waren auf Hans Globke gerichtet. Er war und blieb dadurch für 14 Jahre eine der umstrittensten Figuren der Geschichte der Bundesrepublik. Globke war im Jahr 1949 51 Jahre alt, nicht nur auf dem Papier katholisch. Nachdem er 1922/33 der katholischen Partei Zentrum angehört hatte, war er nach dem Krieg der CDU beigetreten. Globke war nicht Mitglied der NSDAP aber er hatte als Beamter des Reichsinnenministeriums an der Formulierung und später amtlichen Kommentierung der Nürnberger Rassegesetze mitgearbeitet. Der größte Teil soll von ihm verfasst worden sein. Konrad Graf von Preysing, 1935/50 Bischof von Berlin, ab 1946 Kardinal, bezeugte Globkes wertvolle Hilfe bei der Rettung von Juden und seine Unterstützung für den Widerstand gegen Hitler (Gruppe um Gördeler, Beck, von Hammerstein). Auch der ehemalige Widerstandskämpfer und Bundesminister Kaiser bezeugte dies.[438] Offenbar hatte Globke ein doppeltes Spiel mit hohem persönlichem Einsatz gespielt. Er wurde im Oktober 1949 von Adenauer als Ministerialdirigent in das Bundeskanzleramt berufen und nach der Wahl von 1953 zum Staatssekretär befördert. Er schied 1963 mit Adenauer aus dem Amt. Theodor Eschenburg sieht Globke so:[439]

Ich habe mir einmal die lange Reihe der Staatssekretäre im Kanzleramt von 1867 bis 1963, Adenauers Rücktrittsjahr, angesehen. In diesen fast einhundert Jahren gibt es nur zwei überragende Chefs in diesem wichtigen Amt: Rudolf von Delbrück, den Präsidenten der Reichskanzlei unter Bismarck, und Globke – ein wirklicher Majordomus. Anders als andere, die diese Position bekleidet haben und in ihr vor allem Politik zu machen versuchten, wollte Globke immer nur Beamter, nicht Politiker sein. Das war seine Stärke. Dazu kam seine Verschwiegenheit. Nicht umsonst hing in seinem Zimmer das Porträt Moltkes von Lenbach.[440]

Da Adenauer bestens wusste, wie sich in der Ministerialbürokratie eines totalitären Staates fast jeder irgendwie die Hände schmutzig machte, der nicht von vornherein entfernt worden oder gegangen war, maß er dem Punkt Kommentar zu den Nürnberger Gesetzen kein großes Gewicht bei. Globke war Adenauer unentbehrlich. Er hatte im Kanzleramt die Aufgabe, die Mitglieder der Bundesregierung zu koordinieren, oder anders gesagt, die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers von Tag zu Tag bei den Bundesministerien durchzusetzen. Globke hatte seine Augen und Ohren überall, konnte stets mit erstklassigen Personalkenntnissen aushelfen, war diskret und arbeitsam. Wie Richelieu seinen Père Joseph[441] hatte, hatte Adenauer seinen Globke. Globke hielt sich im Hintergrund, wusste sehr viel und bot Lösungen in praktischen Fragen an.[442]

Schumacher griff Adenauer dafür an, dass er Globke als Chef des Bundeskanzleramtes beschäftigte. Schumacher erklärte am 15. November 1949 vor dem Bundestag[443], einer der fünf Hauptpunkte der Pariser Außenministerkonferenz sei die reaktionäre Personalpolitik der Bundesrepublik gewesen.[444] Adenauer dazu lapidar, ihm [der es wissen müsste] sei davon nichts bekannt.[445] Am 12. Juli 1950 stellte Arndt (SPD) im Bundestag die Frage, ob Adenauer Globke für geeignet halte, ein hohes öffentliches Amt zu bekleiden.[446] In einer Besprechung vom 17. November 1949 zwischen Adenauer und den drei Hohen Kommissaren hatte sich der amerikanische Hohe Kommissar McCloy zur Frage der Demokratisierung geäußert:[447]

Wir haben von Zeit zu Zeit Gelegenheit gehabt, uns ernsthaft Sorge zu machen über die Rückkehr von führenden Persönlichkeiten der früheren Naziperiode in bedeutende Positionen. Ich bin sicherlich nicht einer von denen, die sagen, dass die Nazis für alle und ewige Zeit aus dem normalen Leben des deutschen Volkes ausgeschlossen werden müssten. Im Gegenteil, ich habe mehr als einmal gesagt, ich sei der Meinung, dass vor allen Dingen die Mitläufer und die nicht allzu aktiv Beteiligten wieder in den normalen Gang des nationalen Lebens eingeschaltet werden müssen. Es ist viel besser, diese Menschen in das normale Leben des Volkes einzubeziehen, als sie in einer besonderen Gruppe außerhalb dieses normalen Lebens zu halten. Ich glaube, jetzt ist der Zeitpunkt gekommen, an dem es wichtiger ist, die heutige Haltung dieser Leute zu betrachten, als sich auf die Betrachtung ihrer früheren Haltung und ihrer ehemaligen Schwächen zu beschränken … Im Augenblick wüsste ich keinen Fall in der Bundesregierung, über den ich mich beschweren müsste.

Damit war Globke von höchster Stelle genehmigt.

Der Angriff Schumachers richtete sich möglicherweise auch gegen Herbert Blankenhorn. Dieser war zu Beginn der Kanzlerschaft Adenauers 45 Jahre alt. Er war ab 1929 Beamter des Auswärtigen Amtes, seit 1938 Mitglied der NSDAP und erlebte das Ende des zweiten Weltkrieges als Leiter der Wirtschaftsdienstes der deutschen Botschaft in Bern. Blankenhorn war 1946 der CDU beigetreten und war bereits von 1946/48 gewählter Sekretär des Zonenbeirats für die britische Besatzungszone im Rang eines Ministerialdirigenten.[448] Seit 1948 war er persönlicher Referent Adenauers in dessen Eigenschaft als Präsident des Parlamentarischen Rates und wurde für die Beziehungen zu den Besatzungsmächten eingesetzt. Er wechselte mit Adenauer in das Bundeskanzleramt, wo er den überragend wichtigen laufenden Kontakt zu den Hohen Kommissaren fortsetzte.

SOZIALISTISCHE REICHSPARTEI UND FDP

Ein offener Versuch der Wiederbelebung des Nationalsozialismus war die Sozialistische Reichspartei (SRP) des früheren Nazigenerals Otto Ernst Remer und des Schriftstellers Fritz Dorls.[449] Sie entstand am 2. Oktober 1949. Die SRP rekrutierte ihre Mitglieder und Wähler vor allem unter ehemaligen NSDAP-Angehörigen und zählte zeitweise annähernd 40.000 Mitglieder, etwa halb so viele wie die FDP zu dieser Zeit. Das Parteiprogramm der SRP beruhte auf dem der NSDAP. Sie SRP lehnte eine rechtliche Identität des Deutschen Reiches mit der Bundesrepublik Deutschland ab und beanspruchte ein Widerstandsrecht zum Schutz des Reiches. Forderungen waren unter anderem:

•Treue zum Reich,

•Schutz und Ehre des deutschen Soldaten,

•Anspruch auf die Gesamtheit des Reichsraumes, sowie unter anderem die

•Notwendigkeit einer Lösung der Judenfrage, allerdings mit anderen Mitteln als zur Zeit des Nationalsozialismus.

Die Partei hatte ihr Hauptverbreitungsgebiet in Niedersachsen und errang dort bei der Landtagswahl im Jahr 1951 11,0% der Stimmen. Ihren größten Erfolg erzielte sie mit 21,5% der Stimmen im Gebiet des damaligen Regierungsbezirks Stade. Die SRP wurde aufgrund eines Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 23. Oktober 1952[450] verboten.

1952 verabschiedeten national denkende Teile der FDP-Führung ein "deutsches Programm". Es bekannte sich zum Deutschen Reich und seiner Wiederherstellung in den Vorkriegsgrenzen. Es lehnte den mit dem Grundgesetz geschaffenen Aufbau der Bundesrepublik ab. Der Präsident sollte vom Volk gewählt werden, die Regierung ernennen und entlassen, sowie das Parlament auflösen können. Die Länder seien abzuschaffen zu Gunsten eines "dezentralisierten Einheitsstaates." Grundlage des Staates seien Menschenrechte, staatsbürgerliche Rechte und die Familie. Der liberale Flügel der FDP verhinderte die Annahme. Daraufhin traten enttäuschte FDP-Konservative in Kontakt mit Dr. Werner Naumann, der ehemalige Nazis um sich versammelt und auf sich eingeschworen hatte, um in der FDP einen stärkeren Einfluss zu erlangen. Am 14. Januar 1953 ließ der britische Hohe Kommissar Kirkpatrick Naumann nach Besatzungsrecht verhaften, ohne die Bundesregierung, der die FDP angehörte, gefragt zu haben.[451]

WIEDERGUTMACHUNG

Die Politik unterschied zwischen den Opfern der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft und den Opfern des Krieges. Innenpolitisch war es zweckmäßig, beide Opfergruppen gleichzeitig durch Geld und andere Hilfestellung zu unterstützen.

Das in erster Linie Juden, aber auch Sinti und Roma und politisch Verfolgten zugefügte Unrecht konnte nicht wieder gut gemacht werden. Es konnte aber dem erst 1948 gegründeten Staat Israel bei seinem Aufbau geholfen, und es konnten den Überlebenden oder ihren Erben materielle Entschädigungen und Vergünstigungen geleistet werden. Der Förderung Israels diente das Abkommen vom 10. September 1952 (vgl. oben Seiten 302 ff.) Als die Bundesorgane ihre Tätigkeit aufnahmen, galt auf dem Gebiete der Wiedergutmachung Länderrecht, das in der amerikanischen und französischen Zone alle Schadenstatbestände umfasste, in der britischen Zone demgegenüber nur Personen-, aber keine Vermögensschäden. Die Rückerstattung feststellbarer Vermögensgegenstände an Opfer der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft war durch Militärregierungsgesetze geregelt. Am 22. August 1949 erging in der Bizone noch das Gesetz über die Behandlung der Verfolgten des Nationalsozialismus in der Sozialversicherung.[452] In der Kranken- und Rentenversicherung wurden Zeiten der verfolgungsbedingten Haft, Arbeitslosigkeit und des Auslandsaufenthalts als Versicherungszeiten angerechnet. Erst kurz nach den Wahlen zum zweiten Deutschen Bundestag wurde auf Bundesebene ein Entschädigungsgesetz erlassen. Zunächst beschränkte sich der Bund auf die Bereiche Sozialversicherung, öffentlicher Dienst und Kriegsopferversorgung. Bis zum Jahr 2000 beliefen sich die staatlichen Leistungen auf 103 Mrd. DM.[453]

1951, gleichzeitig mit dem Gesetz nach Artikel 131 GG, erging das Gesetz zur Regelung der Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts für Angehörige des öffentlichen Dienstes.[454] Die Gleichzeitigkeit war nicht Zufall. Als Wiedergutmachungsfälle waren in den Ländergesetzen Schäden an Leben, Körper, Gesundheit, Eigentum, Vermögen und wirtschaftlichem Fortkommen anerkannt. Dazu gehörten die Schäden, die ein Beamter, Angestellter oder Arbeiter wegen seiner politischen Überzeugung, seiner Rasse, seines Glaubens oder der Weltanschauung dadurch erlitten hatte, dass er entlassen, in den Ruhestand oder in ein Amt mit niedrigerem Diensteinkommen versetzt wurde (Verdrängte). Im Jahr darauf wurde die Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts auf die im Ausland lebenden Angehörigen des öffentlichen Dienstes ausgedehnt.[455] Kurz vor den Wahlen zum zweiten Deutschen Bundestag wurde der Kreis der Entschädigungsberechtigten erneut ausgedehnt, nun auf Personen im In- und Ausland, die infolge einer Schädigung durch militärischen oder militärähnlichen Dienst oder durch unmittelbare Kriegseinwirkungen versorgungsberechtigt waren, und auf ihre Hinterbliebenen, die durch nationalsozialistische Verfolgungs- oder Unterdrückungsmaßnahmen in ihrer Versorgung geschädigt worden waren.

Eine der letzten gesetzgeberischen Maßnahmen des ersten Bundestages war die Harmonisierung des Rechts der Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts. Die in den Ländern Bayern, Bremen, Hessen und im Gebiet des früheren Landes Württemberg-Baden einheitlich geltenden Gesetze wurden neu gefasst und auf den Geltungsbereich des Grundgesetzes einschließlich West-Berlins ausgedehnt.[456] Im Bundestag hatte es, ganz anders als beim Israelvertrag, nur wenige Gegenstimmen und einige Enthaltungen gegeben.[457] Anspruch auf Entschädigung nach diesem Gesetz hatte, wer in der Zeit vom 30. Januar 1933 bis zum 8. Mai 1945 wegen seiner gegen den Nationalsozialismus gerichteten politischen Überzeugung, aus Gründen der Rasse, des Glaubens oder Weltanschauung durch nationalsozialistische Gewaltmaßnahmen verfolgt worden war und hierdurch Schaden an Leben, Körper, Gesundheit, Freiheit, Eigentum, Vermögen oder in seinem beruflichen oder wirtschaftlichen Fortkommen erlitten hatte. Das Gesetz galt auch für Berechtigte mit Wohnsitz im Ausland. Zur Begründung des Gesetzes hatte die Bundesregierung u.a. ausgeführt, dass nach den vorliegenden Schätzungen auf dem Gebiete der Entschädigung für Opfer der nationalsozialistischen Verfolgung mit einem künftigen Gesamtaufwand von etwa 4 Milliarden DM zu rechnen sei. Es wurden über 100 Mrd. DM.

Der britische Botschafter in Bonn, Sir Christopher Steel, berichtete 1959 seiner Regierung, in der Tat seien die traditionellen deutschen Eliten beinahe vollständig in ihre früheren Positionen in Politik, Wirtschaft, Verwaltung und Wissenschaft – weniger allerdings in die Armee – zurückgekehrt. Und auch die einstigen NS-Größen lebten in einigem Wohlstand und guten Positionen; vorrangig allerdings in freien Berufen und in der Industrie, selten in der Politik. Von einer Gefährdung der westdeutschen Demokratie könne keine Rede sein.[458]

D) Soziale Marktwirtschaft

1) Wirtschaftliche und soziale Lage 1948/53

Das Wichtigste

In der Rückschau sagt es sich leicht, dass die erste Regierung Adenauer in der Politik der sozialen Marktwirtschaft nur dort weiterzumachen hatte, wo ihr die deutsche Verwaltung der Bizone den Stab übergeben hatte. Das ist aber so nicht ganz richtig. Die Bundesrepublik war mehr als eine um die französische Zone erweiterte deutsche Verwaltung der Bizone. Sie hatte Aufgaben, die darüber hinausgingen. Die wirtschaftlichen Hauptprobleme hießen Wohnungsmangel, Arbeitslosigkeit, Investitionen, Außenhandel, Dollarlücke und Lebensmittelerzeugung. Die Zahl der Personen, die durch den Krieg und seine Folgen hilfsbedürftig geworden waren, betrug annähernd 40% aller Sozialleistungsempfänger. Durch Luftangriffe und Kampfhandlungen waren 2,3 Mio. oder ungefähr 20% aller Wohnungen zerstört oder schwer beschädigt, in den 49 größten Städten waren es 39% der Wohnungen. Zu der ohnehin vorhandenen Aufgabe der sozialen Versorgung der kriegsgeschädigten westdeutschen Bevölkerung kam die Aufgabe der Versorgung von 10 Mio. Heimatvertriebenen und Flüchtlingen aus der SBZ und Ost-Berlin.

Dieser Aufgabe konnte vor allem deshalb zunehmend entsprochen werden, weil das Bruttosozialprodukt allein 1949/53 um 67% wuchs und dem Staat und der Wirtschaft entsprechende Mittel bereitstellte. Zunächst drohte die soziale Marktwirtschaft allerdings durch den Ausbruch des Koreakrieges zu entgleisen. Die Zahl der Arbeitslosen war von 0,4 bei der Währungsreform auf 1,5 Mio. gestiegen. Nur drei Jahre danach waren Erhards Optimismus, Korpulenz und Zigarre und ein call girl namens Rosemarie Nitribitt (geboren 1933, ermordet 1957; von Erich Kuby postum zu "des deutschen Wunders liebstes Kind" befördert) zu Symbolen des Wirtschaftswunders geworden. Die Bevölkerung war auf 49 Mio. gewachsen. Die Zahl der Arbeitnehmer war von der Währungsreform 1948/53 auf 15,8 Mio. (+2,3 Mio.) gestiegen. 1953 stand der Index der industriellen Produktion bei 157,3% des Standes von 1936.

Es gab nach der Volkszählung zum Stichtag des 13. September 1950 auf dem Gebiet der Bundesrepublik 27,8 Mio. Einkommensbezieher, deren größte Gruppe mit 40,4% die Arbeiter waren, also Personen, die ihren Lohn wöchentlich beziehen, gefolgt von den Selbständigen mit ihren mithelfenden Familienangehörigen mit 23,2%. Das Volkseinkommen von 63 Mrd. DM stammte zu 10% aus der Land- und Forstwirtschaft, 35% aus Industrie und Bau und zu 4% aus Handwerk. Der Rest von 51% entfiel auf staatliche und private Dienstleistungen und sonstiges. Das Defizit in der Zahlungsbilanz wurde bis 1952 mit amerikanischen Hilfsleistungen ausgeglichen. Vier Tage nach Adenauers Amtsantritt wurde der Wechselkurs von 0,30 USD für 1,00 DM in 0,238095 USD für 1,00 DM geändert, eine Abwertung der DM um 21% und eine Aufwertung des USD um 26%. Anfang 1950 bezweifelte der ewig skeptische und besorgte Adenauer noch, dass die deutsche Wirtschaft in genügender Weise für den Export gerüstet sei und warf die Frage auf, welche Maßnahmen zur Exportförderung ergriffen werden könnten. Der ewig optimistische Erhard hielt diese Befürchtungen für abwegig und behielt Recht. Die Handelsbilanz drehte 1951 ins Plus und endete 1953 mit einem Überschuss von 877 Mio. USD, die Dienstleistungsbilanz mit einem Überschuss von 88 Mio. USD

In der Rückschau sagt es sich leicht, dass die erste Regierung Adenauer in der Politik der sozialen Marktwirtschaft nur dort weiter zu machen hatte, wo ihr die deutsche Verwaltung der Bizone den Stab übergeben hatte. Das ist aber so nicht richtig, weil die Aufgaben des Bundes über die der Bizone hinausgingen, besonders auf den Gebieten der Steuern sowie der Besatzungskosten, der Heimatvertriebenen und Flüchtlinge, der Kriegsfolgen, des Wohnungsbaus und des wesentlich größeren Umfangs der Sozialpolitik.

Im Bundesgesetzblatt vom 15. Juli 1950 erschien eine Abschließende Gesamtübersicht über die Erstreckung von Recht der Verwaltung der Bizone auf das Bundesgebiet gemäß Artikel 127 GG, mit anderen Worten, Erstreckung von der Bizone auf die französische Zone und West-Berlin. Das Gesetz betraf den gewerblichen Rechtsschutz, das Notopfer Berlin, die Schuldenverwaltung, das Genossenschaftswesen, die Bilanzierung in DM, die Vermögensteuer, den Güterfernverkehr mit Kraftfahrzeugen, die Elektrizitäts- und Gasversorgung, Notmaßnahmen auf den Gebieten der Wirtschaft, Ernährung und Verkehr, die Preisbildung und -überwachung, die Sicherheitsleistung und Gewährleistung bei der Ausfuhr, die Düngemittel- und Saatgutversorgung, die Tierzucht, das Wirtschaftsstrafrecht, die Statistik, die Binnenschifffahrt, die Sozialversicherung, den Kapitalmarkt und den Amateurfunk. Das Gesetz liefert damit ein ziemlich vollständiges Bild der wirtschaftspolitischen Tätigkeit der Verwaltung der Bizone, in deren Rechte und Pflichten der Bund eingetreten war (Artikel 133 des Grundgesetzes).

BESCHÄFTIGUNG

Es gab nach der Volkszählung zum Stichtag des 13. September 1950 auf dem Gebiet der Bundesrepublik 27.802.458 Einkommensbezieher, die sich wie folgt zusammensetzten:[459]

TABELLE XXII
PERSONEN MIT LAUFENDEN EINKÜNFTEN STAND NACH VOLKSZÄHLUNG VOM 13. SEPTEMBER 1950 IN TAUSEND

Soziale Stellung

Anzahl

Anteil

Selbständige in landwirtschaftlichen Betrieben

Mithelfende Familienangehörige
insgesamt

1.252,4

2.732,7

3.985,1

14,3%

Selbständige in nichtlandwirtsch. Betrieben

Mithelfende Familienangehörige
insgesamt

2.005,9

451,7

2.457,6

8,8%

Beamte

878,5

3,2%

Angestellte

3.523,5

12,7%

Arbeiter

11.229,3

40,4%

Rentner, Unterstützungsempfänger etc.

5.728,4

20,6%

Summen

27.802,4

100,0%

StJB 1955, S. 109f

Die größte Gruppe sind demnach mit 40,4% die Arbeiter, also Personen, die ihren Lohn wöchentlich beziehen. Diese Gruppe war ein stabiles Wählerreservoir der SPD. An zweiter Stelle folgten damals noch die Selbständigen mit ihren mithelfenden Familienangehörigen mit 23,1%. Diese Gruppe war ein stabiles Wählerreservoir für die bürgerlichen Parteien CDU/CSU, Bayernpartei, FDP und DP.

Die aus sozialpolitischer Sicht wichtigste Gruppe der Einkommensbezieher ist diejenige der abhängig Beschäftigten. Ihre Zahl wuchs von der Währungsreform bis zum Sommer 1953 um 2,5 Mio., während die Zahl der Arbeitsuchenden um 1,1 Mio. zunahm. Die Zahl der abhängig Beschäftigten und der Arbeitslosen zeigte folgende Entwicklung (in 1.000):[460]

TABELLE XXIII
BESCHÄFTIGUNG IN MIO. PERSONEN IM BUNDESGEBIET

Zeit

Bevölkerung

Änderung

abhängig Beschäftigte.

Änderung

Arbeitsuchende

30. Juni 1948

45.900,0

13.468,1

-

477,0

30. Juni 1949

46.777,5

+0,9

13.488,7

0,0

1.283,3

30. Juni 1950

47.518,5

+0,7

13.845,6

+0,3

1.538,1

30. Juni 1951

48.079,4

+0,6

14.720,6

+0,9

1.325,7

30. Juni 1952

48.477,9

+0,4

15.170,7

+0,5

1.240,0

30. Juni 1953

48.993,9

+0,5

15.806,3

+0,6

1.073,3

StJB 1952, S. 12; 1955, S.30

In der Politik hatte das die simple Folge, dass die Bundesregierung für die fünf Jahre seit der Währungs- und Wirtschaftsreform auf das Wachstum der Beschäftigung um 2,3 Mio. hinwies, die SPD dagegen auf die Verdoppelung der Arbeitslosigkeit.[461]

LÖHNE UND PREISE

Im Jahr nach der Währungsreform waren die Bruttoarbeitsverdienste der männlichen Industriearbeiter von 100,2 auf 135,9 Indexpunkte gestiegen,[462] also um mehr als ein Drittel. Die Rentner, Witwen und Waisen hatten keine Gewerkschaft und konnten nicht streiken sondern waren auf den Staat angewiesen. Die Bizone erhöhte daher 1949 die Renten um 15 DM, 12 DM bzw. 6 DM, mindestens jedoch auf 50 DM, 40 DM bzw. 30 DM. Gleiches geschah bei der Knappschaftsversicherung (der Bergleute).[463] Ein Jahr nach der Währungsreform waren es nicht mehr Preise und Löhne, die in den Vordergrund rückten sondern die von 0,5 Mio. auf 1,5 Mio. gestiegene Arbeitslosigkeit. Nun war diese das Thema, anhand dessen die Debatte um Planwirtschaft gegen Marktwirtschaft geführt wurde.

In der Zeit von der Währungsreform 1948 bis Ende 1953 – der Preisindex war um 17% gestiegen – waren die wöchentlichen Bruttoarbeitsverdienste der Industriearbeiter im Schnitt von 44,30 DM auf 77,87 DM oder um 75% gestiegen.[464] Auch wenn in anderen Bereichen, wie Land- und Forstwirtschaft, öffentlicher Dienst und Dienstleistungen der privaten Wirtschaft die Einkommen nicht so kräftig gestiegen waren, waren die Einkommen wesentlich stärker gestiegen als die Preise, und folglich der Lebensstandard. Die Spareinlagen bei Banken und Sparkassen hatten sich von der Währungsreform bis Ende 1953 von 1,5 Mrd. DM auf 11,2 Mrd. DM vermehrt.

Die Wochenarbeitszeit eines männlichen Industriearbeiters betrug im September 1949 48,2 Stunden, einer Arbeiterin 44,8 Stunden. Der durchschnittliche Bruttostundenlohn betrug für Männer 1,30 DM und für Frauen 0,83 DM. Ein durchschnittlicher 4-Personenhaushalt gab über 46,2% seines verfügbaren Einkommens für Lebensmittel aus, aber nur 13,4% für Wohnungsmiete incl. Heizung und Beleuchtung. Die Lage eines Angestellten mit einem durchschnittlichen Jahreseinkommen stellte sich so dar:

Jahreseinkommen

7.000 DM

Lohnsteuer

708 DM

Sozialversicherungsbeiträge

455 DM

Miete

700 DM

Ernährung

3.000 DM

verbleiben für Sonstiges

2.137 DM

1939 kamen auf 100 Personen im Alter von 20 bis 65 Jahren 12 Personen über 65 Jahre, 1949 waren es 15. Die Zahl der Personen, die durch den Krieg und seine Folgen hilfsbedürftig geworden waren, betrug annähernd 40% aller Sozialleistungsempfänger. Die Teilung des Landes, die Verengung seiner Ernährungsbasis durch Verlust der Ostgebiete, Kriegszerstörungen und Demontagen hatten zu gravierenden Störungen geführt, die durch den plötzlichen Bevölkerungszuwachs von 25% auf die Stammbevölkerung und seine unzweckmäßige regionale Verteilung noch verschärft wurden. Die Abhängigkeit weiter Bevölkerungsschichten von unübersehbaren oder schwer beeinflussbaren Faktoren und die Massennotstände der Gegenwart hatten die Entpersönlichung des gesellschaftlichen Lebens und das Bestreben gefördert, die Verantwortung für die soziale Sicherheit des Einzelnen mehr und mehr der Gemeinschaft aufzubürden. Hinzukommt, dass die Geschädigtengruppen je für sich ihre Ansprüche an den Sozialhaushalt bevorzugt durchsetzen wollen.[465]

PRODUKTION

Als Adenauer im September 1949 das Amt des Bundeskanzlers übernahm, stand der Index der industriellen Produktion bei 94,4% des Standes von 1936. Der Rückstand der industriellen Produktion wurde so schnell aufgeholt, dass 1953 der Index der industriellen Produktion – trotz Demontagen und alliierter Behinderung der Eisen- und Stahlindustrie – bei 157,3% des Standes von 1936 stand.

TABELLE XXIV
BRUTTOSOZIALPRODUKT IN JEWEILIGEN PREISEN IN MIO. DM

1948 2. HJ

1949

1950

1951

1952

1953

Land- und Forstwirtschaft

3.572

7.577

8.873

10.885

11.911

11.313

Industrie und Handwerk

14.802

27.577

32.574

44.346

47.833

50.942

Baugewerbe

3.756

4.423

5.764

6.198

7.157

Dienstleistungen

8.925

18.365

19.627

21.817

23.889

25.560

öffentliche Verwaltung

2.665

5.834

6.039

7.085

8.193

9.387

Nettoeinkommen Ausland

-

-

-15

-41

51

-614

Volkseinkommen

29.964

63.109

71.521

89.856

98.075

103.745

Indirekte Steuern

3.884

10.810

12.430

16.300

19.050

20.440

abzüglich Subventionen

-700

-700

-550

-630

-650

-59

Netto-Sozialprodukt

33.148

73.219

83.401

105.526

116.475

124.126

Abschreibungen

3.100

6.158

6.364

8.070

9.543

10.189

Bruttosozialprodukt

36.248

79.377

89.765

113.596

126.018

134.315

Veränderung zum Vorjahr

-

9,5%

+13,1%

+12,7%

+10,9%

+10,7%

StJB 1952, S. 452; 1955, S. 506

KRISE UND WUNDER DER MARKTWIRTSCHAFT

Vom Ende 1948 bis Mitte 1950 drohte die soziale Marktwirtschaft allerdings zu entgleisen. Der erste Grund bestand darin, dass mit der Aufhebung des Preisstops für die meisten Güter die Preise zunächst explodierten, die Einzelhandelspreise binnen 6 Monaten um 25%, aber auch die Arbeitslosigkeit von 0,4 Mio. auf 1,5 Mio. Daraufhin beschlossen der Bundesvorstand und Beirat des bizonalen Gewerkschaftsbundes am 8. November 1948 vollständige Arbeitsruhe für Freitag, den 12. November 1948. Etwa neun Mio. Arbeitnehmer beteiligten sich an einem 24-stündigen Generalstreik. Die Gewerkschaften forderten nicht etwa höhere Löhne sondern unisono mit der SPD eine andere Wirtschaftsverfassung: amtliche Verkündung eines Wirtschaftsnotstandes, die Einsetzung eines Preisbeauftragten und die Erfassung von Sachwertbesitz, ferner staatliche Lenkung der Rohstoffe, der Kredite und des Außenhandels. Der Streik war inkongruent, weil die politischen Adressaten des Streiks die Organe der Wirtschaftsverwaltung waren, während der arbeitsrechtliche Adressat der Streiks, die Arbeitgeber, die Leistung, die vom Wirtschaftsrat verlangt wurde, nicht erbringen konnten.

Wie von Erhard erwartet, fielen die Preise bis September 1950 wieder auf +10% gegenüber der Währungsreform. Im September 1948 war in der Bizone auch das "Jedermann-Programm" angelaufen. Durch Zuteilung von besonderen Rohstoffkontingenten an diejenigen Firmen, die in der Lage waren, ein nach Art und Qualität genau umschriebenes Produkt möglichst schnell und kostengünstig zu erzeugen, sollten dringende Konsumgüter billig auf den Markt gebracht werden. Das Jedermann-Programm war zunächst auf Schuhe und Bekleidung beschränkt und wurde danach zu einem breiten Versorgungsprogramm ausgeweitet. Auf die Preissteigerungen hatte die deutsche Verwaltung der Bizone ferner am 7. Oktober 1948 mit dem nicht sehr eindrucksvollen Gesetz gegen Preistreiberei reagiert.[466] Durch eine Anordnung über die Preisbindung zweiter Hand gelang es, bei grundsätzlich freier Preisbildung auf der Erzeugerstufe, den Verbraucherpreisen eine obere Grenze zu setzen. Um die Maßnahmen auf dem Preissektor zu koordinieren und mit der wirtschaftlichen Gesamtlage und den Lebenshaltungskosten in Einklang zu bringen, wurde auf Initiative der Militärregierung außerdem ein Preisrat beim Verwaltungsrat der Bizone geschaffen, der sich am 25. November 1948 konstituierte.

1948/50 stiegen die Bruttostundenverdienste der Industriearbeiter von 1,12 DM auf 1,39 DM, also um 24%.[467] Für die politische Debatte entscheidend wurde nun statt der Preise die Zahl der Arbeitslosen, die sich von der Währungsreform bis Dezember 1950 von 0,4 Mio. auf 1,5 Mio. erhöht hatte. Auch Anfang 1950 hießen die wirtschaftlichen Hauptprobleme Arbeitslosigkeit, Wohnungsmangel, Eingliederung der Vertriebenen und Flüchtlinge, Investitionen, Außenhandel, Dollarlücke und Lebensmittelerzeugung. Die Alliierten verlangten staatliche Programme, Erhard setzte auf die Kräfte des Teils der westdeutschen Wirtschaft, der nicht Bewirtschaftung und Preiskontrollen unterlag.

Das Wort vom deutschen Wirtschaftswunder soll erstmals 1950 in der britischen Zeitung The Times benutzt worden sein. Es war jedenfalls beim Wahlkampf von 1953 in aller Munde. Erhards Optimismus, Korpulenz und Zigarre und ein call girl namens Rosemarie Nitribitt (geboren 1933, ermordet 1957; von Erich Kuby postum zu "des deutschen Wunders liebstes Kind" befördert) waren zu Symbolen des Wirtschaftswunders geworden. Die Zahl der Arbeitnehmer war von der Währungsreform 1948 bis 1953 auf 15,8 Mio. (+2,3 Mio.) gestiegen, die Zahl der Arbeitslosen war von 1950 bis 1953 von 1,5 Mio. auf 1,0 Mio. gesunken. Der durchschnittliche Bruttostundenlohn betrug für Männer 1,79 DM (+0,49 DM) und für Frauen 1,13 DM (+0,30 DM). Die Zahl der Telefonhauptanschlüsse nahm 1949/54 von 1,3 Mio. auf 1,8 Mio. zu.[468] Die Zahl der Hauptanschlüsse entsprach am 1. Januar 1950 2,5% der Einwohner, während es in Schweden 17,1% waren.[469] 1953 war die Ausstattung auf 3,6% gestiegen.

Die SPD fragte sich, was sie dem offensichtlichen Aufschwung und dem zunehmenden Optimismus der Wähler entgegensetzen konnte. Die 1950/52, in diesem Jahr auch mit dem Rückenwind der Stalinnote, gespielte nationale Karte war kein Trumpf mehr. Das Wirtschaftswunder musste entlarvt werden. Der Abgeordnete Schoettle von der SPD sprach am 10. November 1950 – der Koreakrieg war im Sommer ausgebrochen – von der Scheinblüte der westdeutschen Wirtschaft:[470]

Wir haben gewiss in der Bundesrepublik keine Potemkinschen Dörfer … Aber haben wir nicht eine ebenso gefährliche Realität in unserem Lande? Ich meine die Fassadenarchitektur unserer Geschäftsstraßen in den Großstädten und die Neonlichterflut. Was verbirgt sich denn hinter dieser schönen Fassade, vor der die Ausländer und auch manche Einheimische teils staunend, teils fassungslos stehen? Dahinter verbergen sich die unangenehmen Tatsachen, dass 58% der Beschäftigten in der Bundesrepublik — Arbeiter, Angestellte und Beamte — ein Monatseinkommen von weniger als 250 DM haben, dass 10 Mio. Rentenempfänger, Sozialfürsorgeempfänger und Erwerbslose — und davon 4 Mio. alleinstehend — mit nichts als ihrer Rente da sind, dass 12 Mio. der Bewohner der Bundesrepublik mit weniger als 220 DM Monatseinkommen, davon viele mit unter 100 DM, ja bis hinunter zu 40, 50 und 60 DM im Leben dastehen.

Auch Schumacher misstraute dem Augenschein der wirtschaftlichen Erholung und meinte im Lichte seiner Erfahrung mit den Goldenen Zwanziger Jahren von 1924/29, dass die Bedingungen in Westdeutschland mehr und mehr denen ähnelten, die den Krisenjahren der Weimarer Republik vorangegangen waren.[471] Als im Spätsommer 1953 die Wahl zum zweiten Deutschen Bundestag stattfand, hatte sich sehr viel geändert. Nun sprach man überall vom Wirtschaftswunder, nicht nur in Deutschland. Die Bevölkerung war auf 49 Mio. gewachsen. Davon waren 8,4 Mio. Vertriebene und 2,0 Mio. Flüchtlinge aus der SBZ und Ostberlin.

STATISTIK

Eine der wichtigsten Fragen für die Politik der Bundesregierung war eine zuverlässige Information über die wirtschaftliche und soziale Lage der Bundesrepublik, für die Politik und für die Wahlen. Um diese Frage zu beantworten ergingen 1950/51 zwei Gesetze über eine Zählung der Bevölkerung, Gebäude, Wohnungen, nichtlandwirtschaftlichen Arbeitsstätten und landwirtschaftlichen Kleinbetriebe (Volkszählungsgesetz 1950) und zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes über Viehzählungen.[472] Die letzte deutsche Volkszählung hatte im Oktober 1946 in den vier Besatzungszonen und Berlin stattgefunden. Sie war bereits vier Jahre später in den Westzonen veraltet, vor allem durch den nicht abreißenden Zustrom von Heimatvertriebenen, heimgekehrten Kriegsgefangenen und den Drang der zunächst auf dem Lande untergebrachten Heimatvertriebenen und Evakuierten zu den Arbeitsstätten in den Städten (vgl. Tabelle XX). Eine Volkszählung belastet die Behörden außerordentlich, und die Beschäftigung von mehr als einer halben Mio. Zähler verursachte hohe Kosten bei einer äußerst angespannten Haushaltslage. Die Volkszählung sollte nicht nur die Bevölkerung nach ihren wesentlichen Merkmalen erfassen sondern auch den Bestand an Gebäuden und Wohnungen und an Arbeitsstätten im Gewerbe und der Landwirtschaft.

1953 wurde das statistische Amt der Bizone zum Statistischen Bundesamt.[473] Im Jahr 1872 war das „Kaiserliche Statistische Amt" (seit 1919 das „Statistisches Reichsamt") errichtet worden. Mit dem Gesetz über die Errichtung eines Statistischen Amts der Bizone vom 21. Januar 1948[474] war der Versuch unternommen worden, für die Statistik die bisher fehlende allgemeine und umfassende gesetzliche Grundlage zu schaffen. Wesentliche Teile des materiellen Rechts der Statistik, wie z.B. die Auskunftspflicht der Bürger und die Geheimhaltungspflicht der Ämter, bedurften aber noch der Regelung. Das Gesetz, das zunächst nur für die amerikanische und britische Besatzungszone galt, war durch die Verordnung vom 31. März 1950 auch für die französische Besatzungszone für anwendbar erklärt worden.

2) Währungsreform

Das Wichtigste

Vor dem Grundgesetz war die Währungsreform die wichtigste Grundlage der neuen Bundesrepublik. Sie bestand aus einer Geldreform der Westmächte in den drei Westzonen und der Erhardschen Wirtschaftsreform in der Bizone. Die sozialen Grausamkeiten der Währungsreform konnten nur die Alliierten begehen. Der deutsche Wirtschaftsrat der Bizone, ihr Parlament, war mit seinem Parteienspektrum Vorbote des Bundestages. Im Wirtschaftsrat stand in der Regel eine Mehrheit aus CDU/CSU, FDP und DP einer Minderheit von SPD und KPD gegenüber. Die Währungsreform war weitaus mehr als Wirtschaftspolitik. Sie schuf die wirtschaftliche Basis für die weit ausgreifende Sozialpolitik der Bundesrepublik. Im Bewusstsein der Bevölkerung war der 21. Juni 1948, als die RM durch die DM ersetzt wurde und jeder Bürger zunächst ein Kopfgeld von 40 DM, und später noch einmal 20 DM erhielt, das gefühlte Gründungsdatum der neuen Bundesrepublik. Die DM wurde zum Symbol des Wirtschaftswunders, eines westdeutschen Gefühls der Zusammengehörigkeit (Trizonesien) und eines Nationalstolzersatzes.

Durch die von den Westmächten durchgeführte Währungsreform wurden Bankguthaben auf 6,5% ihres nominalen Wertes herabgesetzt. Die Guthaben aller Gebietskörperschaften (Reich, Länder, Bezirke, Landkreise, Ämter, Städte und Gemeinden), der NSDAP, der Reichsbank, der Organisationen der Kriegsfinanzierung, der Bahn und der Post erloschen. Löhne, Gehälter, Mieten und Pachten, Altenteile, Renten, Pensionen und ähnliche wiederkehrende Leistungen, öffentliche Abgaben und Versicherungsbeiträge wurden in der Regel im Verhältnis von 1 DM für 1 RM umgestellt (Private Renten 10:1). Dasselbe galt für alle staatlich kontrollierten Preise, die es besonders im Bereich der Grundnahrungsmittel, bestimmter Roh- und Grundstoffe, der Verkehrs- und Versicherungstarife weiterhin reichlich gab.

Worüber Regierung und SPD für viele Jahre überkreuz lagen, das war die durch Ludwig Erhard entfesselte private Initiative in der Wirtschaft. Nach einigem Tauziehen im Wirtschaftsrat der Bizone war Erhard im März 1948 gegen die Stimmen von SPD und KPD zum Direktor der Wirtschaftsverwaltung der Bizone aufgestiegen, ein Ministeramt unter anderem Namen. In dieser Rolle erklärte er am 20. Juni 1948, dem Tag vor der Währungsreform das Ende der Zwangswirtschaft in weiten Teilen der gewerblichen Produktion von Gütern und Dienstleistungen. Eine lange Jahre aufgestaute Konsumnachfrage und ein in allen Branchen der Wirtschaft hoher Nachhol- und Ersatzbedarf drängten auf den von Preiskontrollen befreiten Markt. Die Anpassungsschwierigkeiten, Verwerfungen und anfänglichen Marktstörungen wurden von den Gegnern als Versagen der neuen Wirtschaftsordnung angegriffen.

In der Bizone wurde am 3. November 1948 das Gesetz zur Aufhebung des Lohnstops verkündet, womit die Tarifautonomie der Arbeitgeber und Gewerkschaften wieder hergestellt war.

Vor dem Grundgesetz war die Währungsreform die wichtigste Grundlage der neuen Bundesrepublik.[475] Sie war die wichtigste Morgengabe, die die westlichen Besatzungsmächte dem neuen Staatswesen überreicht hatten. Die Währungsreform war wahrscheinlich auch das am meisten diskutierte Ereignis im Deutschen Bundestag, wo sie in 168 der 282 Plenarsitzungen der ersten Legislaturperiode angesprochen wurde. Kurt Schumacher hatte auf dem Parteitag der SPD von 1947 prophetischen Worten gesprochen:[476]

Wenn man Deutschland gesund machen will, so ist es nach den realen Möglichkeiten heute nur auf dem Wege zu erreichen, dass man die Bizone ökonomisch so lebendig macht, dass von ihr ein unwiderstehlicher Magnetismus auf andere Zonen ausgeht … Die Anziehungskratt einer wirtschaftlich gesunden Bizone wäre ungeheuer. Aber diese Anziehungskraft wäre der erste Schritt zur Vereinigung aller Zonen.

Es kam so, nur nicht auf dem von ihm erhofften Wege. Die Währungsreform und ihre Folgen waren darüber hinaus in vielfacher Hinsicht Dauerthema des politischen Streits zwischen der Regierung Adenauer im Allgemeinen und ihres Bundesministers für Wirtschaft, Erhard (als einem der Väter der Reform) im Besonderen einerseits und der SPD und auch der Gewerkschaften andererseits. Die Währungsreform hatte zwei Aspekte, zum einen die weitestgehende Beseitigung der Reichsschuld von 452 Mrd. RM (das Fünffache des Sozialprodukts)[477] und die Vernichtung eines Geldüberhangs von 250 Mrd. RM durch die Besatzungsmächte[478] und zum andern die weitreichende Freigabe von Preisen von Gütern und Dienstleistungen durch Erhard in der Bizone.

Amerikaner und Engländer hatten zum 1. Januar 1947 ihre Besatzungszonen zur "Bizone" zusammengelegt und die Wirtschaftsverwaltung überwiegend in deutsche Hände gelegt. Nach der Verkündung der Truman-Doktrin am 12. März 1947 und dem Scheitern der Moskauer Viermächte-Konferenz, die sich vom 10. März bis 24. April 1947 hinzog, und der Verkündung des Marshall-Plans am 5. Juni 1947 richteten Amerikaner und Engländer die Sonderstelle Geld und Kredit mit beratender Funktion ein, die die Währungsreform von 1948 vorbereitete. Deren Leitung wurde Erhard übertragen, der sich schon gegen Ende des Krieges Gedanken über eine Konsolidierung der Reichsschuld gemacht hatte.[479] Am selben Tage, dem 2. Juni 1948, an dem die Londoner Konferenz der Außenminister der drei Westmächte den Auftrag an die Ministerpräsidenten der westdeutschen Länder zur Einberufung einer verfassunggebende Versammlung beschlossen hatte, hatte Erhard auf einer Pressekonferenz in Frankfurt am Mai erklärt, die staatliche Bewirtschaftung sei völlig zusammengebrochen. Eine Währungsreform müsse für echte Arbeit auch wieder echten Lohn bringen. Am 16. Juni folgte die Proklamation der drei westlichen Militärregierungen über die Währungsreform in den drei Westzonen. Am Montag, den 21. Juni 1948 begann die Ausgabe der Deutschen Mark.[480] Trizonesien war geboren.

Die Währungsreform hatte, da erfolgreich, viele Väter, vor allem amerikanische in Washington und deutsche in Frankfurt. Von den deutschen Vätern war Ludwig Erhard (1897/77) der Übervater. Er war Honorarprofessor der Volkswirtschaftslehre. Nach dem Zusammenbruch des Deutschen Reiches (8. Mai 1945) war er von der amerikanischen Besatzungsmacht als Berater in wirtschaftspolitischen Fragen herangezogen worden. 1945/46 war er bayerischer Wirtschaftsminister. Am 21. Dezember 1946 musste er als Parteiloser einem Sozialdemokraten weichen und wurde zum Trost zum Honorarprofessor für Wirtschaftswissenschaften ernannt.

DAS NEUE GELD

Im Bewusstsein der Bevölkerung war der 21. Juni 1948, als die RM durch die neuen Scheine der DM ersetzt wurden und jeder Bürger ein Kopfgeld von 40 DM im Tausch gegen 400 RM bekam, und später noch einmal 200 RM in 20 DM umtauschen konnte, das gefühlte Gründungsdatum der neuen Bundesrepublik, und nicht etwa deren offizieller Gründungstag am 23. Mai 1949 oder der Tag der Vereidigung des ersten Bundeskanzlers der Nachkriegszeit am 15. September 1949. Die neue DM wurde zum ersten Kristallisationspunkt eines Gemeinschaftsgefühls der Westdeutschen, nicht zu verwechseln mit einem westdeutschen Nationalgefühl, das es nicht gab, weil die Bundesrepublik nicht der Staat des ganzen Volkes war. Die neue Stimmung traf der Kölner Karnevalist Karl Berbuer, als er am 11. November 1948 mit seinem Trizonesien-Lied an die Öffentlichkeit trat. Es wurde eine selbstironische Ersatznationalhymne.

Mein lieber Freund, mein lieber Freund,
die alten Zeiten sind vorbei,
ob man da lacht, ob man da weint,
die Welt geht weiter, eins, zwei, drei.

Ein kleines Häuflein Diplomaten
macht heut die große Politik,
sie schaffen Zonen, ändern Staaten.

Und was ist hier mit uns im Augenblick?

Doch fremder Mann, damit du's weißt,
ein Trizonesier hat Humor,
er hat Kultur, er hat auch Geist,
darin macht keiner ihm was vor.

Selbst Goethe stammt aus Trizonesien,

Beethovens Wiege ist bekannt.

Nein, sowas gibt's nicht in Chinesien,
darum sind wir auch stolz auf unser Land.

Wir sind die Eingeborenen von Trizonesien,

Heidi-tschimmela-tschimmela-tschimmela-tschimmela-bumm!

Wir haben Mägdelein mit feurig wildem Wesien,

Heidi-tschimmela-tschimmela-tschimmela-tschimmela-bumm!

Wir haben Mägdelein mit feurig wildem Wesien,

Heidi-tschimmela-tschimmela-tschimmela-tschimmela-bumm!

Wir sind die Eingeborenen von Trizonesien,

Heidi-tschimmela-tschimmela-tschimmela-tschimmela-bumm!

Wir sind zwar keine Menschenfresser,
doch wir küssen umso besser.

Wir sind die Eingeborenen von Trizonesien,

Heidi-tschimmela-tschimmela-tschimmela-tschimmela-bumm!

Wir sind zwar keine Menschenfresser,
doch wir küssen umso besser.

Wir sind die Eingeborenen von Trizonesien,

Heidi-tschimmela-tschimmela-tschimmela- tschimmela-bumm! (Karl Berbuer )

Das Lied war "ein starkes Stück". Das "Häuflein Diplomaten" konnte man auf die Militärgouverneure beziehen. Zu singen, "Wir sind zwar keine Menschenfresser" war nach dem Holocaust gewagt. Und "stolz auf unser Land" war wohl nur eine Minderheit der Trizonesier. Das Lied genoss aber den Schutz des antiautoritären Freiraums des rheinischen Karnevals.

Durch die Währungsreform wurde eine "zurückgestaute Inflation", die durch die "geräuschlose" Rüstungs- und Kriegsfinanzierung, Preis- und Lohnkontrollen sowie vollständige Devisenbewirtschaftung seit 1936 herbeigeführt worden war, beendet. Vom Zusammenbruch am 8. Mai 1945 bis zum 21. Juni 1948 hatten auch die Besatzungsmächte die Preis-, Lohn- und Devisenkontrollen der Kriegswirtschaft der NS-Zeit beibehalten. Die Schöpfer der Währungsreform sahen in den Händen der Haushalte und Unternehmen einen "Geldüberhang" von 250 Mrd. RM.[481] Es galt, diesen Geldüberhang zu vernichten und – zugunsten der künftigen Bundesrepublik Deutschland – die Reichsschuld gegenüber inländischen Gläubigern auf ein tragbares Maß zu reduzieren.

Die Währungsreform wurde auf der Grundlage von in den drei westlichen Besatzungszonen gleichlautenden Gesetzen der Militärgouverneure durchgeführt, von den Franzosen eher widerwillig. Sie mussten auf amerikanischen Druck Abschied nehmen von ihrem Traum, das Deutsche Reich in mehrere kleinere Staaten mit jeweils eigenen Währungen aufzuteilen. Währungs-, Emissions- und Umstellungsgesetz[482] regelten die Einführung der neuen Währung. Soweit in Gesetzen, Verordnungen und Verwaltungsakten von Reichsmark, Goldmark oder Rentenmark die Rede war, war an deren Stelle die DM zu setzen: Steuern und Abgaben, Sozialleistungen, Gehälter usw. Das Kopfgeld war ein unvergessliches Erlebnis für die, die sich am 21. Juni 1948 vor ihrer Bank oder Sparkasse in die Reihe der Wartenden gestellt hatten (auch der Verfasser mit seinem Vater). Das Kopfgeld war der psychologische Startschuss für das neue Westdeutschland. Ein einheitliches Territorium dieser Lage und dieses Namens hatte es in der deutschen Geschichte zuvor nicht gegeben. Kritiker und Spötter sprachen vom zweiten Rheinbund, seinerzeit von Napoleons Gnaden, nun von Gnaden der Westmächte. Das Rheinbund-Territorium Napoleons war aber etwas anders: dem neuen angeblichen Rheinbund fehlten im Vergleich zum napoleonischen im Osten die Gebiete Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt, Thüringen und Sachsen.

Die alten Reichsmarknoten, die nicht in Kopfgeld umgetauscht werden konnten, waren bei den Banken und Sparkassen abzuliefern und wurden dort dem Konto des Berechtigten gutgeschrieben. Münzen blieben vorerst im Umlauf mit 1/10 ihres Nennwerts. Nicht abgeliefertes Papiergeld verfiel. Das Gesetz regelte ferner die Erstausstattung der öffentlichen Hände (mit 2,5 Mrd. DM[483]) und der Wirtschaft mit dem neuen Geld. Ein Emissionsgesetz verlieh der Bank deutscher Länder – einer Dachorganisation der Zentralbanken der elf Länder – das Recht zur Ausgabe der Banknoten und Münzen und schrieb den Banken und Sparkassen die Haltung von Mindestreserven vor. Das Währungsgesetz hatte den Wert der umlaufenden Banknoten im Prinzip auf 10% ihres Nominalwertes reduziert. Eine weitere Vernichtung von nominalen Geldwerten wurde durch das Umstellungsgesetz verursacht. Das Umstellungsgesetz teilte die Reichsmarkforderungen in vier Gruppen ein:

Zur Gruppe I gehörten alle Reichsmarkguthaben von natürlichen und juristischen Personen bei Geldinstituten im Währungsgebiet. Diese wurden in der Weise in DM-Guthaben umgestellt, dass den Inhabern für je 10 RM eine DM gutgeschrieben wurde. Davon war zunächst nur die Hälfte frei verfügbar. Pfandbriefe, Rentenbriefe, Kommunalschuldverschreibungen und auch andere Schuldverschreibungen, die von Grundkreditanstalten, Kommunalkreditanstalten, Schiffsbeleihungsbanken und Ablösungsanstalten ausgegeben worden waren, wurden ebenfalls im Verhältnis 1 DM für 10 RM umgestellt. Durch eine Ergänzung zum Umstellungsgesetz vom 4. Oktober 1948 wurden Bankguthaben weiter abgewertet, sodass ein RM-Guthaben, das am 21. Juni 1949 10.000 RM betragen hatte auf 650 DM zusammenschrumpfte. Erhard veröffentlichte eine Erklärung, wonach seine Verwaltung jede Verantwortung für das neue Gesetz ablehne.[484]

Zur Gruppe II gehörten die Guthaben der Kreditinstitute. Diese erloschen vollständig am 10. Juli 1948. Damit wären die Banken insolvent geworden. Um das zu verhindern, wurde zum einen auch ihre Passivseite dadurch entlastet, dass die Bankguthaben der öffentlichen Hand gestrichen und die Bankguthaben von Haushalten und Unternehmen abgewertet wurden. Zum anderen wurden den Banken "Ausgleichsforderungen" gegen die Länder ihres Sitzes eingeräumt (die später vom Bund übernommen wurden). Diese wurden so bemessen, dass sie durch die Löschung von Forderungen nicht insolvent wurden und für ein angemessenes Eigenkapital ausreichten.

Zur Gruppe III gehörten die Guthaben aller Gebietskörperschaften (Reich, Länder, Bezirke, Landkreise, Ämter, Städte und Gemeinden) der NSDAP, der Reichsbank, Organisationen der Kriegsfinanzierung, Bahn und Post. Diese erloschen, und zwar sofort. Deren Verbindlichkeiten wurden nicht umgestellt sondern blieben in einem Schwebezustand: sie erloschen nicht, konnten aber auch nicht geltend gemacht werden. Der Schwebezustand endete erst mit dem allgemeinen Kriegsfolgengesetz.[485]

Zur Gruppe IV gehörten Guthaben von Personen und Unternehmen, die ihren Sitz nicht im Währungsgebiet hatten. Deren Guthaben wurden umgewandelt.

Löhne, Gehälter, Mieten und Pachten, Altenteile, Renten, Pensionen und ähnliche wiederkehrende Leistungen, öffentlichen Abgaben und Versicherungsbeiträge wurden in der Regel im Verhältnis von 1 DM für 1 RM umgestellt. Dasselbe galt für alle staatlich kontrollierten Preise, die es besonders im Bereich der Grundnahrungsmittel, bestimmter Roh- und Grundstoffe, der Verkehrs- und Versicherungstarife noch reichlich gab. Im täglichen Leben trat somit vielfach eine DM an die Stelle einer RM.

Während die staatlichen Renten und Pensionen 1:1 umgestellt wurden, wurden die Renten und Pensionen aus privaten Versicherungsverträgen 10:1 umgestellt. 1951, drei Jahre nach der Währungsreform, wurden auf Antrag der Regierungsfraktionen und der SPD-Fraktion die vor der Währungsreform begründete Renten- und Pensionsansprüche wieder etwas aufgewertet:[486] Bis 70 RM 1 RM = 1 DM, für Beträge von 71 bis 100 RM 2 RM = 1 DM, und darüber für je 10 RM = 1 DM. Eine Rente von 500 RM wurde also zu einer Rente von 125 DM.

Über die Geldvernichtung – politisch korrekt: Beseitigung des monetären Überhangs – waren Regierung und Opposition insofern einig, als sie die Verteilung der Lasten als sozial ungerecht ansahen. Adenauer beklagte in seiner Regierungserklärung Härten für die Altsparer, was kurz vor den Bundestagswahlen von 1953 die Folge eines Gesetzes zur Milderung der Härten der Währungsreform (Altsparergesetz) hatte.[487] Wackerzapp (CDU)[488] sah die Währungsreform im Wesentlichen nach währungstechnischen und finanzpolitischen Erwägungen durchgeführt, wobei die sozialen Belange viel zu kurz gekommen seien. Die Währungsreform sei unsozial. Der Sprecher der Vertriebenen, Kather (CDU) sah in den Ostvertriebenen die einzige Volksgruppe, deren Angehörige bei der Währungsreform vollkommen leer ausgegangen seien.[489] Das traf zu, weil sie ihre Sachwerte und ihr Geldvermögen verloren hatten. Schumacher (SPD) hielt die breiten Massen für wehrlos, weil ihre soziale Polsterung durch die Geringfügigkeit der Reallöhne und durch die Einseitigkeit bei der Währungsreform und den hintertriebenen Lastausgleich sehr viel schlechter sei als bei irgendeinem Volk in Europa.[490] Frau Schanzenbach (SPD) sah die Ersparnisse der Arbeiter durch die Währungsreform vernichtet.[491] Der Konflikt um die sozialen Folgen der Geldreform und die Vermögensverschiebungen von den Inhabern von Geldvermögen zu den Inhabern von Sachvermögen entlud sich später im Kampf um den Lastenausgleich (vgl. S. 322 ff.).

DIE NEUE POLITIK

Worüber Regierung und SPD auch überkreuz lagen, das war die Entfesselung der privaten Initiative in der Wirtschaft und die der privaten Initiative überlassene Richtung der Entwicklung. Die SPD hatte in ihrem Aufruf vom 15. Juni 1945 verkündet:[492]

Die Geschichte erteilt dem deutschen Volk die eherne Lehre, sich auf seinem dornenvollen Opfergang, trotz Hunger und Elend, durch unermüdliche Arbeit und eisernen Willen die Achtung aller friedliebenden, freiheitliebenden Völker zu erwerben.

Dies erreichte Erhard mit seiner neuen Politik, wenn auch auf einem ganz anderen Weg, als die SPD sich vorgestellt hatte. Sie wollte eine planmäßig gelenkte Wirtschaft mit Kapitallenkung und -bildung in den Händen der Gemeinwirtschaft und in der öffentlichen Hand. [493] Nach einigem Tauziehen im Wirtschaftsrat der Bizone war Erhard im März 1948 zum Direktor der Wirtschaftsverwaltung der Bizone aufgestiegen, ein Ministeramt unter anderem Namen. In dieser Rolle erklärte er am 20. Juni 1948, dem Tag vor der Währungsreform, das Ende der Zwangswirtschaft in weiten Teilen der gewerblichen Produktion von Gütern und Dienstleistungen. Am 21. Juni 1948 hielt er eine Rundfunkansprache:[494]

Die Verwaltung für Wirtschaft hat bereits am gestrigen Tage von dieser Stelle aus Freigaben von verschiedenen Gebrauchs- und Verbrauchsgütern aus der Bewirtschaftung verkündet, und es sind alle Vorbereitungen getroffen, die Zügel der Bewirtschaftung noch lockerer zu gestalten … Der deutsche Staatsbürger wird erst dann wieder zu seiner Würde zurückfinden und sich aus innerem Erleben zur Demokratie bekennen können, wenn er in keiner Amtsstube den Rücken zu krümmen braucht … Ich habe keinen politischen Ehrgeiz, und am wenigsten einen solchen parteipolitischer Art …

Erhard gehörte zu keiner politischen Partei und zum Kreis um Adenauer gehörte er auch noch nicht. Der Geist seines Handelns war technokratisch konsequent, das Produkt seines Handelns dafür umso politischer. In seiner Rundfunkansprache hatte Erhard auch erklärt, er sei der festen Überzeugung, dass mit der Konsolidierung der Wirtschaft die preissenkenden Tendenzen sich durchsetzen würden.[495] Schumacher hatte heftig widersprochen:[496]

Die Wirtschaftspolitik der großen und reichen Länder geht überall darauf hin, die Kontrolle der Preise zu erhalten oder wieder einzuführen. Nur in dem ärmsten Lande, das auf Hilfe von allen Seiten angewiesen ist, pflegt man den Wahn, dass die freie Wirtschaft auch eine Senkung der Preise mit sich bringen würde. Die Erfahrung verschiedener Arten von Währungsreformen in einer ganzen Anzahl von europäischen Ländern wird ignoriert.

Zunächst hatte Schumacher damit Recht, dann aber Erhard. Nach dem vom Statistischen Bundesamt ermittelten Preisindex für die Lebenshaltung (1950=100) stiegen die Preise durch die Währungsreform vom ersten zum 2. Halbjahr 1948 von 92 auf 108 Indexpunkte, eine Steigerung um 17,4%, während die Löhne bis November 1948 eingefroren blieben. 1950 sanken die Preise wieder auf 100 Indexpunkte und stiegen dann allmählich bis August 1953 wieder auf 108 Indexpunkte.[497] Damit waren die Preise erst 1953 wieder genauso hoch wie kurz nach der Währungsreform. Erhard hatte viel mehr Recht als Unrecht. Die politische Agitation ließ sich von solcher Statistik nicht beeinflussen. Es gab immer Preise, die "zu stark" stiegen.

Erhard hatte im Vorgriff auf ein Gesetz gehandelt, das die Alliierten noch nicht genehmigt hatten. Erst drei Tage nach der Währungsreform, am 24. Juni 1948, erging das Gesetz über die Leitsätze für die Bewirtschaftung und Preispolitik nach der Geldreform (Anhang 6).[498] Das Gesetz war nach langer Debatte vom Wirtschaftsrat mit den Stimmen der CDU/CSU, FDP und DP gegen die Stimmen von SPD und KPD, und am 30. Juni 1948 auf amerikanischen Druck von den Besatzungsmächten genehmigt worden. Dabei war die SPD bei der Verabschiedung des Leitsätzegesetzes gespalten. Im Wirtschaftsrat der Bizone, dem Parlament, hatte sie mit der KPD dagegen gestimmt, während die sozialdemokratischen Ministerpräsidenten im Länderrat der Bizone dem Gesetz zustimmten.[499] Erhard hatte damit das Mandat, die erforderlichen Maßnahmen auf dem Gebiet der Bewirtschaftung nach Maßgabe des Bewirtschaftungsnotgesetzes[500] und des Preisgesetzes[501] zu treffen und die Waren, Warengattungen, Güter und Leistungen im Einzelnen zu bestimmen, die ohne Zustimmung des Wirtschaftsrats von den Preisvorschriften freigestellt werden konnten, wobei er Preisvorschriften auf Zeit oder Dauer außer Kraft oder wieder in Kraft setzen konnte. Etwa 400 Warenarten aus dem Bereich der industriell erzeugten Konsumgüter schieden nach der Währungsreform aus der Bewirtschaftung aus. Die Zustimmung des Wirtschaftsrats blieb erforderlich für den von Schlange-Schöningen verantworteten Bereich der Landwirtschaft und Ernährung, sowie den von den Besatzungsmächten kontrollierten Bereich von Kohle, Eisen und Stahl.[502] Am Montag, den 21. Januar 1948 soll Erhard in das Büro des amerikanischen Militärgouverneurs Lucius D. Clay befohlen worden sein, wo es zu einem bühnenreifen Dialog gekommen sein soll:[503]

Clay: Wie können Sie es wagen, alliierte Gesetze und Vorschriften abzuändern?

Erhard: Ich habe die Vorschriften nicht abgeändert, ich habe sie abgeschafft.

Clay: Aber alle meine Berater sind gegen Ihr Vorgehen.

Erhard: Meine Berater sind auch dagegen.

Si non è vero è ben trovato.[504] Ob das Gespräch diesen Verlauf tatsächlich nahm ist unerheblich. Clay deckte Erhard,[505] von den anderen beiden Militärgouverneuren war keine Unterstützung zu erwarten. Die britische Labour-Regierung (Clement Attlee) und die französische Regierung (Robert Schuman) steuerten einen Kurs der staatlichen Wirtschaftslenkung.

Das Gesetz über die Leitsätze und seine Durchführung waren ein weitreichender, aber kein vollständiger, Befreiungsschlag gegenüber der Bewirtschaftung und Lenkung von Produktion und Konsum. Durch die Anordnung über Preisbildung und Überwachung nach der Währungsreform vom 25. Juni 1948[506] wurden nur die Preise für Waren und Dienstleistungen freigegeben, die nicht in eine von drei Kategorien fielen:

1.Güter und Dienstleistungen, für die nur Höchstpreise aber keine Mindestpreise gelten: Kohle, Strom, Gas und Wasser, Düngemittel, Pflanzenschutz, Treibstoffe, Waschmittel, Insulin und Penicillin, orthopädische Produkte, Eisenerze, Schrott, Roheisen, Walzwerkserzeugnisse, Schmiedestücke, Produkte der Eisen schaffenden Industrie, Mieten und Pachten, Eintrittspreise für Filmtheater, Fracht- und Versicherungsraten. Nur Landwirtschaftliche Erzeugnisse, die nicht zu den Grundnahrungsmitteln gehören, werden nicht mehr kontrolliert, wie Obst, Gemüse, Blumen oder Eier.

2.Güter und Verkehrsleistungen, für die Festpreisvorschriften bestehen: Getreide, Kartoffeln, Ölsaaten, Zucker, Butter, Hefe, Tarife der Binnenschifffahrt und des Güterfernverkehrs mit Kraftfahrzeugen. Für die Leistungen der freien Berufe galten Gebührenordnungen.

3.Nichteisenmetalle und Holz, für die ebenfalls Höchstpreise galten (Ausnahme Gold, wofür ein Festpreis gilt).

Nach den Leitsätzen war auch darauf hinzuwirken, dass mit der Lockerung der Bewirtschaftung und der Preisbildung eine entsprechende Lockerung der Lohnbildung einhergehe, für die aber nicht Erhard sondern der Direktor für Arbeit (Anton Storch) zuständig war. Das Gesetz diente der Beruhigung derjenigen, die Erhards Politik als zu radikal empfanden. Er selbst hatte nicht die Absicht, von seinen Vollmachten zur Einschränkung der Freigaben Gebrauch zu machen. Dafür konnte er sich auf die Leitsätze berufen, deren erster Satz lautete: "Der Freigabe aus der Bewirtschaftung ist vor ihrer Beibehaltung der Vorzug zu geben."[507] Die Hauptnahrungsmittel und die Rohstoffe, die eine wesentliche Grundlage für die gewerbliche und landwirtschaftliche Gütererzeugung bilden, sind weiterhin zu bewirtschaften. Textilen und Schuhe können, müssen aber nicht weiterbewirtschaftet werden. Mit Gesetz vom 25. Juli 1949, zwei Wochen vor der Wahl zum Bundestag, wurden die Leitsätze dahin geändert, dass diese Güter weiterhin bewirtschaftet werden können.

Zur Frage, ob die von den Besatzungsmächten durchgeführte Währungsreform etwas mit sozialer Marktwirtschaft zu tun hatte, konnte man unterschiedlicher Meinung sein. Aus der Sicht von Wuermeling (CDU)[508], der im zweiten Kabinett Adenauer auch Bundesminister wurde, hatte die Soziale Marktwirtschaft mit der Währungsreform gar nichts zu tun, denn die Bundesrepublik habe nach der Währungsreform begonnen und habe genauso auf der Währungsreform (die der CDU auch nicht in allen Punkten passe) aufgebaut, wie jede Planwirtschaft ihrerseits auch auf dieser Währungsreform hätte aufbauen müssen. Man sollte Wuermeling folgen und bei der Währungsreform zwei Dinge unterscheiden, das von den Besatzungsmächten geschaffene neue Geldwesen und die von Erhard eingeleitete Aufhebung von Preis- und Mengenkontrollen in der Bizone. Seine Reform verteidigte Erhard auf Einladung von Adenauer vor dem 2. Parteikongress der CDU der britischen Zone am 28. August 1948 in Recklinghausen. In der französischen Zone (wo die Preise nicht freigegeben worden waren) seien die Dinge nach der Währungsreform nicht besser sondern schlechter geworden. Zu einem erheblichen Teil seien dort aber die Bewirtschaftung und alle staatlich errichteten Schranken einfach überfahren worden. Dort seien die früheren Missstände, der Verkauf unter dem Ladentisch, die Korruption, die Schiebung, die Kompensation weiter bestehen geblieben.[509] Dennoch wird Erhard nicht nur Zustimmung erfahren haben: zu viel, zu schnell, auf einmal.

Die Wochen und Monate nach der Währungsreform gehören zu den turbulentesten Momenten der Gründungsphase der Bundesrepublik. Eine lange Jahre aufgestaute Konsumnachfrage und ein in allen Branchen der Wirtschaft hoher Nachhol- und Ersatzbedarf drängten auf den Markt. Die Anpassungsschwierigkeiten und die anfänglichen Marktstörungen wurden von den Gegnern sogleich als Versagen der neuen Wirtschaftsordnung angegriffen. Aus diesem Lager wurde Erhard als Schutzheiliger der Horter beschimpft, weil von einem Tag auf den anderen in den Läden, in denen es für RM so gut wie nichts zu kaufen gab, für DM wieder jegliche Waren angeboten wurden. Was dabei moralisch anfechtbar sein mag, war wirtschaftlich unbedingt sinnvoll, weil die Kaufkraft des neuen Geldes bei freier Preisbildung nicht weiter reichte als das verfügbare Warenangebot. Die Hortung war eine volkswirtschaftlich sinnvolle Vorbereitung auf die Währungsreform und die Freigabe der meisten Preise. Aber Schumacher schimpfte:[510]

Die ersten Tage nach der Währungsreform haben dann bewiesen, dass das Verhalten vieler Sachwertbesitzer über alle Erwartungen der schlimmsten Pessimisten hinausging. Der Umfang der gehorteten Waren und Rohstoffe ist auch heute noch eine unbekannte Größe. Der Verbraucher und der Verkäufer der Ware Arbeitskraft gegen Papiermark steht nun in der Tiefe zwischen den beiden mächtigen Erhebungen der Agrarpreise und der Preise für Industrieprodukte. Er muss sich sagen lassen, dass es eine sachliche Notwendigkeit und durchaus moralische Angelegenheit gewesen sei, wenn die Eigentümer diese guten Güter nicht gegen schlechtes Geld hergegeben hätten.

Es wurde in der politischen Debatte um Erhards Vorgehen übersehen, dass im Prinzip nur die Preise industrieller Produkte wie Chemie, Maschinenbau, Elektrotechnik und Bau und der meisten Konsumgüter und Dienstleistungen mit dem Tag der Währungsreform frei gegeben worden waren. Lediglich sie sollten sich nach Angebot und Nachfrage richten. Unberührt von der Preisreform blieben die wichtigsten Nahrungsmittel, Energierohstoffe, Metalle, Tarife für Energie und Verkehr und anderes mehr.

In der Bizone war am 3. November 1948 das Gesetz zur Aufhebung des Lohnstops verkündet worden.[511] Bis zu einer neuen tariflichen Regelung, jedoch nicht über den 31. März 1949 hinaus, bedurften danach Abmachungen in denen ungünstigere, bisher den Lohnstopbestimmungen unterliegende Arbeitsbedingungen vereinbart werden, als bei Inkrafttreten dieses Gesetzes behördlich oder vertraglich festgelegt waren, der Zustimmung der Arbeitsbehörde. Einfacher gesagt, die Lohnstoptarife waren nun Mindesttarife. Alle bisher geltenden Bestimmungen über die Begrenzung von Löhnen und Gehältern nach oben wurden aufgehoben.

Am 10. November hatte die SPD-Fraktion im Wirtschaftsrat ein Misstrauensvotum gegen den Wirtschaftsdirektor Erhard beantragt, das aber mit 52 gegen 43 Stimmen abgelehnt worden war.[512] Angesichts dieser Entwicklung drohte aber der linke Flügel der CDU Erhard im Wirtschaftsrat der Bizone das Vertrauen zu entziehen und mit der SPD zusammenzugehen. Um Erhard und seine Politik sowie den Zusammenhalt der CDU zu retten, machte Adenauer einen Linksschwenk. Er sprach sich auf einer Tagung der Sozialausschüsse für eine Verständigung zwischen CDU und SPD aus und bekannte sich unter Berufung auf das Ahlener Programm (Anhang 4) zu einem entschieden sozialen Kurs der CDU. Nach vielen inneren Kämpfen gelang es Adenauer, Erhard zu halten und damit seine Politik.[513] Im Frühjahr 1949 kippte die Stimmung. Die von Erhard am Tag nach der Währungsreform angekündigten Preissenkungen machten sich bemerkbar, aber nun wurde über Depression und Deflation lamentiert[514] und die Arbeitslosigkeit war gestiegen.

Einen scheelen Blick warf die SPD auch auf den Investitionsboom. Koch (SPD)[515] kritisierte, seit der Währungsreform seien 15 bis 18 Mrd. DM in der deutschen Wirtschaft investiert worden, davon ein ganz erheblicher Teil durch Selbstfinanzierung, die wiederum aus Hortungsgewinnen durch die Währungsreform ermöglicht worden seien. Er fragte
was haben die Ausgebombten, die Flüchtlinge, die Arbeiter und Angestellten, die Kleingewerbetreibenden und Kleinfabrikanten tun können, um die Schäden des Krieges zu beheben. Die Praxis sieht so aus, dass die Lasten des Krieges und der Währungsreform einzig und allein vom werktätigen Volk getragen werden.

Dr. Greve (SPD)[516] bemängelte, dass das Aufkommen der Feinde der Demokratie insbesondere nach der Währungsreform sichtbar geworden sei. Besonders kritisch sah die SPD die Geschwindigkeit und das mit der Selbstfinanzierung einhergehende Ausmaß der Bildung großer Vermögen in privater Hand. Der Vorsitzende des Haushaltsausschusses Schoettle (SPD)[517] hob hervor, dass es trotz angeblich unerträglichen Steuerdrucks doch einer kleinen Gruppe unserer Mitbürger in den Jahren seit der Währungsreform gelungen sei, sich aufs neue ganz beträchtliche Vermögen zuzulegen. Dr. Kreyssig (SPD)[518] bediente sich einer Metapher:

Wenn in der deutschen Wirtschaft seit der Währungsreform bis zum Anfang dieses Jahres etwa 60 Milliarden — und in den bereits vergangenen Monaten dieses Jahres vielleicht noch einmal 10 oder 12 Milliarden — investiert worden sind, dann ist eben gerade dieses Übermaß an Investitionen nur aus einem einzigen Grunde möglich gewesen: weil nämlich der viel gerühmte „Suppentopf", von dem die Herren hier gesprochen haben, das Ergebnis gebracht hat, dass die Fettschicht aus diesem Suppentopf nach rechts und die Kartoffeln nach links gegangen sind.

Die SPD hatte insofern Recht, als mit der Währungsreform eine Gesundungskrise verbunden war, die die schwächsten Volksschichten schwer in Mitleidenschaft zog,[519] und weil der von Erhard eingeschlagene Weg dazu führte, dass das für den Wiederaufbau erforderliche Kapital mit hoher Geschwindigkeit in privater Hand akkumuliert wurde und nicht in gemeinwirtschaftlicher oder staatlicher. Erhard hatte bewusst die Preise für industrielle Konsumgüter freigegeben, um die – auch gegenüber den Alliierten politisch unproblematische – Konsumgüterproduktion zu beleben. Diese Entscheidung wurde darüber hinaus von allen kritisiert, die eine Lenkung des Kapitals in die Grundstoff- und Schwerindustrie verlangten, die von den Alliierten kontrolliert wurde, um einer Rüstungsindustrie vorzubeugen. Zu diesen Kritikern gehörte nicht nur die SPD.

Adenauer reagierte auch darauf pragmatisch, wie immer. Durch ein Investitionshilfegesetz sollte von dem Teil der gewerblichen Wirtschaft, der von Erhards Reform besonders profitiert hatte, eine Mrd. DM aufgebracht werden, um den vordringlichen Investitionsbedarf des Kohlenbergbaus, der eisenschaffenden Industrie und der Energiewirtschaft zu decken. In Würdigung der Schwierigkeiten dieser Engpassindustrien hatte die gewerbliche Wirtschaft in der Bundesrepublik, repräsentiert durch den Gemeinschaftsausschuss der deutschen gewerblichen Wirtschaft, beschlossen, zur Deckung des vordringlichen Investitionsbedarfs eine Milliarde DM in den Jahres 1951/52 im Wege einer Umlage aufzubringen. 3,5% der Gewinne aus Gewerbebetrieb in den Jahren 1950/51 waren an die Industriekreditbank AG (IKB) in Düsseldorf als Kredit abzuführen, die das Geld als Kredit an die zu fördernden Industriebereiche weiterverlieh. Die der Industriekreditbank zufließenden Mittel wurden dort in einem Sondervermögen zusammengefasst. Die Industriekreditbank vergab die Mittel im Rahmen von Quoten, welche das Bundeswirtschaftsministerium festlegte, und nach Weisung des für die Verwaltung und Verwendung bestellten Kuratoriums. Bei den abzuschließenden Finanzierungsverträgen sollte die Industriekreditbank anstreben, dass sie für die vergebenen Mittel baldmöglichst Wertpapiere erhält, um diese im Laufe der nächsten vier Jahre dem Erwerbsberechtigten zur Verfügung stellen. Auf diese Weise sollte erreicht werden, dass sich das Sondervermögen in möglichst kurzer Frist auflöst. Das Gesetz war ein klassisches Beispiel für die Investitionslenkung durch den Bund.

Nachdem der Bundestag am 11. Juli 1951 beschlossen hatte, die abschließende Beratung des Investitionshilfegesetzes auf die Zeit nach der Sommerpause zu vertagen, kam es am folgenden Tag zu einer erregten Auseinandersetzung zwischen Adenauer und der SPD, obschon beide in der Sache an einem Strang zogen.[520]

Dr. Adenauer, Bundeskanzler: Meine Damen und meine Herren! Der Bundestag hat gestern beschlossen, die zweite und die dritte Lesung des Investitionsgesetzes bis nach den Ferien zu vertagen.

(Aha!-Rufe bei der SPD.)

Ich verkenne durchaus nicht das Ruhebedürfnis des Hohen Hauses.

(Erregter Widerspruch und große Unruhe bei der SPD. — Abg. Dr. Schumacher: Die Unfähigkeit der Regierung! — Zurufe von der SPD: Unverschämtheit! — Unerhört! — Abg. Dr. Arndt: Schämen Sie sich! — Glocke des Präsidenten. — Abg. Dr. Arndt: Die Unfähigkeit der Regierung! — Abg. Dr. Schumacher: Die Impotenz der Regierung!)

Präsident Dr. Ehlers: Meine Damen und Herren, darf ich bitten, die Mitteilung des Herrn Bundeskanzlers anzuhören. Sie haben die Möglichkeit, dazu Stellung zu nehmen.

(Widerspruch und Zurufe von der SPD: Nein! — Pfui! — Glocke des Präsidenten. — Abg. Dr. Arndt: Nehmen Sie das zurück: das Ruhebedürfnis! — Abg. Mellies: Die Koalition hat wahrscheinlich Ruhebedürfnis! — Zuruf von der SPD: Die Regierung hat sich Zeit gelassen! — Abg. Dr. Schumacher: Vollkommen unfähige Regierung!)

Dr. Adenauer, Bundeskanzler: Aber meine Herren, lassen Sie mich doch mal aussprechen!

(Weitere Zurufe von der SPD: Nein! — Große Erregung bei der SPD. — Glocke des Präsidenten. — Abg. Mellies: Provozieren Sie nicht so! — Abg. Renner: Jeder Zoll ein Führer!)

— Aber meine Damen und Herren, wenn die von mir angeordnete Nachprüfung ergeben sollte, dass durch eine Verschiebung bis in den September wesentliche Interessen der deutschen Wirtschaft verletzt werden sollten,

(Zuruf von der SPD: Dann sind Sie schuld! — Gegenrufe von der Mitte: Unerhört! — Große Unruhe)

dann werde ich mich genötigt sehen, auf Grund des Art. 39 des Grundgesetzes den Herrn Bundestagspräsidenten zu bitten, das Hohe Haus zu einer Sitzung zusammenzuberufen.

(Zuruf rechts: Heute!)

… Und nun, meine Damen und Herren, die ganze Aufregung, die Sie eben gezeigt haben, war völlig überflüssig.

(Heftiger Widerspruch bei der SPD.)

Denn ich habe — —

(Abg. Dr. Schumacher: Was nehmen Sie sich eigentlich heraus! Leisten Sie erst was! — Abg. Dr. Wuermeling: Das müssen gerade Sie sagen, Herr Dr. Schumacher! — Abg. Dr. Schumacher: Diese jämmerliche Unfähigkeit der Bundesregierung hat sich ja gezeigt!).

Auch die Unionsfraktion war piquiert. Der Fraktionsvorsitzende von Brentano schrieb Adenauer unter dem 12. Juli 1951, dass er seine Feststellung, dass er für das Ruhebedürfnis des Parlaments Verständnis habe, als eine unerträgliche Kritik empfinde.[521] Ein anderes Beispiel für das Maß persönlicher Abneigung der SPD-Fraktion gegenüber Adenauer war die Reaktion auf die Glückwünsche des Präsidenten des Bundestages zu Adenauers 76. Geburtstag. Das Protokoll vermerkt "Lebhafter Beifall in der Mitte und rechts".[522]

Das Gesetz über die Investitionshilfe der gewerblichen Wirtschaft, zu dessen Beratung Adenauer den Bundestag gedrängt hatte, erging erst am 7. Januar 1952.[523] Eine solche Hilfe war auch ein Hauptanliegen der Gewerkschaften, auf deren Stimmung Adenauer im Rahmen seiner Überzeugungen stets Rücksicht nahm. Die Bundesregierung war der Auffassung, dass die Investitionsmittel für die Engpassbereiche der deutschen Wirtschaft auf dem Kapitalmarkt nicht aufzubringen waren. Nota bene: der inländische Kapitalmarkt war noch schwach und der Zugang zu ausländischen Kapitalmärkten wurde erst 1953 durch das Londoner Schuldenabkommen geöffnet. Gerade die Unternehmungen des Kohlenbergbaus, der eisenschaffenden Industrie und der Energiewirtschaft waren auf Grund der alliierten Kontrollen von Preisen und Mengen noch nicht imstande, mit Emissionen von Aktien und Anleihen an den Kapitalmarkt heranzutreten. Das Gesetz diente also auch dazu, strukturelle Entwicklungshindernisse der unter Kuratel der Besatzungsmächte stehenden Basisindustrien auszugleichen.

Andererseits war Adenauer der Auffassung, dass die lebhafte Investitionstätigkeit in den übrigen Wirtschaftszweigen, so dringend erforderlich ihre Aufrechterhaltung im Interesse der Steigerung von Produktion und Produktivität auch sei, in dem Maße volkswirtschaftlich nicht fruchtbar sei, soweit es nicht gelinge, Kohle, Stahl oder Energie für die zusätzliche Inbetriebnahme der durch solche Investitionen neu gewonnenen Kapazitäten zu beschaffen. Investitionen dieser Art würden daher, trotz der in zahlreichen Fällen gegebenen dringenden Notwendigkeit ihrer Durchführung, zweckmäßigerweise zurückgestellt, bis die notwendigen Engpassgüter bereitstehen. Bei dieser Einschätzung lag die Bundesregierung nicht weit von der SPD und den Gewerkschaften entfernt.

3) Wirtschaftsverfassung

Es gab und gibt in der Bundesrepublik kein "Gesetz über die Wirtschaftsverfassung der Bundesrepublik Deutschland." Auch das Grundgesetz enthält weder offen noch verborgen, eine Wirtschaftsverfassung. Das beruht nicht zuletzt auf einem Kompromiss zwischen Adenauer und Carlo Schmid, um die Annahme des Grundgesetzes durch 2/3 der Länder zu sichern.[524] Es schließt nur eine Kommandowirtschaft nach dem Muster des Nationalsozialismus oder des sowjetischen Bolschewismus ebenso aus, wie den "Manchester-Liberalismus". Den erstgenannten Modellen stehen die Grundrechte des Einzelnen entgegen, besonders die Garantien für berufliche Freiheit und Eigentum, dem letztgenannten Modell das Sozialstaatsprinzip und die Sozialbindung des Eigentums. Das Konzept der sozialen Marktwirtschaft passt sich besonders elegant in den Rahmen der Verfassung ein. Es wird in der politischen Debatte oft übersehen, dass eine Verfassung in erster Linie ein Organisationsstatut ist. Die in der politischen Praxis und Debatte in den Vordergrund drängenden verbindlichen Staatsziele sind eine Entwicklung der jüngeren Verfassungsgeschichte.

Die dem antiken römischen Recht zu verdankenden obersten Prinzipien der deutschen (und nicht nur dieser) Wirtschaftsverfassung sind Vertragsfreiheit und Vertragstreue. Hinzu treten die unternehmerischen Organisationsformen vom Einzelkaufmann über Personen- bis zu den Kapitalgesellschaften. Herausragende Einzelmonumente der Wirtschaftsverfassung sind die Zivilprozessordnung (1877), das GmbH-Gesetz (1892), das Handelsgesetzbuch (1897), das Bürgerliche Gesetzbuch (1900), das Kreditwesengesetz (1934) oder das Aktiengesetz (1937). Zur Wirtschaftsverfassung gehören auch das kollektive und individuelle Arbeitsrecht, wobei es auch Teil der Sozialverfassung ist.

a) Bank Deutscher Länder, Banken, Kapitalmarkt

Das Wichtigste

Bank deutscher Länder: Die Aufgaben der Deutschen Reichsbank wurden zwischen Zusammenbruch und Währungsreform in den elf Ländern von Landeszentralbanken wahrgenommen. Im Zuge der Währungsreform erhielten sie 1948 als Dachorganisation die Bank Deutscher Länder. Das Vermögen der Reichsbank war teilweise unzugänglich geworden oder verlorengegangen. 1951 übernahm der Bund mit Zustimmung der Besatzungsmächte die Zuständigkeit für die Bank deutscher Länder. Dabei wurde sie verpflichtet, die allgemeine Wirtschaftspolitik der Bundesregierung zu beachten und im Rahmen ihrer Aufgaben zu unterstützen. Die Bundesminister der Finanzen und für Wirtschaft erhielten das Recht, an den Sitzungen des Zentralbankrates mit Antragsrecht aber ohne Stimmrecht teilzunehmen. In der ersten Legislaturperiode gelang es nicht, ein Bundesbankgesetz zu verabschieden. Der Kern der Debatte zwischen Parteien sowie Bund und Ländern ging um die Frage, ob die Bundesbank nur eine Dachorganisation über den fortbestehenden Landeszentralbanken sein sollte ("zweistufige Lösung"), oder ob die Landeszentralbanken künftig nur noch regionale Niederlassungen der Bundesbank sein würden ("einstufige Lösung").

Banken: 1948 war die Kreditanstalt für Wiederaufbau als Körperschaft des öffentlichen Rechts mit einem Kapital von 1 Mio. DM errichtet worden. Davon lag die eine Hälfte bei der Verwaltung der Bizone und die andere bei den Ländern des Gebiets. Auftrag der Kreditanstalt war die Versorgung aller Zweige der Wirtschaft mit mittel- und langfristigen Darlehen für den Wiederaufbau. Ihre Mittel konnte sie sich durch Schuldverschreibungen, auch im Ausland, beschaffen, kurzfristige Darlehen konnte sie auch bei der Bank deutscher Länder aufnehmen. Die KfW verwaltete auch den Einsatz der Gegenwertmittel aus dem Marschall-Plan.

Die Besatzungsmächte hatten den Geschäftsbanken nach amerikanischem Vorbild die Unterhaltung von Niederlassungen außerhalb der Grenzen eines Landes untersagt. Von diesen Anordnungen waren in erster Linie die großen Filialbanken — Deutsche Bank, Dresdner Bank und Commerzbank — betroffen. Als Geschäftspartner für ausländische Banken waren deren Nachfolgeinstitute zu klein. Ab 1952 durften überregional tätige Banken sich in einem von drei Bezirken niederlassen (1) Bremen, Hamburg, Niedersachsen, Schleswig-Holstein, (2) Nordrhein-Westfalen, (3) Baden, Bayern, Hessen, Rheinland-Pfalz, Württemberg-Baden, Württemberg-Hohenzollern.

1949 wurde in der Bizone die Landwirtschaftliche Rentenbank als Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet mit dem Zweck der Kreditfinanzierung von Kreditinstituten, die ihrerseits Landwirtschaftskredite gewähren, und von Unternehmen, deren Betrieb für die inländische landwirtschaftliche Erzeugung sowie für die Vorratshaltung und den Absatz landwirtschaftlicher Erzeugnisse von allgemeiner Bedeutung ist. Zur Versorgung von Flüchtlingsbetrieben mit Krediten wurde 1950 in Bonn die Vertriebenenbank AG auf Grund eines Beschlusses des Bundeskabinetts vom 25. April 1950 errichtet (danach umfirmiert in Deutsche Ausgleichsbank AG). 1950 erhielten die Hypotheken- und Schiffspfandbriefbanken das Recht zur Aufnahme von Krediten bei der Kreditanstalt für Wiederaufbau. 1951 wurden der Industriekreditbank AG die Aufgaben übertragen, die der 1924 gegründeten Deutschen Industriebank im Reichsgebiet oblagen, nämlich die Versorgung der mittleren und kleinen gewerblichen Unternehmen mit langfristigen Krediten.

Kapitalmarkt: Durch den Krieg und die Demontagen war Sachkapital und durch die Währungsreform war Geldkapital vernichtet worden. Folglich war es eine der politischen Hauptaufgaben der Bundesregierung, die Kapitalbildung und den Kapitalmarkt auch durch eine Reform der Einkommen- und Körperschaftsteuer zu fördern. Abgesehen von der Kapitalbildung im staatseigenen Bereich (Post, Bahn, Sparkassen, Versicherungen, Bergbau, Energie usw.) bedeutete dies Kapitalbildung in privater Hand, einschl. des entsprechenden Reichtums in privater Hand. Die SPD verhielt sich zwiespältig. So hatte sie die Steuerreform mitgetragen, wodurch die mittleren und höheren Einkommen steuerlich entlastet wurden, um ihnen Kapitalbildung zu ermöglichen, andererseits zeigte sie mit einem anklagenden Finger auf die Geschwindigkeit, mit der einige Leute bereits wieder Reichtum angehäuft hatten.

Die inländische Kapitalbildung entfaltete sich geradezu rasant. Von der Währungsreform bis zum Ende der ersten Regierung Adenauer hatten sich allein die Spareinlagen auf mehr als das Siebenfache vermehrt, die Bilanzsummen der Kreditinstitute hatten sich von 1950 bis 1953 mehr als verdoppelt. Die Summe aus langfristigen Bankkrediten an Unternehmen und Haushalte sowie dem Absatz festverzinslicher Wertpapiere und Aktien stieg von 1950 bis 1953 um fast das Dreifache.

Alle Formen der Kapitalbildung wurden von der Bundesregierung auf gesetzlicher Grundlage in der einen oder anderen Weise gelenkt, gefördert oder gebremst. Sparen wurde durch eine Einkommensteuerreform und eine Bausparprämie gefördert, für den Wohnungsbau konnten steuerfreie Staatsanleihen gekauft werden, die Eigenkapitalbildung der Unternehmen wurde durch entsprechende Gestaltung der Einkommen- und Körperschaftsteuer gefördert, staatliche Banken wurden errichtet oder gefördert, um den produktiven Teil der Volkswirtschaft mit Fremdkapital zu versorgen, zum Teil sehr gezielt bei Grundstoffindustrie, Schiffbau, Wohnungsbau, Landwirtschaft, zum Teil weiter gestreut bei der Förderung des Mittelstandes.

BANK DEUTSCHER LÄNDER

Die Bank deutscher Länder ist nicht Rechtsnachfolgerin der Deutschen Reichsbank, sie hat nur ihre Aufgaben übernommen. Die Deutsche Reichsbank war die 1874 gegründete, zuletzt durch das Reichsbankgesetz von 1939 geregelte Notenbank des Reichs, eine Anstalt des öffentlichen Rechts. Das Vermögen der Reichsbank war teilweise unzugänglich geworden oder verlorengegangen.[525] Nach dem Zusammenbruch hatte die Reichsbank ihre Tätigkeit eingestellt, mit der Ausnahme der britischen Besatzungszone. Ihre Aufgaben übernahmen in allen elf Ländern Landeszentralbanken. Merkwürdigerweise übertrugen die Alliierten ihr Prinzip der "Dezentralisation" zunächst auch auf die Zentralbanken, so als bestehe Westdeutschland aus elf Vaterländern mit der gemeinsamen Währung Reichsmark. 1948 erhielten die Landeszentralbanken im Zuge der Währungsreform einen Dachorganisation mit dem Namen Bank deutscher Länder.

Trotz Gründung der Bundesrepublik blieb die DM, der Wirtschaftswunderstolz der Westdeutschen, bis auf weiteres Besatzungsgeld. Auch nach dem am 6. März 1951 revidierten Besatzungsstatut blieben alle Rechtsvorschriften der Besatzungsbehörden in Kraft, bis sie auf Ersuchen der zuständigen deutschen Behörden von den Besatzungsbehörden aufgehoben wurden oder auf Grund einer von den Besatzungsbehörden erteilten Ermächtigung durch die deutschen Behörden aufgehoben oder geändert wurden. Zu diesen Rechtsvorschriften gehörten auch die Vorschriften über die Schaffung der Landeszentralbanken und der Bank deutscher Länder. Nach der Revision des Besatzungsstatuts hatte sich die Alliierte Hohe Kommission bereit erklärt, die Zuständigkeit, die ihr auf Grund von Rechtsvorschriften der Militärregierung auf dem Gebiet der Banken- und Währungspolitik übertragen worden ist, unter der Voraussetzung aufzugeben, dass Rechtsvorschriften über die Ausübung der bisherigen Befugnisse der Besatzungsmächte durch deutsche Stellen erlassen werden, die wiederum nicht ohne Zustimmung der Besatzungsmächte in Kraft treten konnten.

Zu diesem Zweck erging 1951 ein Übergangsgesetz zur Änderung des Gesetzes über die Errichtung der Bank deutscher Länder.[526] Die Gesetze der amerikanischen, britischen und französischen Militärregierung über die Errichtung der Bank deutscher Länder wurden dahin geändert, dass die Bank verpflichtet ist, die allgemeine Wirtschaftspolitik der Bundesregierung zu beachten und im Rahmen ihrer Aufgaben zu unterstützen; die Bundesminister der Finanzen und für Wirtschaft erhielten das Recht, an den Sitzungen des Zentralbankrates mit Antragsrecht aber ohne Stimmrecht teilzunehmen; die Bundesregierung konnte Aussetzung von Beschlüssen des Zentralbankrates bis zu acht Tagen verlangen. Die Planung für ein Bundesbankgesetz wurde zurück gestellt.

Die Geschäfte der Zentralbanken kann man zu den eigenwirtschaftlichen Tätigkeiten des Staates zählen. Es ist nicht zwingend, dass ein Staat Eigentümer einer Notenbank ist. Die Bank of England war 1694/1946 in privater Hand, die schweizerische Nationalbank und die Banca d'Italia sind Aktiengesellschaften. Jede der zwölf amerikanischen Federal Reserve Banks ist eine Kapitalgesellschaft, deren Gesellschaftsanteile von Geschäftsbanken und Sparkassen des jeweiligen Bankbezirks gehalten wurden. Auch die Anteile an Landeszentralbanken sollten nach dem Willen der Amerikaner an die Geldinstitute in ihren Bezirken übertragen werden. Eine Veräußerung der Kapitalanteile war aber nicht erfolgt. 1952 wurden die Militärregierungsgesetze über die Landeszentralbanken aufgehoben.[527] Damit entfiel die Verpflichtung der Finanzminister der Länder, deren Kapitalanteile an den Landeszentralbanken an die zur Haltung von Mindestreserven verpflichteten Kreditinstitute zu veräußern.

Die Militärregierungsgesetze über die Errichtung der Bank deutscher Länder von 1948 hatten die Abführung des nach Bildung der Rücklagen verbleibenden Jahresreingewinns der Bank deutscher Länder an die Landeszentralbanken vorgesehen. Ab 1953 stand der Gewinn dem Bund zu.[528] Die innere Berechtigung dafür folgt daraus, dass auf Grund des durch die Währungsreform bedingten Umstellungsgesetzes der Bank deutscher Länder Ausgleichsforderungen insoweit zugeteilt worden, als sie nach dem Ergebnis der Umstellungsrechnung überschuldet gewesen wäre. Schuldner dieser mit 3% jährlich zu verzinsenden Ausgleichsforderungen waren zunächst die Länder, deren Ausgleichsverbindlichkeiten später vom Bund übernommen wurden. Die aus der Verzinsung der Ausgleichsforderungen erzielten Einnahmen bildeten anfänglich in der Gewinn- und Verlustrechnung der Bank deutscher Länder den größten Ertragsposten. Die übrigen Einnahmen waren vorwiegend in Ausübung des dem Bund zustehenden Notenprivilegs entstanden.

1953 schuf sich der Bund das Recht, bei der Bank deutscher Länder Kassenkredite für eigenen Bedarf bis zum Betrag von 1,5 Mrd. DM und für den Lastenausgleichsfonds 0,2 Mrd. DM aufzunehmen.[529]

Am 22. Januar 1953 übermittelte die Bundesregierung dem Bundestag den Entwurf eines Gesetzes über die Währungs- und Notenbank des Bundes (Bundesbankgesetz).[530] Der Kern der Debatte ging um die Frage, ob die Bundesbank nur eine Dachorganisation über den fortbestehenden Landeszentralbanken sein sollte ("zweistufige Lösung"), oder ob die Landeszentralbanken künftig nur noch regionale Niederlassungen der Bundesbank sein würden ("einstufige Lösung").[531] Die Meinungsverschiedenheiten gingen quer durch alle Parteien. SPD, FDP und der Bundeswirtschaftsminister waren für die "einstufige" Lösung, CSU, Finanzminister (CSU) und Bundesrat für die "zweistufige". Die Vorlage wurde an den Ausschuss für Geld und Kredit überwiesen. Danach wurde die Vorlage im Bundestag nicht mehr behandelt.

BANKEN

Die deutsche Verwaltung der Bizone hatte 1948 die Kreditanstalt für Wiederaufbau als Körperschaft des öffentlichen Rechts mit einem Kapital von 1 Mio. DM errichtet.[532] Davon lag die eine Hälfte bei der deutschen Verwaltung der Bizone und die andere Hälfte bei den Ländern des Gebiets. Auftrag der Kreditanstalt war die Versorgung aller Zweige der Wirtschaft mit mittel- und langfristigen Darlehen für den Wiederaufbau. Die KfW hat die Mittel zunächst auch verstärkt in den Wiederaufbau der Grundstoffindustrie gelenkt.[533] Ihre Mittel konnte sie sich durch Schuldverschreibungen beschaffen, kurzfristige Darlehen konnte sie auch bei der Bank deutscher Länder aufnehmen. 1951 ging der Kapitalanteil der deutschen Verwaltung der Bizone auf den Bund über, die andere Hälfte des Kapitals teilten sich nun alle Länder, auch die Länder der französischen Zone. Die Bank wurde ermächtigt, ungedeckte Schuldverschreibungen von Kreditinstituten anzunehmen und Bürgschaften für Bankkredite zu gewähren.[534] Die KfW verwaltete auch den Einsatz der Gegenwertmittel aus dem Marschall-Plan. Diese Mittel entstanden dadurch, dass die deutschen Importeure amerikanischer Waren den Kaufpreis in einen ERP-Sonderfonds einzahlten, während die amerikanischen Lieferanten ihren Erlös von ihrer Regierung bekamen.

Die Besatzungsmächte hatten nach amerikanischem Vorbild Banken, die das kurzfristige Kreditgeschäft betrieben, die Unterhaltung von Niederlassungen außerhalb der Grenzen eines Landes untersagt. Von diesen Anordnungen waren in erster Linie die großen Filialbanken — Deutsche Bank, Dresdner Bank und Commerzbank — betroffen. Die Niederlassungen dieser Banken in den einzelnen Ländern führten seitdem unter neuen Firmen ihre Geschäfte wie selbständige Bankinstitute. Dies stand im Gegensatz zur deutschen Tradition seit dem 19. Jahrhundert. Der Bund konnte angesichts der Haltung der Besatzungsmächte nicht einfach zu dieser Tradition zurückkehren. Die Bundesregierung war andererseits der Meinung, dass die zum Teil einseitige Wirtschaftsstruktur der Länder den Banken weder einen Ausgleich der Risiken noch einen Geld- oder Kapitalausgleich gestattete, wie er sich früher im Rahmen der großen Institute von selbst ergeben hatte. Als Geschäftspartner für ausländische Banken waren die meisten Nachfolgeinstitute zu klein. Unter diesen Umständen sah die Bundesregierung eine wirtschaftliche Notwendigkeit, die Bildung größerer selbständiger und leistungsfähiger Banken wieder zu ermöglichen. Diesem Zweck diente ein Gesetz von 1952 über den Niederlassungsbereich von Kreditinstituten.[535] Überregional tätige Banken durften sich nun in einem von drei Bezirken niederlassen (1) Bremen, Hamburg, Niedersachsen, Schleswig-Holstein, (2) Nordrhein-Westfalen, (3) Baden, Bayern, Hessen, Rheinland-Pfalz, Württemberg-Baden, Württemberg-Hohenzollern.

Durch die Gesetze zur Neuordnung des Geldwesens war die Alliierte Bankkommission ermächtigt worden, Verordnungen zu erlassen zur Durchführung und Ergänzung der Gesetze auf dem Gebiet der Neuordnung des Geldwesens und über die Neufestsetzung des Nennkapitals von Geldinstituten in der Rechtsform von Kapitalgesellschaften. Durch die von der Alliierten Bankkommission erlassenen Durchführungsvorschriften waren der Bank deutscher Länder und den Aufsichtsbehörden Ermächtigungen zur Rechtsetzung erteilt worden. Nachdem die Alliierte Hohe Kommission Adenauer durch Schreiben vom 6. März 1951 mitgeteilt hatte, dass sie diese Zuständigkeiten in Zukunft nicht mehr ausüben könne, folgte 1953 das Gesetz über den Erlass von Rechtsverordnungen,[536] wodurch die Rechtsetzungsbefugnisse der Bank deutscher Länder aufgehoben wurden.

1949 war in der Bizone die Landwirtschaftliche Rentenbank gegründet worden,[537] eine Anstalt des öffentlichen Rechts mit dem Zweck der Kreditfinanzierung von Kreditinstituten, die ihrerseits Landwirtschaftskredite gewähren, und von Unternehmen, deren Betrieb für die inländische landwirtschaftliche Erzeugung sowie für die Vorratshaltung und den Absatz landwirtschaftlicher Erzeugnisse von allgemeiner Bedeutung ist. Mit dem Gesetz über die Rentenbankgrundschuld[538] wurde das in der Bizone befindliche Vermögen von der Deutschen Rentenbank aus der Haftung entlassen, die Belastung der dauernd landwirtschaftlichen, forstwirtschaftlichen oder gärtnerischen Zwecken dienenden Grundstücke blieb aber als Reallast (Rentenbankgrundschuld) in der Bizone bestehen. Die Reallast wurde nicht ins Grundbuch eingetragen und ging allen anderen Lasten im Rang vor.

1949 war in der Bizone auch die Deutsche Genossenschaftskasse als Anstalt des öffentlichen Rechts gegründet worden, um kurz- und mittelfristige Kredite zur Förderung der Landwirtschaft und genossenschaftlicher Einrichtungen zu vergeben.[539] Hierauf baute die Bundesregierung 1950 auf.[540] Ihr Zweck und Geschäftskreis wurden erweitert auf die Kreditgewährung zur Förderung des gewerblichen Genossenschaftswesens durch kurz- und mittelfristige Kredite in den Bereichen Gewerbe, Landwirtschaft, Wohnungsbau, Verkehr und Konsum.

Zur Versorgung von Flüchtlingsbetrieben mit Krediten wurde 1950 in Bonn die Vertriebenenbank AG auf Grund eines Beschlusses des Bundeskabinetts vom 25. April 1950 errichtet (danach umfirmiert in Deutsche Ausgleichsbank AG).

1950 wurden die zulässigen Geschäfte der Hypotheken- und Schiffspfandbriefbanken vorübergehend erweitert. Sie erhielten das Recht zur Aufnahme von Krediten bei der KfW (deren Anleihen die Bonität einer Bundesanleihe hatten und damit nur einen niedrigen Zins erforderten). Die Aufnahme von Globaldarlehen zum Zwecke der Weitergabe als Hypothekendarlehen gehörte nicht zu den Geschäften, die Hypotheken- und Schiffspfandbriefbanken normalerweise betreiben durften. Solche Banken verkauften Pfandbriefe. Dies wurde aber geändert, um den Wohnungs- und Schiffbau zu fördern.[541]

1951 erging das Gesetz betreffend die Industriekreditbank AG.[542] Die 1924 gegründete Bank hatte im Bundesgebiet die Aufgaben wahrzunehmen, die früher im Reichsgebiet der Deutschen Industriebank oblagen, nämlich die Versorgung der mittleren und kleinen gewerblichen Unternehmen mit langfristigen Krediten. Um diese Aufgaben erfüllen zu können, war die Bank darauf angewiesen, sich die erforderlichen Mittel durch Anleihen zu beschaffen. Sie durfte dazu Schuldverschreibungen auf den Inhaber ausgeben und dafür eine gesonderte Deckungsmasse bilden. Die Bankaufsichtsbehörde bestellte dafür einen Treuhänder. Sollte über das Vermögen der Industriekreditbank AG der Konkurs eröffnet werden, so würden die Forderungen der Inhaber der Schuldverschreibungen, für die die gesonderte Deckungsmasse gebildet ist, einschließlich ihrer seit Eröffnung des Konkursverfahrens laufenden Zinsforderungen, den Forderungen aller anderen Konkursgläubiger vorgehen.

1953 erging ein weiteres Gesetz zur Neuordnung des Geldwesens.[543] Nach Besatzungsrecht durfte die Bank deutscher Länder für eine Übergangszeit auch Noten ausgeben, die nicht ihren Namen tragen. Nach dem Emissionsgesetz der Alliierten waren diese Noten spätestens bis zum 31. Dezember 1952 aufzurufen. Dazu waren neue Noten erforderlich. Indessen waren inzwischen neue Noten mit dem Namen der Bank deutscher Länder (Noten zu DM 5,10, 20, 50 und 100) hergestellt worden. Sie reichten aber bei weitem nicht aus. Während bisher die Noten der Bank deutscher Länder im Ausland hergestellt worden waren, beabsichtigte die Bank deutscher Länder neue Noten, insbesondere auch aus Gründen der Devisenersparnis, künftig möglichst im Bundesgebiet drucken zu lassen. Das wiederum war technisch nicht sofort möglich. Aus den vorgenannten Gründen blieben die nach alliiertem Recht bis 31. Dezember 1952 aufzurufenden Noten im Verkehr.

KAPITALMARKT

Je höher eine Volkswirtschaft entwickelt ist, umso höher ist der durchschnittliche Kapitalbedarf je Arbeitsplatz. Durch den Krieg und die Demontagen war Sachkapital und durch die Währungsreform Geldkapital vernichtet worden. Folglich war es eine der politischen Hauptaufgaben der Bundesregierung, die Kapitalbildung und den Kapitalmarkt auch durch die Reform der Einkommen- und Körperschaftsteuer zu fördern. Abgesehen von der Kapitalbildung im staatseigenen Bereich (Post, Bahn, Sparkassen, Versicherungen, Bergbau, Energie usw.) bedeutete dies Kapitalbildung in privater Hand, einschließlich des entsprechenden Reichtums in privater Hand. Die SPD verhielt sich zwiespältig. So hatte sie die Einkommensteuerreform mitgetragen, wodurch die mittleren und höheren Einkommen steuerlich entlastet wurden, um ihnen Kapitalbildung zu ermöglichen, andererseits zeigte sie mit einem anklagenden Finger auf die Geschwindigkeit, mit der einige Leute bereits wieder Reichtum angehäuft hatten.

1924/31 hatten die Kredite des Auslands mit 20,5 Mrd. RM die Reparationen mit 10,8 Mrd. RM übertroffen. Anders nach dem zweiten Weltkrieg. Der einzige Auslandskredit war der Kredit von 700 Mio. USD aus dem Marshall-Plan. An der Kapitalbildung, durch die der Wiederaufbau finanziert wurde, war ausländisches Kapital allenfalls unerheblich beteiligt. Die Gesamtinvestitionen von der Währungsreform bis Dezember 1949 (18 Monate) können auf 11 bis 12 Mrd. DM geschätzt werden. Die Mittel aus GARIOA und Marshall-Plan machten davon nur 5 bis 6% aus. Zur Kapitalbildung trugen auch die staatlichen Banken bei. Der größte Teil stammte aus privater Kapitalbildung. Seit Mitte Mai 1948 bis zum Beginn des Jahres 1952 wurden in der Bundesrepublik 65 Mrd. DM in Anlagen investiert.[544]

Wie die nachstehende Tabelle XXV zeigt, entfaltete die inländische Kapitalbildung sich geradezu rasant. Der Ertrag der Vermögensteuer stieg von 1949 bis 1953 von 115 Mio. DM auf 572 Mio. DM.[545] Von der Währungsreform bis zum Ende der ersten Regierung Adenauer hatten sich allein die Spareinlagen auf mehr als das Siebenfache vermehrt, die Bilanzsummen der Kreditinstitute hatte sich 1950/53 mehr als verdoppelt. Die Summe aus langfristigen Bankkrediten an Private (Unternehmen und Haushalte) sowie dem Absatz festverzinslicher Wertpapiere und Aktien stieg 1950/53 von 4,4 Mrd. DM auf 12,3 Mrd. DM, also um fast das Dreifache.

TABELLE XXV
ENTWICKLUNG DES KAPITALMARKTS IN MIO. DM

1948

1949

1950

1951

1952

1953

Bilanzsummen der Kreditinstitute

30.835

39.375

50.670

64.809

Stückgeldumlauf

5.981

6.827

7.616

7.957

9.284

10.325

Einlagen von Nichtbanken bei Kreditinstituten

8.713

12.752

16.684

20.770

25.869

32.569

davon Spareinlagen

1.599

3.061

4.066

4.984

7.404

11.241

langfristige Ausleihungen

1.270

5.070

7.769

11.662

16.165

davon gegen Grundpfandrechte

1.074

3.155

4.606

6.396

7.188

festverz. Wertpapiere und Aktien

11

822

744

891

1.819

3.143

StJB 1952, S. 321; 1955, S. 359, 364, 365, 367

Alle Formen der Kapitalbildung wurden von der Bundesregierung auf gesetzlicher Grundlage in der einen oder anderen Weise gelenkt, gefördert oder gebremst. Sparen wurde durch eine Einkommensteuerreform und eine Bausparprämie gefördert, für den Wohnungsbau konnten steuerfreie Staatsanleihen gekauft werden, die Eigenkapitalbildung der Unternehmen wurde durch entsprechende Gestaltung der Einkommen- und Körperschaftsteuer gefördert, staatliche Banken wurden errichtet oder gefördert, um den produktiven Teil der Volkswirtschaft mit Fremdkapital zu versorgen, zum Teil sehr gezielt bei Grundstoffindustrie, Schiffbau, Wohnungsbau, Landwirtschaft, zum Teil weiter gestreut bei der Förderung des Mittelstandes.

Ihren Willen, die Wege des Kapitals zu steuern, bekundete die Bundesregierung mit einem Gesetz von 1952 über den Kapitalverkehr.[546] Danach war die erstmalige Begebung von Schuldurkunden zur Verwendung am Kapitalmarkt, von Zertifikaten von Investmentgesellschaften, von Aktien, von Zwischen- und Genussscheinen von einer Genehmigung des Bundeswirtschaftsministers im Einvernehmen mit dem Bundesfinanzminister abhängig. Der Bundeswirtschaftsminister holte vor seiner Entscheidung ein Gutachten des Ausschusses für Kapitalverkehr ein. Das Gesetz sollte am 31. Dezember 1953 außer Kraft treten. Das Gesetz hatte einen Vorgänger in der Bizone,[547] wonach die erstmalige Begebung von Teilschuldverschreibungen auf den Inhaber, Aktien und ähnlichen Papieren der Genehmigung bedurfte. Das Gesetz galt bis zum 30. Juni 1952.

b) Wiederherstellung der staatsbürgerlichen Gesellschaft

Die Themen dieses Abschnitts sind nicht sonderlich politisch, zum Teil sehr technisch und nicht von allgemeinem Interesse. Die Darstellung zeigt dem Interessierten, wie weit und tief ein Krieg in Verbindung mit einer inhumanen Diktatur in die elementaren rechtlichen Grundlagen eines Volkes eingreift und welche Anstrengungen in der Zeit der ersten Bundesregierung Adenauer auch auf die Fragen gerichtet wurden, die wenig direkten Einfluss auf das Wahlverhalten der Bürger erwarten ließen. Die allgemeine Apathie hätte hier manche Unterlassung geduldet. Aber auch auf den nachstehend dargestellten Gebieten wird erkennbar, was eingangs dieser Darstellung gesagt worden war, nämlich dass die von Adenauer geführte Bundesregierung ein Grundgesetz mit Leben zu erfüllen hatte, das sich ein durch seine innere Verfassung vorbildliches Staatswesen zum Ziel gesetzt hatte, das Anschluss an die guten deutschen Traditionen gewänne.

Nicht nur die Welt von Produktion und Arbeit bedurfte der Wiederherstellung nach den Schäden, die sie durch Nationalsozialismus und Krieg erlitten hatten, sondern auch die gesamte staatsbürgerliche Gesellschaftsordnung. Ein großer Schritt dahin war das Gesetz von 1950 zur Wiederherstellung der Rechtseinheit auf dem Gebiet der Gerichtsverfassung, der bürgerlichen Rechtspflege, des Strafverfahrens und des Kostenrechts.[548] Mit einem Kraftakt von 222 Seiten beseitigte das Gesetz die Vorschriften, die entweder nationalsozialistisches Gedankengut enthielten oder aus dem Zwang der Kriegsverhältnisse entstanden waren, sowie alle nach 1945 entstandenen Vorschriften, die in Ländern und Besatzungszonen der Bundesrepublik unterschiedlich in Kraft gesetzt worden waren. Im Kern wurde das Recht der Gerichtsverfassung sowie des Zivil- und Strafprozesses, wie es vor 1933 bestanden hatte, wiederhergestellt. Mit solcher Gesetzgebungsarbeit lassen sich keine politischen Lorbeeren erringen, obschon sie für die Stabilität der Gesellschaft von großer Bedeutung sind.

Das Wichtigste

Mit dem Gesetz vom 7. August 1952 zur Ergänzung von Zuständigkeiten auf den Gebieten des Bürgerlichen Rechts, des Handelsrechts und des Strafrechts nahm sich der Bundesgesetzgeber einer Reihe von besonderen Problemen an. Was sollte mit Gerichtsverfahren geschehen, die am 8. Mai 1945 vor deutschen Gerichten jenseits von Oder und Görlitzer Neiße, in Danzig, im Elsass, in Lothringen, in Luxemburg, in Malmedy, in Moresnet, in den Sudeten, in Böhmen und Mähren sowie den Reichskommissariaten Ostland und Ukraine anhängig waren? Die Ereignisse des Jahres 1945 hatten die Ausübung deutscher Gerichtsbarkeit in diesen Gebieten zum Stillstand gebracht, aber auch zum Ende?

Das Volksvermögen besteht zu einem Drittel bis zur Hälfte aus bebauten und unbebauten Grundstücken. Auf fast jedem bebauten Grundstück ruhten Hypotheken, Grund- oder Rentenschulden. Es ging somit um nicht wenig, als 1950 Hypotheken-, Grundschuld- und Rentenschuldbriefe in besonderen Fällen für kraftlos erklärt wurden. In der Regel sind Banken und Versicherungen die Gläubiger der Hypotheken und Grundschulden, und die privaten Haushalte und Unternehmen die Schuldner. Für die Geltendmachung oder Abtretung einer verbrieften Hypothek, Grund- oder Rentenschuld war die Vorlage des Briefes durch den Gläubiger notwendig. Es ergaben sich daher vielerlei Schwierigkeiten, weil zahllose Gläubiger den Brief nicht mehr vorlegen konnten.

Eine typische Kriegsfolge bestand auch darin, dass Mieter und Pächter Verträge über Immobilien in Händen hielten, die wegen Zerstörung nicht mehr nutzbar waren. Nach der geltenden Rechtsordnung blieben die Verträge gültig, sie konnten nur vom Vermieter oder Verpächter nicht mehr erfüllt werden. Das Problem wurde dadurch gelöst, dass die Verträge erloschen.

Ein Rechtsgebiet mit weitreichenden Folgen für jedermann ist das der Verjährung. Wer sich einer berechtigten aber verjährten Forderung gegenüber sieht, braucht diese nicht zu erfüllen. Die Störungen des Krieges und der Nachkriegszeit und der Gerichtsbarkeit hatte Vorschriften zur Hemmung der Verjährung veranlasst. 1950 wurde der Normalzustand des Bürgerlichen Gesetzbuches wieder hergestellt.

Für bilanzierende Unternehmen und Kaufleute stellte die Währungsreform eine besondere Herausforderung dar durch die Notwendigkeit einer DM-Eröffnungsbilanz. Normalerweise erstellt ein neues Unternehmen eine Eröffnungsbilanz und alle nachfolgenden Bilanzen zeichnen die Veränderungen nach, die sich von Jahr zu ergeben. Die Währungsreform zwang jedoch dazu, so zu tun, als sei das Unternehmen am 21. Juni 1948 neu gegründet worden. Auf beiden Seiten der Bilanz gab es Bewertungsfragen. Auf der Aktivseite stellten sich z.B. die Fragen der Bewertung von Grundstücken, technischen Anlagen und Maschinen, auf der Passivseite waren Verbindlichkeiten zum Teil abgewertet worden, zum Teil auch nicht. Auch das Eigenkapital konnte nicht einfach 1 zu 10 umgestellt werden. Nach Auffassung der Bundesregierung konnte die deutsche Wirtschaft die an sie gestellten Exportanforderungen bis zum Ablauf der Marshallplanhilfe (Mitte 1952) nur dann erfüllen, wenn sie durch die Aufstellung der DM-Eröffnungsbilanzen einen neuen Start erhielt.

Das Gesetz von 1950 über die Ausübung von Mitgliedschaftsrechten aus Aktien während der Wertpapierbereinigung ist symptomatisch für die Folgen des Krieges und der Nachkriegszeit für die Zerrüttung der bürgerlichrechtlichen Grundlagen von Aktiengesellschaften und Kommanditgesellschaften auf Aktien. Durch die Ereignisse der Kriegs- und Nachkriegszeit war eine erhebliche Zahl von Aktienurkunden den berechtigten Inhabern insbesondere durch die sowjetische Besatzungsmacht entzogen worden.

Das neuzeitliche Genossenschaftswesen war um 1830/40 in Frankreich und England im Zusammenhang mit der Industrialisierung zum Zweck der Selbsthilfe entstanden. In Deutschland geht das gewerbliche Genossenschaftswesen auf zwei Sozialreformer zurück, den preußisch-sächsischen Juristen Franz Hermann Schulze-Delitzsch (1808/83) und den preußisch-rheinischen Bürgermeister Wilhelm Raiffeisen (1818/88). In der Zeit des Nationalsozialismus waren die Konsumgenossenschaften aufgelöst und die demokratische Selbstverwaltung der übrigen Genossenschaften beseitigt worden. Zunächst waren in der britischen Zone die Konsumgenossenschaften und dann in der gesamten Bizone die Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaften in Anlehnung an das vor 1933 geltende Recht in der Bizone wieder zugelassen worden.

Wenn es ein Thema gibt, das bestimmt keinen politischen Sex-Appeal hat, dann ist es die Zwangsvollstreckung. Unbeschadet dessen ist ein funktionierendes Vollstreckungswesen für das tägliche Leben einer Volkswirtschaft und die Kreditvergabe der Banken und Sparkassen unverzichtbar. Die Bundesregierung sah sich zu Gesetzesinitiativen auf zwei Gebieten veranlasst, einmal auf dem für das Bank- und Kreditwesen bedeutsamen Gebiet der Zwangsvollstreckung in das unbewegliche Vermögen (insbesondere die bebauten Grundstücke), zum anderen bei der Einschränkung der Zwangsvollstreckung aus sozialpolitischen Motiven.

Beim gewerblichen Rechtsschutz geht es hauptsächlich um Patente, dazu um Warenzeichen, Gebrauchs- und Geschmacksmuster. Die Alliierten hatten 1945 alle deutschen gewerblichen Schutzrechte beschlagnahmt und zur freien Nutzung durch jedermann zur Verfügung gestellt. Das Reichspatentamt war kurz vor dem Kriegsende geschlossen worden. Umso wichtiger war es nun, dass die deutschen Erfindungen, die nach dem Krieg gemacht und patentiert worden waren, national und international geschützt wurden, um einen neuen Bestand gewerblicher Schutzrechte aufzubauen. Patente belohnen den Erfinder mit einem Verwertungsmonopol für 20 Jahre.

HANDELS-, GENOSSENSCHAFTS-, WECHSEL- UND SCHECKRECHT

1950 wurde auf den Gebieten des Handels-, des Genossenschafts- und des Wechsel- und Scheckrechts der Rechtszustand vom 1. September 1939, dem ersten Tag des zweiten Weltkrieges, wieder hergestellt. Durch zahlreiche hauptsächlich während des Krieges und danach erlassene gesetzliche Vorschriften auf den genannten Gebieten waren diese Rechtsgebiete sehr unübersichtlich geworden. Andere Vorschriften waren durch den Krieg bedingt.[549] Völlig unpolitisch aber wichtig sind die handelsrechtlichen Bekanntmachungen.[550] Soweit nach gesetzlichen Vorschriften oder nach Bestimmungen der Satzung, des Gesellschaftsvertrages, des Statuts oder anderer Verträge von juristischen Personen (wie AG, GmbH) oder Personengesellschaften (wie OHG, KG) Bekanntmachungen im Deutschen Reichsanzeiger zu machen waren, sind diese seit 1950 im Bundesanzeiger zu bewirken.

GERICHTSVERFAHREN DER KRIEGSZEIT

1952 nahm sich der Bundesgesetzgeber einer Reihe von besonderen Problemen an.[551] Was sollte mit Gerichtsverfahren geschehen, die am 8. Mai 1945 vor deutschen Gerichten jenseits von Oder und Görlitzer Neiße, in Danzig, im Elsass, in Lothringen, in Luxemburg, in Malmedy, in Moresnet, in den Sudeten, in Böhmen und Mähren sowie den Reichskommissariaten Ostland und Ukraine anhängig waren? Die Ereignisse des Jahres 1945 haben die Ausübung deutscher Gerichtsbarkeit in diesen Gebieten zum Stillstand gebracht, aber auch alle Verfahren zum Ende? In vielen Fällen war es zwar der Rechtsprechung gelungen, durch Auslegung der geltenden Zuständigkeitsnormen diese Schwierigkeiten zu beheben. Das Gesetz lehnte sich an bereits vorhandene Regelungen in den Besatzungszonen an und erweiterte sie. Auch auf dem Gebiete des Strafrechts waren die Möglichkeiten der Nachprüfung von Entscheidungen früherer Wehrmachtsgerichte oder von Gerichten wehrmachtsähnlicher Formationen uneinheitlich geregelt. Soweit es sich um politische Strafsachen handelte, war durch landesrechtliche Vorschriften in Verbindung mit den Rechtsvorschriften der Besatzungsmächte in genügendem Maße sichergestellt, dass nationalsozialistische Übergriffe in der Strafrechtspflege bereinigt werden konnten. Bei nichtpolitischen Straftaten, die von Wehrmachtsgerichten abgeurteilt worden waren, war die Regelung jedoch unbefriedigend. Die Antwort bestand darin, dass solche Verfahren vor Gerichten der Bundesrepublik fortgesetzt werden konnten.

HYPOTHEKEN, GRUND- UND RENTENSCHULDEN

Das Volksvermögen in staatlicher und privater Hand besteht zwischen einem Drittel und der Hälfte aus bebauten und unbebauten Grundstücken. Am Privatvermögen sind Immobilien mit deutlich mehr als der Hälfte beteiligt. Auf fast jedem bebauten privaten Grundstück ruhen Hypotheken, Grund- oder Rentenschulden. Es ging somit um nicht wenig, als 1950 Hypotheken-, Grundschuld- und Rentenschuldbriefe in besonderen Fällen für kraftlos erklärt wurden. Gläubiger der Hypotheken und Grundschulden sind in der Regel die Banken, Schuldner die privaten Haushalte und die Unternehmen. Für die Geltendmachung oder Abtretung einer verbrieften Hypothek, Grund- oder Rentenschuld war die Vorlage des Briefes durch den Gläubiger notwendig. Es ergaben sich daher vielerlei Schwierigkeiten, wenn der Gläubiger den Brief nicht mehr vorlegen konnte. Besonders häufig waren solche Fälle bei Kreditinstituten und Versicherungsunternehmen aufgetreten, deren Hauptniederlassung in der SBZ gelegen hatte, und die ihre Briefe nicht mehr erlangen konnten. Für die britische Zone war bereits eine Verordnung über die Kraftloserklärung solcher Briefe ergangen. Diesem Beispiel folgend wurden solche Briefe durch Bundesgesetz für kraftlos erklärt und die Rechte wurden zu brieflosen Rechten. Deren Übertragung erfolgte durch Umschreibung im Grundbuch.[552]

SIEGELUNG VON URKUNDEN

Durch Kriegsverordnung von 1944 war gestattet worden, gerichtliche und notarielle Urkunden bei der Siegelung statt mit Prägesiegeln mit Stempeln zu versehen. Es war daher ein kleiner Schritt der Rückkehr zur Normalität, als 1950 wieder das Prägesiegel vorgeschrieben wurde. Solche waren wieder ohne Schwierigkeit zu beschaffen.[553]

MIET- UND PACHTVERTRÄGE FÜR ZERSTÖRTE IMMOBILIEN

Eine typische Kriegsfolge bestand auch darin, dass Mieter und Pächter Verträge über Immobilien in Händen hielten, die wegen Zerstörung nicht mehr nutzbar waren. Nach der geltenden Rechtsordnung blieben die Verträge gültig, sie konnten nur vom Vermieter oder Verpächter nicht mehr erfüllt werden. 1950 wurde das Problem dadurch gelöst, dass die Verträge erloschen, es sei denn, der Nutzungsberechtigte hatte die beschädigten Räume bezogen, oder die Vertragsparteien hatten einen Vertrag über die Wiederherstellung der Räume geschlossen, oder der Mieter oder Pächter hatte die Wiederherstellung der vermieteten Räume erheblich gefördert. Die wichtigste Folge der Aufhebung der alten Miet- und Pachtverträge bestand aber darin, dass nach der Wiederherstellung der Räume die früheren Nutzer keinen Anspruch mehr darauf hatten, bei der Neuvermietung der wiederhergestellten Räume bevorzugt zu werden.[554]

FIDEIKOMMISSE

Manchmal wundert man sich, wofür Bundesregierung und Bundestag damals Zeit hatten. Ein solches Thema war die Vollendung der Abschaffung des Fideikommissrechts. 1950 wurden die letzten Fideikommisse und damit ein verbliebenes Adelsprivileg abgeschafft. Seither gibt es nur noch ein Adelsprivileg, nämlich das Recht, adelige Titel als bürgerliche Namen zu führen, mit der Besonderheit, dass es bei diesen nun bürgerlichen Namen auch die weibliche Form gibt, wie Baronin, Gräfin etc. Für die – vornehmlich adeligen – Familien, denen es gelungen war, ihre Fideikommisse über die Weimarer Zeit, den Nationalsozialismus und die Nachkriegswirren hinüber zu retten, war die Auflösung der Fideikommisse schmerzhaft, weil sie oft mit der Veräußerung oder Aufteilung land- und forstwirtschaftlicher Flächen verbunden war. Durch den Fideikommiss blieb ein Familienvermögen, hauptsächlich Grundbesitz, ungeteilt in der Hand eines Familienmitglieds. Dieses Mitglied vererbte in der Regel das Vermögen an den ältesten Sohn. Der Familie und den Erben standen nur die laufenden Erträge des Vermögens zur freien Verfügung. Seit dem 17. Jahrhundert war der Fideikommiss im niederen Adel üblich geworden. In den Gebieten links des Rheins war der Fideikommiss bereits während der napoleonischen Herrschaft (1801/15) abgeschafft worden und der Besitz war im Erbfall nach den Regeln des bürgerlichen Rechts real geteilt worden mit dem Erfolg, dass vor allem die landwirtschaftlichen Grundstücke immer kleiner wurden. Im übrigen Deutschland bestanden die Fideikommisse fort und wurden in Art. 155 der Weimarer Reichsverfassung zur Auflösung bestimmt. Obwohl im Zeitpunkt der Gründung der Bundesrepublik die Auflösung der meisten Familienfideikomisse und ähnlich gebundener Vermögen abgeschlossen war, gab es Ausnahmen, die während der nationalsozialistischen Zeit gewährt worden waren.[555]

VERJÄHRUNG

Ein Rechtsgebiet mit weitreichenden Folgen für jedermann ist das der Verjährung. Wer sich einer berechtigten aber verjährten Forderung gegenüber sieht, braucht diese nicht zu erfüllen. Die Störungen des Krieges und der Nachkriegszeit und der Gerichtsbarkeit hatte Vorschriften zur Hemmung der Verjährung veranlasst. Ein Teil der Sondervorschriften galt ohne Rücksicht auf die Person, andere betrafen bestimmte Personengruppen, wie Soldaten. Das nach dem Krieg geschaffene Länderrecht war uneinheitlich. 1950 wurde die Verjährung wieder einheitlich geregelt und zum Normalzustand des Bürgerlichen Gesetzbuches zurückgeführt.[556]

BÜRGERLICHES GESETZBUCH

Es war eine bedeutende gesetzgeberische Leistung, das gesamte bürgerliche Recht in dem am 1. Januar 1900 in Kraft getretenen Bürgerlichen Gesetzbuch in systematischer Form zusammengefasst zu haben. Vor dem Inkrafttreten des Bürgerlichen Gesetzbuchs herrschte auf dem Gebiet des 1871 gegründeten Deutschen Reichs Rechtszersplitterung, es galt u.a. Gemeines Recht, das Preußische Allgemeine Landrecht, der französische Code Civil, Badisches Recht, der Codex Maximilianeus Bavaricus Civilis, das Jütische Recht, der Sachsenspiegel, das gemeine Sachsenrecht und das Sächsische BGB. Die Ausarbeitung des Gesetzes hatte fast 30 Jahre in Anspruch genommen. In der Zeit des Nationalsozialismus zeigten die Herrschenden wenig Sinn für eine solche Kodifikation der wesentlichen Regeln einer bürgerlichen Gesellschaft. 1953 wurden die meisten Vorschriften bürgerlichrechtlichen Inhalts, die sich in Sondergesetzen außerhalb des BGB befinden, wieder in das BGB eingefügt. Nur die Rechtsmaterien der Verschollenheit, des Mieterschutzes, des Wildschadens, des Wohnungseigentums, des Erbbaurechts und der eingetragenen Schiffe blieben Sondergesetzen vorbehalten. [557]

DM-ERÖFFNUNGSBILANZEN

Für bilanzierende Unternehmen und Kaufleute stellte die Währungsreform eine besondere Herausforderung dar. Normalerweise erstellt ein neues Unternehmen eine Eröffnungsbilanz und alle nachfolgenden Bilanzen zeichnen die Veränderungen nach, die sich von Jahr zu ergeben. Man nennt das die "Bilanzidentität" und "Bilanzkontinuität". Die Währungsreform zwang jedoch dazu, diese Prinzipien zu durchbrechen und die Unternehmen so zu behandeln, als wären sie am 21. Juni 1948 neu gegründet worden. 1949 wurden die Unternehmen verpflichtet, eine Eröffnungsbilanz in DM errichten und das Kapital neu festzusetzen. Auf beiden Seiten der Bilanz gab es Bewertungsfragen. Auf der Aktivseite stellten sich z.B. die Fragen der Bewertung von Grundstücken, technischen Anlagen und Maschinen, in RM geleisteten Anzahlungen, Werten von Beteiligungen an anderen Unternehmen, Forderungen aus vor der Währungsreform begründeten und zum Teil vor dem Datum und nach dem Datum abgewickelten Geschäften, Warenbestand mit kontrollierten und freigegebenen Preisen, usw. Auf der Passivseite waren Verbindlichkeiten zum Teil abgewertet worden, zum Teil auch nicht. Auch das Eigenkapital konnte nicht einfach 1 zu 10 umgestellt werden. Das Eigenkapital musste neu berechnet werden. Eigenkapital ist der Betrag, der übrig bleibt nach Abzug der Schulden vom Vermögen. Wenn aber die Schulden nun auf einmal höher waren als das Vermögen, war das Unternehmen insolvent. War es aber tatsächlich lebensfähig, konnte auf der Passivseite ein Kapitalverlustkonto bis zur Höhe der durch Krieg und Kriegsfolgen erlittenen Schäden gebildet werden.[558]

WERTPAPIERE

Im Bereich der Wertpapiere (in der Praxis hauptsächlich Aktien und Schuldverschreibungen) waren zwei Fragen zu beantworten: welche Wertpapiere bleiben gültig oder werden ungültig, und welchen Einfluss hat die Währungsumstellung auf die gültigen Wertpapiere? Die erste Frage war im Zuge der Währungsreform insoweit beantwortet worden, als die Schuldverschreibungen des Reichs, der NSDAP, der Reichsbahn und -post, der Reichsbank, der Einrichtungen der Kriegsfinanzierung und der Gebietskörperschaften gegenüber Inländern waren für erloschen erklärt worden (vgl. oben S. 351ff). Somit brauchten die von diesen Organisationen ausgegebenen Schuldverschreibungen nicht in die Wertpapierbereinigung einbezogen zu werden. Von der Bizone war noch bestimmt worden, dass nur solche Aktien und Unternehmens-Schuldverschreibungen (Obligationen) an der Umstellung der Währung teilnahmen, die (1) bis zum 8. Mai 1945 ausgestellt und ausgegeben worden waren, und (2) deren Aussteller ihren Sitz bei Inkrafttreten dieses Gesetzes im DM-Gebiet hatten. Im Umkehrschluss waren von der Umstellung ausgeschlossen solche Aktien und Obligationen, bis zwar bis zum 8. Mai 1945 ausgestellt aber nicht ausgegeben worden waren, oder deren Aussteller ihren Sitz außerhalb des DM-Gebietes hatten, etwa in der SBZ oder in den Gebieten östlich der Oder-Neiße.[559] Die Frage nach dem Einfluss der Währungsumstellung auf die gültigen Wertpapiere war hinsichtlich der Obligationen durch das Umstellungsgesetz beantwortet worden. Die Bewertung von Aktien war im Gesetz über die Eröffnungsbilanz in Deutscher Mark und Kapitalneufestsetzung geregelt. Danach gab es kein einheitliches Schema. Börsennotierte Aktien waren zum Steuerkurswert anzusetzen, nicht börsennotierte Werte mit höchstens einem Drittel des letzten Vermögensteuerwertes vor der Währungsreform, Anteile an Banken und Versicherungen waren mit einem Zehntel des Nominalwertes anzusetzen. Notfalls waren die Aktien mit einem Erinnerungswert von 1 DM anzusetzen.[560]

Die Wertpapierbereinigung wurde 1953 zum Abschluss gebracht[561]. Das Gesetz enthielt eine Reihe sehr technischer Einzelvorschriften. Soweit Ausländer solche Wertpapiere in Händen hielten, waren sie einer besonderen Regelung vorbehalten, die schließlich mit dem Londoner Schuldenabkommen gefunden wurde. Ein zweites Feld der Wertpapierbereinigung waren 85 in den Jahren 1925/33 von deutschen Ländern, Städten, Kirchen, Banken und Unternehmen in fremder Währung, wie USD oder Pfund Sterling, ausgegebene Schulverschreibungen. Diese sog. Auslandsbonds wurden für die Schuldner als verpflichtend anerkannt, wenn der Bond sich am 1. Januar 1945 außerhalb der Grenzen Deutschlands nach dem Stand vom 31. Dezember 1937, sowie außerhalb von Danzig, Memel, Österreich, Polen, Böhmen und Mähren befand. Anderenfalls erloschen sie. [562]

Auch die Notwendigkeit, die Ausübung von Mitgliedschaftsrechten aus Aktien während der Wertpapierbereinigung ist symptomatisch für die Folgen des Krieges und der Nachkriegszeit, und für die Zerrüttung der bürgerlichrechtlichen Grundlagen von Aktiengesellschaften und Kommanditgesellschaften auf Aktien.[563] Durch die Ereignisse der Kriegs- und Nachkriegszeit war eine erhebliche Zahl von Aktienurkunden den berechtigten Inhabern insbesondere durch Brand, Diebstahl oder Verlust auf der Flucht verloren gegangen. Darüber hinaus war ihnen durch Beschlagnahme durch die SBZ der im Girosammeldepot oder im Streifbanddepot in Ost-Berlin oder in der SBZ liegenden Aktienurkunden die Verfügungsmöglichkeit über die Aktienurkunde genommen worden. Zunächst hatten sich die Beteiligten dadurch geholfen, dass die Banken, bei denen die Aktienurkunden zur Verwahrung eingeliefert worden waren, Bescheinigungen über die Hinterlegung der Aktienurkunden ausstellten. Dieser Behelf stand nach der in der Bizone vollzogenen Wertpapierbereinigung nicht mehr.[564] Durch das Gesetz waren alle Aktien wertlos geworden, für die keine Lieferbarkeitsbescheinigungen erteilt werden konnten. Dadurch hatten nach Schätzungen ungefähr 80 Prozent aller Aktionäre die Möglichkeit verloren, sich als solche auszuweisen. Dieser Zustand musste geändert werden, nicht zuletzt weil die Hauptversammlungen der Gesellschaften die wichtigen Beschlüsse über die DM-Eröffnungsbilanz und die Kapitalfestsetzung zu fassen hatten. Nach Auffassung der Bundesregierung konnte die deutsche Wirtschaft die an sie gestellten Exportanforderungen bis zum Ablauf der Marshallplanhilfe (Mitte 1952) nur dann erfüllen, wenn sie durch die Aufstellung der DM-Eröffnungsbilanzen einen neuen Start erhielt. Das Gesetz beseitigte die Schwierigkeiten dadurch, dass für Aktien ohne Lieferbarkeitsbescheinigung einer Bank für die Dauer des Wertpapierbereinigungsverfahrens ein neues Ausweisverfahren eingeführt wurde. Für Streitfragen bei der Wertpapierbereinigung waren bei einer Anzahl von Landgerichten Kammern für Fragen der Wertpapierbereinigung eingerichtet worden. Auch im Bereich der Aktien war es so, dass die Lösung eines Problems, nämlich des Problems der Wertpapierbereinigung, ein neues Problem schuf, nämlich dann, wenn die Aktien vor der Bereinigung an der Börse gehandelt worden waren und nach der Bereinigung weiter gehandelt werden sollten. Dieses Problem wurde 1951 gelöst.[565]

HANDELSVERTRETER

Die wirtschaftliche und rechtliche Lage des Berufsstandes der Handelsvertreter, der unter Einschluss der Versicherungsvertreter 1953 mehrere 100.000 haupt- und nebenberuflich tätige Personen umfasste, war in den Jahren des Wirtschaftswunders von erheblicher gesamtwirtschaftlicher Bedeutung. Deren Rechtsstellung wurde noch kurz vor den Wahlen von 1953 reformiert.[566] Bis zur Industrialisierung hatte es für ein Unternehmen genügt, die Kundschaft in zeitlich größeren Abständen durch Handlungsgehilfen, die von der Niederlassung des Unternehmens aus tätig waren, zu bearbeiten. Erst der Übergang von der Kundenproduktion zur Marktproduktion um die Mitte des 19. Jahrhunderts hatte es mit sich gebracht, dass angesichts der Vielgestaltigkeit der auf den Markt kommenden Erzeugnisse, der immer stärker wachsenden und wechselnden Bedürfnisse der Bevölkerung und der Ausweitung der Absatzräume die Unternehmen auf eine laufende und intensive Bearbeitung der Kundschaft erhöhten Wert legten. Damit waren die Voraussetzungen für den Beruf des Handelsvertreters gegeben. Als dann die Übung aufkam, dem Handlungsgehilfen für die von ihm getätigten Geschäfte Provision zu zahlen und ihn seine Kosten selbst tragen zu lassen, entstand der selbständige reisende „Handelsvertreter". Das Handelsgesetzbuch vom 10. Mai 1897, das sich als erstes Gesetz der Welt mit dem Handelsvertreter — im Handelsgesetzbuch „Handlungsagent" genannt — befasste, begnügte sich mit wenigen Vorschriften. Die Reform grenzte den Handelsvertreter von den angestellten Handlungsgehilfen ab, klärte die Rechtsstellung der „arbeitnehmerähnlichen" Handelsvertreter und verbesserte ihre Rechtsstellung gegenüber dem Auftraggeber.

KAUFMANNSEIGENSCHAFT VON HANDWERKERN

1953 wurde ein sehr deutsches Problem gelöst, dass sich daraus ergibt, dass Kaufleute und Handwerker in verschiedenen Kammern Zwangsmitglieder sind, den Industrie- und Handelskammern und den Handwerkskammern. Neben allen anderen Geschäften fand die Bundesregierung Zeit dafür, sich über die Kaufmannseigenschaft von Handwerkern Gedanken zu machen. Danach wird der Handwerker zum Kaufmann, wenn seine Werkstatt zur kleinen Fabrik geworden ist, oder wenn er sich aus eigener Initiative ins Handelsregister hat eintragen lassen, weil sein Handwerk nach Art und Umfang einen in kaufmännischer Weise eingerichteten Geschäftsbetrieb erfordert. Im zweiten Fall führt die Handwerkskammer ein Viertel des Kammerbeitrags an die Industrie- und Handelskammer ab.[567]

GENOSSENSCHAFTEN

Das neuzeitliche Genossenschaftswesen entstand um 1830/40 im Zusammenhang mit der Industrialisierung zum Zweck der Selbsthilfe. Claude Henri de Rouvroy Graf von Saint-Simon (1760/1825) und Charles Fourier (1772/1837) entwickelten in Frankreich die Produktivgenossenschaften, William King (1786/1865) in England die Konsumgenossenschaften. In Deutschland geht das gewerbliche Genossenschaftswesen auf zwei Sozialreformer zurück, den preußisch-sächsischen Juristen Franz Hermann Schulze-Delitzsch (1808/83) und den preußisch-rheinischen Bürgermeister Wilhelm Raiffeisen (1818/88). Das erste deutsche Genossenschaftsgesetz datiert vom 1. Mai 1889. Eine Genossenschaft ist eine Vereinigung vom mindestens drei Mitgliedern (Genossen), die selbständig bleiben, und als Bauern, Handwerker, Gewerbetreibende oder Privatpersonen eine Koalition eingehen, um sich durch Zusammenwirken beim Einkauf, bei der Lagerhaltung, beim Verkauf, Maschinenhaltung oder Bankgeschäften eine bessere Stellung am Markt zu verschaffen. In der Zeit des Nationalsozialismus waren die Konsumgenossenschaften aufgelöst und die demokratische Selbstverwaltung der übrigen Genossenschaften (jeder Genosse hatte eine Stimme), die vor allem in den Bereichen Bankwesen, Wohnungsbau und Landwirtschaft tätig waren, beseitigt worden. Nach dem zweiten Weltkrieg wurden zunächst in der britischen Zone die Konsumgenossenschaften (siehe oben King) wieder zugelassen. 1948 waren die Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaften in Anlehnung an das vor 1933 geltende Recht in der Bizone wieder zugelassen.[568]

Ein politischer Streitgegenstand war die Konsumgenossenschaft, weil sie eine starke Konkurrenz zum Einzelhandel, besonders zum Lebensmittelhandel, bildete. Die damals noch 460.000 Einzelhändler gehörten weit überwiegend zu den Wählern der Regierungsparteien, besonders der Union und der FDP. Nach dem Gesetz von 1889 konnten Vereine zum gemeinschaftlichen Einkauf von Lebens- oder Wirtschaftsbedürfnissen im großen und Verkauf im kleinen (Konsumvereine) die Rechte einer „eingetragenen Genossenschaft" erwerben. Während für alle sonstigen Genossenschaften das Statut die Ausdehnung des Geschäftsbetriebs auf Personen, die nicht Mitglieder der Genossenschaft sind, zulassen konnte, durften auch damals schon Konsumvereine im regelmäßigen Geschäftsverkehr keine Waren an Nichtmitglieder verkaufen. Die Einhaltung der Regeln wurde mit der Hilfe des Steuerrechts erzwungen. Nach dem Körperschaftsteuergesetz von 1925 waren für Genossenschaften, die ihren Geschäftsverkehr auf ihre Mitglieder beschränkten, weitgehende Steuerbefreiungen vorgesehen. Die Rechtsprechung des Reichsfinanzhofes versagte den Konsumgenossenschaften aber die Steuerbefreiung, wenn auch nur in einem Fall ein Warenverkauf an Nichtmitglieder festgestellt worden war. Dann wurde die Genossenschaft steuerlich wie eine Erwerbsgesellschaft behandelt. Diese Erschwernisse vermochten bis zum Jahre 1933 die aufstrebende Entwicklung der Konsumgenossenschaften nicht zu hindern. Die nationalsozialistische Regierung hatte die Konsumgenossenschaften beseitigt. Auf Grund einer Verordnung zur Anpassung der verbrauchergenossenschaftlichen Einrichtungen an die kriegswirtschaftlichen Verhältnisse von 1941 wurde ihr Vermögen dem Gemeinschaftswerk der Deutschen Arbeitsfront GmbH in Hamburg übertragen. Die Gesellschaft schuf sodann eine eigene Warenverteilungsorganisation. Nach dem 8. Mai 1945 erhielten die Konsumgenossenschaften das auf die Deutsche Arbeitsfront übertragene Vermögen zunächst in der britischen Zone, später auch in der amerikanischen und französischen Zone zurück. Die seit dem Jahre 1933 über Verbrauchergenossenschaften erlassenen Gesetze wurden von den Alliierten aufgehoben. Der Verkauf an Nichtmitglieder wurde zugelassen. Damit hatte die Bundesregierung ein Dilemma. Die Konsumgenossenschaften standen wieder in der Konkurrenz zu den zahlreichen selbständigen Ladeninhabern. Die Volkszählung vom 13. September 1950 wies im Bundesgebiet folgende Anzahl von Arbeitsstäten aus:[569]

TABELLE XXVI
BETRIEBSSTÄTTEN DES EINZELHANDELS

Waren- und Kaufhäuser (wie Hertie, Horten, Kaufhof, Karstadt)

304

Konsumgenossenschaftsgeschäfte

6.135

Gemischtwarengeschäfte

40.992

Einzelhandel mit Nahrungs- und Genussmitteln, Früchten, Milch und Milcherzeugnissen, Textilien und Schuhen, Metallwaren, Haushaltsgeräten. Möbeln, Papier- und Schreibwaren, Brennmaterial

259.039

Apotheken und Drogerien

13.839

Fahrzeuge, Uhren, Schmuck

15.173

sonstige

132.115

Summe

467.597

Da es nicht in Betracht kam, die vom Nationalsozialismus abgeschafften und von den Engländern wieder zugelassenen Konsumgenossenschaften erneut abzuschaffen, sah sich die Bundesregierung genötigt, sich mit der Frage zu befassen, ob die Konsumgenossenschaften Waren an Nichtmitglieder verkaufen dürfen. Die Antwort auf das Dilemma wurde dadurch gefunden, dass 1951 der gegenwärtige Rechtszustand um zwei Jahre verlängert und dem nächsten Bundestag zugeschoben wurde.[570] 1952 wurden auch wieder zugelassen, dass die Jahresabschlüsse von Genossenschaften wieder durch verbandseigene Wirtschaftsprüfer geprüft wurden, so wie vor 1933.[571]

ZWANGSVOLLSTRECKUNG

Wenn es ein Thema gibt, das bestimmt keinen politischen Sex-Appeal hat, dann ist es die Zwangsvollstreckung. Unbeschadet dessen ist ein funktionierendes Vollstreckungswesen für das tägliche Leben einer Volkswirtschaft unverzichtbar. Nur die wenigsten Personen und Unternehmen würden von einer Bank einen Kredit für eine Immobilie bekommen, wenn die Bank bei Zahlungsausfall nicht in eine Immobilie vollstrecken könnte. Die Bundesregierung sah sich zu Gesetzesinitiativen auf zwei Gebieten veranlasst, einmal auf dem für das Bank- und Kreditwesen bedeutsame Gebiet der Zwangsvollstreckung in das unbewegliche Vermögen, insbesondere in die bebauten Grundstücke, zum anderen bei der Einschränkung der Zwangsvollstreckung aus sozialpolitischen Motiven.

Nach dem Zwangsversteigerungsgesetz sind die Ansprüche auf Entrichtung der öffentlichen Lasten des Grundstücks [z.B. Steuern und Kommunalabgaben] und die Ansprüche auf wiederkehrende Leistungen aus Rechten an dem Grundstück [z.B. Zins und Tilgung auf Grundschulden] wegen der laufenden und der aus den letzten beiden Jahren rückständigen Beträge bei der Zwangsversteigerung in der dritten und vierten Rangklasse zu befriedigen [an erster Stelle kommen die gerichtlichen Verfahrenskosten, an der zweiten Stelle die eigentliche Hauptforderung]. Die Ansprüche wegen der älteren Rückstände werden in der siebten und achten Rangklasse befriedigt [in der Praxis so gut wie nie]. Sobald die zwei Jahre für das Vorrecht hinsichtlich der Rückstände ablaufen, muss der Gläubiger einen Rangverlust erleiden oder er betreibt die Zwangsvollstreckung. In einer solchen Lage befanden sich Ende des Jahres 1949 vor allem sehr viele Banken und Sparkassen wegen ihrer Ansprüche aus Hypotheken- und Grundschulden. In den Kriegs- und Nachkriegsjahren waren Rückstände bei Hypothekenzinsen in erheblichem Maße aufgelaufen, weil zahlreiche Grundstücke im Kriege ertraglos geworden waren. Es ging also um viel Geld. Nach dem Zusammenbruch waren die Eigentümer nicht mehr in der Lage, ihren dinglich gesicherten Gläubigern Zinsen zu entrichten, weil die Nutzungsentschädigung, die früher auf Grund der Kriegssachschadenverordnung gezahlt worden war, wegfiel. Die Gläubiger, vor allem die Banken und Sparkassen hätten deshalb in großem Umfang die Zwangsversteigerung zur Wahrung ihrer Rechte beantragen müssen. Das aber wäre zum Politikum geworden. Daher wurde kurzerhand bestimmt, dass die vorgenannte Zweijahresfrist in der Zeit vom 1. Januar 1945 bis zum 31. Dezember 1948 nicht gelaufen war. Aus den zwei Jahren der dritten und vierten Rangklasse wurden so bis zu sechs Jahren.[572]

Mit dem genannten Gesetz von 1950 waren aber nicht alle Probleme gelöst. Auch im Frühjahr 1951 war das Schicksal der Trümmerhypotheken noch weitgehend ungeklärt, was auch die Finanzierung der Wiederherstellung von Gebäuden, vor allem der politisch wichtigen Wohngebäude, auf den betroffenen Grundstücken erschwerte. Das hatte in der Hauptsache darin seinen Grund, dass die weitaus größere Mehrzahl der Beteiligten es für richtig hielt, die Rechtslage bezüglich der Trümmerhypotheken weiter in der Schwebe zu lassen. Insbesondere hatten die Vertragshilferichter zahlreichen Stundungsanträgen von Grundeigentümern stattgegeben. Das wiederum hatte die Banken und Sparkassen veranlasst, von Schritten gegen die Grundeigentümer überhaupt abzusehen. Auch waren zahlreiche Banken der Ansicht, dass sie die Zins- und Kapitalansprüche nicht in größerem Umfange geltend machen sollten, als die Finanzbehörden die Grundsteueransprüche. Die Finanzämter hatten nämlich die Grundsteuern in Bezug auf Trümmergrundstücke in erheblichem Umfange gestundet. Schließlich spielte es eine Rolle, dass ein großer Teil der Eigentümer von Trümmergrundstücken von dem Gesetz über den Lastenausgleich eine Lösung der mit den Trümmerhypotheken zusammenhängenden Fragen erwartete und vorher keine Entscheidung über die weitere Verwertung der Grundstücke treffen mochten. Infolgedessen wurde die Nichtberechnung der Fristen bis 31. Dezember 1950 verlängert.[573]

Auch auf dem Gebiet der Zwangsvollstreckung kann Sozialpolitik getrieben werden. Das Vollstreckungsrecht, das in der Zivilprozessordnung und in dem Gesetz über die Zwangsversteigerung und Zwangsverwaltung kodifiziert war, war seit der Wirtschaftskrise von 1930 durch verschiedene Vorschriften ergänzt worden. Diese Gesetzgebungsweise hatte im Laufe der Zeit zur Unübersichtlichkeit geführt, so dass eine zusammenfassende Neuordnung erforderlich schien. Da die Lohnpfändungsverordnung 1940, die den Pfändungsschutz für Einkommen aus abhängiger Arbeit regelte, weiterhin für gut befunden wurde, wurden ihre Bestimmungen in der Hauptsache beibehalten und in das Zwangsvollstreckungsrecht der Zivilprozessordnung wieder eingegliedert. Da die Grenzen für die Pfändungsfreiheit auf dem Niveau von 1940 geblieben waren, kamen die Lohnerhöhungen der letzten Zeit nur den Pfändungsgläubigern zugute. Daher wurden die Freibeträge 1952 um 20% heraufgesetzt.[574]

Gegen Ende der ersten Legislaturperiode wurde die sozialpolitische Korrektur des Zwangsvollstreckungsrechts deutlich erweitert. Die Wirtschaftskrise von 1930, Nationalsozialismus und Nachkriegszeit hatten Veränderungen eingeführt, wodurch auch Sozialpolitik zu Lasten der Gläubiger getrieben wurde. So wurde 1953 noch kurz vor den Wahlen "Bestimmungen, die dem gesunden Gedanken einer sozialen und humanen Vollstreckung entsprechen" als Dauerrecht in die Zivilprozessordnung übernommen.[575]

GEWERBLICHER RECHTSSCHUTZ

Beim gewerblichen Rechtsschutz geht es hauptsächlich um Patente, dazu um Warenzeichen, Gebrauchs- und Geschmacksmuster. Die Alliierten hatten 1945 alle deutschen gewerblichen Schutzrechte beschlagnahmt und zur freien Nutzung durch jedermann zur Verfügung gestellt. Das Reichspatentamt war kurz vor dem Kriegsende geschlossen worden. Umso wichtiger war es nun, dass die deutschen Erfindungen, die nach dem Krieg gemacht und patentiert worden waren, national und international geschützt wurden, um einen neuen Bestand gewerblicher Schutzrechte aufzubauen. Patente belohnen den Erfinder mit einem Verwertungsmonopol für 20 Jahre. Unmittelbar nach der Währungsreform wurden in der Bizone wieder Annahmestellen für Patent-, Gebrauchsmuster- und Warenzeichenanmeldungen errichtet. 1950 wurde der neue Patentschutz auch auf die französische Zone ausgedehnt.[576]

1949 wurde in der Bizone das Reichspatent- und das Reichsgebrauchsmustergesetz von 1936 an die veränderten Umstände angepasst und anwendbar gemacht.[577] 1949 wurde für die Bizone das Deutsche Patentamt mit Sitz in München errichtet.[578] Dort nahm es am 1. Oktober 1949 mit 423 Mitarbeitern seine Tätigkeit zunächst im unzerstörten Bibliothekstrakt des Deutschen Museums auf. In der fünf Jahre währenden Zeit von der Schließung des Reichspatentamtes bis zur Eröffnung des Deutschen Patentamtes waren Patentsachen nicht bearbeitet worden. Zum Ausgleich wurden 1951 die Gültigkeitsfristen von betroffenen Patentanmeldungen entsprechend verlängert.[579] 1951 wurde es den Inhabern österreichischer und sudetendeutscher Schutzrechte, die durch Einbeziehung in das Deutsche Reich zu deutschen Rechten geworden waren (Österreich am 13. März und Sudeten am 1. Oktober 1938), ermöglicht, durch Antrag beim Deutschen Patentamt ihre Rechte deutschen Rechten gleichzustellen.[580]

Nach der geltenden Regelung war jedes Warenzeichen vor der Eintragung drei Monate lang bekanntzumachen. Das hatte zur Folge, dass wegen der hohen Arbeitsbelastung des Patentamtes von der Anmeldung eines Warenzeichens bis zu seiner Eintragung in der Regel mehr als sechs Monate vergingen. Die Prioritätsfrist für Auslandsanmeldungen betrug aber nur sechs Monate seit dem Zeitpunkt der Anmeldung im Ursprungsland. Die internationale Registrierung und die Auslandsanmeldung konnten also unter Wahrung der Priorität der Erstanmeldung nur dann durchgeführt werden, wenn die Eintragung des Zeichens beim Deutschen Patentamt innerhalb der Sechs-Monats-Frist erfolgte. Dies war aber mit dem gegenwärtigen Eintragungsverfahren nicht zu erreichen. 1951 wurde daher bestimmt, dass ein Antrag auf Eintragung eines Warenzeichens unter bestimmten Voraussetzungen bereits zwei Wochen nach dem Beschluss des Patentamtes über die Bekanntmachung des Antrags vom Antragsteller gestellt und vom Patentamt vorläufig vollzogen werden konnte.[581]

1953 wurde der Wiederaufbau des deutschen gewerblichen Rechtsschutzes abgeschlossen.[582] Es wurden wieder Vorschriften über die Geheimhaltung von Erfindungen im Interesse der Staatssicherheit eingeführt, Patentinhabern wurde die Möglichkeit gegeben, den Umfang ihres Patents einzuschränken, um dadurch einer Nichtigkeitsklage für das ganze Patent vorzubeugen, und nach dem Vorbild der Zivilprozessordnung wurde das Armenrechtsverfahren in Patent- und Gebrauchsmustersachen eingeführt.

c) Industrie und Gewerbe

Das Wichtigste

Entflechtung: Die Besatzungsmächte hatten nach dem zweiten Weltkrieg Großunternehmen und Konzerne auf den Gebieten der Schwerindustrie, Chemie und Banken aufgeteilt. Die Alliierten wollten nicht auf den Weltmärkten, wenn Deutschland dort mal wieder zugelassen sein würde, solchen Kolossen als Wettbewerber gegenüber stehen wie Vereinigte Stahlwerke oder I.G. Farben. Dabei ging es den Franzosen um ihre Sicherheit und den Briten um den Wettbewerb auf den Weltmärkten. Bei den Amerikanern spielte auch eine eigenständige Tradition eine Rolle. 1911 hatten sie zur Wiederherstellung des Wettbewerbs Standard Oil und American Tobacco und 1945 Alcoa (Aluminium) zerlegt. Einen vergleichbaren Vorgang hatte es in der deutschen Rechts- und Wirtschaftsgeschichte noch nicht gegeben. Auf den Listen standen Großunternehmen aus den Bereichen Kohle und Stahl, Energie und die Vereinigte Industrieunternehmungen AG (VIAG), eine Dachgesellschaft für Unternehmen im Reichsbesitz. Aus den Vereinigten Stahlwerken hatten die Besatzungsmächte 18 selbständige Unternehmen geformt, die I.G. Farben wurde in die Konzerne BASF AG (in der französischen Zone), die Hoechst AG (in der amerikanischen Zone) und die Bayer AG (in der britischen Zone) aufgespalten. Aus den drei Großbanken, Deutsche Bank AG, Dresdner Bank AG und Commerzbank AG, waren 20 regionale Banken geworden. Die Entflechtung des Filmproduzenten UfA hatten die Westalliierten dem Bund überlassen.

Kartelle: Die Westmächte hatten es dem Bund überlassen, nicht nur die UfA zu entflechten sondern auch dafür zu sorgen, dass die entflochtenen Unternehmen nicht wieder zusammenwachsen. Im Petersberg-Abkommen (Anhang 7) hatte Adenauer auf Verlangen der Westmächte zugesagt, auf dem Gebiet der Dekartellisierung und zur Beseitigung monopolistischer Tendenzen entsprechende gesetzgeberische Maßnahmen ergreifen. Die Bundesregierung, besonders ihr Bundesminister Erhard, und der Bundestag verhielten sich indessen sehr zögerlich. Erst am 13. Juni 1952 hatte die Bundesregierung dem Bundestag zwar den Entwurf eines kurzen Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen vorgelegt, der aber in der ersten Legislaturperiode wegen Widerstandes der Industrie nicht mehr verabschiedet wurde.

Gewerbe: Nach dem Zusammenbruch waren Stimmen laut geworden, die die nahezu völlige Abschaffung des Systems umfassender Gewerbezulassungsgebote und -verbote forderten. Zugleich meldeten sich jene zu Wort, die an den bisherigen gewerberechtlichen Grundsätzen festzuhalten wünschten. Typische Wirtschaftsbereiche, in denen die Zulassung zu einem Gewerbe im staatlichen Ermessen stand, waren das Gaststättenwesen (aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung), der gewerbliche Personen- und Güterverkehr (zum Schutz der Eisenbahnen), das Kaminkehrerwesen (ein Überbleibsel aus der Zeit der Zünfte) oder das Apothekenwesen (zur Sicherung ihrer Existenz). Naturgemäß waren alle Inhaber einer Lizenz daran interessiert, dass möglichst keine weiteren Lizenzen ausgegeben werden. An dieser Rechtslage änderte sich in der ersten Legislaturperiode wenig. 1953 wurde wieder eine einheitliche Handwerksordnung geschaffen. In der Gewerbeordnung für das Deutsche Reich waren in der vor 1933 zuletzt geltenden Fassung ein einheitliches Organisationsrecht des Handwerks, Bestimmungen über die Gewerbezulassung, über die Eintragung in die Handwerksrolle und das handwerkliche Berufsausbildungswesen enthalten. Danach durfte handwerkliche Dienste, anders als in Amerika, weiterhin nur derjenige anbieten, der durch Prüfung seine Qualifikation nachgewiesen hatte.

ENTFLECHTUNG

Nach dem zweiten Weltkrieg wurden in Deutschland durch die westlichen Besatzungsmächte entsprechend den Potsdamer Abkommen Großunternehmen und Konzerne entflochten. In der Sprache der Alliierten hieß das Dekonzentration. Die Motive lagen auf der Hand: Die Alliierten wollten nicht auf den Weltmärkten, wenn Deutschland dort mal wieder zugelassen sein würde, solchen Kolossen als Wettbewerber gegenüber stehen. In der Bizone ergingen mit Wirkung vom 10. November 1948 das amerikanisch-britische Militärregierungsgesetz Nr. 75,[583] in dem es einleitend heißt, die namentlich genannten Unternehmen des Kohlenbergbaus und der deutschen Eisen- und Stahlindustrie stellten eine übermäßige Konzentration von Wirtschaftskraft dar. Während bei den Briten der Wettbewerb eine Rolle spielte, spielte bei den Amerikanern auch eine eigenständige Tradition eine Rolle. 1911 hatten sie zur Wiederherstellung des Wettbewerbs Standard Oil und American Tobacco und 1945 Alcoa (Aluminium) zerlegt. Auf der amerikanischen Liste standen 21 Großunternehmen aus den Bereichen Kohle und Stahl, drei aus dem Bereich Energie und die Vereinigte Industrieunternehmungen AG (VIAG), eine Dachgesellschaft für Unternehmen im Reichsbesitz. Die britische Liste enthielt dieselben Namen und weitere. Aus den Vereinigten Stahlwerken hatten die Besatzungsmächte 18 selbständige Unternehmen geformt, die I.G. Farben Industrie AG, deren Vermögen zu weniger als der Hälfte in den Westzonen lag,[584] wurde in die Konzerne BASF AG (in der französischen Zone), die Hoechst AG (in der amerikanischen Zone) und die Bayer AG (in der britischen Zone) aufgespalten. Aus den drei Großbanken, Deutsche Bank AG, Dresdner Bank AG und Commerzbank AG, waren 20 regionale Banken geworden.

Die Entflechtung des Filmherstellers UfA hatten die Westalliierten dem Bund überlassen. Die Alliierte Hohe Kommission hatte der Bundesregierung mitgeteilt, dass sie in Erwägung ziehen werde, die Verantwortlichkeit für den Abschluss des Dezentralisierungs- und Abwicklungsprogramms in der Filmwirtschaft der Bundesregierung zu übertragen, wenn diese ein hierfür annehmbares Gesetz erlasse. Nach langem Zögern erging am 5. Juni 1953 das Gesetz zur Abwicklung und Entflechtung des ehemaligen reichseigenen Filmvermögens.[585] Die nationalsozialistische Regierung hatte zur Durchsetzung ihrer propagandistischen Ziele die Zusammenfassung der Filmwirtschaft in der Hand des Reiches erstrebt. Zu diesem Zwecke hatte sie Dachgesellschaften, und zwar die Cautio-Treuhand GmbH und die Ufa Film GmbH (Ufi) errichtet und das in den Händen der privaten Wirtschaft befindliche Filmvermögen auf diese Dachgesellschaften überführt.

Die Bundesregierung wehrte sich nicht grundsätzlich gegen die Entflechtung der Schwerindustrie, Chemie und Banken, sie versuchte aber Einfluss auf die Durchführung zu nehmen. Ein anschauliches Beispiel bietet die Antwort des Bundeswirtschaftsministers Erhard vom 16. Januar 1953 auf eine Kleine Anfrage der Regierungsfraktionen zur Entflechtung der I.G. Farbenindustrie:[586]

Die Bundesregierung hat im Rahmen der Entflechtung der I.G. Farbenindustrie A.G. bei der Alliierten Hohen Kommission vor einiger Zeit abschließend beantragt, die Zeche Auguste-Victoria [britische Zone] der Nachfolgegesellschaft Badische Anilin- und Sodafabrik, Ludwigshafen [französische Zone], das Agfa-Camerawerk München [amerikanische Zone] der Nachfolgegesellschaft Farbenfabriken Bayer Leverkusen [britische Zone] und die Kalle & Co. A.G. [amerikanische Zone] der Nachfolgegesellschaft Farbwerke Höchst, Frankfurt/M.-Höchst [amerikanische Zone], zuzuteilen.

KARTELLE

Die Westmächte hatten es nicht nur dem Bund überlassen, die UfA zu entflechten sondern auch dafür zu sorgen, dass die entflochtenen Unternehmen nicht wieder zusammenwachsen. Im Petersberg-Abkommen (Anhang 7) hatte Adenauer daher auf Verlangen der Westmächte zugesagt, auf dem Gebiet der Dekartellisierung und zur Beseitigung monopolistischer Tendenzen entsprechende gesetzgeberische Maßnahmen ergreifen. Kartelle waren in der deutschen Geschichte eher die Regel als die Ausnahme. Im Anfang des Mittelalters hatten sich Gewerbegenossen zu Zünften zusammengeschlossen, um sich gegenseitig zunächst in wirtschaftlicher Hinsicht Schutz und Beistand zu gewähren. Die Vermischung der zünftlerischen Aufgaben mit allgemeinen Aufgaben der Wohlstandsförderung machten die Zünfte über ihren ursprünglichen Aufgabenkreis hinaus zu öffentlich-rechtlichen Institutionen, die jede wirtschaftliche Betätigung zu regeln vermochten und mit Hilfe des Zunftzwanges jeden Angriff auf die Marktmacht der „Alteingesessenen" unterdrücken konnten. Die Beseitigung der zünftlerischen Vorrechte begann mit dem preußischen Gewerbeedikt von 1811. 1849 wurden die Zwangsinnungen wieder eingeführt. Nach der Schaffung des Norddeutschen Bundes (1866/71) wurde wieder die Gewerbefreiheit durch die Gewerbeordnung des Norddeutschen Bundes von 1869 eingeführt. Der stürmischen Entwicklung der industriellen Wirtschaft, der die freiheitliche Wirtschaftsauffassung zum Durchbruch verholfen hatte, folgte die Absatzkrise der 1870er Jahre. Wiederum führte die gemeinsame Not zu Zusammenschlüssen, um die Märkte zu stabilisieren, Konjunkturschwankungen zu vermeiden und zumindest einen eingeschränkten Betrieb aufrecht zu erhalten. Die hierdurch erreichte Machtsteigerung und die wirtschaftlichen Erfolge dieser Zusammenschlüsse befruchteten die Konzentrationsbewegung. Unter staatlicher Duldung und schließlich unter staatlicher Förderung und Beteiligung entwickelte sich ein Netz von Kartellen und kartellähnlichen Abkommen, das die gesamte Wirtschaft überzog. Erst die Verordnung gegen den Missbrauch wirtschaftlicher Machtstellungen von 1923 versuchte, bei grundsätzlicher Anerkennung der wirtschaftlichen Zusammenschlüsse lenkend auf ihre Tätigkeit einzuwirken und den Machtmissbrauch zu verhindern. Das von der nationalsozialistischen Regierung erlassene Gesetz über die Errichtung von Zwangskartellen von 1933 ermöglichte die zwangsweise Eingliederung der einzelnen Wirtschaftssubjekte in den wirtschaftlichen Lenkungsapparat des Staates.

Nach der Beendigung des Krieges war wegen der chaotischen Wirtschaftsverhältnisse und der fortdauernden Zwangswirtschaft für die Betätigung von Kartellen bis zur Währungsreform kein Raum. In Erwartung der Währungsreform hatte der Wissenschaftliche Beirat der Verwaltung für Wirtschaft am 18. April 1948 die sofortige und wirksame Kontrolle der Monopole und ihrer Preisbildung zur Sicherung des Wettbewerbs empfohlen. Diese Stellungnahme hatte ihren gesetzlichen Niederschlag in III der Anlage zu dem Gesetz über Leitsätze für die Bewirtschaftung und Preispolitik nach der Geldreform vom 24. Juni 1948[587] gefunden, in der es heißt:

Soweit der Staat den Verkehr mit Waren und Leistungen nicht regelt, ist dem Grundsatz des Leistungswettbewerbs Geltung zu verschaffen. Bilden sich wirtschaftliche Monopole, so sind sie zu beseitigen und bis dahin staatlicher Aufsicht zu unterstellen. Der Entwurf eines dahingehenden deutschen Gesetzes ist dem Wirtschaftsrat alsbald vorzulegen.

Die Besatzungsmächte delegierten durch das Memorandum „Deutsche Teilnahme an der Entkartellisierung" vom 29. März 1949[588] einen Teil ihrer Befugnisse auf deutsche Stellen und forderten sie auf, einen Gesetzentwurf vorzulegen, der insbesondere Kartelle und kartellähnliche Tätigkeiten und Zusammenschlüsse mit dem Zwecke der Handelsbeschränkungen für unrechtmäßig erklären und ausschließen sollte. Das vorzuschlagende Gesetz sollte auf den Grundlagen des Kapitels V der Havanna-Charta für eine internationale Handelsorganisation[589] beruhen und ein Durchführungsorgan vorsehen.

Die Bundesregierung, besonders ihr Bundesminister Erhard, und der Bundestag unter dem Einfluss der Industrie, verhielten sich indessen sehr zögerlich. Die Bundesregierung strebte ein Kartellverbot mit Ausnahmen an (Verbotsprinzip), die Industrie weitere Zulassung von Kartellen mit Verbotsmöglichkeit im Falle des Missbrauchs (Missbrauchsprinzip). Der Präsident des Bundesverbandes der Industrie, Fritz Berg, bekämpfte das Gesetz. Er beschimpfte Erhard als Erfüllungsgehilfen der Alliierten. Die alliierten Forderungen, die auf Vernichtung abzielten, könnten nun nicht Wohltaten sein.[590] Erst 1952 hatte die Bundesregierung dem Bundestag zwar den Entwurf eines kurzen Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen vorgelegt,[591] der aber in der ersten Legislaturperiode nicht mehr verabschiedet wurde. Das Gesetz sollte eine der wichtigsten Grundlagen zur Förderung und Erhaltung der Marktwirtschaft darstellen. Die Marktwirtschaft, die mit der Währungsreform im Bereich der gewerblichen Wirtschaft in Gang gesetzt worden war, war im Licht der deutschen Wirtschaftsgeschichte eher Ausnahme als Regel. Durch das Gesetz sollten Kartelle und Preisabsprachen verhindert werden. Das neu zu schaffende Bundeskartellamt sollte auch die Macht haben, marktbeherrschenden Unternehmen Preise und allgemeine Geschäftsbedingungen vorzuschreiben und Kopplungsgeschäfte zu untersagen.

GEWERBE

Nach dem Zusammenbruch waren Stimmen laut geworden, die nach amerikanischem Vorbild die nahezu völlige Abschaffung des Systems umfassender Gewerbezulassungsgebote und -verbote forderten. Zugleich meldeten sich jene zu Wort, die an den traditionellen gewerberechtlichen Grundsätzen festzuhalten wünschten. Aus dem Für und Wider erwuchs schließlich das vom Wirtschaftsrat im Sommer 1948 beschlossene Gewerbezulassungsgesetz. Dieses Gesetz aber war dem Länderrat zu sehr, dem Zweimächtekontrollamt dagegen zu wenig „freiheitlich“ und wurde daher von beiden abgelehnt. Von da an verlief, wie auf manchen anderen Gebieten schon vorher, die Rechtsentwicklung uneinheitlich. Nach General Clays Direktive vom 29. November 1948 hatten die Länder der amerikanischen Zone bis zum 20. Dezember 1948 das bisherige gewerbliche Lizenzierungssystem – von einigen Ausnahmen abgesehen – aufzuheben. In den anderen Zonen erfolgte durch landesrechtliche Bestimmungen eine Auflockerung verschiedenen Grades.[592] Typische Wirtschaftsbereiche, in denen die Zulassung zu einem Gewerbe im staatlichen Ermessen stand, waren das Gaststättenwesen (öffentliche Sicherheit und Ordnung), der gewerbliche Personen- und Güterverkehr (Schutz der Eisenbahnen), das Kaminkehrerwesen (Überbleibsel aus der Zeit der Zünfte) oder das Apothekenwesen (Sicherung der wirtschaftlichen Existenz). Naturgemäß waren alle Inhaber einer Lizenz daran interessiert, dass möglichst keine weiteren Lizenzen ausgegeben werden.

1952 wurde zur Ordnung des Schornsteinfegerwesens eine Altersgrenze von 70 Jahren für Bezirksschornsteinfegermeister eingeführt.[593] Die trotz Drosselung der Lehrlingshaltung vorhandene Überalterung der Gesellen (es gab Kehrbezirksanwärter die 45 Jahre und älter waren) hat ein bisher nicht gekanntes Ausmaß erreicht, das nur durch die Freimachung der Kehrbezirke von überalterten Inhabern auf einen vertretbaren Umfang zurückgeführt werden konnte. Die Wiedereingliederung der aus den Ostgebieten vertriebenen Bezirksschornsteinfegermeister war mit der Lösung dieser Frage auf das engste verknüpft.

In der Gewerbeordnung für das Deutsche Reich waren in der vor 1933 zuletzt geltenden Fassung ein einheitliches Organisationsrecht des Handwerks, Bestimmungen über die Gewerbezulassung, über die Eintragung in die Handwerksrolle und das handwerkliche Berufsausbildungswesen enthalten. Nun war es wieder so, dass anders als in Amerika handwerkliche Dienste nur derjenige anbieten durfte, der durch Prüfung seine Qualifikation nachgewiesen hatte.

4) Staatswirtschaft

Das Wichtigste

Wenn man aus der Distanz von über 60 Jahren auf das "Wirtschaftswunder" zurück blickt, unterschätzt man leicht, wie relativ klein im Verhältnis zum Effekt der von Bewirtschaftung und Preiskontrollen freie Sektor der Wirtschaft der Bundesrepublik war, und wie relativ groß die Sektoren, in denen der Staat selbst als Unternehmer auftrat, und in denen er Mengen und Preise kontrollierte. Im Besitz von Reich, Ländern und Gemeinden waren: Bahnen fast restlos, einschl. der Kleinbahnen und Straßenbahnen, Post, Telegraf, Rundfunk, Gas- und Wasserversorgung, der größte Teil der Erzeugung elektrischer Kraft, ein erheblicher Teil des Bergbaues, Müllabfuhr und Abwasserbeseitigung, Sparkassen und Landesbanken, Rundfunk. Hinter dem Wort Post verbargen sich nicht nur Brief- und Paketdienst, sondern auch gerichtliche Zustellungen, Telegraphie, Telefonie, die Verbreitung der Rundfunk- und Fernsehwellen, der Zahlungsverkehr (Postgiro, Auszahlung der Renten, Geldbriefträger) und der Postbusdienst. Die größten Staatsbetriebe im Bundesbesitz waren Post und Bahn. Allein diese beschäftigten rund 800.000 Personen, 5% aller abhängig Beschäftigten.

Während die Länder energisch ihre verfassungsmäßigen Rechte gegen den Bund verteidigten, nahmen sie es beim ehemaligen Reichsvermögen und bei den ehedem preußischen Beteiligungen nicht so genau. Nach dem Grundgesetz standen diese Vermögenswerte dem Bund zu, der davon in einem zweiten Schritt solches Vermögen auf die Länder zu übertragen hatte, soweit es der Erfüllung von Verwaltungsaufgaben der Länder gewidmet war. Auf Länderseite wurde dies vielfach ignoriert. Nach mühsamen Bund-Länder-Verhandlungen wurden 1951 die Eigentumsverhältnisse am Reichsvermögens und an den preußischen Beteiligungen an Unternehmen des privaten Rechts neu geordnet. Die wichtigsten Anwendungsfälle betrafen die VIAG und die VEBA. Die VIAG war 1923 in Berlin als Dachgesellschaft für bisher direkt gehaltene, industrielle Beteiligungen des Deutschen Reiches gegründet worden. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurden die Aktien der VIAG Besitz des Bundes. Zum VIAG-Konzern gehörten über 100 Gesellschaften in den industriellen Kernbereichen Energie, Aluminium und Chemie. Die VEBA – Vereinigte Elektrizitäts- und Bergwerks AG – war eine vom Land Preußen geschaffene Dachgesellschaft.

Nach Art. 15 des Grundgesetzes konnten Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel zum Zwecke der Vergesellschaftung gegen Entschädigung in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden. Dieser Artikel war nicht nur dem Einfluss der SPD im Parlamentarischen Rat geschuldet sondern auch Teilen der CDU. Der Bundestagsausschuss gemäß Artikel 15 GG hatte die Bundesregierung ersucht, einen Gesetzentwurf zur Neuordnung der Eigentumsverhältnisse im Kohlenbergbau vorzulegen. Nachdem das Ziel der Vergesellschaftung von Industrie zunächst auf die Kohle beschränkt worden war, wurde auch dieses Ziel nach der Einführung der Mitbestimmung der Arbeitnehmer in der Montanindustrie (Kohle, Stahl, Eisen) von der Bundesregierung aufgegeben.

EIGENWIRTSCHAFT

Wenn man aus der Distanz von 60 Jahren auf das "Wirtschaftswunder" zurück blickt, unterschätzt man leicht, wie relativ klein im Verhältnis zum Effekt der von Bewirtschaftung und Preiskontrollen freie Sektor der Wirtschaft der Bundesrepublik war, und wie relativ groß die Sektoren, in denen der Staat selbst als Unternehmer auftrat oder in denen die Besatzungsmächte und der Bund Mengen und Preise bestimmte und überwachte. Das Ahlener Parteiprogramm der CDU der britischen Zone (Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Hamburg, Schleswig-Holstein, Anhang 4) hatte den Bereich der staatlichen Eigenwirtschaft so beschrieben:

Es darf auch hier nicht verkannt werden, dass in Deutschland, ehe es 1933 zum getarnten Staatssozialismus überging, erhebliche Teile der industriellen Wirtschaft in Gemeindebesitz waren: Bahnen fast restlos, einschl. der Kleinbahnen und Straßenbahnen, Post, Telegraf, Rundfunk, Gas- und Wasserversorgung, der größte Teil der Erzeugung elektrischer Kraft, ein erheblicher Teil des Bergbaues in der britischen Zone, der Saarbergbau ganz.

Die Beschreibung ist richtig aber unvollständig. An der Stelle der Straßenbahnen hätte der gesamte öffentliche Personennahverkehr (außer Taxi) erwähnt werden sollen. Neben Gas- und Wasserversorgung, die sich überwiegend in kommunaler Hand befanden, wären Müllabfuhr und Abwasserbeseitigung zu nennen. Insbesondere fehlen in der Aufzählung die Sparkassen und Landesbanken. Rundfunk und Fernsehen[594] waren in der Hand der Länder. Hinter dem Wort Post verbargen sich nicht nur Brief- und Paketdienst, sondern auch gerichtliche Zustellungen, Telegraphie, Telefonie, die Verbreitung der Rundfunk- und Fernsehwellen, der Zahlungsverkehr (Postgiro, Auszahlung der Renten, Geldbriefträger) und der Postbusdienst. Die größten Staatsbetriebe im Bundesbesitz waren Post und Bahn. Allein diese beschäftigten rund 800.000 Personen, 5% der abhängig Beschäftigten.

Erst gegen Ende der Legislaturperiode ergingen die Gesetze über die vermögensrechtlichen Verhältnisse und die Verwaltung der Deutschen Bundespost.[595] Die unterschiedlichen Regelungen der Besatzungsmächte in ihren Zonen wurden harmonisiert und wieder der überlieferten Struktur der Reichspost angenähert. Im Jahr 1950 beschäftigte sie 287.000 Personen, davon 78.000 Frauen.[596] Die Gesetze knüpften an die in zehnjähriger Praxis bis 1934 angewandten Vorschriften des Reichspostfinanzgesetzes von 1924 an. Dadurch war die Verwaltung des Post- und Fernmeldewesens aus der allgemeinen Reichsverwaltung herausgelöst worden. Das dem Post- und Fernmeldebetrieb gewidmete Vermögen war zu einem Sondervermögen ausgestaltet und die Rechte der gesetzgebenden Körperschaften hinsichtlich der Finanzgebarung waren einem „Verwaltungsrat" übertragen worden. Der Verwaltungsrat beschloss über den Haushaltsvoranschlag, die Genehmigung überplanmäßiger Ausgaben, die Genehmigung des Jahresabschlusses, den Vorschlag über die Verwendung des Gewinns oder die Deckung des Verlustes, das Gebührenwesen, die Übernahme, Änderung oder Aufgabe von Dienstzweigen, grundlegende Neuerungen und Änderung technischer Anlagen.

1951 waren bereits die Gesetze über die vermögensrechtlichen Verhältnisse und die Verwaltung der Deutschen Bundesbahn ergangen.[597] Danach wurde die Bundesbahn in bundeseigener Verwaltung geführt. Das Eigentum und alle sonstigen Vermögensrechte des Deutschen Reiches, die zum Sondervermögen „Deutsche Reichsbahn" gehörten, wurden mit Wirkung vom 24. Mai 1949 zum bundeseigenen Sondervermögen „Deutsche Bundesbahn". Ihre Geschäftsführung hatte verkehrs-, wirtschafts-, finanz- und sozialpolitische Vorgaben zu berücksichtigen. Im Jahr 1950 beschäftigte die Bundesbahn 532.000 Personen, davon 20.000 Frauen.[598] Die Übernahme der Reichsbahn durch den Bund lieferte ein typisches Beispiel über die Schwierigkeiten der Länder, sich von ihren umfassenden Zuständigkeiten, die ihnen mit dem Zusammenbruch des Reiches zugewachsen waren, zu verabschieden.[599] Adenauer schrieb an seinen Verkehrsminister Seebohm:

Ich richte Ihre besondere Aufmerksamkeit auf die Erklärungen, die Herr Ministerpräsident Arnold im Landtag von Nordrhein-Westfalen abgegeben hat, die darin gipfeln, dass er einen Gesetzentwurf für die Bundesbahn vorlegt. Ich halte ein derartiges Vorgehen von Ländern für völlig unmöglich, auch mit dem Grundgesetz für nicht vereinbar

Nach Art. 73 GG stand dem Bund die ausschließliche Gesetzgebung über die Bundeseisenbahnen zu. Durch das Allgemeine Eisenbahngesetz wurden die Zuständigkeiten des Bundes und der Länder für das Eisenbahnwesen, das nicht zum Bereich der Deutschen Bundesbahn gehört, abgegrenzt.[600] 1951 wurden die früheren Reichswasserstraßen zu Bundeswasserstraßen.[601]

Nach mühsamen Bund-Länder-Verhandlungen wurden 1951 die Rechtsverhältnisse des Reichsvermögens und der preußischen Beteiligungen an Unternehmen des privaten Rechts neu geordnet.[602] Nach Artikel 135 GG waren diese Beteiligungen des ehemaligen Landes Preußen auf den Bund übergegangen. Da das Grundgesetz bestimmte, dass die Abgrenzung der Beteiligungen an Unternehmen des privaten Rechts durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrats zu regeln war, hatte die Bundesregierung dem Bundestag einen entsprechenden Gesetzesentwurf vorgelegt.[603] Die Länder reagierten abweisend. Unbeeindruckt vom Grundgesetz vertraten sie die Auffassung, es sei zweifelhaft, ob die Zuständigkeit des Bundes zum Erlass des Gesetzes gegeben sei. Sollte der Bund aber zuständig sein, würde die Zustimmung des Bundesrates nicht in Aussicht gestellt werden. Die Bundesregierung möge den Gesetzentwurf zurückziehen. Die Episode beleuchtet die Mühen bei der Verwirklichung des neuen Bund-Länder-Verhältnisses. Das Gesetz behandelte nicht die Rechtsverhältnisse an einzelnen Wirtschaftsunternehmen sondern formulierte Grundsätze über die Zuordnung der Staatsbeteiligungen an Wirtschaftsunternehmen zum Bund und zu den Ländern. Die wichtigsten Anwendungsfälle betrafen die VIAG und die VEBA.[604] Die VIAG war 1923 in Berlin als Dachgesellschaft für bisher direkt gehaltene, industrielle Beteiligungen des Deutschen Reiches gegründet worden. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurden die Aktien der VIAG Besitz des Bundes. Zum VIAG-Konzern gehörten über 100 Gesellschaften. Bis Mitte der 1980er Jahre konzentrierten sich die Beteiligungen weiterhin auf die industriellen Kernbereiche Energie, Aluminium und Chemie.[605] Die VEBA – Vereinigte Elektrizitäts- und Bergwerks AG – war eine vom Land Preußen geschaffene Dachgesellschaft, neudeutsch holding.

Zu den eigenwirtschaftlichen Tätigkeiten des Bundes mag man auch die Ausprägung von Scheidemünzen zählen, die ihm 1950 übertragen wurde.[606] Das Recht der Gesetzgebung auf dem Gebiet des Münzwesens stand in Deutschland seit den Verfassungen des Norddeutschen Bundes (1867) und des Deutschen Reiches (1871, 1919) dem Reich zu. Die Gesetzgebung sah vor, dass die Münzen im Auftrag und für Rechnung des Reiches ausgeprägt wurden. Die Differenz zwischen Nenn- und Stoffwert war und ist eine Haushaltseinnahme des Bundes. 1950 veranschlagte der Bund seine Einnahmen aus der Münzprägung auf 500 Mio. DM, abzüglich 100 Mio. DM für die Prägekosten.

STAATSWIRTSCHAFT UND VERGESELLSCHAFTUNG

Nach Art. 15 des Grundgesetzes können Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel zum Zwecke der Vergesellschaftung gegen Entschädigung in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden. Dieser Artikel war nicht nur dem Einfluss der SPD im Parlamentarischen Rat geschuldet sondern auch Teilen der CDU. Das Ahlener Programm der CDU der britischen Zone ging in dieselbe Richtung (Anhang 4).

In einer Diskussion um die Vergesellschaftung der Produktionsmittel geht es immer entweder um die Entziehung privaten Eigentums durch Verstaatlichung oder um die Einschränkung oder Unterordnung des privaten Eigentums durch oder unter die gewählte Vertretung von betriebsangehörigen Arbeitnehmern oder der Gewerkschaften, oder um Mischformen. Im Bundestag war ein Ausschuss gemäß Artikel 15 GG eingesetzt worden. Als Berichterstatter dieses Ausschusses trat am 9. Februar 1950 der Abgeordnete Dr. Theodor Blank (CDU) vor das Plenum des Bundestages. Er repräsentierte den Arbeitnehmerflügel der Union. Der "Ausschuss gemäß Artikel 15 des Grundgesetzes" gehörte mit 27 Mitgliedern zu den neun größten Ausschüssen des Bundestages.[607] Blank berichtete, dass die Mitglieder der Regierungskoalition sich damit begnügt hätten, die Bundesregierung zu ersuchen, einen Gesetzentwurf zur Neuordnung der Eigentumsverhältnisse im Kohlenbergbau vorzulegen. Die SPD hatte sich im Ausschuss erfolglos dafür eingesetzt hatte, der Bundesregierung schon Richtlinien für die Art und Weise mit auf den Weg zu geben, wie der Entwurf gestaltet sein sollte. Blank führte aus:[608]

Die CDU hat im Ahlener Wirtschafts- und Sozialprogramm verkündet:

Wir fordern die Vergesellschaftung der Bergwerke.

… In seiner Regierungserklärung hat der Herr Bundeskanzler gesagt: Die sozial- und gesellschaftspolitische Anerkennung der Arbeitnehmerschaft macht eine Neuordnung der Besitzverhältnisse in den Grundstoffindustrien notwendig … Meine Damen und Herren, Sie alle kennen die gegenwärtig ungeklärte Lage der Besitzverhältnisse im deutschen Kohlenbergbau. Sie wissen, dass das Eigentum durch die Militärregierung beschlagnahmt ist … Die Militärregierung hat beschlossen, die endgültige Entscheidung über die Eigentumsverhältnisse im Kohlenbergbau und in der Eisen- und Stahlindustrie einer aus freien Wahlen hervorgegangenen … deutschen Regierung zu überlassen. Wir glauben, dass die in diesem Satz stehenden Voraussetzungen nun gegeben sind … Deshalb unsere Aufforderung an die Regierung, den Gesetzentwurf zur Neuordnung der Eigentumsverhältnisse vorzulegen.

Nachdem das Ziel der Vergesellschaftung im ersten Schritt von Industrie auf die Kohle beschränkt worden war, wurde dieses Ziel im zweiten Schritt nach der Einführung der Mitbestimmung der Arbeitnehmer in der Montanindustrie (Kohle, Stahl, Eisen) von der Bundesregierung dann völlig aufgegeben. Spätere SPD-geführte Regierungen kamen nicht darauf zurück.

5) Wirtschaftslenkung, Wirtschaftsförderung
a) Bewirtschaftung und Preiskontrollen

Das Wichtigste

Der Freiraum der westdeutschen Wirtschaft war derjenige, der übrig blieb nach Abzug der Rechte der Besatzungsmächte im Bereich von Kohle und Stahl an der Ruhr, der Eigenwirtschaft von Bund, Ländern und Gemeinden, sowie der Bewirtschaftung von Mengen und Preisen. Damit blieben im Wesentlichen die Bereiche Chemie, Holz, Investitions- und Verbrauchsgüter, die deregulierten Nahrungs- und Genussmittel und die Bauwirtschaft. Im damals noch wesentlich weniger entwickelten Dienstleistungsbereich ging es um Handel, Hotels und Gaststätten. Zum Dienstleistungsbereich gehörten zwar auch Banken und Versicherungen, die sich aber auch zu weiten Teilen in staatlicher Hand befanden und deren Preise auch z.T. reguliert waren. Die "Wirtschaft" war weder so frei noch so planlos, wie sie von ihren jeweiligen Gegnern beschrieben wurde noch so frei, wie sie von ihren Bewunderern empfunden wurde.

An der Spitze der Bewirtschaftung und Preiskontrollen stand die Ernährungswirtschaft (Getreide, Milch, Fett, Zucker), gefolgt von der gewerblichen Wirtschaft (Kohle, Eisen, Gold, Platin, Elektrizität, Gas, Wasser, Erdöl, Treibstoffe, Düngemittel, Antibiotika) sowie Wohnungen, Verkehr, Post- und Fernmeldewesen. Eine Liberalisierung der Preise für Nahrungsmittel war durch zwei Ereignisse erschwert worden, auf die die Bundesregierung keinen Einfluss hatte, die Pfundabwertung am 18. September 1949 und der Ausbruch des Koreakrieges am 25. Juni 1950. Durch die Pfundabwertung im Verhältnis zum USD, der eine Abwertung der DM folgte, verteuerten sich die Lebensmitteleinfuhren, die in USD zu zahlen waren. Das zwang zur Erhöhung der politisch kontrollierten Preise oder zur Subventionierung. Unter dem Eindruck der Preissteigerungen in der Folge der Koreakrise interessierte sich Adenauer nur noch wenig für die Selbstregulierungskraft der Märkte bei politisch heiklen Preisen. Er ging einen mittleren Weg zwischen Erhöhung und Subventionierung der Preise. Adenauer wollte die Arbeiter und Rentner schützen, die etwa die Hälfte ihres Nettoeinkommens für die Ernährung ausgeben mussten, und Lohnforderungen der Gewerkschaften vorbeugen. Das heikelste Kapitel waren der Brotpreis und damit die Getreidepreise. Mit dem Verlust der Gebiete östlich der Oder-Neißelinie hatte Deutschland seine "Kornkammer" verloren und die westdeutsche Bevölkerung war im Vergleich zur Vorkriegszeit durch Heimatvertriebene und Flüchtlinge um 10 Millionen Einwohner gewachsen. Auch der nichtlandwirtschaftliche Bereich der Wirtschaft blieb zu großen Teilen reguliert. Die Bahn blieb vor konkurrierenden Verkehrsträgern geschützt. Für die regulierte Industrie war dies nicht nur eine Einschränkung der wirtschaftlichen Freiheit sondern auch eine Sicherung der wirtschaftlichen Existenz der Produzenten im regulierten Bereich. Während der Bund auf der einen Seite sich bemühte, den Import auf das Notwendige zu beschränken, förderte er den Export durch die Übernahme von Sicherheits- und Gewährleistungen. Der Hauptschub für den Export von Investitionsgütern und Industrieprodukten kam vom Koreakrieg. Die westlichen Industriestaaten, die die Hauptlast des Krieges trugen (Amerika, Kanada, England, Frankreich, BeNeLux, Australien), hatten ihre Industrie auf die Bedürfnisse des Krieges umgestellt. Wo sich diese Unternehmen vom Weltmarkt fernhielten, trat die Bundesrepublik als Lieferant an.

Der Freiraum der westdeutschen Wirtschaft war derjenige, der übrig blieb nach Abzug (1) der Rechte der Besatzungsmächte im Bereich von Kohle und Stahl an der Ruhr, (2) der Eigenwirtschaft von Bund, Ländern und Gemeinden, und (3) der Bewirtschaftung von Mengen und Preisen von Gütern von besonderer Wichtigkeit, der Land- und Forstwirtschaft und Lebensmittelproduktion, von Energie und Verkehr. Was blieb als Freiraum von Mengen und Preisen? Im Wesentlichen ging es um die die chemische Industrie, die Be- und Verarbeitung von Holz, Industrien für Investitions- und Verbrauchsgüter, Nahrungs- und Genussmittel (mit Einschränkungen), und die Bauwirtschaft. Im damals noch wesentlich weniger entwickelten Dienstleistungsbereich ging es um Handel, Hotels und Gaststätten. Zum Dienstleistungsbereich gehörten auch Banken und Versicherungen, die sich aber auch zu weiten Teilen in staatlicher Hand befanden. Nur um die verbliebenen Freiräume ging es bei den Diskussionen um Markt- oder Planwirtschaft. Die "Wirtschaft" war weder so frei noch so planlos, wie sie von ihren jeweiligen Gegnern von rechts und links beschrieben wurde. Grundlage des "Wirtschaftswunders" war der praktizierte Mix aus Staatswirtschaft, regulierter und freier Wirtschaft.

Nach dem Bewirtschaftungsnotgesetz von 1947[609] blieben auch nach der Währungsreform die Hauptnahrungsmittel und die Rohstoffe, die eine wesentliche Grundlage für die gewerbliche und landwirtschaftliche Gütererzeugung bildeten, unter Bewirtschaftung. Ferner beschränkte und lenkte Erhard Strom- und Gasverbrauch. Nach dem Preisgesetz von 1948[610] bedurfte eine Veränderung der Preise von Waren und Leistungen, die eine grundlegende Bedeutung für den gesamten Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung, hat, der Zustimmung des Wirtschaftsrats, ausgenommen Löhne. 1949 wurde die Verwaltung der Bizone pauschal ermächtigt, die Hauptnahrungsmittel und die Rohstoffe, die eine wesentliche Grundlage für die gewerbliche und landwirtschaftliche Gütererzeugung bilden, weiterhin zu bewirtschaften, sowie Mieten und Verkehrstarife behördlich festzusetzen.[611] Diese Vollmacht ging auf den Bund über, nachdem die Bundesregierung gebildet worden war. Die ganze Breite der Wirtschaftslenkung ist ersichtlich aus der Anlage zu einer Drucksache über die Reform des Preisrechts,[612] die allerdings zuerst am Bundesrat und danach auch im Bundestag scheiterte:[613]

I.Ernährungswirtschaft

1.Getreidewirtschaft

2.Milch- und Fettwirtschaft

3.Zuckerwirtschaft

4.Branntwein

II.Gewerbliche Wirtschaft

1.Kohle, Koks, Briketts und Pechkohle

2.Eisenerze, Schrott, Roheisen, Walzwerks- und Schmiedeerzeugnisse der eisenschaffenden Industrie

3.Gold, Platin und Platinbeimetalle

4.Orthopädische Hilfsmittel

5.Elektrizität, Gas und Wasser

6.Erdöl, flüssige Treibstoffe aus Erdölen und Kohle

7.Düngemittel

8.Insulin, Penicillin und Streptomycin

III.Eingeführte Güter

IV.Wohnungs- und Grundstückswirtschaft

1.Mieten und Pachten

2.Grundstücke

V.Filmwirtschaft

VI.Kraftfahrtversicherung

VII.Kranken- und Heilanstalten

VIII.Verkehrswirtschaft

1.Eisenbahnen

2.Binnenschifffahrt

3.Kraftverkehr (Güter und Personen)

4.Spedition und Lagerei

IX.Post- und Fernmeldewesen

In dieser Liste steht die Ernährungswirtschaft aus gutem Grund an der Spitze. Die Nahrungsmittelproduktion der westlichen Zonen reichte nur für 50% des Bedarfs. Die anderen 50% mussten bis zur Gründung der Bundesrepublik durch Importe der Besatzungsmächte beschafft werden,[614] danach der Bundesrepublik.

ERNÄHRUNGSWIRTSCHAFT

Die Lebensmittelpreise waren die politisch wichtigsten Verbraucherpreise. Da die unteren Einkommensschichten, insbesondere die Arbeiter und die Rentner, etwa die Hälfte ihres Nettoeinkommens für die Ernährung ausgeben mussten, waren sie für die Stimmung im Volk und die Lohnforderungen der Gewerkschaften von großer Bedeutung. In der ersten Legislaturperiode stiegen besonders die Preise der wichtigsten Nahrungsmittel, wie Roggenbrot, Speisekartoffeln und Fleisch um ein Drittel bis um die Hälfte. Besonders ausgeprägt war der Preisanstieg im Jahr nach dem Beginn des 1950 ausgebrochenen Koreakrieges.

Die erste vom Kabinett beschlossene Freigabe von Preisen waren die Schweinefleischpreise,[615] kurz darauf gefolgt von der Aufhebung der Bewirtschaftung von entrahmter Frischmilch, Käse, Dauermilcherzeugnissen, Eiern und Eiererzeugnissen ausländischer Herkunft.[616] Gleichzeitig hob das Kabinett die Rationierung bei Brot, Fett und Milch auf. Zucker blieb bis März 1950 rationiert.[617] Im Sommer 1950 wurden die letzten Reste der Rationierung, nämlich die Zuteilungen von Rindfleisch und Butter, aufgehoben.[618] Schließlich folgte die Freigabe der Preise für Schlachtrinder, Schlachtkälber und Schlachtpferde sowie für Rindfleisch, Kalbfleisch und Pferdefleisch.[619]

Im ersten Jahr der Bundesrepublik – dem Wirtschaftsjahr vom 1. Juli 1949 bis 30. Juni 1950 – betrug die Fleischproduktion 70 Prozent der Durchschnittsproduktion der Jahre 1935/38. Infolge der Bevölkerungszunahme im Bundesgebiet standen damit nur 29 kg Fleisch im Jahr pro Kopf zur Verfügung im Vergleich zu 55 kg in den Vorkriegsjahren. Vor dem Krieg waren die Hauptlieferländer Ungarn, Polen, Jugoslawien, Rumänien und die baltischen Staaten. Nun kamen die Fleischimporte aus Frankreich, Dänemark und Südamerika. Die Versorgungslage machte es möglich, nach und nach auf Kontingentierungen, Ablieferungspflichten, Einfuhrkontrollen und Preisvorschriften zu verzichten. Die Preispolitik war durch zwei Ereignisse erschwert worden, auf die die Bundesregierung keinen Einfluss hatte, Pfundabwertung (1949) und Ausbruch des Koreakrieges (1950).

PFUNDABWERTUNG

Das erste Ereignis hatte England ausgelöst, als am 18. September 1949, drei Tage nach der Wahl Adenauers zum Bundeskanzler, die britische Labour-Regierung das Pfund abwertete. Musste man bis zu diesem Tag 4,03 USD für ein Pfund zahlen, sank nun der Preis auf 2,80 USD. Das entsprach einer Abwertung um 30,5%. Die Bundesregierung schloss daraus, dass auch sie die DM abwerten müsse, und zwar um 1/3 von aktuell 3,33 DM/USD auf 4,44 DM/USD. Da inzwischen das Besatzungsstatut in Kraft getreten war, sah Adenauer hinsichtlich des Wechselkurses eine neue Lage. Die erste Entscheidung über den Wechselkurs liege nun bei der Bundesregierung. Die alliierte Kontrolle bedeutete aber auch, dass die letzte Entscheidung weiterhin bei den Besatzungsmächten lag.[620] Der Bundeswirtschaftsminister berichtete Adenauer, aus seinen Verhandlungen über die Neufestsetzung des Wechselkurses habe sich ergeben, dass Konkurrenzgedanken eine ganz wesentliche Rolle spielten. Die Alliierten seien sich nicht einig. Der Hauptwiderstand gegen eine Abwertung käme von den Franzosen, und die Engländer seien ebenfalls gegen die deutschen Forderungen. Die Amerikaner seien in der Sache mit uns einig, rieten aber dazu, mit einer Abwertung um weniger als 25% einverstanden zu sein.[621] Die Hohe Kommission teilte der Bundesregierung schließlich mit, dass sie mit einer Abwertung auf 4,20 DM/US Dollar einverstanden sei, aber – auf französisches Verlangen[622] - unter der Bedingung der Aufrechterhaltung desselben Preises in DM für Exportkohle wie vor der gegenwärtigen Abwertung.

Adenauer akzeptierte nolens volens die Abwertung von 3,33 DM auf 4,20 DM/USD und entschied kurzerhand – zum Kummer des Finanzministers –, dass (1) die Preise für bewirtschaftete Lebensmittel wie Getreide, Brot, Mehl, Mehlerzeugnisse sowie Fette aus Anlass der Neufestsetzung des Umrechnungskurses der DM und der damit verbundenen Verteuerung des hohen Importanteils von Getreide, Ölen und Fetten keine Änderung erfahren würden,[623] sowie dass (2) eine Erhöhung des Inlandkohlepreises zum Ausgleich der Exportverluste nicht in Frage komme. Vor der Abwertung bekam ein Kohlebergwerk für einen Lieferwert von 100.000 DM 30.000 USD, nach der Abwertung nur noch 23.810 USD. Adenauer befürchtete, dass solche Maßnahmen große Lohnbewegungen auslösen würden.[624] Der Finanzminister musste die Differenz durch Subventionen aus seinem damals noch bescheidenen Bundeshaushalt ausgleichen. Adenauer blieb aber über die Alliierten empört und nahm dies zum Anlass, am 28. September 1949 vor dem Bundestag eine Regierungserklärung abzugeben.[625] Er unterrichtete das Parlament von der von der Bundesregierung für notwendig gehaltenen DM-Abwertung von bisher 0,30 USD für eine DM auf 0,225 USD für eine DM, verlas den gesamten Wortlaut der Mitteilung der Hohen Kommission und sagte:

Unter 3b dieses Beschlusses ist eine Angleichung der Export- und internen Kohlepreise in der Weise vorgeschlagen, dass zwischen den beiden der Unterschied nicht größer als vor der gegenwärtigen Abwertung ist. Meine Damen und Herren, das würde bedeuten, dass mit einem Schlag, das heißt innerhalb dieser sieben Tage, der inländische Kohlenpreis um über 25% heraufgesetzt werden müsste … Wir werden diesen Weg unter keinen Umständen beschreiten.[626]

Das war keine geschmeidige Antwort, sondern der ganze Auftritt war einer der kalkulierten offenen Affronts Adenauers gegen die Hohe Kommission, insbesondere gegen Frankreich. Adenauer war um die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Exportwirtschaft auf den Weltmärkten besorgt, sowie darum, dass das Ziel einer ausgeglichenen Handelsbilanz bis Mitte 1952 verfehlt werden könnte. Für die Bundesrepublik war es lebenswichtig, Devisen für Lebensmittel, Treib- und Rohstoffe zu verdienen, weil Mitte 1952 die Marshall-Plan-Hilfe enden sollte. Erhard warb für Zurückhaltung bei Lohnerhöhungen:[627]

Wir können und dürfen in Deutschland nicht einseitig und generell Löhne und Gehälter erhöhen … Eingegliedert in die Weltwirtschaft können wir uns auf lohnpolitischem Gebiet unmöglich verselbständigen. Ich predige damit beileibe keine Lohnstarrheit, sondern bekenne mich nach wie vor zu der von mir auch stets eingehaltenen Verpflichtung, dass jede Erhöhung der Produktivität unserer Wirtschaft in der Erhöhung der Lebenshaltung des Arbeiters sich niederschlagen muss … Wenn es uns gelingt, je mehr noch, wenn es uns besser als anderen Volkswirtschaften gelingt, das heimische Preisniveau trotz vieler äußerer Störungselemente im Durchschnitt stabil, wenn gewiss auch nicht starr zu halten, dann erwächst uns daraus die große, ich möchte fast sagen die historische Chance, die mit 4,20 Mark für den Dollar zweifellos überbewertete Deutsche Mark auf der Basis dieser Relation zu einer innen ausgewogenen Währung werden zu lassen.

Adenauers Sorge war aber unbegründet, wie Tabelle XVI zeigt. Dieses Mal konnte die SPD-Opposition Adenauer keinen Vorwurf von zu großer Nachgiebigkeit machen.[628] Die SPD konnte nur noch bemängeln, dass das Parlament erst jetzt von der deutschen Abwertungsplanung erfahre. Die SPD bedauerte, dass ihr eine schöne Gelegenheit zu einer Debatte entgangen war. Dabei hatte Adenauer in seiner Ersten Regierungserklärung vor acht Tagen gesagt, die Änderung des Pfundwertes werde voraussichtlich auch eine Änderung des Umrechnungskurses der DM gegenüber dem USD mit sich bringen. Zu dieser Zeit meinte Adenauer noch, dass angesichts der Haushaltslage die Subventionierung der Lebensmittel aufhören müsse, was sich neun Monate später mit der Koreakrise änderte. Allerdings müsse unbedingt verhindert werden, dass die dadurch ausgelösten Preiserhöhungen zu Lohnbewegungen führen. Notwendige Preiserhöhungen beim Getreide und bei den Getreideprodukten müssten durch eine Verringerung der Verdienstspanne im Ernährungsgewerbe aufgefangen werden.[629]

AUSBRUCH DES KOREAKRIEGES

Das zweite Ereignis, auf das die Bundesregierung keinen Einfluss hatte, war der Koreakrieg, der auf den Weltmärkten für Nahrungsrohstoffe zunächst zu starken Preissteigerungen geführt hatte. Der Krieg hatte die Nachfrage nach Schiffsraum und nach Nahrungsmittelvorräten drastisch erhöht.

TABELLE XXVII
AMERIKANISCHE WEIZENPREISE 1950 BIS 1953 DURCHSCHNITT USD / BUSHEL (35,3 LITER)

Jahr

I. Quartal

II. Quartal

III. Quartal

IV. Quartal

1950

217,75

207,00

244,50

243,75

1951

239,25

214,75

263,50

259,00

1952

259,00

259,00

206,50

230,75

1953

230,75

230,75

174,00

202,75

www.tradingeconomics.com

Die vorstehende Tabelle XVII zeigt, dass die amerikanischen Weizenpreise vom 2. zum 3. Quartal 1950 um 18 Prozent angestiegen waren. Die als Futter wichtigen Maispreise waren von Januar bis Dezember 1950 kontinuierlich um mehr als 50% gestiegen, sie sanken zwar Anfang 1951 um 10%, stiegen dann aber bis zum Frühjahr 1952 auf einen Höchststand. Danach fielen sie wieder kontinuierlich bis zum Ende 1953. Die Devisenlage Westdeutschlands verschlechterte sich zu dieser Zeit. Unternehmer, die ihre Rohstoffvorräte niedrig gehalten hatten, wurden überrascht und disponierten entsprechend. Die Verbraucher befürchteten Inflation und kauften mehr als üblich. Leute in Adenauers eigenem Lager, die sich nun Pragmatiker nannten, verlangten Abkehr von der weiteren Liberalisierung und Rückkehr zu mehr Bewirtschaftung und Preiskontrolle. Die Gewerkschaften verlangten in Demonstrationen stabile Preise, Lohnerhöhungen von 15 bis 20%, den Rücktritt der Bundesregierung und Abkehr von der Marktwirtschaft zur Planwirtschaft.[630] Da Adenauer hierdurch beunruhigt wurde, kam Erhard auch von Seiten Adenauers unter Druck. Adenauer hatte als praktischer Politiker gesehen, dass von den 11,2 Mio. Arbeitern 5,9 Mio. gewerkschaftlich organisiert waren und ein hohes Potential für politische Unruhe darstellten. Von den 3,5 Mio. Angestellten waren dagegen nur 10% organisiert, und von den 0,9 Mio. Beamten zwar 27%, aber ohne Streikrecht.

Unter dem Eindruck der Preisbewegungen in der Folge der Koreakrise interessierte sich Adenauer nur noch wenig für die Marktwirtschaft bei politisch heiklen Preisen. Es gehe in der gegenwärtigen Wirtschaftspolitik nicht um das Festhalten an einer Doktrin und um die Verteidigung von Prinzipien [soll heißen: Marktwirtschaft], vielmehr müsse das geschehen, was die derzeitigen Verhältnisse auf den wirtschaftlichen Gebieten verlangten. Nun reagierte auch Erhard pragmatisch. Er verteidigte nicht den Markt sondern meinte, dass die gegenwärtige Lohnbewegung nicht mehr einzudämmen sei und es da schon besser sei, man verbinde mit dieser Bewegung gleichzeitig gewisse Preisregulierungen. Dafür hatte er die Zustimmung des Finanzministers Schäffer, der Subventionen sparte, wenn die subventionierten Preise stiegen. Das Kabinett war sich darüber einig, dass die Neuordnung der Agrarpreise auf die gesamte Wirtschaft zwar von stärkstem Einfluss sei, dass aber eine Erhöhung der Agrarpreise dennoch berechtigt sei, um durch höhere Löhne der Landflucht entgegenzutreten und darüber hinaus allgemein die Produktion zu steigern (Tabelle XXVIII).[631]

TABELLE XXVIII
PRODUKTION DER LANDWIRTSCHAFT

1949/50

1950/51

1951/52

1952/53

1953/54

1949/54

1000 t Getreidewert

36.925

41.970

44.408

41.493

45.466

+23%

davon Nahrungsmittel

33.300

31.039

34.371

36.839

37.356

+12%

Erlöse Mio. RM/DM

8.132

9.414

12.080

12.375

13.195

+62%

Betriebsausgaben

6.614

7.386

8.858

9.332

9.658

+46%

Überschuss

1.518

2.028

3.222

3.043

3.537

+133%

Schulden Mio. RM/DM

3.090

3.712

4.270

4.860

5.570

+80%

StJB 1955, S. 136f

Da eine deutliche Lohnbewegung in Gang gekommen war, sah sich Adenauer veranlasst, auch die Rentner durch eine Teuerungszulage zu entlasten.[632] Die Empfänger von Renten erhielten bis auf weiteres eine Zulage von drei DM im Monat. Ein ähnliches Gesetz folgte 1952[633] mit einer weiteren Teuerungszulage von weiteren drei DM im Monat. 1951 kosteten je ein Kilogramm Roggenbrot 0,58 DM, Nudeln 1,00 DM, Schweinekotelett 4,49 DM, Butter 5,12 DM, Bohnenkaffee 26,87 DM.

TABELLE XXIX
AUSGEWÄHLTE LEBENSMITTELPREISE IN DM

Warengattung

Einheit

1949

1950

1951

1952

1953

1949/53

Roggenbrot ortsüblich

1 kg

0,40

0,43

0,59

0,62

0,62

+55,0%

Mischbrot

1 kg

0,46

0,50

0,65

0,69

0,70

+52,2%

Kalbsbraten

1 kg

3,19

3,59

4,29

4,80

4,80

+50,5%

Rindfleisch m. Knochen

1 kg

3,21

3,45

3,92

4,47

4,46

+38,9%

Speisekartoffeln

5 kg

0,74

0,76

0,75

1,08

0,98

+32,4%

Butter

250 g

1,28

1,30

1,53

1,61

1,56

+21,0%

Nudeln

1kg

1,01

1,04

1,23

1,19

1,18

+16,8%

Zucker

1 kg

1,18

1,18

1,23

1,36

1,36

+15,3%

Vollmilch

1 l

0,36

0,35

0,37

0,38

0,39

+8,3%

Bohnenkaffee

250 g

6,73

7,20

7,83

8,18

7,15

+6,2%

Schweinekotelett

1 kg

4,47

4,28

4,64

4,75

4,73

+5,8%

Bier in Gaststätte

0,25 l

0,33

0,34

0,31

0,32

0,34

+3,0%

Kabeljau

1 kg

1,52

1,43

1,52

1,55

1,55

+2,0%

Margarine

250 g

0,61

0,61

0,61

0,55

0,53

- 13,1%

Eier

Stück

0,43

0,22

0,23

0,25

0,25

-41,9%

Tafeläpfel

1 kg

1,26

0,74

0,79

0,76

0,71

-43,7%

StJB 1955, S. 464 f

Schaut man sich die Tabelle XXIX an, waren nicht wenige Nahrungsmittelpreise deutlich teurer geworden. Der Bundesregierung war es gelungen, die meisten Nahrungsmittelpreise frei zu geben, nicht jedoch die Preise für Brot, Fett, Milch und Zucker. Auf diesem Feld ging sie den Weg der Liberalisierung in Trippelschritten. Dennoch stehen 1953 gerade beim Brot Preissteigerungen um mehr als Hälfte zu Buche. Butter und Milch stiegen deutlich weniger, Margarine sank sogar.

KOSTEN DER LEBENSMITTELSUBVENTIONEN

Die Lebensmittelsubventionen aus sozial- und lohnpolitischen Gründen hatten in der ersten Legislaturperiode viel Geld gekostet. Der Bundesfinanzminister Fritz Schäffer gab dem Bundestag dazu am 28. Januar 1953 einen zusammenfassenden Überblick:[634]

Um die Lebensmittel, die eingeführt werden, der deutschen Bevölkerung zur Verfügung stellen zu können, und zwar zu einem Preis, wie er sich aus den Selbstkosten der deutschen Inlandserzeugung errechnet, musste die öffentliche Hand Subventionen geben … Von 1949 bis Ende 1952 wurden für diese Zwecke insgesamt 2.100 Mio. DM aus Bundesmitteln zur Verfügung gestellt. Zur Verbilligung des Brot- und Futtergetreides wurden in den Jahren 1949 bis 1952 gegeben 1.026 Mio. DM, zur Verbilligung von Zucker in demselben Zeitraum 198 Mio. DM, zur Verbilligung von Margarine 153 Mio. DM, zur Verbilligung von Konsumbrot in den Jahren 1951/52 413 Mio. DM, zur Verbilligung von Produktionsmitteln der Landwirtschaft … 210,8 Mio. DM, an Subventionen für den Anbau von Hanf und Flachs 11,4 Mio. DM und an sonstigen Subventionen, insbesondere für Dieselkraftstoffe, 111 Mio. DM.

BROT UND GETREIDE

Das heikelste Kapitel waren der Brotpreis und damit die Getreidepreise. Mit dem Verlust der Gebiete östlich der Oder und Görlitzer Neiße hatte Deutschland seine "Kornkammer" verloren und die westdeutsche Bevölkerung war im Vergleich zur Vorkriegszeit durch Heimatvertriebene und Flüchtlinge um 10 Millionen Einwohner gewachsen. Der Getreidebedarf musste zu mehr als der Hälfte durch Einfuhren gedeckt werden.

Die Ziele der Getreidepolitik waren Steigerung der inländischen Erzeugung und sichere Versorgung der Bevölkerung zu akzeptablen Preisen. Die Option, ein Getreidemonopol des Staates einzuführen, war verworfen worden, weil am Grundsatz einer möglichst freien Wirtschaftsentwicklung und am Fernziel "einer allmählichen Auflockerung im Rahmen der sich später ergebenden Möglichkeiten" festzuhalten sei. Im März 1950 stellte sich heraus, dass die Weizenpreise seinerzeit vom Wirtschaftsrat der Bizone gegenüber den Roggenpreisen zu niedrig festgesetzt seien. Die Konsumenten hatten sich vom Roggenbrot abgewandt mit der Folge übermäßiger Vorräte von Roggen. Aber was tun? Normalerweise müsste der Weizenpreis erhöht werden. Der Bundesminister für Arbeit wandte sich gegen jede Preiserhöhung des Weizenbrotes. Eine solche Maßnahme würde ihm die größten Schwierigkeiten gegenüber den Gewerkschaften bringen und die Bemühungen um das Festhalten der Löhne würden dadurch immer schwieriger. Der Bundeskanzler trug auch größte Bedenken, den Weizenpreis zu erhöhen, denn auch dieser Preis sei in starkem Maße ein politischer Preis.[635]

Erhard widersprach grundsätzlich. Die Tendenz der Diskussion über Brot- und Getreidepreise widerspreche der gesamten Konzeption der bisher von der Bundesregierung verkündeten und vertretenen wirtschaftspolitischen Linie. Es drohe eine Abkehr vom Grundsatz der Marktwirtschaft und Wiedereinführung der Mittel und Methoden der Zwangswirtschaft. Der Bundeslandwirtschaftsminister blieb bei seinen Bedenken dagegen, auf einem so wichtigen Gebiet der Preisentwicklung freien Lauf zu lassen. Solange 50% des inländischen Bedarfs an Brotgetreide durch Einfuhr gedeckt werden müssten, müsse die Möglichkeit bestehen, die Einfuhr zu regeln. Auch eine Einflussnahme auf die Mühlen durch Festsetzung des Ausmahlungsgrades sei unerlässlich, da eine um 10% stärkere Ausmahlung schon einen Mehrbedarf von 300.000 Tonnen bedeute.[636]

Die Frage des Brotes sei die schwerste aller politischen Fragen erklärte am 21. Juli 1950 der Vizekanzler Franz Blücher[637] vor dem Bundestag. Trotz der durch die Koreakrise gestiegenen Weltmarktpreise für Grundnahrungsmittel wollte die Bundesregierung den Preis für das "ortsübliche Konsumbrot" stabil halten. Würde man die Anhebung der Weizen- und Roggenpreise aus inländischer Erzeugung erschweren, würde man auch die Fähigkeit der Bauern erschweren, Superphosphatdünger zu kaufen, der für die unzureichend ernährten Böden notwendig war. Den Ausweg zu höheren Subventionen für inländisches Brotgetreide versperrte der Bundesfinanzminister. Er hielt jedoch Subventionen für verfügbar für die Verbilligung von Importgetreide auf das Niveau der Preise inländischer Erzeugung. Und wenn diese stiegen, brauchte er weniger Haushaltsmittel für die Überbrückung der Unterschiede von Import- und Inlandspreisen. 1950 erging schließlich das Gesetz über die Festsetzung von Brotpreisen. Die Bundesregierung wurde ermächtigt, die Preise von Mehl, Brot und Kleingebäck durch Rechtsverordnung festzusetzen. Das Gesetz war allerdings bis zum Jahresende befristet. Die Preise für ein ortsübliches Konsumbrot sollten auf dem Stand von vor dem 30. Juni 1950 (sprich vor dem Koreakrieg) gehalten werden. Die Gewerkschaften nahmen die Preissteigerungen, wie erwartet, zum Anlass von Forderungen nach höheren Löhnen. Durch Gesetz von 1950 über den Verkehr mit Getreide und Futtermitteln (Getreidegesetz)[638] erhielt der Bund das Recht, zusammen mit den Ländern den Bedarf an Brotgetreide und den Einfuhrbedarf zu bestimmen. Bei dieser Gelegenheit wurde die Geltung des Bizonen-Gesetzes über Futtermittelbedarf auf die Länder der französischen Zone erstreckt. Das Ergebnis war ein Kompromiss zwischen Erhard auf der einen Seite, sowie Adenauer mit Landwirtschafts- und Arbeitsminister auf der anderen Seite. Die Brotpreise stiegen von 1949 bis 1953 um mehr als die Hälfte.

1951 erhielt die Bundesregierung die Vollmacht, Preise für Getreide inländischer Erzeugung für das Getreidewirtschaftsjahr 1951/52 durch Verordnung festzusetzen.[639] Das Gesetz ist ein plastisches Beispiel für die Schwierigkeit der staatlichen Festsetzung von Getreide-Höchstpreisen. Zunächst wurden die Anbaugebiete für Roggen und Weizen in jeweils vier Preisgebiete eingeteilt. Dabei wurde für jeden Stadt- und Landkreis festgelegt, zu welchem Preisgebiet für Weizen oder Roggen er gehörte. Sodann wurden für jeden Monat des Jahres unterschiedliche Preise bestimmt. Schließlich galten für Saatgut nochmals andere Preise. Die Regulierung bedurfte der Nachbesserung, indem 1951 noch Bestimmungen zur Klarstellung der Waren- und Preisangebote durch Vorschriften über die Sortierung, Kennzeichnung, Verpackung, Mengen- oder Gewichtseinheiten von unmittelbaren und mittelbaren Erzeugnissen aus Getreide aller Art hinzugefügt wurden.[640] Durch das Gesetz sollte auch der Export von Futtermitteln verhindert und zugunsten der Landwirtschaft in Vorrat gehalten werden, und zwar durch Einlagerung bei der Einfuhr- und Vorratsstelle. Anfang 1953, als die durch den Koreakrieg gestiegenen Preise wieder abgeklungen waren und die inländische Erzeugung zugenommen hatte, hatte der Bundestagsausschuss für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten die Einstellung der Subventionszahlungen für Konsumbrot genehmigt. Das Kabinett beschloss daraufhin, diese Subventionen ab 15. Februar 1953 einzustellen.[641] 1953, einen Monat vor den Bundestagswahlen, folgte das Jahresgesetz über Preise für Getreide inländischer Erzeugung für das Getreidewirtschaftsjahr 1953/54. Es wurde von allen Parteien einstimmig verabschiedet. Es brachte eine Erhöhung des mittleren Jahresdurchschnittspreises bei Weizen um 1,09 DM und bei Roggen um 2,67 DM/t, die aber, bitte, im Brotpreis nicht zum Ausdruck kommen sollten. Für Futter-, Industrie- und Braugerste war eine Ausweitung der Spanne zwischen dem Mindest- und dem Höchstpreis vorgesehen. Für Hafer sollten die Mindest- und Höchstpreise herabgesetzt werden.

MILCH UND BUTTER

Auch bei Milch und Butter stemmte sich die Bundesregierung gegen den Markttrend und die Wünsche der Bauern. Die Preise für Käse und Quark entließ sie aus der Bindung.[642]. Am 27. Januar 1950 hatte die Bundesregierung die Neuregelung der seit Mai 1948 geltenden Milch- und Butterpreise beschlossen. Adenauer betrieb nicht nur seine schwierige Außenpolitik sondern wirkte auch mit an der Herabsetzung des zulässigen Wassergehalts der Butter von 20% auf 18%. Der Verbraucherpreis für Vollmilch blieb bei qualitativer Verbesserung weiterhin bei 36 Pf. pro Liter, dagegen stieg der Verbraucherhöchstpreis für Deutsche Markenbutter um 72 Pf. auf 5,84 DM pro Kilo.[643] Milch und Butter waren ein weiterer Konfliktherd mit dem Bundesrat. Die Bundesregierung versuchte, ihre Preise ohne Zustimmung des Bundesrates durchzusetzen. Der Bundesrat beharrte jedoch auf seinem Mitbestimmungsrecht und die Bundesregierung gab nach.[644]

1951 erging das Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten (Milch- und Fettgesetz).[645] Das Gesetz knüpfte an das Reichs-Milchgesetz von 1930 an. Es enthielt Regelungen über Molkereieinsatz- und -absatzgebiete, übergebietliche Liefer- und Abgabeverpflichtungen, sowie Regelungen zum Fettgehalt der Milch und der Butter. 1952 wurde das Milch- und Fettgesetz geändert.[646] Die Bundesregierung konnte danach Betrieben der Speisefettindustrie die Pflicht zur Beimischung von Ölsaaten und -früchten zu anderen Produkten auferlegen und gab ihr die Befugnis zur Festsetzung von Preisen für alle Arten von Speisefetten. Zur Förderung des deutschen Anbaues von Ölsaaten und Ölfrüchten (z. B. Raps) konnte die Bundesregierung einen Verwendungszwang dieser Erzeugnisse sowie von tierischen Ölen und Fetten inländischer Herkunft bei der Herstellung von Margarine einführen sowie überhaupt im Bedarfsfalle im Interesse der Sicherung der Fettversorgung den Umfang der Herstellung von Margarine vorschreiben. 1952 wurden die Regeln zu Einzugs- und Absatzgebieten von Molkereien ergänzt.[647]

ZUCKER

Ein anderes Mangelthema war Zucker. Im Bundesgebiet wurde 1950 nur knapp die Hälfte der notwendigen Zuckermengen erzeugt. Daher sollte die Abhängigkeit von Importen verringert werden. Dazu sollten in Schleswig-Holstein, Oldenburg-Friesland, südlich von Bremen, in Nordrhein-Westfalen und Süddeutschland mehr Zuckerrüben angebaut werden. Dies entsprach dem Ziel des Marshallplans, die einheimische Zuckererzeugung von 300.000 t auf 720.000 t zu steigern. Das Ziel sollte u.a. dadurch erreicht werden, dass Zuckerfabriken Rüben nur zu Zucker verarbeiten durften und die Bundesregierung Erzeugerpreise festsetzen konnte. Dazu ergingen 1951 Gesetze über den Verkehr mit Zucker.[648] Damit wurde die Möglichkeit der Erhebung von Ausgleichsabgaben bei Zuckerfabriken und -raffinerien eingeführt, um einen Frachtausgleich für Zuckerrüben aus frachtungünstig gelegenen Anbaugebieten und einen Preisausgleich zwischen inländischem und ausländischem Zucker vornehmen zu können.

GEWERBLICHE WIRTSCHAFT

Über den Bereich hinaus, auf dem der Bund selbst als Wirtschaftssubjekt auftrat, regulierte er auf den eingangs dieses Kapitels genannten Gebieten Produktionsmengen und Verkaufspreise. Adenauer erinnert sich:[649]

Bis Juni 1948 herrschte fast völlige Zwangswirtschaft, bis zu den Hosenknöpfen hinab … Der Wirtschaftsrat in Frankfurt hat … für die britisch-amerikanischen Zonen … die soziale Marktwirtschaft stufenweise eingeführt … Wir haben in der Doppelzone selbstverständlich keine völlig freie Wirtschaft … Aber wir haben doch soweit irgend möglich freies Angebot und freie Nachfrage unter Wahrung der sozialen Gesichtspunkte eingeführt … Der Aufschwung, den das Wirtschaftsleben in der Doppelzone genommen hat, ist eklatant. Dieser wirtschaftliche Aufschwung ist nur zum kleineren Teil auf die im Jahr 1948 erfolgte Einführung der DM zurückzuführen, auch nicht zunächst auf die durch den Marshall-Plan gewährte Hilfe. Es zeigt sich das darin, dass in der französischen Zone, in der auch die RM durch die DM ersetzt und der auch die Marshall-Hilfe zuteilwurde, nicht im entferntesten die gleiche Erholung und der gleiche Aufschwung der Wirtschaft eingetreten sind.

Für die regulierte Industrie war die Regulierung nicht nur eine Einschränkung der wirtschaftlichen Freiheit sondern auch eine Sicherung ihrer wirtschaftlichen Existenz. Als die Regierung Adenauer ihre Arbeit aufnahm, fand sie für die amerikanische und britische Zone die von Ludwig Erhard verantwortete partielle Wirtschaftsderegulierung vor. Jenseits dieses Bereiches waren die Reichsverordnung über die Preise bei öffentlichen Aufträgen von 1943 und die bestehenden Baupreisvorschriften des Reichs für öffentlich finanzierte Vorhaben weiter anzuwenden. Auch die Reichsverordnung von 1939 über vertragliche Preisbindungen und die Senkung gebundener Preise bei Senkung preisgebundener Gestehungskosten und die Reichsverordnungen von 1940 über Preisbindungen blieben in Kraft. Auch die Bedürfnisprüfung z.B. bei der Zulassung von Apotheken, Gaststätten, Schornsteinfegern, Fern- oder Personenverkehr, und nicht zuletzt der gesetzliche Ladenschluss wirkten freiheitsmindernd und existenzsichernd für die beati possidentes. Last but not least unterlagen Produktion und Preise von Kohle und Stahl der Kontrolle der Alliierten und der Ruhrbehörde. Die Montanproduktion war in den beiden Weltkriegen das Rückgrat der deutschen Rüstung gewesen. Besonders Frankreich hatte darauf gedrängt, dass diese Industrie ihre frühere Bedeutung nicht zurück erlange.

Nicht nur die Verwaltung der Bizone war vorsichtig, auch die Bundesregierung. 1951 erging auf Antrag der Regierungsfraktionen ein Gesetz zur Änderung des Gesetzes für Sicherungsmaßnahmen auf einzelnen Gebieten der gewerblichen Wirtschaft[650] mit der Vollmacht an die Regierung für Anordnungen für den Vorrang der Produktion von Ausfuhrgütern, für die Sicherung der Einfuhr von Mangelrohstoffen, sowie für die Vermeidung von Störungen bei der Versorgung der Volkswirtschaft mit wichtigem oder lebensnotwendigem Bedarf. Die aus dem Jahr 1951 stammenden Bundesgesetze und Vorschriften für Sicherungsmaßnahmen auf einzelnen Gebieten der gewerblichen Wirtschaft, zur Aufhebung und Ergänzung von Vorschriften auf dem Gebiete der Mineralölwirtschaft und über die Errichtung einer Bundesstelle für den Warenverkehr der gewerblichen Wirtschaft sollten am 30. Juni 1952 außer Kraft treten. Von den Ermächtigungen dieser Gesetze war für die knappen Grundstoffe Kohle und Eisen, Schrott, Nichteisen- und Edelmetalle sowie zur Sicherung des Besatzungsbedarfs und dringlicher Ausfuhren Gebrauch gemacht worden. Durch Gesetze von 1952 und 1953 wurden die Möglichkeiten der Bundesstelle bis zum 31. März 1954 verlängert.[651] Die Bundesstelle für den Warenverkehr war das Durchführungsorgan des Bundeswirtschaftsministeriums für die Lenkungsmaßnahmen nach dem Wirtschaftssicherungsgesetz und für die Bearbeitung der Ein- und Ausfuhr bewirtschafteter Waren und zur Devisenkontrolle im gewerblichen Sektor. Die Bundesstelle war auch – zusammen mit der Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft – zuständig für die Durchführung des Gesetzes von 1951 gegen unbegründete Nichtausnutzung von Einfuhrgenehmigungen.[652] Wer Einkaufsermächtigungen, Einfuhrbewilligungen und Zahlungsbewilligungen nicht oder nicht vollständig ausnutzte, hatte ein Reuegeld zu zahlen.

Während der Bund auf der einen Seite sich bemühte, den Import auf das Notwendige zu beschränken, förderte er den Export durch die Übernahme von Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen.[653] Der für die Bizone festgesetzte Betrag für Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen für die Ausfuhr betrug anfänglich 120 Mio. DM und wurde bis zum 9. Juni 1953 schrittweise auf vier Mrd. DM erhöht. Die Länder der französischen Zone und West-Berlin wurden in die Förderung einbezogen. Die Förderung der Ausfuhr erschien 1949 besonders wichtig, um die 1952 bevorstehende Beendigung der Marshall-Plan-Hilfe zu kompensieren und Devisen für den Import von Nahrungsmitteln und Rohstoffen zu erwirtschaften. Das Gesetz diente vor allem dazu, die Fähigkeit der Exporteure zu langfristiger Finanzierung von Krediten und Großanlagen zu steigern. Das Gesetz hatte Anteil an der Steigerung der Exporte auf das Viereinhalbfache von 4,1 Mrd. DM im Jahr 1949 auf 18,5 Mrd. DM im Jahr 1953.

Der Hauptschub für den Export von Investitionsgütern und Industrieprodukten kam vom Koreakrieg. Die westlichen Industriestaaten, die die Hauptlast des Krieges trugen (Amerika, Kanada, England, Frankreich, BeNeLux, Australien), hatten ihre Industrie auf die Bedürfnisse des Krieges umgestellt. Wo sich diese Unternehmen vom Weltmarkt folglich fernhielten, trat die Bundesrepublik als Lieferant an. Die Nachfrage nach Garantien und Bürgschaften des Bundes stieg äußerst lebhaft. Die Ausfuhrindustrie gewann so auf dem Gebiet der Investitions- und Konsumgüter in steigendem Maße Eingang auf den Weltmärkten. Das Jahr 1951 endete mit einem Überschuss der Leistungsbilanz (Waren und Dienste) von 186 Mio. USD, der 1952 auf 567 Mio. USD und 1953 auf 965 Mio. USD gestiegen war. Hans-Peter Schwarz hat die Bedeutung des Koreakrieges für die Bundesrepublik treffend zusammengefasst:[654]

Westdeutschland … dem ja noch immer jede Herstellung von Kriegsmaterial untersagt war, konnte sich nun, beflügelt von der internationalen Nachfrage, voll auf den Wiederaufbau seiner Friedensindustrie konzentrieren und die verlorenen Märkte wiedererobern. Der Koreakrieg war also in diesen Jahren der Vater aller Dinge: nicht nur der Souveränität und der Bundeswehr, sondern – wenigstens zum Teil – auch des Wirtschaftswunders.

Durch Abkommen vom 28. April 1949 war die Internationale Ruhrbehörde geschaffen worden. Die Behörde nahm eine Aufteilung der Kohle, des Kokses und des Stahls der Ruhr zwischen deutschem Verbrauch und Ausfuhr vor. Dieser Bereich der Erzeugung und des Verbrauchs von Energie war der Zuständigkeit der Bundesregierung entzogen. Die dadurch und durch steigenden Inlandsverbrauch ausgelöste Kohlenknappheit gehörte Anfang 1951 zu den brennendsten Problemen. Erhard erklärte, dass im Februar 1951 eine verzweifelte Situation drohe, wenn die Ruhrbehörde nicht helfe. Alle übrigen europäischen Länder hätten sich von ihren Exportverpflichtungen befreit. Erhards Idee, aus der Ruhrbehörde auszutreten, wurde aber von Adenauer abgelehnt.[655] Die linksrheinischen Braunkohle-Tagebaue lagen außerhalb der örtlichen und sachlichen Zuständigkeit der Ruhrbehörde. Die Zuständigkeit des Bundes war damit auf die Bereiche Strom, Gas, Braunkohle und Mineralöl beschränkt.

Aus der Zeit der Bizone übernahm der Bund das Gesetz von 1949 über Notmaßnahmen auf dem Gebiet der Elektrizitäts- und Gasversorgung (Energienotgesetz). Danach konnte der Direktor der Verwaltung für Wirtschaft (Erhard) Elektrizitätsbezirke für die Elektrizitätsversorgung und Gasbezirke für die Gasversorgung bestimmen. Die obersten Landesbehörden konnten die Energieversorgung der Verbraucher einschränken. Das Gesetz wurde vier Mal verlängert.[656] Die Vorarbeiten für ein neues Gesetz, welches das Gesetz zur Förderung der Energiewirtschaft von 1935 und das Energienotgesetz ablösen sollte, wurden in der ersten Legislaturperiode nicht zum Abschluss gebracht.

Anfang 1952 beschloss die Bundesregierung weitere Liberalisierungsmaßnahmen. Die Mieten für den Althausbesitz wurden um 10% erhöht.[657] Die Holzpreise wurden frei gegeben.[658] Die Lenkungs- und Preisvorschriften für Eisen wurden aufgehoben.[659]

VERKEHR

Die inländische Produktion von Erdöl stieg von 1950 bis 1953 von 1,1 Mio. Tonnen auf 2,2 Mio. Tonnen, die Einfuhr von 2,2 auf 4,5 Mio. Tonnen.[660] Im Lichte der Importabhängigkeit erging 1951 das Gesetz zur Aufhebung und Ergänzung von Vorschriften [der Bizone] auf dem Gebiete der Mineralölwirtschaft[661]. Es besagte, dass die Bundesregierung oder der Bundeswirtschaftsminister zur Sicherstellung des Bedarfs an Mineralöl mit Zustimmung des Bundesrats durch Rechtsverordnung Vorschriften über den Bezug von Mineralöl durch Verbraucher erlassen konnte. Da 2/3 des Mineralöls eingeführt wurden, waren die Zollsätze entscheidend. Durch entsprechende Zollermäßigungen wurden die inländischen Raffinerien, die Land- und Forstwirtschaft und die Binnenschifffahrt privilegiert. 1950 waren die Verbraucherhöchstpreise für Benzin auf 0,55 DM/Liter und Petroleum für motorische Zwecke [Diesel] auf 0,35 DM/Liter begrenzt worden.[662] 1951 überließ der Bundestag das Recht zur Regelung von Verteilungs- und Bezugsmengen bis 30. Juni 1952 der Bundesregierung.[663]

Nach der Gründung der Bundesrepublik waren Eigentum und Baulast (Pflicht zur Errichtung und Instandhaltung) an den Hauptverkehrswegen wieder auf den Bund übertragen worden. 1951 wurden die Reichsautobahnen mit Wirkung ab dem Tag nach Gründung der Bundesrepublik (24. Mai 1949) zu Bundesautobahnen und die Reichsstraßen zu Bundesstraßen.[664] Die Besserung der wirtschaftlichen Verhältnisse seit der Währungsreform hatte die Motorisierung des Verkehrs in der Bundesrepublik derart gesteigert, dass die Zahl der Kraftfahrzeuge bereits 1952 die Zahl von zwei Mio. überschritten hatte und der Kraftfahrzeugverkehr weit stärker geworden war als in der Zeit vor dem Kriege (Tabelle XXXII). Im Zusammenhang damit hatte die Zahl der Verkehrsunfälle sprunghaft zugenommen. 1951 wurde im Gebiet der Bundesrepublik alle drei Minuten ein Verkehrsunfall verursacht und alle fünf Minuten ein Mensch durch Verkehrsunfall verletzt, und jeden Tag wurden 15 Menschen durch Verkehrsunfall getötet. Das Ansteigen der Verkehrsunfälle hatte seine Ursachen in der mangelhaften Verkehrsdisziplin, die in Deutschland weit schlechter war als in anderen hochmotorisierten Ländern Europas oder in Amerika. Am 19. Dezember 1952 erging daher ein Gesetz zur Sicherung des Straßenverkehrs[665] mit Vorschriften über die Entziehung der Fahrerlaubnis und die Vollmacht der Bundesregierung für Rechtsverordnungen über Fahrerlaubnisse für In- und Ausländer, in- und ausländischer Kraftfahrzeuge, Prüfung und Kennzeichnung der Fahrzeuge, Handel mit Fahrzeugteilen, Schutz der Nachtruhe und Erholungsuchenden, Fahrlehrer und Sachverständige, Ortstafeln und Wegweiser, Werbung außerhalb geschlossener Ortschaften, Höchstzeit für Lenkung von LKW und Bussen.

Zu den wichtigsten Wirtschaftsbereichen gehört das Verkehrswesen. Die Bundesregierung war der Auffassung, dass das Verkehrswesen, dessen Hauptakteur der Bund selbst über Bahn und Postbusse war, nicht denselben marktwirtschaftlichen Regeln unterworfen werden könne wie die gewerbliche Wirtschaft.[666] Aus der Sicht der Bundesregierung setzte eine optimale Befriedigung der Verkehrsbedürfnisse Eingriffe in die Wettbewerbsfaktoren voraus, besonders angesichts seines eigenen Bahnmonopols. Der Postverkehr wurde aus allgemein-politischen und historisch-fiskalischen Gründen vom Staat selbst wahrgenommen. Seine Zweige standen unter der Dienstaufsicht einer parlamentarisch verantwortlichen Aufsichtsbehörde, ihre Betätigung wickelte sich auf Grund von Gesetzen und Verordnungen nach gemeinwirtschaftlichen Gesichtspunkten ab. Beim Güterfernverkehr auf der Straße galt als Fernverkehr jeder Transport über 50 km vom Standort des Fahrzeugs und Fernverkehr war lizenzpflichtig.[667]

1952 erging das Gesetz über die Beförderung von Personen zu Lande.[668] Nach Reichsrecht bedurfte einer Genehmigung, wer gewerbsmäßig Personen mit Kraftomnibussen linienmäßig befördern wollte. Daneben gab es den Überlandwagenverkehr, wenn wöchentlich nicht mehr als zwei Fahrten während eines Zeitraums von zwei aufeinanderfolgenden Monaten im Jahr ausgeführt werden. Durch das neue Gesetz sollte die schnelle Aufwärtsentwicklung des Omnibusverkehrs in der Zeit seit der Währungsreform zum Schutz der Bundesbahn gebremst werden.

Die für die genannten gewerblichen Verkehre vorgesehenen Ausnahmevorschriften wurden auch auf die Konferenzen der Seeschifffahrt und die in diesem Zusammenhang mit den Verladern abgeschlossenen Verträgen angewandt. Die Freistellung der See- und Binnenschifffahrt von Wettbewerbsbeschränkungen wurde damit gerechtfertigt, dass in der Seeschifffahrt die auf den Konferenzen zustande kommenden Regelungen bezüglich der Verkehrsbedienung die Voraussetzung dafür seien, dass ein regelmäßiger Linienverkehr überhaupt angeboten werden könne. Abgesehen davon musste dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die deutsche Schifffahrt sich im Rahmen der internationalen Schifffahrt in einer von ihr nicht beeinflussbaren Situation befinde.[669] 1950 erging das Gesetz über das Flaggenrecht der Seeschiffe und die Flaggenführung der Binnenschiffe.[670] Im nationalen und internationalen öffentlichen und privaten Recht gelten Schiffe auf hoher See als Bestandteile ihres Heimatlandes. Der Nachweis der Nationalität wird durch die Flagge bezeugt und die Schiffspapiere erbracht. Deutschen Schiffen war es durch das Kontrollratsgesetz Nr. 39 zunächst verboten worden, eine Nationalflagge zu führen (es gab ja auch keine). Im Gegensatz zur Reichsverfassung von 1919, die neben den Reichsfarben schwarz-rot-gold eine besondere Handelsflagge vorsah (schwarz-weiß-rot mit den Reichsfarben in der oberen inneren Ecke), sah das Grundgesetz in Art. 22 allgemein die Bundesflagge als Nationalflagge vor.[671] Der wesentliche Unterschied zwischen dem früheren Flaggenrecht und dem neuen Gesetz bestand in der Erweiterung des Kreises der flaggenberechtigten Schiffe. Nach dem Flaggengesetz von 1899 durften nur solche Kauffahrteischiffe die deutsche Handelsflagge führen, die im ausschließlichen Eigentum von Reichsangehörigen standen und ihren Sitz im Inland hatten. In Kriegsfällen wäre ein Schiff der Gefahr der Aufbringung (Prise) ausgesetzt gewesen, wenn ein feindlicher Untertan Miteigentümer des Schiffes war. Das neue Gesetz sieht vor, dass bei Personengesellschaften eine Mehrheit deutschen Eigentums genügt. Auch wenn der deutsche Eigentümer seinen Wohnsitz im Ausland hat, darf sein Schiff die deutsche Flagge führen. 1950 folgte das Gesetz über Darlehen zum Bau und Erwerb von Handelsschiffen.[672] Die deutsche Handelsflotte hatte am 1. September 1939 4,5 Mio. Brutto-Register-Tonnen (BRT) umfasst. Davon waren während des Krieges 3,1 Mio. BRT verloren gegangen. Vom verbliebenen Rest von 1,4 Mio. BRT hatten sich die Siegermächte 80% angeeignet. Die deutsche Handelsflotte war im Wesentlichen eine Küstenflotte von 0,3 Mio. BRT geworden. Eine Hochseeflotte sollte wegen der großen Bedeutung des deutschen Außenhandels wieder geschaffen werden. Zum laufenden Bau- und Reparaturprogramm konnten die privaten Reedereien, die die Träger des Wiederaufbaus waren, höchsten 10 bis 20% Eigenkapital beitragen. Ein Wiederaufbaudarlehen von 40% der Kosten konnte erhalten, wer im Krieg ein Schiff verloren und nach dem 30. November 1949 einer deutschen Werft einen Schiffsbauauftrag erteilt oder im Ausland gekauft hatte. Bevorzugt wurden Reeder, deren Schiffe enteignet worden waren und bereits über die erforderliche Geschäftserfahrung verfügten.

Eine der ersten gesetzgeberischen Initiativen der Bundesregierung mündete in das Notgesetz für die deutsche Hochseefischerei vom 16. März 1950.[673] Betrieben der Dampferhochseefischerei wurde bei Verwendung inländischer Bunkerkohle auf Antrag ein Verbilligungsbetrag von 15 DM je Tonne aus öffentlichen Mittel gewährt. Die Geltungsdauer des Gesetzes wurde durch Gesetz vom 15. November 1950 bis 30. Juni 1951 verlängert, weil sich die wirtschaftliche Lage der Hochseefischerei weiter verschlechtert hatte. Der Jahresbedarf an Bunkerkohle betrug 450.000 Tonnen.[674]

1953 folgte schließlich das Gesetz über den gewerblichen Binnenschiffsverkehr.[675] Träger der Binnenschifffahrt waren zu dieser Zeit einige hundert Reedereien und etwa 2.000 Privatschiffer (Partikuliere). Sie verfügten 1953 über einen Güterschiffspark von rd. 3,15 Mio. t und 330.000 PS (gegenüber 4,9 Mio. t und 220.000 PS im Jahr 1939) sowie eine Schleppkraft von 320.000 PS (gegenüber 383.000 PS im Jahr 1939). Nach dem Gesetz durften mit staatlicher Zustimmung Vereinbarungen von Schifffahrtsverbänden untereinander sowie zwischen Schifffahrtsverbänden und Schifffahrttreibenden über die Verteilung von Fracht- und Schleppgut geschlossen werden. Dies erschien notwendig im Hinblick darauf, dass in den Niederlanden, in Frankreich und in Belgien die Binnenschifffahrt seit langer Zeit weitgehend staatlichem Einfluss unterworfen war. Ein System staatlicher Verteilung des Frachtgutes, behördlich festgesetzte und überwachte Fest- und Margefrachten sowie Maßnahmen für den Zusammenschluss der Kleinschiffer waren und sind die üblichen Mittel des Ordnungswerkes der Binnenschifffahrt in diesen Staaten.

b) Wirtschaftsförderung

Das Wichtigste

Die erste Bundesregierung griff planend und lenkend in das Wirtschaftsleben ein, aber nicht mit Vier- oder Fünfjahresplänen – wie etwa in Frankreich (Monnet-Plan 1946-1952) – sondern im Inland – jenseits von staatlicher Eigenwirtschaft und Mengen- und Preisbestimmungen – durch die indirekten Mittel steuerlicher und kreditwirtschaftlicher Art und gegenüber dem Ausland durch Minderung der Ein- und Förderung der Ausfuhren.

Eine der ersten Fragen, die der neue Bundestag – sechs Wochen nach seiner Konstituierung – in Angriff nahm, war die Frage des sozialen Wohnungsbaus. Regierungskoalition und SPD zogen bei Unterschieden in Einzelheiten an einem Strang. Ziel sollten jährlich wenigstens 250.000 Wohnungen sein. Besondere Förderung erfuhr der Bergarbeiterwohnungsbau. Am Ende des Wahljahres 1953 war das politische Ziel der Errichtung von 250.000 Wohnungen in der Höhe des Doppelten überboten worden. Bauherren waren Private mit 62,4%, gemeinnützige Wohnungsunternehmen mit 30,2% und staatliche Stellen mit 7,4%.

Die Land- und Ernährungswirtschaft war ein Dauerthema persönlicher Aufmerksamkeit Adenauers und gesetzgeberischer Aktivität. Die 1,3 Mio. Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe waren in hohem Maße Wähler der CDU/CSU. Lebhafte Aktivität auf diesem Gebiet hatten bereits die westlichen Besatzungsmächte entfaltet, denn von diesen hatten nur die Amerikaner kein Versorgungsproblem, ganz anders Franzosen und Engländer, die für die Ernährung der Bewohner ihrer Zonen verantwortlich waren. Die Produktivität der westdeutschen Landwirtschaft war noch nicht auf Vorkriegsniveau und die Bevölkerung hatte durch Heimatvertriebene und Ostzonenflüchtlinge um 10 Mio. zugenommen.

Die erste Bundesregierung griff planend und lenkend in das Wirtschaftsleben ein, aber nicht mit Vier- oder Fünfjahresplänen – wie etwa in Frankreich (Monnet-Plan 1946-1952) – sondern im Inland – jenseits von staatlicher Eigenwirtschaft und Mengen- und Preisbestimmungen – durch die indirekten Mittel steuerlicher und kreditwirtschaftlicher Art, und gegenüber dem Ausland durch Steuerung der Ein- und Förderung der Ausfuhren.

WOHNUNGSBAU

Die Versorgung der Bevölkerung mit Nahrungsmitteln und Wohnraum waren die wichtigsten Themen Adenauerscher Wirtschaftsförderung. Er schreibt in seinen Erinnerungen:[676]

Von seinen 43 [muss heißen 49] Millionen Einwohnern lebt auch jetzt noch ein sehr erheblicher Teil unter Wohnverhältnissen so elender Art und im Grunde genommen rechtlich in einem Zustand solcher Unfreiheit, wie man ihn vielleicht vor einem Jahrhundert auf dem Balkan für möglich gehalten hätte, wie man ihn aber in Mitteleuropa seit Jahrhunderten wohl nicht mehr für denkbar gehalten hat.

Nach seiner Ansicht war die Bedeutung des Wohnungsproblems von den Alliierten nicht genügend erkannt worden. Er fährt fort:

In dem Bundestagswahlkampf 1949 stellte die CDU/CSU die Lösung der Fragen in den Mittelpunkt ihrer Wahlkampagne, die sie zur Linderung der herrschenden Not für vordringlich hielt. Der Wohnungsbau nahm dabei die allererste Stelle ein … wenn man sich vor Augen hält, dass im Bundesgebiet ein Bedarf von etwa 6 Millionen Wohnungen bestand, wird es klar, dass man nur durch Aktivierung aller privaten und öffentlichen Kräfte diese Aufgabe lösen konnte … Die Förderung des Wohnungsbaus war gleichzeitig das beste Mittel zur Behebung der Arbeitslosigkeit.

Bei Übernahme der Regierungsaufgabe schuf Adenauer für den Wohnungsbau ein eigenes Bundesministerium unter Wildermuth (FDP). Wohnungsbau war auch ein wesentliches Thema seiner ersten Regierungserklärung, wo er die Überwindung der Wohnungsnot sogar zur wichtigsten Voraussetzung der sozialen, ethischen und politischen Gesundung des deutschen Volkes erklärte. Es gibt heute nur noch wenige Bewohner Deutschlands, die mit eigenen Augen den physischen Zustand des Bundesgebietes gesehen haben. Durch Luftkrieg und Kampfhandlungen waren im Gebiet der Bundesrepublik 2,25 bis 2,5 Mio. Wohnungen vernichtet worden, ein Viertel der gesamten Bausubstanz. Die Vernichtung betraf vor allem die Städte. Die Wohnungslage war dabei sehr unterschiedlich. In Schleswig-Holstein, Niedersachsen, Baden und Württemberg-Hohenzollern gab es 1949 mehr Wohnungen als vor dem Krieg. Dagegen war der Wohnungsbestand gesunken in Hamburg (auf 70%), Bremen (80%), Nordrhein-Westfalen (84%). Nach amerikanischen Ermittlungen waren durch Luftangriffe ungefähr 20% aller Wohnungen in etwa 130 deutschen Städten zerstört oder schwer beschädigt, in den 49 größten Städten waren es 39% der Wohnungen.[677]

Anfang 1950 waren 7,5 Mio. Ausgewiesene (Heimatvertriebene) und Flüchtlinge (aus der SBZ und Ost-Berlin) in das Bundesgebiet geströmt. Die Bundesregierung veranschlagte zu dieser Zeit einen Fehlbestand von vier Mio. Wohnungen. Für 1946 bis 1949 rechnete die Bundesregierung wegen Gründung neuer Haushalte mit einem weiteren Bedarf von einer Million Wohnungen. Insgesamt kam die Bundesregierung zu dem Schluss, dass bis 1970 – also in 20 Jahren – 6 Mio. neue Wohnungen benötigt würden, also 300.000 pro Jahr. Gleichzeitig galt es durch forcierten Wohnungsbau, zum Abbau der Zahl der Arbeitslosen beizutragen.

Auf dem Gebiet der drei westlichen Besatzungszonen mit 245.289 km² (also ohne Berlin) hatten 1939 39,3 Mio. Einwohner gelebt, 1949 war die Zahl auf 47,1 Mio. gestiegen, ein Zuwachs von 7,8 Mio. oder 20%. Davon waren 7,3 Mio. Heimatvertriebene aus den ehemals deutschen Gebieten jenseits von Oder und Görlitzer Neiße, sowie aus ost- und südosteuropäischen Staaten. Eine halbe Mio. waren Flüchtlinge aus der SBZ und Ost-Berlin. Bis 1953 war die Zahl der Heimatvertriebenen aus den ehemaligen deutschen Ostgebieten und Staaten Ost- und Südosteuropas und der Flüchtlinge auf 8,4 Mio. und die Zahl der Flüchtlinge auf 2,0 Mio. gestiegen,[678] zusammen 10,4 Mio. Besonders dramatisch war die Wohnungssituation der Vertriebenen. 1950 waren 22,4% Inhaber einer Wohnung, 66,5% waren Untermieter, 11,1% lebten in Notwohnungen und Lagern.[679] 76.000 Wohnungen, und dazu gehörten die besten Wohnungen, waren für Besatzungszwecke beschlagnahmt.

Dem entspricht es, dass eine der ersten Fragen, die auch der neue Bundestag – sechs Wochen nach seiner Konstituierung – von sich aus in Angriff nahm, die Frage des sozialen Wohnungsbaus war.[680] Regierungskoalition und SPD zogen bei Unterschieden in Einzelheiten an einem Strang. Die erste Debatte wurde auf der Basis eines Antrags der SPD-Fraktion geführt, deren Ziel und Tendenz der Bundesminister für Wohnungsbau, Wildermuth, zustimmte. Ziel sollten jährlich wenigstens 250.000 Wohnungen sein, welches mehr als 20 Jahre zur Beseitigung des Wohnungsmangels erfordert hätte. Man glaubte, dass die deutsche Bauwirtschaft nicht mehr leisten könne. Die Errichtung der Wohnungen sei vom Staat zu subventionieren durch Finanzierung des (wegen der Kontrollen der Bestandsmieten) nicht rentierlichen Teils der Baukosten durch Kredite zu niedrigen Zinsen und Steuervorteile. Die SPD hatte keine Bedenken, die Mieten frei zu geben für Wohnungsbauten, die nicht öffentlich gefördert würden. Auch war die SPD damit einverstanden, dass gemeinnützige Wohnungswirtschaft und private Bauherren dieselbe Förderung erhalten. Schließlich waren Regierung und Opposition einig, dass Planung des sozialen Wohnungsbaus nicht Schaffung einer neuen Bürokratie bedeute sondern Schaffung einer Rahmenregelung.

Angesichts der überragenden Bedeutung des Themas gab Adenauer selbst eine Regierungserklärung zur Gesetzesvorlage ab.[681] 1950 trat das Erste Wohnungsbaugesetz zur Förderung des sozialen Wohnungsbaus durch Einsatz öffentlicher Mittel für zinsverbilligte Darlehen und Zuschüsse für die nachrangige Finanzierung, Übernahme von Bürgschaften, Steuervergünstigungen, Bereitstellung von Bauland und Auflockerung der Wohnungszwangswirtschaft in Kraft.[682] Ziel des Gesetzes war die Schaffung von 1,8 Mio. Sozialwohnungen in sechs Jahren. Die neuen Wohnungen sollten besonders Vertriebenen und Ausgebombten zugutekommen. Die SPD trug die Gesetzesvorlage mit. Das Gesetz wurde vom Bundestag bei nur wenigen Enthaltungen angenommen. Im Zusammenhang mit der Durchführung des Wohnungsbauprogramms 1950 hatte die Bundesregierung Maßnahmen zur Senkung der Zinssätze der erstrangigen Hypotheken für den Wohnungsbau ergriffen. Die Zinssätze für erststellige Tilgungshypotheken im sozialen Wohnungsbau wurden von 6% auf 5% gesenkt, für Berechtigte des Flüchtlingssonderprogramms auf 3%. Der Marktzins jener Zeit bewegte sich bei 5,5 bis 6,5% bei einer Auszahlung von 95% bis 96% [also Jahreszins von 6% bis 7%]. Man rechnete mit Produktionskosten von 38 DM pro Kubikmeter umbauten Raums und für die ersten 250.000 Wohnungen mit einem Kapitalbedarf von 2 bis 2,5 Mrd. DM, also 10.000 DM pro Wohnung. Die Miete sollte bei einer DM je Quadratmeter Wohnfläche liegen. Der Betrag von 2,5 Mrd. DM sollte kommen von Banken und Versicherungen (600 Mio. DM), Bausparkassen (200 Mio. DM), Eigenkapital (900 Mio. DM), Ländern und Gemeinden (400 Mio. DM), Lastenausgleich und Umstellungsgrundschulden (300 Mio. DM) und Soforthilfe (100 Mio.). Das Gesetz führte die Begriffe des sozialen und des frei finanzierten Wohnungsbaus ein.[683]

Aus der Mitte des Bundestages sah sich der Bundesfinanzminister der Forderung gegenüber, die Wohnungsbauzinsen durch Subventionen weiter zu senken. Am 29. Januar 1951 erklärte er daher vor dem Bundestag zur Frage der Senkung der Zinsen für 1. Hypotheken auch für den frei finanzierten Wohnungsbau,[684] die Bundesregierung komme zu dem Ergebnis, dass sie keine Mittel habe, niedrigere Zinsen zu subventionieren. Auch wären aus außenwirtschaftlichen Gründen höhere Zinsen angezeigt gewesen. In ihrem Memorandum an die amerikanisch gelenkte OEEC vom 27. November 1950 über Maßnahmen zur Verbesserung der deutschen Zahlungsbilanz hatte sie zum Ausdruck gebracht, dass ein wesentlicher Beitrag zur Lösung der investitions- und kapitalmarktpolitischen Aufgaben in einer Heraufsetzung des Zinsfußes für langfristige Geldanlagen liegen könne. Die Voraussetzungen für eine derartige Zinserhöhung, die eine entsprechende verstärkte Belastung der Schuldner auslösen würde, wären allerdings a) eine Aufhebung oder Lockerung der zur Zeit bestehenden Erlöspreisbindungen in volkswirtschaftlich wichtigen Bereichen, in denen eine unzureichende Rentabilität gegenwärtig die Tragung erhöhter Zinsen nicht gestatte (z. B. Kohlenbergbau, Wohnungsbau, Versorgungswirtschaft, Landwirtschaft), b) die Vermeidung einer Erschütterung des Vertrauens derjenigen Sparer, die Wertpapiere zu niedrigen Zinssätzen erworben haben; es müsste also eine Heraufkonvertierung früherer Emissionen vorgenommen werden.

Das erste Wohnungsbaugesetz wurde 1951 durch zusätzliche Förderung des Bergarbeiterwohnungsbaus im Kohlenbergbau ergänzt.[685] Der Verkaufspreis von Steinkohle wurde um 2 DM, von Braunkohlebriketts um 1 DM je Tonne erhöht, um Mittel für die Errichtung von Wohnungen für die Arbeitnehmer im Stein- und Braunkohlenbergbau zu beschaffen. Vornehmlich infolge des Mangels an Wohnungen war es weder gelungen, die Stammbelegschaften zu halten, noch genügend bergbaufremde Arbeitnehmer zu bewegen, die Arbeit im Bergbau aufzunehmen. Die Förderung des Wohnungsbaus blieb bis zum Ende der Legislaturperiode Schwerpunktthema der Gesetzgebung. 1952 folgte die Gewährung von Prämien für Wohnbausparer[686]. Sie beruhte auch auf einer gemeinsamen Initiative der Koalitionsparteien, der SPD, der Bayern-Partei und des Zentrums. Zur Förderung des Wohnungsbaus konnten natürliche Personen eine Prämie bis zu 400 DM im Jahr erhalten, wenn sie Beiträge an Bausparkassen für Baudarlehen oder an Wohnungsbaugenossenschaften für den Erwerb von Anteilen zahlten. 1952 folgte eine Förderung des Kapitalmarkts zur Wohnungsbaufinanzierung[687]. Es gab Einkommensteuerbefreiung für Zinsen für Schuldverschreibungen zur Finanzierung des sozialen Wohnungsbaus und für drei- und mehrjährige Schuldverschreibungen des Bundes und der Länder. 1953 folgte das Wohnraumbewirtschaftungsgesetz.[688] Danach unterlag Wohnraum im Hinblick auf den Wohnungsmangel der öffentlichen Bewirtschaftung. Ausgenommen wurden frei finanzierte und steuerbegünstigte Wohnungen und Wohnungen, die von der Währungsreform (21. Juni 1948) bis zum 31. Dezember 1949 ohne öffentliche Darlehen oder Zuschüsse errichtet worden waren. Bereits 1952 waren durch Gesetz Miet- und Pachtverhältnisse über Geschäftsräume und gewerblich genutzte unbebaute Grundstücke[689] von den Preisvorschriften befreit worden. Auch diesem Gesetz hatte die SPD zugestimmt.

Unmittelbar vor den Wahlen, in der Zeit vom 30. Mai bis 25. August 1953 folgte noch eine Serie von Gesetzen zum Wohnungsbau:

•Gebührenbefreiungen beim Wohnungsbau:[690] Geschäfte, die überwiegend der Schaffung von öffentlich geförderten oder steuerbegünstigten Wohnungen oder Wohnräumen dienen, wurden von den in der Kostenordnung bestimmten Gerichtsgebühren mit Ausnahme der Beurkundungs- und Beglaubigungsgebühren befreit.

•Förderung des Wohnungsbaus für Umsiedler in den Aufnahmeländern und des Wohnungsbaus für Sowjetzonenflüchtlinge in Berlin.[691] Dem Bund wurde die Aufnahme eines Kredits von 225 Mio. DM gestattet, der an den Ausgleichsfonds des Lastenausgleichsgesetzes als Darlehen weitergeleitet wurde. Mit dem Gesetz sollte zugleich der besonderen Lage Berlins Rechnung getragen werden. Infolge des seit Ende Mai 1952 erhöhten Zustroms von Flüchtlingen aus der SBZ und dem Ostsektor von Berlin war in West-Berlin ein dringender Bedarf an Wohnraum entstanden.

•Baulandbeschaffungsgesetz[692], wodurch Bauland in der Hand von Eigentümern, die es nicht bebauen, zu Gunsten eines Bauwilligen enteignet werden konnte.

•Ergänzung des Wohnraumbewirtschaftungsgesetzes[693], wodurch Flüchtlinge und Umsiedler Vorrang bei der Zuteilung von Wohnraum erhielten.

•Erhöhung des Bauziels auf 2 Mio. Sozialwohnungen in den Jahren von 1951 bis 1956, also auf 400.000 Sozialwohnungen pro Jahr. Die staatliche Wohnungsbauförderung zielte nun ergänzend auch auf den Bau von Eigenheimen und Kleinsiedlungen.[694]

Diese Gesetze dienten offenbar auch dem Wahlkampf. Während die SPD den Gesetzen über die Gebührenbefreiungen und die Bevorzugung von Flüchtlingen und Umsiedlern zustimmte, nahm sie an den beiden Schlussabstimmungen über das Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Ersten Wohnungsbaugesetzes nicht teil sondern verließ zweimal demonstrativ das Plenum. Sie hatte verlangt, das Gesetz von der Tagesordnung zu nehmen. Das hätte bedeutet, in dieser Legislaturperiode auf das Gesetz zu verzichten. Da der Antrag abgelehnt wurde, verließ die SPD-Fraktion das Plenum. Die Abstimmung wurde wegen Beschlussunfähigkeit des Bundestages bei der ersten Abstimmung wiederholt. Die Kritik der SPD hatte sich darauf konzentriert, dass nun auch der "gehobene Wohnungsbau" gefördert werden solle. Solange die öffentlichen Mittel für den echten sozialen Wohnungsbau nicht ausreichten, dürften keine Beträge für einen sogenannten gehobenen Wohnungsbau abgezweigt werden. Die SPD könne nicht einem Gesetz zustimmen, welches es privaten Hausbesitzern und Bauherren ermögliche, mit öffentlichen Mitteln ihren persönlichen Profit zu machen.[695] Zum Wahltag war das politische Ziel der Errichtung von 250.000 Wohnungen im Jahr Ende 1953 bereits in der Höhe des Doppelten überboten worden. Die Wohnungsbauzahlen waren ein Beleg für die Politik der sozialen Marktwirtschaft, bei der die Dynamik der privaten Initiative sich mit der sozial motivierten staatlichen Hilfe verband.

TABELLE XXX
BESTAND AN NORMALWOHNUNGEN

Bestand an Normalwohnungen

Zählung 13.09.50

Stand 31.12.53

Steigerung

Schleswig-Holstein

454.199

520.224

66.025

+14,5%

Hamburg

336.413

417.932

81.519

+24,2%

Niedersachsen

1.124.134

1.276.988

152.854

+13,6%

Bremen

120.351

145.366

25.015

+20,8%

Nordrhein-Westfalen

2.662.055

3.167.446

505.391

+19,0%

Hessen

882.013

1.017.464

135.451

+15,4%

Rheinland-Pfalz

702.643

781.019

78.376

+11,2%

Baden-Württemberg

1.439.626

1.670.654

231.028

+16,0%

Bayern

1.716.142

1.969.202

253.060

+14,7%

Bundesgebiet

9.437.576

10.966.295

1.528.719

+16,2%

StJB 1955, S.255

Nach der Tabelle XXX entstanden allein in den Jahren zwei bis vier der ersten Legislaturperiode mehr als 1,5 Mio. Wohnungen. Die Zahl der fertiggestellten Wohnungen betrug 1949 213.930 und 1950 357.200.[696]. In der ersten vier Regierungsjahren Adenauers sind folglich etwa 2,0 Mio. Wohnungen fertiggestellt worden. Bauherren waren Private mit 62,4%, gemeinnützige Wohnungsunternehmen mit 30,2% und staatliche Stellen mit 7,4%.[697] Unterstellt man angesichts der Wohnungsnot eine durchschnittliche Belegung einer neuen Wohnung mit 3,5 Personen, hatte man in 5 Jahren neue Wohnungen für mehr als sechs Mio. Menschen errichtet. Aus der Sicht des 21. Jahrhunderts waren die meisten der neuen Wohnungen keine Zierde der Städte und Gemeinden. Aber das war auch nicht die erste Sorge jener Zeit. Wer ein anschauliches Beispiel für Hässlichkeit beim Wiederaufbau sucht, möge sich die Innenstadt von Gießen anschauen. Die neuen Bauten des neuen Deutschland sind nüchtern, anspruchslos und hell, solide, ohne Phantasie, Verspieltheit oder Pomp, sie scheinen Traditionen der Vergangenheit ebenso wenig zugetan wie zukunftsfrohen, wagemutigen Experimenten. Sie mussten billig und schnell erstellt werden und dienen nur dem Fleiß, dem Behagen, der Sicherheit der Gegenwart.[698]

Von großer Bedeutung über die Zeit der Wohnungsnot hinaus, aber nicht für die erste Legislaturperiode, wurde das 1951 verkündete Gesetz über das Wohnungseigentum und das Dauerwohnrecht (Wohnungseigentumsgesetz).[699] Das Bürgerliche Gesetzbuch vom 1. Januar 1900 kannte kein Sondereigentum an Wohnungen oder Ladengeschäften. Das in manchen Teilen des Landes fortbestehende Stockwerkseigentum war nicht ins Reichsrecht übernommen worden.

LANDWIRTSCHAFT

Die Land- und Ernährungswirtschaft war ein Dauerthema gesetzgeberischer Aktivität. Lebhafte Aktivität auf diesem Gebiet hatten bereits die westlichen Besatzungsmächte entfaltet, denn von diesen hatten nur die Amerikaner kein Versorgungsproblem, ganz anders Franzosen und mehr noch Engländer. In der Bizone erging 1947 das Gesetz über die öffentliche Kontrolle der landwirtschaftlichen Ablieferungen[700] In jeder Gemeinde waren Listen zu jedermanns Einsicht öffentlich auszulegen, aus denen hervorgeht, ob und inwieweit der einzelne landwirtschaftliche Betrieb seine Ablieferungspflichten erfüllt hat. Das in Deutschland seit dem Ende Mittelalters, aber nicht in Amerika, ausgestorbene Mittel des Prangers wurde wieder aktiviert. Die Listen sollten enthalten das Jahresablieferungssoll an Getreide, Kartoffeln, Milch und Fleisch. Nur einen Monat später war das Gesetz zur Sicherung der Fleischversorgung im Wirtschaftsjahr 1947/48 erlassen worden,[701] welches Verbrauchssätze für Fleisch bestimmte. 1948 folgten die Gesetze über die Auflösung des Reichsnährstandes in der Bizone, und zur Ermittlung, Erfassung und Verteilung von Lebensmittelbeständen: Brotgetreide, Mehl, Nährmittel, Kartoffeln, tierische und pflanzliche Fette und Öle, Käse und andere Molkereiprodukte, Fleisch und Fleischwaren, Zucker, und zur Neuordnung des Veranlagungs- und Ablieferungswesens in der Landwirtschaft.[702]

Die Sicherung der Lebensmittelversorgung war eine der ständigen Hauptsorgen Adenauers. Die Produktivität der westdeutschen Landwirtschaft war noch nicht auf Vorkriegsniveau und die Bevölkerung war durch Heimatvertriebene und Ostzonenflüchtlinge in den acht Jahren von 1945 bis 1953 um 25% gewachsen. Es war also wichtig, dass Vorräte aus dem Ausland beschafft und eingelagert werden konnten. Da der Bund die Lebensmittelbevorratung nicht selbst durchführte sondern gewerblichen Lagerhaltern überließ, schuf sich der Bund durch Gesetz von 1951 die Möglichkeit, Bundesbürgschaften für Kredite zur Finanzierung der Lebensmittelbevorratung zu übernehmen.[703] Im Wirtschaftsjahr 1950/51 betrug z. B. der Einfuhranteil am Gesamtbedarf bei Getreide durchschnittlich 35%, bei Margarinerohstoffen rund 95% bei Butter und Fleisch etwa je 10%. Die Vollmacht zur Verbürgung von Krediten war zunächst auf 900 Mio. DM begrenzt und stand den Einfuhr- und Vorratsstellen für Getreide, Futtermittel, Fette, Zucker und Fleisch zur Verfügung. Der Betrag wurde 1953 auf 1,2 Mrd. DM erhöht.[704]

Da in den Anfangsjahren der Bundesrepublik die Politik in den Bereichen Landwirtschaft und Ernährung ganz im Zeichen der Steigerung des Selbstversorgungsgrades stand, überwachte der Bund die Ein- und Ausfuhr von Agrargütern durch eine Außenhandelsstelle des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten. 1950 erhielt die Stelle das Recht, Ausgleichsabgaben zu erheben für den Frachtausgleich bei Getreide und Zuckerrüben, zur Stützung von Trinkmilchmolkereien, zur Förderung des Fischfangs und zur Güteförderung auf den Gebieten der Getreide- und Milchwirtschaft.[705] 1951 wurde die Außenhandelsstelle angewiesen, zur Deckung der Verwaltungskosten für ihre Tätigkeit im Einfuhr- und Ausfuhrverfahren Gebühren zu erheben.[706]

Die Bundesregierung förderte auch die Saatgutversorgung. 1951 stellte sie Ausfallbürgschaften bis 15 Mio. DM zur Abwicklung von Saatenkrediten für die Ernten bis zum Jahre 1949 zur Verfügung.[707]. Gleichzeitig führte sie das durch Notverordnung von 1932 geschaffene gesetzliche „Früchtepfandrecht" wieder ein.[708] Es hatte sich für die Versorgung landwirtschaftlicher Betriebe mit Saatgut und Düngemitteln als nützlich erwiesen. Es diente vor allem den Interessen der kleineren und mittleren Landwirte und Pächter, die infolge Mangels an Barmitteln häufig nur dann in der Lage waren, rechtzeitig in ausreichendem Maße ihren Saatgut- und Düngemittelbedarf zu decken, wenn ihnen die Möglichkeit gegeben wurde, die Kredite für Aufwendungen aus den Erträgen der nächsten Ernte abzudecken. Um Saatgut ging es auch im Gesetz von 1953 über Sortenschutz und Saatgut von Kulturpflanzen.[709] Die Züchtung einer Sorte hat nicht nur eine erzeugungspolitische, sondern auch eine urheberrechtliche Seite. Trotz einiger vom Reichspatentamt zugelassener Bekanntmachungen zur Anmeldung von Pflanzenzüchtungspatenten ging die allgemeine Auffassung dahin, dass Pflanzenzüchtungen nur in den seltensten Fällen den Anforderungen des Patentrechtes an die Patentfähigkeit genügen würden. Schließlich war nicht zu übersehen, dass das Ausland (z.B. Amerika und Schweiz) die Zulässigkeit und Zweckmäßigkeit der Patentierung von Pflanzenzüchtungen zurückhaltend zu beurteilen schien. Ähnlich wie das Patentgesetz enthielt das Gesetz materiellrechtliche Regelungen in Bezug auf die Voraussetzungen, die Wirkungen und die Beendigung des Sortenschutzes.

1951 wurde für die Kapitalkreditbeschaffung für landwirtschaftliche Pächter ein Gesetz der Bizone von 1949 verlängert, mit dem ein entsprechendes Gesetz von 1926 reaktiviert worden war.[710] Das Gesetz brachte Vorschriften über das zur Sicherung von Darlehen dienende Pfandrecht am Pächterinventar ohne die vom Bürgerlichen Gesetzbuch geforderte Besitzübertragung (Registerpfandrecht) und über die Zulassung von Kreditinstituten, die nun Darlehen gegen Registerpfandrecht ausgeben konnten. Die Zulassung von Pachtkreditinstituten war nach dem 8. Mai 1945 nicht mehr möglich, weil der Pachtkreditausschuss, der früher für die Zulassung zuständig war, nicht mehr bestand und auch in der früheren Form und mit den früheren Aufgaben nicht mehr berufen werden konnte. Deshalb hatte der Wirtschaftsrat der Bizone 1949 die Zulassung bereits vorläufig neu geregelt. Das Gesetz lief aber am 31. Dezember 1950 ab.

1951 wurden die gesetzlichen Handelsklassen für Erzeugnisse der Landwirtschaft und Fischerei neu geregelt.[711] Die Verordnung des Reichspräsidenten zur Sicherung von Wirtschaft und Finanzen von 1930 mit Vorschriften zur Verbesserung der Marktverhältnisse für deutsche landwirtschaftliche Erzeugnisse war zwar noch in Kraft. Aus praktischen Gründen erschien es der Bundesregierung richtiger, diese Verordnung durch eine neue Regelung zu ersetzen. Durch Qualitätssteigerung sollte der Absatz der Ware verbessert und damit der Landwirtschaft eine sichere Einnahmequelle geschaffen werden. Andererseits sollte der Verbraucher durch das Hervorheben der Mindestanforderungen geschützt werden, die an die Beschaffenheit der Ware, ihre Güte und Eigenart gestellt werden mussten.

1952 folgte ein Gesetz zum beschleunigten Abschluss der landwirtschaftlichen Schuldenregelung.[712] Entschuldungsverfahren waren kaum noch anhängig und die wenigen anhängigen Verfahren konnten mangels verfügbarer Ablösungsmittel nicht mehr durchgeführt werden. Ferner waren die nach dem Entschuldungsrecht für Entschuldungsbetriebe begründeten Veräußerungs- und Beleihungsbeschränkungen schon deshalb entbehrlich, weil nach dem geltenden Rechtszustand jede Veräußerung und Belastung land- und forstwirtschaftlicher Grundstücke genehmigungspflichtig war.

1952 wurden die Preisvorschriften für Landpachtverträge aufgehoben.[713] Landpachtverträge waren nur noch der Landwirtschaftsbehörde anzuzeigen, die den Vertrag wegen unangemessener Bedingungen für den Pächter beanstanden und Anpassung verlangen kann. Gerichtliche Anpassung konnte verlangt werden, wenn sich die Geschäftsgrundlage des Landpachtvertrages wesentlich geändert hatte.

1952 wurde das Bundesjagdgesetz neu gefasst.[714] Jagdrecht ist die ausschließliche Befugnis, auf einem bestimmten Gebiet wildlebende, zur Jagd freigegebene, Tiere zu hegen, zu jagen und sich als Jagdbeute anzueignen. Das Jagdrecht ist Teil des Grundeigentums. Grundbesitz in einer Hand ab 75 ha [1.000 m x 750 m] ist ein Eigenjagdbezirk, kleinere Flächen wurden zu Jagdbezirken zusammengefasst.

1953 wurde der Verkehr mit giftigen Pflanzenschutzmitteln an die neuere Entwicklung angepasst.[715] In den letzten Jahren waren in der Schädlingsbekämpfung neuentwickelte Werkstoffe zur Anwendung gekommen, die wegen ihrer Giftigkeit in die landesrechtlichen Vorschriften über den Verkehr mit Giften aufgenommen werden mussten. Um den Verkehr mit giftigen Mitteln zur Bekämpfung pflanzlicher Schädlinge nicht mehr als unbedingt notwendig zu erschweren, hielt die Bundesregierung gleichzeitige Aufnahme dieser Mittel in das Verzeichnis der Gifte der Polizeiverordnung über den Verkehr mit giftigen Pflanzenschutzmitteln für notwendig.

Auch der Entwicklung des ländlichen Raums widmete die Bundesregierung ihre Aufmerksamkeit. Ab 1953[716] konnte sie landwirtschaftliche Siedlungen durch Bürgschaften und Rückbürgschaften für Darlehen bis zum Betrag 100 Mio. DM insgesamt fördern. Mit dem Flurbereinigungsgesetz von 1953[717] wurde die Möglichkeit geschaffen, zur Förderung der landwirtschaftlichen Erzeugung und der allgemeinen Landeskultur zersplitterten oder unwirtschaftlich geformten ländlicher Grundbesitz zusammenzulegen (Flurbereinigung). Nach den Berichten der Länderverwaltungen war fast die Hälfte der landwirtschaftlich genutzten Fläche des Bundesgebietes (anders als seit je östlich der Elbe) von der Besitzzersplitterung betroffen.

1953 folgte das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über Maßnahmen auf dem Gebiet der tierischen Erzeugung.[718] Durch das Gesetz wurde klargestellt, dass die Erzeugung von Küken in Brütereien Zuständigkeit der Länder ist.

1951 wurde den Winzern die Verlängerung der Zuckerungsfrist bei Wein gestattet.[719] Die Weinernte des Jahrgangs 1950 war etwa doppelt so groß wie die normalen Ernten ausgefallen, aber qualitativ so schlecht, dass beträchtliche Mengen zuckerungsbedürftig waren. Der seinerzeit vorherrschende Volksgeschmack war "lieblich". Innerhalb der gesetzlichen Frist des Weingesetzes von 1930 wäre die Zuckerung des Jahrgangs 1950 schon deshalb nicht möglich gewesen, weil die nötigen Zuckermengen nicht rechtzeitig zu beschaffen waren. Der Bundesminister des Innern wurde ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten durch Rechtsverordnung für einzelne Jahrgänge die Zuckerungsfrist um höchstens zwei Monate zu verlängern. Der über viele Jahre danach schlechte Ruf des deutschen Weins hatte dort seinen Ursprung: was an Sonne fehlte, wurde durch Zucker ausgeglichen.

AUßENHANDEL UND DEVISEN

Als die Bundesregierung im September 1949 ihre Arbeit aufnahm, war die Devisennot groß. Devisen wurden dringend benötigt für die Einfuhr von Grundnahrungsmitteln, weil die westdeutsche Landwirtschaft nur die Hälfte des Bedarfs selbst produzierte. Devisen wurden aber auch dringend benötigt für die Einfuhr von Vorprodukten, die für die Herstellung von industriellen Endprodukten erforderlich waren, mit deren Export die Devisen für Ernährung und Vorprodukte erst verdient wurden. 1951 wurde für einige Tage die Liberalisierungsliste frei importierbarer Güter außer Kraft gesetzt, um eine Überprüfung der Liberalisierungspolitik zu ermöglichen, um vorsorgliche Maßnahmen zu treffen und um den in der Bundesrepublik zu verzeichnende starke Kaufnachfrage zu dämpfen.[720] Hauptschwierigkeit war der Kohlezwangsexport. Annähernd 28 Mio. Tonnen Kohle mussten jährlich zu niedrigen Preisen ausgeführt werden. Die Walzwerke an der Ruhr arbeiteten nur mit 70% ihrer Kapazität.[721]

c) Krieg in Korea, Krise Adenauer/Erhard

Das Wichtigste

Etwa einen Monat nach dem Beginn des Koreakrieges, am 28. Juli 1950, beantragte die Fraktion der SPD, der Bundestag möge mit Mehrheit beschließen, dem Bundeskanzler die Entlassung des Bundeswirtschaftsministers Erhard zu empfehlen. Sie erhob den Vorwurf, Erhard habe am 17. Juli des Jahres in München zu dem Beschluss des Bundestages vom 14. Juli, der die Regierung ersuchte, den Brotpreis wie bisher weiter zu stützen, erklärt, hier seien wieder einmal Hysteriker als Wirtschaftspolitiker am Werk gewesen. Der Antrag wurde erwartungsgemäß abgelehnt.

Der politische Kampf um Lebensmittelpreise und Kohleversorgung war auch zu einem ganz persönlichen Zweikampf zwischen Adenauer und Erhard geworden. Der Kampf war symptomatisch für einen breiteren und tieferen Gegensatz zwischen dem Politiker Adenauer und dem Technokraten Erhard. Die Betrachtung der wirtschaftspolitischen Gesetzgebung der ersten Legislaturperiode legt den Schluss nahe, dass von dem Begriffspaar "sozial" und "Markt" Adenauer der Hüter des Sozialen war und Erhard der Hüter des Marktes, jedoch mit der wesentlichen Einschränkung, dass Adenauer zusammen seinen Ministern für Arbeit, Landwirtschaft, Post und Verkehr die Grenzen der Marktwirtschaft definierte.

Adenauer ertrug Erhard, den Mann des Vertrauens der "Wirtschaft", die mit ihrer Dynamik das Sozialprodukt schuf, das Adenauer für soziale Umverteilung benötigte und seine Partei finanzierte. Bei Ausbruch des Koreakrieges nahm Adenauer die Lebensmittelpreise, die noch kontrolliert wurden, zusammen mit seine Ministern für Landwirtschaft und Finanzen in die eigenen Hände. Für Adenauer standen nun nicht die ansonsten willkommenen Segnungen der Marktwirtschaft, deren er sich weiter bediente, im Vordergrund sondern die sozialen Sorgen seiner Regierung, einschließlich der Erhöhung der Beamtengehälter, der Pensionen und der Sozialrenten, damit nicht von innen her die Grundlagen seiner Macht unterhöhlt würden.

Die Koreakrise erlaubte es der SPD, vorübergehend aus der Defensive gegenüber Erhards Wirtschaftswunder herauszukommen und zur Offensive überzugehen. Adenauer, stets misstrauisch und pessimistisch, hielt Erhard zwar nicht nur für sehr tüchtig sondern auch für administrativ inkompetent und für zu optimistisch, kurz: für naiv. Die letzte Substanz der Unterschiedlichkeit war meist, dass Adenauer dem wirtschaftspolitischen Ordnungsdenken Erhards fremd gegenüberstand. Adenauer schrieb Erhard am 19. März 1951 einen Brief, den beide Seiten hätten zum Anlass nehmen können, die Zusammenarbeit zu beenden. Adenauer warf Erhard unmögliches Verhalten vor. Die Zusammenarbeit wurde jedoch nicht beendet. Adenauer ertrug Erhard und Erhard ertrug die patriarchalischen Zurechtweisungen. Am Ende ging Erhard als Sieger vom Platz. Die Exportmaschine der Bundesrepublik war durch den Koreakrieg auf Touren gekommen und der nächste Wahlkampf stand bevor.

Der politische Kampf um die Lebensmittelpreise und Kohleversorgung war auch zu einem ganz persönlichen Zweikampf zwischen Adenauer und Erhard geworden. Der Kampf war symptomatisch für einen breiteren und tieferen Gegensatz zwischen dem Politiker Adenauer und dem Technokraten Erhard. Die Betrachtung der wirtschaftspolitischen Gesetzgebung der ersten Legislaturperiode legt den Schluss nahe, dass von dem Begriffspaar "sozial" und "Marktwirtschaft" Adenauer der Hüter des Sozialen war, wie er das Jakob Kaiser in Rhöndorf versprochen und in seiner Regierungserklärung angekündigt hatte:[722]

Eines darf ich hier mit allem Nachdruck an die Spitze meiner Ausführungen stellen: die Koalitionspartner sind sich völlig einig darin, dass sie sich bei ihrer ganzen Arbeit von dem Bestreben leiten lassen werden, so sozial im wahrsten und besten Sinne des Wortes zu handeln wie irgend möglich. Das Streben nach Linderung der Not, nach sozialer Gerechtigkeit, wird der oberste Leitstern bei unserer gesamten Arbeit sein.

Erhard war der Hüter des Marktwirtschaftlichen, jedoch mit der wesentlichen Einschränkung, dass Adenauer zusammen mit seinen Ministern für Arbeit, Landwirtschaft, Post und Verkehr die Grenzen der Marktwirtschaft definierte.

Etwa einen Monat nach dem Beginn des Koreakrieges, am 28. Juli 1950, beantragte die Fraktion der SPD, der Bundestag möge mit Mehrheit beschließen, dem Bundeskanzler die Entlassung des Bundeswirtschaftsministers Dr. Erhard zu empfehlen.[723] Ein solcher Antrag ist ein parlamentarisches Kampfmittel, das die Stellung des Angegriffenen aber eher festigt als schwächt. Warum es trotzdem eingesetzt wird? Erregung von Aufmerksamkeit. Die SPD erhob den Vorwurf, Erhard habe am 17. Juli des Jahres in München zu dem Beschluss des Bundestages vom 14. Juli, der die Regierung ersuchte, den Brotpreis wie bisher weiter zu stützen, erklärt, hier seien wieder einmal Hysteriker als Wirtschaftspolitiker am Werk gewesen. Dabei sei der Brotpreis doch immer etwas Besonderes gewesen. Er habe biblisches Pathos. Der Antrag wurde erwartungsgemäß abgelehnt.

Als Reaktion auf die Koreakrise übernahm Adenauer neben der Außenpolitik auch die Wirtschaftspolitik, indem er unter seiner persönlichen Leitung einen Kabinettsausschuss zur Koordinierung in Wirtschaftsangelegenheiten schuf, bestehend aus den Bundesministern für Wirtschaft, Finanzen, Ernährung, Arbeit, ERP und Wohnungsbau.[724] Adenauer verlangte, dass die Minister an den Sitzungen des Ausschusses persönlich teilnehmen.[725] Für Adenauer standen nun nicht die ansonsten willkommenen Segnungen der Marktwirtschaft, deren er sich weiter bediente, im Vordergrund sondern zum einen die Montanmitbestimmung und zum anderen die sozialen Sorgen seiner Regierung, einschließlich der Erhöhung der Beamtengehälter, der Pensionen und der Sozialrenten, damit nicht von innen her die Grundlagen seiner Macht unterhöhlt würden.

Die Urabstimmung der IG Metall vom 29./30. November 1950 zur Durchsetzung der paritätischen Mitbestimmung in der Montanindustrie war Adenauer von Erhards Ministerium eingebrockt worden.[726] Was die finanzielle Deckung der staatlichen Unterhaltsleistungen anbelangt, müssten diese Verpflichtungen den Vorrang haben.[727] Ein weiteres Gebiet der Sorge Adenauers war die Hausbrandversorgung. Zu diesem Zeitpunkt stand der Sommer bevor, aber es wurde in weiten Teilen des Landes noch auf dem Kohleherd gekocht. Da der Hausbrand unter allen Umständen gesichert bleiben müsse, bestehe nur die Möglichkeit, eine Unterversorgung der gewerblichen Wirtschaft in Kauf zu nehmen, was ein erhebliches Ansteigen der Arbeitslosenzahl zur Folge haben müsse, oder aber die Kohlenlücke durch Importe aus Amerika zu decken.[728]

Der politische Kampf um die Lebensmittelpreise war auch zu einem ganz persönlichen Zweikampf zwischen Adenauer und Erhard geworden. Das wurde spätestens im März 1951 sichtbar, als Adenauer ihm, wie einem Beamten, eine Reise nach Amerika untersagte. Unter keinen Umständen könne bei der gegenwärtigen Lage der Bundeswirtschaftsminister sich für etwa zwei Wochen aus Deutschland entfernen.[729] Diesem Konflikt ist sicher die Regelung in § 13 der Geschäftsordnung der Bundesregierung vom 11. Mai 1951 zu verdanken, wonach bei Abwesenheit eines Bundesministers von mehr als drei Tagen und bei Auslandsreisen Einvernehmen mit dem Bundeskanzler herzustellen ist.

In der Zeit der Koreakrise wurde Adenauer gegenüber Erhard sogar aggressiv. Vor dem Konflikt hatte Adenauer Erhard noch geschrieben, dass es klar sei, dass er "unsere Wirtschaftspolitik nach wie vor für die einzig richtige halte". Nun aber "bedauerte er, Erhard mitteilen zu müssen", dass die Stimmung der Hohen Kommissare gegen ihn anscheinend nicht ohne Grund ablehnend sei. Der amerikanische Hohe Kommissar McCloy, in dessen Heimat keine Lebensmittelpreise kontrolliert wurden, wurde ein Gegner Erhards. Er hatte in seiner Eigenschaft als Sonderbeauftragter der ECA (Marshall-Plan) für Deutschland mit Schreiben vom 6. März 1951 „eine bedeutsame Modifizierung der freien Marktwirtschaft" durch Maßnahmen zur Lenkung strategisch wichtiger Rohstoffe, zur Einschränkung des Imports, zur Sicherung der mandatorischen Aufträge für die Besatzungstruppen sowie Kreditrestriktionen gefordert und die weitere Unterstützung durch Amerika von deren Durchführung abhängig gemacht.[730] Adenauer hatte mit McCloy gesprochen und sein Kabinett darauf aufmerksam gemacht, dass die Wünsche der Amerikaner ernst zu nehmen seien.[731] Ins gleiche Horn blies die Europäische Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen in (ECE) in Genf. Sie übte harte Kritik an der Wirtschaftspolitik der Bundesregierung und verlangte eine gezielte Investitionspolitik, scharfe Preiskontrollen sowie eine höhere Gewinnbesteuerung.[732]

Adenauer hatte ferner den Eindruck, dass das von Erhard geleitete Ministerium in der Frage der Dekonzentration (Entflechtung von Großkonzernen) schon lange viel aktiver hätte sein müssen. Das sei übrigens auch der Eindruck maßgebender Kreise des Bundestages.[733] Adenauer, stets misstrauisch und pessimistisch, hielt ihn nicht nur für sehr tüchtig sondern auch für administrativ inkompetent und zu optimistisch,[734] oder für schlicht naiv. Die letzte Substanz der Unterschiedlichkeit war meist, dass Adenauer dem wirtschaftspolitischen Ordnungsdenken Erhards fremd gegenüberstand.[735] Adenauer äußerte in dieser Zeit viel Kritik an Persönlichkeit und Arbeitsweise seines Bundeswirtschaftsministers. Schon in der Kabinettssitzung vom 25. November 1949 hatte Adenauer die Wirksamkeit des Beschlusses über die Ernennung eines Beamten des Bundeswirtschaftsministeriums zum Staatssekretär davon abhängig gemacht, dass Erhard hinsichtlich der organisatorischen Vervollkommnung des Wirtschaftsministeriums Vorschläge vorlege. Mehrfach ermahnte Adenauer Erhard, zu den Geschäftsbereichen anderer Bundesminister keine öffentlichen Stellungnahmen abzugeben.[736] Er warf ihm vor, sein Haus nicht im Griff zu haben, weil von dort immer wieder Indiskretionen an die Öffentlichkeit gelangten, mit denen er konfrontiert werde und von denen er nichts wisse.[737] Er verlangte, dafür Sorge zu tragen, dass sein Ministerium sich als Teil der gesamten Regierung fühle.[738] Müller-Armack notierte:[739]

Immerhin ging am Anfang unserer Zusammenarbeit [mit Erhard] die Meinung vieler Ressorts und auch mancher in unserem eigenen Hause dahin, das Bundeswirtschaftsministerium sei durch eine Gruppe freischaffender Künstler bestimmt.

Und Adenauer schrieb Erhard am 19. März 1951 einen Brief, den beide Seiten hätten zum Anlass nehmen können, die Zusammenarbeit zu beenden:[740]

Ihr ganzes Verhalten ist unmöglich … Sie verkennen völlig das Wesen einer Bundesregierung. Es hat kein Bundesminister das Recht, in entscheidenden Fragen Politik auf eigene Faust zu treiben und sich gegen die Beschlüsse des Kabinetts oder die Richtlinien des Bundeskanzlers an politische Parteien zu wenden. Es würde ebenfalls seiner Pflicht widersprechen, wenn er versuchen würde, ohne Vortrag bei mir, und dem Kabinett in entscheidenden Fragen die Koalitionsfraktionen zu einer Festlegung in seinem Sinn zu bewegen. … Sie haben persönlich einen großen Anteil Schuld an den gegenwärtigen Verhältnissen auf wirtschaftlichem Gebiet … Im Dezember haben Sie zu wiederholten Malen erklärt, die Kohleknappheit sei völlig vorübergehender Natur. Im Januar würde schon keiner mehr davon sprechen. Sie haben also augenscheinlich die größte Gefahr unseres gesamten Wirtschaftslebens, die Kohlefrage, während dieser ganzen Zeit nicht richtig erkannt. … Ich muss ferner den sehr ernsten Vorwurf gegen Sie erheben, dass Sie es – trotz aller Hinweise – nicht verstanden haben, das Wirtschaftsministerium zu einem guten und funktionierenden Apparat auszubauen. … Die Verhältnisse sind für mich entscheidend gewesen, Ihrem Antrage, diesem die Federführung in Angelegenheiten "Geld und Kredit" zu übertragen, nicht stattzugeben. Ich habe die Überzeugung, dass Ihr Ministerium in seiner jetzigen Verfassung nicht die nötige Gewähr für eine gute Bearbeitung dieser Frage bietet. … Ich schätze und würdige in vollem Umfang die Verdienste, die Sie sich bei der Umstellung der Wirtschaft und der Währung erworben haben. Das ganze deutsche Volk hat Anlass, Ihnen dafür dankbar zu sein. Das kann und darf aber nicht daran hindern, Ihnen in der Gefahr drohenden Lage, in der wir uns befinden, diese ernsten Vorhaltungen zu machen.

Die Zusammenarbeit wurde jedoch nicht beendet. Adenauer ertrug den technokratisch gebliebenen Erhard und Erhard ertrug die patriarchalischen Zurechtweisungen und holte seine Amerika-Reise Anfang Juli 1951 nach.

Die Koreakrise erlaubte es der SPD, vorübergehend aus der Defensive gegenüber Erhards Wirtschaftswunder herauszukommen und zur Offensive überzugehen. Dr. Kreyssig (SPD) am 11. Oktober 1951 im Bundestag:[741]

Inzwischen sind, natürlich in gewissem Zusammenhang mit den Vorgängen seit dem Korea-Konflikt, so ziemlich alle Prinzipien und Theorien, die der Bundeswirtschaftsminister hier immer wieder vertreten hat, und sein Dogma völlig zusammengebrochen … Die sozialdemokratische Fraktion hat hier in diesem Hause jede Gelegenheit … benutzt, um zu sagen, was sie für notwendig hält, wenn die Wirtschaft in einem Lande, das durch Kriegs- und Nachkriegsfolgen in eine so besondere Situation geraten ist, vernünftig und zweckmäßig gestaltet werden soll. Wir haben immer wieder erklärt — und werden auch nicht müde werden, es immer wieder zu sagen —, dass die Wirtschaft in einem so zerrütteten Lande ohne überlegte Lenkung und vorausschauende Planung nicht in Ordnung gebracht werden kann.

Anfang 1950 hatte der ewig skeptische und besorgte Adenauer noch bezweifelt, dass die deutsche Wirtschaft in genügender Weise für den Export gerüstet sei und warf die Frage auf, welche Maßnahmen zur Exportförderung ergriffen werden können. Der ewig optimistische Erhard nahm dazu und zu den Befürchtungen der Bank deutscher Länder, die aus dem Rückgang der Devisenbestände um 300 Mio. seit der Liberalisierung hergeleitet wurden, eingehend Stellung. Er sei der Meinung, dass diese Befürchtungen nicht berechtigt seien. Mit einem Schwund der Devisenbestände nach der Liberalisierung habe im Hinblick auf die verschiedenartige Struktur des deutschen Importes [Nahrungsrohstoffe und Vorprodukte zur Gütererzeugung] und des deutschen Exportes [industrielle Fertigprodukte] gerechnet werden müssen. Es vergeht Zeit von der Bezahlung der Vorprodukte (Zug um Zug oder Vorauskasse) bis zur Zeit der Bezahlung der daraus gefertigten Industrieprodukte. Erhard blieb bei seiner Überzeugung, dass die Passivsalden nach einiger Zeit verschwinden werden.[742] Er hatte Recht, aber es fiel Adenauer schwer, ihm zu glauben. Die Handelsbilanz endete 1953 mit einem Überschuss von 877 Mio. USD, die Dienstleistungsbilanz mit einem Überschuss von 88 Mio. USD. Die zu Adenauers Amtsantritt verkündete Abwertung der DM zum USD um 20,6%, die zunächst erhebliche innenpolitische Probleme bereitet hatte, war bei der Umkehrung der Handels- und Dienstleistungsbilanz (zusammen die Leistungsbilanz) hilfreich.

Aus dem durch die Koreakrise entstandenen Zweikampf ging Erhard als Sieger vom Platz. Die Exportmaschine der Bundesrepublik war durch den Koreakrieg auf Touren gekommen. Zum 5. Jahrestag von Erhards Ernennung zum Direktor der Wirtschaftsverwaltung der Bizone am 2. März 1952 schrieb ihm Adenauer:

Am heutigen Tage sehen Sie auf eine 5-jährige erfolgreiche Tätigkeit als verantwortlicher Leiter der deutschen Wirtschaftspolitik zurück. … Möge es Ihnen gelingen, über die erreichten Erfolge hinaus die deutsche Wirtschaft auch für die Zukunft zu dem starken Fundament gesunden Volkslebens zu machen. Ihr sehr ergebener …[743]

Zu Weihnachten 1952 schrieb Adenauer an Erhard:

Ihr Brief vom 22.12. war mir eine rechte Freude, und ich danke Ihnen sehr dafür. Ich weiß, was die Bundesregierung, die Koalition und auch ich persönlich an Ihnen besitze. Mit herzlichen Grüßen .."

Der Stil Adenauers war väterlich herablassend. Adenauer war 21 Jahre älter als Erhard. Der Wahlkampf von 1953 bestand bevor. Erhard war das Symbol des Wirtschaftswunders und der Mann des Vertrauens der Industrie, die die Koalitionsparteien finanzierte. In der Koreakrise war aber auch deutlich geworden, dass Adenauer seiner Gesamtverantwortung gerecht geworden war. Er war es, der in der Bundesrepublik das Vertrauen in seine Regierung gesichert und das Klima für den weiteren wirtschaftlichen und sozialen Aufstieg erhalten hat.

6) Steuern und Abgaben

Das Wichtigste

Das größtmögliche Maß an Kontinuität zur Vergangenheit zeigte das Steuerwesen. Die Nationalsozialisten hatten es von der Weimarer Republik übernommen, die Alliierten von den Nationalsozialisten, die Bundesrepublik von den Alliierten. Die Militärgouverneure hatten am 20. Juni 1948, parallel zur Währungsreform ein Steuergesetz erlassen. Es führte die wesentlichen Reichsgesetze über die Besteuerung des Einkommens der Personen und Körperschaften, des Vermögens, der Erbschaft, der Kraftfahrzeuge, des Kapitalverkehrs und des Tabaks fort, und führte die Kaffee- und die Kapitalertragsteuer neu ein. Das sog. Grundgesetz der gesamten Finanzverwaltung war seit 1919 die Reichsabgabenordnung. Sie wurde nach dem Zusammenbruch für die Bundessteuern weiter angewendet. Die Aufteilung des Steuerertrages wurde im Grundgesetz nur vorläufig geregelt.

Die Steuerhoheit wurde durch das Grundgesetz und Verhandlungen zwischen Bund und Ländern im Grundsatz so aufgeteilt, dass der Bund von Ausnahmen abgesehen (wie der kommunalen Grund- und Gewerbesteuer) bestimmt, welche Steuern in welcher Höhe erhoben werden, während die Länder durch ihre Finanzämter alle Steuern einziehen (die Grundsteuer wird von den Gemeinden selbst erhoben). Der Bund hatte angestrebt, Bundesfinanzbehörden zu schaffen, was die Länder ablehnten. Am Ende der Bemühungen stand ein Kompromiss, durch welchen ein föderalistischer Zwitter geschaffen wurde. Die Finanzämter blieben Landesbehörden, der Bund richtete Zollämter ein. In allen Ländern wurden Oberfinanzdirektionen als Mittelbehörden zwischen dem Bund und den Ländern einserseits sowie den Finanzämtern der Länder und Zollämtern des Bundes andererseits eingerichtet, die sowohl Bundes- als auch Landesbehörden sind. An ihrer Spitze stehen Oberfinanzpräsidenten, die sowohl Bundes- als auch Landesbeamte sind und ihr Gehalt je zur Hälfte von Bund und Land bekommen. In der Oberfinanzdirektion bestehen Abteilungen für Bundes- und Landesaufgaben, die mit Bundes- bzw. Landesbeamten besetzt sind.

Adenauer hatte in seiner Regierungserklärung die Förderung der Kapitalbildung, und zwar sowohl der Bildung von Sparkapital wie von Betriebskapital zum vordringlichsten Ziel erklärt. Zum Ärger der Ideologen der SPD war damit die Kapitalbildung in privater Hand gemeint. Die SPD, die an der Gesetzgebung nicht nur durch ihre Bundestagsfraktion beteiligt war, sondern auch durch die SPD-Ministerpräsidenten, spielte aber mit.

Die wichtigsten Machtmittel des Staates gegenüber seinem Volk sind die Polizei und die Finanzverwaltung. Nach dem Grundgesetz war klar, dass die Hoheit über die Polizei bei den Ländern blieb, mit den Ausnahmen beim Grenzschutz, Verfassungsschutz und Bundeskriminalamt. Nicht so klar war, ob auch die Finanzverwaltung, soweit sie Bundessteuern einzieht, unter der Hoheit der Länder blieb. Als die Frage geklärt war, hatten die Länder sich durchgesetzt. Da es Staatsgewalt in deutscher Hand bis zur Gründung der Bundesrepublik nur in der Form der Länder – und für einige Zeit in beschränktem Umfang auf der Ebene der Bizone – gegeben hatte, war die gesamte Finanzverwaltung, einschl. der früheren Reichsfinanzverwaltung, in die Hände der Länder übergegangen. Diese Praxis führten die vier Siegermächte unabhängig voneinander in ihren Zonen fort. Nachdem der sowjetische Vertreter am 20. März 1948 den Kontrollrat verlassen hatte, waren aus einem Vierer-"Protektorat" vier Einzel-"Protektorate" geworden. Das größtmögliche Maß an Kontinuität zur Weimarer Republik zeigte die deutsche Steuergesetzgebung. Die Nationalsozialisten hatten sie von der Weimarer Republik übernommen, die Alliierten von den Nationalsozialisten, die Bundesrepublik von den Alliierten. Übrigens, nicht viel anders bei der der Polizei, nur dass diese bei den Ländern blieb.[744]

Auf dem Gebiet der Wirtschaft bestand Deutschland seit der am 1. Januar 1947 von Amerika und England gegründeten Bizone, aus drei Zonen: der Bizone, der französischen und der sowjetische Besatzungszone. Frankreich beteiligte sich zwar 1948 mit seiner Zone an der Währungsreform, an der Bank deutscher Länder, an der Außenhandelsorganisation der Bizone (JEIA, Joint Export Import Agency) und dem Marshall-Plan (ERP), blieb aber im Übrigen der Bizone fern. Frankreich vereinigte seine Zone erst in der Folge der Konferenz der drei westlichen Außenminister in Washington vom 5. bis 8. April 1949 mit der Bizone – aber nicht mit der deutschen Bizonenverwaltung –, gegen das Zugeständnis der Ruhrbehörde an Frankreich, als die Gründung der Bundesrepublik Deutschland nicht mehr aufzuhalten war.

Die Militärbefehlshaber der Bizone erließen am 20. Juni 1948, dem Tag der Währungsreform,[745] ein Steuergesetz. Es führte die wesentlichen Reichssteuergesetze (mit einer Ausnahme) ausdrücklich fort und vereinheitlichte ihre Anwendung in der Bizone:

TABELLE XXXI
ÜBERLEITUNG VON REICHSSTEUERGESETZEN IN DER BIZONE

Einkommensteuer

Einkommensteuergesetz vom 27. Februar 1939

Körperschaftssteuer

Körperschaftssteuergesetz vom 16. Oktober 1934

Vermögensteuer

Vermögensteuergesetz vom 16. Oktober 1934

Erbschaftsteuer

Erbschaftsteuergesetz vom 22. August 1925

Kraftfahrzeugsteuer

Kraftfahrzeugsteuergesetz vom 23. März 1935

Kapitalverkehrs- und Wechselsteuer

Steuervereinfachungsverordnung vom 14. September 1944

Tabaksteuer

Tabaksteuergesetz vom 4. April 1939

Kapitalertragsteuer

neu

Kaffeesteuer

neu

Das Gesetz verfügte eine Herabsetzung der Einkommensteuer und Lohnsteuer um durchschnittlich 33 Prozent des Gesamtaufkommens. Für Flüchtlinge, Kriegsbeschädigte und Verfolgte des Naziregimes wurden Freibeträge für die Wiederbeschaffung von Kleidung und Hausrat eingeführt. Die Lohnsteuer wurde bei Veranlagung wieder abzugsfähig, die Körperschaftssteuer wurde von bisher 35 bis 65% auf einen Einheitssatz von 50% festgesetzt, die Vermögenssteuer auf 0,75% ermäßigt. Neu eingeführt wurden eine Kapitalertragssteuer und eine Kaffeesteuer. Die Tabaksteuer wurde wesentlich erhöht, die Erbschaftssteuer wurde neu geregelt, die Kraftfahrzeugsteuer wurde ermäßigt. Die Länder wurden ermächtigt, zusätzliche Steuern einzuführen und bestehende Steuern zu erhöhen. Die Bestimmungen für die französische Zone wichen von jenen der Bizone ab. Gewisse Ermäßigungen traten etwas später ein.

Die Verwaltung der Bizone hatte zwar eine Verwaltung für Finanzen. Ihre Aufgabe beschränkte sich aber auf den Erlass von Ausführungsbestimmungen, die Überwachung der Ausführung von Gesetzen durch die Länderfinanzverwaltungen und das Recht, Gesetzesvorlagen beim Wirtschafts- und beim Länderrat einzubringen. Die Bizone hatte von 1947 bis 1949 ein Vorläufiges Rechungsprüfungsgesetz, ein Gesetz über die Errichtung einer Schuldenverwaltung und ein Gesetz über die Errichtung eines Rechnungshofes erlassen, sowie ein Gesetz über die Verwaltung der Zölle und der Umsatzausgleichsteuer (ein Zuschlag zum Zoll).[746] Die Bizone hatte aber keine Finanzverwaltung geschaffen, die Vorläufer einer Bundesfinanzverwaltung hätte sein können. Das Grundgesetz hatte auf französisches Betreiben Bund und Ländern nicht nur den ungelösten Konflikt um die Aufteilung wesentlicher Steuern, deren wichtigste die Einkommen- und Körperschaftsteuer ist, beschert, sondern auch den ungelösten Konflikt, wie abhängig der Bund von der Steuererhebung durch die Finanzämter der Länder sein sollte.

Die ehemaligen Finanzämter des Reichs einschließlich der Hauptzollämter waren nach dem Zusammenbruch des Reichs Dienststellen der Länder geworden. Der Bund strebte an, wieder Bundesfinanzbehörden zu schaffen. 1919 war auf Initiative des Reichsfinanzministers Erzberger (Zentrum) durch Gesetz eine reichseinheitliche dreistufige Finanzverwaltung geschaffen worden. Am Ende der Bemühungen stand 1950 ein Kompromiss in der Form eines Gesetzes über die Finanzverwaltung.[747] Der von der Bundesregierung dem Bundestag vorgelegte Entwurf eines Gesetzes über die Finanzverwaltung hatte auf den Beratungen des Finanzausschusses der Ministerpräsidentenkonferenz aufgebaut. Dadurch wurde ein föderalistischer Zwitter geschaffen. Nach dem Wortlaut des Grundgesetzes sollte die Bundesfinanzverwaltung auf den Gebieten der Finanzmonopole, bestimmter Verbrauchsteuern, der Beförderungssteuer und der Umsatzsteuer eigentlich in bundeseigener Verwaltung geführt werden, Art. 87, 108 GG. Es kam aber nicht zu einem Nebeneinander von Bundes- und Landesfinanzämtern. In allen Ländern wurden stattdessen Oberfinanzdirektionen als Mittelbehörden zwischen dem Bund und den Ländern einserseits sowie den Finanzämtern der Länder und Zollämtern des Bundes andererseits eingerichtet, die sowohl Bundes- als auch Landesbehörden sind. An ihrer Spitze stehen Oberfinanzpräsidenten, die sowohl Bundes- als auch Landesbeamte sind und ihr Gehalt je zur Hälfte von Bund und Land bekommen. In der Oberfinanzdirektion bestehen Abteilungen für Bundes- und Landesaufgaben, die mit Bundes- bzw. Landesbeamten besetzt sind. Bundesaufgaben sind Zölle und Verbrauchsteuern, Vermögensverwaltung und Bauwesen, sowie Besitz- und Verkehrssteuern. Die übrigen Steuern blieben Landesaufgaben. Unterhalb der Oberfinanzdirektionen wurden Hauptzollämter als Bundesbehörden geschaffen. Die übrigen Aufgaben verblieben bei den Finanzämtern der Länder. In einem weiteren Gesetz von 1952[748] fand der Bund-Länder-Kompromiss über die Verwaltung der Einkommen- und Körperschaftsteuer seinen Niederschlag: beide Steuern werden, auch soweit sie dem Bund zustehen, durch die Länder erhoben, aber unter der Aufsicht des Bundes über Gleichmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Erhebung.

Das "Grundgesetz" der gesamten Finanzverwaltung war seit 1919 die Reichsabgabenordnung für die Reichssteuern. Sie wurde nach dem Zusammenbruch von nationalsozialistischen Spuren bereinigt unverändert auf die Bundessteuern angewendet und in der ersten Legislaturperiode unter Beibehaltung ihres Namens "Reichsabgabenordnung" zwei Mal geändert. Die erste Änderung von 1951 bezweckte, durch Erleichterung der Voraussetzungen für die strafbefreiende Wirkung der Selbstanzeige unter gleichzeitiger Verschärfung der Strafandrohungen die Steuermoral zu heben. Die Finanzverwaltung hatte die Erfahrung gemacht, dass Steuerpflichtige mit der Erfüllung ihrer Steuerpflichten warteten, bis sie damit rechnen mussten, dass ihnen die Einleitung einer steuerstrafrechtlichen Untersuchung bevorsteht. Mit dem Gesetz wurde die strafbefreiende Wirkung der Selbstanzeige ausgeschlossen, wenn der Steuerpflichtige im Zeitpunkt der Berichtigung, Ergänzung oder Nachholung seiner Angaben wusste oder bei verständiger Würdigung der Sachlage befürchten musste, dass die Tat entdeckt war oder ihre Entdeckung unmittelbar bevorstand. 1953 wurde die Reichsabgabenordnung den Änderungen der staatsrechtlichen Verhältnisse angepasst und rechtsstaatliche Gesichtspunkte wurden stärker betont.[749] Die Reichsabgabenordnung galt auch in den Ländern, soweit die Steuern der Gesetzgebung des Bundes unterlagen. Zu Gunsten des Steuerpflichtigen wurde die Finanzverwaltung ermächtigt, auf Beträge bis 20 DM zu verzichten, aus Billigkeitsgründen eine Steuer zu erlassen oder gezahlte Steuer zu erstatten und Nachsicht bei der Versäumung einer Frist zu gewähren. Das Steuerrecht wurde dadurch verschärft, dass bei Nichtabgabe der Steuererklärung die Steuer aufgrund von Schätzungen festgesetzt werden konnte.

EINKOMMEN- UND KÖRPERSCHAFTSTEUER

Die Einkommensteuer ist die "Königin" der Steuern. Sie wird von natürlichen Personen erhoben. Die Körperschaftsteuer ist ebenfalls eine Einkommensteuer. Sie wird von unternehmerisch tätigen juristischen Personen erhoben. In ihrer modernen Form ist die Einkommensteuer ein Kind des 19. Jahrhunderts. Die erste Einkommensteuer moderner Art wurde auf deutschem Gebiet 1811/13 in Ostpreußen erhoben. 1820 führte Preußen eine Klassensteuer ein. Die Steuerstaffelung orientierte sich dabei nach der Gruppierung der Stände. Diese Steuer wurde 1851 für die höheren Einkommen von einer klassifizierten Einkommensteuer abgelöst und 1891 durch eine Einheits-Einkommensteuer mit Erklärungspflicht ersetzt. Bremen hatte die Einkommensteuer 1848, Hessen 1869 und Sachsen 1874 eingeführt. Die Weimarer Republik führte 1920 eine einheitliche Reichseinkommensteuer ein, die bei den Steuerreformen von 1925 und 1934 fortentwickelt wurde. Die Struktur des Gesetzes von 1934 überlebte den Zusammenbruch von 1945, den Kontrollrat, die Alliierte Hohe Kommission, die Bi- und Trizone und die erste Legislaturperiode der Bundesrepublik Deutschland.

Die Einkommensteuer bei Arbeitern, Angestellten und Beamten heißt Lohnsteuer. Arbeiter verdienten 1950 im Durchschnitt 126,10 DM in der Woche, ein Facharbeiter 148,20 DM, eine weibliche Hilfskraft 81,10 DM, im Jahr somit 6.575 / 7.727 / 4.228 DM.[750] Ein verheirateter Angestellter mit zwei Kindern zahlte bei einem Jahreseinkommen von 7.000 DM 708 DM Lohnsteuer, gleich 10%. Zwei Drittel der Angestellten verdienten monatlich zwischen 250 und 550 DM. Der Steuerabzug betrug bei steuerpflichtigen 400 DM im Monat ca. 36 DM. Wer das ungewöhnliche Gehalt von mehr als zu versteuernden 2.000 DM im Monat verdiente, zahlte unverheiratet 947 DM, verheiratet 914 DM, mit zwei Kindern 848 DM. Anders bei der Einkommensteuer, die von Unternehmern und freiberuflich Tätigen zu zahlen war.[751] Die Einkommensteuer bei einem vierteljährlichen Einkommen 34.130 DM bei Steuerklasse III/2 [verheiratet, zwei Kinder] errechnete sich wie folgt: für die Ehefrau und die beiden Kinder waren 450 DM abzuziehen. Für das verbleibende Einkommen waren 27.080 DM Einkommensteuer zu zahlen, also 79%. Damit war für Betriebsinhaber der höchstmögliche Anreiz gegeben, Ausgaben der privaten Lebensführung als Betriebsausgaben erscheinen zu lassen, die als Werbungskosten vom steuerpflichtigen Einkommen abzuziehen waren.

Adenauer hatte in seiner Regierungserklärung die Förderung der Kapitalbildung, und zwar sowohl der Bildung von Sparkapital wie von Betriebskapital zum vordringlichsten Ziel erklärt. Zum Ärger der SPD-Fraktion war damit die Kapitalbildung in privater Hand gemeint. Die SPD, die an der Gesetzgebung nicht nur durch ihre Bundestagsfraktion beteiligt war, sondern auch durch die SPD-Ministerpräsidenten, spielte aber mit. Der Wiederaufbau der Wirtschaft sei die vornehmste, ja einzige Grundlage für jede Sozialpolitik und für die Eingliederung der Ausgewiesenen. Die Herabsetzung der Einkommensteuersätze werde das Gesamtaufkommen nicht mindern. Um die Steuermoral zu heben, sollten die Einkommensteuern gesenkt werden. Das Hauptproblem waren die hohen und in der Spitze konfiskatorischen Einkommensteuertarife. Die Bundesregierung wollte eine Steuersenkung besonders für die mittleren Einkommen, weil diese vor allem für die Kapitalbildung in Frage kämen, während eine Senkung in den unteren Stufen sich vor allem auf den Verbrauch auswirke. Die Einkommensteuern auf Einkommen über 6.000 DM sollten um 17% gesenkt werden. Die mittleren und höheren Einkommen wurden fortschreitend durch eine Steuersenkung bis 27% begünstigt; Einkommen von 100.000 DM um 21%; Einkommen von 250.000 DM und höher um 15% und weniger. Von einem Höchstsatz der Besteuerung von 95% wollte die Bundesregierung vor allem aus Rücksicht auf England nicht abgehen, weil sonst außenpolitische Rückwirkungen zu erwarten seien.[752] Die Unternehmensbesteuerung wurde so angelegt, dass nicht entnommene Gewinne geringer besteuert wurden, um die Kapitalbildung und die Selbstfinanzierung der Unternehmen zu fördern. Auch dem Wohnungsbau gewidmetes Sparkapital erfuhr eine besondere Begünstigung.

Die Herabsetzung der Sätze für die höheren Einkommensstufen hatte zwar die Zustimmung der SPD gefunden, aber zunächst nicht der Militärregierung, schließlich aber doch.[753] Die Hohe Kommission hatte durch Schreiben vom 21. April 1950 dagegen Veto eingelegt,[754] was große öffentliche Erregung erzeugte. Die Alliierten hatten sich auf das Besatzungsstatut berufen. Sie wollten das Gesetz vorläufig nicht genehmigen, weil das Aufkommen aus der Einkommensteuer beträchtlich vermindert würde, was sich nicht im Einklang mit dem Abkommen über wirtschaftliche Zusammenarbeit mit den USA befinde. Die Gesetz könne die Notwendigkeit höherer Auslandshilfe nach sich ziehen. Die Alliierten ließen sich jedoch umstimmen. Ihre Befürchtungen stellten sich auch als unbegründet heraus. Am 29. April 1950 wurden im Einvernehmen von Bund und Ländern, auch der SPD-geführten,[755] die Tarife der Einkommen- und Körperschaftsteuergesetze für die oberen Steuerklassen deutlich gesenkt.[756]

Nach der Tarifreform blieb die Einkommensteuer am unteren Ende der Skala im Großen und Ganzen unverändert. Anders bei der Einkommensteuer, die von Unternehmern und freiberuflich tätigen zu zahlen war.[757] Ein verheirateter Steuerpflichtiger mit einem Kind zahlte bei dem sehr hohen Einkommen von 100.000 DM bisher 75% Einkommenssteuer, ab 1. Januar 1950 noch 58%; vor dem Kriege betrug seine Belastung 33%. Bei dem immer noch weit überdurchschnittlichen Einkommen von 30 000 DM betrug die Einkommensteuer bisher 50%, sie wurde nun auf 39% gesenkt, was immer noch ungefähr das Doppelte des Vorkriegssatzes war. Einkommen von 15 000 DM führten bisher zu 35% Steuer; die Senkung geht nun auf 29% (Vorkriegsbelastung 13%). Demgegenüber waren die niedrigeren Einkommen bereits bei der bizonalen Steuerreform 1949 stark entlastet worden, so dass die Steuer nicht mehr höher war als vor dem Kriege, zum erheblichen Teil aber wesentlich geringer. Ein verheirateter Lohnsteuerpflichtiger mit einem Kind zahlte bei einem Monatseinkommen von 300 DM zuletzt noch DM 12,75 Lohnsteuer, nunmehr DM 9,0, was 3% seines Einkommens ausmacht; vor dem Kriege bezahlte er RM 15,34, also 5% des Einkommens.[758]

1951 erhielten Steuerpflichtige, die wegen Verfolgung aus Gründen der Rasse, Religion, Nationalität, Weltanschauung oder politischer Gegnerschaft gegen den Nationalsozialismus oder als Flüchtlinge oder Vertriebene ihre frühere Erwerbsgrundlage verloren hatten und den Gewinn auf Grund ordnungsmäßiger Buchführung ermitteln, die Möglichkeit zu Sonderabschreibungen auf abnutzbare bewegliche Wirtschaftsgüter des Anlagevermögens.[759] Weitere Abschreibungsvergünstigungen wurden für Wohnungs- und Schiffsbau gewährt. Auch betriebliche Pensions- und Unterstützungskassen erhielten Steuervorteile.[760] Am 28. Juni 1951 folgten steuerliche Maßnahmen zur Förderung der Ausfuhr durch Vergünstigungen bei der Besteuerung des Einkommens, der Wechselsteuer und der Versicherungssteuer.[761]

1952 wurde die Körperschaftsteuer neu festgesetzt:[762] 60% bei Kapitalgesellschaften, 50% bei Personenvereinigungen und Vermögensmassen sowie 30% bei Kreditanstalten des öffentlichen Rechts, Bausparkassen und reinen Hypothekenbanken. 1952 wurde die von 1941 stammende Dividendenabgabeverordnung aufgehoben[763]. 1941 war bestimmt worden, dass eine Kapitalgesellschaft in der Regel nicht mehr Dividende als 6% des eingezahlten Kapitals ausschütten durfte.

Kurz vor den Wahlen zum zweiten Deutschen Bundestag beschloss der Bundestag mit den Stimmen der Regierungskoalition, nun aber gegen die Stimmen der SPD, noch ein Gesetz zur Änderung steuerlicher Vorschriften und zur Sicherung der Haushaltsführung.[764] Am unteren Ende der Tarifskala wurden die Steuersätze gesenkt, zum Einen durch Reduzierung des Tarifs und zum Anderen durch Erhöhung der Freibeträge für Verheiratete mit Familie: die familienfreundliche bürgerliche Koalition. Auch der Spitzensteuersatz wurde weiter auf 70% gesenkt. Über alles wurden die Tarife um 15% gesenkt. Aus Körperschaften entnommene Gewinne wurden statt mit 60% nur noch mit 40% versteuert. Den wirtschaftlichen Unternehmungen wurden erweiterte Möglichkeiten zur degressiven Abschreibung eingeräumt.

Die Begründung zum Entwurf des vorstehenden Gesetzes liefert eine anschauliche Darstellung der Finanzpolitik der Regierung Adenauer im Wahljahr 1953. Zu dieser Zeit wurden rd. 35% des Bruttosozialproduktes der "Deutschen Bundesrepublik" [sic, der richtige Name des Staates hatte sich selbst in der Bundesregierung noch nicht durchgesetzt, die Bezeichnung Deutsches Reich wirkte nach] durch Steuern und Sozialabgaben in Anspruch genommen. 1913 hatte die entsprechende Belastung im Deutschen Reich nur 10% und 1938 28,6% betragen. Die Tarifsätze hatten nach dem Tarif von 1925 zwischen 10 und 40% gelegen, nach dem Tarif von 1946 dagegen zwischen 10 und 95%. Die Steuerreform sah sich auch im Einklang mit den Erfordernissen der augenblicklichen Konjunktursituation. Nach Beendigung der auf die Währungsreform folgenden ersten Aufbauphase und nach Abklingen der Auswirkungen des Korea-Booms hatte sich das rasante Aufstiegstempo der Wirtschaft in der Bundesrepublik etwas verlangsamt, von 13,1% im Jahr 1950, 12,7% im Jahr 1951, 10,9% im Jahr 1952 auf 10,7% im Jahr 1953 (Tabelle XXIV). Die Bundesregierung war besorgt, dass das Missverhältnis zwischen den aus der Phase starker Sozialproduktsausweitung stammenden Steuerschulden und den in der Phase eines normalisierten Sozialproduktanstiegs verfügbaren Wirtschaftserträgen zu einer Gefahr für die Wirtschaft werden könnten.

STEUERN AUF DEN VERBRAUCH VON NAHRUNGS- UND GENUSSMITTELN

Der Staat besteuerte nicht nur Einkommen sondern auch den Konsum von Bier[765], Kaffee[766], Tee[767], Schaumwein[768], Tabak[769] und Zucker[770]. Das ist für sich genommen keine interessante Erkenntnis. Interessanter ist schon, welche politischen Überlegungen zu diesen Steuern angestellt wurden. Bei der Biersteuer ging es darum, dass der Bierkonsum und der Ertrag der Biersteuer durch Senkung der Steuersätze um die Hälfte gesteigert werden sollte. Habe der Pro-Kopf-Verbrauch vor dem Kriege noch 50 Liter betragen, betrage er nun nur noch die Hälfte. Die Biersteuer stand den Ländern zu, was insbesondere für Bayern wichtig war. Seit die Höhe der Biersteuer Sache der Länder war, war sie eine tragende Säule des bayerischen Staatshaushalts gewesen. Auch bei den anderen Verbrauchsteuern ging es darum, durch Senkung der Tarife Verbrauchssteigerung und höhere Steuereinnahmen zu erzielen. So auch bei den Tabakerzeugnissen. Das erste Beispiel war die Senkung der Tabaksteuer für Zigarren.[771] Es wäre interessant zu wissen, ob dies auch ein Tribut an den prominentesten Zigarrenraucher des Landes, Ludwig Erhard, war. Als die Umsatz- und Beförderungssteuer von 3% auf 4% des Warenpreises angehoben wurde, wurde die Tabaksteuer entsprechend gesenkt, um zu vermeiden, dass die Industrie ihre Produkte in schon zugelassenen höheren Preisklassen zu versteuern hat, und dass das Aufkommen aus der Tabaksteuer durch Absatzrückgang beeinträchtigt wird.[772]

Ein Feld liebevoll kleinteiliger Besteuerung war der Tabakanbau. Allein für die Besteuerung der Tabaks der Kleinpflanzer gab es 1951 zwei Gesetze und 1952 ein weiteres.[773] Schon die Verwaltung der Bizone und die Verwaltung der französischen Zone hatten den Tabakanbau der Kleinpflanzer besteuert. Im Erntejahr 1948/49 soll die Zahl der Kleinpflanzer ca. 1,4 Mio. betragen haben, im folgenden Jahr jedoch nur noch über 11.000. Statt auf die Besteuerung zu verzichten, wurde die Steuer vereinheitlicht. Die ersten 100 Pflanzen waren steuerfrei, eine höhere Zahl wurde geringfügig besteuert. Den gewerblichen Tabakpflanzern wurden dagegen Tabaksteuervergünstigungen eingeräumt.[774] Einen kabarettreifen Beitrag lieferte das Gesetz vom 21. Juli 1951 über die steuerliche Behandlung von Tabakserzeugnissen "besonderer Eigenart".[775] Damit waren Pfeifen- und Kautabak gemeint. In dem Gesetz ist zu lesen:

Bei Feinschnitt der beiden untersten Preisklassen dürfen weder auf noch in den Kleinverkaufspackungen Hinweise irgendwelcher Art über die Eignung des Inhalts zu einem anderen Rauchgenuss als dem aus der Pfeife vorhanden sein.

Drei Monate vor den Wahlen, am 6. Mai 1953, wurden alle Tabakwaren steuerlich entlastet.[776] Die Bundesregierung begründete das gegenüber dem Bundestag damit, dass das Tabaksteueraufkommen der Bundesrepublik dadurch stark beeinträchtigt werde, dass in einem früher nie gekannten Ausmaß ausländische Zigaretten illegal im Bundesgebiet vertrieben würden. Der illegale Handel warf bei dem hohen Preis der inländischen Zigaretten große Gewinne ab. Die Zigaretten würden teils über die Grenze geschmuggelt, teils von Angehörigen der Besatzungsmächte aus ihren Rationen abgegeben. Die Schätzungen des illegalen Absatzes bewegten sich zwischen 4 und 6 Milliarden Stück im Jahr. Den Ausfall bei Tabaksteuer, Tabakmaterialsteuer, Tabakzoll und Umsatzsteuer veranschlagte die Bundesregierung mit etwa 300 bis 400 Mio. DM im Jahr. Zum Leidwesen der Bundesregierung hatte es sich als unmöglich erwiesen, den von den Angehörigen der Besatzungsmächte betriebenen illegalen Absatz von ausländischen Zigaretten einzudämmen. Der Leser, der nun eine dramatische Steuersenkung erwartet, liegt aber falsch. Heraus kam eine Senkung der Zigarettensteuer. Beim Verkaufspreis einer Zigarette von 7,5 Pf. sollte die Steuer sinken von 4,35 Pf. auf 3,95 Pf., und beim Verkaufspreis einer Zigarette von 15 Pf. von 8,7 Pf. auf 8,5 Pf.

MINERALÖLSTEUER

Eine andere Verbrauchsteuer, die mit der rapiden Zunahme der Motorisierung stets steigende Erträge brachte, war die Mineralölsteuer.

TABELLE XXXII
MOTORISIERUNG DER BUNDESREPUBLIK 1950 BIS 1953

Art

1. Juli 1950

1. Juli 1953

Änd.

PKW, Kombi, Krankenwagen

417.935

1.129.470

+170%

Kraftomnibusse

9.150

22.348

+144%

Lastkraftwagen

292.123

554.546

+89%

Zugmaschinen

90.158

317.980

+253%

Sonderfahrzeuge, Kesselwagen

11.154

24.594

+103%

Krafträder

750.322

2.004.796

+167%

Kraftfahrzeuganhänger

179.909

305.104

+69%

insgesamt

1.750.751

4.358.838

+148%

StJB 1952, S. 302; 1955, S. 339

Die Mineralölsteuer wurde 1951[777] erhöht, um u.a. die Kosten des Bundesversorgungsgesetzes zu finanzieren. Die Steuer auf Treibstoffe für Kraftfahrzeuge wurde allerdings reduziert, um den Schwarzhandel zu bekämpfen. 1953 wurde die Mineralölsteuer ohne Änderung des Haushaltaufkommens umstrukturiert.[778] Der Mineralölzoll war bisher Finanzzoll und Schutzzoll. Die Mineralölsteuer war bisher Ausgleichsteuer, um den den Schutzzoll übersteigenden Teil des Mineralölzolls auszugleichen, und außerdem auch Finanzsteuer. Durch die Neuverteilung erhielt der Mineralölzoll reinen Schutzzollcharakter, um die Gewinnung von deutschem Rohöl und die Verarbeitung von deutschem und ausländischem Rohöl im Inland zu Fertigerzeugnissen zu fördern. Die Mineralölsteuer hatte nun reinen Finanzcharakter.

GEWERBE- UND GRUNDSTEUER

Die Gewerbesteuer ist eine Steuer, deren Ertrag traditionell nur den Gemeinden zusteht. Das Gewerbesteuergesetz (GewStG) von 1936 enthielt die materiell-rechtlichen Vorschriften über die Gewerbesteuer nach dem Gewerbeertrag, dem Gewerbekapital und über die Lohnsummensteuer. Die Bestimmungen über die Gewerbesteuer waren nach dem Zusammenbruch durch Landesrecht zum Teil geändert worden. Insbesondere war die Festsetzung und Erhebung der Gewerbesteuer in den meisten Ländern wieder den Gemeinden übertragen worden. Der Bund stellte daher auf dem Gebiet der Gewerbesteuer wieder einen einheitlichen Rechtszustand her.[779] Eine andere Steuer, die den Gemeinden zufließt, ist die Grundsteuer. Am 10. August 1951[780] wurde der Grundbesitz mit wissenschaftlicher, erzieherischer und mildtätiger Widmung von der Grundsteuer befreit und die Grundsteuerbefreiung für Kirchen und jüdische Gemeinden wurde wieder hergestellt.

UMSATZSTEUER

Die Umsatzsteuer wurde bis zum 1. Januar 1968 auf jeden geschäftlichen Umsatz erhoben. Bei Gründung der Bundesrepublik betrug der Umsatzsteuersatz 3%. 1951 wurde die Steuer auf 4% erhöht. Wenn ein Paar Schuhe ab Fabrik 30,00 DM kostete und an einen Großhändler geliefert wurde, zahlte dieser 31,20 DM. Verkaufte der Großhändler das Paar Schuhe weiter für 40,00 DM zahlte der Händler 41,60 DM. Verkaufte der Händler die Schuhe an Endverbraucher für 60 DM, waren darin 2,30 DM Umsatzsteuer enthalten. In diesem Beispiel zahlten Großhändler, Einzelhändler und Kunde insgesamt 5,10 DM.

Bei der Umstellung der Umsatzsteuer auf das Mehrwertsteuerprinzip zum 1. Januar 1968 wurde die Umsatzsteuer auf 10% erhöht, jedoch konnten in unserem Beispiel der Groß- und der Einzelhändler die von ihnen beim Einkauf bezahlte Umsatzsteuer von der beim Weiterverkauf erzielten Umsatzsteuer abziehen. Das Steueraufkommen änderte sich dabei nicht sehr stark zu Gunsten des Fiskus. Mit der "Mehrwertsteuer" wäre der Gang wie folgt gewesen. Der Großhändler zahlt für die Schuhe 33,00 DM. Der Einzelhändler zahlt für die Schuhe 44,00 DM. Wenn der Kunde 60,00 DM zahlt, sind in dem Preis 5,45 DM Umsatzsteuer enthalten. Nun ist aber nicht so, dass der Staat 12,45 DM an Umsatzsteuer einnimmt. Der Einzelhändler zieht von seiner Steuerschuld die an den Großhändler gezahlten 4,00 DM ab, der Großhändler zieht von seiner Schuld die an die Fabrik gezahlten 3,00 DM ab. Das Steueraufkommen des Staates beträgt 5,45 DM, also den vom Kunden bezahlten Betrag.

VERMÖGEN- UND ERBSCHAFTSTEUER

An der überkommenen Besteuerung von Vermögen und Erbschaften wurde in der ersten Legislaturperiode nur wenig geändert. 1951 wurden besatzungsrechtliche Vorschriften an die Systematik des herkömmlichen deutschen Erbschafts- und Schenkungssteuerrechts angepasst. Die Militärregierung hatte die Steuerfreiheit des Ehegattenerwerbs bis 500.000 DM angeordnet. Der deutsche Gesetzgeber war der Ansicht, dass diese Vorschrift nicht in das System des Erbschaftsteuergesetzes passe. Nach dem deutschen System sei die Anwendung der Tarifvorschriften, der Freibeträge, der Besteuerungsgrenzen und der sonstigen Befreiungsvorschriften nicht davon abhängig, was der Verstorbene hinterlässt sondern was die einzelnen Erben davon bekommen. 1952 wurden Vermögensgegenstände von der Erbschaftsteuer befreit, deren Erhaltung im öffentlichen Interesse liegt. Und 1953 wurden Versicherungssummen, die der Bezahlung von Steuer- oder Lastenausgleichs schulden dienen, von der Erbschaftsteuer ausgenommen.[781]

ZÖLLE

Die Zollgesetzgebung in ihrer aktuellen Struktur geht zurück auf das Zollgesetz von 1869 des Deutschen Zollvereins. 1951 trat ein neuer Zolltarif in Kraft,[782] der nicht mehr nach Gewicht, Stückzahl oder Außenmaßen berechnet wird sondern nach dem Wert der eigeführten Ware (Wertzollsystem). Das geltende Zollgesetz von 1939 war ein Rahmengesetz, damit die immer wieder erforderliche Anpassung der Zollbestimmungen an Verkehr und Wirtschaft nicht durch allzu weitgehende Festlegung erschwert würde.[783] Damit wurden die Zollsätze für die zollbaren Waren verdreifacht auf 10% des Einfuhrwertes. 1953 wurden die Zolltarife aus Anlass der Errichtung des Gemeinsamen Marktes der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl angepasst.[784] Berichtenswert ist dabei nur, dass die Initiative zu diesem Gesetz von den Regierungsfraktionen und der SPD-Fraktion ausging. Die SPD hatte zwar den Vertrag über die Montanunion abgelehnt, stellte sich danach aber auf den Boden der neuen Tatsachen.

BRANNTWEINMONOPOL

1951 wurde die Verwaltung des Bundesbranntweinmonopols von den Ländern wieder auf den Bund übertragen.[785] 1953 wurde ehemaligen Besitzern von Obstbrennereien aus den Gebieten jenseits von Oder und Görlitzer Neiße ein Anspruch auf Zulassung zur Brennerei bis zur Höhe der früher erzeugten Mengen eingeräumt.

KOSTENRECHT

Da die Justizverwaltungen zu einem guten Teil aus den Gebühreneinahmen finanziert wird, war die Reform des Kostenrechts von 1952[786] von nicht zu unterschätzender Bedeutung. Damit wurden im Bereich der streitigen und freiwilligen Gerichtsbarkeit die im Wesentlichen aus den Jahren 1927/28, zum Teil aus dem Jahre 1935 stammenden Sätze für Gerichts-, Rechtsanwalts-, Notar- und Gerichtsvollziehergebühren an die veränderten Preisverhältnisse und Lebenshaltungskosten angepasst. Die Gerichtsgebühren in Strafsachen wurden neu geordnet.

7) Sozialverfassung des Bundes

TABELLE XXXIII
DIE SOZIALEN LEISTUNGEN DER BUNDESREPUBLIK IN MIO. DM

Versicherungsleistungen und Unterstützungen ohne Verwaltungskosten

R-Jahr 1949

R-jahr 1950

R-Jahr 1951

R-Jahr 1952

R-Jahr 1953

Rentenversicherungen

2.226

3.096

3.530

3.887

4.100

Unfallversicherung

397

512

581

780

780

Krankenversicherung

1.502

1.910

2.265

2.490

2.550

Arbeitslosenversicherung

865

682

841

785

900

Zwischensummen

4.990

6.200

7.217

7.942

8.330

Leistungen Gebietskörpersch.

4.597

5.639

7.341

8.550

9.319

Soforthilfe, Lastenausgleich

589

1.030

849

1.010

1.300

Sozialleistungen insgesamt

10.176

12.869

15.407

17.502

18.949

Steuern, Beiträge zu Sozial- und Arbeitslosenversicherung

25.138

28.298

37.258

43.009

43.880

Sozialleistungen in vH der Abgabenbelastung

40,5%

45,5%

41,4%

40,7%

43,2%

Bruttosozialprodukt (BSP) zu Marktpreisen

80.800

96.000

117.100

123.500

129.000

Sozialleistungen in vH des BSP

12,6%

13,4%

13,2%

14,1%

14,7%

Deutsche Versicherungszeitschrift 1953 Heft 4

a) Betriebsverfassung

Die Fragen der Betriebsverfassung liegen sowohl im Bereich der Wirtschaftsverfassung wie der Sozialverfassung. Sie sind ein wesentliches Beispiel der Verschränkung der beiden Bereiche.

Das Wichtigste

Montanmitbestimmung: In den entflochtenen Betrieben der Stahlindustrie hatten seit 1947 auf Grund alliierter Anordnungen die Arbeitnehmer ein Mitbestimmungsrecht in der Form, dass sie einen Arbeitsdirektor in den Vorstand und vier Vertreter in den Aufsichtsrat entsenden konnten, dem außerdem vier Vertreter der Aktionäre oder Gesellschafter und drei Repräsentanten der öffentlichen Hand angehörten. Diesen Besitzstand wollten die Gewerkschaften sichern und auf die Bergwerke ausdehnen. Trotz eines harmonischen Starts des Projekts Mitbestimmung kam es bei den entsprechenden Verhandlungen zu einem schweren politischen Konflikt zwischen Adenauer und den Gewerkschaften. Der Konflikt kulminierte, nachdem etwa 96% der Abstimmungsberechtigten der Industrie-Gewerkschaft Metall in der Urabstimmung vom 29./30. November 1950 die Bereitschaft bekundet hatten, für die Durchsetzung der Mitbestimmung in der Montanindustrie zu streiken, nachdem bekannt geworden war, dass das Bundeswirtschaftsministerium bei einer Umgestaltung des deutschen Kohlebergbaues und der deutschen Eisen- und Stahlindustrie eine Vertretung der Arbeitnehmer im Aufsichtsrat nicht vorsah. Die Gewerkschaften hatten am 3. Januar 1951 zu einer Urabstimmung aufgerufen. Adenauer war alarmiert und konnte den Streik durch Verhandlungen abwenden.

Am 21. Mai 1951 erging das Gesetz über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in den Aufsichtsräten und Vorständen der Unternehmen des Bergbaus und der Eisen- und Stahlerzeugenden Industrie (Montanindustrie). Die FDP hatte dagegen gestimmt, die SPD jedoch dafür. Die Arbeitnehmer erhielten ein paritätisches Mitbestimmungsrecht in den Aufsichtsräten und eine Vertretung im Vorstand bzw. der Geschäftsführung der Unternehmen in den Bereichen Kohle, Eisenerzbergbau, eisen- und stahlerzeugende Industrie. Zu der Zeit, als der politische Durchbruch in der Montanmitbestimmung erzielt wurde, befanden sich die Verhandlungen über die Ablösung des Ruhrstatuts und die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (Montanunion) in der Endphase. Durch die Montanmitbestimmung wurde der Europäisierung der deutschen Montanindustrie eine zuverlässig national empfindende politische Kraft in der Gestalt der deutschen Industriegewerkschaften für Bergbau und Metall entgegen gestellt. Eine analoge Situation bestand bei den übrigen Betrieben in Deutschland nicht.

Betriebsverfassung: Parallel zu den Verhandlungen zwischen der Bundesregierung und dem DGB über ein Betriebsverfassungsgesetz waren Ausschüsse geschaffen worden, in denen Bundesregierung und DGB über Wirtschafts- und Sozialpolitik diskutierten. Der Bundesausschuss des DGB teilte Adenauer Ende 1951 mit, dass der DGB die Mitarbeit in den Ausschüssen einstelle. Die Gewerkschaften hatten überbetriebliche Mitbestimmung durch Wirtschaftsräte auf Bundes- und Landesebene und paritätische Mitbestimmung in den Industrie- und Handelskammern verlangt, was Adenauer ablehnte. Der Verhandlungszug über die Betriebsverfassung drohte zu entgleisen, als die Gewerkschaften Kampfmaßnahmen zur Durchsetzung der gewerkschaftlichen Vorstellungen bei der betrieblichen Mitbestimmung nicht nur androhten (wie bei der Montanmitbestimmung) sondern auch durchführten. Die Industrie-Gewerkschaft Druck und Papier hatte einen Streik von 48 Stunden in den Zeitungsdruckereien am 27./29. Mai 1952 ausgerufen. Damit hatten die Gewerkschaften sich mit den Zeitungen einen übermächtigen Gegner ausgewählt. Die gedruckte Presse hatte natürlich kein Verständnis dafür, dass ausgerechnet sie zum Opfer eines politischen Streiks auserkoren war. Der Wucht der Verurteilung des Streiks durch die Medien waren die Gewerkschaften nicht gewachsen.

Es kam hinzu, dass die Verlage gegen die Industrie-Gewerkschaft Druck und Papier auf Schadensersatz klagten und überwiegend Recht bekamen. Die Verhandlungen zwischen der Bundesregierung und dem DGB wurden fortgesetzt, nachdem dessen Vertreter erklärt hatten, alle gewerkschaftlichen Aktionen einzustellen. Die anschließenden Verhandlungen von Bundestagsabgeordneten der Koalitionsparteien drohten sodann an der Forderung des DGB nach Einbeziehung des öffentlichen Dienstes in das allgemeine Betriebsverfassungsgesetz zu scheitern. Nachdem für diese Frage ein besonderes Gesetz zugesagt worden war, wurde 1952 das Betriebsverfassungsgesetz verabschiedet. Die Frage der Personalvertretung im öffentlichen Dienst wurde 1955 gesetzlich geregelt. In Betrieben mit fünf oder mehr Arbeitnehmern konnten nun auf Initiative der Beschäftigten Betriebsräte mit einer Amtszeit von 2 Jahren gebildet werden. Die Betriebsräte konnten Maßnahmen beantragen, die dem Betrieb und der Belegschaft dienen und darüber wachen, dass zugunsten der Arbeitnehmer geltende Gesetze, Verordnungen, Tarifverträge und Betriebsvereinbarungen eingehalten werden. Das Gesetz wurde gegen die Stimmen der SPD beschlossen, der Gesetz nicht weit genug ging.

Schutz der Arbeitnehmer: Schon im September und Oktober 1949 hatten die Fraktionen der Regierungskoalition und der SPD übereinstimmend Reformen auf den Gebieten des Kündigungsschutzes, der Schutzes der Heimarbeit (die durch die Not der Flüchtlinge eine Ausweitung und eine soziale Schlechterstellung erfahren hatte), und des Schutzes der erwerbstätigen Mütter verlangt. Die Heimarbeit wurde der Aufsicht der Arbeitsbehörde unterstellt. 1951 wurde die Lohnfortzahlung an gesetzlichen Feiertagen, die auf einen Wochentag fallen, beschlossen. Folgenreich wurde das Gesetz von 1951 über den Kündigungsschutz, wodurch das Kündigungsrecht des Arbeitgebers beschränkt wurde auf die Fälle, in denen die Kündigung auf das Verhalten des Arbeitnehmers oder auf betriebliche Notwendigkeit gestützt werden kann. 1952 folgte das Gesetz zum Schutze der erwerbstätigen Mutter. Es statuierte ein Beschäftigungsverbot in den letzten 6 Wochen vor der Niederkunft oder bei ärztlichem Zeugnis wegen Gefahr für Mutter oder Kind. Zudem wurden schwere Arbeiten verboten. Mit diesem Gesetz war das Programm umgesetzt, das die Parteien der Regierungskoalition und der SPD bereits im Herbst 1949 verlangt hatten.

Bei der Mitbestimmungsfrage ging es erstens um die Mitbestimmung in den Unternehmen des Bergbaus und der Produktion von Eisen und Stahl (Montanmitbestimmung) und zweitens um die Mitbestimmung in den sonstigen Betrieben (Betriebsverfassung).

BETRIEBE DER MONTANINDUSTRIE

Am 14. Dezember 1946 hatte die britische Besatzungsmacht ihr Entflechtungsprogramm für die Eisen- und Stahlindustrie bekannt gegeben. Fünf Wochen später, am 18. Januar 1947 wandten sich Dr. Karl Jarres (1874/1951) (Klöckner) und Dr. Paul Herman Reusch (1868/1956) und Dr. Ernst Hilbert (1889/1963) (beide Gutehoffnungshütte) an die Einheitsgewerkschaft in Köln. Im Schreiben von Jarres wurde die paritätische Mitbestimmung angeboten.[787] In den entflochtenen Betrieben der Eisen- und Stahlindustrie hatten seit 1947 auf Grund britischer Anordnungen die Arbeitnehmer ein Mitbestimmungsrecht in der Form, dass sie einen Arbeitsdirektor in den Vorstand und vier Vertreter in den Aufsichtsrat entsenden konnten, dem außerdem vier Vertreter der Arbeitgeber und drei Repräsentanten der öffentlichen Hand angehörten. Dies war auch ein Erfolg von Hans Böckler, der später der erste Vorsitzende des DGB wurde.[788] Diesen Besitzstand wollten die Gewerkschaften sichern und auf den Bergbau ausdehnen.

Prima facie erscheint es seltsam, dass in der Verhandlung Adenauers mit der Alliierten Hohen Kommission am 16. Dezember 1949 ausgerechnet der amerikanische Hohe Kommissar McCloy darauf drängte, möglichst bald ein allgemeines Mitbestimmungsgesetz auf Bundesebene zu erlassen. Des Rätsels Lösung besteht darin, dass McCloy darüber zu entscheiden hatte, bis dahin suspendierte Artikel über die wirtschaftliche Mitbestimmung in den Betriebsrätegesetzen von Hessen und Württemberg-Baden in Kraft zu setzen und glaubte, diese Entscheidung nicht mehr lange aufschieben zu können.[789] Mit den Gewerkschaften war Adenauer sich einig, dass sie eine Erörterung der Frage der Mitbestimmung in der Presse nicht wünschten.[790] Adenauer empfand es auch als störend, dass seine Bundestagsfraktion sich in die langwierige Diskussion um die Mitbestimmung einmischen wollte, bevor die Regierung eine Einigung mit den Gewerkschaften erzielt haben würde. Adenauer distanzierte sich in öffentlicher Rede von einem CDU/CSU-Entwurf über die Regelung des Mitbestimmungsrechts, was der Fraktionsvorsitzende von Brentano am 26. Mai 1950 zum Anlass eines langen Beschwerdebriefs an Adenauer nahm.[791] In einer Angelegenheit von so grundlegender Bedeutung wollte Adenauer sich die Initiative nicht aus der Hand nehmen lassen.[792]

Trotz des harmonischen Starts des Projekts Mitbestimmung kam es zu einem schweren politischen Konflikt zwischen Adenauer und den Gewerkschaften, einschl. seines Freundes Böckler. Der Konflikt kulminierte, nachdem etwa 98% der Abstimmungsberechtigten der Industrie-Gewerkschaft Metall in der Urabstimmung vom 29./30. November 1950 die Bereitschaft bekundet hatten, für die Durchsetzung der Mitbestimmung in der Montanindustrie notfalls zu streiken. Die Industriegewerkschaft Metall hatte am 3. Januar 1951 in Gegenwart Böcklers den Beschluss gefasst, vom 17./19. Januar 1951 eine Urabstimmung über den eigentlichen Streik durchzuführen, und dass die Arbeiter in der eisenschaffenden Industrie am 1. Februar die Arbeit niederlegen würden, falls bis dahin keine den gewerkschaftlichen Forderungen entsprechende gesetzliche Regelung des Mitbestimmungsrechts in der Montanindustrie ergangen sei.[793] Was sich da zusammenbraute, übertraf bei weitem den Demonstrations- und Generalstreik vom 12. November 1948 gegen die Erhardsche Wirtschaftspolitik nach der Währungsreform. Eine außerparlamentarische Protest- und Streikwelle von kaum noch kalkulierbaren Dimensionen stand bevor.[794] Infolge des Koreakrieges war die Nachfrage nach Kohle stark angestiegen. Die gesamte westdeutsche Wirtschaft wäre in Mitleidenschaft gezogen worden. Um die Aufhebung des Besatzungsstatuts nicht zu gefährden, war die Wahrung des inneren Friedens wichtig. Um bei der Neuordnung der Montanindustrie den Verbund von Kohle und Eisen gegen die Entflechtungspolitik der Alliierten zu erhalten, brauchten Adenauer und die Unternehmen die Unterstützung der Gewerkschaften. Diese Frage hing ihrerseits zusammen mit dem geplanten Montanunionvertrag, für den Adenauer die Unterstützung der Gewerkschaften gegen die SPD für wichtig hielt. In der Frage der Montanmitbestimmung liefen Außen-, Wirtschafts- und Sozialpolitik zusammen.[795] Diesen Zusammenhang überblickte nur Adenauer in allen Facetten. In der entscheidenden Phase des Konflikts veranlasste er Erhard, sich öffentlicher Stellungnahmen zur Montanmitbestimmung zu enthalten, und überließ er seinem Arbeitsminister Storch nur eine Nebenrolle.[796]

Zum Anlass zu diesen Urabstimmungen hatte die Gewerkschaft eine im Bundeswirtschaftsministerium vorbereitete Durchführungsverordnung zum Gesetz Nr. 27 der Alliierten Hohen Kommission vom 16. Mai 1950 zur Umgestaltung des deutschen Kohlebergbaues und der deutschen Eisen- und Stahlindustrie auf der Grundlage des Gesetzes über die Aktiengesellschaften genommen, das eine Vertretung der Arbeitnehmer im Aufsichtsrat nicht vorsah. Als Erhard am 20. November 1950 bei einer Besprechung mit dem Bundesvorstand erklärte, die Entscheidung über die Mitbestimmung müsse dem Parlament überlassen bleiben, befürchtete der DGB, dass damit in den auf Anordnung der Militärregierungen aus den Konzernen herausgelösten Aktiengesellschaften der Eisen- und Stahlindustrie die paritätische Mitbestimmung beseitigt werden sollte.[797] Erhards Stellungnahme war eine dumme Ausrede, weil in einer so wichtigen Frage der Bundestag einen Gesetzentwurf der Regierung erwartete. Oder aber Erhard hatte die politische Bedeutung der Sache nicht bemerkt. Auch die inzwischen wieder gegründete Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände lehnte die paritätische Mitbestimmung in der Montanindustrie ab. Erhards Wirtschaftsministerium hatte Adenauer ein Kuckucksei ins Nest gelegt.

Der von den Gewerkschaften angedrohte Streik wäre inkongruent gewesen: politischer Adressat des Streiks wären die Bundesregierung und der Deutsche Bundestag gewesen, arbeitsrechtlicher Adressat die Arbeitgeber, die aber die vom Bundestag geforderte Gesetzgebung nicht hätten erbringen können. Dies wäre eine Art politischer Geiselnahme der Arbeitgeber gewesen. Adenauer und Böckler tauschten ihre jeweiligen "amtlichen" Positionen mit aller Härte und Deutlichkeit in offenen Briefen aus. Adenauer warf den Gewerkschaften einen "Konflikt mit der staatsrechtlichen Grundordnung" vor. Bereits am 27. November 1950 hatte Adenauer an Böckler geschrieben:[798]

Über das Mitbestimmungsrecht wird das Parlament Entscheidung treffen … Mit Besorgnis erfüllt mich aber die Ankündigung der Industriegewerkschaft Metall über die Durchführung einer Urabstimmung in den eisenschaffenden Betrieben. Das Rechtsbewusstsein und die Rechtsordnung haben den Arbeitern das Streikrecht in allen Fragen des Tarifvertrages zugestanden. Der angekündigte Streik geht aber über diesen Rahmen hinaus. Ein solcher Streik könnte nur das Ziel haben, die Entscheidung der frei gewählten Volksvertretung durch die Androhung oder Herbeiführung wirtschaftlicher Schäden, die alle treffen, in die Richtung der gewerkschaftlichen Wünsche zu drängen. Ich befürchte, dass damit ein Weg beschritten wird, der letztlich zu einem Konflikt mit der staatsrechtlichen Grundordnung führen muss.

Böckler sah dagegen die Koalitionsfreiheit gefährdet und den moralischen Anspruch der Gewerkschaften gering geachtet. Er schrieb Adenauer am 29. Dezember:[799]

Die Verfassung eines demokratischen Staates sichert jedem Bürger – also auch dem Arbeitnehmer – bestimmte Rechte und Freiheiten zu. Dazu gehört aber auch die Freiheit des Arbeitnehmers, die Arbeitsleistung unter einer Wirtschaftsordnung zu verweigern, die seiner Stellung als freiem Bürger eines demokratischen Staates nicht entspricht. Wenn also die Arbeitnehmerschaft durch ihre Gewerkschaften erklärt, dass sie nur noch einer Wirtschaft ihre Arbeitskraft zur Verfügung stellen will, in der an die Stelle des oligarchischen Zustandes der Herrschaft einer Minderheit demokratische Verhältnisse eingeführt worden sind, dann macht sie lediglich von dem ihr zustehenden Recht Gebrauch. Sie leistet damit auch dem Gedanken der Demokratie eher einen Dienst als jene Kreise, die immer dann vorgeben, für die Demokratie zu kämpfen, wenn es gegen die Interessen der schaffenden Menschen geht.

In seinen Richtlinien zur Oppositionspolitik vom 30. August 1949 hatte der SPD-Vorstand die Wahrung des im Grundgesetz vorgesehenen Vorrechts des Bundestags gegenüber partikularen Gewalten und Interessen verlangt. Dieser Beschluss hatte auf die Haltung der SPD in der Frage eines politischen Streiks der Gewerkschaften zur Erzwingung eines Mitbestimmungsgesetzes aber keinen Einfluss. Der Schlagabtausch zwischen Adenauer und Böckler hinderte die beiden kampferprobten Freunde nicht daran, nach einer Lösung zu suchen. Beide spielten ihre Rollen und blieben persönliche Freunde. Am 19. Dezember 1950 hatten eine dreiköpfige Delegation der Arbeitgeberverbände und am 27. Dezember 1950 eine siebenköpfige Delegation des DGB unter der Leitung Böcklers den Bundespräsidenten zu ausführlichen Gesprächen aufgesucht. Beide Seiten hatten versucht, Heuss dafür zu gewinnen, den Bundeskanzler dazu zu bewegen, beide Seiten noch einmal an einen runden Tisch zu rufen.[800] Adenauer antwortete Heuss, derselbe Wunsch sei von Böckler auch schon an ihn herangetragen worden. Über die Montanmitbestimmung verhandelte Adenauer auch direkt mit dem Führer der Opposition, Erich Ollenhauer. Auch nach dem Tod Böcklers am 16. Februar 1951 pflegte Adenauer den gründlichen und ausführlichen Gedankenaustausch mit dem DGB[801].

Nachdem sich die Situation bis zum Jahresende 1950 zuspitzte und die Unruhe auf die Bevölkerung übergriff,[802] sah Adenauer eine opportune Möglichkeit, mit Böckler ins Gespräch zu kommen durch den Umstand, dass ihm selbst und Böckler am 4. Januar 1951 das Ehrenbürgerrecht der Stadt Köln verliehen werden sollte. An historischer Stätte, im Gürzenich[803], verabredeten beide am 4. Januar 1951, eine Lösung in Sachen Montanmitbestimmung zu finden. Zunächst trafen sich Adenauer und Böckler zu einem Vier-Augen-Gespräch am 11. Januar 1951. Am 17. Januar 1951 konferierte Adenauer mit Vertretern der Industrie und der Arbeitgeber, am 18. Januar 1950 mit Gewerkschaftsvertretern. Am 19. Januar 1951 leitete Adenauer eine erste Sitzung von Vertretern der Montanindustrie und der Gewerkschaften. Erst das erneute Eingreifen Adenauers führte am 25. Januar 1950 zu einem Ergebnis: mit der Einigung über die Wahl des elften Aufsichtsratsmitglieds (bei je 5 Mitgliedern von Kapital- und Arbeitnehmerseite) und der Gleichstellung des Arbeitsdirektors mit den anderen Mitgliedern des Vorstands wurde die Montanmitbestimmung gesichert. Für Böckler, dessen Gesundheit schon lange beeinträchtigt war, war es der letzte große Sieg.

Am 21. Mai 1951 erging das Gesetz über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in den Aufsichtsräten und Vorständen der Unternehmen des Bergbaus und der Eisen- und Stahlerzeugenden Industrie (Montanindustrie).[804] Die Arbeitnehmer erhielten ein Mitbestimmungsrecht in den Aufsichtsräten und in den zur gesetzlichen Vertretung berufenen Organen in der Rechtsform der AG, der GmbH oder der bergrechtlichen Gewerkschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit[805] in den Bereichen Kohle, Eisenerzbergbau, eisen- und stahlerzeugende Industrie. Die schwierigste Frage war die Besetzung des Vorsitzes des Aufsichtsrats. Die Lösung sah so aus: der Aufsichtsrat besteht aus 11 Mitgliedern, davon vier Vertreter der Anteilseigner und ein weiteres von der Kapitalseite benanntes Mitglied, vier weitere Vertreter der Arbeitnehmer (davon ein Angestellter und ein Arbeiter des Unternehmens) und ein weiteres von Gewerkschaftsseite benanntes Mitglied, und "einem weiteren Mitglied" (dem elften Mann), und ohne Vertreter der öffentlichen Hand, wie noch im Modell der britischen Zone. Der elfte Mann gibt die ausschlaggebende Stimme, wenn Kapital und Arbeit geschlossen gegeneinander stimmen. Die Arbeitnehmervertreter werden von den Gewerkschaften zusammen mit dem Betriebsrat ausgewählt. Der elfte Mann darf nicht Repräsentant einer Gewerkschaft sein oder einer Vereinigung der Arbeitgeber angehören und am Unternehmen nicht wesentlich wirtschaftlich interessiert sein. Er hat im Idealfall die Zustimmung der Kapital- und der Arbeitsseite. Notfalls ist ein im Gesetz geregeltes Vermittlungsverfahren zu seiner Bestellung durchzuführen.

Adenauer hatte auf eine große Mehrheit im Bundestag gehofft. Da die FDP die Zustimmung aber verweigerte, holte er sich diese Mehrheit bei der SPD, die ihm dadurch half, seine Politik der Einbindung der Gewerkschaften fortzuführen. Die FDP würde deshalb aber nicht aus der Koalition ausscheiden.[806] Gleichwohl führte dies zu einer Krise in Adenauers eigener Fraktion. Die Entscheidung wurde in den Augen des – wohl etwas eitlen – Fraktionsvorsitzenden von Brentano eine Zerreißprobe der CDU/CSU und Brentano drohte, er sei sich nicht sicher, ob sich die Fraktion künftigen Belastungen dieser Art gewachsen zeigen werde.[807] Der FDP kam Adenauer durch die Zusage entgegen, dass das Mitbestimmungsrecht für Kohle und Eisen kein Modell für die Mitbestimmung in den übrigen Bereichen der Wirtschaft sei. Man könne nicht die Eigentümer auf dem Wege über die Mitbestimmung enteignen. Er hielt trotz des Konflikts mit der FDP die Mitbestimmung in Eisen und Kohle nicht nur auf lange Sicht für politisch klug, sondern auch auf kurze Sicht, weil dadurch DGB und SPD getrennt worden seien und der DGB niemals für den Schuman-Plan gewesen wäre, wenn er in der Frage dieser Mitbestimmung unterlegen gewesen wäre.[808]

Adenauer hatte sich auch mit Böckler in Übereinstimmung gesehen, dass die Einigung über die Montanmitbestimmung nicht ohne weiteres auf die anderen Industriezweige übertragen werden könne. Ein Punkt liegt dabei auf der Hand. Zu der Zeit, als der politische Durchbruch in der Montanmitbestimmung erzielt wurde, befanden sich die Verhandlungen über die Ablösung des Ruhrstatuts durch die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl in der Endphase. Der Vertrag über die Montanunion wurde am 18. April 1951 in Paris unterzeichnet (dies war Adenauers erster Besuch in Paris). Fünf Wochen später wurde durch die Montanmitbestimmung der Europäisierung der deutschen Montanindustrie eine zuverlässig national empfindende politische Kraft in der Gestalt der deutschen Industriegewerkschaften für Bergbau und Metall entgegen gestellt. Man erinnere sich: Als 1946 die britische Besatzungsmacht ihr Entflechtungsprogramm für die Eisen- und Stahlindustrie bekannt gegeben hatte, wandten wenige Wochen danach drei Spitzenvertreter der Eisen- und Stahlindustrie an die entsprechende Gewerkschaft in Köln, um ihr die paritätische Mitbestimmung anzubieten.

Mit der Einführung der Montanmitbestimmung war aus Adenauers Sicht auch die Forderung des Ahlener Programms erledigt, Bergbau und Eisenschaffende Großindustrie zu vergesellschaften (Anhang 4). In einem Protokoll über Besprechungen mit Journalisten am 22. August 1951 wird Adenauer so zitiert:[809]

Der Bundeskanzler hat in der Frage der Neuordnung der Eigentumsverhältnisse in den Grundstoffindustrien darauf hingewiesen, dass eine Durchführung des Ahlener Programms nach dem Erlass des neuen Gesetzes über die Mitbestimmung in Kohle und Stahl unmöglich ist. Das Ahlener Programm sieht eine Übertragung der Eigentumsanteile an den Grundstoffindustrien zu 51. v.H. an die öffentliche Hand vor … Bei[m] Zustandekommen des Ahlener Programms, an dem der Bundeskanzler selbst größten Anteil hatte, war die spätere Form des Gesetzes über die Mitbestimmung nicht vorauszusehen. Das Grundprinzip des Ahlener Programms war es jedoch, Machtkonzentrationen auf der einen oder anderen Seite zu vermeiden, um zu einem wirklichen sozialen Ausgleich zu kommen … Eine Überprüfung des Ahlener Programms in diesem Sinnen scheint unvermeidbar.

Insbesondere beim politischen Kampf um die Montanmitbestimmung erwies es sich als historisch bedeutsam, dass Adenauer und Böckler eine wegweisende Freundschaft verband.[810] In den 1920er Jahren hatte Adenauer als Kölner Oberbürgermeister den ein Jahr älteren dortigen Bevollmächtigten des Deutschen Metallarbeiterverbandes, Hans Böckler (1875/1951), kennen und schätzen gelernt. Der bodenständige fränkische Sozialdemokrat Böckler und der bürgerliche rheinische Zentrumsmann Adenauer lieferten sich fortan in der Stadtverordnetenversammlung und anderswo manche politische Auseinandersetzung, arbeiteten aber immer dann zusammen, wenn es die Sache erforderte. Das setzte sich nach 1945 fort, insbesondere seit 1949, nachdem der eine Bundeskanzler, der andere DGB-Vorsitzender geworden war. Und noch etwas verband sie: beide hatten sich während des Naziregimes mühsam über Wasser und dabei "sauber" gehalten. Adenauers Kondolenzbrief schließt mit den Worten:

Die Wege, die das Leben ihn und mich geführt hat, die Aufgaben, die ihm und mir in den letzten Jahren gestellt waren, haben uns immer wieder zusammengeführt, auch menschlich zusammengeführt. Mich erfüllt heute nicht nur Trauer um den Verlust, den das deutsche Volk erlitten hat, mich erfüllt auch Trauer um den Verlust eines persönlichen Freundes. Das deutsche Volk wird in Ehren seiner eingedenk bleiben.

Auf die sich aufdrängende Frage, was diese beiden doch von Herkunft, Lebenserfahrung und politischer Haltung so unterschiedlichen Männer zusammengebracht haben könnte, antwortet der Böckler-Biograf Ulrich Borsdorf:

Die Innigkeit der Gegnerschaft dieser beiden Politiker, geniale Simplizität, gerissene Geschicklichkeit und Durchsetzungskraft auf der Seite des einen, humorvolle Schlichtheit, moralischer Ernst und Beharrungsvermögen auf der anderen Seite, sind biografische Anteile eines Abschnitts der Geschichte, den sie mitgeprägt haben. Beider Wirksamkeit beruhte auf einer gemeinsamen Eigenschaft, einer unglaublichen Vitalität, die es ihnen erlaubte, auch in hohem Alter genug Energie für die Belastungen eines politischen Spitzenamtes aufzubringen.

Verbürgt ist auch, dass Adenauer und Böckler in den Nachkriegszeiten gemeinsam im Auto zu den Sitzungen des Zonenbeirates nach Hamburg fuhren – wegen des Mangels an Autos und Benzin hatte die Militärregierung das so verfügt. Wie auch immer das besondere Verhältnis der beiden "Alten" begründet gewesen sein mag, war ihr Zusammenwirken auf einigen schwierigen Problemfeldern von größter Bedeutung für die Weichenstellungen in der jungen Republik. Zunächst hatten Adenauer und Böckler 1949 in der höchst heiklen, politisch äußerst brisanten Demontagefrage zusammengearbeitet durch Zustimmung Böcklers zum Eintritt in die Ruhrbehörde als Preis für die Beendigung der Demontagen. Böckler hatte sich dabei nicht nur gegen innergewerkschaftliche Kritik gestellt, sondern auch gegen die SPD, namentlich deren Vorsitzenden Kurt Schumacher. Zwar konnte das die traditionell guten und engen Beziehungen zur SPD nicht nachhaltig beeinträchtigen, aber Böckler hatte unmissverständlich klargemacht, dass der DGB Vorschriften für politische Entscheidungen nicht akzeptierte – auch nicht von Seiten der SPD.

BETRIEBSVERFASSUNG

Die Durchsetzung der Montanmitbestimmung markierte einen Höhepunkt der gewerkschaftlichen Macht. Mit der Verabschiedung des von den Gewerkschaften (als nicht weit genug gehend) bekämpften Betriebsverfassungsgesetzes begann eine Phase nachlassender gewerkschaftlicher Macht.[811] Sie waren der Gegnerschaft der Presse nicht gewachsen und akzeptierten die wegen des Druckerstreiks erlittenen gerichtlichen Niederlagen. Die Gewerkschaften hatten sich nolens volens damit abgefunden, dass die Montanmitbestimmung nicht auf weitere Großunternehmen oder wichtige Branchen ausgedehnt und die Mitbestimmung in den Behörden durch Personalvertretungen in die folgende Legislaturperiode vertagt würde. Insbesondere würde gegen ihren Willen auch die chemische Industrie in den Bereich der allgemeinen statt der Montan-Mitbestimmung fallen.

Bereits am 4. November 1949 hatten die Regierungsfraktionen und die SPD übereinstimmend von der Bundesregierung die Vorlage eines Gesetzes zur Neuordnung der Rechtsbeziehungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern durch ein zeitgemäßes Mitbestimmungsrecht der Arbeitnehmer verlangt.[812] Von den ersten Versuchen einer gesetzlichen Regelung der Beteiligung von Arbeitnehmervertretern am Betriebsgeschehen durch die Nationalversammlung 1848/49 über die 1891 geschaffenen Arbeiterausschüsse der Arbeiterschutzgesetze im ausgehenden 19. Jahrhundert (Zeit des Kaisers Wilhelm II) und das Betriebsrätegesetz vom 4. Februar 1920 wurde der Gedanke entwickelt, durch Beteiligung der Arbeitnehmerschaft ihre strukturelle Ungleichheit innerhalb eines allein der Disposition des Arbeitgebers unterliegenden Arbeits- und Lebensbereichs zu überwinden. Das Betriebsrätegesetz von 1920 war ein Schritt in der Richtung der Betriebsdemokratie.

Das nationalsozialistische Arbeitsordnungsgesetz von 1934 hatte die Betriebsräte abgeschafft und an ihre Stelle bis 1945 ein autoritäres Arbeitsrecht mit großen Vollmachten der "Betriebsführer" (Inhaber, Vorstände, Geschäftsführer) gegenüber ihrer "Gefolgschaft" (Arbeitnehmer) gesetzt. Durch Kontrollratsgesetz von 1946 war es möglich, Betriebsräte wieder zu errichten. Das Gesetz war aber nur ein Rahmengesetz und war nur in der amerikanischen und französischen Besatzungszone durch Ausführungsbestimmungen ergänzt worden. Über das Maß der Mitbestimmung gingen die Ansichten jedoch auseinander. Die SPD verlangte, dass in dem neuen Betriebsrätegesetz das gleichberechtigte Mitbestimmungsrecht auf sozialem, personellem und wirtschaftlichem Gebiet zu verankern sei.

Auch die Frage der Betriebsverfassung wurde im Wesentlichen zwischen der Bundesregierung und dem DGB verhandelt. Zeitweilig drohte der DGB mit dem Abbruch der Verhandlungen. Die meisten Schwierigkeiten bereitete die Frage der Wahl betriebsfremder Personen in den Aufsichtsrat der Aktiengesellschaften und großen GmbH. Adenauer hielt es für annehmbar, dass auch ein Betriebsfremder, sprich ein hauptberuflicher Gewerkschaftsvertreter, in den Aufsichtsrat gewählt werden könnte.[813]

Parallel zu den Verhandlungen über ein Betriebsverfassungsgesetz waren Ausschüsse geschaffen worden, in denen Bundesregierung und DGB über Wirtschafts- und Sozialpolitik diskutierten. Der Vorstand des DGB hatte mit einem Schreiben seines Vorsitzenden Fette an Adenauer vom 25. Juli 1951 eine am Vortag verabschiedete "Stellungnahme des DGB zur gegenwärtigen wirtschaftspolitischen Situation" übermittelt, mit der die Wirtschafts- und Sozialpolitik der Bundesregierung scharf kritisiert und es für „notwendig" erklärt wurde, seine Mitarbeit in allen Gremien der Wirtschaftspolitik einzustellen.[814] Ende des Jahres wurde der Beschluss vollzogen. Der Bundesausschuss des DGB hatte Adenauer durch Schreiben des DGB-Vorsitzenden vom 5. Dezember 1951 zwei Tage zuvor mitgeteilt, dass der DGB die Mitarbeit in den wirtschaftspolitischen Ausschüssen der Bundesregierung einstelle, weil die Besprechungen mit der Regierung über die Wirtschafts- und Sozialpolitik zu keinem befriedigenden Ergebnis geführt hätten.[815] Diese Maßnahme bedeutete jedoch nicht Einstellung der Verhandlungen über die Betriebsverfassung.

Der Verhandlungszug drohte jedoch zu entgleisen, als die Gewerkschaften Kampfmaßnahmen zur Durchsetzung der gewerkschaftlichen Vorstellungen bei der betrieblichen Mitbestimmung nicht nur androhten (wie bei der Montanbestimmung) sondern eine Gewerkschaft ihn auch durchführte. Um ihren politischen Auffassungen Nachdruck zu verleihen, hatte die Industrie-Gewerkschaft Druck und Papier einen Streik in den Zeitungsdruckereien für die Zeit vom 27. Mai 12 Uhr mittags bis 29. Mai 1952 12 Uhr mittags ausgerufen. Die Bundesregierung antwortete mit einer Sonderausgabe ihres "Bulletin" vom 28. Mai 1952.[816] Wie schon bei dem zur Durchsetzung der Montanmitbestimmung angedrohten Streik sah Adenauer die verfassungsmäßige Ordnung in Frage gestellt. In diesem Fall hatte Adenauer seine Forderung, auf den Streik zu verzichten, jedoch nicht mit einem Verstoß gegen die staatsrechtliche Ordnung begründet, sondern hob in einem Schreiben vom 16. Mai 1952 an den Vorsitzenden des Deutschen Gewerkschaftsbundes, Fette, hervor, dass die Ankündigung gewerkschaftlicher Kampfmaßnahmen zeitlich zusammenfalle mit der aus der SBZ kommenden Drohung, das Zustandekommen des am 26. Mai 1952 (ein Tag vor Streikbeginn) unterzeichneten Bonner Vertrages u. a. durch Ausrufung des Generalstreiks in der Bundesrepublik zu verhindern. Weite Kreise des deutschen Volkes würden das zeitliche Zusammenfallen unter diesen Umständen nicht für einen bloßen Zufall halten.[817] Adenauer machte die Fortsetzung der Verhandlungen mit Vertretern des DGB davon abhängig, dass die Aktionen des DGB eingestellt und diese Einstellung der Öffentlichkeit bekanntgegeben werde. Sachlich hielt er eine Einigung über die Betriebsverfassung für möglich, es stehe aber die Autorität des Staates und des Parlamentes auf dem Spiel.[818]

Der Streik fand jedoch statt. Mit dem Streik hatten die Gewerkschaften sich mit den Zeitungen und Zeitschriften einen übermächtigen Gegner ausgewählt. Es ist ohnehin schwierig, in einem Streit mit Medien das letzte Wort zu haben, sogar für eine Bundesregierung. Die gedruckte Presse hatte natürlich kein Verständnis dafür, dass ausgerechnet sie zum Opfer eines politischen Streiks auserkoren war. Der Wucht der Verurteilung des Streiks waren die Gewerkschaften nicht gewachsen. Hier kam hinzu, dass die Verlage gegen die Industrie-Gewerkschaft Druck und Papier auf Schadensersatz klagten und Recht bekamen. 21 Verlage klagten, sechs Klagen wurden abgewiesen, eine wurde zurückgezogen, 12 Klagen drangen durch und in zwei Fällen wurde ein Vergleich geschlossen.[819] Die Gewerkschaften wurden, obschon sie 44% der abhängig Beschäftigten repräsentierten, keine "vierte Gewalt im Staate". Die Gewerkschaften blieben verfassungstreu und akzeptierten die Urteile. Zur "vierten Gewalt" im Staat wurden nicht die Gewerkschaften sondern Presse und Rundfunk.

Die Verhandlungen zwischen der Bundesregierung und dem DGB wurden am 13. Juni 1952 fortgesetzt, nachdem dessen Vertreter in einer Unterredung mit Karl Arnold (Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen), Jakob Kaiser (Bundesminister für gesamtdeutsche Fragen) und dem Abgeordneten Johannes Albers (CDU) erklärt hatten, alle gewerkschaftlichen Aktionen ab 11. Juni 1952 einzustellen. In den Verhandlungen wurde eine Verständigung darüber erzielt, dass vor Beendigung der Ausschussberatungen des Bundestages über den Entwurf des Betriebsverfassungsgesetzes vier Vertreter des DGB mit vier Bundestagsabgeordneten der Koalitionsparteien über die Forderungen des DGB Verhandlungen führen sollten.[820] Die anschließenden Verhandlungen der Bundestagsabgeordneten Anton Sabel (CDU), Dr. Hans Wellhausen (FDP) und Dr. Gerhard Schröder (CDU) drohten an der Forderung des DGB nach Einbeziehung des öffentlichen Dienstes in das allgemeine Betriebsverfassungsgesetz zu scheitern.[821] Damit war die für den 18. Juli 1952 angesetzte dritte Lesung des Betriebsverfassungsgesetzes gefährdet. Adenauer machte sich auf eine schwierige innenpolitische Lage gefasst und fasste den Einsatz der Technischen Nothilfe zur Aufrechterhaltung von Versorgungsbetrieben ins Auge.[822] Die Frage der Personalvertretung im öffentlichen Dienst wurde nach entsprechender Zusage 1955 gesetzlich geregelt. Am 11. Oktober 1952 erging das Betriebsverfassungsgesetz.[823]

In Betrieben mit fünf oder mehr Arbeitnehmern konnten nun auf Initiative der Beschäftigten Betriebsräte mit einer Amtszeit von 2 Jahren gebildet werden. Die Betriebsräte konnten Maßnahmen beantragen, die dem Betrieb und der Belegschaft dienen und darüber wachen, dass zugunsten der Arbeitnehmer geltende Gesetze, Verordnungen, Tarifverträge und Betriebsvereinbarungen eingehalten werden. Sie nehmen sich der Eingliederung Schwerbeschädigter und besonders schutzbedürftiger Personen an. Mitbestimmungsrechte haben die Betriebsräte bei Arbeitszeiten und Pausen, Urlaubsplanung, Berufsausbildung, Verwaltung von betrieblichen Wohlfahrtseinrichtungen, Ordnung im Betrieb, Akkord- und Stücklohnsätze, sowie Entlohnungsgrundsätze und -methoden. Sie können Betriebsvereinbarungen über Vermeidung von Betriebsunfällen und Errichtung von Wohlfahrtseinrichtungen schließen. In Betrieben mit mehr als 100 Arbeitnehmern kann der Betriebsrat einen Wirtschaftsausschuss einsetzen, der Anspruch hat auf Unterrichtung über Fabrikations- und Arbeitsmethoden, Produktionsprogramm, wirtschaftliche Lage des Unternehmens, Produktions- und Absatzlage, sonstige Vorgänge, die die Interessen der Arbeitnehmer des Unternehmens besonders berühren. Die Aufsichtsräte von Aktiengesellschaften und Kommanditgesellschaften auf Aktien mussten zu einem Drittel aus Vertretern der Arbeitnehmer bestehen.

Es war Adenauer und Brentano nur mit großer Mühe gelungen, die verschiedenen in der Bundestagsfraktion der CDU/CSU sich wiederspiegelnden Kräfte zu einer einheitlichen Stellungnahme zu bringen: Arbeitnehmer, Landwirte, Handwerker, Mittelstand. Die Autoren des Gesetzes waren der Überzeugung, die betriebliche Mitbestimmung diene dem Arbeitsfrieden und der Zusammenarbeit der Sozialpartner und steigere die Leistungsfähigkeit der Wirtschaft. Das Gesetz sollte der entscheidenden Forderung der Gewerkschaften gerecht werden, die Gleichberechtigung der Arbeitnehmer in ihren menschlichen und arbeitsvertraglichen Beziehungen zum Arbeitgeber zu sichern. Dabei sollte jedoch in den wirtschaftlichen Angelegenheiten des Betriebes die Verantwortung und Initiative des Unternehmers im Vordergrund bleiben.[824] Das Gesetz wurde gegen die Stimmen der SPD beschlossen, der Gesetz nicht weit genug ging. Ollenhauer (SPD) erklärte:[825]

Für uns geht es um das neue Gesicht der Wirtschaft in der deutschen Demokratie. Es geht um ein fundamentales Prinzip. Sie wissen es genauso gut wie wir: für uns Sozialdemokraten ist ein echtes Mitbestimmungsrecht der Arbeitenden in der Wirtschaft die notwendige, gerechte und zeitbedingte Eingliederung der Arbeitenden in die Führung von Betrieb und Wirtschaft in Deutschland. Der Gegensatz zwischen Ihnen und uns bei diesem Gesetz ist, dass Sie diesen Grundsatz nicht anerkennen wollen. Sie wollen keinen grundsätzlichen Wandel und Sie wollen die beherrschende Position des Großunternehmertums im Grunde nicht antasten lassen.

SCHUTZ DER ARBEITNEHMER

Schon im September und Oktober 1949 hatten die Fraktionen der Regierungskoalition und der SPD übereinstimmend Reformen auf den Gebieten des Kündigungsschutzes, der Schutzes der Heimarbeit (die durch die Not der Flüchtlinge eine Ausweitung und eine soziale Schlechterstellung erfahren hatte), und des Schutzes der erwerbstätigen Mütter verlangt. Besonders in den Jahren 1950 bis 1952 war der Bund auf dem Gebiet der Arbeitsgesetzgebung aktiv.

1950 wurde mit dem "Gesamthafenbetrieb" ein besonderer Arbeitgeber für Hafenarbeiter geschaffen. Arbeitgeber und Gewerkschaften konnten damit aus Betrieben eines Hafens, in denen Hafenarbeit geleistet wird, zur Schaffung stetiger Arbeitsverhältnisse Gesamthafenbetriebe bilden.[826]

1951 folgte das Heimarbeitsgesetz.[827] Die Bundesregierung nahm an, dass es etwa 140.000 in Heimarbeit Beschäftigte gab, die meisten davon Frauen und/oder Flüchtlinge. Die Gewerbezweige, in denen Heimarbeit verrichtet wurde, waren Textilien, Metallverarbeitung, Spielwaren, Musikinstrumente und Schnitzerei. Das Gesetz unterstellte Heimarbeit- und Hausgewerbetreibende der Aufsicht der Arbeitsbehörde. Wer Heimarbeit ausgab, muss die Liste der Beschäftigten in öffentlichen Listen und Entgeltverzeichnisse ausweisen. Heimarbeit konnte zum Gegenstand von Tarifverträgen gemacht werden.

Im selben Jahr folgte das Gesetz über die Lohnfortzahlung an gesetzlichen Feiertagen, die auf einen Wochentag fallen.[828]

Ein folgenreiches Gesetz war das unmittelbar danach verkündete Kündigungsschutzgesetz (KSchG), das eine Mehrheit der CDU mit der SPD gegen eine Minderheit der CDU sowie FDP und DP durchsetzte.[829] Durch ein Kontrollratsgesetz war das Gesetz zur Ordnung der nationalen Arbeit von 1934 außer Kraft gesetzt worden, welches den Kündigungsschutz geregelt hatte. Der Kündigungsschutz war kein neuer oder spezifisch nationalsozialistischer Gedanke, sondern fand sich bereits in dem Recht vor 1933. Nach dem Krieg waren die einzelnen Länder verschiedene Wege gegangen, um den Kündigungsschutz zu erhalten. Das neue Gesetz stellte den Kündigungsschutz für das gesamte Bundesgebiet wieder her. Die Kündigung eines Arbeitsverhältnisses wurde danach unwirksam, wenn sie weder durch das Verhalten des Arbeitnehmers noch durch betriebliche Erfordernisse begründet war. Bei betriebsbedingten Kündigungen musste der Arbeitgeber nun bei der Auswahl des Arbeitnehmers soziale Gesichtspunkte ausreichend berücksichtigen, was dem Betriebsrat weitreichende Befugnisse bei der Sozialauswahl verschaffte. Das Gesetz galt nicht für Vorstände, Geschäftsführer und Betriebsleiter. Besondere Verfahren galten bei Massenentlassungen. Kurzarbeit mit Lohnkürzung konnte mit Zustimmung des Arbeitsamtes angeordnet werden. Die Kündigung von Betriebsratsmitgliedern war unzulässig. Das Gesetz fand keine Anwendung auf Kündigungen und Entlassungen, die lediglich als Maßnahmen in wirtschaftlichen Kämpfen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern vorgenommen werden.

Zu Beginn des Jahres 1952 wurden die Mindestarbeitsbedingungen geregelt.[830] Die Regelung von Entgelten und sonstigen Arbeitsbedingungen erfolgte danach zwar grundsätzlich in freier Vereinbarung zwischen den Tarifvertragsparteien durch Tarifverträge. Der Bund konnte nun aber Bestimmungen über die Arbeitsbedingungen treffen, wo Gewerkschaften nicht bestanden oder sonst Regelungsbedarf bestand oder eine Allgemeinverbindlichkeitserklärung eines Tarifvertrages nicht erfolgt war.

Fast gleichzeitig folgte ein weiteres Gesetz von großer Tragweite, nämlich das Gesetz zum Schutze der erwerbstätigen Mutter (Mutterschutzgesetz).[831] Es enthielt ein Beschäftigungsverbot in den letzten 6 Wochen vor der Niederkunft (Hausangestellte 4 Wochen), oder – bei ärztlichem Zeugnis – bei Gefahr für Mutter oder Kind. Zudem wurden schwere Arbeiten verboten. Mit diesem Gesetz war das Programm umgesetzt, das die Parteien der Regierungskoalition und der SPD gemeinsam bereits im Herbst 1949 verlangt hatten.

Schließlich wurde im Frühjahr 1952 der Arbeitsschutz wieder auf Friedensniveau angehoben.[832] In den Kriegsjahren war eine Reihe von Vorschriften erlassen worden, welche mit einem wirksamen Arbeitsschutz nicht vereinbar waren, wie z.B. die Vorschriften, die die Beschränkungen der Arbeitszeit beseitigten. Zwar gab es eine Direktive des Kontrollrats Nr. 26, die die Wiedereinführung der 48-Stundenwoche vorschrieb. Da es aber Arbeitgeber gab, die die Kräfte ihrer Arbeitnehmer über die nach der Arbeitszeitordnung und ihren Ausführungsvorschriften zulässige Dauer der Arbeitszeit hinaus in Anspruch nahmen und sich dabei auf die Weitergeltung der Kriegsvorschriften beriefen, sah es der Bund als notwendig an, sie sämtlich ausdrücklich aufzuheben, um wieder klare Rechtsverhältnisse zu schaffen.

b) Streik und Tarifvertrag

Das Wichtigste

Insgesamt zählten im Jahr 1950 die Gewerkschaften 6,9 Mio. Mitglieder bei 15,6 Mio. abhängig Beschäftigten, ein Organisationsgrad von ca. 44%. Neben dem DGB gab es die Deutsche Angestellten-Gewerkschaft (DAG) mit 384.000 und den Deutschen Beamtenbund mit 447.000 Mitgliedern. Das Tarifrecht der Gewerkschaften war kein Thema politischer Diskussionen. In der Bizone war am 3. November 1948 das Verbot von Lohnerhöhungen aufgehoben und die Möglichkeit von Lohnerhöhungen durch Tarifverträge geschaffen worden. Damit waren auch Streiks wieder möglich. Ein Tarifvertrag regelt die Rechte und Pflichten der Gewerkschaftsmitglieder und Arbeitgeber und enthält Rechtsnormen, die den Inhalt, den Abschluss und die Beendigung von Arbeitsverhältnissen sowie betriebliche und betriebsverfassungsrechtliche Fragen ordnen. Tarifvertragsparteien sind Gewerkschaften, einzelne Arbeitgeber und Vereinigungen von Arbeitgebern. Die Existenz der Gewerkschaften, und implizit ihr Streik- und Tarifvertragsrecht, wurden in Art. 9 GG gesichert. Die Gewerkschaften akzeptierten, dass Beamte nicht streiken dürfen und ihre Arbeitsbedingungen nicht in Tarifverträgen sondern durch Gesetz geregelt werden. Wie bei allen legalen Streiks gab es Diskussionen über die Fragen, ob der Streik nötig war, ob die Forderungen der Gewerkschaften zu hoch oder die Angebote der Arbeitgeber zu gering waren, ob es moralisch vertretbar war, dass Landarbeiter in der Haupterntezeit streiken, dass Hafenarbeiter den Export behindern oder Bauarbeiter die Behebung des Wohnungsmangels verzögern und verteuern.

Insgesamt zählten im Jahr 1953 die Gewerkschaften 6,9 Mio. Mitglieder bei 15,6 Mio. abhängig Beschäftigten, ein Organisationsgrad von ca. 44%. Der von der katholischen Kirche, aber nicht von den evangelischen Kirchen, sowie der CDU unterstützte Versuch der Schaffung einer starken christlichen Gewerkschaft, hatte nur sehr mäßigen Erfolg.

TABELLE XXXIV
GEWERKSCHAFTSMITGLIEDER STAND VOM 30. SEPTEMBER 1953 IN TAUSEND

Name der Gewerkschaft

männl.

weibl.

gesamt

Industrie-Gewerkschaft Bau, Steine, Erden

418

5

423

Industrie-Gewerkschaft Bergbau

629

10

639

Industrie-Gewerkschaft Chemie, Papier, Keramik

353

99

452

Industrie-Gewerkschaft Drucke und Papier

95

35

130

Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands

416

11

427

Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft

50

22

72

Gewerkschaft Gartenbau, Land- und Forstwirtschaft

94

10

104

Gewerkschaft Handel, Banken und Versicherungen

47

53

100

Gewerkschaft Holz

174

19

193

Gewerkschaft Kunst

24

9

33

Gewerkschaft Leder

59

44

103

Industrie-Gewerkschaft Metall

1.417

187

1.604

Industrie-Gewerkschaft Nahrung, Genuss, Gaststätten

172

123

295

Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr

695

132

827

Deutsche Postgewerkschaft

188

39

227

Gewerkschaft Textil, Bekleidung

173

248

421

Insgesamt

5.005

1.046

6.051

StJB 1955, S. 126

Neben dem DGB gab es die Deutsche Angestellten-Gewerkschaft (DAG) mit 384.000 und den Deutschen Beamtenbund mit 447.000 Mitgliedern. Fünf von sechs Organisierten waren männlich, nur in den Gewerkschaften für Handel, Banken und Versicherungen und für Textil und Bekleidung waren die Frauen in der Überzahl.

Das Tarifrecht der Gewerkschaften war kein Thema politischer Diskussionen. Am 9. April 1949 hatte die Verwaltung der Bizone ein Tarifvertragsgesetz (TVG)[833] verabschiedet, das vom Bundestag 1952 und 1953 in weiteren Gesetzen, denen auch die SPD zugestimmt hatte, geändert und damit bestätigt wurde.[834] In der Bizone war 1949 der in der Zeit des Nationalsozialismus abgeschaffte Tarifvertrag wieder eingeführt worden.[835] Ein solcher Vertrag regelt die Rechte und Pflichten der Gewerkschaftsmitglieder und Arbeitgeber und enthält Rechtsnormen, die den Inhalt, den Abschluss und die Beendigung von Arbeitsverhältnissen sowie betriebliche und betriebsverfassungsrechtliche Fragen ordnen. Tarifvertragsparteien sind Gewerkschaften, einzelne Arbeitgeber (auch Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts für ihre Angestellten und Arbeiter) und Vereinigungen von Arbeitgebern. Der Direktor der bizonalen Verwaltung für Arbeit konnte unter bestimmten Voraussetzungen einen Tarifvertrag für allgemein verbindlich erklären, d.h. Anwendung auf Arbeitgeber und Beschäftigte, die nicht tarifgebunden sind.

In der Bizone war am 3. November 1948 das Verbot von Lohnerhöhungen aufgehoben und die Möglichkeit von Lohnerhöhungen durch Tarifverträge geschaffen worden. Damit waren auch Streiks wieder zulässig. Der Bundestag bestätigte diese Politik mit der Zustimmung aller Fraktionen des Hauses. In der Bizone war am 3. November 1948 der noch aus der Kriegszeit stammende Lohnstop aufgehoben worden. Bis zu einer neuen tariflichen Regelung, jedoch nicht über den 31. März 1949 hinaus, bedurften danach Abmachungen in denen ungünstigere, bisher den Lohnstopbestimmungen unterliegende Arbeitsbedingungen vereinbart werden, als bei Inkrafttreten dieses Gesetzes behördlich oder vertraglich festgelegt waren, der Zustimmung der Arbeitsbehörde. Alle bisher geltenden Bestimmungen über die Begrenzung von Löhnen und Gehältern nach oben wurden aufgehoben. Die Regelungen wurden bis 30. Juni 1951 verlängert.[836]

Diese Gesetzgebung wirft ein bezeichnendes Licht auf die politischen Verhältnisse der Zeit.

Zum Einen: das Gesetz war das erste sozialpolitische Gesetz der neuen Bundesrepublik zur Regulierung des Arbeitsmarktes. Es wurde mit der Zustimmung aller Fraktionen des Hauses verabschiedet, was zeigt, dass die SPD, auch wenn sie der Regierung und ihrer parlamentarischen Mehrheit aus Prinzip kritisch bis feindselig gegenüberstand und die Wunden des Wahlkampfes noch nicht verheilt waren, ihr doch nicht in allen Fragen negativ gegenüberstand, freilich auch, um der Regierung dieses Feld nicht allein zu überlassen. Die Parteien waren sich einig, dass das Gesetz an sich nicht mehr verlängert zu werden brauche, weil inzwischen durch das bizonale Tarifvertragsgesetz den Sozialpartnern die Möglichkeit gegeben war, selber die Löhne in freier Verhandlung festzulegen. Aber man wollte den Arbeitgebern und –nehmern wehren, die versuchen könnten, aus ihrer Nichtzugehörigkeit zu den Tarifparteien Vorteile zu ziehen, um die Löhne unter diesen Stand herunterzudrücken.

Zum Anderen: das Gesetz war auch ein praktisches Beispiel für Rechtszersplitterung im Arbeitsrecht. Als die Gesetze über die Freigabe der Tarife vom Bundestag beschlossen wurden, gab es in der französischen Besatzungszone eine andere Gesetzeslage. In Rheinland-Pfalz und in Württemberg-Baden gab es ein unbefristetes Gesetz zur Aufhebung des Lohnstops, in Württemberg-Hohenzollern war es abgelaufen. Die Verlängerungsgesetze waren ein Anwendungsfall des Artikels 125 GG, wonach die unterschiedlichen Gesetze in der Bizone und in der französischen Zone regional unterschiedliches Bundesrecht geworden waren, das der Bund ändern und vereinheitlichen konnte.

Die Existenz der Gewerkschaften, und implizit ihr Streik- und Tarifvertragsrecht, wurden in Art. 9 GG gesichert. Erst 1953 wurde das bizonale TVG auf die Gebiete der französischen Zone erstreckt.[837] 1952 wurde das TVG den besonderen Verhältnissen der Landwirtschaft angepasst.[838] In der Landwirtschaft fehlten in einigen Bezirken Arbeitgeberverbände gänzlich, in vielen anderen Bezirken hatten die Arbeitgeberverbände so wenige Mitglieder, dass die Zahl der bei den tarifgebundenen Arbeitgebern beschäftigten Arbeitnehmer keine 50% der unter den Geltungsbereich des Tarifvertrages fallenden Arbeitnehmer erreichte. Unter diesen Umständen war bisher eine Allgemeinverbindlicherklärung bei geltender Rechtslage nicht möglich.

Die Gewerkschaften akzeptierten auch von Anfang an, dass Beamte nicht streiken dürfen und ihre Arbeitsbedingungen nicht in Tarifverträgen sondern durch den Gesetzgeber geregelt werden. Auch der deutsche Beamtenbund forderte kein Streikrecht für Beamte.[839] Darüber gab es zwischen Regierung und SPD keine Diskussion, denn sie hatten sich im Parlamentarischen Rat auf die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums verständigt.[840]

Wie bei allen legalen Streiks gab es Diskussionen über die Fragen, ob der Streik nötig war, ob die Forderungen der Gewerkschaften zu hoch oder die Angebote der Arbeitgeber zu gering waren, ob es moralisch vertretbar war, dass Landarbeiter in der Haupterntezeit streiken, dass Hafenarbeiter den Export behindern oder Bauarbeiter die Behebung des Wohnungsmangels verzögern und verteuern.

TABELLE XXXV
STREIKS 1949 BIS 1953

Jahr

Betriebe

Streiktage

Arbeitnehmer bis 1 Tag

Arbeitnehmer bis 6 Tage

Arbeitnehmer bis 24 Tage

Arbeitnehmer über 24 Tage

am meisten betroffene Wirtschaftszweige

am meisten betroffene Länder

1949

892

270.716

20.922

14.571

22.023

668

Maschinen-, Stahl-, Eisen-, Fahrzeugbau

Bayern NRW

1950

1.344

380.121

12.131

44.159

22.237

743

Bau- und Baunebengewerbe

NRW

NS

1951

1.528

1.592.892

-

80.481

92.990

854

Maschinen-, Stahl-, Eisen-, Fahrzeugbau Elektrotechnik

Hessen

NRW

1952

2529

67.593

14.620

1.884

Druck und Vervielfältigung Bau- und Baunebengewerbe

NRW

NS

1953

1.395

1.488.218

-

5.624

10.981

34.020

Textilgewerbe, Maschinen-, Stahl-, Eisen-, Fahrzeugbau

Bremen

NS

StJB 1952, S. 92; 1954, S. 130; 1955 S. 120

c) Arbeitsverwaltung

Das Wichtigste

Die erste Regierung Adenauer musste sich ihre Zuständigkeit für die Arbeitsverwaltung erkämpfen, weil die Länderarbeitsminister lange Zeit den Standpunkt vertraten, dass die Arbeitslosenversicherung auch in der Zukunft eine Aufgabe der Länder sein müsse. Als Träger der Arbeitsvermittlung, der Berufsberatung und der Arbeitslosenversicherung wurde aber nicht ein Unterbau des Arbeitsministeriums geschaffen sondern eine weitgehend autonome Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung in Nürnberg, als Körperschaft des öffentlichen Rechtes mit Selbstverwaltungsauftrag. Sie führte auch die Arbeitslosenfürsorge durch, soweit Arbeitslosenunterstützung als Arbeitslosenfürsorge gewährt wird. Die dadurch entstehenden Kosten wurden vom Bund erstattet.

Am 31. Oktober 1950 befanden sich von der damaligen Gesamtzahl der Arbeitslosen des Bundesgebietes mehr als zwei Drittel (68,8%) in den vier Ländern Schleswig-Holstein, Niedersachsen, Hessen (Norden) und Bayern. Für die Zukunft war zwar eine Reihe von Maßnahmen der direkten Wirtschaftsbelebung ins Auge gefasst worden. Diese Maßnahmen benötigten aber ebenso wie die geplante Umsiedlung von 300.000 Vertriebenen, um ihre Aussichten auf einen Arbeitsplatz zu erhöhen, viel mehr Zeit als zunächst erwartet. In den Ländern Bayern, Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Hessen (Nord) hatte sich infolge der starken Belegung dieser Länder mit Flüchtlingen das Arbeitslosenproblem besonders schwierig gestaltet. Die Bundesregierung hatte daher im Rahmen des Arbeitsbeschaffungsprogramms besondere Hilfsmaßnahmen für diese Gebiete vorgesehen.

Vom Frühjahr 1950 bis zum Frühjahr 1951 war trotz der starken Wirtschaftsbelebung und der damit verbundenen Mehrbeschäftigung von fast 1 Mio. Arbeitnehmern die Arbeitslosigkeit im Bundesgebiet wegen der durch Einwanderung aus dem Osten ständig steigenden Erwerbspersonenzahl nicht in dem erwarteten Ausmaß zurückgegangen. Gewisse industriearme, ländliche und verkehrsmäßig ungünstig gelegene, mit Vertriebenen und Flüchtlingen besonders stark belegte Gebiete hatten an dem Wirtschaftsaufschwung teils überhaupt nicht, teils nur in geringem Maße teilgenommen.

Die erste Regierung Adenauer musste sich ihre Zuständigkeit für die Arbeitsverwaltung erkämpfen, weil die Länderarbeitsminister lange Zeit den Standpunkt vertraten, dass die Arbeitslosenversicherung auch in der Zukunft eine Aufgabe der Länder sein müsse. Unmittelbar vor der Konstituierung der Organe des Bundes war eine Verwaltung für Arbeit der Bizone errichtet worden.[841] Auch die Überleitung dieser Aufgabe auf den Bund war Streitthema zwischen Bund und Ländern. Am 21. Juli hatte der Bundesminister für Arbeit vor dem Bundestag eine Regierungserklärung abgegeben, aus der sich zweierlei ergab.[842] Zum einen habe sich herausgestellt, dass in dem einen Land die Arbeitsverwaltung wesentliche Überschüsse erziele, wogegen andere Länder notleidend seien. Zum anderen sei von einigen Ländern die Behauptung aufgestellt worden, dass die Arbeitslosenversicherungsbeiträge Ländereinnahmen seien. Die Länderarbeitsminister hätten lange Zeit den Standpunkt vertreten, dass die Arbeitslosenversicherung auch in der Zukunft eine Aufgabe der Länder sein müsse. Schließlich gaben die Länder nach und 1952 wurde die Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung errichtet. Als Träger der Arbeitsvermittlung, der Berufsberatung und der Arbeitslosenversicherung wurde aber nicht ein Unterbau des Arbeitsministeriums geschaffen sondern eine weitgehend autonome Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung in Nürnberg, als Körperschaft des öffentlichen Rechtes mit Selbstverwaltungsauftrag. Sie führte auch die Arbeitslosenfürsorge durch, soweit Arbeitslosenunterstützung als Arbeitslosenfürsorge gewährt wird. Die dadurch entstehenden Kosten wurden vom Bund erstattet. Die Bundesanstalt hatte ihre Vorläuferin in der früheren Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung.[843]

Die Zahl der abhängig Beschäftigten stieg vom 30. Juni 1949 bis 30. Juni 1953 von 13,5 auf 15,8 Mio. (+2,3 Mio.) und die der Arbeitslosen sank in derselben Zeit von 1,3 Mio. auf 1,1 Mio. (-0,2 Mio.).[844] In diesem Umfeld bewegte sich die Politik der Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung. Der erste Schritt wurde 1951[845] getan mit der Vereinheitlichung der Unterstützungstabellen in den Ländern und deren Erhöhung um 10% gegenüber den RM-Sätzen für 1947. 1952 folgte die Arbeitslosenversicherungsfreiheit für Lehrlinge.[846] Unmittelbar vor den Wahlen von 1953 wurde der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung erlaubt, freie Eigenmittel für Darlehen und Zuschüsse zur Arbeitsbeschaffung einzusetzen.[847] Gleichzeitig wurde Arbeitslosenunterstützung auf 13 Wochen verlängert.[848]

Am 31. Oktober 1950 befanden sich von der damaligen Gesamtzahl der Arbeitslosen des Bundesgebietes mehr als zwei Drittel (68,8%) in den vier Ländern Schleswig-Holstein, Niedersachsen, Hessen (Norden) und Bayern. Für die Zukunft war zwar eine Reihe von konstruktiven neuen Maßnahmen der direkten Wirtschaftsbelebung ins Auge gefasst worden. Diese Maßnahmen benötigten aber ebenso wie die geplante Umsiedlung von 300.000 Vertriebenen, um ihre Aussichten auf einen Arbeitsplatz zu erhöhen, viel mehr Zeit als zunächst erwartet. Wie eine Umfrage zu Beginn des Jahres 1950 an die Obersten Arbeitsbehörden der Länder ergeben hatte, waren Arbeitsvorhaben von hoher volkswirtschaftlicher Bedeutung, deren Durchführung im öffentlichen Interesse lag, in großem Umfange geplant und vorbereitet. Es handelte sich u. a. um Meliorationen, Flussregulierungen und Küstenschutzbauten, Beseitigung von Hochwasserschäden, Bau von Wasserleitungen und Kanalisationen, Straßenbauten, Aufschließung von Siedlungs- und Industriegelände, Aufforstungen, Bau von Holzabfuhrwegen und Maßnahmen ähnlicher Art. Ihre Durchführung scheiterte bisher in den meisten Fällen an der fehlenden Restfinanzierung.

1951 übernahm der Bund Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen zur Förderung der deutschen Wirtschaft[849] bis zu 500 Mio. DM zur Minderung der Arbeitslosigkeit und der Not Vertriebener und für sonstige Notmaßnahmen. Die Bundesregierung hatte im Rahmen des Arbeitsbeschaffungsprogramms besondere Hilfsmaßnahmen für Bayern, Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Hessen (Nord) diese Gebiete vorgesehen, wo wegen der starken Belegung dieser Länder mit Flüchtlingen das Arbeitslosenproblem besonders schwierig war. 1951 wurde ein Sofortprogramm zur Arbeitsbeschaffung im Rechnungsjahr 1951 beschlossen, mit dem 200 Mio. DM für Arbeitsamtsbezirke mit überdurchschnittlicher Arbeitslosigkeit aus Mitteln der Bundesanstalt bereit gestellt wurden.[850] Vom Frühjahr 1950 bis zum Frühjahr 1951 war trotz der starken Wirtschaftsbelebung und der damit verbundenen Mehrbeschäftigung von fast 1 Mio. Arbeitnehmern die Arbeitslosigkeit im Bundesgebiet wegen der durch Einwanderung aus dem Osten ständig steigenden Erwerbspersonenzahl nicht in dem erwarteten Ausmaß zurückgegangen.

Die Zahl der Arbeitslosen betrug Ende Mai 1951 zwar 281.000 weniger als zum gleichen Zeitpunkt des Vorjahres, machte aber immer noch 1.387.000 Personen aus. Gewisse industriearme, ländliche und verkehrsmäßig ungünstig gelegene, mit Vertriebenen und Flüchtlingen besonders stark belegte Gebiete hatten an dem Wirtschaftsaufschwung teils überhaupt nicht, teils nur in geringem Maße teilgenommen. Die Länder Bayern, Hessen (Nord), Niedersachsen und Schleswig-Holstein wiesen eine strukturell bedingte Dauerarbeitslosigkeit auf, die weit über dem Bundesdurchschnitt lag und die den Ländern den Charakter von Notstandsgebieten verlieh. Unmittelbar vor den Bundestagswahlen von 1953 folgte ein weiteres Gesetz zur Arbeitsbeschaffung aus Mitteln der Bundesanstalt.[851]

d) Sozialversicherungen

Das Wichtigste

Die Wiederherstellung der Selbstverwaltung in der Sozialversicherung auf den Gebieten Alter, Krankheit und Berufsunfall diente der Beseitigung des Führerprinzips, das nach 1933 die Selbstverwaltung verdrängt hatte. Die Beteiligten, Arbeitgeber und Arbeitnehmer, sollten die Sozialversicherungen wieder als eigene Angelegenheit paritätisch mitgestalten und verwalten. Im parlamentarischen Kampf um die Selbstverwaltung ging es auch um Macht, oder wenigstens Einfluss der Gewerkschaften und um Ämter für Gewerkschaftsmitglieder. Die Regierungskoalition hatte die paritätische Selbstverwaltung durch Arbeitgeber und Arbeitnehmer verlangt, und war den Gewerkschaften dadurch entgegengekommen, dass sie, anders als in der Zeit vor 1933 nun auch in der Unfallversicherung neben den Arbeitgebern vertreten sein würden. Vor 1933 waren dort die Arbeitgeber allein vertreten, weil sie allein die Beiträge für die Unfallversicherung aufbringen. Die SPD hatte eine Zweidrittelmehrheit für die Vertreter der Versicherten gefordert, die Gewerkschaften sogar die alleinige Selbstverwaltung durch die Vertreter der Versicherten. Damit wären die Sozialversicherungen zu einem Bestandteil der Gewerkschaftsorganisation geworden. In einer Kampfabstimmung gegen die SPD und KPD setzte sich die Koalition durch mit der paritätischen Selbstverwaltung durch Vertreter der Arbeitgeber und Arbeitnehmer.

Während die Arbeiter ohne Rücksicht auf die Höhe ihres Lohnes versicherungspflichtig waren, gab es für Angestellte Einkommensgrenzen. Nur wessen Lohn oder Gehalt unterhalb eines Schwellenwertes lag, war sozialversicherungspflichtig. Die deutsche Sozialversicherung wollte seit ihrer Gründung nur Personen erfassen, die wegen ihrer wirtschaftlichen und sozialen Lage eines Schutzes gegen die Wechselfälle des Lebens bedurften. 1951 wurde den Versicherten gestattet, zu jedem Beitrag der Pflichtversicherung, Selbstversicherung oder Weiterversicherung einen Beitrag für die Höherversicherung zu entrichten. Die umfangreichste gesetzgeberische Aktivität auf dem Gebiet der Sozialversicherungen wurde im Bereich der Rentenversicherung entfaltet. Die Hauptprobleme waren die Höhen der Renten, die hinter die stürmische allgemeine Einkommensentwicklung zurückzufallen drohten, und die Umstellung der in RM begründeten Rentenansprüche auf DM. Vier Monate vor den Wahlen zum zweiten Bundestag wurden die Grundbeträge in der Rentenversicherung der Arbeiter und Angestellten sowie in der knappschaftlichen Rentenversicherung nochmals erhöht. Als eine der letzten Maßnahmen vor dem Ende der Legislaturperiode wurde 1953 in West-Berlin die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte errichtet. 1950 wurde den Trägern der Krankenversicherung in allen Ländern des Bundesgebietes wieder das Recht eingeräumt, Beiträge und Leistungen selbst festzusetzen.

Die Wiederherstellung der Selbstverwaltung in der Sozialversicherung auf den Gebieten Alter, Krankheit und Berufsunfall diente der Beseitigung des Führerprinzips, das nach 1933 die Selbstverwaltung verdrängt hatte. Die Beteiligten, Arbeitgeber und Arbeitnehmer, sollten die Sozialversicherungen wieder als eigene Angelegenheit paritätisch mitgestalten und verwalten. Der Wirtschaftsrat der Bizone hatte zwar noch 1949 ein „Gesetz zur Wiederherstellung der Selbstverwaltung" beschlossen, das aber nicht mehr in Kraft trat, weil die Besatzungsmächte diese Frage einem Gesetz des Bundestages vorbehielten. Als die deutsche Sozialversicherung von Bismarck geschaffen wurde, war nur ein verhältnismäßig kleiner Teil aller Deutschen durch sie erfasst worden. Anfang 1950 waren dagegen 75% der gesamten Bevölkerung des Bundesgebietes in dieser oder jener Form an der Sozialversicherung beteiligt.[852]

Im parlamentarischen Kampf um die Selbstverwaltung ging es auch um Macht, oder wenigstens Einfluss der Gewerkschaften und um Ämter für Gewerkschaftsmitglieder. Die Regierungskoalition hatte die paritätische Selbstverwaltung durch Arbeitgeber und Arbeitnehmer vorgeschlagen und war den Gewerkschaften dadurch entgegengekommen, dass sie, anders als in der Zeit vor 1933, nun auch in der Unfallversicherung neben den Arbeitgebern vertreten sein würden. Vor 1933 waren dort die Arbeitgeber allein vertreten, weil sie allein die Beiträge für die Unfallversicherung aufbringen. Die SPD hatte eine Zweidrittelmehrheit für die Vertreter der Versicherten gefordert, die Gewerkschaften sogar die alleinige Selbstverwaltung durch die Vertreter der Versicherten. Damit wären die Sozialversicherungen zu einem Bestandteil der Gewerkschaftsorganisation geworden. In einer Kampfabstimmung gegen SPD und KPD setzte sich die Koalition am 13. Oktober 1950 durch mit 172 zu 150 Stimmen bei 4 Enthaltungen mit ihrem Vorschlag der paritätischen Selbstverwaltung durch Vertreter der Arbeitgeber und Arbeitnehmer.[853]

Während die Arbeiter ohne Rücksicht auf die Höhe ihres Lohnes versicherungspflichtig waren, gab es für Angestellte Einkommensgrenzen. Nur wessen Lohn oder Gehalt unterhalb des Schwellenwertes lag, war sozialversicherungspflichtig. In der gesetzlichen Krankenversicherung wurde 1952 die Versicherungspflichtgrenze auf 6.000 DM im Jahr festgesetzt, in der Rentenversicherung auf 8.400 DM.[854] Die deutsche Sozialversicherung wollte seit ihrer Gründung nur Personen erfassen, die wegen ihrer wirtschaftlichen und sozialen Lage eines Schutzes gegen die Wechselfälle des Lebens bedurften. Auch die Vergünstigungen der freiwilligen Versicherung sollten nur Personen zuteilwerden, deren Einkommen eine bestimmte Grenze nicht überschreitet. Seit den letzten Festsetzungen der Einkommensgrenzen waren die Löhne und Gehälter erheblich gestiegen. So waren in den seit dem 1. Juni 1949 vergangenen drei Jahren, dem Tage der letzten Erhöhung der Versicherungspflichtgrenze in der Krankenversicherung, die durchschnittlichen Wochenlöhne der Industriearbeiter um rund 32% und die Gehälter der Angestellten um rund 20% erhöht worden. Diese Entwicklung hatte in der Sozialversicherung dazu geführt, dass zahlreiche Angestellte die Versicherungspflichtgrenze überschritten und die Kosten des Versicherungsschutzes selbst tragen mussten, während die Arbeitgeber von ihrer paritätischen Beitragspflicht befreit waren.

Seit der gesetzlichen Regelung der ersten sozialen Rentenversicherung in Deutschland im Jahr 1889 war eine tiefgreifende Umschichtung der Erwerbspersonen nach ihrer Stellung im Beruf vor sich gegangen, wie aus der folgenden Tabelle XXXVI über die wichtigsten Berufszählungsergebnisse hervorgeht:

TABELLE XXXVI
ERWERBSPERSONEN NACH STELLUNG IM BERUF

Jahr

Selbständige

Mithelf. Fam. Ang.

Angestellte

Beamte

Arbeiter

a) In % der Erwerbspersonen überhaupt

1882

26,1

10,2

5,0

58,7

1907

19,0

15,3

11,7

54,0

1925

15,6

17,0

17,3

50,1

1933

16,1

16,5

12,7

4,7

50,0

1939

14,0

16,4

13,6

5,3

50,7

1946

17,4

14,9

17,4

3,3

47,0

1950

14,8

14,4

15,9

4,0

50,9

b) In absoluten Zahlen (1.000)

1950

3.258,3

3.184,4

3.523,5

878,5

11.229,3

StJB 1955, S. 110f

Während 1882 die Angestellten zusammen mit den Beamten erst 5% der Erwerbspersonen ausmachten, belief sich schon 1907 der Anteil der Angestellten und Beamten an den Erwerbspersonen auf 11,7%. Der mächtig emporwachsende Berufsstand der Angestellten drängte schon um die Jahrhundertwende nach einer eigenen sozialen Rentenversicherungseinrichtung. So wurde im Jahr 1911 durch das Angestelltenversicherungsgesetz eine eigene berufsständische Rentenversicherung der Angestelltenschaft mit der Reichsversicherungsanstalt für Angestellte geschaffen, die am 1. Januar 1913 ihre Tätigkeit aufnahm. In der Zeit von 1907/25 war die Gruppe der Angestellten und Beamten nochmals auf Kosten der Selbständigen und der Arbeiter stark angewachsen. Ihre Anzahl blieb aber weiterhin erheblich hinter der Zahl der Arbeiter zurück, deren Rentenversicherung von den entsprechenden Anstalten der Länder betreut wurde. Die Kriegsfolge-Ereignisse in Berlin hatten es mit sich gebracht, dass die Reichsversicherungsanstalt für Angestellte stillgelegt worden war. In den drei westlichen Zonen Deutschlands hatten die Träger der Invalidenversicherung die Durchführung der Angestelltenversicherung treuhänderisch übernommen.

RENTENVERSICHERUNG

Der Deutsche Bundestag hatte 1951 die Bundesregierung zur Vorlage eines Gesetzentwurfs aufgefordert, durch den die gesetzlichen Rentenversicherungen saniert und ihre Leistungen auf einen Stand gehoben werden, der den veränderten wirtschaftlichen Verhältnissen der Rentner angemessen ist. Die entsprechende Regelung erging 1951.[855] Die Renten wurden erhöht und die Krankenversicherung der Rentner wurde von den Rentenkassen übernommen. Dieses Gesetz brachte den Bund in finanzielle Schwierigkeiten, weil er die durch die Zulagen entstehenden Aufwendungen in den allgemeinen Haushalt übernommen hatte. In den Rentenkassen entstanden dagegen Überschüsse. Das Problem wurde 1952 so geregelt,[856] dass der Bund bis zum 31. März 1952 nur 80 v. H. der Aufwendungen trägt, während die restlichen 20 v. H. von den Versicherungsträgern aufzubringen waren. Die Regelung wurde bis 1953 verlängert,[857] wobei der Bund den Rentenversicherungsträgern unveräußerliche Schuldtitel gegen den Bund zuteilte. Der Bund nahm so die Reserven der Versicherungen im Wege der Kreditaufnahme in Anspruch. 1951 wurde den Versicherten gestattet, zu jedem Beitrag der Pflichtversicherung, Selbstversicherung oder Weiterversicherung einen Beitrag für die Höherversicherung zu entrichten.[858]

Die umfangreichste gesetzgeberische Aktivität wurde im Bereich der Rentenversicherung entfaltet. Die Hauptprobleme waren die Höhen der Renten, die hinter die stürmische allgemeine Einkommensentwicklung zurückzufallen drohten, und die Umstellung der in RM begründeten Rentenansprüche auf DM. Die Zahl der Personen, die 65 Jahre alt und älter waren, war von 1950 bis 1953 von 4,4 Mio. (9,3% der Einwohner) auf 4,8 Mio. (9,7% der Einwohner) gestiegen. 1953 machten sie 14% der Wahlberechtigten aus, die insofern eine homogene Wählergruppe darstellten, als sie an sicheren und möglichst hohen Renten interessiert waren. Die höchste politische Aktivität auf dem Gebiet wurde folglich im Wahljahr 1953 entfaltet, nicht nur von der Regierung sondern auch von der SPD, die im Bundestag laufend Anträge einbrachte, die die Renten verbessert hätten.

TABELLE XXXVII
ZUSAMMENSETZUNG DER BEVÖLKERUNG ZAHLEN IN 1.000 PERSONEN

1950

1953

Personen

Anzahl

Anteil

Anzahl

Anteile

0 bis 20 Jahre

14.710,6

30,8

15.140,0

30,7

21 bis 64 Jahre

28.561,2

59,9

29.348,8

59,6

65 Jahre und älter

4.423,9

9,3

4.789,2

9,7

Summen

47.695,7

100,0

49.278,0

100,0

StJB 1955, S. 40f

Vier Monate vor den Wahlen zum zweiten Bundestag wurden die Grundbeträge in der Rentenversicherung der Arbeiter und Angestellten sowie in der knappschaftlichen Rentenversicherung nochmals erhöht.[859] 1953[860] wurden auch noch zwei Hinterlassenschaften des Krieges aufgearbeitet. Zum Einen ging es um die Rentenansprüche von Personen im Bundesgebiet, die bei nicht mehr bestehenden, stillgelegten oder außerhalb des Bundesgebiets und Berlins befindlichen Trägern begründet worden waren. Zum anderen ging es um Leistungen der Sozialversicherungen an Berechtigte im Ausland.

Als eine der letzten Maßnahmen vor dem Ende der Legislaturperiode wurde 1953 in West-Berlin die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte errichtet.[861] Damit wurde wieder ein eigener, selbständiger Träger geschaffen, wie er bereits von 1913 bis 1945 bestanden hatte.

KRANKENVERSICHERUNG

1950 wurde den Trägern der Krankenversicherung in allen Ländern des Bundesgebietes wieder das Recht eingeräumt, Beiträge und Leistungen selbst festzusetzen. Zwar hatte die Bundesregierung am 5. Juni 1953 einen Entwurf eines Gesetzes über die Einkommensgrenze für das Erlöschen der Versicherungsberechtigung in der gesetzlichen Krankenversicherung und eine Novelle zur Krankenversicherung der Rentner beim Bundestag eingebracht[862]. Aber ein Beschluss des Plenums war vor dem Ende der Sitzungsperiode nicht mehr gefasst worden.

UNFALL

1952 waren lediglich die Zulagen und Mindestleistungen in der gesetzlichen Unfallversicherung geregelt und das Unfallversicherungsrecht des Bundes auf West-Berlin ausgedehnt worden.[863]

E) Öffentliche Sicherheit und Ordnung

1) Personenstand

Auch im Personenstandswesen hatten Krieg und Nationalsozialismus tiefe Spuren hinterlassen. Die erste Aufmerksamkeit der Bundesregierung war den Menschen gewidmet, denen durch das nationalsozialistische Gesetz zum Schutze des deutschen Blutes und der deutschen Ehre die bürgerliche Eheschließung aus rassischen Gründen verboten worden war. 1950 wurden die in der amerikanischen Zone (Bayern, Bremen, Hessen und Württemberg-Baden) geschaffenen Bestimmungen über die Anerkennung freier Ehen rassisch und politisch Verfolgter auf die übrigen Länder des Bundesgebietes erstreckt. Als Folge des Krieges gab es auch eine übergroße Anzahl von Waisen. Es erschien daher politisch notwendig, die Adoption von Kindern nun auch solchen Eheleuten zu gestatten, die schon eigene Kinder hatten.

Viele Geburten, Todesfälle und Eheschließungen konnten in der Kriegs- und Nachkriegszeit nicht beurkundet werden, weil sie Heimatvertriebene oder Ostzonenflüchtlinge oder verstorbene Insassen von Konzentrationslagern betrafen. Für solche Fälle wurde den obersten Landesbehörden das Recht verliehen, bestimmte Standesämter für zuständig zu erklären. Die Beurkundung von Sterbefällen von Häftlingen der ehemaligen deutschen Konzentrationslager wurde 1951 dem Sonderstandesamt Arolsen (in Nordhessen) zugewiesen.[864] 1951 wurde die Sammlung von Nachrichten über Kriegsgefangene, festgehaltene oder verschleppte Zivilpersonen und Vermisste angeordnet.

In Amerika und England gibt es keine Personalausweise. Dennoch wurde die Idee, nun auch in der neuen Bundesrepublik auf Personalausweise zu verzichten, von niemand ernsthaft vertreten. In den Ländern der westlichen Besatzungszonen waren unterschiedliche Kennkarten und Ausweise eingeführt worden. Diese Systeme wurden 1950 wieder vereinheitlicht.

Normalerweise werden Geburt, Tod und Eheschließung von dem Standesbeamten beurkundet, in dessen Bezirk das Ereignis eintritt. Viele Geburten, Todesfälle und Eheschließungen konnten aber in der Kriegs- und Nachkriegszeit nicht beurkundet werden, weil sie Heimatvertriebene oder Ostzonenflüchtlinge oder verstorbene Insassen von Konzentrationslagern betrafen. Für die Bearbeitung von Standesfällen von Deutschen, die sich außerhalb des Bundesgebietes ereignet hatten, wurde daher den obersten Landesbehörden das Recht verliehen, bestimmte Standesämter für zuständig zu erklären.

Bei Kriegsende gab es 8,5 Mio. heimatlose Ausländer auf dem Gebiet der vier Besatzungszonen, davon 140.000 Juden.[865] Sie standen unter dem besonderen Schutz der Besatzungsmächte und der International Refugee Organization (IRO). 1951 wurden im Bundesgebiet nur noch 38.600 heimatlose Ausländer gezählt, die meisten aus Polen und den drei baltischen Staaten[866] Die heimatlosen Ausländer, die sich am 30. Juni 1950 im Bundesgebiet oder West-Berlin in der Obhut einer Organisation der Vereinten Nationen befanden, wurden den deutschen Staatsangehörigen gleichgestellt, soweit es nicht auf die Staatsangehörigkeit ankommt (z.B. beim Wahlrecht oder beim Zugang zu öffentlichen Ämtern).

PERSONENSTAND

Auch im Personenstandswesen hatten Krieg und Nationalsozialismus tiefe Spuren hinterlassen.

Die erste Aufmerksamkeit der Bundesregierung war den Menschen gewidmet, denen durch das nationalsozialistische Gesetz zum Schutze des deutschen Blutes und der deutschen Ehre[867] die bürgerliche Eheschließung aus rassischen Gründen verboten worden war. Wurde die Ehe dennoch geschlossen, blieb sie bürgerlichrechtlich ohne Wirkung. Verlobte, die eine dauernde Lebensgemeinschaft begründen wollten, gingen daher außergesetzliche Verbindungen ein. Dasselbe galt für Personen, die wegen politischer Verfolgung unter falschem Namen, verborgen oder in anderer Weise außerhalb der bürgerlichen Ordnung lebten. Durch eine Reihe von Landesgesetzen waren bereits Möglichkeiten der nachträglichen Eheschließung geschaffen worden. 1950 wurden die in der amerikanischen Zone (Bayern, Bremen, Hessen und Württemberg-Baden) geschaffenen Bestimmungen auf die übrigen Länder des Bundesgebietes erstreckt.[868] Hatten Verlobte, denen aus rassischen Gründen die standesamtliche Eheschließung unmöglich gemacht worden war, den Entschluss, eine dauernde Verbindung einzugehen, nachweisbar und ernstlich bekundet, und war ein Teil bereits verstorben, konnte die Ehe auch noch nachträglich anerkannt werden, was große Bedeutung für den Status der Kinder sowie das Erb-, Steuer- und Versorgungsrecht hatte. Hatten solche Verlobte nach dem Krieg die standesamtliche Eheschließung nachgeholt, konnte bestimmt werden, dass die Wirkungen der Eheschließung schon früher eingetreten waren.

Infolge der Auswirkungen des Krieges waren seit Beginn des Jahres 1945 Ehen geschlossen worden, die nicht dem üblichen standesamtlichen Standard entsprechen, wie in Flüchtlingslagern vor ehemaligen Standesbeamten oder Lagerältesten, vor richterlichen Militärjustizbeamten in Norwegen oder östlich von Oder und Görlitzer Neiße vor Geistlichen. Solche Ehen, die zwischen dem 1. Januar 1945 und dem 1. August 1948 außerhalb des Bundesgebietes geschlossen worden waren, wurden 1950 für gültig geschlossen erklärt.[869]

Am 6. November 1941 war ein Geheimerlass Hitlers an den Reichsminister des Inneren mit der Ermächtigung ergangen, die nachträgliche Eheschließung von Frauen mit gefallenen oder im Felde verstorbenen Wehrmachtsangehörigen anzuordnen, wenn die Eheabsicht ernsthaft bestand, was für die Hinterbliebenenversorgung wichtig war. In der britischen Zone und in Rheinland-Pfalz waren Regelungen im gleichen Sinn getroffen worden. Bedenken, dass die von Hitler verfügte Regelung typisch nationalsozialistisch sei, konnten durch Hinweis auf diese Regelungen und entsprechende Gesetze in Frankreich widerlegt werden. 1951 konnten die betroffenen Frauen nachträglich den Familienamen des Mannes erhalten, und das von diesem Mann stammende Kind wurde ein eheliches Kind. Ferner konnte die Frau im Sinne des Versorgungsrechts den Status einer Kriegerwitwe erlangen.[870]

Als Folge des Krieges gab es eine übergroße Anzahl von Waisen. Es erschien daher politisch notwendig, die Adoption von Kindern auch solchen Eheleuten zu gestatten, die schon eigene Kinder hatten. Nach geltendem Recht konnte bisher nur eine kinderlose Person eine andere Person an Kindes statt annehmen. 1950 wurde bis 31. Dezember 1952 von dem Erfordernis der Kinderlosigkeit Befreiung erteilt.[871] 1953 wurde die Frist um drei Jahre verlängert.[872] 1951 wurde Jugendämtern, der Inneren Mission, der Caritas, der Arbeiterwohlfahrt und ähnlichen Fachverbänden die Vermittlung von Adoptionen gestattet.[873]

STANDESÄMTER

Normalerweise werden Geburt, Tod und Eheschließung von dem Standesbeamten beurkundet, in dessen Bezirk das Ereignis eintritt. Viele Geburten, Todesfälle und Eheschließungen konnten aber in der Kriegs- und Nachkriegszeit nicht beurkundet werden, weil sie Heimatvertriebene oder Ostzonenflüchtlinge oder verstorbene Insassen von Konzentrationslagern betrafen. Für die Bearbeitung von Standesfällen von Deutschen, die sich außerhalb des Bundesgebietes ereignet hatten, wurde daher den obersten Landesbehörden das Recht verliehen, bestimmte Standesämter für zuständig zu erklären. Die Beurkundung von Sterbefällen von Häftlingen der ehemaligen deutschen Konzentrationslager wurde 1951 dem Sonderstandesamt Arolsen (in Nordhessen) zugewiesen.[874] 1951 wurde auch das Recht betreffend verschollene Personen an die Folgen des Krieges angepasst.[875] Adenauer hatte vor dem Bundestag am 5. Mai 1950[876] erklärt, dass das Schicksal von 1,5 Mio. deutscher Kriegsgefangener in der Sowjetunion ungeklärt sei. 1951 wurde die Sammlung von Nachrichten über Kriegsgefangene, festgehaltene oder verschleppte Zivilpersonen und Vermisste angeordnet. Wer Kenntnisse hatte, musste diese zur Vermeidung von Strafe einer zuständigen Behörde melden.

AUSWEISE

In Amerika und England gibt es keine Personalausweise. Dennoch wurde die Idee, nun auch in der neuen Bundesrepublik auf Personalausweise zu verzichten, von niemand ernsthaft vertreten. In den Ländern der westlichen Besatzungszonen waren unterschiedliche Kennkarten und Ausweise eingeführt worden. 1950 wurden diese wieder vereinheitlicht.[877] Durch das Gesetz wurde jede Person im Bundesgebiet, die das 16. Lebensjahr vollendet hatte und nach den Vorschriften der Meldeordnung der Meldepflicht unterlag, verpflichtet, einen Personalausweis zu besitzen und auf Verlangen einer zur Prüfung von Personalien befugten Behörde vorzulegen, soweit sie sich nicht durch einen gültigen Pass ausweisen konnte. Ein Unterschied nach der Staatsangehörigkeit wurde dabei, anders als beim Reisepass, nicht gemacht. 1952 ging das Passwesen wieder in deutsche Hände über.[878] Dieses hatten sich die Besatzungsmächte vorbehalten. Der von den Alliierten nach wie vor geforderte bundeseigene Passkontrolldienst wurde dem Bundesgrenzschutz übertragen. Die Alliierten behielten sich bei der Ausstellung von Pässen und Sichtvermerken lediglich die Passvergabe an Personen auf den sog. Schwarzen Listen vor, d. h. Personen, denen ein Pass (für die Ausreise) oder Sichtvermerk (für die Einreise) nicht oder nur mit ausdrücklicher Genehmigung einer alliierten Dienststelle ausgestellt werden durfte.

HEIMATLOSE AUSLÄNDER

Bei Kriegsende gab es 8,5 Mio. heimatlose Ausländer (displaced persons, DP) auf dem Gebiet der vier Besatzungszonen, davon 140.000 Juden.[879] Sie standen unter dem besonderen Schutz der Besatzungsmächte und der International Refugee Organization (IRO). 1948 betreute die Organisation noch 643.000 heimatlose Ausländer (displaced persons, DP). Annähernd acht Mio. dieser Ausländer waren damit außer Landes gebracht worden. 1951 wurden im Bundesgebiet nur noch 38.600 heimatlose Ausländer gezählt, die meisten aus Polen und den drei baltischen Staaten.[880] Die Alliierten hatten 1950 verlangt, dass die Bundesrepublik die Obhut über die heimatlosen Ausländer (displaced persons, DP) übernimmt, die nicht in Umsiedlung begriffen sind. Die Alliierten verlangten dabei, dass die entsprechende Gesetzgebung sich am Flüchtlingsrecht des Völkerbundes und dem vom Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen erstellten Entwurf einer neuen internationalen Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge orientiert. Die in Umsiedlung begriffenen DP blieben unter der Obhut der Besatzungsmächte. Der Forderung der Alliierten wurde 1951 entsprochen.[881] Die heimatlosen Ausländer, die sich am 30. Juni 1950 im Bundesgebiet oder West-Berlin in der Obhut einer Organisation der Vereinten Nationen befanden, wurden den deutschen Staatsangehörigen gleichgestellt, soweit es nicht auf die Staatsangehörigkeit ankommt (z.B. beim Wahlrecht oder beim Zugang zu öffentlichen Ämtern).

2) Strafrecht, Ordnungswidrigkeit, Versammlungen

Das Wichtigste

Das zweite Gesetz der neuen Bundesrepublik war ein Amnestiegesetz und erging am 31. Dezember 1949. Das Gesetz bezweckte, Jahre der Not, der sittlichen Verwilderung und der Rechtsverwirrung durch eine Maßnahme der Gesetzgebung abzuschließen. Insbesondere auf dem Gebiet der Bewirtschaftung von Waren und Erzeugnissen sowie dem der Markt- und Preisregelung waren in den Nachkriegsjahren zahlreiche Personen straffällig geworden, die unter normalen wirtschaftlichen Verhältnissen sich nicht gegen Strafgesetze vergangen hätten.

Eine weit über seinen Anlass hinausgehende Bedeutung erlangte das Gesetz dadurch, dass es den Begriff der Ordnungswidrigkeit in das deutsche Recht einführte und die entsprechenden Tatbestände aus dem Strafrecht ausgegliederte. So wurde eine für das deutsche Recht neue begriffliche Scheidung zwischen Straftaten und Ordnungswidrigkeiten geschaffen. Neben die Geldstrafen, die den Gerichten vorbehalten blieben, traten die Geldbußen, die von Verwaltungsbehörden verhängt werden konnten.

Die neue staatsrechtliche Ordnung erleichterte Versammlungen und Aufzüge. Die Bundesregierung hielt es für geboten, der drohenden Verrohung der politischen Sitten entgegenzutreten. Mit einem Gesetz von 1953 wurde das Verbot von Versammlungen für verbotene politische Parteien geregelt, wurde die Identifizierung des Veranstalters verlangt, wurde Dritten die Störung rechtmäßiger Versammlungen verboten, Teilnehmern wurde verboten, Waffen, Uniformen als Zeichen einer gemeinsamen politischen Gesinnung und NS-Kennzeichen zu tragen.

STRAFRECHT

Das zweite Gesetz der neuen Bundesrepublik war ein Amnestiegesetz und erging am 31. Dezember 1949.[882] Das Gesetz bezweckte, Jahre der Not, der sittlichen Verwilderung und der Rechtsverwirrung durch eine Maßnahme der Gesetzgebung abzuschließen. Insbesondere auf dem Gebiet der Bewirtschaftung von Waren und Erzeugnissen sowie dem der Markt- und Preisregelung waren in den Nachkriegsjahren zahlreiche Personen straffällig geworden, die unter normalen wirtschaftlichen Verhältnissen sich nicht gegen Strafgesetze vergangen hätten. Für Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, die vor dem 15. September 1949 begangen wurden, wurde nach Maßgabe des Gesetzes Straffreiheit gewährt. Die Bundesregierung hatte als Stichtag den 12. September 1949 vorgeschlagen, den Tag der Wahl des Bundespräsidenten. Das hatte innere Logik, weil dem Bundespräsidenten das Recht der Begnadigung im Einzelfall zusteht. Der Bundestag war diesem Vorschlag nicht gefolgt sondern wählte den Tag der Wahl des Bundeskanzlers.[883] Gleichwohl wurde die Geltungsdauer des Gesetzes der Bizone zur "Vereinfachung des Wirtschaftsstrafrechts"[884] verlängert. Mit dem Gesetz sollte die Gefährdung der Bedarfsdeckung und die Fälschung von Bezugsberechtigungen (vulgo Lebensmittelkarten) bekämpft werden.

1953 wurde das Strafrecht entstaubt.[885] Wegen des Verbots der Todesstrafe im Grundgesetz wurde der Begriff auch aus dem Strafgesetzbuch entfernt. Bezüge auf das Reich und seine Einrichtungen wurden allesamt durch den Bund und seine Einrichtungen ersetzt. Ferner wurden alte Zöpfe abgeschnitten. Gestrichen wurden "Advokat", "Entmannung", "Schießgewehr", "Feuergewehr" und "Frauensperson". Der Diebstahl von elektrischem Strom wurde als neuer Straftatbestand eingeführt, weil bisher nur "bewegliche Sachen", also solche, die man anfassen und mitnehmen konnte, gestohlen werden konnten. Darüber hinaus wurde die bedingte Aussetzung der Strafvollstreckung durch den Richter eingeführt. Schließlich befanden sich auch nach dem Eingriff der Besatzungsmächte im Strafgesetzbuch noch Vorschriften, deren Einfügung oder Umgestaltung durch den nationalsozialistischen Gesetzgeber mit demokratischen Grundsätzen nicht zu vereinbaren waren.

ORDNUNGSWIDRIGKEITEN

Eine weit über seinen Anlass hinausgehende Bedeutung erlangte das Gesetz, das durch die soziale Markwirtschaft gegenstandslos wurde, dadurch, dass es den Begriff der Ordnungswidrigkeit in das deutsche Recht einführte und die entsprechenden Tatbestände aus dem Strafrecht ausgegliederte. So wurde eine für das deutsche Recht neue begriffliche Scheidung zwischen Straftaten und Ordnungswidrigkeiten geschaffen. Neben die Geldstrafen, die den Gerichten vorbehalten blieben, traten die Geldbußen, die von Verwaltungsbehörden verhängt werden konnten. Da zum Zeitpunkt des Gesetzes die Bundesrepublik bereits gegründet worden war, nur ihre Organe sich noch nicht konstituiert hatten, wurde das Gesetz bis zum 31. März 1950 befristet, um dem künftigen Bundestag die Verlängerung zu überlassen. Das geschah 1950, womit gleichzeitig die Geltung des Bizonengesetzes auf die französische Besatzungszone erstreckt wurde. Sie Geltung wurde mehrfach verlängert,[886] bis es durch das Gesetz über Ordnungswidrigkeiten abgelöst wurde, wo es heißt, "Eine mit Geldbuße zu ahndende Handlung ist eine Ordnungswidrigkeit".[887] Wenn Geldbußen nur von Gerichten verhängt werden könnten, wie das einer strengen Auffassung von der Gewaltenteilung entspräche, wären diese völlig überlastet.

VERSAMMLUNGEN

Die neue staatsrechtliche Ordnung erleichterte Versammlungen und Aufzüge. Die Bundesregierung stellte fest, dass politische Versammlungen in sehr vielen Fällen einen turbulenten Verlauf nahmen oder gar von Gegnern gesprengt wurden. Die Bundesregierung hielt es daher für geboten, der drohenden Verrohung der politischen Sitten entgegenzutreten. 1953 wurde das Verbot von Versammlungen für verbotene politische Parteien geregelt, wurde die Identifizierung des Veranstalters verlangt, wurde Dritten die Störung rechtmäßiger Versammlungen verboten, Teilnehmern wurde verboten, Waffen, Uniformen als Zeichen einer gemeinsamen politischen Gesinnung und NS-Kennzeichen zu benutzen.[888]

3) Jugend

Das Wichtigste

Anders als im Nationalsozialismus und in der SBZ und Ost-Berlin gab es in der Bundesrepublik keine umfassenden Organisationen und Programme für "die Jugend". Andererseits mochte die Politik nicht ganz untätig sein. Die Bundesregierung plante ab 1951 die Durchführung gesamtdeutscher Veranstaltungen auf sportlicher und kultureller Ebene, sportliche Wettkämpfe in der Art der früheren Reichsjugendwettkämpfe der Weimarer Republik in sämtlichen Schulen, die Einführung von Berufswettkämpfen auf Bundesebene und die Unterstützung des Segelflugsports. Organisierte Jugendbetreuung lag vor allem in den Händen der christlichen Kirchen, der Sportvereine und der politischen Parteien.

1951 ergingen zum Schutz der Jugend in der Öffentlichkeit bestimmte abgestufte Verbote für Personen unter 18 und 16 Jahren für Aufenthalte in Gaststätten ohne Begleitung eines Erziehungsberechtigten, Alkoholausschank, Kino- und Tanzlokalbesuch.

Das Gesetz von 1953 gegen die Verbreitung jugendgefährdender Schriften war umkämpft, wie sich allein daraus ergibt, dass der Regierungsentwurf vom Parlament erst nach drei Jahren verabschiedet wurde. Die SPD lehnte das Gesetz ab. Der Begriff "Schriften, die Jugendliche sittlich gefährden" sei unklar, gefährlich und rechtlich unzulänglich. Er lasse allen Auslegungsmöglichkeiten freien Raum und drohe zu einem kulturpolitischen Kampfmittel zu werden.

1953 wurde mit dem Jugendgerichtsgesetz die Möglichkeit geschaffen, Heranwachsende (Personen zwischen 18 und 21 Jahren) unter bestimmten Voraussetzungen wie Jugendliche zu behandeln, Laien am Jugendstrafverfahren zu beteiligen und die Möglichkeit zu schaffen, die Jugendstrafe auszusetzen oder auf Bewährung zu verhängen.

Anders als im Nationalsozialismus und in der SBZ und Ost-Berlin gab es in der Bundesrepublik keine umfassenden Organisationen und Programme für "die Jugend". Andererseits mochte die Politik nicht ganz untätig sein. Die Bundesregierung unterrichtete daher am 31. Juli 1951 den Bundestag über ihr Programm zur Betreuung der deutschen Jugend.[889] Sie plante die Durchführung gesamtdeutscher Veranstaltungen auf sportlicher und kultureller Ebene, sportliche Wettkämpfe in der Art der früheren Reichsjugendwettkämpfe der Weimarer Republik in sämtlichen Schulen, die Einführung von Berufswettkämpfen auf Bundesebene und die Unterstützung des Segelflugsports. Organisierte Jugendbetreuung lag vor allem in den Händen der christlichen Kirchen, der Sportvereine und der politischen Parteien. Es gab keinerlei Zwang für Jugendliche, sich in diesen Organisationen zu betätigen.

1951 wurden zum Schutz der Jugend in der Öffentlichkeit bestimmte abgestufte Verbote für Personen unter 18 und 16 Jahren für Aufenthalt in Gaststätten ohne Begleitung eines Erziehungsberechtigten, Alkoholausschank, Kino- und Tanzlokalbesuch erlassen.[890]

Das 1953 in Kraft getretene Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften[891] war umkämpft, wie sich allein daraus ergibt, dass der Regierungsentwurf dem Parlament am 28. Juni 1950 zugeleitet und worden war und das Gesetz erst drei Jahre später verkündet wurde. Die SPD lehnte das Gesetz ab.[892] Der Begriff "Schriften, die Jugendliche sittlich gefährden" sei unklar, gefährlich und rechtlich unzulänglich. Er lasse allen Auslegungsmöglichkeiten freien Raum und drohe zu einem kulturpolitischen Kampfmittel zu werden. Es erinnere an die Beratungen im Reichstag über das erste Gesetz gegen Schmutz und Schund. Bei jener Gelegenheit habe der Katholische Jugendverband versucht, eine Erweiterung vorzunehmen, die jetzt im neuen Bundesgesetz Raum gefunden habe, nämlich für Schriften, die, ohne der Schund- und Schmutzliteratur anzugehören, geeignet seien, die Jugend in sittlicher Beziehung zu gefährden. In einer Umfrage bei katholischen Geistlichen, Lehrern und Erziehern über die Begrenzung der zu erfassenden Schriften und Abbildungen sei folgendes Urteil ergangen: die ästhetische Leistung eines Bühnenregisseurs oder eines Filmregisseurs, der ein beispielsweise den Katholiken heiliges Gut unter dem Gesichtswinkel eines materialistischen Genusses erfasse, könne dem Regisseur Kunst, dem Katholiken Schund und Schmutz sein. Die SPD wandte sich weiter dagegen, dass es Werke geben soll, die so schwer gefährdend seien, dass sie auch ohne Votum der Prüfstellen verboten seien. So könne niemand wissen, ob ein bestimmtes Werk verboten sei. Bei der Auseinandersetzung ging es nicht nur aber auch um intime Beziehungen außerhalb der Ehe. Die Kirche, besonders die Katholische verlangte die Beschränkung der Sexualität auf den engen Bereich der Reproduktion in ehelicher Gemeinschaft, während Literatur, Malerei und Film die Sexualität von kirchlicher und bürgerlicher Prüderie befreien wollten.

Das gesetzgeberische Problem lag in der Definition der Jugendgefährdung. Das Reichsgesetz von 1926 zur Bewahrung der Jugend vor "Schund- und Schmutzschriften" war durch Gesetz vom 1935 aufgehoben worden, weil der Nationalsozialismus über seine Schrifttumskammern den Buch- und Zeitschriftenhandel lenkte. Im zuständigen Ausschuss des Reichstags war über ein Jahr lang versucht worden, eine Definition von Schmutz und Schund zu erarbeiten. Schließlich blieb es bei dem Sammelbegriff, und der Gesetzgeber überließ es den Prüfstellen, von Fall zu Fall entscheiden. Im Unterschied zur Zeit der Reichsverfassung hatte das Grundgesetz bestimmt, dass die Grundrechte (und damit das Recht aus Art. 5 GG, seine Meinung in Schrift und Bild zu äußern) Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht binden, und dass jede Maßnahme der öffentlichen Gewalt richterlich überprüfbar war, Art. 19 GG. Das Definitionsproblem löste auch der Bundestag dennoch nicht und überließ es, wie schon der Reichstag, der Praxis. Im Unterschied zur Zeit des Reiches hatten nun nicht mehr die Prüfstellen das letzte Wort sondern die Gerichte.

Kurz vor der Wahl 1953 wurde noch das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz geändert.[893] Jugendhilfe war Angelegenheit der kommunalen Selbstverwaltung. Die Landkreise und kreisfreien Städte hatten Jugendämter eingerichtet. Das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz von 1922 war 1939 dahin geändert worden, dass nun die Bürgermeister die Geschäfte der Jugendämter nach den Vorschriften der Deutschen Gemeindeordnung von 1935 führen. Inzwischen war die Deutsche Gemeindeordnung von 1935 in den einzelnen Ländern durch neue Vorschriften ersetzt worden. Das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz sollte daher mit den Änderungen der Gemeindeordnungen weiter gelten.

1953 wurde mit dem Jugendgerichtsgesetz[894] bewusst ein Gesetz aus der Zeit des Nationalsozialismus in leicht veränderter Form neu verkündet. Mit dem Reichsjugendgerichtsgesetz von 1943 war die auf umfangreichen Vorarbeiten beruhende Reform des Jugendstrafrechts durch eine Zusammenfassung zahlreicher vorher ergangener Teilnovellen zu einem vorläufigen Abschluss gekommen. Das Gesetz beruhte im Wesentlichen auf dem Jugendgerichtsgesetz von 1923, das in bahnbrechender Weise für die strafrechtliche Behandlung Jugendlicher anstelle des Straf- den Erziehungsgedanken eingeführt hatte. Das Reichsjugendgerichtsgesetz von 1943 hatte ein selbständiges Erziehungsstrafrecht geschaffen. Nach übereinstimmender Auffassung in Rechtsprechung und Rechtslehre stellt dieses Gesetz ein Werk dar, das die bisher fortschrittlichste Kodifikation des Jugendstrafrechts in Deutschland enthält. Gedanken, die als typisch nationalsozialistisch zu bezeichnen sind, wurden beseitigt. Mit dem Gesetz wurde die Möglichkeit geschaffen, Heranwachsende (Personen zwischen 18 und 21 Jahren) unter bestimmten Voraussetzungen wie Jugendliche zu behandeln, Laien am Jugendstrafverfahren zu beteiligen und die Möglichkeit zu schaffen, die Jugendstrafe auszusetzen oder auf Bewährung zu verhängen.

4) Gesundheitswesen

Das Gesundheitswesen passt in keine der sonstigen Kategorien der Innenpolitik. Es gehört zum Bereich der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, etwa im Bereich der Betäubungsmittel oder der Geschlechtskrankheiten, es ist Gewerberecht im Bereich der Zulassung von Personen zur Ausübung von Heilberufen, es ist Teil des Sozialversicherungssystems wegen der Krankenkassen. Die Zuständigkeiten des Bundes sind begrenzt auf die Gesetzgebung gegen gemeingefährliche und übertragbare Krankheiten, die Zulassung zu Heilberufen und den Verkehr mit Arzneien, Heil- und Betäubungsmitteln und Giften, sowie die Sozialversicherung und das privatrechtliche Krankenversicherungswesen. 1952 wurde das Bundesgesundheitsamt errichtet. Durch das neue Gesetz wurde das Robert-Koch-Institut für Hygiene und Infektionskrankheiten in West-Berlin auf den Bund übergeleitet, welches auch zuständig ist für das Betäubungsmittelwesen zu medizinischen Zwecken. 1952 wurde der Dualismus zwischen Zahnärzten und den nicht akademisch gebildeten Dentisten abgeschafft. Neue Apotheken durften nur eröffnet werden, wenn die Genehmigungsbehörde dafür ein Bedürfnis sah.

1953 folgte ein Gesetz zur Bekämpfung der Geschlechtskrankheiten. In den Vordergrund des Gesetzes wurden die Heilung der Kranken und der Schutz der Gesunden gestellt.

Das Gesundheitswesen passt in keine der sonstigen Kategorien der Innenpolitik. Es gehört zum Bereich der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, etwa im Bereich der Betäubungsmittel oder der Geschlechtskrankheiten, es ist Gewerberecht im Bereich der Zulassung von Personen zur Ausübung von Heilberufen, es ist Teil des Sozialversicherungssystems wegen der Krankenkassen. Die Zuständigkeiten des Bundes sind begrenzt auf die Gesetzgebung gegen gemeingefährliche und übertragbare Krankheiten, die Zulassung zu Heilberufen und den Verkehr mit Arzneien, Heil- und Betäubungsmitteln und Giften, sowie die Sozialversicherung und das privatrechtliche Krankenversicherungswesen. Die Durchführung der Gesetze ist generell Aufgabe der Länder.

1952 erging das Gesetz über die Errichtung eines Bundesgesundheitsamtes.[895] In einer Denkschrift Bismarcks an den Bundesrat vom 9. April 1872 war es für notwendig erklärt worden,
dass ein Reichsgesundheitsamt als Reichszentralbehörde geschaffen werde, um die vom Reich ausgehende Gesetzgebung vorzubereiten, die Wirkungen der im Interesse der öffentlichen Gesundheitspflege ergriffenen Maßnahmen zu beobachten, in geeigneten Fällen den Staats- und Gemeindebehörden Auskunft zu erteilen, die Entwicklung der medizinischen Gesetzgebung in außerdeutschen Ländern zu verfolgen, die Herstellung einer genügenden medizinischen Statistik für Deutschland zu organisieren.

Das wurde im Prinzip auch die Aufgabe des Bundesgesundheitsamtes. Durch das neue Gesetz wurde das Robert-Koch-Institut für Hygiene und Infektionskrankheiten in West-Berlin auf den Bund übergeleitet, welches auch zuständig ist für das Betäubungsmittelwesen zu medizinischen Zwecken.

1952 wurde der Dualismus zwischen Zahnärzten und den nicht akademisch gebildeten Dentisten abgeschafft.[896] Die Tätigkeit der Zahntechniker wurde durch das Gesetz nicht berührt, weil sie ein Handwerk ausüben, jedoch nicht die Zahnheilkunde.

Im selben Jahr wurde die vorläufige Regelung der Errichtung neuer Apotheken geregelt.[897] Danach durfte bis zum Inkrafttreten einer bundesgesetzlichen Regelung des Apothekenwesens die Erlaubnis oder die Berechtigung zur Errichtung einer Apotheke nur auf Grund der Bestimmungen erteilt werden, die am 1. Oktober 1945 in den einzelnen Ländern des Bundesgebietes galten. Das Gesetz ist eines der vielen Beispiele für die direkte Intervention der Besatzungsmächte in die Gesetzgebung, wo sie nichts mit deren Sicherheitsinteressen zu tun hatten. Der Bundestag hatte das Gesetz schon am 29. Mai 1952 angenommen. Dass das Gesetz erst am 13. Januar 1953 vom Bundespräsidenten ausgefertigt und am 14. Januar im Bundesgesetzblatt verkündet wurde, hat folgende Gründe: zunächst wurde vom Bundesrat der Vermittlungsausschuss angerufen. Dann wurden von Seiten des Amerikanischen Hohen Kommissars Bedenken gegen das Gesetz erhoben, weil es Besatzungsrecht berühre. Die Entscheidung des amtierenden Amerikanischen Hohen Kommissars, dass dem Inkrafttreten des Gesetzes nichts im Wege stehe, erging erst Ende Dezember 1952.

1952 folgte das Gesetz über das deutsche Arzneibuch.[898] Die erste Ausgabe des Deutschen Arzneibuchs beruhte auf einem Beschluss des Bundesrates vom 22. Mai 1872. Das 1952 noch gültige Deutsche Arzneibuch, welches die Vorschriften über die Eigenschaften, Herstellung, Prüfung, Wertbestimmung und Aufbewahrung der gebräuchlichen Arzneistoffe und Arzneimittel enthält, stammte aus dem Jahre 1926. Seit dieser Zeit war eine große Anzahl von wichtigen Arzneistoffen entdeckt und erfunden worden, die bisher noch nicht in das Deutsche Arzneibuch aufgenommen worden waren. Es war seit Jahrzehnten üblich, das Deutsche Arzneibuch alle zehn Jahre zu erneuern und es den Fortschritten der medizinischen und pharmazeutischen Wissenschaften anzugleichen. Im Jahr 1952 war das Arzneibuch so veraltet, dass es die Stoffgruppen der Vitamine, der Sulfonamide und der Antibiotika nicht enthielt.

1952 wurden einige Polizeiverordnungen auf dem Gebiet des Verkehrs mit Arzneimitteln aufgehoben.[899] Die Abgabe von Leberpräparaten und anderen Arzneimitteln war am 7. November 1939 aus kriegsbedingten Gründen der Verknappung unter Rezeptpflicht gestellt worden. Die Polizeiverordnung über die Abgabebeschränkung für weibliche Geschlechtshormone und andere Arzneimittel von 1914 hatte zum Zweck, die Empfängnisverhütung zu erschweren.

1953 folgte ein Gesetz zur Bekämpfung der Geschlechtskrankheiten.[900] Beim Erlass des Gesetzes zur Bekämpfung der Geschlechtskrankheiten von 1927 bestand keine einheitliche Organisation des Gesundheitswesens und damit auch der Bekämpfung der Geschlechtskrankheiten. Lediglich die Sittenpolizei überwachte die eingeschriebenen Dirnen, die einer Wohnungsbeschränkung unterlagen. Das Gesetz von 1927 betrachtete nicht mehr die Reglementierung des Dirnenwesens als die Aufgabe des Staates auf dem Gebiete der Sexualhygiene. In den Vordergrund trat die Möglichkeit, jedem Kranken eine ausreichende Behandlung zu ermöglichen, diese zu überwachen und Gesundheitsfürsorge gegen Geschlechtskrankheiten zu betreiben, und den Kranken daran zu hindern, andere Menschen anzustecken.

Die Notwendigkeit einer Neufassung ergab sich nicht so sehr aus der kriegsbedingten Zunahme der Geschlechtskrankheiten, die schon geringer wurde, sondern der Veränderung der sozialen und politischen Struktur des Volkes und der Notwendigkeit, den zahlreichen Abänderungen und Anordnungen der Nachkriegszeit eine neue Rechtsordnung folgen zu fassen. Im Vordergrunde blieben die Heilung der Kranken und der Schutz der Gesunden. Die Gesichtspunkte einer sozialen Gesundheitsfürsorge im Frieden unterscheiden sich grundsätzlich von den Maßnahmen, welche eine fremde Truppenmacht im Kriege, beim Vormarsch und in der Besatzungszeit anordnen muss. Völlige Zerstörung aller moralischen Bindungen bedingt dann den zeitweisen Ersatz der Fürsorge durch polizeiliche Zwangsmaßnahmen. Von diesem Gesichtspunkte sind die Anordnungen der Besatzungsmacht zu verstehen, welche wieder einem anderen Denken Platz machen sollten. Eine Kontrollratsdirektive hatte weitgehende Zwangsmaßnahmen angeordnet. Die nachfolgenden deutschen Gesetze waren davon stark beeinflusst, versuchten aber, diese Maßnahmen fortschreitend immer mehr abzumildern und den Anschluss an die Haltung des Gesetzes von 1927 wieder zu gewinnen.

Notes

1Kaack, S. 157

2Alt, Adenauer, S. 11 f; Kaack S. 158

3Bracher in Löwenthal-Schwarz, S. 193

4Buchstab, S. XVIII, 126, Fn 42; S. 433, Braunthal, S. 372, Breitling, S. 352

5Bösch, S. 158

6Der Spiegel, 19. August 1953

7so auch Bösch, S. 22

8CDU/CSU ohne SPD: Baden, Bayern; SPD ohne CDU: Bremen, Hamburg, Schleswig-Holstein; CDU mit SPD: Württemberg-Hohenzollern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz; SPD mit CDU: Hessen, Niedersachsen

9Schwarz, Ära Adenauer, S. 29 f

10Adenauer, Teegespräche, Nr. 75A, 15. August 1949

11Werner Kaltefleiter in Blumenwitz u.a. Beiträge der Wissenschaft, S. 286 f

12Berliner Zeitung, 28. Mai 1995

13zusammen mit Andreas Hermes, Otto Nuschke und Ernst Lemmer; sie hatten ihr Büro in der Jägerstraße im sowjetischen Sektor; von Sowjetunion mit Büros, Papier und Benzin unterstützt, um von Berlin aus gesamtdeutsche CDU aufzubauen; Terence Prittie, Adenauer, S. 112 unter Berufung auf Der Spiegel vom 18. Oktober 1961

14Lange, S. 81

15Kaack, S. 171

16Lange, S. 79

17Kaack, S. 171; Winkler, S. 121 sieht auch in Frankfurt am Main einen Hauptort der Entstehung der CDU

18Lange, S. 74

19Herbert, S. 586

20Morsey, Adenauer und die Gründung, S. 12 ff

21Wengst, Bundestagswahlkampf 1949, S. 2 f

22Wengst, Bundestagswahlkampf, S. 7

23Karlheinz Niclauss in Morsey, Adenauer und Bundestag, S. 72

24Bösch, S. 81

25Bösch, S. 79 ff

26Urteil vom 23. Oktober 1952, BVerfGE Bd. 2, S. 1 ff

27Grebing, S. 113

28Dahrendorf in Netzer, S. 234: "Sie ist einfach nicht mehr da"

29Conze, S. 62 f

30SPD-Parteitag 1946, Protokoll S. 36; SPD-Parteitag 1947, Protokoll, S. 42, SPD-Parteitag 1948, Protokoll S. 44

31Conze, S. 65

32Menges in Lemberg-Edding, S. 6

33StJB 1955, S. 107

34Volkmann in Köllner, Bd. 2, S. 237

35Flechtheim I, S. 8 f

36Jakob Kaiser: 1949 bis 1957 Bundesminister für gesamtdeutsche Fragen; Heinrich Krone: 1961 bis 1964 Bundesminister für besondere Aufgaben, 1964 bis 1966 Bundesminister für die Angelegenheiten des Bundesverteidigungsrates; Ernst Lemmer: 1957 bis 1962 Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen, 1957 bis 1962 Bundesminister für gesamtdeutsche Fragen, 1964 bis 1965 Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte; Hans Lukaschek: 1949 bis 1953 Bundesminister für Angelegenheiten der Vertriebenen

37Kukuck, S. 240

38Uertz, 89 ff., 166 ff

39Uertz S. 49; Peter Hüttenberger, Nordrhein-Westfalen und die Entstehung seiner parlamentarischen Demokratie, Siegburg 1973

40Das Kloster wurde 2007 geschlossen. Kukuck, S. 241; Schreiben Adenauer an Pferdmenges in Briefe 1945-1947 Nr. 220 vom 22. April 1946

41Uertz, S. 47

42Dr. Kurt Schumacher: Programmatische Erklärungen vom 5. Oktober 1945, Flechtheim III, S. 4; SPD-Parteitag, Protokoll S. 39

43Prittie, S. 119

44Uertz, Die Politische Meinung, Monatsschrift zu Fragen der Zeit, Sankt Augustin, Nr. 446, 2007, S. 47 ff

45Flechtheim II, S. 28, 31 f, 35, 42, 47, 51, 216

46Lange, S. 69 f

47Koerfer, S. 59

48Anhang 6

49Koerfer, S. 32

50SPD-Parteitag, Protokoll S. 39

51lateinischer Begriff dafür, dass ein außerehelich geborenes Kind zum ehelichen Kind wird, wenn Kindesvater und Kindesmutter nach der Geburt die Ehe schließen

52Flechtheim II, S. 30, 34, 36, 45, 47, 49; Bösch, S. 18

53in Morsey, Adenauer, S. 93

54Flechtheim II, S. 58 ff

55Nr. 86 in 1951-1953

56Hotel in Koblenz auf einem Felsvorsprung über dem Rhein, 1974 wegen Einsturzgefahr abgebrochen

57Adenauer, Teegespräche, Nr. 75A , 15. August 1949

58Adenauer, Briefe 1949-1951 Nr. 82 – 25. August 1949

59es waren erst 14 Monate

60DB/P I 5/22 ff vom 20. September 1949

61KP 1/1949#3 vom 20. September 1949

62Morsey, Adenauer und Bundestag, S. 105

63S. 991

64Miller-Potthoff, S. 174

65Winkler, 123 f

66Alt, Adenauer, S. 15

67Kaack, S. 161

68Heidenheimer, S. 95

69Heuberg im Chiemgau, Kuhberg bei Ulm, Dachau bei München, Flossenburg östlich von Nürnberg

70Sontheimer, S. 10, Allemann, S. 244 f

71Edinger, S. 340 f, 344, 349, 358 f

72S. 983 f

73Dr. Kurt Schumacher: Programmatische Erklärungen vom 5. Oktober 1945, Flechtheim III, S. 4

74Herbert, S. 646

75Flechtheim III, S. 1 ff

76Dr. Kurt Schumacher: Programmatische Erklärungen vom 5. Oktober 1945, Flechtheim III, S. 4; SPD-Parteitag, Protokoll S. 39

77Flechtheim III, S. 4 ff

78Adenauer, Erinnerungen, S. 200 f, zitiert aus dieser Passage

79Edinger, S. 79

80SPD-Parteitag 1947, Protokoll S. 41

81Schumacher am 21. September 1949 im Bundestag: "Die bessere Position Großbritanniens besteht jetzt eben darin, dass es ein funktionierendes System der Planwirtschaft mit Investitionslenkung hat."

82SPD-Parteitag 1947, Protokoll, S. 37

83SPD-Parteitag 1948, Protokoll, S. 27 ff, 38

84Heidenheimer, S. 150 f

85SPD-Parteitag 1948, Protokoll S. 30, 42

86AdG vom 3. April 1948, S. 1446

87Schwarz, Ära Adenauer, S. 58

88Protokoll 1947, S. 40

89Protokoll 1946, S. 23 ff

90Protokoll 1948, S. 42

91DB/P I 68/2476 vom 13. Juni 1950

92AdG vom 19. Mai 1950, S. 2390; Schumacher setzte kleinsteuropäisch mit großfranzösisch gleich

93zum Folgenden: Alt, Adenauer, S. 67 ff

94Flechtheim III, S. 34 ff

95Kosthorst, S. 64

96DB/P I 5/22 ff vom 20. September 1949

97DB/P I 6/31 ff vom 21. September 1949

98DB/P 1 10/176 vom 29. September 1949

99Carlo Schmid, S. 444

100Buchstab, S. 110

101Der Spiegel, 27. August 1952

102zit. nach Der Spiegel, 1. Oktober 1952

103Winkler, Bd. 2, S. 640

104Winkler, Bd.2, S. 648 f

105Baring, Kanzlerdemokratie, S. 94 ff

106Schwarz, Adenauer, Reden, S. 25 f

107Schwarz, Adenauer, Reden, S. 31

108Schwarz, Adenauer, Reden, S. 88

109so auch Morsey, Parlamentarischer Rat, S. 86

110in Löwenthal-Schwarz, S. 189

111Der Spiegel, Nr. 41/1963

112Winkler, Bd. 2, S. 98 ff

113Adenauer S. 217 f

114Von der gesamten Hilfe von 3,3 Mrd. USD zahlte die Bundesrepublik bis 1978 vertragsgemäß 1,1 Mrd. zurück. Die deutschen Importeure zahlten den Gegenwert der Importe auf ein Sonderkonto des ERP-Fonds. Der Fonds besteht heute noch und dient der Finanzierung der Wirtschaft mit günstigen Krediten.

115DB/P I 31/958 vom 26. Januar 1950

116StJB 1952, S. 235, 458

117Gesetz vom 5. November 1948 über die Kreditanstalt für Wiederaufbau, WiGBl. 1948, S. 123 ff

118Gesetz vom 31. August 1953 über die Verwaltung des ERP-Sondervermögens, BGBl. I 1953, S. 1312

119Gesetz vom 31. Januar 1950 betreffend das Abkommen über Wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und der Bundesrepublik Deutschland vom 15. Dezember 1949 und Abkommen über Wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika, BGBl. 1950, S. 9

120Herbert, S.554

121Bechtel, S. 469 f

122DB/P I 11/226 vom 30. September 1949

123aus dem britischen Kaiserreich Indien gingen hervor die Nachfolgestatten Indien, Pakistan, Sri Lanka, Bangladesch, Myanmar

124Adenauer, Erinnerungen, S. 184 f

125Ploetz, S. 1306

126Der amerikanische Präsident Truman erklärte angesichts sowjetischer Subversion in Griechenland und Türkei die Unverletzlichkeit der Staaten im Mittleren Osten, er sagte Hilfe der USA zu "für die in ihrer Freiheit bedrohten Völker" (Truman-Doktrin), Ploetz S. 1241

127Adenauer, Erinnerungen, S. 254

128Schwarz, Ära Adenauer, S.63 f

129DB/P I 17/397 vom 15. November 1949

130S. 144 unter Bezug auf Acheson, Dean: Konrad Adenauer in Sketches from Life of Men I have known, New York, 1961: Acheson was taken to meet the leader of the opposition. He found a cripple of frightening appearance and demeanor, who immediately launched into an "unrestrained and bitter attack against Adenauer … on the strange ground that Adenauer was working smoothly with the … occupation authorities." He seemed to the American entirely deaf to reason. "Breaking off this futile interview as soon as politeness permitted" Acheson concludes, "I went on to a reception which the chancellor was giving to me."

131DB/P I 18/473 ff vom 24. und 25. November 1949, Wortlaut in Anhang

132erhöht auf 14,5 Mio. Tonnen pro Jahr im November 1949, Grosser, S. 138

133Adenauer, Erinnerungen, S. 307

134DB/P I 18/523 vom 24. und 25. November 1949

135DB/P I 18/524 f vom 24. und 25. November 1949

136Wengst, Bundestagswahlkampf, S. 36

137Carlo Schmid, Erinnerungen, 1979, S. 455 f

138KP/27#1 vom 29. November 1949

139Brandt, S. 135

140Aktionsprogramm der SPD von 1952, Flechtheim III, S. 67

141Huber, S. 605 ff

142aufgehoben durch Art. 2 des Protokolls über die Beendigung des Besatzungsregimes in der Bundesrepublik Deutschland vom 23. Oktober 1954 mit Wirkung vom 5. Mai 1955, Gesetz vom 24. März 1954 betreffend das Protokoll vom 23. Oktober 1954 über die Beendigung des Besatzungsregimes in der Bundesrepublik Deutschland, BGBl. II 1954, S. 213; es heißt dort: Mit dem Inkrafttreten dieses Protokolls wird das Militärische Sicherheitsamt aufgelöst (unbeschadet der Gültigkeit der von ihm getroffenen Maßnahmen oder Entscheidungen); die Kontrolle auf den Gebieten der Abrüstung und Entmilitarisierung wird in der Folge durch einen Gemeinsamen Viermächte-Ausschuss ausgeübt, in den jeder der Unterzeichnerstaaten einen Vertreter entsendet und der mit Stimmenmehrheit der vier Mitglieder entscheidet.

143BVerfGE Bd. 1, S. 351 ff

144aktualisierte Zusammenfassung der Politik betreffend Deutschland: The United States does not feel that it can deny to France, which has been invaded three times by Germany in 70 years, its claim to the Saar territory, whose economy has long been closely linked with France. Of course, if the Saar territory is integrated with France she should readjust her reparation claims against Germany.

1451870 hatte Frankreich gegenüber Preußen am 19. Juli 1870 den Krieg erklärt

146Vertragsploetz, Teil II, Vierter Band, S. 302

147Adenauer, Erinnerungen, S. 296

148DB/P I 5/30 vom 20. September 1949

149Adenauer, Teegespräche, Nr. 15 vom 1.6.51, S. 91 f, Nr. 17 vom 13.7.51, S. 116

150DB/P I 6/40 f vom 21. September 1949

151AdG vom 10. November 1949, S. 2128

152Adenauer, Erinnerungen, S. 297

153Adenauer, Erinnerungen, S. 301

154Adenauer, Erinnerungen, S. 302

155KP/36#1 vom 17. Januar 1950

156S. 307

157Adenauer, Erinnerungen, S. 307

158DB/P I 46/1555 ff vom 10. März 1950

159Adenauer, Erinnerungen, S. 308

160KP/51#A vom 7. März 1950

161DB/P I 46/1562 ff vom 10. März 1950

162Adenauer, Erinnerungen, S. 296

163nie darüber sprechen, immer daran denken

164DB/P I 46/1559 f vom 10. März 1950

165Adenauer, Erinnerungen, S. 316, Schwarz, Ära Adenauer, S. 94

166AdG vom 16. März 1950, S. 2302; der Ort der Schlacht von 451 nach Christus zwischen dem hunnischen Angreifer Attila und dem weströmischen Verteidiger Aetius wird bei Troyes in Frankreich vermutet.

167Adenauer, Erinnerungen, S. 324 f

168Adenauer, Briefe 1949 bis 1951, S. 186

169Adenauer, Erinnerungen, S. 327 f

170Schwarz, Ära Adenauer, S. 93

171Brief Nr. 251 vom 09.06.50

172Franz Thedieck in Blumenwitz, Beiträge, S. 334 f

173KP/68#A vom 23. Mai 1950; DB/P I 68/2459 ff vom 13. Juni 1950

174DB/P I 68/2470 ff vom 13. Juni 1950

175DB/P I 68/2470 ff vom 13. Juni 1950

176DB/P III 122/7053

177Gesetz vom 8. Juli 1950 über den Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zum Europarat, BGBl. 1950, 263

178DB/P I 144/5664 ff vom 30. Mai 1951

179Schwarz, Ära Adenauer, S. 94

180gekürzte Wiedergabe; KP/210#F vom 25. März 1952

181DB/P I 205/8819 vom 23. April 1952

182DB/P I 219/9612 vom 18. Juni 1952

183DB/P I 234/10710 vom 22. Oktober 1952

184DB/P I 237/10922 vom 18. November 1952

185DB/P I 253/12152 ff vom 5. März 1953

186Carlo Schmid, Erinnerungen, S. 418, 462

187Brandt, S. 136 f

188Vertragsploetz, Teil II, Vierter Band, S. 302

189Adenauer, Erinnerungen 1945 bis 1953, S. 120 f

190Winkler, S. 142, Schwarz, Ära Adenauer, S. 68

191Huber, S. 594 ff

192Guiton, Seite 4653

193AdG vom 18. Februar 1948, S. 1388; vom 4. Dezember 1949, S. 2155

194SPD-Parteitag 1948, S. 28

195zit. nach Adenauer S. 259, der sich auf eine Meldung der dpa vom selben Tage bezieht; AdG vom 10. November 1949, S. 2128

196Baring, Kanzlerdemokratie, Bd. 2, S. 62

197Nr. 289 vom 26. Mai 1950 an Dr. Robert Pferdmenges

198DB/P I 145/5781 vom 31. Mai 1951

199Europaarchiv 1951, S. 3987 ff

200Adenauer, Teegespräche, Nr. 14 vom 20. April 1951, S. 68

201Adenauer, Erinnerungen, S. 429 f

202Adenauer, Teegespräche, Nr. 15 vom 1. Juni 1951, S. 91 f, Nr. 17 vom 13 Juli 1951, S. 116

203DB/P I 182/7582 ff vom 9. Januar 1952

204AdG vom 29. November 1950, S. 2.691; vom 14. Mai 1951, S. 2939

205AdG vom 14. August 1952, S. 3608

206Nach dem Eintritt der SPD in die große Koalition von 1966/69 akzeptierte sie die Bezeichnung Deutschlandvertrag, vgl. z.B. DB/D 5/1879 S.12, im Zustimmungsgesetz zum Deutschlandvertrag wird dieser als "Bonner Vertrag" bezeichnet.

207Florence Gauzy in Krieger, S. 13

208AdG 15. September 1949, S. 2069

209AdG vom 21. November 1949, S. 2138

210S. 491

211Schulze-Vorberg in Küsters, Adenauer und Presse, S. 57

212Erinnerungen, S. 492

213AdG vom 4. Februar 1953, S. 3855

214Adenauer, Erinnerungen, S. 345

215Morsey-Schwarz, Heuss-Adenauer, S. 35 f

216DB/P I, 24/734 vom 16. Dezember 1949

217gegründet am 4. April 1949

218Erinnerungen, S. 492

219DB/P I, 24/735 f vom 16. Dezember 1949

220Der volle Wortlaut wurde erst 1977 bekannt: Schwarz, Ära Adenauer, S. 116

221KP/Sondersitzung#1 vom 20. September 1950

222Schwarz, Ära Adenauer, S. 137

223Gauzy in Krieger, S. 19

224Maier in Köllner u.a., Bd. 2, S. 71

225Maier in Köllner, Bd. 2, S. 15

226AdG vom 24. Oktober 1950, S. 2641

227Schwarz I, Aufstieg, S. 831

228DB/P I 98/3563 vom 8. November 1950

229DB/P I 98/3568, 3572 vom 8. November 1950

230siehe auch Schmid, Erinnerungen, S. 501

231Volkmann in Köllner u.a., Bd. 2, S. 257

232DB/P I 125/4764 vom 9. März 1951

233AdG vom 11. Dezember 1948, S. 1735

234Schwarz, Ära Adenauer, S. 141

235zitiert nach Gauzy in Krieger, S. 14 f

236Schwabe in Krieger, S. 58

237AdG vom 6. Februar 1951, S. 2806

238KP/123#A Fn 34 vom 16. Januar 1951

239S. 632

240Volkmann in Köllner u.a. Bd. 2, S. 299

241DB/P I 98/3574, 3575 vom 8. November 1950

242Nr. 350 vom 23. November 1950

243Elisabeth Noelle-Neumann in Blumenwitz u.a. Beiträge der Wissenschaft, S. 524 ff

244AdG vom 23. Januar 1951, S. 2786

245AdG vom 6. April 1951, S. 2887

246Gesetz vom 14. Juni 1951 über die Aufhebung von Kriegsvorschriften, BGBl. I 1951, S. 391; DB/D 1/2093

247KP/Sondersitzung#1 vom 17. September 1951; Schwarz, Ära Adenauer, S. 138

248KP/Sondersitzung #A vom 31. Januar 1952

249DB/P I 190/8095 ff vom 7. Februar 1952

250Der Staat, der offiziell Union der sozialistischen Sowjetrepubliken hieß, kurz Sowjetunion, wurde nicht nur von Adenauer schlicht als Sowjetrussland bezeichnet. Auch de Gaulle verfuhr noch so.

251Alain Clément von der Zeitung Le Monde, S. 4

252Die Welt vom 1. März 1952

253S. 33

254Europa-Archiv, 1952, S. 4832 f

255DB/P I 204/8753

256zitiert nach Winkler, S. 148

257Schwarz, Ära Adenauer, S. 157

258Maier in Köllner, Bd. 2 S. 29 ff

259Näheres zusammengefasst bei Morsey, Bundesrepublik Entstehung und Entwicklung, S. 161 ff

260Winkler, S. 150

261unter Ratifizierung/Ratifikation wird in der Öffentlichkeit oft die Zustimmung des Bundestages zu einem völkerrechtlichen Vertrag verstanden; das ist nicht richtig; in der Bundesrepublik läuft die Ratifikation eines völkerrechtlichen Vertrages über mehrere Stufen: (1) Zustimmung des Bundestages zum Vertrag durch Gesetz, (2) Ausfertigung des Gesetzes durch den Bundespräsidenten, (3) Veröffentlichung des Gesetzes im Bundesgesetzblatt, (4) Ausfertigung der Ratifikationsurkunde durch den Bundespräsidenten und Übergabe an Bundesregierung, (5) Austausch (bei zweiseitigen Verträgen) oder Hinterlegung (bei mehrseitigen Verträgen) durch die Regierungen; der fünfte Schritt ist die Ratifikation.

262in diesem Vorbehalt sah Adenauer keine praktische Belastung sondern zwei Vorteile: (1) Aufrechterhaltung der Rechte der Westalliierten in und an den Verkehrswegen nach und von Berlin, (2) gemeinsames völkerrechtliches Dach über der Bundesrepublik einschl. des Saarlandes und der SBZ. Vier-Mächte-Rechte waren juristischer Ausgangspunkt des Vier-Mächte-Abkommens vom 3. September 1971 über West-Berlin und den Vertrag über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland vom 12. September 1990.

263Adenauer, Erinnerungen S. 533

264Sontheimer, S. 125

265DB/D 1/3500, 3501

266DB/P I 221/9807 ff vom 9. Juli 1952

267BVerfGE Bd. 1, S. 281 ff; Bd. 2. S. 146

268Brandt, S. 148

269Flechtheim III, S. 66

270DB/D 1/3900 S. 43

271Die Zustimmung zu einem Vertrag bedarf der Form eines Gesetzes. Über ein Gesetz wird im Bundestag drei Mal abgestimmt. Bei der ersten Abstimmung geht es in der Regel ohne lange Aussprache darum, an welche/n Ausschuss/Ausschüsse das Gesetz zur Beratung überwiesen wird. Auf der Grundlage eines Ausschussberichts findet eine Aussprache mit Abstimmungen über die Ausschussvorschläge und Änderungsanträge aus der Mitte des Hauses statt. Das ist die zweite Lesung. Danach findet noch eine dritte Lesung statt, an deren Ende die Schlussabstimmung steht.

272DB/P I 242/11504 vom 5. Dezember 1952

273Buchstab, S. 174

274Vertrags-Poetz, Teil II., 4. Bd., S. 418, 423

275DB/P II 132/6848 vom 6. März 1956; Gesetz vom 21. März 1956 zur Ergänzung des Grundgesetzes, BGBl. I 1956, S. 111

276Buchstab, S. 174

277KP/267#F Fn 41 vom 19. Dezember 1952

278DB/P I 18/472 24. und 25. November 1949

279DB/P I 255/12295 vom 19. März 1953

280DP/P I 240/11201-11214 vom 3. Dezember 1952, Bericht des Abgeordneten Dr. Arndt (Minderheitsauffassung)

281DB/P I 255/12363 vom 19. März 1953

282Herbert, S. 661 f

283Adenauer, Erinnerungen S. 527 ff

284Gesetz betreffend den Vertrag vom 26. März 1952 über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten mit Zusatzverträgen, BGBl. 1954 II, S. 57; Gesetz betreffend den Vertrag vom 27. Mai 1952 über die Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft und betreffen den Vertrag vom 27. Mai 1952 zwischen dem Vereinigten Königreich und den Mitgliedern der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft, BGBl. 1954 II, S. 342

28517. März 1948 als Reaktion auf Gründung des Brüsseler Paktes zwischen Frankreich, Großbritannien, BeNeLux, was wiederum Reaktion auf den von Moskau inszenierten Umsturz in der Tschechoslowakei vom 25. Februar 1948 war, Vogel, S. 15, Morsey, Bundesrepublik S. 15

286erster Flug am 23. Juni 1948, letzter Flug 27. August 1949; AdG vom 9. Mai 1949, S. 1931 f: In zehn Monaten zwischen Verkündung und Aufhebung Blockade mit britischen und amerikanischen Flugzeuge nahezu 200 000 Flüge; 139 Mio. Kilometer; 1.500.000 Tonnen Waren transportiert, darunter 950.000 Tonnen Kohle und 438.000 Tonnen Lebensmittel; Luftverkehr allein kostete USA 150 Mio. Dollar, das britische Schatzamt rund 6,5 Mio. Pfund Sterling, 57.000 Mann eingesetzt, 18 Flugzeuge abgestürzt, 27 amerikanische, 23 britische Piloten getötet. Frankreich nicht beteiligt.

287DB/P I 246/11718 vom 22. Januar 1953

288Johann Baptist Gradl in Blumenwitz, Beiträge, S. 355

289StJB 1952, S. 85

290GARIOA: Government and Relief in Occupied Areas

291DB/D 1/633, Einzelplan XXV

292Gesetz vom 29. Juli 1953 zur Änderung des zweiten Gesetzes zur Förderung der Wirtschaft von Groß-Berlin (West), BGBl. 1953 I, S. 707

293Gesetz vom 8. November 1948 zur Erhebung einer Abgabe "Notopfer Berlin", WiGBl. 1948, S. 118; Zweites Gesetz vom 11. April 1949 zur Änderung des Gesetzes zur Erhebung einer Abgabe "Notopfer Berlin", WiGBl. 1949, S. 56

294Gesetz vom 29. Dezember 1949 zur Erhebung einer Abgabe "Notopfer Berlin" im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland, BGBl. 1949, S. 35; Gesetz 23. Dezember 1950 zur Änderung des Gesetzes zur Erhebung einer Abgabe "Notopfer Berlin", BGBl. 1950, S. 823; Gesetz vom 21. Dezember 1951 zur Änderung des Gesetzes zur Erhebung einer Abgabe "Notopfer Berlin", BGBl. 1951 I, S. 995; Gesetz 10. März 1952 zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes zur Erhebung einer Abgabe "Notopfer Berlin", BGBl. 1952 I, S. 129; Gesetz vom 28. März 1953 zur Verlängerung der Geltungsdauer und zur Änderung des Gesetzes zur Erhebung einer Abgabe "Notopfer Berlin", BGBl. 1953 I, S. 88

295Gesetz vom 4. Januar 1952 über die Stellung des Landes Berlin im Finanzsystem des Bundes (Drittes Überleitungsgesetz), BGBl. 1952 I, S. 1; DB/D 1/3916

296AdG vom 20. März 1949, S. 1863

29715. Februar 1952, Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes über Leistungen aus vor der Währungsreform eingegangenen Renten- und Pensionsversicherungen, BGBl. I 1952, S.117; 29. April 1952, Gesetz über Zulagen und Mindestleistungen in der gesetzlichen Unfallversicherung und zur Überleitung des Unfallversicherungsrechts im Lande Berlin, BGBl. I 1952, S. 253; 30. April 1952, Gesetz zur Änderung des Gesetzes über Zulagen und Mindestleistungen in der gesetzlichen Unfallversicherung und zur Überleitung des Unfallversicherungsrechts im Lande Berlin, BGBl. I 1952, S. 257

298Gesetz 15. Dezember 1952 über die Aufteilung der Vermögensteuer zwischen Berlin (West) und dem übrigen Geltungsbereich dieses Gesetzes, BGBl. I 1952, S. 796; DB/D 1/3654

299Gesetz vom 21. September 1953 über die Ergänzung von Vorschriften des Umstellungsrechts [von RM auf DM], BGBl. I 1953, S. 1439; DB/D 1/4327

300DB/P I /1376 vom 23. Februar 1950, Erklärung des Bundesministers für gesamtdeutsche Fragen, Jakob Kaiser

301DB/D 1/2045

302Quelle ARCHIVES PORTAL EUROPE > Deutschland > Bundesarchiv > Treuhandstelle für Industrie und Handel

303AdG vom 9. Oktober 1949, S. 2094; vom 18. Dezember 1950, S. 2722

304AdG vom 18. Januar 1949, S. 1781

305Gesetz vom 2. Mai 1953 über die innerdeutsche Rechts- und Amtshilfe in Strafsachen, BGBl. I 1953, S. 161; DB/D 1/3820

306BVerfGE Bd. 1, S. 332 ff

307DB/P I 13/307 ff vom 21. Oktober 1949

308bis zur Regierungserklärung des Bundeskanzlers Willy Brandt vom 28. Oktober 1969, in der er von der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik als von zwei Staaten sprach, die füreinander nicht Ausland seien

309DB/P I 85/3184 vom 14. September 1950

310Adenauer, Teegespräche, Nr. 6 vom 15. Dezember 1950, S. 29; KP/122#13 vom 12. Januar 1951; AdG, 15. Januar 1951; Europaarchiv 1951, S. 3716 f

311Adenauer, Teegespräche, Nr. 10 vom 22. Februar 1951, S. 44

312Adenauer, Teegespräche, Nr. 14 vom 20. April 1951, S. 83 f

3134. August 1953, Gesetz über den Tag der deutschen Einheit, BGBl. I 1953, S. 778; DB/D 1/4624, 4625

314S. 994

315DB/P I 68/2457 f vom 13. Juni 1950

316S. 995

317S. 994

318S. 491

319Morsey, Bundesrepublik S. 167

320Banduleit, S. 113, Franz Thedieck in Blumenwitz, Beiträge S. 334

321But he knows how his people (ever since Bismarck) hanker after Eastern dreams. When he is dead, he fears that his people will fall for the bait – unified but neutral Germany; zitiert nach Repgen in Blumenwitz u.a. Beiträge der Wissenschaft S. 295

322DB/P I 125/4757 vom 9. März 1951

323DB/P I 165/6700 ff vom 27. September 1951

324KP/244#1 vom 3. September 1952

325Kurt Georg Kiesinger in Morsey, Adenauer und Bundestag, S. 47

326Der Spiegel, 43/1963

327DB/P I 280 und 281/13247 ff vom 3. Juli 1953

328KP/Sondersitzung#1 vom 17. Juni 1953

329DB/P I 278/13870 ff vom 1. Juli 1953

330DB/D 1/1655

331DB/D 1/1770

332KP/226#D vom 10. Juni 1952

333Hentschel, S. 741

334Mitgliedstaaten: Belgien, Dänemark, Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Island, Italien, Luxemburg, Niederlande, Norwegen, Österreich, Portugal, Schweden, Schweiz, Türkei

335Erhard, Wirtschaftspolitik, S. 154

336Zum Folgenden Hentschel, S. 731

337Adenauer, Teegespräche, Nr. 6 vom 15. Dezember 1950, S. 29

338Adenauer, Teegespräche, Nr. 8 vom 8. Februar 1950, S. 37

339im Entnazifizierungsverfahren wurde er als "entlastet" eingestuft, sprach fließend Englisch, Niederländisch, Französisch und Spanisch; über die Verhandlungen hat Abs persönlich berichtet, vgl. Abs. in Schwarz, Die Wiederherstellung des deutschen Kredits, S. 12 ff

340Der Spiegel, 5. März 1952, S. 7

341u.a. Belgien, Ceylon [Sri Lanka], Dänemark, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Jugoslawien, Kanada, Liechtenstein, Luxemburg, Norwegen, Pakistan, Schweden, Spanien, Südafrikanische Union, USA; Abs in Schwarz, Wiederherstellung des deutschen Kredits

342Pohl, S. 138

343Pohl, S. 138

344Gesetz vom 24. August 1953 zur Ausführung des Abkommens vom 27. Februar 1953 über deutsche Auslandsschulden, BGBl. I 1953, S. 1003; DB/D 1/4478; DB/P I 279/13945, 13952

345der Vertrag vom 12. September 1990 wurde geschlossen zwischen den vier Mächten Frankreich, Großbritannien, UdSSR, USA, Bundesrepublik Deutschland und DDR anlässlich der Wiederherstellung der deutschen Einheit.

346Abs in Morsey, Adenauer, S. 73

347Auch ein unwiderrufliches Akkreditiv ist im Effekt eine Vorauszahlung, wenn die Zeit zwischen Eröffnung und Abrechnung des Akkreditivs nicht durch Kredit überbrückt werden kann.

348zum Vorstehenden insgesamt Abs in Schwarz, Wiederherstellung des deutschen Kredits, S. 34

349Brockhaus, 20. Aufl., zu "Holocaust"

350Herbert, S. 553

351Glaser Kulturgeschichte, Bd. 3, S. 344

352Goldmann, S. 376 f

353DB/P I 165/6697 vom 27. September 1951

3542014 Einwohner in Israel 8,2 Mio., davon ca. 20% Palästinenser; in USA ca. 7,0 Mio.

355DB/D 1/4141

356in der Kaufkraft von 2014 etwa 8 Mrd. Euro; die unentgeltliche Marshall-Plan-Hilfe für die Bundesrepublik betrug 2,2 Mrd. USD, beim Wechselkurs von 1949 entsprach das 9,24 Mrd. DM. Die Bundesrepublik reichte, so betrachtet, ein gutes Drittel der Hilfe weiter an Israel.

357DB/P I 252/12092 ff vom 4. März 1953

358Behnen, S. 664

359DB/P 1 254/12282 vom 18. März 1953

360Fraktion der Unabhängigen

361Fraktionslose

362Hans-Peter Schwarz, Adenauer, Der Aufstieg: 1876-1962, S. 672

363DB/D 1/1308

364Gesetz vom 25. März 1952 über die Beschränkung der Freizügigkeit für den Raum der Insel Helgoland während der Zeit des Wiederaufbaus, BGBl. I 1952, S. 197; DB/D 1/2984

365DB/P I 198/8507 vom 12. März 1952

366Gesetz vom 10. August 1949 zur Förderung der Eingliederung von Heimatvertriebenen in die Landwirtschaft (Flüchtlingssiedlungsgesetz), WiGBl. 1949, S. 231

367DB/D 1/1986

368StJB 1955, S. 42, 48, 384 f

369Angabe der Bundesregierung, abweichend von Statistischen Bundesamt

370AdG vom 2. April 1951, S. 2881

371Internet: Konrad-Adenauer-Stiftung der CDU > Personen > Lukaschek, Hans

372AdG vom 16. Juli 1948, S. 1571

373Grosser, S. 148

374Verfasser erinnert sich noch an Spottvers: "Komme aus dem Osten, will bloß 'nen guten Posten, Papiere all' verbrannt, Hitler nie gekannt."

375AdG vom 18. Februar 1951, S. 2824

376Herbert, S. 645

377DB/P I 12/285 vom 20. Oktober 1949

378Verordnung vom 10. Januar 1950 über die Umsiedlung über die Umsiedlung von Heimatvertriebenen aus den Ländern Bayern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein, BGBl. 1950, S. 4

379Der Verordnung folgte das Gesetz vom 22. Mai 1951 über die Umsiedlung von 300.000 Heimatvertriebenen aus den Ländern Bayern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein bis zum Ende des Jahres, BGBl. I 1951, S. 350

380Gesetz vom 22. Mai 1951 zur Umsiedlung von Heimatvertriebenen aus den Ländern Bayern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein, BGBl. I 1951, S. 350; Gesetz vom 23. September 1952 zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes zur Umsiedlung von Heimatvertriebenen aus den Ländern Bayern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein, BGBl. I, 1952, S. 636; DB/D 1/1597, 3272

381Nahm in Lemberg-Edding, S. 151

382The Integration of Refugees into German Life: A Report of the ECA Technical Assistance Commission on the Integration of the Refugees in the German Republic, March 21, 1951; KP/140#5 vom 10. April 1951; Der Spiegel vom 20. Februar 1952

383S. 432

384Gesetz vom 27. März 1952 über einen Währungsausgleich für Sparguthaben Vertriebener, BGBl. I 1952, S. 213; DB/D 1/2015; Gesetz vom 6. Mai 1953 zur Änderung des Gesetzes über einen Währungsausgleich für Sparguthaben Vertriebener, BGBl. I 1953, S. 165; DB/D 1/4023

385DB/P VI 5/25 vom 28. Oktober 1969

386KP/13#G vom 18. Oktober 1949; KP/15#C vom 25. Oktober 1949; KP/42#H vom 7. Februar 1950

387DB/D 1/685, Anl. 1

388Bundesjustizminister Dehler, DB/P I 27/844

389DB/D 1/685 Anl. 2

390DB/P I 27/844 f vom 18. Januar 1950

391DB/D 1/350

392DB/P I 246/11718 ff vom 22. Januar 1953

393DB/P I 246/11722 vom 2. Januar 1953

394Gesetz vom 9. März 1953 über Leistungen zur Unterbringung von Deutschen aus der sowjetischen Besatzungszone oder dem sowjetisch besetzten Sektor von Berlin (Flüchtlings-Notleistungsgesetz), BGBl. I 1953 , S. 45; DB/D 1/4095

395Statistisches Jahrbuch 1955, S. 50, 71

396Gesetz vom 19. Mai 1953 über die Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge (Bundesvertriebenengesetz – BVFG), BGBl. I 1953, S. 201; DB/D 1/2872

397Bundesevakuiertengesetz vom 14. Juli 1953, BGBl. I 1953, S. 586; DB/D 1/4180; DB/P I 34/1064, 1070

398Gesetz vom 27. März 1950 zur Verbesserung von Leistungen an Kriegsopfer, BGBl. 1950, S. 77; DB/D 1/395

399Gesetz vom 13. Juni 1950 über die Unterhaltsbeihilfe für Angehörige von Kriegsgefangenen, BGBl. 1950, S. 204

400Gesetz vom 19. Juni 1950 über Hilfsmaßnahmen für Heimkehrer (Heimkehrergesetz), BGBl. 1950, S. 221; DB/D 1/631

401Gesetz vom 20. Dezember 1950 über die Versorgung der Opfer des Krieges (Bundesversorgungsgesetz), BGBl. 1950, S. 791; DB/D 1/1333

402Gesetz vom 30. Oktober 1951 zur Ergänzung und Änderung des Gesetzes über Hilfsmaßnahmen für Heimkehrer (Heimkehrergesetz), BGBl. I 1951, S. 875; DB/D 1/2387

403Gesetz vom 30. April 1952 zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes über die Unterhaltsbeihilfe für Angehörige von Kriegsgefangenen, BGBl. I 1952, S. 260; DB/D 1/2866

404Gesetz vom 12. Januar 1953, BGBl. I 1953, S. 10; DB/D 1/3786

405Gesetz vom 16. Juni 1953 über die Beschäftigung Schwerbeschädigter (Schwerbeschädigtengesetz), BGBl. I 1953, S. 389; DB/D 1/3430

406Zweites Gesetz vom 17. August 1953 zur Änderung und Ergänzung des Heimkehrergesetzes, BGBl. I 1953, S. 931

407Gesetz vom 9. September 1953 über den Vertrieb von Blindenwaren, BGBl. I 1953, S. 1322; DB/D 1/4381

408Gesetz vom 27. Mai 1952 über die Sorge für die Kriegsgräber, BGBl. I 1952, S. 320; DB/D 1/2667

409Gesetz vom 8. August 1949 zur Milderung dringender sozialer Notstände (Soforthilfegesetz), WiGBl. 1949, S. 205

410Gesetz vom 2. September 1948 zur Sicherung von Forderungen für den Lastenausgleich, WiGBl. 1948, S. 87

411KP/70#A vom 31. Mai 1950

412Politische Leitsätze der SPD vom 11. Mai 1946, Flechtheim III, S. 19

413KP/68#1 vom 23. Mai 1950

414DB/P I 115/4347 ff vom 31. Januar 1951

415Gesetz vom 29. März 1951 über die Aufhebung des § 29 des Gesetzes zur Milderung dringender sozialer Notstände (Soforthilfegesetz), BGBl. I 1951, S. 224; DB/D 1/1799

416Gesetz 21. April 1952 über die Feststellung von Vertreibungsschäden und Kriegssachschäden (Feststellungsgesetz) BGBl. I 1952, S. 237; DB/D 1/1140

417Gesetz vom 14. August 1952 über den Lastenausgleich (Lastenausgleichsgesetz – LAG), BGBl. I 1952, S. 446; DB/D 1/1800

418Dr. Bleiß (SPD), DB/P I 264/12895 vom 6. Mai 1953

419Hockerts, S. 214

420Der Spiegel, 21. Mai 1952

421Proklamation Nr. 3 vom 20. Oktober 1945 bez. der Grundsätze für die Umgestaltung Deutschlands, Amtsblatt des Kontrollrats in Deutschland, 20. Oktober 1945, S. 22

422Amtsblatt des Kontrollrats, geändert am 16. November 1946 für die Bundesrepublik Deutschland, außer Wirkung gesetzt durch Artikel 2 des Gesetzes Nr. A-37 der Alliierten Hohen Kommission vom 5. Mai 1955, ABl. AHK S. 3268

423ABl. des Kontrollrats in Deutschland, Direktive Nr. 38, S. 184 ff; Wikipedia>Entnazifizierung

424Eschenburg, Geschichte der Bundesrepublik Deutschland, S. 60; Wehler, Bd. 5, S. 19

425S. 992

426Briefe 1945-1947 Nr. 107 vom 27. September 1945

427am 7. März 1945

428Schwarz, Ära Adenauer, S. 133

429DB/P I 5/27 vom 20. September 1949

430DB/P I 12/287 vom 20. Oktober 1949

431DB/P I 73/2631 vom 12. Juli 1950; 148/5924 vom 7. Juni 1951; 168/6930 vom 16. Oktober 1951

432KP/21#6 vom 11. November 1949

433DB/P I 40/1334 ff vom 23. Februar 1950

434KP/65#7 vom 12. Mai 1950; DB/D 1/1307

435AdG vom 6. April 1951, S. 2887; Gesetz vom 14. März 1951 über Sofortmaßnahmen zur Sicherung der Unterbringung der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen, BGBl. I 1951, S. 186; DB/D 1/1306; Gesetz vom 19. August 1953 zur Änderung des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen, BGBl. I 1953, S. 980; Gesetz vom 11. Mai 1951 zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen, BGBl. I 1951, S. 307; DB/D 1/1306; DB/D 1/1306

436Adenauer, Teegespräche, Nr. 15 vom 1. Mai 1951, S. 88 f

437Adenauer, Teegespräche, Nr. 15 vom 1. Mai 1951, S. 89

438Prittie, S. 219, von Hehl in Gotto, S. 231

439Eschenburg, Letzten Endes … S. 166

440Majordomus: Verwalter des Königsguts bei Merowingern und Franken; Graf Helmuth von Moltke, Chef des preußischen Generalstabs im preußisch-französischen Krieg von 1870/71, wurde der "große Schweiger" genannt

441dazu Carl. J. Burckhardt, Richelieu, Bd. I, S. 22: als Richelieu ihn kennenlernte, war er Kapuzinerprovinzial. Eine mächtige Phantasie und eiskalter Verstand wirkten zusammen in ihm. Er war ein Täter und streifte an den Abenteurer. Das erstaunlichste war seine Menschenkenntnis,…; der Vergleich mag stimmen, aber Globke war wahrscheinlich das Gegenteil eines Abenteurers

442Schwarz I, S. 659 f

443DB/P I 12/287 vom 20. Oktober 1949

444DB/P I 17/407 vom 15. November 1949

445DB/P I 17/408 vom 15. November 1949

446DB/P I 73/2629 ff vom 12. Juli 1950

447Adenauer, S. 279 f

448Ramscheid; Weisser, S. 144 Zitat prüfen

449Wikipedia: Sozialistische Reichspartei

450BVerfGE Bd.2, S.1

451Prittie 201 ff

452Gesetz vom 22. August 1949 über die Behandlung der Verfolgten des Nationalsozialismus in der Sozialversicherung, WiGBl. 1949, S. 263

453Hockerts, S. 214

454Gesetz vom 11. Mai 1951 zur Regelung der Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts für Angehörige des öffentlichen Dienstes, BGBl. I 1951, S. 291, Berichtigung S. 354; DB/D 1/1287; Gesetz vom 7. Januar 1952 zur Änderung des Gesetzes zur Regelung der Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts für Angehörige des öffentlichen Dienstes, BGBl. I 1952, S. 15; Zweites Gesetz vom 19. August 1953 zur Änderung des Gesetzes zur Regelung der Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts für Angehörige des öffentlichen Dienstes, BGBl. I 1953, S. 994

455Gesetz vom 18. März 1952 zur Regelung der Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts für die im Ausland lebenden Angehörigen des öffentlichen Dienstes, BGBl. I 1952, S. 137; DB/D 1/2918

456Bundesergänzungsgesetz vom 18. September 1953 zur Entschädigung für Opfer der nationalsozialistischen Verfolgung (BEG), BGBl. I 1953, S. 1387, Berichtigung S. 1485; DB/D 1/4527

457DB/P I 279/14013 vom 2. Juli 1953; 282/14270 vom 29. Juli 1953

458zitiert nach Herbert, S. 668

459StJB 1955, S. 110

460StJB 1955, S. 119

461DB/P I 36/1154 vom 9. Februar 1950

462StJB 1952, S. 428

463Gesetz vom 17. Juni 1949 über die Anpassung von Leistungen der Sozialversicherung an das veränderte Lohn- und Preisgefüge und über ihre finanzielle Sicherstellung (Sozialversicherungs-Anpassungsgesetz), WiGBl. 1949, S.99; Gesetz vom 30. Juli 1949 über die Anpassung von Leistungen der Knappschaftlichen Rentenversicherung an das veränderte Lohn- und Preisgefüge und über ihre finanzielle Sicherstellung (Knappschaftsversicherungs-Anpassungsgesetz), WiGBl. 1949, S.202

464StJB Jahrbuch 1955, S. 469

465DB 1/1000 Anl. 8

466Gesetz vom 7. Oktober 1948 gegen Preistreiberei, WiGBl. 1948, S. 99

467Ambrosius, S. 182, StJB 1952, S. 404, 414

468StJB 1952, S. 308; 1955, S. 347

469DB/D 1/607

470DB/P I 100/3652, 3654 vom 10. November 1950

471Erdinger, S. 346

472Gesetz vom 2. August 1951 zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes über Viehzählungen Berichtigung, BGBl. I 1951, S. 481; DB/D 1/2186; Gesetz vom 27. Juli 1950 über eine Zählung der Bevölkerung, Gebäude, Wohnungen, nichtlandwirtschaftlichen Arbeitsstätten und landwirtschaftlichen Kleinbetriebe im Jahre 1950 (Volkszählungsgesetz 1950), BGBl. 1950, S. 335; DB/D 1/982

473Gesetz vom 3. September 1953 über die Statistik für Bundeszwecke (StatGes), BGBl. I 1953, S. 1314; DB/D 1/4168; Verordnung über die Erstreckung von Recht der Verwaltung der Bizone auf dem Gebiete der Statistik auf die Länder Baden, Rheinland-Pfalz, Württemberg-Hohenzollern und den bayerischen Kreis Lindau, BGBl. 1950 S. 81.

474Gesetz vom 21. Januar 1948 über die Errichtung eines Statistischen Amtes des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, WiGBl. 1948, S. 19

475zur Vorgeschichte Buchheim, S. 189 ff

476SPD-Parteitag 1947, Protokoll S. 41

477Herbert, S. 596

478Nach einer Aufstellung vom 5. August 1949 belief sich die Reichsschuld mit Stand vom 21. April 1945 auf rund 394 Mrd. RM, Monatsbericht 02.2003 des BMF

479Buchheim, S. 199

480Erhard, Wirtschaftspolitik, S. 62

481Geldüberhang meint eine Geldmenge, der zu konstanten Preisen keine lieferbaren Güter und Dienstleistungen gegenüberstehen

482Erstes Gesetz zur Neuordnung des Geldwesens (Währungsgesetz), WiGBl. 1948, Beilage 5 zu Heft 15, Seite 1; Zweites Gesetz zur Neuordnung des Geldwesens (Emissionsgesetz), WiGBl. 1948, Beilage 5, Seite 11; Drittes Gesetz zur Neuordnung des Geldwesens (Umstellungsgesetz), WiGBl. 1948, Beilage 5, S. 13

483Pohl, S. 128

484AdG vom 1. Oktober 1948, S. 1653

485Buchheim, S. 218; Gesetz zur allgemeinen Regelung durch den Krieg und den Zusammenbruch des Deutschen Reiches entstandener Schäden (Allgemeines Kriegsfolgengesetz), BGBl. I 1957, S. 1747

486Gesetz vom 11. Juni 1951 über Leistungen aus vor der Währungsreform eingegangenen Renten- und Pensionsversicherungen, BGBl. I 1951, S. 379; DB/D 1/2640

487DB/P I 5/25 vom 20. September 1949; Gesetz vom 14. Juli 1953 zur Milderung von Härten der Währungsreform (Altsparergesetz), BGBl. I 1953, S. 495

488DB/P I 107/4015 f vom 14. Dezember 1950

489DB/P I 8/144 vom 27. September 1949

490DB/P I 6/37 vom 21. September 1949

491DB/P I 33/1041 vom 1. Februar 1950

492Aufruf SPD vom 15. Juni 1945 zum Neuaufbau Organisation, Flechtheim III, S. 1

493Dr. Kurt Schumacher: Programmatische Erklärungen vom 5. Oktober 1945, Flechtheim III, S. 6, 75

494Erhard, Wirtschaftspolitik, S. 19 ff

495Erhard, Wirtschaftspolitik, S. 64

496Parteitag 1948, S. 40

497StJB 1955, S. 461

498Gesetz vom 24. Juni 1948 über Leitsätze für die Bewirtschaftung und Preispolitik nach der Geldreform, WiGBl. 1948, S. 59, Gesetz vom 3. Februar 1949 zur Verlängerung des Gesetzes über die Leitsätze für die Bewirtschaftung und Preispolitik nach der Geldreform vom 24. Juni 1948, WiGBl. 1949, S. 18

499Abrosius, S. 175 f

500Gesetz vom 30. Oktober 1947 über Notmaßnahmen auf dem Gebiete der Wirtschaft der Ernährung und des Verkehrs (Bewirtschaftungsnotgesetz), WiGBl. 1948, S. 3; ermächtigte den Wirtschaftsrat zu Verordnungen über Erzeugung, Gewinnung, Erfassung, Zuteilung, Lagerhaltung, Verteilung, Ein- und Ausfuhren aller Art und Gebrauch von Verkehrsmitteln; Übergangsgesetz vom 10. April 1948 über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz), WiGBl. 1948, S. 27, ermächtigte zur Festsetzung von Preisen, Mieten, Pachten, Gebühren für Güter und Leistungen jeder Art, außer Löhnen; Gesetz vom 24. Januar 1950 zur Erstreckung und Verlängerung der Geltungsdauer des Bewirtschaftungsnotgesetzes, des Gesetzes zur Deckung der Kosten für den Umsatz ernährungswirtschaftlicher Waren und des Preisgesetzes, BGBl. 1950, S. 7, Gesetze der Bizone über Notmaßnahmen auf dem Gebiet der Wirtschaft, der Ernährung und des Verkehrs und über Preisbildung und Preisüberwachung in den Ländern der französischen Besatzungszone in Kraft gesetzt und bis 30. Juni 1950 verlängert; Gesetz vom 14. Juli 1950 zur Verlängerung der Geltungsdauer des Bewirtschaftungsnotgesetzes, BGBl. 1950, S. 326; DB/D 1/992 Verlängerung bis 30.September 1950 und Beschränkung auf Getreide, Milch, Zuckerrüben und Zucker, Eier, Fleisch; Zweites Gesetz vom 9. Oktober 1950 zur Verlängerung der Geltungsdauer des Bewirtschaftungsnotgesetzes, BGBl. 1950, S. 689; DB/D 1/1316, Verlängerung bis 31. Dezember 1950; Drittes Gesetz vom 9. Januar 1951 zur Verlängerung der Geltungsdauer des Bewirtschaftungsnotgesetzes, BGBl. I 1951, S. 45; DB/D 1/1683 Verlängerung bis 31. März 1951

501Die Festsetzung von Preisen erfolgte durch Runderlass des Bundesministers für Wirtschaft; Übergangsgesetz vom 10. April 1948 über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz), WiGBl. 1948, S. 27, der Direktor der Verwaltung für Wirtschaft konnte danach Anordnungen und Verfügungen erlassen, durch die Preise, Mieten, Pachten, Gebühren, und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, ausgenommen Löhne, festgesetzt oder genehmigt werden; Gesetz vom 3. Februar 1949 zur Verlängerung des Übergangsgesetzes zur Preisüberwachung, WiGBl. 1949, S. 13, Verlängerung bis 31. Dezember 1949; Gesetz vom 8. Juli 1950 zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes, BGBl. 1950, S. 274, DB/D 1/1029, Verlängerung bis 30. September 1950; unter Berücksichtigung der durch die koreanische Entwicklung eingetretenen Änderung der Lage war im Rahmen des Preisgesetzes der Bundesregierung die Vollmacht gegeben worden, auf dem Gebiete der Grundnahrungsgüter und Nahrungsmittel, der Grund- und Schlüsselstoffe der gewerblichen Wirtschaft, dazu aller eingeführten Rohstoffe, Halbwaren und Fertigerzeugnisse und außerdem auf dem Gebiet der Verkehrs- und Wohnungswirtschaft zu jeder Zeit mit den für erforderlich gehaltenen preispolitischen Maßnahmen einzugreifen, DB/P I 118/4506 vom 15. Februar 1951; Gesetz vom 25. September 1950 zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes, BGBl. 1950, S. 681, Verlängerung bis 31. Dezember 1950; Gesetz 23. Dezember 1950 zur weiteren Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes, BGBl. 1950, S. 824; DB/D 1/1626, bis 31. März 1951; 29. März 1951, Gesetz vom 29. März 1951 zur weiteren Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes, BGBl. I 1951, S. 223; DB/D 1/1993; die letzte Verlängerung war nicht befristet.

502Koerfer, S. 48

503Koerfer, S. 49

504Wenn es nicht wahr ist, ist es gut erfunden

505Erhard, Wohlstand, S. 23

506Anordnung vom 25. Juni 1948 über Preisbildung und Preisüberwachung nach der Währungsreform, WiGBl. 1948, S. 61

507Mit Gesetz vom 4. Februar 1949, WiGBl. 1949, S. 18, wurden die Leitsätze geändert. Es blieb bei dem Prinzip, dass der Freigabe aus der Bewirtschaftung vor ihrer Beibehaltung der Vorzug zu geben sei;

508DB/P I 248/11847 vom 29. Januar 1953

509Die ersten Preisfreigabeverordnungen traten in Kraft in Württemberg-Hohenzollern am 20. August 1948, in Baden am 10. November 1948, in Rheinland-Pfalz am 4. März 1949, Buchheim, S. 222

510Parteitag 1948, Protokoll S. 38 f

511Gesetz vom 3. November 1948 zur Aufhebung des Lohnstops, WiGBl. 1948, S. 117

512Erhard, Wirtschaftspolitik, S. 96 f

513Ambrosius, S. 184 ff.

514Erhard, Wirtschaftspolitik, S. 100

515DB/P I 45/1511 vom 3. März 1950

516DB/P I 47/1594 vom 16. März 1950

517DB/P I 100/3652 vom 10. November 1950

518DB/P I 167/6838 vom 11. Oktober 1951

519Allemann, S. 61

520DB/P I 161/6499 vom 12. Juli 1951

521Baring, Brentano, S. 71 f

522DB/P I 182/7581 vom 9. Januar 1952

523Gesetz vom 7. Januar 192 über die Investitionshilfe der gewerblichen Wirtschaft, BGBl. I 1952, S. 7; DB/D 1/2450; Gesetz vom 22. August 1952 zur Änderung des Gesetzes über die Investitionshilfe der gewerblichen Wirtschaft (ÄndIHG), BGBl. I 1952, 585; höhere Freigrenzen für Aufbringungspflicht BGBl. I 1952, S. 15; DB/D 1/2450

524Morsey, Adenauer und die Gründung, S. 30

525DB/D II/2327; III/533

526Übergangsgesetz vom 10. August 1951 zur Änderung des Gesetzes über die Errichtung der Bank deutscher Länder, BGBl. I 1951, S. 509; DB/D 1/2276

527Gesetz vom 3. November 1952 zur Änderung der Gesetze über die Landeszentralbanken, BGBl. I 1952, S. 729; DB/D 1/3454

528Gesetz über die Verteilung des Reingewinns der Bank deutscher Länder im Geschäftsjahr 1952 und in den folgenden Geschäftsjahren, BGBl. I 1953, S. 1318

529Drittes Gesetz vom 7. September 1953 zur Änderung des Gesetzes über die Errichtung der Bank deutscher Länder, BGBl. I 1953, S. 1317

530DB/D 1/4020

531DB/P 1 249/11878 vom 4. Februar 1953

532Gesetz vom 5. November 1948 über die Kreditanstalt für Wiederaufbau, WiGBl. 1948, S. 123

533Abs in Schwarz, Wiederherstellung des deutschen Kredits, S. 13

534Zweites Gesetz vom 4. Dezember 1951 zur Änderung des Gesetzes über die Kreditanstalt für Wiederaufbau BGBl. I 1951, S. 931; DB/D 1/2233

535Gesetz vom 29. März 1952 über den Niederlassungsbereich von Kreditinstituten, BGBl. I 1952, S. 217; DB/D 1/2908

536Gesetz vom 21. April 1953 über den Erlass von Rechtsverordnungen auf dem Gebiet der Neuordnung des Geldwesens und über die Neufestsetzung des Nennkapitals von Geldinstituten in der Rechtsform von Kapitalgesellschaften, BGBl. I 1953, S. 127; DB/D 1/3128

537Gesetz vom 11. Mai 1949 über die Landwirtschaftliche Rentenbank, WiGBl. 1949, S. 77

538Gesetz vom 11. Mai 1949 über die Rentenbankgrundschuld, WiGBl. 1949, S. 79

539Gesetz vom 11. Mai 1949 über die Deutsche Genossenschaftskasse, WiGBl. 1949, S. 75

540Gesetz vom 19. Dezember 1950 zur Änderung des Gesetzes über die Deutsche Genossenschaftskasse, BGBl. 1950, S. 808; DB/D 1/1281

541Gesetz vom 5. August 1950 über eine vorübergehende Erweiterung der Geschäfte der Hypotheken- und Schiffspfandbriefbanken, BGBl. 1950, S. 353, DB/D 1/545

542Gesetz vom 15. Juli 1951 betreffend die Industriekreditbank Aktiengesellschaft BGBl. I 1951, S. 447; DB/D 1/1854

543Gesetz vom 6. Februar 1953 zur Änderung des zweiten Gesetzes zur Neuordnung des Geldwesens (Emissionsgesetz), BGBl. I 1953, S. 13; DB/D 1/3734

544Pohl, S. 129, 135

545StJB 1952, S. 375; 1955, S. 406

546Gesetz vom 15. Dezember 1952 über den Kapitalverkehr, BGBl. I 1952, S. 801; DB/D 1/3439

547Gesetz vom 2. September 1949 über den Kapitalverkehr, WiGBl. 1949, S. 305

548Gesetz vom 12. September 1950 zur Wiederherstellung der Rechtseinheit auf dem Gebiete der Gerichtsverfassung, der bürgerlichen Rechtspflege, des Strafverfahrens und des Kostenrechts, BGBl. 1950, S. 455, DB/D 1/530

549Gesetz vom 18. April 1950 über die Aufhebung von Vorschriften auf dem Gebiet des Handelsrechts, des Genossenschaftsrechts und des Wechsel- und Scheckrechts (Handelsrechtliches Bereinigungsgesetz), BGBl. 1950, S. 90; DB/D 1/447

550Gesetz vom 17. Mai 1950 über handelsrechtliche Bekanntmachungen, BGBl. 1950, S. 183

551Gesetz vom 7. August 1952 zur Ergänzung von Zuständigkeiten auf den Gebieten des Bürgerlichen Rechts, des Handelsrechts und des Strafrechts (Zuständigkeitsergänzungsgesetz), BGBl. I 1952, S. 407; DB/D 1/3313

552Gesetz vom 18. April 1950, BGBl. 1950, S. 88, DB/D 1/458; Gesetz vom 20. Dezember 1952 zur Änderung des Gesetzes über die Kraftloserklärung von Hypotheken-, Grundschuld- und Rentenschuldbriefen in besonderen Fällen Fristverlängerungen, BGBl. I 1952, S. 830

553Gesetz vom 23. Juni 1950 zur Beseitigung von Kriegsvorschriften über die Siegelung gerichtlicher und notarischer Urkunden BGBl. 1950, S. 225, DB/D 1/506

554Gesetz vom 4. September 1950 über die Einwirkung von Kriegssachschäden an Gebäuden auf Miet- und Pachtverhältnisse, BGBl. 1950, S. 447, DB/D 1/507

555Gesetz vom 28. Dezember 1950 zur Änderung von Vorschriften des Fideikommiss- und Stiftungsrechts, BGBl. 1950, S. 811; DB/D 1/1674

556Gesetz vom 28. Dezember 1950 über den Ablauf der durch Kriegs- und Nachkriegsvorschriften gehemmten Fristen, BGBl. 1950, S. 821; DB/D 1/1356, BGBl. I 1951, S. 213; DB/D 1/1985

557Gesetz vom 5. März 1953 zur Wiederherstellung der Gesetzeseinheit auf dem Gebiet des bürgerlichen Rechts, BGBl. I 1953, S. 33; DB/D 1/3824

558Gesetz vom 21. August 1949 über die Eröffnungsbilanz in DM und die Kapitalneufestsetzung (D-Markbilanzgesetz), WiGBl. 1949, S. 279; Gesetz vom 28. Dezember 1950 zur Änderung und Ergänzung des D-Markbilanzgesetzes (D-Markbilanzergänzungsgesetz), BGBl. 1950, S. 811, mit Sondervorschriften für Unternehmen mit Sitz oder Niederlassung in West-Berlin und für Unternehmen mit Verbindlichkeiten in USD oder britischen Pfund Sterling; Gesetz vom 20. Dezember 1952 über weitere Ergänzungen des D-Markbilanzgesetzes sowie über die Ausgabe von Aktien in Deutscher Mark (Zweites D-Markbilanzergänzungsgesetz), BGBl. I 1952, S. 824; DB/1/3342

559Gesetz vom 19. August 1949 zur Bereinigung des Wertpapierwesens (Wertpapierbereinigungsgesetz), WiGBl. 1949, S. 295

560Gesetz vom 21. August 1949 über die Eröffnungsbilanz in DM und die Kapitalneufestsetzung (D-Markbilanzgesetz), WiGBl. 1949, S. 279

561Zweites Gesetz vom 20. August 1953 zur Änderung und Ergänzung des Wertpapierbereinigungsgesetzes, BGBl. I 1953, S. 940; DB/D 1/4304

562Gesetz vom 25. August 1952 zur Bereinigung von deutschen Schuldverschreibungen, die auf ausländische Währung lauten (Bereinigungsgesetz für deutsche Auslandsbonds – AuslWBG), BGBl. I 1952, S. 553, Berichtigung S. 611

563Gesetz vom 9. Oktober 1950 über die Ausübung von Mitgliedschaftsrechten aus Aktien während der Wertpapierbereinigung, BGBl. 1950, S. 690; DB/D I, Nr. 985

564Gesetz vom 19. August 1949 zur Bereinigung des Wertpapierwesens (Wertpapierbereinigungsgesetz), WiGBl. 1949, S. 295

565Gesetz vom 27. Dezember 1951 über die Börsenzulassung umgestellter Wertpapiere BGBl. I 1951, S. 1004; DB/D 1/2715

566Gesetz vom 6. August 1953 zur Änderung des Handelsgesetzbuchs (Recht der Handelsvertreter), BGBl. I 1953, 771

567Gesetz vom 31. März 1953 über die Kaufmannseigenschaft von Handwerkern, BGBl. I 1953, S. 109; Gesetz vom 6. August 1953 zur Änderung des Handelsgesetzbuches (Recht der Handelsvertreter), BGBl. I 1953, S. 771; DB/D 1/3856

568Gesetz vom 23. August 1948 über genossenschaftliche Vereinigungen, WiGBl. 1948, S. 83

569StJB 1955, S. 166

570Gesetz vom 27. Dezember 1951 über die einstweilige Außerkraftsetzung von Vorschriften des Gesetzes betreffend die Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaften, BGBl. I 1951, S. 1003; DB/D 1/2882

571Gesetz vom 11. Juli 1952 über Wirtschaftsprüfer im Genossenschaftswesen, BGBl. I 1952, S. 385

572Gesetz vom 4. April 1950 über die Behandlung wiederkehrender Leistungen bei der Zwangsvollstreckung in das unbewegliche Vermögen, BGBl. 1950, S. 81; DB/D 1/445

573Gesetz vom 14. Juni 1951 zur Änderung des Gesetzes über die Behandlung wiederkehrender Leistungen bei der Zwangsvollstreckung in des unbewegliche Vermögen, BGBl. I 1951, S. 396; DB/D 1/2051; Zweites Gesetz vom 5. April 1952 zur Änderung des Gesetzes über die Behandlung wiederkehrender Leistungen bei der Zwangsvollstreckung in das unbewegliche Vermögen, BGBl. I 1952, S. 229; DB/D 1/3068

574Gesetz vom 22. April 1952 zur Änderung von Vorschriften über den Pfändungsschutz für Arbeitseinkommen, BGBl. I 1952, S. 247; DB/D 1/2917

575Gesetz vom 20. August 1953 über Maßnahmen auf dem Gebiet der Zwangsvollstreckung, BGBl. I 1953, S. 952; DB/D 1/3284

576Gesetz vom 5. Juli 1948 über die Errichtung von Annahmestellen für Patent-, Gebrauchsmuster- und Warenzeichenanmeldungen, WiGBl. 1948, S. 65; Gesetz vom 30. Januar 1950 über die Wirkung der bei den Annahmestellen Darmstadt und Berlin eingereichten Patent-, Gebrauchsmuster- und Warenzeichenanmeldungen in den Ländern Baden, Rheinland-Pfalz, Württemberg-Hohenzollern und dem bayrischen Kreis Lindau, BGBl. 1950, S. 24

577Erstes Gesetz vom 8. Juli 1949 zur Änderung und Überleitung von Vorschriften auf dem Gebiet des gewerblichen Rechtsschutzes, WiGBl. 1949, S. 175, 179

578Gesetz vom 12. August 1949 über die Errichtung eines Patentamts im Vereinigten Wirtschaftsgebiet, WiGBl. 1949, 251

579Gesetz vom 15. Juli 1951 über die Verlängerung der Dauer bestimmter Patente, BGBl. I 1951, S. 449; DB/D 1/1730

580Drittes Gesetz vom 3. Oktober 1951 zur Änderung und Überleitung von Vorschriften auf dem Gebiet des gewerblichen Rechtsschutzes, BGBl. I 1951, S. 847; DB/D 1/2164

581Viertes Gesetz vom 20. Dezember 1951 zur Änderung und Überleitung von Vorschriften auf dem Gebiet des gewerblichen Rechtsschutzes, BGBl. I 1951, S. 979; DB/D 1/2572

582Fünftes Gesetz vom 18. Juli 1953 zur Änderung und Überleitung von Vorschriften auf dem Gebiet des gewerblichen Rechtsschutzes, BGBl. I 1953, S. 615; DB/D 1/2819, 3801

583WiGBl. 1949, Beilage 1 zu Heft 7

584Kreikamp, S. 250

585Gesetz vom 5. Juni 1953 zur Abwicklung und Entflechtung des ehemaligen reichseigenen Filmvermögens, BGBl. I 1953, S. 276; DB/D 1/2962

586DB/D 1/3972, 4019

587WiGBl. 1948, S. 59

588Drucksache des Wirtschaftsrates 1949 Nr. 1093 vom 9. April 1949

589Die Havanna-Charta ist ein Welthandelsabkommen, das 1948 von 53 Staaten unterzeichnet wurde. Das Inkrafttreten des Abkommens scheiterte am Widerstand des US-Kongresses. Danach wurde das GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) gegründet.

590Der Spiegel, 19. November 1952

591DB/D 1/3462

592ZEIT, Online, Bedürfnisprüfung trotz Gewerbefreiheit, 9. August 1951

593Gesetz vom 22. Januar 1952 zur Ordnung des Schornsteinfegerwesens, BGBl. I 1952, S. 75; DB/D 1/2520

594öffentliches Fernsehen ab 25. Dezember 1952

595Gesetz vom 21. Mai 1953 über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Deutschen Bundespost, BGBl. I 1953, S. 225; DB/D 1/976, 3479

596StJB 1955, S. 167

597Gesetz vom 2. März 1951 über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Deutschen Bundesbahn, BGBl. I 1951, S. 155; Bundesbahngesetz vom 13. Dezember 1951, BGBl. I 1951, S. 955; DB/D 1/1023, 1341

598StJB 1955 S. 167, 676

599Adenauer Briefe, Nr. 138 vom 09. November 1949

600Allgemeines Eisenbahngesetz vom 29. März 1951, BGBl. I 1951, S. 225; Berichtigung S. 438; DB/D 1/1342

601Gesetz 21. Mai 1951 über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Bundeswasserstraßen, BGBl. I 1951, S. 352; DB/D 1/801

602Gesetz vom 21. Juli 1951 zur vollständigen Regelung der Rechtsverhältnisse des Reichsvermögens und der preußischen Beteiligungen, BGBl. I 1951, S. 467; DB/D 1/1853

603DB/D 1/1853

604beide Gesellschaften wurden in späteren Jahren privatisiert und gingen in E.on AG auf

605Energie (Innwerk, Bayernwerk, Bewag, Bawag, Braunschweigische Kohlen-Bergwerke), Aluminium (Vereinigte Aluminium-Werke AG Grevenbroich und Neuss (VAW)), Chemie (Süddeutsche Kalk-Stickstoffwerke AG Trostberg).

606Gesetz vom 8. Juli 1950 über die Ausprägung von Scheidemünzen, BGBl. 1950, S. 323; DB/D 1/806, 1000

607DB/D 1/339

608DB/P I 35/1119 ff vom 8. Februar 1950

609Gesetz vom 30. Oktober 1947 über Notmaßnahmen auf dem Gebiete der Wirtschaft, der Ernährung und des Verkehrs (Bewirtschaftungsnotgesetz), WiGBl. 1948, S. 3

610Übergangsgesetz vom 10. April 1948 über Preisbildung und Preisüberwachung, WiGBl. 1948, S. 27

611Gesetz vom 25. Juli 1949 zur Änderung des Gesetzes über Leitsätze für die Bewirtschaftung und Preispolitik nach der Geldreform in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. Februar 1949 (WiGBl. S. 17). WiGBl. 1949, S. 187

612DB/D 1/1422, Anlage 2

613DB/P I 118/4506 vom 15. Februar 1950

614Weisz, S. 194

615KP/16#8 vom 28. Oktober 1949

616KP/19#3 vom 4. November 1949

617KP/35#D vom 13. Januar 1950; KP/57#8 vom 31. März 1950

618Theodor Sonnemann in Blumenwitz, Beiträge , S. 264

619KP/40#5 vom 31. Januar 1950

620KP/4#4 vom 23. September 1949

621KP/6#2 vom 24. September 1949

622Schwarz, Ära Adenauer, S. 61

623DB/P I 7/110 vom 22. September 1949

624KP/5#1 vom 23. September 1949; KP/8#1 vom 28. September 1949

625DB/P I 9/157 f vom 28. September 1949

626KP/270#6 vom 20. Januar 1950, Fn 13, Die Steinkohlepreise wurden durchschnittlich um 5,- DM auf 60,- DM je Tonne erhöht

627Erhard, Wirtschaftspolitik, S. 126 f

628Entscheidung Nr. 1 der Alliierten Hohen Kommission vom 28. September 1949, Amtsblatt der AHK in Deutschland S. 27

629KP/53#D vom 17. März 1950

630Erhard, Ansprachen vom 9. August und 15. September 1950, S. 124 ff

631KP/Sondersitzung#1 vom 6. März 1951

632Gesetz vom 10. August 1951 über die einstweilige Gewährung einer Teuerungszulage zur Abgeltung von Preiserhöhungen bei Grundnahrungsmitteln (Teuerungszulagengesetz), BGBl. I 1951, S. 507; DB/D 1/2463

633Gesetz vom 25. Juni 1952 zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes über die einstweilige Gewährung eines Teuerungszulage zur Abgeltung von Preiserhöhungen bei Grundnahrungsmitteln (Teuerungszulagenänderungsgesetz – TZÄndG), BGBl. I 1952, S. 350; DB/D 1/3217

634DB/P I 247/11782 vom 28. Januar 1953

635KP/51#F vom 7. März 1950

636KP/58#8 vom 13. April 1950

637DB/P I 78/2802 ff vom 21. Juli 1950

638Gesetz vom 4. November 1959 über den Verkehr mit Getreide und Futtermitteln (Getreidegesetz), BGBl. 1950, S. 721; DB/D 1/968

639Gesetz vom 21. Juli 1951 über Preise für Getreide inländischer Erzeugung für das Getreidewirtschaftsjahr 1951/52 und über besondere Maßnahmen in der Getreide- und Futtermittelwirtschaft, BGBl. I 1951, S. 451, Berichtigung S. 829; DB/D 1/2328; Gesetz vom 28. Juni 1951 betreffend Weitergeltung der Getreidepreise, BGBl. I 1951, S. 417; DB/D 1/2397; danach galten die durch eine Verordnung festgesetzten Getreidepreise bis 21. Juli 1951; Gesetz vom 5. August 1951 zur Ergänzung und Abänderung des Gesetzes über den Verkehr mit Getreide und Futtermitteln (Getreidegesetz), BGBl. I 1951, S. 487, DB/D 1/2449; danach sollten für jedes Wirtschaftsjahr die Preise für inländisches Getreide neu festgelegt werden

640Gesetz vom 24. November 1951 zur Ergänzung und Abänderung über den Verkehr mit Getreide und Futtermitteln (Getreidegesetz), BGBl. I 1951, S. 899; Gesetz vom 9. Juli 1952 über Preise für Getreide inländischer Erzeugung für das Getreidewirtschaftsjahr 1952/53 und über besondere Maßnahmen in der Getreide- und Futtermittelwirtschaft (Getreidepreisgesetz 1952/53), BGBl. I 1952, S. 369; DB/D 1/3442

641KP/271#B vom 23. Januar 1953

642DB/D 1/549

643KP/39#5 vom 27. Januar 1950

644KP/42#5 vom 7. Februar 1950; KP/53#B vom 17. März 1950

645Gesetz vom 28. Februar 1958 über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten (Milch- und Fettgesetz), BGBl. I 1951, S. 135; DB/D 1/1243

646Gesetz vom 25. August 1952 zur Änderung des Gesetzes über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten, BGBl. I 1952, S. 581; DB/D 1/2964

647Gesetz vom 10. Dezember 1952 zur Ergänzung und Änderung des Gesetzes über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten, BGBl. I 1952, S. 807; DB/D 1/3608

648Gesetz vom 5. Januar 1951 über den Verkehr mit Zucker (Zuckergesetz), BGBl. I 1951, S. 47; Gesetz vom 3. Oktober 1951 zur Ergänzung und Abänderung des Gesetzes über den Verkehr mit Zucker (Zuckergesetz), BGBl. I 1951, S. 852; DB/D 1/1035, 2431

649Adenauer S. 183 f

650Gesetz vom 5. Mai 1951 zur Änderung des Gesetzes für Sicherungsmaßnahmen auf einzelnen Gebieten der gewerblichen Wirtschaft (Änderungsgesetz), BGBl. I 1951, S. 298; DB/D 1/2082

651Gesetz 25. Juni 1952 zur Verlängerung der Geltungsdauer von Vorschriften auf dem Gebiet der gewerblichen Wirtschaft, BGBl. I 1952, S. 337; DB/D 1/3275; Zweites Gesetz vom 25. März 1953 zur Verlängerung der Geltungsdauer von Vorschriften auf dem Gebiet der gewerblichen Wirtschaft, BGBl. I 1953, S. 69; DB/D 1/4072

652Gesetz vom 27. Dezember 1951 gegen die unbegründete Nichtausnutzung von Einfuhrgenehmigungen, BGBl. I 1951, S. 1005; DB/D 1/2888

653Gesetz vom 26. August 1949 über die Übernahme von Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen im Ausfuhrgeschäft, WiGBl. 1949, S. 303; Gesetz vom 4. September 1950 über die Übernahme von Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen im Ausfuhrgeschäft BGBl. 1950, S. 447; DB/D 1/913; Zweites Gesetz vom 20. April 1951 über die Übernahme von Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen im Ausfuhrgeschäft, BGBl. I 1951, S. 255; Drittes Gesetz vom 22. Februar 1952 über die Übernahme von Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen im Ausfuhrgeschäft BGBl. I 1952, S. 122; Viertes Gesetz vom 9. Juni 1953 über die Übernahme von Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen im Ausfuhrgeschäft, BGBl. I 1953, S. 381; DB/D 1/1845, 2793, 4169

654Schwarz, Ära Adenauer, S. 105

655KP/120#A vom 8. Januar 1951

656Gesetz vom 10. Juni 1949 über Notmaßnahmen auf dem Gebiet der Elektrizitäts- und Gasversorgung (Energienotgesetz), WiGBl. 1949, S. 87; Gesetz vom 7. Juni 1950 über die Verlängerung der Geltungsdauer des Gesetzes über Notmaßnahmen auf dem Gebiet der Elektrizitäts- und Gasversorgung (Energienotgesetz), BGBl. 1950, S. 204; DB/D 1/769; Gesetz vom 29. März 1951, zur Verlängerung der Geltungsdauer des Energienotgesetzes, BGBl. I 1951, S. 224, DB/D 1/1832; Gesetz vom 5. April 1952 zur Verlängerung der Geltungsdauer des Energienotgesetzes, BGBl. I 1952, S. 227; DB/D 1/3158; Gesetz vom 28. März 1953 zur Verlängerung der Geltungsdauer des Energienotgesetzes: BGBl. I 1953, S. 89; DB/D 1/ 4073

657KP/204#4 vom 26. Februar 1952

658KP/216#6 vom 2. Mai 1952

659KP/236#D vom 18. Juli 1952

660StJB 1955 S. 494

661Gesetz vom 31. Mai 1951 zur Aufhebung und Ergänzung von Vorschriften auf dem Gebiete der Mineralölwirtschaft, BGBl. I 1951, S. 371

662Gesetz vom 19. Juni 1950 zur Neuordnung der Treibstoffpreise, BGBl. 1950, S. 225; DB/D 1/620

663Gesetz vom 31. Mai 1951 zur Aufhebung und Ergänzung von Vorschriften auf dem Gebiete der Mineralölwirtschaft, BGBl. I 1951, S.371; DB/D 1/1969

664Gesetz vom 2. März 1951 über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs, BGBl. I 1951, S. 157, Gesetz vom 4. April 1951 zur Änderung des Reichsautobahngesetzes, BGBl. I 1951, S. 235; DB/D 1/802; Bundesfernstraßengesetz (FStrG) vom 6. August 1953, BGBl. I 1953, S. 903; DB/D 1/4248

665Gesetz vom 19. Dezember 1952 zur Sicherung des Straßenverkehrs, BGBl. I 1952, S. 832; DB/D 1/2674

666DB/D 1/3462

667Die Regelungen der Bizone zum Güterverkehr wurden auf die Länder der französischen Zone erstreckt durch Gesetz vom 8. Juli 1950 zur Erstreckung und Verlängerung der Geltungsdauer des Güterfernverkehrs-Änderungsgesetzes, BGBl. 1950, S. 273; da die Bemühungen der Bundesregierung für ein Güterkraftverkehrsgesetz an Meinungsverschiedenheiten mit den Ländern scheiterten, erging zunächst das Gesetz vom 13. März 1951 zur Verlängerung der Geltungsdauer des Güterfernverkehrs-Änderungsgesetzes, BGBl. I 1951, S. 170; schließlich erging das Güterkraftverkehrsgesetz vom 17. Oktober 1952, BGBl. I 1952, S. 697; Gesetz vom 27. Februar zur Änderung des § 7 des Güterfernverkehrs-Änderungsgesetzes, BGBl. I 1952, S. 122; DB/D 1/2847 mit der Ermächtigung zur Festsetzung der Höchstzahlen von Kraftfahrzeugen für den allgemeinen Güterfernverkehr, Bezirksgüterfernverkehr und Möbelfernverkehr

668Gesetz vom 16. Januar 1952 über das Inkrafttreten von Vorschriften über die Beförderung von Personen zu Lande, BGBl. I 1952, S. 21; DB/D 1/2489. Das Gesetz über die Beförderung von Personen zu Lande vom 4. Dezember 1934 war zunächst durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande vom 6. Dezember 1937 geändert worden

669DB/D 1/3462

670Gesetz 8. Februar 1951 über das Flaggenrecht der Seeschiffe und die Flaggenführung der Binnenschiffe (Flaggenrechtsgesetz), BGBl. I 1951, S. 79; DB/D I, Nr. 893

671Die Erweiterung des Kreises der natürlichen und juristischen Personen, deren Schiffe zur Führung der Bundesflagge verpflichtet sind, führte zum Gesetz vom 26. Mai 1951 zur Änderung von Vorschriften über das Schiffsregister, BGBl. I 1951, S. 355; DB/D 1/1370

672Gesetz vom 27. September 1950 über Darlehen zum Bau und zum Erwerb von Handelsschiffen, BGBl. 1950, S. 684; DB/D 1/1018

673Notgesetz vom 16. März 1950 für die deutsche Hochseefischerei, BGBl. 1950, S. 44;

674Gesetz vom 15. November 1950 zur Verlängerung des Notgesetzes für die deutsche Hochseefischerei, BGBl. 1950, S. 733; DB/D 1/1172

675Gesetz vom 1. Oktober 1953 über den gewerblichen Binnenschiffsverkehr, BGBl. I 1953, S. 1452, Berichtigung S. 1485; DB/D 1/3622

676Adenauer S. 183, 187, 212

677Edinger, S. 335

678StJB 1955,S. 48

679Peter Paul Nahm in Blumenwitz, Beiträge, S. 272

680DB/P I 12/275 ff vom 20. Oktober 1949

681DB/P I 41 und 42/1389 ff vom 24. Februar 1950

682Erstes Wohnungsbaugesetz vom 24. April 1950, BGBl. 1950, S. 83, DB/D I, 567

683DB/D 1/567

684DB/D 1/1855

685Gesetz vom 23. Oktober 1953 zur Förderung des Bergarbeiterwohnungsbaus im Kohlenbergbau, BGBl. I 1951, S. 865; DB/D 1/2388

686Gesetz vom 17. März 1952 über die Gewährung von Prämien für Wohnbausparer (Wohnungsbau-Prämiengesetz), BGBl. I 1952, S. 139; DB/D 1/2488

687Erstes Gesetz vom 15. Dezember 1952 zur Förderung des Kapitalmarkts, BGBl. I 1952, S. 793; Gesetz vom 15. Mai 1953 zur Ergänzung des Ersten Gesetzes zur Förderung des Kapitalmarktes, BGBl. I 1953, S. 190

688Wohnraumbewirtschaftungsgesetz vom 31. März 1953, BGBl. I 1953, S. 97

689Gesetz vom 25. Juni 1952 zur Regelung der Miet- und Pachtverhältnisse über Geschäftsräume und gewerblich genutzte unbebaute Grundstücke (Geschäftsraummietengesetz), BGBl. I 1952, S. 338

690Gesetz vom 30. Mai 1953 über Gebührenbefreiungen beim Wohnungsbau, BGBl. I 1953, S. 273; DB/D 1/3611

691Gesetz vom 30. Juli 1953 über die Förderung des Wohnungsbaus für Umsiedler in den Aufnahmeländern und des Wohnungsbaus für Sowjetzonenflüchtlinge in Berlin, BGBl. I 1953, S. 712; DB/D 1/3905

692Baulandbeschaffungsgesetz vom 3. August 1953, BGBl. I 1953, S. 720; DB/D 1/ 2281

693Gesetz vom 13. August 1953 zur Ergänzung des Wohnraumbewirtschaftungsgesetzes, BGBl. I 1953, S. 915

694Gesetz vom 25. August 1953 zur Änderung und Ergänzung des Ersten Wohnungsbaugesetzes, BGBl. I 1953, S. 1037; DB/D 1/3946; bei der Abstimmungen in der 280. und der 281. Sitzung hat die SPD den Saal verlassen, Ergebnis 176:2:5, S. 14239

695DB/P I 281/14144, 14147 vom 3. Juli 1953

696AdG vom 29. Juli 1951, S. 3046

697AdG vom 29. Juli 1951, S. 3046: fertig gestellte Wohnungen 1949 = 213.930, 1950 = 357.200, KP/12#1 vom 14. Oktober 1949.

698Norbert Muhlen in Glaser, Lesebuch, S. 371

699Gesetz vom 15. März 1951 über das Wohnungseigentum und das Dauerwohnrecht (Wohnungseigentumsgesetzes), BGBl. I 1951, S. 175

700Gesetz vom 5. September 1947 über die öffentliche Kontrolle der landwirtschaftlichen Ablieferungen, WiGBl. 1947, S. 3

701Gesetz vom 3. Oktober 1947 zur Sicherung der Kartoffelversorgung im Wirtschaftsjahr 1947/48, WiGBl. 1947, S. 5

702Nothilfegesetz vom 23. Januar 1948 zur Ermittlung, Erfassung und Verteilung von Lebensmittelbeständen, WiGBl. 1948, S. 11; Gesetz vom 21. Januar 1948 über die Auflösung des Reichsnährstandes, WiGBl. 1948, S. 21; Gesetz vom 23. Januar 1948 zur Neuordnung des Veranlagungs- und Ablieferungswesens in der Landwirtschaft, WiGBl. 1948, S. 28

703Gesetz vom 14. Juli 1951 über eine Bundesbürgschaft für Kredite zur Finanzierung der Lebensmittelbevorratung, BGBl. 1951 I, S. 450; DB/D 1/2059

704Gesetz vom 6. August 1953 zur Änderung des Gesetzes über eine Bundesbürgschaft für Kredite zur Finanzierung der Lebensmittelbevorratung, BGBl. I 1953, S. 883; DB/D 1/4447

705Gesetz vom 28. Juli 1950 über die Erhebung von Abgaben auf dem Gebiet der Ernährungswirtschaft, BGBl. 1950, S. 340; DB/D 1/922

706Gesetz vom 17. Dezember 1951 über die Erhebung von Gebühren durch die Außenhandelsstelle des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, BGBl. I 1951, S. 969; DB/D 1/2448

707Gesetz vom 30. Juli 1951 über eine Bundesbürgschaft zur Abwicklung von Saatenkrediten für die Ernten bis zum Jahre 1949, BGBl. I 1951, S. 475; DB/D 1/1285

708Gesetz vom 30. Juli 1951 zur Verlängerung des Gesetzes zur Sicherung der Düngemittel- und Saatgutversorgung, BGBl. I 1951, S. 476; DB/D 1/2216

709BGBl. I 1953, S. 450; DB/D 1/2870

710Gesetz vom 18. August 1949 zur Ergänzung des Gesetzes betreffend die Ermöglichung der Kapitalkreditbeschaffung für landwirtschaftliche Pächter, WiGBl. 1949, S. 264; Gesetz vom 5. August 1951 zur Änderung des Gesetzes betreffend die Ermöglichung der Kapitalkreditbeschaffung für landwirtschaftliche Pächter, BGBl. I 1951, S. 492; DB/D 1/2091

711Gesetz vom 17. Dezember 1951 über gesetzliche Handelsklassen für Erzeugnisse der Landwirtschaft und Fischerei, BGBl. I 1951, S. 970; DB/D 1/2287

712Gesetz vom 25. März 1952 zur Abwicklung der landwirtschaftlichen Entschuldung, BGBl. I 1952, S. 203; DB/D 1/2526

713Gesetz vom 25. Juni 1952 über das landwirtschaftliche Pachtwesen (Landpachtgesetz), BGBl. I 1952, S. 343; DB/D 1/1812

714Bundesjagdgesetz vom 29. November 1952, BGBl. I 1952, S. 780, Berichtigung BGBl. I 1952, S. 843; DB/D 1/1813

715Gesetz vom 3. März 1953 zur Änderung und Ergänzung der Polizeiverordnung über den Verkehr mit giftigen Pflanzenschutzmitteln, BGBl. I 1953, S. 43; DB/D 1/3642

716Gesetz vom 15. Mai 1953 zur Förderung der landwirtschaftlichen Siedlung, BGBl. I 1953, S. 224; DB/D 1/4022

717Flurbereinigungsgesetz vom 14. Juli 1953, BGBl. I 1953, S. 591; DB/D 1/3385

718Gesetz vom 23. Juni 1953 zur Änderung des Gesetzes über Maßnahmen auf dem Gebiet der tierischen Erzeugung, BGBl. I 1953, S. 445; DB/D 1/4161

719Gesetz vom 15. Juli 1951 über die Verlängerung der Zuckerungsfrist bei Wein, BGBl. I 1951, S. 450; DB/D 1/2163

720Adenauer, Teegespräche, Nr. 10 vom 22.2.1951, S. 42 und FN 3

721Adenauer, Teegespräche, Nr. 12 vom 9.3.1951, S. 51

722DB/P I 5/23 vom 20. September 1949

723DB/P I 81/3029 ff vom 28. Juli 1950

724Brief Nr. 405 vom 04. März 1951

725KP/Sondersitzung#1 vom 20. März 1951

726AdG vom 4. Januar 1951, S. 2758

727KP/143#C vom 24. April 1951

728KP/153#E vom 12. Juni 1951

729Briefe 1949-1951 Nr. 408 vom 10. März 1951 und 1951-1953 Nr. 1 vom 18. März 1951

730KP/134#1 vom 8. März 1951 Fn 1

731KP/Sondersitzung#1 vom 9. März 1951

732KP/153#F vom 12. Juni 1951

733Adenauer, Briefe, Nr. 335 vom 18. Oktober 1950

734Adenauer, Briefe, Nr. 15 vom 13. Juni 1949

735Alfred Müller-Armack in Blumenwitz, Beiträge, S. 205

736Briefe 1949-1951 Nr. 166 vom 29. Dezember 1949; 1951-1953 Nr. 112 vom 25. Oktober 1951; 1951-1953 Nr. 178 vom 02. April 1952

737Adenauer, Briefe, Nr. 148 vom 30. November 1949

738Adenauer, Briefe 195 vom 14. März 1950

739Alfred Müller-Armack in Blumenwitz, Beiträge, S. 209

740Adenauer, Briefe, Nr. 3 vom 19. März 1951

741DB/P I 167/6822 vom 11. Oktober 1951

742KP/38#8 vom 24. Januar 1950

743Briefe 1951-1953 Nr. 308 vom 23. Dezember 1952 und Nr. 350 vom 02. März 1953

744in von Unruh in Jeserich u.a., S.81 f

745Gesetz Nr. 64, Vorläufige Neuordnung der Steuergesetzgebung, Amtsblatt der Militärregierung des Britischen Kontrollgebiets, S. 889 ff (gleichlautend in den Amtsblättern der amerikanischen und französischen Kontrollgebiete).

746Gesetz vom 13. Juli 1948 über die Errichtung einer Schuldenverwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, WiGBl. 1948, S. 73; Gesetz vom 21. November 1947 über die vorläufige Regelung der Rechnungsprüfung für den Bereich der Organe des Wirtschaftsrats des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, seiner Verwaltungen und Sonderverwaltungen, WiGBl. 1947, S. 2; Gesetz vom 3. November 1948 über die Errichtung eines Rechnungshofes für das Vereinigte Wirtschaftsgebiet, WiGBl. 1948, S. 115; Gesetz vom 7. Juli 1949 über die Verwaltung der Zölle und der Umsatzausgleichsteuer, WiGBl. 1949, S. 182

747Gesetz vom 6. September 1950 über die Finanzverwaltung (FVG), BGBl. 1950, S. 448; DB/D I, Nr. 697

748Zweites Gesetz vom 15. Mai 1952 über die Finanzverwaltung, BGBl. I 1952, S. 293

749Gesetz vom 11. Juli 1953 zur Änderung von einzelnen Vorschriften der Reichsabgabenordnung und anderer Gesetze, BGBl. I 1953, S. 511; DB/D 1/3926

750StJB 1955, S. 469

751Zweites Gesetz vom 20. April 19149 zur vorläufigen Neuordnung von Steuern. WiGBl. 1949, S. 69

752KP/20#2 vom 8. November 1949

753KP/39#B vom 27. Januar 1950; KP/62#A vom 2. Mai 1950

754DB/D 1/854

755DB/P I 26/789 ff vom 11. Januar 1950

756Gesetz vom 29. April 1950 zur Änderung des Einkommensteuergesetzes und des Körperschaftsteuergesetzes, BGBl. 1950, S. 95

757Zweites Gesetz vom 20. April 19149 zur vorläufigen Neuordnung von Steuern. WiGBl. 1949, S. 69

758AdG vom 6. März 1950, S. 2287

759Gesetz 27. Juni 1951 zur Änderung Vereinfachung des Einkommensteuergesetzes und des Körperschaftsteuergesetzes (ESt- und KSt- Änderungsgesetz 1951), BGBl. I 1951, S. 411; DB/D 1/1982; Gesetz vom 19. Mai 1953 zur Änderung und Ergänzung des Einkommensteuergesetzes, BGBl. I 1953, S. 222, Berichtigung S. 218; DB/D 1/3806 Erhöhung der pauschalen Freibeträge für Sonderausgaben von 469 DM/780DM auf 624 DM/936 DM.

760Gesetz vom 26. März 1952 über die Behandlung von Zuwendungen an betriebliche Pensionskassen und Unterstützungskassen bei den Steuern vom Einkommen und Ertrag, BGBl. I 1952, S. 206

761Gesetz vom 28. Juni 1951 über steuerliche Maßnahmen zur Förderung der Ausfuhr, BGBl. I 1951, S. 405; DB/D 1/2061; Gesetz vom 6. August 1953 zur Änderung des Gesetzes über steuerliche Maßnahmen zur Förderung der Ausfuhr, BGBl. I 1953, S. 884; DB/D 1/4242

762Gesetz vom 20. Mai 1952 zur Ergänzung des Einkommensteuergesetzes und des Körperschaftsteuergesetzes, (ESt-und KSt-Ergänzungsgesetz), BGBl. I 1952, S. 302; DB/D 1/2873 (betrifft nur die Körperschaftsteuer); Erstes Gesetz vom 10. Dezember 1952 zur Vereinfachung des Einkommensteuergesetzes BGBl. I 1952, S. 789; DB/D 1/3733

763Gesetz 15. Dezember 1952 zur Aufhebung der Dividendenabgabeverordnung BGBl. I 1952, S. 804; DB/D 1/1511

764Gesetz 24. Juni 1953 zur Änderung steuerlicher Vorschriften und zur Sicherung der Haushaltsführung, BGBl. I 1953, S. 413, Berichtigung S. 614; DB/D 1/4092

765Gesetz vom 14. August 1950 zur Änderung des Biersteuergesetzes, BGBl. 1950, S. 363, Gesetz vom 15. August 1950 zur Änderung des Gesetzes zur Änderung des Biersteuergesetzes, BGBl. 1950, S. 365; DB/D 1/1054; DB/P I 77/2764 vom 19. Juli 1950

766Gesetz vom 21. Oktober 1948 zur Änderung des Artikels VIII (Kaffeesteuer) des Anhangs zum Gesetz Nr. 64 der Militärregierung Deutschland, Amerikanisches und Britisches Kontrollgebiet, zur vorläufigen Neuordnung von Steuern vom 22. Juni 1948; Kaffeesteuergesetz vom 30. Juli 1953, BGBl. I 1953, S. 708; DB/D 1/4057, 4266

767Teesteuergesetz vom 30. Juli 1953, BGBl. I 1953, S. 710; DB/D 1/4267

768Schaumweinsteuergesetz vom 1. November 1952, BGBl. I 1952, S. 730; DB/D 1/1636

769Gesetz vom 21. Oktober 1948 zur Änderung des Artikels VII (Tabaksteuer) und des Artikels XIII (Inkrafttreten) des Anhangs zum Gesetz Nr. 64 der Militärregierung Deutschland, Amerikanisches und Britisches Kontrollgebiet, zur vorläufigen Neuordnung von Steuern vom 22. Juni 1948, WiGBl. Beilage 4 zu Heft 7, Gesetz vom 28. Juni 1951 zur Änderung des Tabaksteuergesetzes, BGBl. I 1951, S. 401; Tabaksteuergesetz vom 6. Mai 1953, BGBl. I 1953, S. 169; Gesetz vom 30. Juli 1953 zur Änderung des Tabaksteuergesetzes, BGBl. I 1953, S. 778

770Gesetz vom 18. April 1950 zur Änderung des Zuckersteuergesetzes, BGBl. 1950, S. 93; DB/D 1/253; Zweites Gesetz vom 13. Februar 1953 zur Änderung des Zuckersteuergesetzes, BGBl. I 1953, S. 21; DB/D 1/3736; Drittes Gesetz vom 18. Juli 1953 zur Änderung des Zuckersteuergesetzes, BGBl. I 1953, S. 661; DB/D 1/3825

771Gesetz vom 2. August 1950 über die Senkung der Tabaksteuer für Zigarren, BGBl. 1950, S. 351; DB/D 1/856

772Gesetz vom 28. Juni 1951 zur Änderung des Tabaksteuergesetzes, BGBl. I 1951, S. 401; DB/D 1/2242

773Gesetz vom 2. März 1951 zur Regelung der Besteuerung des Kleinpflanzertabaks im Erntejahr 1950, BGBl. I 1951, S. 158; DB/D 1/1508; Gesetz vom 7. August 1951 zur Regelung der Besteuerung des Kleinpflanzertabaks im Erntejahr 1951, BGBl. I 1951, S. 491; DB/D 1/2452; Gesetz vom 25. Juli 1952 zur Regelung der Besteuerung des Kleinpflanzertabaks im Erntejahr 1952, BGBl. 1952 I, S. 394; DB/D 1/3455 Gesetz über Tabaksteuervergünstigungen für gewerbliche Tabakpflanzer im Erntejahr 1950

774Gesetz vom 16. Dezember 1950 über Tabaksteuervergünstigungen für gewerbliche Tabakpflanzer im Erntejahr 1950, BGBl. 1950, S. 783; DB/D 1/1288

775Gesetz vom 21. Juli 1951 über die steuerliche Behandlung von Tabakerzeugnissen besonderer Eigenart, BGBl. I 1951, S. 469

776Tabaksteuergesetz vom 6. Mai 1953, BGBl. I 1953, S. 169; DB/D 1/3861

777Gesetz vom 19. Januar 1951 zur Änderung des Mineralölsteuergesetzes, BGBl. I 1951, S. 73; DB/D 1/1680; Gesetz vom 25. März 1953 zur Verlängerung des Gesetzes zur Änderung des Mineralölsteuergesetzes, BGBl. I 1953, S. 73; DB/D 1/4171

778Gesetz vom 23. April 1953 zur Neuregelung der Abgaben auf Mineralöl, BGBl. I 1953, S. 149; DB/D 1/3803

779Gesetz vom 14. Juli 1950 über die Gewerbesteuer für die Zeit vom 21. Juni bis 31. Dezember 1948 und für das Kalenderjahr 1949, BGBl. 1950, S. 324; DB/D 1/944; Gesetz vom 27. Dezember 1951 zur Änderung des Gewerbesteuerrechts, BGBl. I 1951, S. 996; DB/D 1/2130, 2675

780Gesetz vom 10. August 1951 zur Änderung des Grundsteuergesetzes, BGBl. I 1951, S. 515; DB/D 1/1787

781Gesetz vom 30. Juni 1951 zur Änderung des Erbschaftsteuergesetzes, BGBl. I 1951, S. 759; DB/D 1/1575; Gesetz vom 16. Januar 1952 zur Änderung des Erbschaftsteuergesetzes, BGBl. I 1952, S. 20; DB/D 1/2691; Gesetz vom 23. Juli 1953 zur Änderung des Erbschaftsteuergesetzes, BGBl. I 1953, S. 687; DB/D 1/4268

782Gesetz vom 23. Mai 1952 zur Änderung des Zollgesetzes und der Verbrauchsteuergesetze, BGBl. I 1952, S. 317; DB/D 1/2841

783Zolltarifgesetz vom 16. August 1951, BGBl. I 1951, S. 527; DB/D 1/1294

784Gesetz vom 20. März 1953 zur Änderung des Zolltarifs aus Anlass der Errichtung des Gemeinsamen Marktes der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, BGBl. I 1953, S. 131; DB/D 1/4188

785Gesetz 8. August 1951 über die Errichtung der Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, BGBl. I 1951, S. 491; DB/D 1/1389; Gesetz 20. August 1953 zur Änderung des Gesetzes über das Branntweinmonopol, BGBl. I 1953, S. 979

786Gesetz vom 7. August 1952 über Maßnahmen auf dem Gebiet des Kostenrechts BGBl. I 1952, S. 401; DB/D 1/3336

787DB/P I, 117/4436 vom 14. Februar 1951

788Schwarz, Ära Adenauer, S. 128; AdG vom 20. Januar 1951, S. 2781

789KP/27#1 vom 29. November 1950; Müller-List, S. 292

790KP/37#F vom 20. Januar 1950

791Baring, Brentano, S. 45 ff

792KP/68#C vom 23. Mai 1950

793DB/P I 140/5587, 5592 vom 9. Mai 1951; AdG vom 3. Januar 1951, S. 2758

794Beier, S. 234

795Müller-List, S. 294, 308

796Müller-List, S. 292, 295, 302

797KP/121#N vom 9. Januar 1951, Fn 93; AdG vom 4. Januar 1951, Müller-List, S. 289

798Nr. 353, und 369 vom 14.12.50

799zitiert nach Helmut Schmidt in Blumenwitz, Beiträge, S. 52

80028. Dezember 1950, Heuss an Adenauer S. 54 ff

801Nr. 89 vom 16.08.51 Adenauer an den Vorsitzenden des DGB, Fette

802Müller-List, S. 296

803erbaut 1441 bis 1447, seither Festhaus der Stadt Köln, Karl Marx verkündete dort am 6. Mai 1849 sein Manifest der kommunistischen Partei

804Gesetz vom 21. Mai 1951 über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in den Aufsichtsräten und Vorständen der Unternehmen des Bergbaus und der Eisen und Stahl erzeugenden Industrie, BGBl. I 1951, S. 347; DB/D 1/1858

805eine Kapitalgesellschaft mit Ähnlichkeiten zur Genossenschaft, mit Wirkung vom 1. Januar 1986 abgeschafft und in andere Gesellschaftsformen umgewandelt

806Adenauer, Teegespräche, Nr. 8 vom 08.02.51, S. 34

807Baring, Brentano, S. 63

808Buchstab, S. 34, 57

809Adenauer, Teegespräche, Nr. 18 vom 22. August 1951, S. 123

810Michael Sommer, Eine wegweisende Freundschaft, Hans Böckler und Konrad Adenauer, in: Die Politische Meinung, Monatsschrift zu Fragen der Zeit, Sankt Augustin, Nr. 476, 2008, S. 52 ff

811Armingeon, S. 13

812DB/P I 15/352 f vom 4. November 1949

813KP/197#E vom 22. Januar 1952

814KP/164#F Fn 65 vom 26. Juli 1951

815KP/190#B Fn 28 vom 7. Dezember 1951

816KP/223#B Fn 38 vom 27. Mai 1952

817DB/P I 219/9617 vom 18. Juni 1952

818KP/225#A vom 6. Juni 1952

819Hirsch-Weber, Gewerkschaften, S. 105

820KP/227#A Fn 37 vom 13. Juni 1952

821KP/233#A vom 8. Juli 1952

822KP/235#D vom 15. Juli 1952

823Betriebsverfassungsgesetz vom 11. Oktober 1952, BGBl. I 1952, S. 681; DB/D 1/970 (Antrag der CDU/CSU); Nr. 1546 (Antrag der Bundesregierung)

824Erfurter Kommentar zum Arbeitsrecht, 10. Aufl. München, 2010, Koch in Vorb. zu § 1 des Betriebsverfassungsgesetzes; Gesetz vom 8. Januar 1953 über die Verlängerung der Wahlperiode der Betriebsräte, BGBl. I 1953, S. 1; DB/D 1/3933; Verlängerung bis 31. März 1953; Gesetz vom 20. März 1953 zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes vom 8. Januar 1953 über die Verlängerung der Wahlperiode der Betriebsräte, BGBl. I 1953, S. 57; DB/D 1/4135; Gesetz vom 30. März 1953 über die Verlängerung der Wahlperiode der Betriebsräte (Personalvertretungen) in den öffentlichen Verwaltungen und Betrieben des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts, BGBl. I 1953, S. 108; DB/D 1/4156

825DB/P I 227/10240 vom 19. Juli 1952

826Gesetz vom 3. August 1950 über die Schaffung eines besonderen Arbeitgebers für Hafenarbeiter (Gesamthafenbetrieb), BGBl. 1950, S. 352, DB/P I, S. 52/1891 vom 27. März 1950

827Heimarbeitsgesetz vom 14. März 1951, BGBl. I 1951, S. 191; DB/D 1/1357; DB/P I 11/226 ff vom 30. September 1949

828Gesetz vom 2. August 1950 über die Lohnfortzahlung an gesetzlichen Feiertagen, BGBl. I 1951, S. 479; DB/D 1/1885

829Gesetz vom 10. August 1951 über den Kündigungsschutz (KSchG), BGBl. I 1951, S. 499; DB/D 1/2090; Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 11. Juli 1951

830Gesetz vom 11. Januar 1952 über Mindestarbeitsbedingungen BGBl. I 1952, S. 17; DB/P I 11/226ff vom 30. September 1949

831Gesetz vom 24. Januar 1952 zum Schutze der erwerbstätigen Mutter (Mutterschutzgesetz), BGBl. I 1952, S. 69; DB/D 1/79, 1182

832Gesetz vom 21. März 1952 über die Aufhebung von Vorschriften auf dem Gebiet des Arbeitsschutzes, BGBl. I 1952, S. 146; DB/D 1/2952

833Tarifvertragsgesetz vom 9. April 1949, WiGBl. 1949, S. 55

834Gesetz vom 11. Januar 1952 zur Änderung des Tarifvertragsgesetzes, BGBl. I 1952, S. 19; Gesetz vom 23. April 1953 über die Erstreckung des Tarifvertragsgesetzes, BGBl. I 1953, S. 156

835Tarifvertragsgesetz vom 9. April 1949, WiGBl. 1949, S. 55

836Gesetz vom 3. November 1948 zur Aufhebung des Lohnstops, WiGBl. 1948, S. 117; Gesetz vom 20. April 1949 zur Änderung des Gesetzes zur Aufhebung des Lohnstops, WiGBl. 1949, S. 63; Zweites Gesetz vom 22. August 1949 zur Änderung des Gesetzes zur Aufhebung des Lohnstops, WiGBl. 1949, S. 303; Gesetz vom 17. Februar zur Änderung des Gesetzes zur Aufhebung des Lohnstops, BGBl. 1950, S. 33; Zweites Gesetz vom 2. August 1950 zur Änderung des Gesetzes zur Aufhebung des Lohnstops, BGBl. 1950, S. 352; DB/D 1/1046

837Gesetz vom 23. April 1953 vom 23. April 1953 über die Erstreckung des Tarifvertragsgesetzes, BGBl. I 1953, S. 156; DB/D 1/4032

838Gesetz vom 11. Januar 1952 zur Änderung des Tarifvertragsgesetzes, BGBl. I 1952, S. 19; DB/D 1/2396

839DB/P I 138/5455 vom 25. April 1951

840DB/P I 38/1292 vom 15. Februar 1950; 185/7842 vom 16. Januar 1952

841Gesetz vom 8. September 1948 über die Errichtung einer Verwaltung für Arbeit des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, WiGBl., 1948, S. 90

842DB/P I 78/2789 vom 21. Juli 1950

843Gesetz vom 10. März 1952 über die Errichtung einer Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung, BGBl. I 1952, S. 123; DB/D 1/2131; Gesetz vom 29. November 1951 über den Sitz der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung, BGBl. I 1951, S. 919

844STJB 1955, S. 119

845Gesetz vom 29. März 1951 zur Änderung des Gesetzes über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung, BGBl. I 1951, S. 219; DB/D 1/2007; Gesetz vom 29. März 1951 über die Bemessung und Höhe der Arbeitslosenfürsorgeunterstützung, BGBl. I 1951, S. 219; DB/D 1/2008

846Gesetz vom 9. Dezember 1952 zur Änderung des Gesetzes über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung, BGBl. I 1952, S. 790; DB/D 1/2007

847Gesetz 4. August 1953 über die verstärkte Förderung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen aus Mitteln der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung, BGBl. I 1953, S. 719; DB/D 1/4434

848Gesetz vom 24. August 1953 zur Änderung und Ergänzung von Vorschriften auf dem Gebiete der Arbeitslosenversicherung und der Arbeitslosenfürsorge, BGBl. I 1953, S. 1022

849Gesetz vom 21. Juli 1951 über die Übernahme von Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen zur Förderung der deutschen Wirtschaft, BGBl. I 1951, S. 471; DB/D 1/2089

850Gesetz vom 27. Dezember 1951 über die Finanzierung eines Sofortprogramms zur Arbeitsbeschaffung im Rechnungsjahr 1951, BGBl. I 1951, S. 1006; DB/D 1/2533

851Gesetz vom 4. August 1953 über die verstärkte Förderung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen aus Mitteln der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung, BGBl. I 1953, S. 719

852Gesetz vom 22. Februar 1952 über die Selbstverwaltung und über Änderungen von Vorschriften auf dem Gebiet der Sozialversicherung, BGBl. I 1951, S. 124; DB/D 1/444

853DB/P I 91/3384 vom 13. Oktober 1950

854Gesetz vom 13. August 1952 über die Erhöhung der Einkommensgrenzen in der Sozialversicherung und der Arbeitslosenversicherung und zur Änderung der Zwölften Verordnung zum Aufbau der Sozialversicherung, BGBl. I 1952, S. 437; DB/D 1/3350

855Gesetz vom 10. August 1951 über die Gewährung von Zulagen in den gesetzlichen Rentenversicherungen und über Änderungen des Gemeinlastverfahrens (Rentenzulagengesetz – RZG), BGBl. I 1951, S. 505; DB/D 1/2390

856Gesetz vom 13. August 1952 über die Deckung der Rentenzulagen nach dem Rentenzulagengesetz im Haushaltsjahr 1952, BGBl. I 1952, S. 442; DB/D 1/3441

857Gesetz vom 4. September 1953 über die Deckung der Rentenzulagen nach dem Rentenzulagengesetz für das Rechnungsjahr 1953, BGBl. I 1953, S. 1321; DB/D 1/4005; Gesetz vom 29. September 1953 zum Ausgleich der von den Trägern der gesetzlichen Rentenversicherungen für das Rechnungsjahr 1952 zu tragenden Mehraufwendungen für Rentenzulagen, BGBl. I 1953, S. 1451; DB/D 1/4033

858Gesetz vom 14. März 1951 über die Höherversicherung in den Rentenversicherungen der Arbeiter und Angestellten, BGBl. I 1951, S. 188; DB/D 1/1323

859Gesetz vom 17. April 1953 über die Erhöhung der Grundbeträge in der Rentenversicherung der Arbeiter und der Rentenversicherung der Angestellten sowie über die Erhöhung der Renten in der knappschaftlichen Rentenversicherung (Grundbetragserhöhungsgesetz), BGBl. I 1953, S. 125; DB/D 1/3927

860Gesetz vom 7. August 1953 über Fremdrenten der Sozialversicherung an Berechtigte im Bundesgebiet und im Land Berlin, über Leistungen der Sozialversicherungen an Berechtigte im Ausland sowie über freiwillige Sozialversicherung (Fremdrenten- und Auslandsrentengesetz), BGBl. I 1953, S. 848; DB/D 1/4201

861Gesetz vom 7. August 1953 über die Errichtung der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte, BGBl. I 1953, S. 857; DB/D 1/4319

862DB/D 1/4144, 4431

863Gesetz vom 29. April 1952 über Zulagen und Mindestleistungen in der gesetzlichen Unfallversicherung und zur Überleitung des Unfallversicherungsrechts im Lande Berlin, BGBl. I 1952, S. 253; Gesetz vom 30. April 1952 zur Änderung des Gesetzes über Zulagen und Mindestleistungen in der gesetzlichen Unfallversicherung und zur Überleitung des Unfallversicherungsrechts im Lande Berlin, BGBl. I 1952, S, 259

864Diese Regelungen beruhen auf dem Gesetz vom 15. Januar 1951 zur Änderung und Ergänzung des Personenstandsgesetzes BGBl. I 1951, S. 57; DB/D 1/1371

865Brockhaus, Leipzig-Mannheim 1996

866StJB 1952, S. 31

86715. September 1935, RGBl. I 1935, S. 1146

868Gesetz vom 23. Juni 1950 über die Anerkennung freier Ehen rassisch und politisch Verfolgter, BGBl. 1950, S. 226; DB/D 1/699

869Gesetz vom 2. Dezember 1950 über die Anerkennung von Nottrauungen, BGBl. 1950, S. 778; DB/D 1/1134

870Gesetz vom 29.März 1951 über die Rechtswirkungen des Ausspruchs einer nachträglichen Eheschließung, BGBl. I 1951, S. 215; DB/D 1/1625

871Gesetz zur Erleichterung der Annahme an Kindes Statt, BGBl. 1950, S. 356; DB/D 1/446

872Gesetz über die Verlängerung der Geltungsdauer des Gesetzes zur Erleichterung der Annahme an Kindes Statt, BGBl. I 1953, S. 23; DB/D 1/3931

873Gesetz vom 8. August 1950 über die Vermittlung der Annahme an Kindes Statt, BGBl. I 1951, S. 214; DB/D 1/1848

874Diese Regelungen beruhen auf dem Gesetz vom 15. Januar 1951 zur Änderung und Ergänzung des Personenstandsgesetzes BGBl. I 1951, S. 57; DB/D 1/1371

875Gesetz vom 15. Januar 1951 zur Änderung von Vorschriften des Verschollenheitsrechts, BGBl. I 1951, S. 57; DB/D 1/1100

876Gesetz vom 23. April 1951 zur Sammlung von Nachrichten über Kriegsgefangene, festgehaltene oder verschleppte Zivilpersonen und Vermisste, BGBl. I 1951, S. 267.DB/P I 62/2282 vom 5. Mai 1950;

877Gesetz vom 19. Dezember 1950 über Personalausweise, BGBl. 1950, S. 807, DB/D 1/1032

878Gesetz vom 4. März 1952 über das Passwesen, BGBl. I 1952, S. 290; DB/D 1/2509

879Brockhaus, Leipzig-Mannheim 1996

880StJB 1952, S. 31

881Gesetz 25. April 1951 über die Rechtsstellung heimatloser Ausländer im Bundesgebiet, BGBl. I 1951, S. 269; DB/D 1/1372;

882Gesetz vom 31. Dezember 1949 über die Gewährung von Straffreiheit, BGBl. 1949, S. 37; das erste Gesetz diente der Erhebung der Abgabe "Notopfer Berlin", BGBl. 1949, S. 35; Strafbarkeit beruhte auf den Gesetzen der Bizone vom 7. Oktober 1948 und 28. Januar 1949 gegen Preistreiberei, WiGBl. 1948, S. 99, WiGBl. 1949, S. 11, vom 3. November 1948 gegen Kompensationen, WiGBl. 1948, S. 116 und vom 26. Juli 1949 zur Vereinfachung des Wirtschaftsstrafrechts, WiGBl. 1949, S. 193

883DB/D 1/251

884Gesetz vom 26. Juli 1949 zur Vereinfachung des Wirtschaftsstrafrechts, WiGBl. 1949, S. 193

885Drittes Strafrechtsänderungsgesetz vom 4. August 1953, BGBl. I 1953, S. 735; DB/D 1/3713

886Gesetz vom 29. März 1950 zur Erstreckung und zur Verlängerung der Geltungsdauer des Wirtschaftsstrafgesetzes, BGBl. 1950, S. 78, DB/D 1/554; Gesetz vom 25. März 1952 zur Änderung und Verlängerung des Wirtschaftsstrafgesetzes, BGBl. I 1952, S. 188; Gesetz vom 17. Dezember 1952 zur Verlängerung des Wirtschaftsstrafgesetzes, BGBl. I 1952, S. 805

887Gesetz vom 25. März 1952 über Ordnungswidrigkeiten, BGBl. I 1952, S. 177; DB/D 1/2100

888Gesetz vom 24. Juli 1953 über Versammlungen und Aufzüge (Versammlungsgesetz), BGBl. I 1953, S. 684; DB/D 1/1102

889DB/D 1/2525

890Gesetz vom 4. Dezember 1951 zum Schutz der Jugend in der Öffentlichkeit BGBl. I 1951, S. 936

891Gesetz vom 9. Juni 1953 über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften, BGBl. I 1953, S. 377; DB/D 1/1101

892DB/P I 230/10540 f vom 17. September 1952

893Gesetz vom 28. August 1953 zur Änderung von Vorschriften des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes, BGBl. I 1953, S. 1035; DB/D 1/3641

894Jugendgerichtsgesetz vom 4. August 1953, BGBl. I 1953, S. 751; DB/D 1/ 3264

895Gesetz vom 27. Februar 1952 über die Errichtung eines Bundesgesundheitsamtes, BGBl. I 1952, S. 121; DB/D 1/2392

896Gesetz vom 31. März 1952 über die Ausübung der Zahnheilkunde, BGBl. I 1952, S. 221; DB/D 1/2573

897Gesetz vom 4. Juli 1953 zur Änderung des Gesetzes über die vorläufige Regelung der Errichtung neuer Apotheken BGBl. I 1953, S. 469; DB/D 1/4299

898Gesetz vom 22. März 1952 über das deutsche Arzneibuch, BGBl. I 1952, S. 145; DB/D 1/2529

899Gesetz vom 30. Juni 1952 über die Aufhebung einiger Polizeiverordnungen auf dem Gebiet des Verkehrs mit Arzneimitteln, BGBl. I 1952, S. 349; DB/D 1/2818

900Gesetz vom 23. Juli 1953 zur Bekämpfung der Geschlechtskrankheiten, BGBl. I 1953, S. 700; DB/D 1/3232

TEIL III: BEDEUTUNG DER JAHRE 1949/53

Die erste Regierung Adenauer wurde zum epochalen Ereignis, weil sie die spätere Entwicklung der Bundesrepublik für mehr als zwei Generationen prägte. Der nach vorherrschender Meinung ahistorische Adenauer – weil er auch in seinen bedeutenden politischen Reden wenig bis keinen Bezug auf die Geschichte nahm – hatte, wie man heute weiß, prophetische Vorahnungen. Am 1. November 1948 schrieb Adenauer an Kardinal Frings:[1]

Wir werden … die Wahlen zum ersten Bundesparlament haben. Dieses erste Bundesparlament wird die erste Bundesregierung bestellen, und diese erste Bundesregierung wird in personeller und sachlicher Hinsicht grundlegende Entscheidungen für die nächsten Jahrzehnte zu treffen haben.

Von Erich Mende[2] (FDP), 1960/68 Bundesvorsitzender seiner Partei, wird eine Bemerkung vom 20. November 1985 überliefert, dass im ersten Deutschen Bundestag die entscheidenden Weichen gestellt worden sind, auf denen die bundesrepublikanischen Züge dann rollten und noch rollen.[3] Josef Selbach, langjähriger Leiter von Adenauers Kanzlerbüro, ist gleichermaßen der Meinung, dass die erste Legislaturperiode diejenige war, in der die entscheidenden Weichenstellungen der gesamten Politik der Bundesrepublik erfolgt sind.[4] Und Golo Mann (1976):[5]

Seine [Adenauers] Landsleute waren noch nicht zur Ruhe gekommen; sie könnten wieder Narren werden, wenn man sie in Versuchung führte … Die Geschichte spricht ihr letztes Wort nie. Immerhin wird man, was diese Sorge betrifft, neun Jahre nach Adenauers Tod sagen dürfen, dass sein Werk solider war, als er glaubte, von seinen Nachfolgern fortgeführt, von heranwachsenden Generationen als Normalität akzeptiert wurde.

Schaut man sich die vom 1. Bundestag (1949) und die vom 18. Bundestag (2013) eingesetzten Ausschüsse an, bekommt man einen groben Überblick über Kontinuität und Wandel der politischen Themen.

Unverändert:

Ausschüsse für Arbeit und Soziales; Auswärtiges; Ernährung und Landwirtschaft; Finanzen; Gesundheit; Haushalt; Inneres; Kultur und Medien; Petitionen; Recht; Wahlprüfung einschl. Immunität und Geschäftsordnung; Wirtschaft.

Entfallen:

Ausschüsse für Wahrung der Rechte der Volksvertretung; Organisation; Besatzungsstatut; Gesamtdeutsche Fragen; Berlin; Geld- und Kredit; Außenhandel; ERP (Marshall-Plan); Patentrecht und gewerblicher Rechtsschutz; Lastenausgleich; Wiederaufbau und Wohnungswesen; Heimatvertriebene; Beamtenrecht; Kriegsopfer und Kriegsgefangene; Post- und Fernmeldewesen; Grenzlandfragen; innergebietliche Neuordnung; öffentliche Fürsorge; Jugendfürsorge; Art. 15 GG; Bau- und Bodenrecht; Hauptstadt; Bücherei; Kommunalpolitik.

Neu:

Ausschüsse und Gremien für Bildung, Forschung und Technologiefolgenabschätzung; Digitale Agenda; Europäische Union; Menschenrechte und humanitäre Hilfe; Sport; Tourismus; Umwelt; Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit; Verkehr und digitale Infrastruktur; Verteidigung; Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung; Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis; Finanzmarktstabilisierungsfonds; Akustische Überwachung (Art. 13 VI GG); Auslandseinsätze; Beirat für nachhaltige Entwicklung; Kontrolle der Nachrichtendienste.

Kann es angesichts dieser Verlagerung von Themen sein, dass die Bundesrepublik auch mit ihren neuen Herausforderungen noch immer auf den Fundamenten steht und handelt, die in der ersten Legislaturperiode gelegt wurden? Die Staatspolitik der ersten Regierung Adenauer war zwar in hohem Maße von den inzwischen bewältigten großen Herausforderungen geprägt (Besatzung, Gesamtdeutsche Fragen, Marshall-Plan, Lastenausgleich, Wiederaufbau, Heimatvertriebene, Kriegsopfer, Kriegsgefangene, Grenzlandfragen, Hauptstadt). Dieser Teil der Staatspolitik war jedoch in das noch höhere langfristige Ziel eingebettet, einen normalen Staatsbetrieb für normale Bürger eines normalen Landes zu schaffen.

Die Frage ob, die Bundesrepublik als Geschöpf des amerikanischen Imperialismus von diesem auf Gedeih und Verderb abhänge, wird ebenso wenig mehr gestellt, wie die Frage, ob sie nur eine Schönwetterdemokratie sei.[6] Bei der Gründung der Bundesrepublik gab es weit verbreitete Befürchtungen bei den westlichen Besatzungsmächten, der SPD, bei Intellektuellen und vermutlich auch bei dem ewig skeptischen und besorgten Adenauer selbst, wegen der Stabilität und Lebensfähigkeit der neuen deutschen Republik. Innenpolitischer Exponent dieser Befürchtung war Schumacher, der glaubte, dass die große Mehrheit der Deutschen in der objektiven wirtschaftlichen Bedeutung des Begriffs bereits Proletarier seien oder sich doch auf dem Weg dahin befänden.[7] Es bleibt, so Dahrendorf, die überwältigende Tatsache bestehen, dass ein Land von 40 Mio. Bürgern 13 Mio. Hinzugekommene in sich aufgenommen und assimiliert hat, ohne dass dieser Prozess zu auffälligen Brüchen, Konflikten, inneren Gegensätzen geführt hätte.[8] Wehler[9] ist der Frage nachgegangen, worauf "die erstaunliche Erfahrung, dass die befürchtete Radikalisierung ausblieb", zurück zu führen sei. Wehler sah fünf Gründe:

1.das beispiellose Wirtschaftswachstum ab 1950,

2.die antikommunistische Abgrenzung vom Osten,

3.die Funktionstüchtigkeit der politischen Verfassungsordnung,

4.die effektive staatliche Machtausübung,

5.die politische Führung durch die Bundesregierung.

Was hat Adenauer damit zu tun?

1. Das beispiellose Wirtschaftswachstum hatte nicht erst 1950 in der Folge des Koreakrieges begonnen sondern schon am Tag der Währungsreform. Dieser Erfolg ist zunächst Erhard gutzuschreiben, dann aber auch Adenauer, weil er den parteilosen Technokraten Erhard als Direktor der Bizonenverwaltung 1948 aus einer politisch schwierigen Lage befreit, ihn 1949 für den Wahlkampf der Union gewonnen und ihm das Bundeswirtschaftsministerium für 14 Jahre anvertraut hat.

2. Die Hauptlast der antikommunistischen Abgrenzung vom Osten trugen Schumacher, Ollenhauer und die SPD. Diesen ist es zu verdanken, dass die innenpolitische Sozialismusdebatte sich nicht, wie in der Weimarer Republik mit dem Kommunismus auseinanderzusetzen hatte, der in jener Zeit seine Zentren in Berlin, im Ruhrgebiet und in Sachsen hatte.

3. Die Funktionstüchtigkeit der politischen Verfassungsordnung ist das Verdienst des bis heute fortgeführten historischen Kompromisses zwischen den Unionsparteien und der SPD, wodurch 1948/49 unter der Führung von Adenauer und Carlo Schmid im Parlamentarischen Rat ein kluges Grundgesetz geschaffen worden war. Dass dieses Grundgesetz in den Jahren vor der Wiederherstellung der deutschen Einheit zum Anknüpfungspunkt eines Verfassungspatriotismus (Sternberger, Habermas) wurde, ist auch der Fraglosigkeit zu verdanken, mit der Adenauer, Schumacher, Ollenhauer und die demokratischen Parteien von Anbeginn auf dem Boden des Grundgesetzes handelten.

4. Die von Wehler zitierte effektive staatliche Machtausübung betrifft alle Ebenen der Staatlichkeit, also der Gemeinden und Gemeindeverbände, der Länder und des Bundes. Die Ehre des Erfolges auf der Kommunal- und Landesebene gebührt ihren Trägern. Die Ehre für die Begründung einer Praxis effektiver staatlicher Machtausübung im Bund gebührt Adenauer.

5. Die beispielhafte Handhabung der politischen Führung durch die Bundesregierung geht für die Jahre 1949/63 auf das Konto Adenauers.

A) Wahl 1953

Ohne Adenauers Wahlerfolg am Ende seiner ersten Amtszeit wären seine Leistungen aus dieser Zeit vielleicht nur Episode geblieben. Die ersten und unmittelbarsten Nachwirkungen seiner ersten Amtszeit bestanden somit in seinen Wahlsiegen von 1953, 1957 und 1961.

TABELLE XXXVIII
WAHLERGEBNISSE 1949 UND 1953

Wahlen

1949

1953

Änderung

Tag der Bundestagswahl

14.08.1949

06.09.1953

Konstituierung des Bundestages

07.09.1949

06.10.1953

Wahlbeteiligung

78,5%

86,0%

+7,5%

Stimmanteil/Sitze

Stimmanteil/Sitze

Christlich Demokratische Union Deutschlands (CDU)

25,2%

115

36,4%

191

+6,4%

+76

Christlich-Soziale Union (CSU)

5,8%

24

8,8%

52

+3,0%

+28

Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD)

29,2%

131

28,8%

151

-0,4%

+20

Freie Demokratische Partei (FDP)

11,9%

52

9,5%

48

-2,5%

-4

Deutsche Partei (DP)

4,0%

17

<5,0%

15

-0,7%

-2

Bayernpartei (BP)

4,2%

17

<5,0%

-

-17

Kommunistische Partei

Deutschlands (KPD)

5,7%

15

<5,0%

-

-15

Wirtschaftliche Aufbauvereinigung (WAV)

3,0%

12

<5,0%

-

-12

Zentrum

3,1%

10

<5,0%

-

-7

Deutsche Konservative Partei, Deutsche Rechtspartei

1,8%

5

<5,0%

-

-5

Südschleswigscher

Wählerverband

0,3%

1

<5,0%

-

-1

sonstige Parteien und

Parteilose

5,8%

3

<5,0%

-

-3

GB/BHE (Partei der

Vertriebenen)

-

-

5,9%

27

+5,9%

+27

Stimmberechtigte Abgeordnete

100,0%

402

89,4%

487

-10,6%

+85

Abg. ohne Stimmrecht (West-Berlin)

8

22

+14

Mitglieder

410

509

+99

StJB 1955, S. 107

Am 5. September 1952, ein Jahr vor der Wahl zum zweiten deutschen Bundestag, hatte Adenauer verlangt, dass der Wahlkampf der CDU sich abstützen müsse auf ihren weltanschaulichen Boden sowie die Leistungen der Regierung und des Parlaments unter der Führung der CDU. Mit den Koalitionspartnern sei kein gemeinsamer Wahlkampf zu führen, aber man solle auch nicht gegeneinander auftreten.[10] Adenauer bat seine Kabinettsmitglieder, darauf in der Öffentlichkeit hinzuweisen. Dies sei gegenüber der systematischen Behauptung der SPD, dass sie bei den nächsten Bundestagswahlen an die Regierung kommen werde, unbedingt erforderlich.[11] Das Bundespresseamt ließ sich über Publikationsvorhaben der Minister für die nächste Zeit unterrichten, um die Propaganda thematischen und finanziell zu koordinieren.[12]

Das unbestreitbare Wiederaufblühen der deutschen Wirtschaft hatte der von Adenauer und Erhard vertretenen Politik der sozialen Marktwirtschaft einen mehrheitlichen Zuspruch verschafft und die Überzeugungskraft der SPD-Politik der staatlichen Planung und Lenkung der Wirtschaft erheblich geschwächt. Durch die öffentliche Meinungsforschung war ein ständiges Ansteigen der positiven Einstellung der Bevölkerung gegenüber der Bundesregierung festgestellt worden. Das Institut für Demoskopie in Allensbach (bei Konstanz am Bodensee) des Ehepaares Erich Peter Neumann und Elisabeth Noelle-Neumann versorgte das Kanzleramt regelmäßig mit Umfrageergebnissen. Es stellte fest, dass im Gegensatz zur Polemik der politischen Konkurrenz die Mehrheit der Bevölkerung (66%) schon vor den Septemberwahlen von 1953 davon überzeugt war, Adenauer wolle "das Beste" für Deutschland. Im Mai/Juni 1953 hielten 56% der Männer und 46% der Frauen Adenauer für den fähigsten deutschen Politiker.[13]

Das Meinungstief Adenauers in den Jahren 1951 und 1952 – Wehrdebatte, Heinemann-Rücktritt, Montanunion, Stalin-Note, Saardebatte, Lastenausgleich, Montan-Mitbestimmung, Betriebsverfassung, Lebensmittelpreise, Kohleversorgung – wurde 1953 überwunden. Die Zustimmung zu Adenauers Politik stieg im April 1953 nach seiner Amerikareise sprunghaft an. Sein erster Staatsbesuch in Washington bei Präsident Eisenhower im Juni 1953 war ein Triumph. Adenauer hatte Ansehen im westlichen Ausland gewonnen. Der Aufstand der Arbeiter vom 17. Juni 1953 verstärkte den Effekt. Die Niederschlagung des Aufstandes durch sowjetische Panzer kontrastierte mit der von Amerika und England organisierten Luftbrücke für West-Berlin, dem Mar-shall-Plan und der Einführung der DM, die zum Gegenstand der Bewunderung und Identifikation der Mehrheit des Volkes geworden war. Vermutlich hat kein anderes Ereignis der Nachkriegszeit wie die Luftbrücke die Deutschen der Westzonen emotional so eng an die USA gebunden.

Am 23. Juli 1953 sandte der amerikanische Präsident Eisenhower Adenauer einen Brief, in dem er die feste Hoffnung zum Ausdruck brachte, dass die gemeinsame Politik zur Bewahrung des Friedens und zur Wiedervereinigung führen werde. Das war eine offene Wahlkampfhilfe, von der Adenauer im Wahlkampf Gebrauch machte. Im Hamburger Wahlprogramm wurden Wahlgeschenke angekündigt: Förderung des Baus von Eigenheimen und familienfreundliche Steuerreform.[14] Andere Wahlgeschenke waren schon Gesetz geworden: z.B. Zuwendungen an Kriegsopfer und Angehörige von Kriegsgefangenen, Erhöhung staatlicher Gehälter und Löhne, Erhöhung der Grundbeträge in der Rentenversicherung der Arbeiter und der Rentenversicherung der Angestellten sowie Erhöhung der Renten in der knappschaftlichen Rentenversicherung, Milderung von Härten der Währungsreform, Verbesserung der Unterstützung von Heimkehrern, Senkung der Steuern auf Kaffee, Tee und Tabak.

Im Bundestagswahlkampf von 1953 konnte Adenauer an das verbreitete Gefühl appellieren, die Deutschen im Westen hätten es unter seiner Führung wieder zu etwas gebracht – und das nicht nur im materiellen Sinn. Selbst beim jüdischen Weltbund und in Israel wurde Adenauer als Vertreter eines "neuen Deutschland" respektiert.[15] An dieser Stelle möchte man auf ein Paradox hinweisen: eigentlich war die Bundesrepublik ein neues Deutschland nur im Vergleich zum Dritten Reich. Vor dem Dritten Reich gab es auch Deutschland. Die Bundesrepublik Adenauers war auch die Wiederkehr eines viel älteren Deutschland, aus der Zeit vor dem Aufstieg Preußens, des in sich ruhenden katholischen, des von Luther (1483/1546) und Bach (1685/1750) geprägten, und des humanistischen von Kant (1724/1804), Lessing (1729/81), Goethe (1749/1832) und Schiller (1759/1805). Diese Traditionen wirkten stärker für die Union als die SPD. Diese präsentierte sich nicht als die Partei der Kontinuität sondern als Partei des großen Wurfs, der großen Veränderung und einer neuartigen Zukunft, gegenüber den Unionsparteien als Parteien von Kontinuität und praktischem Nutzen.

Der überwältigende Wahlsieg der Unionsparteien mit 243 von 487 stimmberechtigten Sitzen im Bundestag, war weniger ein Sieg für das Programm der Unionsparteien als ein Plebiszit für Adenauer und Erhard, nun in dieser Reihenfolge. Als Adenauer 1949 Bundeskanzler wurde, war er im Vergleich zu 1953 "nur" eine starke Persönlichkeit, der die Führung der CDU mehr angetragen worden war als von ihm erobert, und danach geschickt bewahrt und ausgebaut. Als er 1953 die zweiten westdeutschen Wahlen mit der absoluten Mehrheit der gültigen Stimmen gewann, war er unbestreitbar zum Staatsmann geworden. Gerhard Ritter[16] definierte den "Staatsmann im höheren Sinne" als denjenigen, dem keine Leidenschaft des Machtwillens, kein Triumph und keine Not des Machtkampfes das Bewusstsein seiner unabdingbaren Verantwortung für die Herstellung, Bewahrung, Sicherung einer echten und darum dauerhaften Gemeinschaftsordnung trüben kann. Staatsmann in diesem Sinne waren George Washington[17] und Charles de Gaulle[18], um nur zwei ausländische Beispiele zu nennen. Beide waren Gründer: der USA (1789) und der 5. französischen Republik (1958). Otto von Bismarck[19] war ein überragender Politiker und Gründer, aber nach Ritters Definition kein Staatsmann im höheren Sinne, weil die von ihm im Geiste des monarchischen Prinzips nach 1871 geschaffene Ordnung keine zukunftsfähige Gemeinschaftsordnung war. Adenauer hingegen war zum Gründer einer nun seit über zwei Generationen währenden Gemeinschaftsordnung geworden. Im Lichte der jüngeren deutschen Geschichte ist das ein lange Zeit: voraufgegangene, in Urkunden fixierte, Verfassungen waren kurzlebiger: die des Deutschen Bundes währte 1815/66 (51 Jahre), des Norddeutschen Bundes 1867/71 (4 Jahre), des Deutschen Reiches 1871/1918 (47 Jahre), der Weimarer Republik 1919/33 (14 Jahre) und des Nationalsozialismus 1933/45 (12 Jahre).

Schon bevor Adenauer im September 1948 zum Präsidenten des Parlamentarischen Rates gewählt wurde, erahnten einige genaue Beobachter der politischen Szenerie in ihm den kommenden Mann. Franz Albert Kramer (Gründer der Zeitung Rheinischer Merkur), der in seiner neuen Heimatstadt Koblenz die Grundgesetz-Beratungen der Ministerpräsidenten im Koblenzer Hotel "Rittersturz" beobachtete, schrieb vor Adenauers Wahl:[20]

Dieser Eindruck staatsmännischen Ranges ergibt sich heute nur noch, wenn ein Adenauer durch das Vestibül geht, mit jener Gelassenheit, wie sie natürliches Selbstbewusstsein und lange, mit vielen Enttäuschungen durchsetze Erfahrungen verleihen.

Dies war vielleicht die Stimme eines voreingenommenen Bewunderers. Aber Theodor Eschenburg war ein kritischer Beobachter Adenauers, der nach eigenem Bekenntnis gegenüber Adenauer voreingenommen war. Er hält Adenauer, neben Stresemann, für die Jahrhundertfigur der deutschen Politik:[21]

Dabei war Adenauer zu dieser Zeit [der Gründung der Bundesrepublik] lediglich der Vorsitzende eines CDU-Landesverbandes und eben der Präsident des Parlamentarischen Rates. Aber das war vielleicht sein eigentliches Geheimnis: seine Autorität, die plötzlich da war, und zwar lange bevor er die Macht hatte. Man könnte sogar sagen, dass seine Macht aus seiner Autorität kam, während doch meistens die Autorität erst aus der Macht kommt.

Eschenburg sah in ihm einen Staatsmann mit klaren und kohärenten politischen Zielen, die er beharrlich verfolgte und zur Erläuterung oder Rechtfertigung seiner Politik ebenso beharrlich kundtat: Linderung der Not, soziale Marktwirtschaft und Westintegration als Mittel zu einer starken, gesunden und angesehenen Bundesrepublik Deutschland. Auch der unabhängig urteilende Sebastian Haffner beobachtete,[22]

Auch darin war Adenauer der Mann der Stunde, dass er den Deutschen wieder eine der Vater- oder rüstigen Großvaterfiguren stellte, an denen sie immer gehangen hatten: am alten Kaiser, am alten Bismarck, am alten Hindenburg. Der alte Adenauer, so schien es den meisten in den fünfziger Jahren, war der beste von ihnen allen.

Ein britischer Beobachter, Terence Prittie, fasst die ersten Adenauerjahre so zusammen:[23]

Man darf wohl sagen, dass die Jahre 1948 bis 1953 die produktivsten Jahre im Leben Adenauers waren. Während dieser fünf Jahre spielte er eine Schlüsselrolle beim Aufbau der Christlich-Demokratischen Partei, bei der Schaffung der westdeutschen Verfassung, bei der Wiedererlangung der Souveränität der Bundesrepublik, bei der Gewinnung eines Platzes in der westlichen Allianz, bei der Schaffung der Grundlagen einer dauerhaften Freundschaft mit dem traditionellen Feind Frankreich, und beim Sieg in zwei Bundestagswahlen … Seine Kritiker würden behaupten, dass seine Herrschaft mehr als vollständig war; sie ermutigte ihn, die westdeutsche Demokratie nach seinem eigenen Bild zu formen und mit Mitteln zu regieren, die nur dem Namen nach demokratisch waren. Es war eine Periode von fünf Jahren, in der Adenauer mit mehr Recht als Ludwig XIV von Frankreich hätte sagen können, L'état c'est moi.

Ein anekdotenwürdiges Ereignis zum Beweis seiner Autorität berichtet Adenauer selbst in seinen Erinnerungen:[24]

François-Poncet [der französische Hohe Kommissar] wiederholte erneut seinen bereits vorgetragenen Standpunkt … Jedes Mal, wenn wir versuchen, Ihnen einen Dienst zu leisten, erhalten wir eins hinter die Ohren. Jedes Mal, wenn es sich um bestimmte Fragen handelt, geben Sie dem Wunsch Ausdruck, dass eine Geste Ihnen gegenüber gemacht werde, und zwar von der anderen Seite. Welches ist diese Geste, die Sie wünschen?' Ich erwiderte François-Poncet, dass ich auf den Ausdruck 'hinter die Ohren' nicht weiter eingehen möchte. François-Poncet meinte, es sei falsch übersetzt worden. Er habe gesagt: 'Wir bekommen eines auf die Finger'. Darauf ich: 'Ich glaube, ein objektiver Zuhörer unserer Verhandlungen würde nicht die Auffassung haben, dass ich der Lehrer mit dem Stock bin.

François-Poncet war zwar nur Beamter und Adenauer war der gewählte Regierungschef seines Landes. Aber der Beamte repräsentierte den Mitinhaber der obersten Staatsgewalt in Deutschland und war Adenauers Vorgesetzter. Adenauer dominierte François-Poncet kraft seiner Persönlichkeit.

Der Wahlkampf von 1953 wurde hauptsächlich zwischen Adenauer und Erhard für die CDU/CSU gegen Ollenhauer für die SPD geführt. Kurt Schumacher war am 20. August 1952 verstorben, ein Jahr vor der Wahl. Erich Ollenhauer hatte am 27. September 1952 nicht nur die Ämter Schumachers als Chef der Partei, der Fraktion und der Opposition übernommen, sondern auch seine Politik. Schumacher hatte seit 1947 den Hauptgegner des sozialen und politischen Fortschritts in Deutschland im Sinne des demokratischen Sozialismus in der CDU gesehen. Die Union war für ihn keine Partei im klassischen Sinn des Wortes sondern eine Koalition von Interessengruppen, die nicht viel mehr verbinde als ihre Feindschaft gegenüber dem Sozialismus sowie die Furcht vor grundlegenden Neuerungen in Wirtschaft und Gesellschaft: keine Experimente. Konsequentes Demokratisches Denken sei ihr fremd. Sie denke in Kategorien des Ständestaates der veralteten katholischen Soziallehre, wie man sie im Österreich der dreißiger Jahre zu verwirklichen suchte und wie sie heute in Spanien [mit der faschistischen Diktatur Franco] begriffen werde. Diese Beschreibung verhielt sich zum Verständnis Adenauers von seiner Partei wie das Negativ eines Schwarz-Weiß-Fotos. Die SPD erklärte zum Ausgang der Wahl:[25]

Die Wahl zum zweiten Deutschen Bundestag hat der SPD einen Zuwachs von über einer Million Stimmen gebracht. Aber die SPD hat ihr Ziel nicht erreicht, als stärkste Fraktion im neuen Bundestag ausschlaggebend für die Bildung einer neuen Bundesregierung zu werden. Die Sozialdemokratie hat in diesem Wahlkampf gegen eine Flut von Verleumdungen und gegen den Versuch kämpfen müssen, die SPD als national unzuverlässig in der Abwehr des Bolschewismus zu diffamieren … Der zweite Bundestag wird nicht zu einem besseren Bundestag im Sinne des sozial gerechten Ausgleiches bei der Überwindung der Kriegs- und Kriegsfolgelasten und einer auf die Wiedervereinigung Deutschlands in Freiheit konzentrierten deutschen Politik werden … Die Gefahr der autoritären Gleichschaltung der Länderregierungen und freien Organisationen und die Bedrohung der demokratischen Grundrechte durch die Bundesregierung ist größer geworden.

Rudolf Augstein, Herausgeber von Der Spiegel, kommentierte unter seinem Pseudonym Jens Daniel:[26]

Der Sieg des Kanzlers in den Bundestagswahlen war zu vollständig. Es war ein umgekehrter Pyrrhus-Sieg, der Sieger empfing nicht zu viel Wunden, sondern zu viel Macht. Noch ein solcher Sieg und die deutsche Demokratie ist verloren.

Wie man weiß, wurde Adenauers 1957 folgender Wahlsieg noch überwältigender. Für die SPD und für Adenauers prominentesten journalistischen Gegner hatte das Volk offensichtlich falsch gewählt. So wenig wie die antiklerikale Stoßrichtung hatte die nationale eine nennenswerte Erweiterung der sozialistischen Operationsbasis über ihre angestammten Wählergruppe hinaus gebracht.[27] Nach dem gewonnenen Wahlkampf sah Adenauer die wichtigste Folge darin, dass die Gefahr einer außenpolitischen Isolierung Deutschlands gebannt sei. Er betonte die Notwendigkeit einer loyalen und wirksamen Opposition und kündigte an, dass er Herrn Ollenhauer zu sich bitten werde und noch einmal versuchen wolle, mit ihm zu einer Verständigung über eine gemeinsame Außenpolitik zu gelangen.[28] Der Versuch misslang. Es dauerte bis 1959/60, dass die SPD sich neu erfand.

Für den Wahlerfolg war auch Adenauers Regierungsstil insofern von großer Bedeutung, dass er sich, anders als die zwölf Reichskanzler der Weimarer Republik, als durchsetzungsfähig und stabil erwiesen hatte.[29] Adenauer wurde nicht wie seine Vorgänger 1919/33 zwischen Reichspräsident und Reichstag aufgerieben sondern vermittelte das Gefühl von Ordnung, Stabilität und Vertrauen in die Zukunft, während die Sozialdemokratie Veränderung, neue Wege und eine irgendwie andere Zukunft versprach. Man unterschätzt die sachliche Bedeutung der zweiten Bundestagswahl nicht, wenn man sie als Plebiszit für Adenauer kennzeichnet. Am 20. Oktober 1953 wurde Adenauer zum zweiten Mal als Bundeskanzler vereidigt.

B) Verfassungspolitik

1) Grundgesetz

Das unter Adenauers Vorsitz im Konsens mit Carlo Schmid (SPD) geschaffene Grundgesetz wurde seither fast 60 Mal an einer oder mehreren Stellen geändert, ohne dass dabei in seine tragenden Prinzipien eingegriffen oder eines der wesentliche Staatsziele revidiert wurde, mit der wichtigen Ausnahme des Zieles, der Wahrung der nationalen und staatlichen Einheit. Alle Änderungen beruhten auf Übereinstimmung der Unionsparteien mit der SPD. Auch dies ein Zeichen dafür, dass der historische Kompromiss dieser Parteien von 1949 bis heute trägt.

Sogar die Wiedervereinigung von 1990 hat nicht zu Eingriffen in die Grundstruktur des Grundgesetzes geführt. Die Wiedervereinigung hätte zum Anlass genommen werden können, das Grundgesetz durch eine Verfassung zu ersetzen, die vom deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden wäre. Von dieser in der Schlussbestimmung des Grundgesetzes vorgesehenen Möglichkeit, das als provisorisch geschaffene Grundgesetz insgesamt zu ersetzen, wurde kein Gebrauch gemacht. Die Möglichkeit dazu besteht zwar weiter, aber alle bekannten Umstände sprechen dafür, dass das Provisorium keines mehr ist. Die Wiedervereinigung hat nur wenige Spuren im Grundgesetz hinterlassen. In der Präambel wurde das Ziel der Wahrung der nationalen Einheit gestrichen (erreicht). Gestrichen wurde auch die bisher bestehende Möglichkeit, dass Teile Deutschlands, für die das Grundgesetz bisher nicht galt, dem Bund beitreten können (überholt). Anlässlich des Beitritts der DDR zum Bund erhielten die Länder mit mehr als sieben Millionen Einwohnern sechs Stimmen statt bisher fünf. Ohne diese Regelung hätte die neuen Bundesländer bei 20% der Einwohner 36% der Bundesratsstimmen gehabt, so haben sie nur 34%. Zwei weitere Bestimmungen betrafen die Schulden der DDR und eine Übergangsfrist für die Anpassung des Rechts der DDR an das Recht des Bundes. Das Grundgesetz hatte seine bis dahin größte Bewährungsprobe bestanden.

Zur Beilegung des Streits zwischen Adenauer und der SPD, ob das Grundgesetz dem Bund das Recht der Aufstellung von Streitkräften einräume, waren 1956 mit der Zustimmung der SPD an den entsprechenden Stellen grundlegende Vorschriften über die Wehrverfassung eingefügt worden. Im Zuge der Föderalismusreform von 2006 wurde im Konsens von Union und SPD die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern bei der Gesetzgebung, insbesondere beim Finanzwesen, geändert.[30] Bund und Länder waren zu dem Schluss gekommen, dass die bundesstaatliche Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland an einer übermäßigen institutionellen Verflechtung von Bund und Ländern leide. Bei der Gesetzgebung des Bundes hatten die seit Gründung der Bundesrepublik immer ausgeprägter gewordenen Zustimmungsbefugnisse der Länder über den Bundesrat bei unterschiedlichen politischen Mehrheitsverhältnissen in Bund und Ländern zur Verzögerung oder sogar Verhinderung wichtiger Gesetzgebungsvorhaben geführt. Der Anteil der zustimmungspflichtigen Gesetze war wegen Regelungen des Bundes über Organisation und Verfahren der Landesverwaltungen im Laufe der Zeit gegenüber der ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes erheblich gestiegen. Gleichzeitig waren die Gesetzgebungsbefugnisse der Länder im Laufe der Zeit immer weiter zurückgedrängt worden.

Fehlentwicklungen hatten sich auch im Bereich der Mischfinanzierung durch aufgabenbezogene Finanztransfers vom Bund an die Länder ergeben. Union und SPD wollten daher durch eine Neuverteilung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern verbessern. Die Reform von 2006 sollte demokratie- und effizienzhinderliche Verflechtungen zwischen Bund und Ländern abbauen und wieder klarere Verantwortlichkeiten schaffen und so die föderalen Elemente der Solidarität und der Kooperation einerseits und des Wettbewerbs andererseits neu ausbalancieren. Die Föderalismusreform umfasste im Wesentlichen die Mitwirkungsrechte des Bundesrates durch Abbau der Zustimmungsrechte, Abschaffung der Rahmengesetzgebung und Neuordnung des Katalogs der konkurrierenden Gesetzgebung in den Bereichen Umwelt, Dienstrecht der Beamten und Richter, Hochschulen, Strafvollzug, Notariat, Versammlungsrecht, Heimrecht, Ladenschluss, Gaststättenrecht, Spielhallen und Schaustellung von Personen, Messen, Ausstellungen und Märkte, Wohnungswesens, Landwirtschaf, Siedlungen und Heimstätten, Sport und Freizeit, sozialer Lärm und Presse, sowie das Verbot an den Bund, den Gemeinden Aufgaben zuzuweisen.

Dafür bekam der Bund die ausschließliche Gesetzgebung in den Bereichen Waffen- und Sprengstoffe, Versorgung der Kriegsbeschädigten, Kriegshinterbliebenen und ehemaligen Kriegsgefangenen, Kernenergie, Melde- und Ausweiswesen, Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung in das Ausland sowie bei der Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus. Auch wurde die Finanzverfassung reformiert durch Abbau der Mischfinanzierung, Verschärfung der Voraussetzungen für Finanzhilfen, Stärkung der regionalen Steuerautonomie, Verankerung eines nationalen Stabilitätspakt im Grundgesetz sowie Regelung der Lastentragung von Bund und Ländern bei der Verletzung von supranationalen und völkerrechtlichen Verpflichtungen durch die Länder.

Berlin wurde als Hauptstadt festgelegt und den Ländern wurden Mitwirkungsrechte im Verhältnis des Bundes zur Europäischen Union eingeräumt, eine Ausnahme zum Prinzip der Alleinvertretung des Bundes in auswärtigen Angelegenheiten. Der Grundrechtskatalog blieb im Wesentlichen unverändert, bis auf einige Präzisionen in den Bereichen der Gleichberechtigung der Geschlechter, des Streikrechts, des Notstands, der Wehrpflicht, der Unverletzlichkeit der Wohnung bei besonders schweren Straftaten und des Asylrechts für Ausländer. Alles in Allem sind das keine Eingriffe in die Struktur oder den Kern der 1949 geschaffenen Ordnung.

Die im Grundgesetz verankerte föderalistische Struktur, die Schumacher als weit übertrieben empfand, trug wesentlich zur Mäßigung der politischen Parteien bei, vor allem bei der unter Schumacher bisweilen noch radikalen und klassenkämpferischen SPD. Tatsächlich sorgte sie dafür, dass bis zur Wiedervereinigung CDU/CSU, SPD, FDP und Grüne, und nach der Wiedervereinigung Bündnis 90/Die Grünen sowie Die Linke (seit 2007, vorher Partei des Demokratischen Sozialismus, PDS) wegen des föderalistischen Systems keine je in ausschließlicher Opposition verharrende Parteien sein mussten. PDS/Die Linke waren zwar bisher nicht an einer Bundesregierung beteiligt, aber an fünf Landesregierungen, in Berlin (2002/06), Brandenburg (2009/13), Mecklenburg-Vorpommern (1998/2002), Sachsen-Anhalt (1994/98) und in Thüringen, wo sie erstmals einen Ministerpräsidenten stellt (2014). In der DDR waren 1952 die fünf Länder zwar in 14 Bezirke und Ost-Berlin eingeteilt worden. Nach dem Fall der Mauer rekonstituierten sie sich aber beschleunigt als Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Thüringen und Sachsen.

Die föderalistische Struktur, nach der die Zuständigkeit für die Polizei hauptsächlich bei den Ländern lag, bewährte sich in besonderer Weise in den turbulenten Zeiten der APO und der RAF. Wenn in Frankreich die Studenten oder die Gewerkschaften oder das Volk auf die Straßen gehen und es dabei zu Randale und Gewalttätigkeiten kommt, stehen sich die Demonstranten und der Präsident der Republik unvermittelt gegenüber. In Deutschland standen den Demonstranten von 1968 die Ministerpräsidenten und Innenminister von 10 Ländern und West-Berlins gegenüber. Jede Landesregierung operierte so, wie es die Lage im jeweiligen Land erforderte und damit differenziert und effizient. Der APO entging der zentrale Gegner, der Alleinvertreter des "Systems", den sie sich gewünscht hätte. Die Hoffnung Frankreichs und die Befürchtung der SPD, Deutschland durch Föderalismus zu schwächen wurden beide nicht erfüllt. Anders als im hochzentralistischen Frankreich gibt es in Deutschland mit den Ländern eine politische Ebene zwischen zentraler und kommunaler Ebene, die ein hohes Maß an zusätzlicher politischer Energie entfalten kann, z.B. bei so grundlegenden Dingen, wie der Integration der türkischen Einwanderer oder der wirtschaftlichen Entwicklung von weniger begünstigten Landesteilen. Für letzteres ist Rheinland-Pfalz ein klassisches Beispiel. Als das linksrheinische Deutschland noch preußisch war, wurde dort wenig staatliche Energie in dessen Entwicklung investiert. Als der südliche linksrheinische Teil der Rheinprovinz in die Obhut der Landesregierung in Mainz gelangte, begann dort ein außerordentlicher wirtschaftlicher Aufschwung, dessen Ergebnis heute dort bewundert werden kann, sofern der Betrachter weiß, wie die Lage dort vor dem zweiten Weltkrieg war.

2) Verfassungsorgane

SITZ

Wenn es jemals Adenauers ernsthaft gehegte Absicht gewesen sein sollte, Berlin daran zu hindern, im Falle der Wiedervereinigung auch wieder deutsche Hauptstadt zu werden, ist ihm dies misslungen, nicht zuletzt auch dadurch, dass er selbst Bonn als Sitz der Bundesorgane durchsetzte. Zitate, dass dies seine wahre Absicht gewesen könnte, lassen sich in der Zeit vor der Bestimmung von Bonn als Regierungssitz zwar finden. Seine Stellungnahmen gegen Berlin hatten aber in jener Zeit zunächst die Funktion, die Berliner CDU daran zu hindern, von Berlin aus als Reichshauptstadt eine sowjetisch beeinflusste Reichs-CDU mit stark nationalen und christlich-sozialistischen Tendenzen aufzubauen. Im Ergebnis hatte Adenauer die Rückkehr des Regierungssitzes nach Berlin dadurch gefördert, dass er Berlin die Konkurrenz von Frankfurt am Main erspart hatte, wo seit 1147 deutsche Kaiser gekrönt worden waren, und wo 1848, vor fast genau 100 Jahren, die erste deutsche Nationalversammlung in der Paulskirche zusammengetreten war. Mit Bonn gab man dagegen aller Welt zu verstehen, dass die Nation nicht gewillt sei, sich mit der Teilung des Landes zu identifizieren. In Berlin wird der Ernst des Regierungsgeschäfts auch nicht mehr vom rheinischen Karneval beeinträchtigt.

BUNDESPRÄSIDENT

Das Amt des Bundespräsidenten ist ein im Grundgesetz nur wenig definiertes Amt. In den zehn Jahren der gemeinsamen Amtszeit von Heuß und Adenauer wurden auf viele vom Grundgesetz aufgeworfene Fragen Antworten praktiziert, an die sich auch spätere Bundespräsidenten mehr oder weniger gehalten haben. Die völkerrechtliche Vertretung des Bundes durch den Bundespräsidenten bedeutet nicht, dass er sich in Vertragsverhandlungen einschaltet oder einen von der Bundesregierung geschlossenen Vertrag ablehnt. Er lehnt nicht die Entgegennahme des Beglaubigungsschreibens eines neu ernannten ausländischen Botschafters ab. Er kann die Ausfertigung eines Gesetzes verweigern, wenn er die Rechte des Bundesrats für nicht gewahrt ansieht. Er verweigert höchst selten die Ernennung eines Bundesministers, Richters, Beamten oder Soldaten, weil er ihn ablehnt. Wenn es doch einmal geschah, wurde das vom jeweiligen Bundeskanzler hingenommen.

Die ersten Präzedenzien einer künftigen ständigen Verfassungspraxis wurden im Mit- und Gegeneinander des Bundespräsidenten Heuss und des Bundeskanzlers Adenauer geschaffen. Als Heuss die Ernennung des ersten Präsidenten des Bundestages, Erich Köhler, zum deutschen Botschafter in Australien ablehnte, stand Adenauer vor der Frage, ob er Heuss' Entscheidung hinnimmt. Adenauer war zwar überzeugt, dass der Bundespräsident einen solchen Standpunkt nicht bis zu Ende durchhalten könne. Aber Adenauer hielt es für nicht zweckmäßig, gerade wegen der Ernennung Köhlers zum Botschafter die Frage zur Entscheidung zu bringen. Zu dieser Zeit wäre es noch nicht möglich gewesen, gegen den Bundespräsidenten Klage zum Bundesverfassungsgericht zu erheben, weil es noch nicht bestand. Als spätere Bundesregierungen sich vor der Frage sahen, wie sie sich zu einer der höchst seltenen Weigerungen des Bundespräsidenten, eine bestimmte Handlung zu vollziehen, stellen sollten, haben sich alle genau so verhalten wie Adenauer. Bisher hat noch keine Bundesregierung das Bundesverfassungsgericht gegen einen Bundespräsidenten angerufen. The King can do no wrong.

Auch wurde zwischen Heuss und Adenauer die auf Tradition beruhende und im Grundgesetz nicht geregelte Praxis neu begründet, dass der Bundespräsident die nationalen Symbole, also die Form der Flagge und des Bundeswappens, die Nationalhymne, die Orden und Ehrenzeichen, zusammen mit der Bundesregierung bestimmt. Adenauer stand vor der Frage, ob er die nationalen Symbole mit dem Bundespräsidenten oder dem Bundestag regelt. Adenauer entschied sich für den Bundespräsidenten. Der Bundestag hat später nie den Anspruch erhoben, die nationalen Symbole bestimmen zu wollen. Spätere Bundesregierungen folgten dem Beispiel Adenauers. Nach der Wiedervereinigung bestätigte Bundespräsident von Weizsäcker die von Heuss und Adenauer getroffenen Entscheidungen.

Eine andere Art von Tradition wäre beinahe wenige Wochen nach der Regierungsbildung begründet worden. Der Postminister wollte das Bildnis des Bundespräsidenten auf Briefmarken verwenden, wie in England das Bild des Königs. Heuss lehnte ab, weil er nicht als Nachfolger Hitlers wirken wollte. Damit war die Frage aber nicht entschieden. 1954/57 und 1959 gab es Briefmarken mit dem Bildnis von Heuss, dessen Amt 1959 endete. Weitere Briefmarken mit dem Bildnis von amtierenden Bundespräsidenten gab es 1964 und 1967 von Lübke, von 1970/73 von Heinemann und 1982 von Carstens. Seither haben keine Bundespräsidenten wie ein König von England eine Briefmarke geziert.

Vollends klar wurde das Maß der Kompetenz des Bundespräsidenten für die nationalen Symbole in der Frage der Nationalhymne. Der Bedarf für eine Nationalhymne war nach der Gründung der Bundesrepublik zunächst im Inland nur gering, aber nun durften deutsche Sportler wieder an internationalen Wettkämpfen teilnehmen. Bei deutschen Siegen wurde eine Hymne benötigt. Nach einigem Tauziehen zwischen Heuss und Adenauer wurde zwischen beiden die Entscheidung über die Nationalhymne zugunsten der dritten Strophe des Liedes der Deutschen von Hoffmann von Fallersleben mit der Melodie von Haydn getroffen. Auch diese Entscheidung steht. Sie wurde nach der Wiedervereinigung vom Bundespräsidenten von Weizsäcker bestätigt.

BUNDESKANZLER

Adenauer demonstrierte, dass ein Politiker, der dem Amt des Bundeskanzlers – anders als Erhard – gewachsen war, aus diesem Amt heraus kraftvoll regieren konnte, und völlig anders als die zwölf Reichskanzler der 14 Weimarer Jahre mit ihren 20 Kabinetten. Er nutzte gegenüber dem Bundestag die gesicherte Stellung, die ihm das Grundgesetz verlieh, im vollen Umfang aus. Intellektuelle, die meist nach links tendierten, und andere Kritiker aus dem linken politischen Spektrum gaben sich enttäuscht darüber, dass Adenauer die Selbständigkeit der Exekutive gegenüber dem Parlament und damit der Opposition voll ausschöpfte, und belegten Adenauers Regierungspraxis mit dem polemisch gemeinten Begriff der "Kanzlerdemokratie". Manche sprachen sogar von der "Kanzlerdiktatur". Man wünschte sich den Gegner etwas schwächer. Die SPD konnte nicht umhin, ihren politischen Hauptgegner als mächtig wahrzunehmen und äußerte sich abfällig über das, was seine Macht ausmachte, seine souveräne Amtsführung. Da indessen von dieser Seite nicht der Vorwurf erhoben wurde, Adenauers Verständnis vom Amt des Bundeskanzlers sei verfassungswidrig, war die Kritik allein politischer Natur. Bei Bracher[31] ist der Begriff der Kanzlerdemokratie nicht polemisch belegt:

Wie immer man die tatsächliche Kanzlerschaft des ersten Amtsinhabers Konrad Adenauer beurteilen mag, dessen prägende Wirkung kaum zu überschätzen ist – sie wird ermöglicht durch die Intention der Verfassung, der zweiten deutschen Demokratie gegenüber der Weimarer Republik mehr Stabilität und Kontinuität zu sichern, indem sie den Regierungschef in dreifacher Hinsicht stärker und unabhängiger machte: gegenüber dem Parlament, dem Kabinett, dem Präsidenten … Es trifft daher nicht zu, dass die Bundesregierung auf einer gleichrangigen Verbindung von Kanzler-, Ressort- und Kollegialprinzip beruht, vielmehr sitzt im Unterschied zum Weimarer System der Kanzler eindeutig am längeren Hebel.

Adenauers Amtsführung und -verständnis im Sinne der Kanzlerdemokratie wurde kein zu allen Zeiten verbindliches Leitbild für seine sieben Amtsnachfolger. Jeder Kanzler nach ihm hat sein Amt anders verstanden und geführt. Auch für die Praxis der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers gegenüber seinen Kabinettsmitgliedern war Adenauer weniger praxisstiftend. Der Regierung Adenauer ist zwar die Geschäftsordnung der Bundesregierung zu verdanken, die bis heute nicht wesentlich geändert wurde. Die Geschäftsordnung hat starke Kanzler wie Adenauer und Kohl, oder Kanzler wie Brandt, Schmidt und Schröder in ihren starken Phasen, nicht gegenüber ihren Ministern geschwächt, und schwache Kanzler wie Erhard sowie Brandt, Schmidt und Schröder in ihren schwachen Phasen nicht gestärkt.

Erhard fühlte sich als Volkskanzler und scheiterte, wie von Adenauer vorhergesehen, an seiner schwachen Amtsführung. Erhard blieb bis zum Ende seiner politischen Karriere ein politisch begabter Technokrat, aber er war eigentlich naiv und kein political animal. Kiesinger und Merkel, diese in ihrer ersten und dritten Amtszeit, konnten ihre Ämter nicht kanzlerdemokratisch führen, weil sie die Richtlinien der Politik nur zusammen mit ihrem Koalitionspartner SPD bestimmen konnten. Kiesinger hatte sich den Ruf eines wandelnden Vermittlungsausschusses verdient. Eine von Adenauer begründete Tradition besteht aber darin, große Koalitionen als politische Sündenfälle oder zumindest als zeitlich zu begrenzende Notlösungen zu betrachten. Adenauer hatte schon anlässlich der Durchsetzung seiner "kleinen" Koalition" genau auf das hingewiesen, was die Erfahrung der ersten große Koalition unter Kiesinger (1967/69) und die APO bestätigten: bei einer schwachen Opposition haben zu viele Stimmungen und Interessen im Volke keine Stimme mehr im Parlament und drängen auf die Straße, eben in die außerparlamentarische Opposition. In seiner Regierungserklärung vom 20. September 1949 sagte er in kluger Voraussicht:[32]

Ich bin nicht der Auffassung, daß es den Interessen der Gesamtbevölkerung, den Interessen Deutschlands besser gedient hätte, wenn man etwa eine Koalition zwischen CDU/CSU und der Sozialdemokratischen Partei eingegangen wäre … Ich bin weiter der Auffassung: bei den labilen Verhältnissen, wie sie in Deutschland herrschen, ist es viel richtiger, wenn die immer vorhandene Opposition sich klar im Parlament selbst zeigt, als wenn sie, da infolge einer großen Koalition im Parlament keine wesentliche Opposition hätte ausgeübt werden können, außerhalb des Parlaments in nicht kontrollierbarer Weise um sich greift.

Wenig hat sich gegenüber Adenauers Zeit daran geändert, dass Außenpolitik das Feld der Politik ist, das dem Einfluss des Parlaments am weitesten entzogen ist, auch wenn es sich noch so sehr dafür interessiert. In Phasen der Kanzlerdemokratie verstärkt sie das Bild des autonomen Kanzlers: Adenauer in der Gründungsphase der Westpolitik, Brandt in der Gründungphase der Ostpolitik und Kohl in der Phase der Wiedervereinigung. Adenauer traf besonders im Verhältnis zu den Besatzungsmächten, in besonders wichtigen Fragen einsame Entscheidungen und stellte seine Minister vor vollendete Tatsachen. Nur sein Innenminister Heinemann zog daraus die Konsequenz, sein Amt niederzulegen. Das war für Adenauer eine zwar schmerzliche Erfahrung, blieb aber letztlich ohne lange Nachwirkungen.

Was sich unter Adenauer bei der Anbahnung seiner Westpolitik zeigte, wiederholte sich in der akuten Phase der neuen Ostpolitik 1969/73. In dieser Zeit betrieb Brandt seine Politik genauso im Stil der Kanzlerdemokratie wie Adenauer. Der Widerstand der Unionsparteien gegen Brandts neue Ostpolitik war nach Inhalt und Form nicht minder heftig als der Widerstand von Schumacher und des frühen Ollenhauer (bis 1959) gegen Adenauers Westpolitik. Brandts Kanzlerdemokratie wurde nur nicht mehr so genannt, denn nun wurde sie ja auch vom politischen und moralischen Oberhaupt des linken Lagers, einschließlich der Intellektuellen, praktiziert, und der Begriff war aus der Mode gekommen. Züge der Kanzlerdemokratie tauchten auch wieder auf in den Erfolgsjahren von Bundeskanzler Schmidt, der dank seiner exzellenten ökonomischen Sachkunde und seines energischen Leitungsstils die Gestaltungsmöglichkeiten des Kanzleramtes erneut ausschöpfte.[33] Die Herrschaft des Bundeskanzlers Kohl war kanzlerdemokratisch, besonders in der heißen Phase der Deutschlandpolitik ab 1989, als er die Zehn Punkte zur Wiedervereinigung und das Angebot an die DDR für eine Wirtschafts-und Währungsunion einsam beschloss, am 28. November 1989 verkündete und in die Tat umsetzte, ohne seinen Außenminister Genscher zu konsultieren. Genscher wagte nicht einmal, sich öffentlich darüber zu beklagen.

Die SPD-Kanzler hatten durch ihre Partei ein strukturelles Problem, das die Unionsparteien nicht hatten. Bei den CDU-Kanzlern ist in ihren Regierungsphasen das Regierungsprogramm das faktische Parteiprogramm.[34] Anders bei der SPD. Die Spannung zwischen Regierungs- und Parteiprogramm fand ihren strukturellen Ausdruck darin, dass Brandt in der Kanzlerzeit von Schmidt (1974/82) Parteivorsitzender (1964/87) blieb, und dass bei Schröders Amtsübernahme 1998 Lafontaine der Parteivorsitzende war (1995/99) und am Ende seiner Amtszeit 2005 Müntefering (2004/05). Sie fand weiter Ausdruck darin, dass der Parteivorsitzende Sigmar Gabriel 2013 seine Partei darüber abstimmen ließ, ob die SPD unter der Führung von Merkel auf der Basis eines den Mitgliedern bekannten Koalitionsvertrages in eine große Koalition eintreten solle, um der Spannung von Regierungs- und Parteiprogramm vorzubeugen, was aber letztlich nicht viel geholfen hat, weil die unzufriedene Linke 2014 bereits begann, für die Zeit nach den nächsten Wahlen zu agitieren. Möglicherweise liegt in der programmatischen Eigenständigkeit und Kraft der SPD gegenüber einem SPD-Kanzler einer der strukturellen Gründe dafür, dass sie bei 17 Bundestagswahlen nur 1972 und 1998 mehr Stimmen erhielt als die Unionsparteien (2002 lagen Union und SPD gleichauf).

Die drei SPD-Kanzler scheiterten an ihrer Partei. Die SPD-Fraktion hatte unter dem bestimmenden Einfluss von Wehner die Enttarnung und Verhaftung des DDR-Spions Günter Guilleaume am 24. April 1974 zum Anlass genommen, den ersten SPD-Kanzler, Willy Brandt, zum Rücktritt zu bewegen. Guilleaume war seit Oktober 1972 persönlicher Referent Brandts in Parteiangelegenheiten gewesen. Wehner hielt Brandt wegen Depressionen und Alkohol für geschwächt und der zu erwartenden Pressekampagne für nicht gewachsen und somit für ein Risiko bei der nächsten Bundestagswahl. Der zweite SPD-Kanzler, Schmidt, scheiterte an der Spannung zwischen dem, was er als Bundeskanzler bei der Stationierung amerikanischer Mittelstreckenraketen in der Bundesrepublik und in der Wirtschafts- und Sozialpolitik, auch mit Rücksicht auf seinen Koalitionspartner FDP für notwendig hielt, und dem, was seine Fraktion und Partei von ihm erwarteten. In dieser Lage verließ die FDP die sozialliberale Koalition und wählte Kohl (CDU) durch konstruktives Misstrauensvotum zu Schmidts Nachfolger. Auch der dritte SPD-Kanzler, Schröder, scheiterte an dieser Spannung. Mit der Agenda 2010, die das tradierte Sozialmodell grundlegend reformierte und vor dem Scheitern bewahrte, verlor Schröder den Rückhalt im linken Flügel seiner Partei und die SPD verlor Mitglieder und Stimmen an die Wahlalternative Arbeit und Soziale Gerechtigkeit (WASG). Diese verband sich 2007 mit der SED-Nachfolgepartei PDS zur Partei "Die Linke".

BUNDESTAG

Adenauer schuf im Zusammenwirken mit der SPD im Wahlgesetz für den zweiten Bundestag die wesentlichen Merkmale des bis heute geltenden Wahlrechts durch Einführung der Erststimme für die Direktwahl eines Kandidaten in seinem Wahlkreis und der Zweitstimme für die Wahl der Landesliste einer Partei. An der Einführung der für die politische Kultur der Bundesrepublik prägend gewordenen (und in vielen Ländern nachgeahmten) Klausel, wonach Stimmen für Parteien nicht gezählt werden, die weniger als 5% der abgegebenen gültigen Stimmen erreichen, ist Adenauer nicht beteiligt. Sie war auf Landesebene im Wahlgesetz zum Ersten Bundestag enthalten, dem die Unionsparteien nicht zugestimmt hatten. Sie hätten das englische Mehrheitswahlrecht bevorzugt. Adenauer hat aber seinen politischen Anteil daran, dass im Wahlgesetz für den zweiten Bundestag die 5%-Klausel bundesweit angewendet wird. Auf Wunsch der SPD war die Geltungsdauer des Wahlgesetzes für den zweiten Bundestag auf diese Wahl beschränkt. Es sollte ein Provisorium sein. Es erwies sich als so dauerhaft wie das Grundgesetz. Als nach der Wiedervereinigung die 12. Bundestagswahl durchzuführen war, blieb es bei dem Wahlrecht der alten Bundesrepublik mit der Besonderheit, dass in dieser Wahl die 5%-Klausel jeweils in den alten und neuen Bundesländern (einschließlich Berlin) gesondert galt. Ab der 13. Bundestagswahl kehrte das Wahlrecht zur Anwendung der 5%-Klausel auf das gesamte Bundesgebiet zurück. Weitere Änderungen des Wahlrechts führten nicht zu strukturellen Eingriffen. Sie betrafen die Zahl der Abgeordneten, der Wahlkreise, der Überhangmandate usw.

Das Grundgesetz hatte den Konflikt nicht gelöst, der darin besteht, dass die Abgeordneten (1) nach dem Grundgesetz Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind und (2) eine parlamentarische Demokratie nach britischem Muster geschaffen wurde, die nicht funktionieren kann, wenn die Abgeordneten der Regierungsfraktionen der Führung des von ihnen gewählten Bundeskanzlers nicht prinzipiell in Abstimmungen und Debatten folgen. Den Konflikt zwischen Gewissensfreiheit und Fraktionszwang hatte Adenauer als Ko-Autor des Grundgesetzes neben Carlo Schmid (SPD) mitbegründet und er hat nichts dazu beigetragen, den Konflikt im Sinne des Wortlauts des Grundgesetzes aufzulösen. Er hat vielmehr die höchst pragmatische Antwort auf das Dilemma im Beispiel der britischen Demokratie gesehen, wo die politische Hauptpflicht eines Member of the House of Commons darin besteht, die Regierung zu unterstützen. Der Abgeordnete, der für die Loyalität zu sorgen hat, trägt dort den bildhaften Titel whip (Peitsche). Die Peitsche symbolisiert das Gegenteil vom Verfassungsgrundsatz der Gewissensfreiheit des Abgeordneten. Nicht weniger tyrannisch als Adenauer gegenüber seiner Bundestagsfraktion war Schumacher gegenüber seiner Fraktion. An dieser beiderseits begründeten Tradition hat sich bis heute wenig geändert. Wenig heißt, dass es Ausnahmen gab, und zwar einmal bei den einzelnen "Abweichlern" und zum Anderen bei grundlegenden Fragen der Ethik, so bei Abstimmungen über Biomedizin oder Abtreibung, bei denen der Fraktionszwang in aller Form aufgehoben wurde. Korrekterweise ist allerdings darauf hinzuweisen, dass Abstimmungen im Plenum des Bundestages durch interne Abstimmungen innerhalb der Fraktionen vorbereitet werden, wo die Stimmabgabe freier ist. Ganz frei ist sie dort auch nicht, weil die Zulassung oder Unterstützung zur erneuten Kandidatur eines Abgeordneten für den folgenden Bundestag auch von seinem Verhalten in der Fraktion abhängt.

Die erste Wahl zum Bundestag war in wesentlichen Punkten kein Modell der folgenden Jahre, insofern als weder Schumacher noch Adenauer als "Kanzlerkandidaten" antraten. Adenauer wurde erst nach der Wahl, in seinem Haus in Rhöndorf, ein Kanzlerkandidat. Schumacher war de facto der Kanzlerkandidat seiner Partei, aber er trug noch nicht den entsprechenden informellen Titel. Auch in einer weiteren Hinsicht war die erste Wahl zum Bundestag kein Modell für die Zukunft. Man findet die gut begründete Ansicht, dass die Wahl zum ersten Bundestag die letzte Wahl der Weimarer Ära war, weil in ihrem Ergebnis noch deutlich die Strukturen der Wahlen der Weimarer Republik durchgeschienen seien. An dieser Erkenntnis ist wahrscheinlich richtig, dass nicht nur die politische Elite, die Unternehmer und Gewerkschaften, die Staatsapparate, die Intellektuellen und Journalisten, die Professoren und Lehrer – links, rechts und in der Mitte – dort weiter machten, wo sie 1933 aufhören mussten, sondern auch die Wähler. Insbesondere das katholische und das sozialdemokratisch-gewerkschaftlich-industrielle Milieu hatten das Ende der Weimarer Republik überdauert. Der Habitus der Spitzenpolitiker, ihre Diktion und Rhetorik, Wahlkampfführung, Plakate und Parolen erinnerten an die Wahlkämpfe der späten 1920er und frühen 1930er Jahre. Wahrscheinlich trifft dies auch auf Adenauer zu. Welchen anderen Habitus hätte er auch mit seinen 73 Jahren und nach 12-jähriger Ferne vom politischen Leben haben können?

Ein wesentlicher Aspekt der ersten Wahl zum Bundestag änderte sich indessen bei keiner der 17 folgenden. Kein Wahlkämpfer brauchte sich mehr mit der politischen Macht von Großindustriellen der Ruhr ("Schlotbaronen"), großen Namen der Berliner Industrie und Banken, demokratiefeindlichen Pressezaren, ostelbischen Großgrundbesitzern ("Junkern") und preußische-protestantischer Dominanz auseinanderzusetzen. Adenauer war der erste, der den richtigen Wahlkampfton für die künftig wahlentscheidenden mittleren Schichten des Volkes fand. Er lieferte das Maß der für eine Volkspartei erforderlichen Stimmenzahl, nicht weniger als 30%. Schließlich gelang es ihm, katholisches und evangelisches Christentum als Gegenbegriff zum Sozialismus zu etablieren. Man könnte meinen, dass das Wort "Christlich" im Namen der Unionsparteien keine nennenswerten Nachwirkungen bis in die Gegenwart habe, weil (1) die Unionsparteien auch offen für die Mitgliedschaft von Juden und Muslimen sind, (2) die Volksreligiosität seit Adenauers erster Regierungszeit stetig abgenommen hat und (3) auch die SPD vor allem Nähe zu den evangelischen Kirchen zeigt. Dagegen spricht jedoch, dass Deutschland weiterhin ein von christlichen Traditionen geprägtes Land geblieben ist, katholisch besonders in den ehedem römischen Teilen des Landes[35] und weit überwiegend protestantisch in den übrigen Teilen.

Adenauer ist für das Verhältnis von Bundesregierung zu Bundestag insofern prägend geworden, als er allen Bemühungen seiner eigenen Fraktion und der SPD seit dem Beginn dem Streben des Bundestages entgegen getreten ist, Aufgaben der Exekutive an sich zu ziehen oder auf sie jenseits der Gesetzgebung einen bestimmenden oder mitbestimmenden Einfluss zu nehmen. Die Unionsfraktion hatte die Idee, bei der Besetzung hoher Beamtenstellen in der Bundesregierung mitzusprechen oder über das Haushaltsrecht Regierungskompetenzen an sich zu ziehen (vgl. oben S. 102). Hier ist nicht die Rede von der Möglichkeit des Bundestages oder des Haushaltsausschusses, sich im Einzelfall die Freigabe von Haushaltsmitteln für bestimmte Ausgaben, etwa im Bereich der Rüstung, vorzubehalten. Die Opposition musste lernen, dass der Bundeskanzler, bevor er neue wichtige außenpolitische Schritte einleitet, diese nicht zunächst dem Bundestag vortragen musste, damit dieser darüber debattieren könne. Der Bundestag als Ganzes musste lernen, dass es der Bundesregierung frei steht, ob sie wichtige politische Initiativen der Öffentlichkeit vor dem Bundestag oder vor den Zeitungen und Rundfunkstationen bekannt gibt. Dadurch dass spätere Bundesregierungen von der zweiten Möglichkeit zunehmend Gebrauch machten, hat der Bundestag einen Niedergang seiner Bedeutung als politisches Forum erlebt.[36]

BUNDESRAT

In der ersten Legislaturperiode haben Bundesregierung und Bundesrat nicht so sehr richtungweisende Formen der Zusammenarbeit oder Abgrenzung entwickelt, sondern sind eher zu Einsichten über die jeweiligen Grenzen ihrer Möglichkeiten im Verhältnis zueinander gelangt. Formaliter haben Bundesregierung und Bundesrat wenig miteinander zu tun. Nach Art. 53 GG ist der Bundesrat von der Bundesregierung über die Führung der Geschäfte auf dem Laufenden zu halten, was toter Buchstabe geblieben ist.[37] Nach Art. 80 GG bedürfen Rechtsverordnungen des Bundes in den meisten Fällen der Zustimmung des Bundesrates. Mehr sagt das Grundgesetz dazu nicht. Realiter haben Bundesregierung und Bundesrat sehr viel miteinander zu tun, weil die Regierungsmehrheit des Bundestages im Falle der Gesetzgebung der verlängerte Arm der Bundesregierung ist, und über alle Bundesgesetze auch im Bundesrat abgestimmt wird.

Adenauers Bemühungen, die Länderkammer in zentralen außenpolitischen Fragen zur ungefragten Zustimmung zu veranlassen, waren nicht erfolgreich. Der Bundesrat musste sich indessen daran gewöhnen, dass er, wie der Bundestag, mit einem völkerrechtlichen Vertrag erst dann befasst werden muss, wenn er fertig ausgehandelt ist, und dass er sodann über den völkerrechtlichen Vertrag nur mit Ja oder Nein stimmen, aber keine Nachverhandlungen verlangen kann. Vergeblich waren auch die anfänglichen Bemühungen des Bundesrats, in die Geschäftsführung der Bundesregierung hineinzuwirken. In der ersten Legislaturperiode hatte der Bundesrat noch Versuche unternommen, sich neben dem Bundestag als zweites parlamentarisches Kontrollorgan der Regierungstätigkeit der Bundesregierung zu etablieren. Er mussten erfahren, dass er es nicht ist. Die Bundesregierungen haben dagegen mit dem Beginn der ersten Legislaturperiode gelernt, dass die Ministerpräsidenten den Interessen ihrer Länder oft den Vorrang gegenüber der parteipolitischen Loyalität zum Bundeskanzler derselben politischen couleur einräumen. Der Bundesrat verteidigte standfest seine Rechte bei der Mitwirkung an der Gesetzgebung des Bundes.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

Eklatante Verfassungskonflikte zwischen den vier Staatsorganen Bundespräsident, Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat, gab es nicht. Soweit es Machtkämpfe und Rivalitäten gab, wurden sie durch Verhandlungen beigelegt oder seit der Gründung des Bundesverfassungsgerichts von diesem entschieden. Im Unterschied zu den vier genannten Staatsorganen untereinander können diese mit dem Bundesverfassungsgericht keine politischen Kompromisse aushandeln. In einen ausweglosen Konflikt mit dem Bundesverfassungsgericht drohten Heuss und Adenauer zu geraten. Nachdem Bundespräsident Heuss 1952 beim Gericht ein Gutachten zu der von der SPD aufgeworfenen Frage beantragt hatte, ob der Bund ohne Ergänzung des Grundgesetzes die Beteiligung Deutscher an einer bewaffneten Streitmacht regeln könne, hatte das Plenum des Bundesverfassungsgerichts beschlossen, dass sein Gutachten beide Senate im Urteilsverfahren binde. Heuss zog sich dadurch aus der Affäre, dass er sein Gesuch um ein Rechtsgutachten zurückzog, nicht ohne dem Gericht vorzuwerfen, den Charakter eines Gutachtens schlechthin und in seinem grundsätzlichen Wesen durch diesen Beschluss aufgehoben zu haben. Adenauer hätte es dabei bewenden lassen können. Stattdessen trat er am 11. Dezember 1952 vor den Bundestag und bezichtigte das Bundesverfassungsgericht wegen seiner Plenarentscheidung des Verfassungsbruchs. Das war außerordentlich, weil der Vorwurf des Verfassungsbruchs an die Adresse des obersten Hüters der Verfassung ging. In solcher Form ist nach Adenauer kein Bundeskanzler mehr dem Bundesverfassungsgericht gegenübergetreten. Was zum Verfassungskonflikt zwischen Adenauer und dem Gericht hätte werden können, endete mit einem Unentschieden. Am 21. Juli 1956, fast drei Jahre später, wurde die Möglichkeit des Bundespräsidenten, vom Bundesverfassungsgericht ein Gutachten zu verlangen, aus dem Gesetz über das Bundesverfassungsgericht entfernt.[38]

3) Verwaltung, Gerichtsbarkeit und öffentlicher Dienst

Die meisten der Behörden, die in der ersten Legislaturperiode errichtet wurden, bestehen auch heute noch. Bundesministerien für zeitbedingte Aufgaben sind weggefallen: Vertriebene, Flüchtlinge, gesamtdeutsche Fragen, Post, Marshall-Plan und Wohnungsbau. Die erste Regierung Adenauer musste den Umständen entsprechend tiefe Spuren im Gerichtswesen hinterlassen. Sie musste Art. 19 GG in die Praxis umsetzen, wonach – anders als bisher in der deutschen Geschichte – jedermann der Rechtsweg stets offen steht, wenn er durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird. Das Grundgesetz hatte auch gleich für den Fall vorgesorgt, dass die notwendigen organisatorischen Maßnahmen nicht ergriffen werden. In einem solchen Falle wäre der ordentliche Rechtsweg gegeben. Als besonderer Zweig der Zivilgerichtsbarkeit wurde durch Bundesgesetz die Arbeitsgerichtsbarkeit neu organisiert. Die übrige Gerichtsbarkeit besteht aus den drei Zweigen der Verwaltungsgerichtsbarkeit, nämlich der allgemeinen, der Sozial- und der Finanzgerichtsbarkeit. Bezüglich der Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit begnügte sich der Bund mit der Errichtung der Obergerichte. Die Sozialgerichtsbarkeit wurde durch ein entsprechendes Gesetz neu geschaffen. Diese Strukturen wurden in den späteren Jahren verfeinert und verbessert aber im Kern nicht mehr geändert. Adenauer hat im Konflikt mit den USA und der SPD und gestützt auf sein Verständnis von Artikel 33 GG sich in seiner ersten Amtszeit damit durchgesetzt, das Beamtenrecht im Prinzip so zu lassen, wie es sich vor dem zweiten Weltkrieg unter dem maßgebenden Einfluss Preußens entwickelt hatte. Das Beamtenrecht ist bis heute, von Modernisierungen abgesehen, strukturell dasselbe wie in der ersten Amtszeit Adenauers. Adenauer musste allerdings auch auf diesem Gebiet, so wie im Familien- und Berufsrecht, der Gleichberechtigung der Frauen seinen Tribut zollen.

C) Staatspolitik

Adenauer brachte seinen Landsleuten die parlamentarische Demokratie nach britischem Vorbild bei, eine Lektion, die ihre große Mehrheit in der Vergangenheit nie gelernt hatte. Die Omen waren zu Beginn nicht gut, weil die Bundesrepublik Deutschland kein Geschöpf einer vom Volk gewählten verfassungsgebenden Versammlung war, wie die 1919 in Weimar entstandene Reichsverfassung, sondern ein Geschöpf der drei Besatzungsmächte Amerika, England und Frankreich und der elf westlichen Bundesländer nach dem Stand von 1948/49. Adenauer hat aber seinen Beitrag dazu geleistet, dass das Grundgesetz einen festen Platz im Bewusstsein der Westdeutschen gefunden hat. Da den Westdeutschen ein normaler Patriotismus wegen der Teilung des Landes bis 1990 versagt blieb, entwickelten sie einen Verfassungspatriotismus durch Identifikation mit den Grundwerten, Institutionen und Verfahren der vom Grundgesetz definierten Ordnung. Den Begriff des Verfassungspatriotismus prägte Dolf Sternberger (1907/89) in einer Schrift zum 30. Jahrestag des Grundgesetzes. Auch Jürgen Habermas (geb. 1929) verwendete den Begriff.

Die Bundesbürger schätzten besonders an der neuen Bundesrepublik die Elemente, die Ordnung und Stabilität jenseits der Politik lieferten: die beiden demokratisch geschaffenen aber nicht der Politik ausgelieferten Institutionen Bundesverfassungsgericht und Bundesbank, und eben den ersten Bundeskanzler, der zumindest in seinen ersten acht Regierungsjahren durch die Kombination aus starker verfassungsmäßiger Position und starker Persönlichkeit seinen Wählern ebendies lieferte: Ordnung und Stabilität. Der wachsende Wohlstand und das Wirtschaftswunder waren in den Augen der Wähler zwar eher das Werk Erhards als des Kanzlers. Bei seinem Abgang 1963 hinterließ Adenauer aber einen lebendigen demokratischen Staat mit funktionierenden Institutionen, dessen Grundlagen er teils zusammen mit der SPD, teils durch Überwindung ihres Widerstands gelegt hatte.

In diesem Sinne war es für die politische Kultur der Bundesrepublik von richtungsweisender Bedeutung, dass Adenauer im Parlamentarischen Rat mit der SPD in einem historischen Kompromiss die Verfassung des neuen Staates geschaffen hatte, und sich danach aber für eine kleine Koalition (CDU/CSU, FDP, DP) und eine große Opposition (SPD) entschied. Es hätte auch anders kommen können, wie das österreichische Beispiel zeigt. Dort war die große Koalition von 1945/66, 1987/2000 und ab 2007 der Normalfall (in 42 von 70 Jahren). Durch seine 1949 durchgesetzte Entscheidung für eine kleine Koalition mit FDP und DP, die vom linken Flügel seiner Partei erschwert und durch den enttäuschten Rückzug Schumachers in die Opposition erleichtert wurde, führte Adenauer die Bundesrepublik hin zur britischen Tradition, in der sich eine Regierung einer Opposition gegenüber sieht, die ihrerseits willens und später (1967/82 und 1998/2005) auch in der Lage war, selbst die Bundesregierung zu übernehmen. Adenauer hatte bereits 1949 argumentiert, eine kraftvolle Opposition beuge auch einer außerparlamentarischen Opposition vor. Auch hier bewies Adenauer Voraussicht. Den Beweis lieferte die APO (außerparlamentarische Opposition) in der Zeit der ersten großen Koalition 1966/69.

So problematisch die Auswirkungen der in der ersten Legislaturperiode besonders robusten politischen Machtkämpfe oft waren, so verhinderten sie doch die Entpolitisierung der Politik und gewöhnten die Öffentlichkeit bis heute daran, dass Demokratie keine Staatsform harmonischer Solidarität ist, sondern ein System, das wenigstens einen Teil seiner Stabilität, Widerstandskraft und Leistungsfähigkeit aus dem Austrag politischer Konflikte bezieht.[39] Ferner wurde die Öffentlichkeit bis heute daran gewöhnt, dass die Bundesländer, die von derselben Partei regiert werden, die den Kanzler stellt, Eigenständigkeit besitzen und nicht auf dem Umweg über Parteidisziplin zu Provinzen des Bundes werden. Bis in die Zeit des Fernsehstreits gegen Ende der Adenauer-Ära ist es selbst Adenauer nicht gelungen, die Landesfürsten von CDU/CSU zu Erfüllungsgehilfen seiner Politik zu machen. Genau so wenig gelang dies seinen Nachfolgern. Das Schlagwort von der Kanzlerdemokratie lässt auch diesen zentralen Sachverhalt der Politik leicht vergessen. Für die SPD, die im Parlamentarischen Rat eine antiföderalistische Haltung eingenommen hatte, war der lebendige Föderalismus der Adenauer-Ära eine Wohltat. Er gewährleistete auch in den Perioden der Vorherrschaft der CDU/CSU (1949/66, 1982/98, 2009/13), dass die SPD stets in einer mal größeren, mal kleineren Zahl von Ländern regierte, sich von der Provinz aus erneuern konnte,[40] und bei ihr auch immer aus regierungspolitischer Verantwortung gewichtige Stimmen in der Partei gehört werden mussten.

1) Deutschland- und Außenpolitik in der Innenpolitik

Auf dem von Adenauer eingeschlagenen Weg sind die alte Bundesrepublik und sogar das wiedervereinigte Deutschland immer tiefer in den Westen hineingewachsen, und zwar so sehr, dass Deutschland heute als konstitutiver Teil des Westens angesehen wird, im Westen und in Deutschland selbst.

Bei der von Adenauer in seiner ersten Amtszeit eingeleiteten Deutschlandpolitik war es eine Sache, die außenpolitischen Grundentscheidungen, die zur Souveränität der Bundesrepublik und zur Wiederherstellung der deutschen Einheit führen sollten, gegen eine breite und scharfe Opposition im Parlament und der veröffentlichten Meinung durchzusetzen, und eine andere, den Willen und das Bewusstsein der Bevölkerung der Bundesrepublik von der Richtigkeit dieser Politik zu schaffen, zu wahren und zu festigen. Was das Streben nach Wiederherstellung der deutschen Einheit angeht, so hat keine der Parteien (mit der Ausnahme der KPD) Adenauer und der CDU/CSU nachgestanden. Es war vielmehr so, dass Adenauer sich gegenüber SPD und FDP gegen den Verdacht verteidigen musste, er wolle die Wiedervereinigung gar nicht, oder nur zu unerreichbaren Bedingungen, was doch dasselbe sei.

Was die Westbindung angeht, hat Adenauer diese gegen den zunächst erbitterten Widerstand der SPD erkämpft, bis diese durch die Wehnerrede von 1960 diese Politik in aller Form übernahm. Die SPD stellte sich ein Jahr nach dem Godesberger Parteitag von 1959 auf den Boden der Außenpolitik Adenauers als dem einzig verbleibenden Mittel zur Wiederherstellung der deutschen Einheit. Noch kurz vor dieser politischen Wende schien es allerdings, als bliebe das vom Parteitag beschlossene Programm näher bei der traditionellen Linie:

Die Sozialdemokratische Partei Deutschlands … bejaht die Landesverteidigung … erstrebt die Einbeziehung ganz Deutschlands in eine europäische Zone der Entspannung und der kontrollierten Begrenzung der Rüstung, die im Zuge der Wiederherstellung der Einheit Deutschlands in Freiheit von fremden Truppen geräumt wird … Das wiedervereinigte Deutschland soll mit allen Rechten und Pflichten Mitglied eines europäischen Sicherheitssystems werden … Regional begrenzte übernationale Gemeinschaften dürfen nicht zur Abschließung gegenüber der Außenwelt führen.

Die Hauptaussage des Programms, "Einheit Deutschlands in Freiheit von fremden Truppen", konnte man so lesen, als tendierte die SPD zu einem wiedervereinigten Deutschland zwischen Ost und West. In dem Beschluss konnte man allenfalls ein sehr verstecktes Bekenntnis zu den Westverträgen mit dem ebenso versteckten Hinweis sehen, dass Deutschland aus den Verträgen wieder ausscheiden müsse, wenn das der Preis der Wiedervereinigung wäre. Die SPD hatte zwar am 5. Juli 1957 den Verträgen über die Europäische Wirtschafts- und Atomgemeinschaft zugestimmt,[41] aber im Lichte des Godesberger Programms war der Beitritt nicht unwiderruflich. Zumindest jedoch war damit noch keine Annäherung an die NATO angedeutet. Das zeigt der Abgeordnete Erler (SPD) noch am 6. April 1960, als er vor dem Bundestag erklärte:[42]

… das wiedervereinigte Deutschland, wenn es überhaupt zustande kommen soll, naturnotwendig einen anderen militärischen Status haben muss als die Teile heute; denn es ist weltpolitisch ausgeschlossen, dass sich die Bundesrepublik vom Warschauer Pakt fressen lässt oder dass die Sowjetunion die Volksarmee dem General Norstad [Oberbefehlshaber der NATO-Streitkräfte] unterstellt … Infolgedessen wird das wiedervereinigte Deutschland einen anderen Status haben müssen, als die Teile ihn heute haben.

Die politische Wende zu den außenpolitischen Grundlagen Adenauerscher Politik vollzog die SPD ein knappes Vierteljahr nach Erlers Rede. Sie begann mit dem Abschuss eines amerikanischen Aufklärungsflugzeugs (U2) über der Sowjetunion am 1. Mai 1960. Diesen nahm der erste sowjetische Parteisekretär und Ministerpräsident Chruschtschow zum Anlass, eine in Paris vorgesehene Begegnung mit dem amerikanischen Präsidenten Eisenhower scheitern zu lassen. Dies wiederum nahm Wehner (SPD) zum Anlass, in seiner berühmt gewordenen Rede vom 30. Juni 1960[43] seine Partei und Fraktion vorbehaltlos auf die von Adenauer gelegten außen- und deutschlandpolitischen Fundamente zu stellen:

Wir … haben mit Sorge mit ansehen müssen, wie der sowjetische Ministerpräsident Chruschtschow die Pariser Konferenz unmöglich gemacht hat, die er vorher selbst angestrebt hatte. … Nun etwas auf Vorschuss. Für eine Bestandsaufnahme und für eine Diskussion, bei der man eingehend in die Sachverhalte hineinleuchten und hineingehen kann, möchte ich doch heute schon sagen: … Die Sozialdemokratische Partei Deutschlands geht davon aus, dass das europäische und das atlantische Vertragssystem, dem die Bundesrepublik angehört, Grundlage und Rahmen für alle Bemühungen der deutschen Außen- und Wiedervereinigungspolitik ist … Die Sozialdemokratische Partei Deutschlands hat nicht gefordert und beabsichtigt nicht, das Ausscheiden der Bundesrepublik aus den Vertrags- und Bündnisverpflichtungen zu betreiben … Die Sozialdemokratische Partei Deutschlands bekennt sich in Wort und Tat zur Verteidigung der freiheitlichen demokratischen Grundrechte Deutscher und der Grundordnung und bejaht die Landesverteidigung … Wir bestehen nicht darauf, dass unsere jeweils zu den Konferenzen vorgelegten Vorschläge der vergangenen Jahre, mit denen wir helfen wollten, den toten Punkt zu überwinden, nachträglich von Ihnen [Regierungsparteien] sanktioniert werden … Die Bundesrepublik ist ein zuverlässiger Vertragspartner, gleichgültig ob die jetzige Regierung oder die gegenwärtige Opposition als Regierung die Geschäfte führt … Das geteilte Deutschland … kann nicht unheilbar miteinander verfeindete christliche Demokraten und Sozialdemokraten ertragen.

Damit hatte die SPD in aller Form nach der sozialen Marktwirtschaft (1959) ein Jahr später auch die Deutschlandlandpolitik Adenauers übernommen. Das Protokoll vermerkt langanhaltenden Beifall bei der SPD und bei den Abgeordneten der FDP, während es an zwei entscheidenden Stellen der Rede "Unruhe bei der CDU/CSU" festhält. Den Unionsabgeordneten musste aufgegangen sein, dass sie zwar für ihre Politik einen großen Erfolg bei der Sozialdemokratie erzielt, aber dabei auch ihre außenpolitische Alleinstellung gegenüber der SPD verloren hatten. Der Kreis zum Parlamentarischen Rat schloss sich. Dort hatten die CDU unter Adenauer und die SPD unter Carlo Schmid einen historischen Kompromiss in der Form des Grundgesetzes geschlossen, auf dem beide Seiten danach auch standen. Nun bestand zwischen Union und SPD auch ein ebenso historischer Konsens über die Grundlagen einer gemeinsamen Außenpolitik, der bis heute währt.

Die von Adenauer in seiner ersten Regierung auf den Weg gebrachte Westbindung bedurfte zur innenpolitischen Absicherung vor allem einer Verankerung der vertraglichen und institutionellen Beziehungen, und zwar vornehmlich zu Amerika und Frankreich, im Gefühl und Bewusstsein der Eliten, der politischen Parteien, der Medien und einer breiten und stabilen Mehrheit der Bevölkerung. Mit Wehners Rede von 1960 waren dafür die Voraussetzungen auf der Ebene der politischen Parteien geschaffen. Prima facie konnte man bis zur Rede Wehners die Omen dafür als ungünstig ansehen:

Erstens: In der deutschen Geschichte hatte es seit der Amtsübernahme des ersten amerikanischen Präsidenten, George Washington, im Jahr 1789 keine engen Beziehungen zur deutschen Staatenwelt gegeben. Bis zum Abschluss des Wiener Kongresses im Jahr 1815 standen die Außenbeziehungen der deutschen Staaten im Zeichen der 1789 ebenfalls ausgebrochenen französischen Revolution und deren Folgen. Nach dem Wiener Kongress waren Wien und Berlin die Hauptstädte, auf die es im Verhältnis zu Amerika angekommen wäre. Enge oder gar freundschaftliche Beziehungen zwischen Wien und Berlin einerseits und Washington anderseits hatte es indessen 1789/1866 und danach bis 1945 zwischen Berlin und Washington nicht gegeben.

Zweitens: Es gab den "deutschen Sonderweg". Seine Eigenart beruhte in hohem Maße auf der von Luther geprägten Reformation und dem Aufstieg Preußens in der Folge des 30-jährigen Krieges. Wer 200 Jahre zurückblickt, kommt nicht um die Erkenntnis herum, dass die von Adenauer in nur einem historischen Augenblick verwirklichte Westintegration Westdeutschlands zumindest auf den ersten Blick etwas Außergewöhnlich ist. Es hat einen inneren Grund, dass Heinrich August Winkler sein bedeutendes Werk vom langen Weg Deutschlands nach Westen erst im Jahr der französischen Revolution von 1789 beginnen lässt. In deren Folge erwarb Preußen 1815 nach den napoleonischen Kriegen durch den Wiener Kongress die linksrheinischen Gebiete zwischen Kleve und der Kurpfalz sowie Westfalen und das Herzogtum Berg und errichtete gegen Frankreich "die Wacht am Rhein". Das westeuropäische Deutschland und besonders das Rheinland, wurde politisch ein Teil von Mitteleuropa.

Man liest wenig darüber, wieso Adenauer in so kurzer Zeit in der Bundesrepublik die psychologische Verankerung seiner Westpolitik erreichen konnte. Baring hat gewiss zutreffend gesagt, Adenauer habe Europa von Köln aus gedacht.[44] Das weist in die richtige Richtung, beantwortet aber noch nicht die Frage, wieso Adenauer so schnell so erfolgreich war. Winkler zitiert Lepsius wie folgt:[45]

Der Zusammenbruch des nationalsozialistischen Regimes, die bedingungslose Kapitulation, die von Deutschen im Namen der deutschen Nation begangenen Verbrechen erschütterten auch die Geltung des deutschen Nationalismus als politische Integrationsideologie.

Wenn dies die wesentliche Begründung dafür sein sollte, dass Adenauer mit der Verankerung der Westbindung im Bewusstsein der Bevölkerung so schnell so erfolgreich sein konnte, dann genügt sie nicht. Zu vermuten, die große Mehrheit der Bevölkerung der Bundesrepublik sei Adenauer auf dem Weg nach Westen nur aus Opportunismus und/oder Resignation gefolgt, kann nicht richtig sein. Solche Haltungen mögen einen Beitrag geleistet haben. Adenauers Werk der Eingliederung der Bundesrepublik in den von den preußisch-protestantisch geprägten Eliten bis 1945 verachteten oder auch nur gering geschätzten Westen wurde auch dadurch erleichtert, dass die Deutschen unter dem Eindruck des Zusammenbruchs alle Ideen, sie seien die höchste Kulturnation der Erde und der Geschichte, und sie seien ein auserwähltes Volk, aufgegeben hatten. Und dem protestantisch geprägten nationalen Deutschtum stand nun ein gleichstarker – manche meinen auch ein stärkerer – westeuropäisch-internationalistischer Katholizismus gegenüber. Und dieser politische Katholizismus war kraftvoller als der politische Protestantismus. Ingeborg Geisendörfer berichtet, dass in den ersten Jahren der Bundesrepublik die katholischen Vertreter der CDU/CSU den Evangelischen ein großes Maß von parlamentarischer Erfahrung voraus hatten, vom Zentrum und von der Bayerischen Volkspartei her, und dass viele Evangelische die FDP wählten, wenn für sie die SPD nicht in Betracht kam.[46] Der evangelische Volksteil war daher im Kabinett Adenauers zu einem erheblichen Teil durch die FDP und die DP vertreten. Den Niedergang des politischen Protestantismus beschrieb Niemöller mit drastischen Worten. Von dem in Rom gezeugten und in Washington geborenen westdeutschen Bund halte er nicht viel. Deutschland habe durch die Errichtung der Bundesrepublik seine frühere Stellung als stärkste protestantische Macht auf dem europäischen Kontinent verloren. Der Krieg sei vor allem vom deutschen Protestantismus verloren worden. Ostdeutschland sei jetzt polnisch und katholisch, Mitteldeutschland von den Russen neutralisiert und Westdeutschland ein katholischer Staat.

Der wesentliche Grund für Adenauers Erfolg, seine Westpolitik im Volksbewusstsein zu verankern, scheint dem Autor dieser Darstellung darin zu liegen, dass Westdeutschland nach der entscheidenden Schwächung des preußisch-protestantischen Nationalismus wieder an seine westeuropäischen Traditionen aus den Zeiten vor 1870 im Falle Süddeutschlands und vor 1815 im Falle West- und Nordwestdeutschlands anknüpfen konnte. Werner Sombart[47] schrieb 1935:

Im Kern scheidet aber die Konfession doch die beiden Hälften Deutschlands, die nicht nur in religiöser, sondern in jeder Hinsicht auseinanderklaffen: das alte Kulturland Südwest-Deutschlands und die östlichen Koloniallande, das Reichs Karls des Großen und Heinrichs des Löwen. Das evangelische Altpreußen und das süddeutsche Reich, von dem die Salier und Stauffer allein wussten, sind zwei in ihrem innersten Wesen voneinander verschiedene Kulturbereiche, die auch ohne die Reformation ihre verschiedenen Wege gegangen wären. Die Reformation hat dann diesen Gegensatz vertieft und die Spaltung der Nation in zwei gleichwertige, aber ungleichartige Hälften vollendet. Ich wüsste kein zweites Land zu nennen, das zwei so grundverschiedene Bestandteile umschlösse, wie es das evangelisch-preußische und das katholisch-süddeutsche Wesen innerhalb des Deutschen Reiches darstellen.

Für Adenauer bestand kein Zweifel, "dass wir nach unserer Herkunft und unserer Gesinnung zur westeuropäischen Welt gehören."[48] Dies war richtig für Adenauer selbst und seine rheinische Heimat. Es war wohl auch richtig für die anderen Teile Deutschlands, aus denen die Bundesrepublik geschaffen worden war. Die Grenze zwischen West- und Mitteleuropa verlief irgendwo westlich der innerdeutschen Grenze der Jahre 1949/90 und die bevölkerungsreichsten Teile der drei westlichen Besatzungszonen lagen westlich dieser Grenze.

Vor 1815 waren Teil Westeuropas: das bis 1803 von den Bischöfen von Köln, Trier und Mainz regierte Rheinland, der katholische Nordwesten zwischen Rhein und Weser und der katholische badische Südwesten. Baden und Württemberg blieben der Stiftung des Deutschen Bundes, dessen Beherrschung durch Wien und Berlin abzusehen war, zunächst fern und traten erst bei, als Napoleons Sturz zum zweiten Male entschieden war.[49] Hannover wurde von London regiert. Die protestantischen Hansestädte Hamburg und Bremen waren die Tore zur westlichen, damals von England beherrschten, Welt. Bis 1870 war auch das katholische Bayern, das seine protestantischen Landesteile dominierte, Teil des Westens. Beim Ausbruch des preußisch-französischen Krieges wurde in Bayern ernsthaft darüber debattiert, ob man dem französisch-preußischen Krieg beitreten sollte.[50] Auch das demokratische Württemberg hatte wenig Neigung, sich den preußischen Pickelhaben zu unterstellen.[51] Typischerweise bestanden nach 1945 in ihrer Gründungsphase bei den Christdemokraten aus dem katholischen Süden und Westen Deutschlands beträchtliche Bedenken gegen einen Berliner Führungsanspruch.[52] Frankfurt am Main war für Adenauer nach 1945 eine Stadt, wo die Fenster Deutschlands nach dem Westen hin weit geöffnet sind,[53] entweder immer noch oder jetzt wieder. Die von Jürgen Habermas so bezeichnete "vorbehaltlose Öffnung der Bundesrepublik gegenüber der politischen Kultur des Westens" hat in der Befreiung Westdeutschlands von der 1815 begründeten preußisch-protestantischen Vorherrschaft und im konfessionellen Gleichgewicht zwischen der katholischer Kirche und den evangelischen Kirchen ihren tieferen Grund.

Winkler hat seinem richtungweisenden Werk über Deutschlands langen Weg nach Westen ein Kapitel "Prägungen: Das Erbe eines Jahrtausends" vorangestellt, wo er schreibt:[54]

Hinter dem dogmatischen Gegensatz [Luthers] tut sich der kulturelle Gegensatz gegen das Abendland auf … in Luthers religiöser Innerlichkeit lag ein Moment, das ihn vom Westen trennte … Die deutsche Musik, die deutsche Metaphysik, sie hätten innerhalb einer calvinistisch bestimmten Kultur [England, Niederlande, Genf] nicht entstehen können … Das evangelische Segment spielte in diesem Prozess der Identitätsfindung eine so starke Rolle, dass man von einer kulturellen Hegemonie des Protestantismus sprechen muss.

Und dieser entfaltete seine politische Kraft über das Haus Hohenzollern von Berlin aus. Es war ein Bruch mit der kulturellen Orientierung des deutschen Westens, als Berlin 1815 mit dem Gewinn des Rheinlandes auf dem Wiener Kongress damit begann, das Gesicht des deutschen Westens nach Osten zu wenden, oder um die Metapher Adenauers aufzugreifen, die Fenster nach Westen zu schließen. Bismarck hatte von Berlin aus diesen Vorgang 1871 mit dem Anschluss Süddeutschlands an Preußen zum Abschluss gebracht. Und von dieser Macht wurden der deutsche Westen, Nordwesten und Süden 1945 befreit. Was Adenauer nach dem ersten Weltkrieg nicht gelungen war, die Ausgliederung des Rheinlandes und Westfalens aus dem preußischen Staat, um ein Reichsland wie Bayern zu schaffen, war von den Besatzungsmächten durch Gesetz Nr. 46 des Alliierten Kontrollrats vom 25. Februar 1947 erledigt worden: "Der Staat Preußen, seine Zentralregierung und alle nachgeordneten Behörden, werden hiermit aufgelöst."[55]

Der preußisch-patriotische Historiker Heinrich von Treitschke berichtet über die Aufnahme Preußens im Rheinland nach 1815:[56]

Das Volk glaubte noch nicht an die Dauer der neuen Herrschaft … Froh ihres gesegneten Landes, ihrer um tausend Jahre älteren Kultur, noch gänzlich unbekannt mit der deutschen Welt, die ihnen bei Frankfurt aufhörte, meinten die Rheinländer, den Altpreußen in allem überlegen zu sein … die steifen Preußen … denen die liebenswürdige rheinische Kunst des Lebens noch so fremd war … man las mit Vorliebe französische oder belgische Zeitungen … die alten Kölner Patrizier sprachen … in Gesellschaft Französisch, unter sich im Dialekt

Politische Macht über den deutschen Westen entfaltete der kulturelle Gegensatz gegen den Westen durch den Protestantismus und Preußen, dem sich der westdeutsche Katholizismus politisch unterwerfen musste, nicht nur in den Jahren von Bismarcks "Kulturkampf" (1871/87). Einer der vornehmsten Repräsentanten und Apologeten des so geprägten deutschen Sonderweges war Thomas Mann mit seinen während des ersten Weltkrieges (1914/17) angestellten "Betrachtungen eines Unpolitischen". Der an dieser Stelle wichtige Aspekt des Werkes bestand in seinem Versuch, den geistesgeschichtlich-historischen deutschen Sonderweg insbesondere gegenüber Frankreich zu erklären und ein protestantisch geprägtes Deutschtum zu definieren, das mit den demokratischen Grundsätzen Frankreichs, Englands und Amerikas unvereinbar sei. Thomas Mann empfand den ersten Weltkrieg als einen Krieg der Demokratie gegen das Deutschtum:[57]

Der Unterschied von Geist und Politik [in den "Betrachtungen" gleichbedeutend mit Demokratie] enthält den von Kultur und Zivilisation, von Seele und Gesellschaft, von Freiheit und Stimmrecht, von Kunst und Literatur: und Deutschtum, das ist Kultur, Seele, Freiheit, Kunst und nicht Zivilisation, Gesellschaft, Stimmrecht, Literatur.

Hitlers Herrschaft war bei einer solchen Betrachtung der Gipfelpunkt der deutschen Auflehnung gegen die politischen Ideen des Westens (Winkler), auch des Widerstandes der deutschen Romantik gegen die im Westen – England, Frankreich, Amerika – dominant gewordene Aufklärung. Wenn und soweit Thomas Manns Beschreibung des deutschen Wesens jemals richtig war, dann allenfalls für das von Berlin, Preußen und Protestantismus von 1815/1933 geprägte Deutschland, und soweit die Prägung reichte.

Dahrendorf war 1965 der Meinung, dass "vom deutschen Nationalcharakter der Vergangenheit offenbar nur noch wenig übrig geblieben sei."[58] Dass solches möglich ist, meint auch Golo Mann:[59]

Ein Volk mag in seiner Geschichte so einschneidende Veränderungen erfahren, dass man es zum Schluss mit einem anderen Volk zu tun hat. Das ihm zugewiesene Stück Erde, die Sprache, auch gewisse Erinnerungen, Neigungen, Versuchungen sind dann wohl noch die gleichen, aber die Lebensart ist eine völlig andere geworden; die Arbeit, die Wünsche und Befriedigungen, der Glaube, die Feindschaften, die Ängste, Träume und Lüste der Existenz. Das Neue wird stärker als das Alte, verdrängt es, setzt sich ganz an seinen Platz. Die Geschichte bricht ab.

Ein Nationalcharakter ändert sich nicht in 20 Jahren. Der Verfasser dieser Darstellung neigt der Auffassung Dahrendorfs zu, soweit er damit den von Preußen und Protestantismus seit 1815 geprägten meinte. Davon ist in den westlichen Bundesländern in der Tat nur wenig übrig geblieben. Wenn und soweit Thomas Manns Beschreibung des deutschen Wesens jemals richtig war, dann allenfalls für ein von Berlin, Preußen und Protestantismus dominiertes Deutschland, aber nicht mehr für ein davon befreites.

Adenauer hätte es nicht schaffen können, die Bundesrepublik in einem historischen Augenblick von nur 14 Jahren aus dem Bann der Tradition des Sonderwegs herauszuleiten, wenn es für seine Politik nicht einen fruchtbaren Boden durch kulturelle Voraussetzungen in den westdeutschen Landesteilen selbst gegeben hätte. Der Weg zum Anschluss an die west- und nordwestdeutschen Traditionen vor 1815 und die süddeutschen vor 1871 war wieder frei. Nicht nur der deutsche Westen, Südwesten und Süden mit ihrem vornehmlich nach Frankreich und Italien gerichteten Blick, sondern auch der deutsche Nordwesten konnte wieder seine Nähe zur vornehmlich angelsächsischen Welt leben.

Nach dem Krieg bewunderte man Amerika, seine Macht, seinen Wohlstand und seinen Way of life, man bewunderte die britische Demokratie und die französische Kultur. Adenauer und die Gebiete der westlichen Besatzungszonen befanden sich im Zeitpunkt der Gründung der Bundesrepublik in der paradoxen Lage, dass einerseits genau die Staaten im Westen 1945 ihre Besatzungszonen einrichteten, zu deren geistig-kultureller Welt sie vor 1815 – und in Süddeutschland vor 1871 – gehört hatten, und zu der sie wieder gehören konnten und wollten. So wie nach dem Wiener Kongress durch Preußen die Grenze Mitteleuropas zur deutschen Westgrenze verlagert worden war, war sie durch die westlichen Besatzungsmächte in die Gegenrichtung, zur innerdeutschen Grenze, verlegt worden. Dass die Grenze zwischen West- und Mitteleuropa mitten durch Deutschland verlief, war auch dem protestantisch geprägten Historiker Franz Schnabel aufgefallen, wie folgendes Zitat zeigt:[60]

Man hat mit Recht darauf hingewiesen, dass die Begründer der romantischen Schule norddeutsche Protestanten und Städter gewesen sind, die auf dem ostdeutschen Kolonialboden nicht im historischen Zusammenhang des aus der Antike in ungebrochener Kontinuität erwachsenen westdeutschen Kulturlebens standen und dass sie darum einen historischen Zusammenhang nur im erträumten Mittelalter finden konnten.

Der Vormundschaft aus Berlin folgte die Vormundschaft aus Washington, Paris und London, die ab 1955 durch eine immer gleicher werdende Partnerschaft abgelöst wurde. Thomas Mann müsste, wenn er seine Meinung nach dem zweiten Weltkrieg nicht geändert hat, verzweifelt sein. Er schrieb 1918:[61]

Die militärische Invasion der Zivilisationstruppen in Deutschland missglückte. Worauf er [der deutsche Verfechter der westlichen "menschlichen Zivilisation"] mit einem starken Schein von Recht seine Hoffnungen zu setzen fortfuhr, das war die geistige Invasion, die möglicherweise bei weitem stärkste und überwältigendste politische Invasion des Westens, die je deutsches Schicksal geworden.

Die neue Wirklichkeit nach 1945 ließ sich mit einer geringfügigen Änderung dieses Zitats beschreiben:

Die militärische Invasion der Zivilisationstruppen in Deutschland glückte. Worauf er [der deutsche Verfechter der westlichen "menschlichen Zivilisation"] mit einem starken Schein von Recht seine Hoffnungen zu setzen fortfuhr, das war die geistige Invasion, die möglicherweise bei weitem stärkste und überwältigendste politische Invasion des Westens, die je deutsches Schicksal geworden.

Die Westlichkeit der "alten Bundesrepublik" wurde nach der Wiedervereinigung offenbar, als die sehr westlich geprägten, selbstbewussten und entspannten Westdeutschen ihren ostdeutschen Landsleuten begegneten, deren anderer Habitus nicht nur vom Kommunismus geprägt war sondern auch von der Zeit vor dem Kriege. Was Golo Mann 1958 bemerkte, war auch 1990 noch so:[62]

In der ärmeren DDR ist noch ein wenig von dem Charme des 19., des frühen 20. Jahrhunderts zu finden.

Mit der Begründung von militärischen Bündnisbeziehungen, die im Verlauf der folgenden Jahre auch zu überwiegend freundschaftlichen und vertrauensvollen Beziehungen wurden, hatte Adenauer nicht nur eine gegenüber 1815/

1945 völlig neue Außenpolitik begründet, sondern auch deren innenpolitische Verankerung vollzogen. Diese Verankerung ist seit den ersten Adenauerjahren breiter und tiefer geworden, wurde aber auch Belastungen ausgesetzt, die tiefe Spuren insbesondere in der deutschen Wahrnehmung Amerikas hinterlassen haben. Was ist geblieben von dem, was Adenauer auf den Weg gebracht hat? Nicht alles, aber das meiste. Nicht von Dauer war das hohe Maß der Zuneigung und Bewunderung Amerikas nach CARE-Paketen (seit 1946), Marshall-Plan (1948/50) und Luftbrücke (1948/49). Die feindselige Agitation des Sozialistischen Deutschen Studentenbundes (SDS) der Jahre 1967/69 gegen Amerika und für den nordvietnamesischen Führer Ho Tschi Minh und die ebenso feindselige – auch von Ost-Berlin und Moskau geschürte – Agitation der Friedensbewegung der Jahre 1981/83 gegen die Stationierung amerikanischer Mittelstreckenraketen in der Folge des von Bundeskanzler Schmidt mitgetragenen NATO-Doppelbeschluss von 1979 hat im linken politischen Spektrum das Amerikabild verdunkelt.[63] Allerdings verlor die Vietnamfrage Aktualität, als 1975 Nordvietnam den Krieg gewonnen und sich Amerika aus Vietnam geschlagen zurückgezogen hatte, und die Agitation der von Millionen von Menschen durch Demonstrationen unterstützten deutschen Friedensbewegung hatte die Mehrheit der Bevölkerung nicht erreicht. Anderenfalls hätte Bundeskanzler Kohl die Wahl von 1983 nicht gewonnen. Im Wahlkampf hatte er sich klar zum NATO-Doppelbeschluss bekannt. Eine weitere große Belastung der deutschen Wahrnehmung Amerikas folgte aus der Weigerung von Bundeskanzler Schröder während seines Wahlkampfes von 2002, Deutschland am bevorstehenden Irakkrieg von 2003 zu beteiligen. Die jüngste Belastung des Amerikabildes beruht auf den Enthüllungen des Amerikaners Edward Snowden, durch den im Mai 2013 die weltweit gespannten Überwachungs- und Spionagepraktiken der amerikanischen National Security Agency (NSA) bekannt wurden, wobei auch das Mobiltelefon von Bundeskanzlerin Merkel abgehört wurde. Etwa ein Jahr später wurden zwei amerikanische Spione im Bundesnachrichtendienst und Bundesverteidigungsministerium enttarnt, was viel öffentliche Aufregung und Empörung auslöste. Die veröffentlichte Erregung ließ sehr nach, als bekannt wurde, dass auch der Bundesnachrichtendienst westliche Verbündete abhört.

Diese Belastungen – Vietnam, Mittelstreckenraketen, zweiter Irakkrieg und Spionage – haben bisher weder zu Gleichgültigkeit der deutschen Öffentlichkeit gegenüber Amerika geführt noch haben sie das bisher gewachsene Verhältnis in ihr Gegenteil verkehrt, obschon es in den Medien und der Bevölkerung gegenüber Amerika einen anschwellenden Chor feindseliger Stimmen gibt. Nüchtern betrachtet ist das in die NATO eingebettete deutsch-amerikanische Militärbündnis innenpolitisch von Adenauer bis heute unangefochten, mit Ausnahme seitens der Partei Die Linke, die den Austritt aus den militärischen Strukturen der NATO verlangt. Die finanzielle, wirtschaftliche und wissenschaftliche Verflechtung beider Länder ist breit und tief und wird ebenso von niemand in Deutschland effektiv in Frage gestellt. Und eine über warnende Stimmen hinausreichende Gegenbewegung gegen die Amerikanisierung der deutschen Sprache ist auch nicht feststellbar. Für die wirklich wichtigen Fragen der Außenpolitik war und ist Amerika von Adenauer bis heute das wichtigste Ausland. Der Umstand, dass die Bundesregierung die Enttarnung zweier amerikanischer Spione öffentlich bekannt gemacht und den offiziellen CIA-Residenten ausgewiesen hat,[64] ist Reaktion auf die Aktivitäten der NSA. Amerika unterhält seit 1945 ein weitverzweigtes Netz von Informanten in der Bundesrepublik. Alle, die es wissen mussten, wussten es und sprachen nicht darüber. Nun spricht die Bundesregierung darüber. Einen Machtkampf mit Amerika kann sie nicht gewinnen. "Liebesentzug" wird die amerikanische Spionage nur steigern.

Ähnliches, wenn auch auf einer Etage darunter, ist über das deutsch-französische Verhältnis zu berichten. In der deutschen Geschichte hatte es auch keine mit der Gegenwart vergleichbaren Beziehungen auf militärischem und wirtschaftlichem Gebiet gegeben. Als Ernst Moritz Arndt im Zuge der Befreiungskriege gegen Napoleon (1813/15) den Begriff des Erbfeindes (der ab dem 15. Jahrhundert auf die Türkei angewandt wurde und bei Luther den Teufel meinte) auf Frankreich übertrug, traf er damit eine verbreitete Stimmung, die ihre Rechtfertigung in der auf Deutschland mit territorialen Ansprüchen übergreifenden französischen Politik seit dem 30-jährigen Krieg (1618/48) bis zu den napoleonischen Landnahmen (1797/1815) sah. Das Gefühl des Erbfeindes wirkte in der deutschen Öffentlichkeit über drei deutsch-französische Kriege (1870/71, 1914/18 und 1939/45) hinweg. Adenauer selbst hatte in einer Rede am 1. Februar 1919 erklärt:[65]

Deutschland und Frankreich sind Erbfeinde. Der Streit und der Kampf zwischen Deutschland und Frankreich tobt schon viele hundert Jahre hin und her.

Diese Tradition zu überwinden und ein partnerschaftliches Verhältnis zwischen der Bundesrepublik und Frankreich im Bewusstsein der westdeutschen Bevölkerung gegen alle Schwierigkeiten zu verankern, war Adenauer nach 1945 angetreten. In seiner ersten Amtszeit hat Adenauer damit so gut wie keinen Erfolg gehabt. Amerika hatte die Hand ausgestreckt, während Frankreich in Deutschland weiter den historischen Gegner und eine Gefährdung seiner Sicherheit sah. Eine erste Hürde für die innenpolitische Akzeptanz von Adenauers Frankreichpolitik wurde mit der Errichtung der Montanunion und der Beseitigung der Ruhrbehörde genommen. Ob die Unterzeichnung des Vertrages über die Montanunion im Jahr 1951 aber einen wesentlichen Beitrag zur Verbesserung des Bildes Frankreichs in der deutschen öffentlichen Meinung geleistet hat, bleibt fraglich. Paul Sethe schrieb zwar am 4. Mai 1951, die Masse der Deutschen habe schon längst für den Westen optiert.[66] Der Satz mag für Amerika richtig sein, Frankreich den Bundesbürgern als künftigen Verbündeten zu vermitteln, blieb schwierig, solange es nach dem Erwerb des Saarlandes strebte und versuchte, unwiderrufliche Tatsachen zu schaffen, bevor es wegen des amerikanischen Politikwechsels gegenüber der Bundesrepublik zu spät sein könnte. Die Wende erreichte Adenauer erst mit der Überwindung des französischen Widerstandes gegen den Beitritt der Bundesrepublik zur NATO (1955), der Ablehnung des Saarstatuts durch die saarländische Bevölkerung (1955), dem Beitritt des Saargebiets zum Bund (1957) und der Gründung der Europäischen Wirtschafts- und der Europäischen Atomgemeinschaft (EWG, EURATOM, 1958), die er mit dem Abschluss des deutsch-französischen Elysée-Vertrages vom 22. Januar 1963 besiegelte, neun Monate vor seinem Rücktritt vom Amt des Bundeskanzlers am 12. Oktober 1963.

Die Grundlagen, die Adenauer für die Akzeptanz Frankreichs in der Bundesrepublik gelegt hat, erwiesen sich ebenfalls als bis heute stabil und belastbar. Die Belastungen des deutsch-französischen Verhältnisses, die in der Folge zu tragen und zu überwinden waren, bewegten sich auf einer anderen Ebene, als die Belastungen des Verhältnisses zu Amerika. So wichtig das Verhältnis zwischen Deutschland und Frankreich ist, in den Bereich, der für das Verhältnis zu Amerika entscheidend ist, nämlich den Kernbereich der nationalen Sicherheit, reicht es zwar hinein, aber nicht so entscheidend wie das Verhältnis zu Amerika. Vergleichbare Krisen waren daher auch nicht zu bestehen. Während die deutsche Politik und Öffentlichkeit in den Fragen der Mittelstreckenraketen und der Spionage gegenüber Amerika das Gefühl der Ohnmacht hatte, gab es gegenüber Frankreich für Gefühle der Ohnmacht keinen Anlass. Eine ernste Situation hätte aufkommen können, als Frankreich unter dem Präsidenten Mitterand und im Zusammenwirken mit England unter der Premierministerin Thatcher einen verzweifelten Versuch machten, die deutsche Wiedervereinigung zu verhindern. Beide waren indessen dem Zusammenwirken des amerikanischen Präsidenten Bush (Senior), des Bundeskanzlers Kohl und des sowjetischen Präsidenten Gorbatschow nicht gewachsen.

Aus heutiger Sicht hat auch Adenauers sog. Aussöhnung mit Frankreich Bestand. Eine dauerhafte Belastung könnte daraus entstehen, dass sich die Gewichte zwischen beiden Ländern seit der Wiedervereinigung zugunsten der deutschen Seite verschoben haben. Frankreich hat 64 Mio. Einwohner gegen 82 Mio. in Deutschland, Deutschland befindet sich durch die Ausweitung der Europäischen Union nach Mitteleuropa in einer Mittellage und ist aktuell das wirtschaftlich überlegene Land. Frankreichs Vorzug, Mitglied des Sicherheitsrats der UNO und Kernwaffenstaat zu sein und eine weniger belastete Geschichte zu haben als Deutschland, ist zur Zeit für die Beziehungen zwischen Berlin und Paris nicht erheblich, kann es aber wieder werden. Die weit in die Zeit der sog. Erbfeindschaft zurückreichende kulturelle Ausstrahlung Frankreichs auf Deutschland war unmittelbar nach 1945 noch stark, ist aber heute eher schwach.

2) Folgen von Krieg und Teilung

Die Betrachtung der Innenpolitik der ersten Legislaturperiode könnte den Eindruck erwecken, dass sie dominiert war von der Beseitigung der Kriegsfolgen. Dass dieser Eindruck so möglich ist, bestätigt den breiten Raum, den diese Aufgaben in der praktischen Regierungs- und Gesetzgebungstätigkeit einnahmen. Die Beseitigung der Kriegsfolgen geschah aber im Rahmen der Verwirklichung des politischen Programms des Grundgesetzes zur Errichtung eines vorbildlichen demokratischen und sozialen Rechtsstaats, wobei Adenauer seine Vorstellung eines sozialen Rechtsstaates durch die soziale Marktwirtschaft verwirklichte, sozial im Sinn von christlicher Rücksichtnahme der Stärkeren auf die Schwächeren, und Verlagerung von Lasten von den Schwächeren zu den Stärkeren. Die künftige Normalität war in der ersten Legislaturperiode bereits sichtbar geworden, und nach der Beseitigung der Kriegsfolgen würde eine von Kriegsfolgen unbelastete Normalität ihren Fortgang nehmen.

Kriegsfolgen sind im heutigen Deutschland nur zu erblicken, wenn man besonders hinschaut. Aber zwei Ausnahmen springen ins Auge. Erstens die Kriegsgräberstätten. Der Volksbund Deutsche Kriegsgräberfürsorge zählt im Gebiet der alten Bundesländer über 8.400 Kriegsgräberstätten, Gräberfelder und Einzelgräber. Zweitens das Weichbild der Städte. Man kann nicht übersehen, welche Gebäude in den ersten zehn oder zwanzig Jahren nach dem zweiten Weltkrieg wieder aufgebaut wurden. Diese Gebäude gereichen in den seltensten Fällen ihren Städten zur Zierde. Als abstoßendes Beispiel sei Gießen genannt. Zu den heute nicht mehr sichtbaren Kriegsfolgen gehörten die "unehelichen Besatzungskinder", also Kinder, deren Mutter deutsch und deren Erzeuger ein Besatzungsmitglied war. Nach den im Bundesinnenministerium vorliegenden Angaben gab es in der Bundesrepublik Ende 1951 3.093 "Negermischlinge". Die Sprache der Zeit war von der späteren political correctness noch unberührt. Nach 12 Jahren der Indoktrination gegen fremde Rassen konnte nun besonders in der amerikanischen Besatzungszone der Umgang mit deutschen Menschen afrikanischen Ursprungs geübt werden, im Sinne des Bekenntnisses des Grundgesetzes zur Rassengleichheit. Inzwischen fallen diese Menschen und ihre Nachkommen im ethnisch "bunter" gewordenen Deutschland nicht mehr sonderlich auf.

Die nach dem Krieg hohe Zahl der Kriegsopfer, die Schäden an ihrem Körper, ihrem Vermögen oder ihrer beruflichen Zukunft erlitten hatten, nahm allein schon aus biologischen Gründen im Lauf der Jahre ständig ab, und zwar wegen des wirtschaftlichen Aufschwungs schneller als erwartet. Die jüngsten Flakhelfer waren Schüler und Lehrlinge der Jahrgänge 1926/28 gewesen. Demnach sind die jüngsten überlebenden aktiven Kriegsteilnehmer heute 87/89 Jahre alt und älter. Von den Heimatvertriebenen gibt es noch Verbände, die die Erinnerung an ihre verlorene Heimat aktiv wahren. Die meisten von über 10 Mio. Heimatvertriebenen, die im Westen Aufnahme fanden, leben nicht mehr und ihre Nachkommen sind inzwischen Westfalen, Rheinländer, Schwaben usw. geworden. Entsprechendes gilt für die 2,5 bis 3 Mio. Ostzonenflüchtlinge. Ein geringer Prozentsatz von ihnen ist nach der Wiedervereinigung in die östlichen Bundesländer zurückgekehrt. Adenauers Politik der Förderung und Integration dieser Menschen muss erfolgreich gewesen sein. Der Erfolg war selbstverständlich nicht nur sein Werk, aber er trug die Hauptverantwortung. Bereits um 1960 war die Integration der Heimatvertriebenen und Flüchtlinge weitgehend abgeschlossen. 1964 erklärten 3/4 der Betroffenen, dass sie nicht mehr in ihre Heimat zurückkehren würden, auch wenn es möglich wäre.[67] Sie gaben überwiegend Adenauer ihre Stimme. Das ihren Nöten gewidmete Bundesministerium wurde 1969 von Bundeskanzler Brandt aufgelöst.

Ein politisches Feld, auf dem Adenauer und die SPD erfolgreich zusammen gewirkt hatten, war dasjenige der Entnazifizierung und Wiedergutmachung. Die beiden Gesetze zur Regelung der Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts für Angehörige des öffentlichen Dienstes und zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen, das den meisten ehemaligen Parteigenossen die Rückkehr in den öffentlichen Dienst gestattete, waren am selben Tag vom Bundestag einstimmig verabschiedet worden und unter demselben Datum im Bundesgesetzblatt veröffentlicht worden.[68] Wer geglaubt hatte, dass mit der breiten politischen Basis der politische Erfolg jenseits des Parlaments gesichert war, sah sich spätestens 1987 enttäuscht. Am 11. Juli dieses Jahres veröffentlichte Jürgen Habermas in der Zeitschrift "Die Zeit" seinen Aufsatz "Eine Art Schadensabwicklung. Apologetische Tendenzen in der deutschen Zeitgeschichtsschreibung." Der Aufsatz löste den "Historikerstreit" aus. Nach Habermas habe sich eine in Überzeugungen verankerte Bindung an universalistische Verfassungsprinzipien erst nach und durch Auschwitz ausbilden können. Wer die Deutschen mit einer Floskel, wie Schuldbesessenheit die Schamröte über Auschwitz austreiben wolle, zerstöre die einzig verlässliche Basis der deutschen Bindung an den Westen. Habermas wandte sich damit gegen den Historiker Ernst Nolte, der Auschwitz mit dem sowjetischen GULag auf eine Stufe stellte und den Unterschied auf der deutschen Seite nur in dem technischen Vorgang der Vergasung sah. Für Habermas war deutsche Scham über Auschwitz die Abkehr vom deutschen Sonderweg. In solcher Ausschließlichkeit ist das nicht richtig. Die Abkehr ist Adenauers Werk, bei dem Auschwitz nicht die von Habermas behauptete Rolle gespielt hat. Auschwitz hat aber zur Verankerung des von Adenauer beschrittenen Weges links der politischen Mitte wesentlich beigetragen.

Die Intellektuellen hatten mit Auschwitz ein Thema, mit dem sie auf moralisch gesichert erscheinender Basis Klage erheben konnten gegen den "Kern des Übels", den "großen Frieden mit den Tätern", ihre kalte Amnestierung durch Bundesgesetze und durch die nahezu restlose soziale, politische und wirtschaftliche Eingliederung während der ersten zehn Jahre der Staatsgeschichte.[69] Demgegenüber bemerkt Winkler:[70]

Fast unmerklich setzte in der zweiten Hälfte der achtziger Jahre, vor allem auf Seiten der Linken, im Verhältnis zum Holocaust eine Art von "Sühnestolz" ein: der Anspruch, mit den nationalsozialistischen Verbrechen auf so vorbildliche Weise umzugehen, dass sich daraus eine höhere politische Moral der Bundesrepublik ableiten ließ – höher im Vergleich zu Nationen, die keine vergleichbar tiefe Krise ihrer nationalen Identität durchgemacht hatten … Die Anlässe, aus denen Auschwitz als Argument benutzt wurde, liefen ungewollt auf eine Banalisierung des Völkermords hinaus: der Hinweis auf die Judenvernichtung diente der Begründung des Nein zur Wiedervereinigung, zu einem deutschen Einsatz im Golfkrieg und zur Entsendung von "Tornados" nach Bosnien. In Wirklichkeit ging es in allen Fällen um die Abwehr eines Zustandes, in dem Deutschland souverän über Krieg und Frieden entscheiden musste und damit nicht länger der Möglichkeit ausweichen konnte, schuldig zu werden – wie andere westliche Demokratien auch.

Die Klage der Linken über die Eingliederung der Täter war nicht ganz falsch aber maßlos übertrieben und opportunistisch. Es ging nur um den öffentlichen Dienst. Die meisten der ehemaligen Parteigenossen verfügten über auch dort dringend benötigte Fähigkeiten. So opportunistisch, wie die meisten von ihnen als Nazis waren, so opportunistisch waren sie nun Mitglieder der DP, FDP, CDU/CSU, weniger aber auch der SPD, und spielten nun nach den neuen Regeln – genauso wie nach den früheren. Schließlich hatten die meisten auch Frau und Kinder. In der Amtssprache hießen sie Mitläufer und wurden mit 54% der ehemaligen Nazis veranschlagt. Dieser moralischen Kritik ging es um Strafe und es genügte ihr nicht, dass mit viel Geld Wiedergutmachung geleistet worden war, zunächst durch das Abkommen mit Israel und der Conference on Jewish Material Claims against Germany und dann mit den umfangreichen Wiedergutmachungsleistungen an Überlebende des Holocaust.

3) Wirtschaft und Gesellschaft im Sozialstaat

Zu den größten Leistungen Adenauers gehört, dass er der Bundesrepublik zusammen mit Erhard mit dem Konzept der "sozialen Marktwirtschaft" eine Wirtschafts- und Sozialverfassung hinterlassen hat. Der Begriff der sozialen Marktwirtschaft gehört heute auch auf der Ebene der Europäischen Union zum amtlichen Sprachschatz. Als die SPD nach ihrer Programmreform von 1959 im Jahr 1969 selbst die Regierungsverantwortung im Bund übernahm, änderte sie an den von Adenauer und seinen Koalitionsparteien gebauten Brücken in die Vergangenheit und ihren Strukturen wenig. Sie stand ab dieser Zeit nicht nur verfassungspolitisch auf demselben Grund wie Adenauer sondern auch staatspolitisch.

Zunächst hatte sich Adenauer aber zu seiner Regierungszeit und hatte sich sein Erbe danach einer breiten Schar von Kritikern seiner Innenpolitik gegenüber gesehen. Eine Gruppe von Kritikern, wie Rüdiger Altmann, selbst politisch mal rechts mal links der Mitte, war sich sicher, dass Adenauer keine politische Tradition hinterlassen werde, weder eine Lehre noch Schüler.[71] Die Kritik erwies sich als falsch. Adenauer hat viele politische Traditionen hinterlassen, denen in dieser Studie nachgegangen wird. Die Frage, ob Adenauer eine Lehre und Schüler hinterlassen habe, war falsch gestellt. Altmanns Ansprüchen hätte vielleicht Mohammed (573/632[72]) genügt, der einen Staat, eine Lehre und Schüler hinterließ. Auch wenn man Adenauer mit Konfuzius (551/479 v. Chr.), Jesus Christus oder Karl Marx (1818/83) vergleicht, kann er nur verlieren. Die drei Genannten waren Sinnstifter, die eine Lehre und Schüler hinterlassen haben, aber sie waren keine Staatsgründer. Die großen Staatsmänner der Geschichte haben nicht Lehre und Schüler hinterlassen sondern dauerhafte Strukturen, wie George Washington, de Gaulle oder eben Adenauer.

Eine weitere Gruppe von Kritikern, wie Klaus Bölling, 1974/81 Regierungssprecher von Bundeskanzler Helmut Schmidt, meinte, Adenauer habe es versäumt, sich um die inneren Probleme zu kümmern. Weder in der Sozialpolitik noch in der Wirtschaftspolitik habe er Zeichen gesetzt.[73] Wie konnte Bölling nur dazu kommen, so etwas zu sagen. Adenauer hatte von der sozialen Marktwirtschaft Erhard nur die eine Hälfte, die Marktwirtschaft, überlassen, er selbst hat sich trotz hoher Beanspruchung durch Außenpolitik intensiv der anderen Hälfte, der sozialen Seite des Konzepts, gewidmet. Die Sozialverfassung der Bundesrepublik ist weitgehend Adenauers Werk. Hinzuweisen ist auf das Wohnungswesen (sozialer Wohnungsbau, Bewirtschaftung, Prämiensparen); die Eingliederung der Gewerkschaften in die staatliche Ordnung, die Montanmitbestimmung und die Betriebsverfassung; die Wiederherstellung der Selbstverwaltung der Sozialversicherungen; den Lastenausgleich; den Arbeitsschutz, die Mindestarbeitsbedingungen, den Schutz der Heimarbeit, die Lohnfortzahlung an Feiertagen, den Kündigungsschutz, den Mutterschutz; die Fürsorge für und Eingliederung von Kriegsopfern, Heimatvertriebenen und Ostzonen-Flüchtlingen; sowie die Schaffung einer grundgesetzkonformen Arbeits- und Sozialgerichtsbarkeit, die Erhöhung staatlicher Gehälter, Löhne und Renten, um nur das Wichtigste der allein der Jahre 1949/53 zu nennen. Nach der Pfundabwertung von 1949 und nach dem Ausbruch des Koreakrieges nahm er den USD/DM-Kurs und die Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln und Hausbrand in die eigenen Hände. Die Liste lässt sich um die vielen Einzelmaßnahmen zur Wiederherstellung einer bürgerlichen Rechtsordnung verlängern. Last but not least hat Adenauer die Bewahrung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums gegen den Widerstand des amerikanischen Hohen Kommissars und der SPD durchgesetzt.

Mit der Währungsreform selbst hatte Adenauer nichts zu tun. Es war jedoch politisch folgenreich, dass Adenauer, obschon ihm ordnungspolitisches Denken in der Wirtschaft fremd war, die Zukunftsfähigkeit der Erhardschen Wirtschaftspolitik erkannt hatte, Erhards Stellung in der deutschen Verwaltung der Bizone gegenüber dem linken Flügel der CDU stabilisierte, sich um die Mitarbeit Erhards im Wahlkampf 1949 erfolgreich bemühte und mit ihm den Wahlkampf von 1949 gewann. Dem Konto Adenauers ist auch gut zu schreiben, dass er Erhard seine Wirkungsstätte als Bundeswirtschaftsminister überließ, mit der Einschränkung, dass Adenauer Erhard dabei drei Felder der Wirtschaftspolitik und damit der Marktwirtschaft entzogen und anderen Bundesministern übertragen hatte: Landwirtschaft und Ernährung, Bahn und Post, sowie Arbeit und Soziales. 1965 fand der der FDP nahestehende Dahrendorf,[74] dass unter Adenauer auch der Weg in die heute als selbstverständlich empfundene Modernität begonnen habe; hier sei nicht die Richtung sondern die Eigenart des Weges kennzeichnend für Deutschland; in einem Schlagwort gesprochen meinte er den liberal-kapitalistischen Grundzug der deutschen Wirtschaftsentwicklung der Nachkriegszeit. Es gibt gewichtige Stimmen, die sagen, der eigentliche Wahlsieger von 1949 sei Ludwig Erhard. Das entspricht der herrschenden Meinung. Es ist aber nicht zu bestreiten, dass der Wahlsieger von 1953, 1957 und 1961 Adenauer selbst war.

Das höchste Maß von Kontinuität über bewegte Zeitläufe zeigten das Steuer- und das Polizeiwesen. Da es Staatsgewalt in deutscher Hand bis zur Gründung der Bundesrepublik nur in der Form der Länder gab, lagen die gesamte Finanzverwaltung und die Polizei in den Händen der Länder. Dieser Verwaltungen hatten sich die Besatzungsmächte bemächtigt, weil sie die Einnahmen brauchten und für die öffentliche Sicherheit und Ordnung verantwortlich waren. Beim Betreten des Reichsgebiets hatte Eisenhower als oberster Befehlshaber der alliierten Streitkräfte befohlen:[75]

Alle Beamte [sic] sind verpflichtet, bis auf weiteres auf ihren Posten zu verbleiben und alle Befehle und Anordnungen der Militärregierung oder der Alliierten Behörden, die an die deutsche Regierung oder an das deutsche Volk gerichtet sind, zu befolgen und auszuführen.

Ersatzstrukturen für Finanzen und Polizei zu erfinden und zu errichten, kam nicht in Betracht. Diese Strukturen arbeiteten für die Besatzung da weiter, wo sie vom "Dritten Reich" hinterlassen worden waren. Adenauer konnte hieran nicht viel ändern, weil die Alliierten der künftigen Bundesrepublik keine Kompetenz für die Polizei zubilligten, mit der Ausnahme eines koordinierenden Bundeskriminalamtes, eines Bundesamtes für Verfassungsschutz und eines Grenzschutzes, und auf Betreiben Frankreichs den Bund bei den Steuereinnahmen so weit wie möglich vom Wohlwollen der Länder abhängig machten.

Aber Adenauer hat die weit in die Zeit vor dem Dritten Reich reichende Kontinuität der Steuergesetzgebung seines Finanzministers Schäffer mitgetragen. Adenauers Regierung übernahm die Steuern so, wie sie sie von den Besatzungsmächten übernommen hatte – die sie ihrerseits vom Dritten Reich und dieses von der Weimarer Republik übernommen hatten – und reichte sie nach einer Reihe von Modifikationen weiter an ihre Nachfolgerin. Zu den von Adenauer nicht gelösten Fragen gehörte die Aufteilung der Einkommen- und Körperschaftsteuer zwischen Bund und Ländern. Gelöst wurde das Problem erst durch die große Koalition im Mai 1969, indem die Einkommen- und Körperschaftsteuer zwischen Bund und Ländern hälftig geteilt wurde und die Umsatzsteuer zu einer Gemeinschaftsteuer zwischen Bund und Ländern gemacht wurde, deren Anteile von Zeit zu Zeit durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrats bestimmt werden. Gleichwohl wurden in der Finanzverfassung unter Beteiligung des Bundes einige Weichen bis in die Gegenwart gestellt. Der Kompromiss von 1950, der darin besteht, in allen Ländern Oberfinanzdirektionen als Mittelbehörden zwischen dem Bund und den Finanzministerien der Länder einzurichten, die sowohl Bundes- als auch Landesbehörden sind, und an deren Spitze jeweils ein Oberfinanzpräsident steht, der sowohl Bundes- als auch Landesbeamter ist und sein Gehalt je zur Hälfte von Bund und Land bekommt, besteht bis heute.

Auch die Organisation und die Prinzipien der Sozialversicherungen, die in der ersten Legislaturperiode geschaffen wurde, haben bis heute Bestand, außer dass noch unter Adenauer eine Rentenreform durchgeführt und 1995 unter Kohl ergänzend eine Pflegeversicherung eingeführt wurde. Die Rentenreform von 1957 privilegierte langjährig Pflichtversicherte, passte die Rentenhöhe an die Lohn- und Gehaltsentwicklung an, machte die Rente zur Haupteinkommenssicherung für das Alter und begünstigte vom Schicksal benachteiligte Versicherte auf Kosten der vom Schicksal begünstigten.[76] Veränderungen von Einkommens- und Altersgrenzen, Eingriffe in die Abgrenzung der Sozialversicherungen von den privaten Versicherungen, Umverteilungseffekte, die die Krankenversicherungen im Bereich der Gesundheitsdienstleister bewirken, gab es laufend, aber alles blieb systemkonform. Adenauer hat das Gebäude der Bundesrepublik auf drei Säulen gestellt, auf denen sie auch heute noch steht: Westintegration, liberale Wirtschaftsverfassung und umfassende Sozialverfassung. Letztere knüpfte dabei an die Entwicklungen vor 1933 an, während Westintegration ein neues Konzept war und die Wirtschaftsverfassung wesentlich liberaler war als in den Jahren 1919/33.

Die Schrödersche Sozialversicherungsreform unter dem Titel Agenda 2010 hat die in der Adenauerzeit geschaffene Sozialverfassung nicht grundsätzlich geändert sondern durch Beschneidung von unbezahlbaren Auswüchsen reformiert und stabilisiert. Die Auszahlung des Arbeitslosengeldes (ALG I) wurde auf zwölf Monate beschränkt, ab 55 Jahre auf 18 Monate. Die Arbeitslosenhilfe wurde mit der Sozialhilfe zusammengelegt (ALG II oder im Volksmund Hartz IV). Die Regelungen für zumutbare Arbeitsangebote wurden verschärft. In der Krankenversicherung wurden bisher gewährte Leistungen aus dem Katalog der Gesetzlichen Krankenversicherung gestrichen. Den Kranken wurde ein Selbstkostenanteil auferlegt. Die Kosten von Zahnersatz und Krankengeld tragen die Versicherten allein. Das Rentenalter wurde auf 67 Jahre heraufgesetzt.

Der von Adenauer auf den Weg gebrachte Lastenausgleich ist zwar weitgehend, aber noch immer nicht vollständig, beendet. Die historische Entwicklung hat die Schwerpunkte des Lastenausgleichs ständig verändert und im Zuge der Wiedervereinigung und der Beendigung des Ost-West-Konflikts geradezu umgekehrt. Ging es ursprünglich vorrangig darum, nach dem Zweiten Weltkrieg die große Masse der nach Westdeutschland gelangten Vertriebenen und Flüchtlinge zu integrieren, geht es nun um die Rückforderung von Leistungen des Lastenausgleichs von solchen Personen, die das entschädigte Vermögen zurückerlangt haben.

Auf dem Gebiet der staatlichen Eigenwirtschaft hat Adenauer kein politisches Erbe hinterlassen. Er hat sie weder ausgeweitet noch eingeschränkt. Die großen Veränderungen gab es erst nach seiner Zeit, besonders in der Zeit des Bundeskanzlers Kohl (1982/98). Seither kontrolliert der Bund nur noch wenige Preise mit administrativen Mitteln. Ausnahmen gibt es besonders bei Honorarordnungen für freie Berufe, wie z.B. für Notare, Rechtsanwälte und Architekten, oder im gesamten Gesundheitsbereich. Besonders im Gesundheitsbereich bestimmt der Staat nicht nur die meisten Leistungspreise sondern nimmt auch Einfluss auf den Verbrauch von Medikamenten oder die Inanspruchnahme von Krankenhäusern. Es gibt auch noch genehmigungsbedürftige Versicherungs- und Personenbeförderungstarife.

Der Bereich der staatlichen Eigenwirtschaft ist heute deutlich kleiner als in Adenauers ersten Regierungsjahren. In den 1950er und 1960er Jahren wurden Industrieunternehmen wie die Preussag AG, die Volkswagen AG und die Veba AG teilweise privatisiert. Vor allem in der Regierungszeit Kohls wurde das verbliebene industrielle Bundesvermögen vollständig privatisiert, z.B. die Vereinigte Industrieunternehmungen AG (VIAG), die Industrieverwaltungsgesellschaft (IVG) AG und die Stahlwerke Salzgitter AG. Die Lufthansa AG[77] ist seit 1997 vollständig privatisiert. Hinzu kam in den 1990er Jahren die Privatisierung von Unternehmen des ehemaligen Sondervermögens des Bundes. Die Deutsche Bundespost und die Deutsche Bundesbahn [Bundesrepublik] / Deutsche Reichsbahn [DDR] wurden in Kapitalgesellschaften umgewandelt. Die Deutsche Bahn AG wird nicht mehr hoheitlich sondern als bundeseigene Aktiengesellschaft nach überwiegend marktwirtschaftlichen Grundsätzen geführt. Es entstanden neben der Deutsche Bahn AG die Deutsche Telekom AG, die Deutsche Post AG und die Deutsche Postbank AG. Die Postnachfolgeunternehmen wurden bis auf Minderheitsanteile privatisiert. Die Postbank ist mittlerweile durch Verkauf an die Deutsche Bank AG vollständig privatisiert. Die drittgrößte deutsche Bank, die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), gehört weiterhin zu 80% dem Bund und zu 20% den Ländern.[78] Das Monopol des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und Fernsehens wurde durch Zulassung privat finanzierter Sender beseitigt. Es hat sich nichts daran geändert, dass der Bund die Scheidemünzen ausprägt. Die einst stolze Bundesbank, die aus der zu Adenauers erster Regierungszeit noch bestehenden Bank deutscher Länder hervorgegangen war, ist seit 1999 nur noch Teil der Europäischen Zentralbank.

Eine Gelegenheit zur Wiederaufnahme einer staatlichen Eigenwirtschaft auf Bundesebene bot die Wiedervereinigung. Der gesamte Bereich der Volkseigenen Betriebe (VEB) hätte in Staatshand zunächst oder auf Dauer fortgeführt werden können. Bundeskanzler Kohl entschied sich, alle VEB auf eine Treuhandanstalt zu übertragen und rücksichtslos zu privatisieren. Diese Politik war gleichbedeutend mit der Liquidation der meisten Betriebe. Ob Adenauer so weit gegangen wäre? Über die am 1. Januar 2005 gegründete Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA) besitzt der Bund immer noch 500.000 Hektar Grundstücksfläche und 39.000 Wohnungen.

Gegenüber den Adenauerjahren ist mehr oder weniger konstant geblieben die Eigenwirtschaft der Gemeinden und Landkreise auf den Gebieten der Sparkassen, der Versorgung mit Strom, Gas und Wasser sowie der Entsorgung von Abwasser und Abfällen. Auf Länderebene gibt es weiterhin Landesbanken und Girozentralen der Sparkassen, Hafenbetriebe und Flughäfen, Rundfunkanstalten, Wohnungsgesellschaften und manches Andere. Aber das hat nichts mit Adenauer zu tun.

Auf den Gebieten der Staatswirtschaft und der Vergesellschaftung von Unternehmen hat Adenauer insofern ein politisches Erbe hinterlassen, als er Erhard in dessen Ablehnung solcher Wirtschaftsformen gegenüber der SPD, den Gewerkschaften und dem linken Flügel der CDU unterstützt und dadurch dazu beigetragen hat, dass auch die SPD von diesen Bestrebungen auf ihrem Parteitag von 1959 davon Abstand nahm. So blieb Art. 15 GG, wonach Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel zum Zwecke der Vergesellschaftung gegen Entschädigung in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden konnten, toter Buchstabe.

In den ersten Adenauerjahren zeigte die deutsche Privatwirtschaft ihre hohe Leistungsfähigkeit. Dennoch wurde sie gefördert, und zwar im Inland durch die indirekten Mittel der Gestaltung der Steuern, der Kreditsubventionierung und der staatlichen Garantien. An diesem Ansatz hat sich bis heute nichts Wesentliches geändert. Die Investitionsförderung findet weiterhin statt

•durch Steuervorteile zur Förderung kleiner und mittlerer Betriebe, für Gebäude in Sanierungsgebieten und städtebaulichen Entwicklungsbereichen und Baudenkmalen oder für Wohnungen mit Sozialbindung;

•durch Verbilligung von Krediten oder Erleichterung des Zugangs zu Krediten durch staatliche Förderbanken;

•durch Übernahme von Gewährleistungen oder politischer Risiken bei Exportgeschäften.

Die Förderung des Wohnungsbaus wurde weitgehend abgeschafft, nachdem ein ausreichender Wohnungsbestand erreicht war. Die Förderung der Landwirtschaft wird fortgesetzt, nun aber mehr auf der Ebene der EU als der nationalen Ebene. Aktuell entzündet sich eine wohnungspolitische Debatte wegen Wohnungsmangels in den großen Zentren. Es ist jedoch nicht zu erwarten, dass der Staat wieder im gleichen Maße wie nach dem Krieg in den Wohnungsmarkt interveniert.

Eine der wichtigsten bis heute nachwirkenden Leistungen Adenauers in seiner ersten Amtsperiode besteht darin, die Gewerkschaften dazu bewegt zu haben, die von Ihnen zunächst geübte Praxis des politischen Streiks aufzugeben und den staatsrechtlichen und politischen Vorrang des Gesetzgebers und der Gerichte anzuerkennen. Weniger Erfolg hatte Adenauer mit seinem Bestreben, die Gewerkschaften zum Prinzip einer politischen Neutralität zwischen Regierung und Opposition zu bewegen. Zunächst konnte es eine Zeit lang so scheinen, dass Adenauer Erfolg haben würde, z.B. als die Gewerkschaften gegen den Widerspruch der SPD zur Mitarbeit in der Ruhrbehörde bereit waren, der Montanunion zustimmten und die Frage der Landesverteidigung den zuständigen politischen Institutionen überließen und in der Frage der Nationalhymne Schumacher im Stich ließen. Nachdem Adenauer aber nicht bereit war, die Montanmitbestimmung auf weitere Branchen und Großbetriebe auszudehnen, und auch nicht bereit war, über die Mitbestimmung gemäß Betriebsverfassungsgesetz in Richtung von Wirtschaftsräten und paritätischer Besetzung der Industrie- und Handelskammern hinauszugehen, wandten sich die Gewerkschaften wieder mehr der SPD zu. Dieses Verhältnis war allerdings nicht stabil. So gingen die Gewerkschaften zu Schröders SPD in Opposition als Reaktion auf dessen Agenda 2010, ohne sich den Unionsparteien zuzuwenden. Zur Zeit stehen die Gewerkschaften wieder der SPD näher als den Unionsparteien, aber nicht in prinzipieller Ablehnung zu diesen.

Einer der bedeutendsten Beiträge Adenauers zur Verwirklichung der sozialen Marktwirtschaft besteht in der Gesetzgebung über die besondere Form der Mitbestimmung in den Betrieben der Montanindustrie und die allgemeine Mitbestimmung in den Betrieben der übrigen Wirtschaft (Betriebsverfassung). Die entsprechenden Gesetze wurden in den vergangenen 60 Jahren modifiziert, an den mit den Gesetzen geschaffenen Strukturen wurde aber nichts Wesentliches geändert. Der inzwischen eingetretene Bedeutungsverlust der Montanmitbestimmung beruht darauf, dass (1) die Zahl der im Kohlebergbau Beschäftigten, die von 1945 von 340.000 bis 1957 auf 607.000 gestiegen war, bis 2018 auf null sinken soll, und (2) die Zahl der Stahlhersteller und Beschäftigten vom Anfang der 1950er Jahre bei Verdoppelung der Produktion um 5/6 zurückgegangen ist. Dafür ist die relative Bedeutung der Betriebsverfassung in den übrigen Betrieben entsprechend gestiegen. Der Organisationsgrad der abhängig Beschäftigten hat seit der Zeit der ersten Regierung Adenauer erheblich nachgelassen. 1953 gab es 16 Mio. abhängig Beschäftigte in der alten Bundesrepublik und 2014 42 Mio. Beschäftigte im wiedervereinigten Deutschland. Damals wie heute betrug die Zahl der Mitglieder des DGB 6,1 Mio. Der Organisationsgrad sank also von 39% auf 15%.

Adenauer hatte den Unternehmerverbänden und Gewerkschaften Einfluss auf die Politik und die Gesetzgebung gewährt, aber keine Stellung von gleich zu gleich. Mit dem Sturz Erhards als Bundeskanzler 1966 verlor der von ihm vertretene Liberalismus seinen höchsten Repräsentanten. Die wirtschaftspolitische Linie der SPD unter dem Einfluss des Professors Karl Schiller lautete nun John Maynard Keynes und Globalsteuerung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage. Die Unionsparteien spielten mit und verabschiedeten 1967 mit der SPD das Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft[79] Danach stellte die Bundesregierung "Orientierungsdaten für ein gleichzeitiges aufeinander abgestimmtes Verhalten (konzertierte Aktion) der Gebietskörperschaften, Gewerkschaften und Unternehmensverbände … zur Verfügung". Hier wurde den Spitzenverbänden ein Platz am Tisch der Regierung angeboten. Für die Arbeitgeberverbände blieb die Aktion ein unverbindliches Diskussionsforum. Die Einzelgewerkschaften befürchteten einen Machtzuwachs ihres Zentralverbandes DGB und eine Beeinträchtigung ihrer Tarifautonomie. Wegen einer Verfassungsklage mehrerer Arbeitgeberverbände gegen das Mitbestimmungsgesetz von 1976 stellten die Gewerkschaften 1977 ihre Teilnahme zuerst vorläufig ein und nach dem DGB-Kongress 1978 endgültig. Die Verbände zogen sich wieder auf die Positionen zurück, in die sie in den Adenauerjahren hineingewachsen waren.

Wir hatten gesehen, dass die erste Regierung auch viel Aufmerksamkeit auf die Wiederherstellung der gesamten bürgerlichen Rechtsordnung gerichtet hatte. Seither hat dieser Teil der Rechtsordnung einem ständigen Wandel unterlegen, aber kanalisiert durch die Grundrechte des Grundgesetzes und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Ein Beispiel bietet das Bürgerliche Gesetzbuch. Gegenüber dem Stand der frühen 1950er Jahre hat es in den Bereichen des Schuld- und des Familienrechts grundlegende Änderungen erfahren. Zu Beginn der 1950er Jahre galt noch die vom 19. Jahrhundert übernommene Vorstellung der Gleichheit der Vertragspartner. Das BGB war auch nach dem Krieg noch weitgehend Ausdruck der politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verhältnisse des deutschen Kaiserreichs. Das Vertragsrecht war vom Wirtschaftsliberalismus geprägt, das Familienrecht war konservativ und patriarchalisch. Dieser Charakter von Schuld- und Familienrecht wurde zunächst bestätigt, als die vom Nationalsozialismus erlassenen Sondergesetze bürgerrechtlicher Art wieder in das BGB eingefügt wurden. Erst in der Zeit nach Adenauer wurde das Schuldrecht im Sinne der inhaltlichen Vertragsgerechtigkeit reformiert. Das Prinzip der Gleichheit der Vertragspartner wurde grundsätzlich aufgegeben zugunsten des Schutzes des wirtschaftlich schwächeren gegenüber dem wirtschaftlich stärkeren Vertragspartner. Solchen Schutz gegen Ungleichheit gab es Anfang der 1950er Jahre nur im Arbeits- und Mietrecht, aber noch nicht generell. Nun gibt es einen durchgehenden Schutz des Verbrauchers gegenüber dem Unternehmer auf allen Rechtsgebieten. Die zu diesem Zweck geschaffenen Regeln über zulässige und unzulässige allgemeine Geschäftsbedingungen hat sich inzwischen sogar zu einem Recht des Schutzes des schwächeren gegenüber dem stärkeren Unternehmen gewandelt.

Adenauer war nicht erfolgreich damit, die Stellung der Frau in der Familie und im öffentlichen Dienst im Geiste der Vorkriegszeit zu konservieren. Das Familienrecht ist inzwischen alles andere als konservativ und patriarchalisch. Es ist inzwischen Ausdruck der gewandelten gesellschaftlichen Normen in Bezug auf die Stellung der verheirateten Frau zu ihrem Ehemann, der unverheirateten Frau zu ihren Kindern. Auch gleichgeschlechtliche Beziehungen haben Eingang in das Familienrecht gefunden. Das Familienrecht war in den Adenauerjahren der Ausdruck der sittlichen Grundüberzeugungen einer konservativen Gesellschaft. Der Ehemann war der Haushaltungsvorstand, er schuldete seiner Frau Schutz und Fürsorge, sie ihm Liebe und – im Streitfall – Gehorsam, der Status der Frau lag irgendwo zwischen dem ihres Ehemannes und dem ihrer Kinder, der Name des Mannes wurde zum Namen der Frau und der Kinder, eine Ehescheidung war nicht unmöglich aber schwierig. Mütter unehelicher Kinder und uneheliche Kinder hatten mindere Rechte. Der nichteheliche Vater war mit seinem Kind nicht verwandt. Heute sind die Eheleute gleichberechtigt, beide schulden sich gegenseitig Unterhalt, die Frau kann ihren Namen behalten oder mit dem ihres Mannes kombinieren, der Mann kann den Namen der Frau annehmen oder seinen mit ihrem kombinieren, die Kinder können nach dem Vater oder der Mutter heißen, die Ehescheidung ist sehr erleichtert. Ob ein Paar verheiratet ist oder nicht spielt für die Kinder keine Rolle mehr. Eheähnliche Beziehungen zwischen Personen gleichen Geschlechts sind möglich. 1953 waren gleichgeschlechtliche Beziehungen zwischen Männern strafbar. Nun ist das Schuldrecht der illiberalste Teil des BGB und das Familienrecht der liberalste.

4) Kultur

Ein Feld, auf dem Adenauer wenig Bleibendes hinterlassen hat, ist das der Kultur. Adenauer hatte nur traditionelle kulturelle Neigungen, aber keine kulturpolitischen Interessen. Zumindest verfolgte er keine. Da half es ihm, dass die staatlichen Aufgaben auf diesem Gebiet nicht vom Bund sondern von den Ländern wahrzunehmen waren.

Seine größten Misserfolge erlitt Adenauer auf dem Gebiet der Presse und des Rundfunks. Fernsehen spielte in seiner ersten Amtszeit noch keine Rolle. Gegen Ende der 1950er Jahre hatte bereits die Erosion des zunächst noch vorhandenen Einflusses der Regierung Adenauer auf die ihm nahe stehende Presse begonnen. Nach anfänglichen Erfolgen emanzipierten sich die meisten der Union nahestehenden Zeitungen und verstanden sich als überparteilich. 1954 stellte Adenauer seine monatlichen Teegespräche mit ausgewählten Journalisten ein. Die nachrückenden jungen Journalisten hatten nicht mehr in den Zeitungen des nationalsozialistischen Staates geschrieben. Bei ihnen spielte das von Amerikanern und Engländern angestrebte Leitbild der Trennung von Meldung und Meinung bei kritischer Distanz zur Politik eine zunehmende Rolle. Die nachwachsenden Journalisten strebten nicht mehr zur Mitwirkung am Aufbau der Bundesrepublik sondern zum Status der "vierten Gewalt" im Staate.

Auch gelang es Adenauer nicht, die Hoheit der Besatzungsmächte über den Rundfunk wenigstens zum Teil auf den Bund überzuleiten und die Rundfunkanstalten zu einer prinzipiell politisch neutralen Haltung zu verpflichten, so wie Adenauer diese Neutralität verstand. Vielmehr begann die Zeit der Politmagazine mit Panorama 1961 (NDR) nach dem Vorbild der seit 1953 vom BBC ausgestrahlten Sendung gleichen Namens, und Monitor 1965 (WDR). Auf diesen Gebieten hatten Amerikaner und Engländer nach anfänglichen Rückschlägen ganze Arbeit dadurch geleistet, dass sie mit ihrem Lizenzsystem die Presse auf das Idealbild ihrer eigenen Länder hinlenkten, und dass sie den Rundfunk nach dem Vorbild der BBC organisierten, aber für jedes Land gesondert und voneinander unabhängig. Dass Journalisten eines solchen Systems mehr von Distanz und Kritik leben als von Zustimmung oder gar Lob, ging Adenauer schwerlich ein. Adenauer konnte sich damit trösten, dass die – oft feindselige – veröffentlichte Meinung und die öffentliche Meinung nicht dasselbe waren, was seine Wahlerfolge von 1953, 1957 und 1961 belegten. Einen Teilerfolg erzielte er in seiner zweiten Amtszeit nur insofern, als ab 1. Januar 1956 der NWDR in die beiden Anstalten NDR und WDR aufgeteilt wurde. Beide Sender blieben auf die Dauer aber eher linkslastig.

Adenauer erlebte auch seine erste Spiegelaffäre im Jahr 1952, weil die Zeitschrift berichtete, dass ein Hans-Konrad Schmeißer als Agent des französischen Nachrichtendienstes in der Zeit des Parlamentarischen Rates direkte Kontakte zu Adenauer und seinem außenpolitischen Mitarbeiter Blankenhorn gehabt habe. Die Ausgabe wurde wegen des Artikels beschlagnahmt, aber die Geschichte endete für Adenauer bestenfalls unentschieden.

Eine Erfolgsgeschichte aus Adenauers erster Amtszeit ist dagegen der Aufbau des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, und zwar unter der Leitung des Staatssekretärs Lenz und mit dem Sprecher-Gespann Felix von Eckardt (Außenpolitik) und Werner Krueger (Innenpolitik) ab 1952. Alle nachfolgenden Bundeskanzler nutzten das Pressesamt so wie Adenauer, und bauten es weiter aus. Eine andere Erfolgsgeschichte, aber nicht von langer Dauer, war die Schaffung der Arbeitsgemeinschaft Demokratischer Kreise (ADK). Die ADK berichtete täglich über alle politischen und publizistischen Ereignisse an das Bundeskanzleramt. Die ADK wertete die große Presse, die Informationsdienste und über 400 Zeitungen der Heimatpresse aus. Die ADK versuchte zu erfahren, welche Themen von der Bevölkerung zur Information gewünscht würden. Die politische Öffentlichkeitsarbeit wurde nach amerikanischem Vorbild organisiert und arbeitete mit hunderten von Journalisten, vor allem aus der Heimatpresse, zusammen. Die informationsbeschaffende Tätigkeit der ADK wurde später zur Aufgabe des Presseamtes.

Auch auf dem Gebiet der Beziehungen der Bundesrepublik zu den Kirchen hat Adenauer wenig Bleibendes hinterlassen. Die Volksreligiosität der Bundesrepublik ist heute weitaus geringer als in den ersten Nachkriegsjahren. Ein gutes Drittel aller Deutschen ist konfessionslos, gegenüber 0,3% in der Bundesrepublik des Jahres 1950 und 0,1% in der SBZ des Jahres 1946. Religiöse Orientierung hat auf die Wahlentscheidung der Bürger heute wesentlich weniger Einfluss als 1949/53. Kirchliche Stellungnahmen zu politischen Fragen werden zwar gehört, sind aber nur noch Stimmen unter vielen. Der Islam stellt in Deutschland mit etwa 4 Mio. Anhängern das katholisch-evangelische Duopol mehr in Frage, als es das Judentum (aktuell etwa 200.000 bis 250.000) je getan hat. Die SPD ist nicht mehr antiklerikal und kann auch in traditionell katholischen Regionen Mehrheiten erringen. Adenauer konnte auch für seine Partei zu den evangelischen Kirchen kein auf Dauer privilegiertes Verhältnis entwickeln. Die SPD näherte sich insbesondere den evangelischen Kirchen an. So waren die SPD-Politiker Jürgen Schmude (1985/2003) und Barbara Rinke (2003/09) Präsiden der Synode der EKD. Die Statistik zeigt, dass sich die katholischen Wählerstimmen in einem langsamen Prozess von 1950 bis in die 1970er Jahre auf den gesamten Fächer der Parteien verteilt haben.[80]Auf Bundesebene konnte Adenauer für die Kirchen auch nur wenig praktischen Nutzen stiften.

Auch im Verhältnis zu den Intellektuellen, zumal den die Mehrheit bildenden links orientierten Intellektuellen, hat Adenauer kein Erbe hinterlassen. Wie auch? "Die Intellektuellen" sind keine Institution, sie streben in die meinungsbildenden Institutionen. Es schien allerdings für einige Jahre, als ob die Gruppe 47 (1947/67), der eine Zeit lang nahezu alle deutschsprachigen Schriftsteller von Rang angehörten (wie Heinrich Böll, Günter Grass, Uwe Johnson, Hans Magnus Enzensberger), eine solche Institution sein könnte. Im rechten politischen Spektrum wurde sie mit der Reichsschrifttumskammer verglichen, was aber Unsinn war. Adenauer kam ohne die Zustimmung dieser Intellektuellen aus und ertrug ihre Abneigung ohne sichtbare Gemütsbewegung[81]. Der Gruppe 47 wuchs im Lauf der Jahre eine immer größere Aufmerksamkeit und Bedeutung zu. In den Jahren 1960/67 bildete sie zeitweise so etwas wie eine literarisch-politische Opposition zu Adenauer und Erhard.[82] Nach 1967 hatten führende Köpfe der seit 1967 nicht mehr fortgeführten Gruppe ihren Anteil am Wahlsieg Brandts 1969, so wie dieser Wahlsieg dazu führte, auch im linksintellektuellen Spektrum eine positiv-kritische Grundhaltung gegenüber der westdeutschen Demokratie zu entwickeln.

Es waren die Dichter und Denker, gedankenreich und tatenarm, die von Anfang an angesichts von so viel Selbstsicherheit und Pragmatismus des Bundeskanzlers Adenauer Unbehagen überkam; in der Diskrepanz von rasanter Meisterung der Gegenwart und "unbewältigter Vergangenheit" entstanden geistige Spannungen, die in den 1960er Jahren auch das Kraftfeld der großen Parteien erreichten.[83] Der Wahlerfolg der SPD im Jahr 1969 beruht nicht zuletzt auf der linksintellektuellen Kritik an der von Adenauer so konsequent geschaffenen klein- und mittelbürgerlichen Behaglichkeit. Der einzige Bundeskanzler, der bei Linksintellektuellen Bewunderung erzeugte, war Willly Brandt (SPD, 1969/74). An Helmut Schmidt (SPD, 1974/82), solange er Kanzler war, und an Gerhard Schröder (SPD, 1998/2005) rieben sie sich schon wieder. Ganz zu schweigen von Ludwig Erhard (CDU, 1963/66), der die Dichter als Pinscher bezeichnet hatte, was ihm diese mit gleicher Münze heimzahlten, oder Helmut Kohl (CDU, 1982/98).

5) Union und SPD: Rivalität und Partnerschaft

Die Rivalität zwischen Union und SPD war in der Gründungsphase der Bundesrepublik nicht nur eine programmatische Rivalität sondern auch eine persönliche zwischen dem zwar 73 Jahre alten aber sehr vitalen Adenauer (geb. 1876) und dem 19 Jahre jüngeren aber körperlich vom ersten Weltkrieg und von der nationalsozialistischen Verfolgung gezeichneten Schumacher (geb. 1895). Schumacher war für Adenauer schon wegen seiner Leidenschaftlichkeit in Wort und Gestus ein idealer Gegenpart,[84] nicht zuletzt durch die Art und Weise, in der sich Kurt Schumacher zu verbalen Attacken hinreißen ließ: Unionsparteien ein zusammengelaufener Haufen, die katholische Kirche eine fünfte Besatzungsmacht, Adenauer ein Erzreaktionär, unbelehrbarer Kapitalist, vergreister Vertreter vergreister Ideen.[85]

Beide beherrschten ihre politischen Territorien, Adenauer seine Regierung und seine Bundestagsfraktion, Schumacher seine Partei und seine Bundestagsfraktion. In der praktischen Politik war die Rivalität indessen bei Weitem nicht so umfassend, wie es den Anschein haben konnte. Es scheint zwischen Adenauer und Schumacher eine differenzierte Beziehung gegenseitigen Respekts und teilweise der Verfolgung gemeinsamer sachlicher Interessen bestanden zu haben.[86] Schumachers Kampf gegen die Kommunisten, mit dem er in den Westzonen erfolgreich und in der SBZ erfolglos war, gehörte zum staatspolitischen Fundament der Bundesrepublik,[87] das auch Adenauer zugutekam. Im Wahlkampf taten die Unionsparteien und die FDP zwar so, als trügen sie die Last des Antikommunismus allein. Die CDU und FDP klebten im Wahlkampf 1953 Plakate wie "Alle Wege des Marxismus führen nach Moskau. Darum CDU" oder "Wo Ollenhauer pflügt säht Moskau – darum wählt FDP".[88] Aber dem war nicht so. Während die SPD in vielen Bereichen mit Adenauer und den Regierungsfraktionen zusammenarbeitete, war ihr Kampf gegen die KPD gnadenlos.

Das Demokratieverständnis Schumachers und Adenauers war im staatlichen Bereich weitgehend identisch, Schumacher verlangte aber darüber hinaus mehr Demokratie im Bereich von Wirtschaft und Arbeit. Unter Demokratie in der Wirtschaft verstand Schumacher, wie die Gewerkschaften, Mitbestimmung oder Gehörtwerden der Gewerkschaften bei allen wichtigen sozial- und wirtschaftspolitischen Entscheidungen der Regierung und des Gesetzgebers, sowie Errichtung eines Bundeswirtschaftsrates und paritätische Besetzung der Industrie- und Handelskammern durch Gewerkschaften und Unternehmer. Beide bekannten sich zur deutschen Nation. Schumacher strebte nach nationaler Unabhängigkeit als Voraussetzung der Vereinbarung von Beziehungen zu den Besatzungsmächten, während Adenauer nach gleichberechtigter Aufnahme der Bundesrepublik in die westliche Staatenwelt strebte. Er fürchtete, dass Deutschland ggf. nicht in der Lage sein würde, mit der von Schumacher angestrebten Position weise umzugehen und suchte auch aus diesem Grunde die Einbindung Deutschlands in eine westliche Staatengemeinschaft. Adenauer hielt Schumachers Hoffnung auf ein gesamteuropäisches kollektives Sicherheitssystem, einer Art UNO mit Sicherheitsrat für Europa, für eine Illusion.

In der Innenpolitik ging es primär um soziale Markt- oder sozialistische Planwirtschaft. Die Rivalität reichte aber tiefer, auch in den Bereich der Gesellschaftspolitik. Die Grundüberzeugungen beider Seiten waren diejenigen der Zeit vor 1933. Beide sahen zwar, dass das großindustrielle Bürgertum in Berlin sowie an Rhein und Ruhr ihr Vermögen, oder zumindest die Verfügung darüber (Bergbau, Eisen und Stahl, Chemie, Banken, Druckmedien), sowie ihre politische und gesellschaftliche Stellung verloren hatten, und beide wollten auch keine Wiederherstellung von deren früherer Machtstellung. Beide strebten danach, das von diesen Mächten geräumte Feld sich selbst anzueignen. Schumacher warf Adenauer vor, mit amerikanischer Unterstützung eben diesen Mächten wieder den Boden zu bereiten, was Adenauer für Unsinn hielt. Beide Seiten warfen sich vor, die Überzeugungen der jeweils anderen Seite – Bürgertum und demokratischer Sozialismus – seien rückwärtsgewandt, durch den Zusammenbruch vom 8. Mai 1945 überholt und nicht zukunftsfähig. Links hielt Rechts für restaurativ bis reaktionär, Rechts hielt Links für unchristlich, unbürgerlich oder unliberal. Es lässt sich nicht bestreiten, dass die Gründungsurkunde der bürgerlichen Wirtschaft, The Wealth of Nations, von Adam Smith bereits 1776 verfasst wurde. Ebenso wenig lässt sich bestreiten, dass die Gründungsurkunde des Sozialismus, das kommunistische Manifest von Karl Marx von 1848 auch nicht viel jünger ist. Die von der Union verfolgte soziale Marktwirtschaft hielt die SPD für einen Etikettenschwindel. Schumacher war noch drastischer. Sie sei ein kapitalistischer Unternehmerballon, angefüllt mit den stinkenden Abgasen eines verwesenden Liberalismus.[89]

Die große Koalition zwischen Union und SPD war an der Frage der Wirtschafts- und Sozialpolitik gescheitert. Die schärfsten Gegensätze traten nach der Bildung der ersten Regierung Adenauer jedoch in außenpolitischen Fragen hervor. Adenauer hielt eine Vereinigung der SBZ mit der Bundesrepublik (a) mit Zustimmung der Sowjetunion und (b) zu für die Bundesrepublik und die Westalliierten annehmbaren Bedingungen a priori für aussichtslos. Schumacher, und auch nach seinem Tode (1952) Ollenhauer, hielten das für unerwiesen und wollten ungewisse Optionen zur Wiedervereinigung nicht zugunsten der Gewissheit einer Aufnahme der Bundesrepublik in die westliche Staatengemeinschaft aufgeben. So bekämpfte die SPD in der ersten Legislaturperiode das Petersberg-Abkommen, den Beitritt zum Europarat bei gleichzeitigem Beitritt des Saargebiets zu dieser Organisation, die Montanunion, das Londoner Schuldenabkommen, den Bonner Vertrag und die EVG, und in der folgenden Legislaturperiode die Verträge über die Beendigung des Besatzungsstatuts, den Aufenthalt der westlichen Streitkräfte in der Bundesrepublik, den Beitritt zum Brüsseler Vertrag und zur Nato (NATO) und das Saarstatut (das auch von der FDP abgelehnt wurde).[90] Als die SPD Regierungspartei wurde, bekannte sie sich zu diesen Verträgen (das Saarstatut scheiterte an der Ablehnung der Bevölkerung des Saarlandes am 23. Oktober 1955).

Im Ziel der Wiederherstellung der deutschen Einheit stimmten Union und SPD überein, und darin, dass die Bundesrepublik der deutsche Kernstaat ist, von dem die Wiederherstellung der deutschen Einheit ausgehen werde. Adenauer und Schumacher verweigerten ihre Zustimmung zur Abtrennung der Gebiete östlich der Oder und Görlitzer Neiße und lehnten einhellig die sowjetische Politik der Bolschewisierung der SBZ ab. In vielen weiteren Punkten stimmten sie überein: Alleinvertretungsanspruch, Nichtanerkennung der DDR, freie Wahlen in der SBZ als Voraussetzung innerdeutscher Verhandlungen, 17. Juni als Feiertag. Das Wiedergutmachungsabkommen der Bundesrepublik mit Israel setzte Adenauer mit den Stimmen der SPD gegen seine Koalitionsparteien CSU und FDP durch. Adenauer und die SPD stimmten auch überein in der unmittelbaren Aufgabe, für die Bundesrepublik die staatliche Souveränität möglichst bald und möglichst vollständig wiederzuerlangen, die Demontage der deutschen Industrie durch die Alliierten auf Rüstungsbetriebe zu beschränken, das Besatzungsstatut zu überwinden und die Besatzungslasten herabzusetzen. Nur über die Wege zu diesen Zielen lagen Adenauer und Schumacher / Ollenhauer über Kreuz.

Einen interessanten Gedanken steuert Winkler bei.[91] Adenauer habe es in der Gestalt der SPD nicht mit einer antidemokratischen nationalen Opposition von rechts zu tun gehabt, wie zwischen den Weltkriegen, sondern mit einer zugleich demokratischen, antikommunistischen und nationalen Opposition von links. So gesehen sei die nationale Rolle der Sozialdemokraten geradezu eine Bedingung der Möglichkeit der übernationalen Politik Adenauers gewesen. Winkler sieht in dieser Konstellation eine Dialektik, deren sich die Akteure wohl kaum voll bewusst gewesen seien. Die Bemerkung könnte richtig sein, nur dass Adenauer die Angriffe Schumachers und Ollenhauers auf seine Person und Politik bestmöglich bei seinen Verhandlungen mit den Besatzungsmächten nutzte, um den gemeinsamen Zielen Ende der Demontagen, Souveränität und Aufnahme in die westliche Staatengruppe näher zu kommen. Hermann Josef Abs berichtet eine charakteristische Szene aus einer Besprechung Adenauers auf dem Petersberg:[92]

bat Adenauer zunächst um die Einsetzung einer Kommission, die gewisse Widersprüche des englischen und französischen Textes des Besatzungsstatuts klären sollte … François-Poncet bemerkte dazu, die Kommission würde nicht viel nutzen, da bei Auslegungsfragen des Besatzungsstatuts die Hohen Kommissare bestimmen würden … Daraufhin erklärte Adenauer, François-Poncet brächte ihn durch diese Bemerkung in Verlegenheit, weil er am Nachmittag dem Führer der Opposition, Dr. Kurt Schumacher, die Frage beantworten müsse, ob er auf dem Petersberg unter einem Diktat gestanden oder ob er verhandelt habe.

In der Innenpolitik überwog die Zusammenarbeit bei Weitem die Konflikte. Union und SPD standen beide auf dem Boden des Grundgesetzes, das beide im Parlamentarischen Rat in einer Art historischen Kompromisses zustande gebracht hatten. In der Schlussphase der Arbeiten des Parlamentarischen Rates hatte es eine folgenreiche Kollusion zwischen Adenauer und seinem Gegenspieler Carlo Schmid (SPD) gegeben. Adenauer hatte einen ultimativ vorgelegten verkürzten Grundgesetzentwurf der SPD, der von Schumacher aus Hannover veranlasst war und dessen Annahme den mühsam erzielten interfraktionellen Kompromiss aufgekündigt und zumindest ein vorläufiges Scheitern der Verfassungsarbeit hätte bedeuten können, zwar vervielfältigen lassen, dann aber im Einvernehmen mit Carlo Schmid "eingeschlossen". Im Trubel der letzten Tage fiel nicht mehr auf, dass angekündigte Anträge der SPD nicht eingebracht wurden.[93] Carlo Schmid hatte damit der Bundesrepublik einen Dienst erwiesen und seine politische Karriere in der SPD aufs Spiel gesetzt. Adenauer und Carlo Schmid wurden durch ihre Zusammenarbeit im Parlamentarischen Rat und besonders durch dieses Ereignis die wichtigsten Gründungsväter der Bundesrepublik und sind es bis heute geblieben.

Das Grundgesetz hatte die Frage des Wahlmodus – Mehrheitswahrecht wie in England oder Verhältniswahlrecht wie in der Weimarer Republik – und die Ausgestaltung des Bundesverfassungsgerichts offen gelassen. In beiden Bereichen fanden die Unionsparteien und die SPD zueinander und wurden damit bis heute "die" Verfassungsparteien der Bundesrepublik. Von der Gründung bis heute beruhen alle Änderungen des Grundgesetzes auf Kompromissen oder gemeinsamen Überzeugungen der Unionsparteien und der SPD. Auch gehört es zu den ungeschriebenen, 1949 neu begründeten und bis heute geltenden Regeln des Bundestages, dass die größte Partei den Bundestagspräsidenten stellt, auch wenn sie in der Opposition ist, und die größte Oppositionspartei den Vorsitzenden des mächtigen Haushaltsausschusses des Bundestages.

Das Gesetz von 1951 über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in den Aufsichtsräten und Vorständen der Unternehmen des Bergbaus und der Eisen und Stahl erzeugenden Industrie war ein Werk der Zusammenarbeit Adenauers mit den Gewerkschaften und der SPD gegen seinen Koalitionspartner FDP und den rechten Flügel seiner eigenen Partei. Adenauer und SPD fanden auch zusammen bei der Notaufnahme ostdeutscher Flüchtlinge (Adenauer gab nach), beim Kündigungsschutz und bei der Lohnfortzahlungen an Feiertagen. Auch der kleine Dienstweg zum Gegner Schumacher blieb offen. Am 06. September 1950 schrieb Adenauer an Schumacher:[94]

Ich bitte, mir zu erlauben, eine Frage an Sie zu stellen, die etwas delikater Natur ist. Sind Sie der Auffassung, dass Herr Minister Severing[95] körperlich noch in der Lage ist, beim Aufbau der Bundespolizei oder des Schutzes des Bundes seine Erfahrungen zur Verfügung zu stellen?

Die Frage bedeutete gleichzeitig, dass Adenauer bereit war, einem Sozialdemokraten den Aufbau der Bundespolizei anzuvertrauen. Adenauer und die SPD stimmten überein bei der Gesetzgebung zur individuellen Wiedergutmachung für vom Nationalsozialismus verfolgte Juden, oder deren Erben, die überlebt hatten, beim Wohnungsbau und bei der Investitionshilfe für den Bergbau, die Eisen- und Stahlindustrie und die Energiewirtschaft.

Das wichtigste Mittel der Innenpolitik ist die Gesetzgebungsarbeit des Bundestages, die in der ersten Legislaturperiode bei Weitem nicht so antagonistisch war, wie die Medienberichterstattung vermittelt. Medien konzentrieren sich auf Neuigkeiten und Konflikte und beachten gemeinsame Grundlagen von Konfliktparteien nur en passant. Es ist im Bundestag weder die Regel, dass namentlich abgestimmt wird noch dass jede Abstimmung ausgezählt wird, wie bei der namentlichen Abstimmung und beim "Hammelsprung". Der Präsident oder einer der Vizepräsidenten erklärten jeweils nach Abstimmungen die Annahme mit Formulierungen wie "einstimmig", "mit wenigen Gegenstimmen", "mit überwältigender Mehrheit", "gegen eine kleine Minderheit", "bei wenigen Enthaltungen" oder "zweifellos mit Mehrheit". Man darf annehmen, dass diese Formulierungen jeweils die Zustimmung der SPD reflektieren. Wenn die SPD abgelehnt hatte, lautete die Formulierung kurz "angenommen" oder "Mehrheit". Auf diese Weise gezählt wurden 313 von 472 Gesetzen (ohne Zustimmungsgesetze zu völkerrechtlichen Verträgen) mit der Zustimmung der größten Oppositionspartei angenommen. Namentliche Abstimmungen gab es bei 26 dieser Gesetze. Die Durchführung der namentlichen Abstimmungen spricht dafür, dass die betreffende Gesetzesvorlage besonders umstritten war und/oder der Durchsetzung der Fraktionsdisziplin diente. Die meisten namentlichen Abstimmungen gab es beim Lastausgleichgesetz, nämlich 25. Besonders umstritten war auch das Betriebsverfassungsgesetz, wenn auch mit weniger namentlichen Abstimmungen. Wenn die vorstehende Rechnung stimmt, wurden 159 Gesetze gegen die Stimmen der SPD angenommen. Die von der SPD abgelehnten Gesetze lagen insbesondere auf den Gebieten der Organisation und der Leistungen der sozialen Sicherungssysteme und des Lastenausgleichs, des Arbeits- und Dienstrechts, der Hilfe für das von der SPD regierte Berlin, der Bewirtschaftungs- und Preisgesetze sowie der Steuern und des Haushalts.

Die namentlichen Abstimmungen häuften sich auffallend in den letzten Monaten vor der Wahl zum zweiten Bundestag. Unbeschadet zunehmender Gereiztheit vor dem Wahltermin hatten CDU/CSU und SPD kurz vor den zweiten Bundestagswahlen die fünf-Prozent-Klausel dahin geändert, dass es nun auf 5% aller im Bundesgebiet abgegebenen gültigen Stimmen ankomme. Bei der Wahl zum ersten Bundestag war die Hürde von 5% der Stimmen in jedem Land zu überwinden. Die Änderung trug dazu bei, dass im zweiten Bundestag nur noch fünf Parteien vertreten waren: CDU/CSU, SPD, FDP, GB/BHE. 10,6% der gültig abgegebenen Stimmen wurden wegen der fünf-Prozent-Klausel nicht gezählt. Neu in den Bundestag hatte es die in Schleswig-Holstein entstandene Partei "Gesamtdeutscher Block/Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten" (GB/BHE) geschafft. Zur absoluten Mehrheit genügten 44,7% der Stimmen, die Unionsparteien erreichten 45,2%. Die mit der 5%-Klausel angestrebte Konzentration der Stimmen auf wenige Parteien wurde erreicht. Die Zersplitterung der Parteien der Jahre 1918 bis 1933 wurde vermieden.

Adenauer war nicht nur der erste Bundeskanzler (1949/63) sondern auch der erste Vorsitzende der CDU (1950/66). Als Adenauer im biblischen Alter von 90 Jahren nicht erneut für den Vorsitz seiner Partei kandidierte, hatte er seinen Beitrag zu einer Volkspartei geleistet, die 1949/2015 von den acht Bundeskanzlern fünf gestellt hat (Adenauer, Erhard, Kiesinger, Kohl, Merkel), die SPD dagegen drei (Brandt, Schmidt, Schröder), und von den 66 Regierungsjahren den Bundeskanzler für 46 Jahre, die SPD dagegen für 20. Adenauer hat somit seinen Nachfolgern eine wirkliche Volkspartei hinterlassen. Auch wenn die Unionsparteien sich mit ihren fast 70 Jahren noch nicht mit der 1863 gegründeten SPD oder der 1830 gegründeten britischen Conservative Party (Tories) messen kann, so gehört sie doch inzwischen zu den ältesten Volksparteien in Europa. Adenauer hat mit der CDU eine Wählerpartei hinterlassen, die in den Phasen, in denen sie durch Helmut Kohl und Angela Merkel regierte, sich mehr nach dem Wählerwillen oder ihrem Koalitionspartner richtete als nach Meinungen und Stimmungen der Mitgliedschaft. Rüdiger Altmann hat das Erbe Adenauers so beschrieben:[96]

Was die Regierungspartei betrifft, so bedarf ihre Firmierung als christlich-demokratische Union eines Untertitels. Er heißt: Adenauer, Religion, Kompromiss. … Tatsächlich ist die CDU eine Doppelpartei. Sie besteht einmal aus dem Verband der Parteimitglieder, zum anderen jedoch aus einem wesentlich anders gearteten Körper von Anhängern und Interessenten, deren Verhalten für ihr politisches Profil wahrscheinlich entscheidender als die eigentliche Mitgliedschaft ist. Dieser Körper macht auch die Mehrheitsfähigkeit der Partei aus. Er ist die Majorität.

Im Wesentlichen scheint die Beschreibung der CDU auch für die Gegenwart zu gelten (Merkel, Religion, Kompromiss), nur dass im Untertitel die Religion kleiner zu schreiben ist. Die SPD ist dagegen eine Mitgliederpartei geblieben. Sie hat natürlich auch mehr Wähler als Mitglieder, aber die Mitglieder haben auf die Politik der Parteiführung, auch wenn sie die Bundeskanzler stellt, einen erheblichen Einfluss auf dessen politisches Handeln. Die Meinung Schumachers, die Unionsparteien seien ein zusammengelaufener Haufen, die Meinung anderer Kritiker, die CDU sei nur ein Kanzlerwahlverein, erwiesen sich über die Zeit als falsch. Die Partei hat auch durch die großen Wendepunkte in der Geschichte der Bundesrepublik, die Erlangung der Souveränität mit Eintritt in die NATO (1955), die APO (1967/68), den "Machtwechsel" zur SPD (1969) und die Wiedervereinigung (1990) ihre Rolle als größte Volkspartei nicht eingebüßt. Zu Beginn der Zeit der Bundesrepublik hatte die SPD weitaus mehr Mitglieder als die Unionsparteien. Die Zahlen näherten sich danach an. Im Jahr der Wiedervereinigung hatten die Unionsparteien einige zehntausend Mitglieder mehr als die SPD. Seither sinken die Mitgliederzahlen bei beiden Parteien und stehen gegenwärtig um 400.000.

Die von Adenauer mit der Rhöndorfer Konferenz vollzogene Weichenstellung zu "kleiner Koalition" mit FDP und DP und "großer Opposition" der SPD wurde für die politische Kultur der Bundesrepublik prägend. Damit war ein Schritt in die Richtung der britischen Tradition getan, mit einer Regierungspartei und einer Oppositionspartei , die groß und stark genug erschien, bei einer künftigen Wahl den Kanzler zu stellen,[97] oder wie Adenauer später sagte, "damit endlich einmal in Deutschland die Form der Demokratie geübt wird, die in den angelsächsischen Ländern sich bewährt hat" (government in waiting). Genau so kam es ja auch 1969 und 1998 mit den SPD-Kanzlern Brandt und Schröder.

Eine "große Koalition" wird von Unionsparteien und SPD in der mit der Rhöndorfer Konferenz begründeten Tradition als eine Art Sündenfall angesehen und nur als Notlösung akzeptiert.[98] Das Gefühl dafür wurde durch die Außerparlamentarische Opposition (APO) bestätigt, die ihr Entstehen auch dem Umstand verdankte, dass ihre politischen Vorstellungen (vor allem bei der Notstandsgesetzgebung) in den im Parlament vertretenen Parteien keinen starken Sprecher mehr hatten. Die opponierende FDP war allein zu schwach. Die APO löste sich 1969 mit dem Beginn der Bundesregierung Brandt in diverse Richtungen und Splittergruppen auf, darunter die radikale Terrororganisation Rote Armee Fraktion (RAF) mit Andreas Bader, Gudrun Ensslin, und nicht-terroristische Formationen, aus denen nach Vorläufern in den 1970er Jahren im Jahr 1980 die Partei die Die Grünen hervorging. 2013 fanden die Unionsparteien und die SPD nur deshalb zur dritten großen Koalition zusammen, weil das Wahlergebnis und die Koalitionsbereitschaft der gewählten Parteien keine andere Lösung zuließ. Die drei großen Koalitionen der Bundesrepublik wurden jeweils von der CDU geführt, 1966/69 von Kiesinger, 2005/09 von Merkel und seit 2013 wieder von Merkel.

Durch die neuen Unionsparteien und die alte SPD bestanden in der Bundesrepublik zwei Parteien, die in den Wahlen vor der Wiedervereinigung über 80% der Stimmen auf sich vereinigten, und danach meistens über 70%. Wer zur politischen Elite mit Machtperspektive aufsteigen wollte, konnte das bis zur Wiedervereinigung nur über Union, SPD und FDP. Erst nach der Wiedervereinigung etablierten sich zwei Parteien links der Mitte: Bündnis 90/Die Grünen und Die Linke, die nun auch solche Aufstiegsmöglichkeiten bieten. Es gibt aber keine Partei, über die sich alter Adel oder neues Großbürgertum eine neue Machtbasis schaffen könnte. Aus dieser Perspektive ist es auch Adenauer zu verdanken, dass Deutschlands politische Elite ihren Hang zum Autoritären überwunden und endlich den "langen Weg nach Westen" (Heinrich August Winkler) bis heute eingeschlagen hat.

Man kann ein äußeres Zeichen der politischen Stabilität der Bundesrepublik Deutschland darin sehen, dass sie im Jahr 2015 erst den 8. Bundeskanzler hat, aber bereits den 11. Bundespräsidenten, obschon dessen Amt viel weniger vom Wandel der politischen Verhältnisse abhängig ist. Selbst im Musterland politischer Stabilität, Großbritannien, wo es seit 1676 Ministerpräsidenten (prime ministers) gibt, gab es seit 1949 elf Inhaber dieses Amtes, gegen nur acht Bundeskanzler.

TABELLE XXXIX
BUNDESPRÄSIDENTEN UND BUNDESKANZLER 1949 BIS 2015

Bundespräsident

Zeit

Bundeskanzler

Zeit

1

Dr. Theodor Heuss (FDP)

1949-1959

Dr. Konrad Adenauer (CDU)

1949-1963

2

Heinrich Lübke (CDU)

1959-1960

Dr. Ludwig Erhard (CDU)

1963-1966

3

Dr. Dr. Gustav Heinemann (SPD)

1969-1974

Dr. Kurt G. Kiesinger (CDU)

1966-1969

4

Walter Scheel (FDP)

1974-1979

Willy Brandt (SPD)

1969-1974

5

Dr. Karl Carstens (CDU)

1979-1984

Helmut Schmidt (SPD)

1974-1982

6

Dr. Richard von Weizsäcker (CDU)

1984-1994

Dr. Helmut Kohl (CDU)

1982-1998

7

Dr. Roman Herzog (CDU)

1994-1999

Gerhard Schröder (SPD)

1998-2005

8

Johannes Rau (SPD)

1999-2004

Dr. Angela Merkel (CDU)

seit 2005

9

Dr. Horst Köhler (CDU)

2004-2010

10

Christian Wulff (CDU)

2010-2012

11

Joachim Gauck (-)

seit 2012

Mit den Ausnahmen der Bundespräsidenten Heuss, Scheel und Gauck, ist es bezeichnend, dass die Spitzenämter nur im Wechsel zwischen Mitgliedern von CDU und SPD besetzt wurden. Von den 66 Jahren des Bestehens der Bundesrepublik stellte die CDU den Bundespräsidenten für 38 Jahre, die SPD für 10.

D) Wegmarken

Diese Studie ist keine Geschichte der Bundesrepublik Deutschland sondern eine Studie zu der Frage, wieweit auch heute noch dieses Land im Zeichen der ersten Amtsperiode des Bundeskanzlers Adenauer ist. Es gab Zeiten in dieser Geschichte, in denen es nicht von vornherein ausgeschlossen war, dass der Zug der Bundesrepublik (ein Ausdruck von Erich Mende) die Gleise verlässt, auf die er von Adenauer gestellt worden war.

1) 1955: Ende des Besatzungsregimes

Bereits in den ersten vier Jahren seiner Regierung hatte Adenauer wesentliche Voraussetzungen dafür geschaffen, dass zumindest bei der Mehrheit der Westdeutschen sich das Bewusstsein entwickelte, dass die westlichen Besatzungsmächte aus einer Welt nach Deutschland gekommen waren, der die Westdeutschen künftig selbst auch angehören würden, mit Würde, Selbstbewusstsein und Augenmaß. Man wird Schumacher kein Unrecht antun, wenn man sagt, dass nach seiner Politik und Rhetorik nicht nur die Sowjetunion sondern auch die westlichen Besatzungsmächte in jene Welten zurückkehren sollten, aus denen sie gekommen waren, die mit Deutschland verbündet sein könnten oder auch nicht, aber eben auch nach ihrem Abzug aus Deutschland Fremde bleiben würden. Man würde wohl irgendwann auch wieder gute zwischenstaatliche Beziehungen zu ihnen haben, aber zu ihnen als Fremden, im Osten wie im Westen.

Die Aufnahme der Bundesrepublik Deutschland in die politische Welt des Westens fand in guter und gehöriger Form am 5. Mai 1955 statt. An diesem Tag wurde sie in die NATO aufgenommen,[99] trat der Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten in Kraft[100] und endete das Besatzungsstatut.[101] Die drei Westalliierten entließen die Bundesrepublik aus einem Zustand, den sie selbst mehr als Obhut verstanden und die Bundesrepublik mehr als Aufsicht. So hatten sich bis dahin die Besatzungsmächte alle Vollmachten bei inneren Notständen sowie die Überwachung der Beachtung des Grundgesetzes und der Landesverfassungen vorbehalten, ferner das Recht, die Ausübung der vollen Regierungsgewalt ganz oder teilweise wieder aufzunehmen, wenn sie der Ansicht waren, dass dies aus Sicherheitsgründen oder zur Aufrechterhaltung der demokratischen Regierungsform in Deutschland oder in Verfolgung der internationalen Verpflichtungen ihrer Regierungen unumgänglich sei.

Mit dem Bonner Vertrag, den später auch die SPD Deutschlandvertrag nannte, blieben die auf Kriegsrecht beruhenden Vorbehalte, nun in der Form von Vertragsrecht, in Bezug auf Deutschland als Ganzes und Berlin sowie die Sicherheit der Streitkräfte aufrecht erhalten. Das galt auch für die innere Sicherheit und Stabilität der Bundesrepublik solange, wie der Bund selbst keine gesetzlichen Vorkehrungen zur Ablösung dieser alliierten Vorbehaltsrechte getroffen hatte. Der Bonner Vertrag von 1954 enthielt neben der Souveränitätsbeschränkung nach innen eine weitere Beschränkung der Souveränität nach außen, und zwar insofern, als die drei Mächte
die bisher von ihnen ausgeübten oder innegehabten Rechte und Verantwortlichkeiten in Bezug auf Berlin und auf Deutschland als Ganzes einschließlich der Wiedervereinigung Deutschlands und einer friedensvertraglichen Regelung behalten.

Der Berlin und Deutschland als Ganzes betreffende Vorbehalt berührte die Innenpolitik nicht. Durch die Erlangung der Souveränität entfielen auch die besatzungsrechtlichen Fesseln der Verfassungspolitik, weil nun zu Grundgesetzänderungen nicht mehr die Zustimmung der Alliierten erforderlich war. Nun genügte es, dass sich Union und SPD im Bundestag und die Länderregierungen im Bundesrat – jeweils mit einer Mehrheit von zwei Dritteln – auf eine Änderung einigten. Schaut man sich die Zahl der Änderungen des Grundgesetzes nach dem 5. Mai 1955 an, wirkt die Beendigung des Besatzungsregimes wie ein Dammbruch. In der Wirklichkeit wurden am Gebäude des Grundgesetzes aber nur einige Umbauten vorgenommen, die die Grundstruktur des Gebäudes unverändert ließen. Zahlreiche Änderungen betrafen die Aufteilung des Steueraufkommens zwischen Bund und Ländern, mit denen die vor allem von Frankreich veranlassten Schwächen der Finanzverfassung beseitigt wurden. 1956 wurde dem Grundgesetz eine Wehrverfassung eingefügt. Keine bedeutende Änderungen des Grundgesetzes löste auch der Beitritt der DDR zur Bundesrepublik aus. Die wichtigste Regelung im Einigungsvertrag besteht darin, dass das Grundgesetz beibehalten wird unter Verzicht auf die von Art. 146 GG bestehende Möglichkeit, das Grundgesetz durch eine insgesamt neue Verfassung zu ersetzen. Der schweizerische Journalist Fritz René Allemann hatte seherische Qualität, als er 1956 schrieb:

Das Grundgesetz war – vor allem wenn man die Bedingungen berücksichtigt, unter denen es geschaffen wurde – vorzüglich geraten und so solid gezimmert, dass es keineswegs nur als "Übergangsordnung" und Notbehelf zu dienen brauchte, sondern alle Möglichkeiten in sich schloss, auch in einem wieder souverän gewordenen und wiedervereinigten Deutschland den zugleich haltbaren und elastischen Rahmen abzugeben.

2) 1968: Außerparlamentarische Opposition

Die Sicherheitsvorbehalte der drei Mächte waren in Artikel 5 Abs. 2 des Deutschlandvertrages enthalten:[102]

Die von den Drei Mächten bisher innegehabten oder ausgeübten Rechte in Bezug auf den Schutz der Sicherheit von in der Bundesrepublik stationierten Streitkräften, die zeitweilig von den Drei Mächten beibehalten werden, erlöschen, sobald die zuständigen deutschen Behörden entsprechende Vollmachten durch die deutsche Gesetzgebung, erhalten haben und dadurch in Stand gesetzt sind, wirksame Maßnahmen zum Schutz der Sicherheit dieser Streitkräfte zu treffen, einschließlich der Fähigkeit, einer ernstlichen Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu begegnen.

Es ist verständlich, dass die Alliierten sich nicht das Recht nehmen ließen, sich gegen Angriffe auf ihre Streitkräfte mit eigenen Mitteln zu wehren. Es blieb jedoch eine wesentliche Beschränkung der Souveränität, dass der Bund bei einem nationalen inneren Notstand keine verfassungsrechtliche Grundlage für ggf. erforderliche Notstandsmaßnahmen hatte. Nach Artikel 48 der Weimarer Reichsverfassung konnte der Reichspräsident, wenn im Deutschen Reich die öffentliche Sicherheit und Ordnung erheblich gestört oder gefährdet waren, die zu ihrer Wiederherstellung nötigen Maßnahmen treffen, erforderlichenfalls mit Hilfe der bewaffneten Macht einschreiten. Zu diesem Zweck konnte er vorübergehend Grundrechte außer Kraft setzen. Eine entsprechende Bestimmung hatte der Parlamentarische Rat bewusst nicht in das Grundgesetz aufgenommen, weil die Weimarer Republik sich aufgrund des Artikels 48 von einer parlamentarisch gedachten in eine präsidiale Republik verwandelt hatte.

Die Innenpolitik wurde jedoch erschüttert, als sich die große Koalition durch eine Gesetzesvorlage vom 13. Juni 1967 daran machte, das Grundgesetz um Notstandsartikel zu ergänzen. Die 1968 in das Grundgesetz eingefügte Notstandsverfassung wurde zum Thema einer großen Auseinandersetzung zwischen Bund und Ländern einerseits sowie zwischen der großen Koalition und der außerparlamentarischen Opposition andererseits. Genau dadurch geriet die Innenpolitik in die Nähe eines Notstandes.

Die erste Große Koalition (1966/69) verfügte über die notwendige Zweidrittelmehrheit, um die alliierten Vorbehaltsrechte bei innerem Notstand durch eine entsprechende Änderung des Grundgesetzes abzulösen. Union und SPD bekannten sich zu dem Ziel, einen Missbrauch der Regelungen, wie er in der Zeit der Weimarer Verfassung mit dem Artikel 48 getrieben worden war, auszuschließen. Dennoch breitete sich im linken und liberalen Spektrum der Bevölkerung die Sorge aus, eine Notstandsverfassung im Grundgesetz bedeute ein neues Ermächtigungsgesetz. Die Besorgnis war besonders stark bei Gewerkschaften, bei der FDP, einem Kuratorium "Notstand der Demokratie" und besonders bei der linken und liberalen Studentenschaft. Vor allem diese Studentenschaft formierte sich zur außerparlamentarischen Opposition (APO). Friedlicher Protest gegen die Aufnahme einer Notstandsverfassung in das Grundgesetz fand Ausdruck in einem weitgehend friedlichen Sternmarsch nach Bonn am 11. Mai 1968. Die Demonstranten sahen in der geplanten Notstandsverfassung eine Gefährdung der im Grundgesetz garantierten Grundrechte. Am 27. Mai 1968 erklärten die drei Westmächte, bei einer Verabschiedung der Notstandsgesetze auf ihre Vorbehaltsrechte zu verzichten. Bei der Abstimmung im Bundestag am 30. Mai votierten neben den Abgeordneten der FDP-Opposition (mit einer Ausnahme) auch 53 Abgeordnete der SPD gegen die Gesetze. Die Notstandsverfassung war kein struktureller Eingriff in das Grundgesetz und wurde bisher nicht angewendet.

Innerhalb der APO hatte sich ein radikaler Kern gebildet, der sich an die Spitze der studentischen Proteste setzte und die mit den Notstandsgesetzen entstandene Unruhe zu revolutionären Angriffen auf die verfassungsmäßige Ordnung missbrauchen wollte. Höhepunkte des Jahres 1968 waren die Kaufhaus-Brandstiftungen in Frankfurt am Main am 2. April 1968 und massive Ausschreitungen nach der Schussverletzung des Studenten Rudi Dutschke (1940/79) durch einen Polizeibeamten am 11. April 1968 in West-Berlin. Rote Armee Fraktion (RAF) war der selbst gewählte Name einer 1968 gegründeten linksextremistischen terroristischen Vereinigung. Die als Stadt-Guerilla bezeichnete Organisation war gegründet worden von Andreas Bader (1943/77), Gudrun Ensslin (1940/77) und Ulrike Meinhof (1934/76). Die Gruppe war auch als Bader-Meinhof-Gruppe bekannt. Der RAF wurden Bombenanschläge mit vier Toten und 34 Verletzten in der Zeit vom 11./24. Mai 1972 zur Last gelegt: auf das Hauptquartier des V. US Korps in Frankfurt am Main, auf die Polizeidirektion Augsburg und auf das bayerische Landeskriminalamt München, ein Autobombenanschlag auf den Bundesrichter Wolfgang Buddenberg (er überlebte), weitere Bombenanschläge auf das Verlagshaus der Axel Springer AG und das Europa-Hauptquartier der US Army in Heidelberg.

Der harte Kern der ersten RAF-Generation von 20 Leuten aus dem Kreis der Aktivisten der Außerparlamentarischen Opposition (APO) wurde verhaftet. Im sog. Bader-Meinhof-Prozess (21. Mai 1975/28. April 1977) gegen die Angeklagten Andreas Bader, Ulrike Meinhof, Gudrun Ensslin und Jan-Carl Raspe wurden lebenslange Freiheitsstrafen verhängt. Der ebenfalls beschuldigte Holger Meins war vor Prozessbeginn 1974 an den Folgen seines Hungerstreiks gestorben, Ulrike Meinhof hatte sich 1976 während des Prozesses erhängt, die übrigen Angeklagten begingen 1977 Selbstmord.

Nach dem Prozess blieb ein terroristischer Sympathisantenkreis im Untergrund erhalten. Im Juni 1974 begann die zweite RAF-Generation eine neue Serie von Gewalttaten, die 1977 ihren Höhepunkt erreichten: Ermordung des Generalbundesanwalts Siegfried Buback, des Chefs der Dresdner Bank Jürgen Ponto, Entführung und Ermordung des Präsidenten des Bundesverbandes der Arbeitgeberverbände Hans-Martin Schleyer, und Entführung der Lufthansamaschine "Landshut" durch Palästinenser, um die Freilassung der Angeklagten des Bader-Meinhof-Prozesses zu erzwingen. Die "Landshut" wurde durch eine Einheit des Bundesgrenzschutzes – GSG 9 – befreit. Die Kommandoebene der zweiten RAF-Generation setzte den "bewaffneten Kampf" mit Terrorakten fort: 1989 Ermordung des Sprechers der Deutschen Bank Alfred Herrhausen und 1990 des Chefs der Treuhandanstalt Karsten Rohwedder. 1992 verkündete die zweite RAF-Generation eine "vorläufige Gewaltabsage" und 1998 ihre Selbstauflösung. 30 Jahre linker Terror (1968-1998), mit den schlimmsten Jahren 1968, 1972, 1977, 1989/90, wurden von den Polizeien und Gerichten der Länder bewältigt. Der Bund machte nicht einmal Gebrauch von Artikel 91 GG. Diese Bestimmung war schon vor der Notstandsverfassung von 1968 im Grundgesetz enthalten und bis zur Aufhebung des Besatzungsstatuts im Jahr 1955 suspendiert (siehe oben S. 43). Danach konnte die Bundesregierung die Polizei eines Landes, in dem Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung droht, und das nicht selbst zur Bekämpfung der Gefahr bereit oder in der Lage ist, und die Polizeikräfte anderer Länder ihren Weisungen unterstellen. Von diesen Befugnissen des Bundes ist bisher kein Gebrauch gemacht worden. Eine Schwerpunktverlagerung des Polizeiwesens von den Ländern zum Bund hat nicht stattgefunden. Die föderalistische Ordnung des Grundgesetzes hatte eine 30-jährige Belastungsprobe durch Inlandsterrorismus bestanden.

3) 1969: "Machtwechsel"

Die von Adenauer geschaffene verfassungsmäßige und staatspolitische Ordnung erwies sich beim "Machtwechsel" – eine Beschreibung des Bundespräsidenten Heinemann (1969/74) – zu Bundeskanzler Brandt als stabil. Brandt und seine Partei blieben dem Godesberger Programm (1959) und der außenpolitischen Grundsatzrede Wehners (1960) treu. Es ist nicht übertrieben zu sagen, dass Adenauers programmatischer Kern – enge politische Verbindung der Bundesrepublik mit dem Westen, soziale Marktwirtschaft als Staatspraxis und Wiedervereinigung als Ziel – Grundlage der politischen Kultur der Bundesrepublik – oder auch ihrer Staatspolitik – selbst geworden ist. Die soziale Marktwirtschaft ist Grundlage der Staatspraxis bis heute geblieben. Die entscheidenden Schritte der Anpassung in diese Richtung hatte die SPD mit ihrem Godesberger Programm von 1959 getan. Das Godesberger Programm blieb für 30 Jahre das Programm der SPD. Sie hatte Abschied genommen von der Vorstellung, der Staat sei wie Gott: allmächtig, allwissend und allgegenwärtig.

Zu dem, was für die Unionsparteien unter den Oberbegriff der sozialen Marktwirtschaft fällt, war das Godesberger Programm von 1959 deutlich:

Die Bändigung der Macht der Großwirtschaft ist … zentrale Aufgabe einer freiheitlichen Wirtschaftspolitik … Das private Eigentum an Produktionsmitteln hat Anspruch auf Schutz und Förderung, soweit es nicht den Aufbau einer gerechten Sozialordnung hindert … Die Unternehmen der freien Gemeinwirtschaft, die sich am Bedarf und nicht am privaten Erwerbsstreben orientieren … haben Anspruch auf Förderung … Nicht durch zentrale Bürokratie, sondern durch verantwortungsbewusstes Zusammenwirken aller Beteiligten wird der Gemeinschaft am besten gedient [Hervorhebung durch Verfasser].

Hier wurde von der von Schumacher noch nachdrücklich geforderten zentralen Wirtschaftsplanung Abschied genommen. Die Verstaatlichung oder Vergesellschaftung der Produktionsmittel war durch Kontrolle der großen Unternehmen im Interesse "einer freiheitlichen Wirtschaftspolitik" ersetzt worden. Der Klassenkampf, der für Schumacher noch die große gesellschaftliche Tatsache war, kam im Programm nicht mehr vor. Freiheitliche Wirtschaftspolitik war der Kern der sozialen Marktwirtschaft. Damit war der Unterschied zur Praxis der Union bei der sozialen Marktwirtschaft nicht mehr prinzipiell sondern nur noch graduell ("Zusammenwirken aller Beteiligten", wie etwa in einer konzertierten Aktion). Bemerkenswert am Godesberger Programm war schließlich sein Verzicht auf weltanschauliche und theoriengeschichtliche Festlegungen. Es bekennt sich zu Grundwerten und Grundforderungen, die auf unterschiedliche Weise religiös oder philosophisch begründet werden können. Durch diese Offenheit wurden Barrieren abgebaut, die der deutschen Sozialdemokratie den Weg zu religiös gebundenen Wählern öffnete.[103] Franz Müntefering, SPD Vorsitzender 2004/05 und 2008/09, erinnert sich:[104]

Die fünfziger Jahre waren für die Sozialdemokratie Oppositionsjahre, scheinbar perspektivlos. Dann gab es Mitte November 1959 in Godesberg bei Bonn einen Parteitag. Den Parteitag Godesberg. Die SPD erklärte sich zur Volkspartei. Türen auf, Fenster auf. Verantwortung fürs Ganze. Und so viel Markt wie möglich, soviel Planung wie nötig.

Die von der SPD 1959 vollzogene Programmreform und die 1960 vollzogene Übernahme von Adenauers Westpolitik erwiesen sich als notwendige und ausreichende Voraussetzung der Wahl Brandts zum Bundeskanzler mit den Stimmen der FDP am 21. Oktober 1969.[105] In seiner Regierungserklärung[106] stellte Brandt seine Arbeit in die Kontinuität von Konrad Adenauer, Theodor Heuss und Kurt Schumacher – in dieser Reihenfolge. Das Werk Adenauers sollte fortentwickelt aber nicht umgestoßen werden. Die größten Neuerungen auf dem von Adenauer gebauten Fundament, bestanden darin, die DDR bei ihrem Namen zu nennen, statt wie bisher SBZ:

Die Bundesregierung … bietet dem Ministerrat der DDR … Verhandlungen beiderseits ohne Diskriminierung auf der Ebene der Regierungen an, die zu vertraglich vereinbarter Zusammenarbeit führen sollen. Eine völkerrechtliche Anerkennung der DDR durch die Bundesregierung kann nicht in Betracht kommen. Auch wenn zwei Staaten in Deutschland existieren, sind sie doch füreinander nicht Ausland; ihre Beziehungen zueinander können nur von besonderer Art sein.

Dabei stellte sich Brandt fest auf den Boden der NATO. Das nordatlantische Bündnis habe sich in den 20 Jahren seiner Existenz bewährt und gewährleiste auch in Zukunft die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland. Die SPD war nicht mehr die nationalistische Partei Schumachers, die zum deutschen Sonderweg in der Mitte Europas zurückstrebte. Sie war auch als Partei im politischen Kulturkreis des Westens angekommen. Brandt bekannte sich auch dazu, dass auf Dauer Stabilität und Wachstum nur in einer funktionsfähigen marktwirtschaftlichen Ordnung erreicht werden. Der Dritte Bundeskanzler der SPD, Gerhard Schröder (1998/2005) sagte in seiner Regierungserklärung vom 10. November 1998:[107]

Wir stehen nicht für eine rechte oder linke Wirtschaftspolitik, sondern für eine moderne Politik der sozialen Marktwirtschaft [Hervorhebung durch Verfasser].

Mit sozialer Marktwirtschaft und Westbindung hatte die SPD somit die beiden zentralen staatspolitischen Fundamente der Adenauerschen Politik auch zu ihren eigenen gemacht und der Union diese Alleinstellungsmerkmale genommen. Solange die CDU/CSU allein regierte (1949/66) oder eine Koalition mit der SPD führte (1966/69) blieb es eine vielfach, auch besorgt, gestellte Frage, wie sich die SPD zum Aufbauwerk Adenauers stellen werde. Am Ende der Regierungszeiten von Brandt und Schmidt (1969/82) bestand kein Zweifel mehr an dieser Kontinuität.

Es sollte dabei nicht übersehen werden, dass Adenauer in weiten Bereichen eine Wirtschafts- und Sozialpolitik gemacht hatte, die bereits in der Zeit Schumachers weit in dessen Richtung reichte. Schaut man in die Dürkheimer Erklärung der SPD von 1949, die von vielen Autoren als politische Kampfansage des unterlegenen Schumachers an den siegreichen Adenauer aufgefasst wurde, stellt man vielmehr weitreichende Übereinstimmungen fest, die den Brückenbau einer großen Koalition nicht ausgeschlossen hätte:

Dürkheimer 16 Punkte der SPD vom 30. August 1949

Ziele der Politik Adenauers 1949 bis 1953

1. Überwindung der Arbeitslosigkeit durch eine Politik der Vollbeschäftigung. Dazu ist die Stärkung der Kaufkraft und die Erhöhung des Reallohnes erforderlich. Abwehr weiterer Preissteigerungen. Umbau des Steuersystems durch Entlastung der kleinen Einkommen.

wie SPD, nur auf marktwirtschaftlichem statt planwirtschaftlichem Weg, zusätzlich Entlastung auch der hohen Einkommen, aber ein immer noch hohes Niveau

2. Planung und Lenkung der Kredite und Rohstoffe für Befriedigung des volkswirtschaftlichen Bedarfs. Ablehnung einer vom bloßen Profitinteresse bestimmten Wirtschaftspolitik.

im Wesentlichen wie SPD: Planung und Lenkung von Krediten für Wohnungsbau und Grundstoffindustrie, Förderkredite für Wiederaufbau, Mittelstand und Landwirtschaft. Steuerung der Rohstoffeinfuhr. Prozentual hohe Besteuerung von hohen Gewinnen und Einkommen

3. Sozialer Lastenausgleich durch Zugriffe auch auf die Vermögen und nicht nur auf die Erträgnisse der Vermögen.

im Prinzip wie SPD, nur weniger weitreichend: Lastenausgleich durch Zugriff auf Vermögensertrag und nur in geringem Umfang auf Vermögensubstanz nach dem Stand vom 21. Juni 1948

4. Sofortige Inangriffnahme des Wohnungsbaues unter besonderer Förderung des sozialen Wohnungsbaues durch den Bund.

wie SPD

5. Wirtschaftliche und gesellschaftliche Sesshaftmachung und Freizügigkeit für die Vertriebenen und Kriegsgeschädigten durch zentrale Maßnahmen. Schaffung eines Flüchtlingsministeriums, zusätzliche Finanzhilfe an die mit Flüchtlingen überbelegten Länder.

wie SPD

6. Neuordnung der Sozialversicherung, des Rentenwesens und der Versorgung der Kriegsgeschädigten mit dem Ziel der Verbesserung der Leistungen. Hilfe für die Opfer der Diktaturen.

wie SPD

7. Mitbestimmung der Arbeitenden in den Betrieben und gleichberechtigte Einbeziehung der Gewerkschaften in die Selbstverwaltung der Wirtschaft.

wie SPD bei Mitbestimmung in der Montanindustrie Zusammenarbeit Adenauers mit der SPD gegen Teile seiner eigenen Koalition; bei Mitbestimmung in den Betrieben im Sinn der SPD, jedoch kein Wirtschaftsrat und keine paritätische Besetzung der Industrie- und Handelskammern;

8. Politische und wirtschaftliche Entmachtung des großen Eigentums und der Manager durch Sozialisierung der Grundstoff- und Schlüsselindustrien.

Keine Sozialisierung der Grundstoff- und Schlüsselindustrien.

9. Sicherung freier Entfaltung des gewerblichen und bäuerlichen Mittelstandes.

wie SPD

10. Sicherung und Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung insbesondere durch einen den Gemeindeaufgaben gerecht werdenden Bundesfinanzausgleich.

wie SPD; Berücksichtigung der Leistungsfähigkeit der Gemeinden beim Länderfinanzausgleich.

11. Beschränkung der alliierten Einwirkungen auf bestimmte und reine Kontrollmaßnahmen. Änderung des Ruhrstatuts. Abwehr der Demontage deutscher Friedensindustrien.

wie SPD

12. Einbeziehung Berlins als 12. Land in die Bundesrepublik. Bis dahin schnelle und wirksame Hilfe für Berlin.

Staatsrechtliche Einbeziehung scheiterte bis 1990 an Alliierten, im Übrigen wie SPD

13. Ablehnung der Oder-Neiße-Linie als deutsche Ostgrenze. Verbleib des Saargebietes im deutschen Staatsverband. Abwehr neuer Gebietsabtretungen.

wie SPD

14. Unermüdlicher Appell an die moralischen Kräfte der Welt für die Freilassung der Kriegsgefangenen und Frauen. Rückführung der Verschleppten. Kampf gegen Sklavenarbeit in jeder Form und gegen die Konzentrationslager in der sowjetischen Besatzungszone.

wie SPD

15. Wahrung des im Grundgesetz vorgesehenen Vorrechts des Bundestags, gegenüber partikularen Gewalten und Interessen. Die Bundesgewalt muss imstande sein, die äußeren und inneren Kriegsfolgelasten gerecht zu verteilen und die Funktionen des deutschen Staates zu erfüllen.

wie SPD

16. Sicherung der Freiheit der Lehre, der Verkündung und der Ausübung jeder Religion und jeder Weltanschauung. Bekämpfung des Missbrauchs kirchlicher Einrichtungen und Personen als Instrumente des politischen Machtkampfes. Abwehr jedes Versuches, die sozialen und politischen Probleme durch Entfachung eines Kulturkampfes zu vernebeln.

wie SPD

Dabei folgte Adenauer dem Geist wenn auch nicht dem Buchstaben des unter seiner Oberleitung redigierten Ahlener Programms des Zonenausschusses der CDU für die britische Zone vom 3. Februar 1947,[108] nämlich:

Die Gestaltung und Führung der Wirtschaft darf dem einzelnen nicht die Freiheit seiner Person nehmen … Die neue Struktur der deutschen Wirtschaft muss davon ausgehen, dass die Zeit der unumschränkten Herrschaft des privaten Kapitalismus vorbei ist. Es muss aber ebenso vermieden werden, dass der private Kapitalismus durch den Staatskapitalismus ersetzt wird … In den Betrieben … ist ein Mitbestimmungsrecht der Arbeitnehmer an den grundlegenden Fragen der wirtschaftlichen Planung und sozialen Gestaltung sicherzustellen … Darüber hinaus soll bei diesen Unternehmungen das machtverteilende Prinzip eingeführt werden, damit jede mit dem Gemeinwohl unverträgliche Beherrschung wesentlicher Wirtschaftszweige durch den Staat, Privatpersonen oder Gruppen ausgeschlossen wird.

Da wo Adenauers Politik den Zielen der SPD entsprach, endete die Übereinstimmung nur dort, wo die Umsetzung der Politik von sozialer Marktwirtschaft in sozialistische Planwirtschaft übergegangen wäre, wo er seiner Grundüberzeugung vom "machtverteilenden Prinzip" nicht mehr hätte folgen können. Mit seiner Überzeugung vom machtverteilenden Prinzip stand er jenseits der intellektuellen Debatte über Kapitalismus und Sozialismus. Gemessen an den Dürkheimer 16 Punkten lagen die Konflikte etwa im Maß der Kredit- und Rohstofflenkung, des Lastenausgleichs und der Mitbestimmung, aber nicht im Prinzip. Um diese Punkte wurde auch im Bundestag bei Debatten und Abstimmungen um Politik und Gesetzgebung besonders gerungen. Spätere SPD-Regierungen haben an den Regelungen, die von Adenauer auf diesen Gebieten durchgesetzt wurden, keine wesentlichen Änderungen vorgenommen. Ein Programm der intransigenten Opposition waren die Dürkheimer 16 Punkte nicht.

4) 1990: Deutsche Einheit

Kurt Sontheimer, eher sozialdemokratisch als christlich-demokratisch gesinnt – er beteiligte sich am Wahlkampf für den ersten SPD-Bundeskanzler Willy Brandt – hatte die bis heute wirkende politische Leistung im Jahr 1991 treffend so charakterisiert:[109]

Die Dauerhaftigkeit und Stabilität des von Konrad Adenauer maßgeblich bestimmten Aufbaus einer neuen deutschen Demokratie hat sich als so durchschlagend erwiesen, dass die rechtliche und politische Verfassung der Bundesrepublik auch zum festen Rahmen für das wiedervereinigte Deutschland werden konnte. Adenauer selbst hat sich die Wiedervereinigung Deutschlands in etwa so vorgestellt, wie sie sich im Jahr 1990 vollzogen hat … Dass sich die Wiedervereinigung Deutschlands im Rahmen der westlichen Demokratie und unter Beibehaltung der Bindungen Deutschlands an den Westen vollziehen konnte, ist eine späte Rechtfertigung seiner Politik der Westintegration … Unter seiner Kanzlerschaft sind die politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Grundlagen geschaffen worden, auf denen die Bundesrepublik auch heute noch steht … Am Ende seiner Kanzlerschaft war die freiheitliche Demokratie akzeptiert, der Wiederaufbau gelungen, ein lebendiger demokratischer Staat mit funktionierenden Institutionen geschaffen.

Adenauer hatte nichts dazu beigetragen, den Deutschen den Verlust der Gebiete östlich der Oder und Görlitzer Neiße nahezubringen. Das konnte man von einem political animal wie Adenauer auch schlechterdings nicht erwarten. Es hätte ihn, weil auch SPD, FDP und GB/BHE mit demselben Argument warben, zu viele Stimmen bei den Heimatvertriebenen und national gesonnenen Wählern gekostet. Der Beitritt der DDR zur Bundesrepublik musste mit dem formellen Verzicht auf die Ostgebiete bezahlt werden. Dass dieser Verzicht ziemlich sang- und klanglos "über die Bühne ging", war das Verdienst der Brandtschen Ostpolitik, die diesen Schritt mit dem Moskauer Vertrag (1970) eingeleitet hatte.

Ein wesentlicher Aspekt des Beitritts der DDR zur Bundesrepublik ist, dass der demographische, politische, wirtschaftliche und kulturelle Schwerpunkt des wiedervereinigten Landes im Westen – in Hamburg, entlang des Rheins an den Mündungen von Ruhr, Main und Neckar, in Stuttgart und in München – verblieben ist, und damit im westeuropäischen Teil Deutschlands. Die Teilhauptstädte, so könnte man sie nennen, Hamburg (Außenhandel, Medien), Frankfurt am Main (Banken) und München (Versicherungen, Siemens, Kultur) sowie die Regionen um Düsseldorf, Köln, Rhein/Neckar und Stuttgart haben alle Aussicht, die Identität und das Gewicht, wie sie es auf dem von Adenauer gewiesenen Weg nach dem Krieg entwickelt haben, auch weiter zu behaupten.[110] Nur München könnte auf dem Gebiet der Kultur in Berlin ein überlegener Rivale erwachsen sein.

Nach der Vereinigung konnte man von Lothar de Maizière, dem ersten und letzten aus freien Wahlen hervorgegangenen Ministerpräsidenten der DDR, die Ansicht hören, Deutschland werde dadurch östlicher und protestantischer. Das ist im Prinzip so richtig, aber nur mit schwacher Dosis. Während 1815/1945 der deutsche Westen und von 1871/1945 auch der deutsche Süden von Berlin dominiert wurden, wird nun Berlin vom Gebiet der "alten" Bundesrepublik geprägt. Dem 1/5 der Bewohner des Beitrittsgebietes einschließlich West-Berlins stehen in der alten Bundesrepublik 4/5 der Bewohner gegenüber, und das nicht ohne entspanntes Selbstbewusstsein. Die Wiedereinsetzung Berlins in die Rolle des Regierungssitzes hat zumindest bisher nicht zu einer Verlagerung des Schwerpunkts der Republik nach Osten geführt, sondern die Verlagerung nur gemildert. Die Aussichten Berlins, auch nur ein Gleichgewicht gegenüber der alten Bundesrepublik herzustellen, sind nicht eben günstig. Die Dominanz der alten Bundesrepublik hat seit der Wiedervereinigung aus demographischen Gründen eher noch zugenommen. Seit 1991 ist die Bevölkerung in den neuen Bundesländern außer Berlin zurückgegangen. Der Rückgang bis zum Jahr 2013 bewegte sich zwischen 20% in Sachsen-Anhalt und 3% in Brandenburg. In Westdeutschland haben nur das Saarland mit 7% und Bremen mit 3% einen Bevölkerungsverlust zu verzeichnen, während alle übrigen Länder einen Bevölkerungszuwachs aufwiesen. In Nordrhein-Westfalen fiel er mit 2% am geringsten und in Hamburg und Bayern mit 10% am stärksten aus.[111]

Die Grundlagen, denen Berlin von 1815/1945 seine Westdeutschland dominierende Rolle verdankte, die preußisch-protestantisch geprägte hohe Beamtenschaft, der protestantische ostelbische Adel, das Berliner industrielle Großbürgertum und das in Berlin konzentrierte Bank-, Verlags- und Zeitungswesen, sind untergegangen oder in die alte Bundesrepublik (Hamburg, Frankfurt am Main, München) abgewandert. Das seit 1990 langsam wieder erwachende Nationalgefühl, das durch die Veranstaltung der Fußballweltmeisterschaft von 2006 in Deutschland einen kräftigen Schub erfahren hatte, bleibt vorwiegend westdeutsch geprägt. Adenauer und Schumacher hatten darin übereingestimmt, dass die Bundesrepublik der deutsche Kernstaat ist, von dem die Wiederherstellung der deutschen Einheit ausgehen werde. Die magnetische Kraft, die von der Bundesrepublik auf die DDR 1989/90 ausging, beruhte zu einem guten Teil auf dem westlichen Wohlstand. Ein typischer slogan der Ostdeutschen lautete: "Wenn die DM nicht zu uns kommt, gehen wir zur DM". Die Anziehung beruhte aber – zumindest für eine große Mehrheit – auch auf dem freiheitlichen und sozialen Gemeinwesen, dessen Fundamente und Statik von Adenauer für bisher zwei Generationen errichtet worden waren. Die neuen Bundesländer zwischen Ostsee und Erzgebirge haben ihre Eigenart und stehen dazu, aber dominant für den Charakter Deutschlands sind sie nicht. Der Schwerpunkt des Landes liegt wieder dort, wo er vor dem 30-jährigen Krieg gelegen hatte. Ein französischer Beobachter schrieb 1953:[112]

Westdeutschland ist nicht aus Provinzen zusammengewürfelt. Es ist noch nicht fünfhundert Jahre her, dass es Deutschland schlechthin war. Die Bundesrepublik hat nicht aufgehört, das einzige Deutschland zu sein, das zählt … Aber wenn auch der wirtschaftliche, demographische und kulturelle Schwerpunkt des deutschen Volkes immer westlich der Elbe gelegen hat, so kam doch die politische Macht, die es beherrschte von östlichen Randgebieten, die andere, aus einer ganz anderen Sozialstruktur entsprungene Werte einführten.

Dieser Kommentar war 1953 in der Bundesrepublik nicht konsensfähig, heute ist er es schon eher.

5) Heute: Tradition hält

Vergleicht man das Deutschland von heute mit einem Bauwerk, dann galt es zu ermitteln, ob die Fundamente und die Statik noch tragen und welche Teile des Gebäudes aus der Gründungszeit verblieben sind. Der Gutachter wird feststellen, dass die Fundamente und Statik von 1949/53 weiterhin tragen, nur dass das Gebäude aufgestockt, erweitert und mit einer schöneren Fassade versehen worden ist. Durch die aus dem Gebäude heraus geführte Soziale Marktwirtschaft ist es prachtvoller und auch für die Bewohner der unteren Stockwerke behaglicher geworden.

Die constituent elements des corpus politicum der Bundesrepublik sind

1.das Grundgesetz,

2.die politischen Parteien CDU/CSU und SPD,

3.der verfassungspolitische Grundkonsens zwischen diesen Parteien, und

4.der staatspolitische Grundkonsens zwischen diesen Parteien über eine liberale Wirtschaftspolitik, eine ausgreifende Sozialpolitik in Verbindung mit der Zugehörigkeit der Bundesrepublik zur westlichen Welt in den Hauptformen der Europäischen Union und der NATO.

Adenauers Beitrag dazu besteht darin, (1) das Grundgesetz zusammen mit der SPD in einem historischen Kompromiss geschaffen zu haben, (2) eine volkspartei- und mehrheitsfähige CDU hinterlassen zu haben, sowie (3) die staatspolitischen Grundlagen der Bundesrepublik so überzeugend gelegt zu haben, dass die SPD sie in den Jahren 1950/60 übernommen und bis heute daran festgehalten hat.

Auf der üblichen Links-Rechts-Skala der deutschen Politik befindet sich die Bundesrepublik Deutschland im Jahr 2014 wirtschaftspolitisch rechts und sozialpolitisch links vom Stand des Jahres 1953. Das ist kein Widerspruch, weil gegenüber 1953 die Marktwirtschaft zu Lasten staatlicher Eigenwirtschaft sowie Mengen- und Preissteuerung erheblich ausgeweitet worden ist, aber auch der sozialstaatliche Zugriff auf die Strukturen und Erträge der Marktwirtschaft. Die Eigenwirtschaft sowie die Wirtschaftslenkung des Staates sind nur noch minimal im Vergleich zu 1953, aber die Inanspruchnahme des Bruttoinlandsprodukts durch den Staat ist erheblich gestiegen. Damals war der von Bewirtschaftung und Preiskontrollen sowie staatlicher Eigenwirtschaft freie Sektor der Wirtschaft der Bundesrepublik noch deutlich kleiner als heute. Damals waren die Sektoren, in denen der Staat selbst als Unternehmer auftrat und in denen er auf den Märkten Mengen und Preise kontrollierte noch bedeutend. Nun sind alle Geschäftszweige der ehemaligen Bundespost privatisiert. Telefonie, Brief- und Paketpost sind in der Hand börsennotierter Aktiengesellschaften, die Postgiroämter gehören der Deutschen Bank. Die wirtschaftspolitische Liberalisierung hat große Fortschritte gemacht. Es gibt private Fernseh- und Rundfunkstationen. Die Gas- und große Teile der Wasserversorgung und der größte Teil der Erzeugung elektrischer Kraft liegen in der Hand privater Unternehmen, unbeschadet einer zunehmenden Tendenz zur Re-Kommunalisierung von Gas, Wasser und Strom. Der ehedem weitgehend staatliche Bergbau steht kurz vor der für 2018 geplanten Aufgabe. Der 1953 noch bedeutende Industriebesitz des Bundes (VIAG, Preussag) ist weitgehend privatisiert. Die Preise der Grundnahrungsmittel werden nicht mehr kontrolliert. Ebenso wenig die Preise für Kohlen, Eisenerze, Schrott, Roheisen, Walzwerks- und Schmiedeerzeugnisse der eisenschaffenden Industrie, Gold und Platin, Erdöl. Die Wohnungswirtschaft ist in sozial gebändigter Form liberalisiert, Marktpreise sind im Prinzip vorherrschend. Die Transporttarife auf Fernbahnen und im Kraftverkehr sind Marktpreise. Auch auf Seiten der SPD besteht kein Drang mehr, nach Art. 15 des Grundgesetzes Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel zum Zwecke der Vergesellschaftung gegen Entschädigung in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft zu überführen.

Sozialpolitisch stand die Zeit von 1949 bis 1953 im Zeichen der Wiederherstellung der sozialen Sicherungssysteme auf den Stand vor 1933. Den vier Versorgungssystemen für Alter, Krankheit, Unfall und Arbeitslosigkeit wurde 1995 ein weiteres für Pflegebedürftigkeit hinzugefügt. Auch die als tiefgreifend empfundenen Arbeitsmarktreformen der Jahre 2003 bis 2005 (Agenda 2010 des Bundeskanzlers Schröder) sind keine fundamentalen Änderungen. Sie betreffen berufliche Weiterbildung und Zeitarbeit (Hartz I), Minijobs und Jobcenter (Hartz II), Umbau der Bundesanstalt für Arbeit in die Bundesagentur für Arbeit (Hartz III) und die Zusammenfassung der Arbeitslosenhilfe und der Sozialhilfe zum Arbeitslosengeld II (Hartz IV). Peter Hartz, seinerzeit Mitglied des Vorstandes der Volkswagen AG und Vorsitzender der "Kommission für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt", ist der maßgebende geistige Urheber der von der Bundesregierung Schröder (SPD) unter dem Motto "Agenda 2010" durchgeführten Reformen. Mit den Reformen wurde das zu weit gehende Ausgreifen der Sozialpolitik reduziert.

Adenauer hat ein auch heute noch verbindliches staatspolitisches Erbe hinterlassen, dessen zentrale Komponenten die soziale Marktwirtschaft und das Bewusstsein, dass Deutschland einschließlich der neuen Bundesländer ein westeuropäischer Staat ist, sind.[113] Während Adenauer Erhard den Bereich überließ, den er für Marktwirtschaft geeignet hielt,[114] hat Adenauer die Sozialverfassung der Bundesrepublik weitgehend selbst mitgestaltet: sozialer Wohnungsbau, Eingliederung der Gewerkschaften in die staatliche Ordnung, Montanmitbestimmung, Betriebsverfassung, Selbstverwaltung der Sozialversicherungen, Lastenausgleich, Arbeits-, Kündigungs- und Mutterschutz, Wahrung des traditionellen Beamtenrechts, Fürsorge für und Eingliederung von Kriegsopfern, Heimatvertriebenen und Ostzonen-Flüchtlingen, Schaffung einer grundgesetzkonformen Arbeits- und Sozialgerichtsbarkeit, Nationalhymne, Wiederherstellung einer bürgerlichen Rechtsordnung, um nur das Wichtigste zu nennen. Nach der Pfundabwertung von 1949 und nach dem Ausbruch des Koreakrieges nahm er den USD/DM-Kurs und die Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln und Hausbrand in die eigenen Hände.

Adenauer waren in der Innenpolitik allerdings auch Misserfolge beschieden. Adenauers Versuche, die Bundesländer, zumindest die von Parteifreunden geführten, annähernd so wie die Unionsfraktion im Bundestag, unter seine Kontrolle zu bringen, sind weitgehend erfolglos geblieben. Er konnte den Ländern weder die Rundfunkhoheit noch die Steuer- und die Kriegsopferverwaltung entwinden. Adenauer und die Länder haben erfahren, dass die vom Grundgesetz statuierte Selbständigkeit der Länder gelebt wurde, während die Länder des Vorrangs des Bundes auf seinem Feld ebenso schmerzlich gewahr wurden. Zu den größten Misserfolgen Adenauers gehört sein Scheitern, die Kompetenzen der Besatzungsmächte über die Rundfunkanstalten auf den Bund überzuleiten. Eklatant wurde das Scheitern, als das Bundesverfassungsgericht 1961 dem Bund die Gründung der Deutschland Fernsehen GmbH verwehrte. Die Niederlage Adenauers zeichnete sich aber schon in seiner ersten Amtszeit ab. Den anfänglichen Erfolg eines Adenauer nahestehenden Zeitungs- und Zeitschriftenwesens konnte er nicht wahren, weil sich die Medien in Richtung der politischen Unabhängigkeit oder Neutralität emanzipierten und den Weg zur "vierten Macht" im Staate beschritten.

Nur Brandt war es gelungen, jenseits der Hauptzuständigkeit der Länder für die "Kultur" ein geistig-kulturelles Klima zu schaffen, das auch die Mehrheit der Intellektuellen erfassen konnte, Adenauer blieb weit davon entfernt. Adenauer blieb auch der Erfolg versagt, den Strom der Flüchtlinge aus der SBZ und Ost-Berlin abzuwehren. Die SPD hatte zutreffend vorausgesehen, dass ein solcher Versuch politisch nur scheitern konnte. Auch konnte Adenauer sein konservatives Verständnis von der Rolle der Frau der Zukunft nicht vermitteln. Fasst man dies zusammen, und sieht man dabei von den ohnehin verlorenen Ostgebieten ab, so liegen Adenauers größte Misserfolge auf den Gebieten der Stellung der Länder, der Medien und der Frauen. Allerdings investierte er kein politisches Kapital in seine Sicht der Stellung der Frau in Familie und Gesellschaft und er wurde dennoch von mehr Frauen als Männern gewählt.

Am Vorabend der Wiedervereinigung unterbreitete Peter Glotz einige Vorschläge zur Identität des größeren Deutschland. Das wichtigste Element der Bildungsidee, die er zusammen mit der Vereinigung entwickelt sehen wollte, lautete:[115]

Der Holocaust als geistiger Wendepunkt der modernen deutschen Nation; natürlich nicht als das einzig wichtige, wohl aber als ein nicht hinwegdenkbares Datum. Die Rolle, die im Kanon des französischen Denkens das Jahr 1789 spielt, kommt im deutschen Kanon der Periode des Faschismus zu. Nationalbewusstsein bedeutet: Auseinandersetzung mit dieser Geschichte, mit den Erfahrungen und Motiven der Schuldigen und Unschuldigen.

Was hat Adenauer damit zu tun? Einen geistigen Beitrag zu einer Form der Vergangenheitsbewältigung, speziell in einer Form, in der der Holocaust zum geistigen Wendepunkt der modernen deutschen Nation wurde oder werden sollte, hat er nicht geleistet. Einen unfreiwilligen Anstoß zu einer Debatte, die bis heute nicht völlig abgeebbt ist, hat er selbst durch das sog. 131er-Gesetz bewirkt. Nach der Beendigung des Besatzungsstatuts im Jahr 1955 hatten sogar zahlreiche ehemalige Beamte der Gestapo (Geheime Staatspolizei), die in den Nachkriegsjahren einer Verurteilung zum Tode oder zu langjährigen Haftstrafen entgangen waren, unter Berufung auf das Gesetz ihre Wiedereinstellung in den Staatsdienst gefordert. Unter ihnen war auch der ehemalige Polizeichef von Memel, der vor einem Verwaltungsgericht Klage auf Wiedereinstellung erhoben hatte und aus diesem Anlass Auskunft erteilte über seine Tätigkeit im Einsatzkommando Tilsit einer Einsatzgruppe, die unmittelbar nach dem Beginn des Krieges gegen die Sowjetunion in Litauen Tausende von Juden erschossen hatte. Das Verfahren endete damit, dass der Betreffende von einem Strafgericht zu zwölf Jahren Zuchthaus verurteilt wurde. Die gleichen Illustrierten, die in den frühen 1950er Jahren die alliierten NS-Verfahren kritisiert hatten, druckten nun empörte Artikel über den Massenmörder von Tilsit.[116] Die veröffentlichte Meinung hatte sich gedreht.

Im Dezember 1963, Adenauer war wenige Monate zuvor aus dem Amt geschieden, begann in Frankfurt am Main der vom hessischen Generalstaatsanwalt Fritz Bauer eingeleitete Auschwitz-Prozess, in dem die mit zum Teil industriellen Methoden durchgeführte Ermordung von Millionen Juden erstmals vor einem deutschen Gericht in justizförmiger Präzision zur Anklage gebracht wurde. Fritz Bauer hatte wegen seiner jüdischen Herkunft 1936/49 Zuflucht in Dänemark und Schweden gefunden. Durch den Auschwitzprozess entstand in der deutschen wie der ausländischen Öffentlichkeit ein zutreffendes Bild der Massenverbrechen, wie es seit dem Zusammenbruch von 1945 nicht existiert hatte. Parallel dazu begann die zeitgeschichtliche Forschung mit der Aufarbeitung der NS-Verbrechen. Der Auschwitz-Prozess wurde zu einem Kristallisationspunkt des Selbstverständnisses eines großen Teiles der deutschen Bevölkerung und hat, anders als auch vielfach befürchtet, nicht nur zur "Nestbeschmutzung" geführt, sondern die Identifikation derjenigen, die Betroffenheit über Auschwitz empfinden, mit der Bundesrepublik verstärkt. Für das Ansehen der Bundesrepublik im Ausland war der Auschwitz-Prozess letztlich mehr förderlich als schädlich. Was man ohnehin, wenn auch ungenau, wusste, wurde im Einzelnen bestätigt, und der Auschwitz-Prozess wurde ein großer Schritt zur moralischen Bewältigung der Vergangenheit. Eines der Motive Brandts für seinen spontanen Kniefall am 7. Dezember 1970 vor dem Ehrenmal der Helden des Ghettos von Warschau hat mit hoher Wahrscheinlichkeit seinen Ursprung im Auschwitz-Prozess und seinen Folgen.

Die Grauenhaftigkeit des Holocaust hat Adenauer ausgesprochen, dafür die Mitschuld des deutschen Volkes insgesamt zurückgewiesen, aber die Haftung, wie als Hypothek auf der weiteren Zukunft des Landes, für sein Land übernommen. Als homo faber, für den Tatsachen mehr zählen als Emotionen, mutete Adenauer dem von ihm regierten Teil Deutschlands eine materielle Leistung von enormer Größe zu. Als er Israel und der Conference on Jewish Material Claims against Germany eine Wiedergutmachung von 3,45 Mrd. DM zusagte und diese im Bundestag mit der SPD gegen seine Koalitionspartner CSU und FDP durchsetzte, entsprach das 3,6% des Sozialprodukts der Bundesrepublik von 96 Mrd. DM im Jahr 1950. Heute stünde dieser Prozentsatz für 100 Mrd. Euro. Diese Proportion ist wahrscheinlich den zahllosen Intellektuellen, die Adenauers Distanz zu allem was Auschwitz für das geistige und moralische Deutschland bedeutet oder hätte bedeuten sollen, bedauern oder verachten, entweder nicht bewusst oder bedeutet ihnen wenig.

Auch Freudenfeld[117] verwandte die hier gelegentlich verwendete Metapher vom Gebäude. Er meinte 1965, Adenauer habe für den künftigen Bau einige der tragenden Fundamente hinterlassen, insgesamt einen Grundriss, einen Grundriss mit festen Größen: Mäßigung, Vernunft, Nüchternheit und Geduld. Die Frage liegt auf der Hand, ob dieser Grundriss auch für das wiedervereinigte Deutschland gilt, und wenn ja, wie lange noch. Angela Merkel verkörpert diese Tugenden. Und danach?

Die Antwort auf diese Frage wird von vielen Einflüssen auf die constituent elements der Bundesrepublik abhängen. Das Grundgesetz erscheint als in der politischen Kultur der Bundesrepublik solide verankert, auch wegen der klugen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Die Geschichte der Bundesrepublik Deutschland steht bisher im Zeichen der Unionsparteien und der SPD. Beide haben seit 1949 den verfassungs- und den staatspolitischen Rahmen bestimmt, in dem sich die Bundesrepublik entwickelt hat. Während die Geschichte der SPD bis 1863 zurückreicht, haben die Unionsparteien ihre Ursprünge in den Jahren 1945 und danach. Zu Adenauers wichtigstem Erbe gehört, eine zur großen Volkspartei fähige CDU hinterlassen zu haben, die in 46 vom 66 Jahren der Existenz der Bundesrepublik den Kanzler bzw. die Kanzlerin gestellt hat. Sie hat sich bisher als gegen Abspaltungen weniger anfällig erwiesen als die SPD. Ideologisch begründete Abspaltungen oder Neugründungen, die sich aus ihrer Wählerschaft die Mitglieder und Stimmen holen, gehören zur Geschichte der Partei: Spartakusbund und Unabhängige Sozialdemokratische Partei Deutschlands (1916/17), Die Grünen (1980), Wahlalternative Arbeit und Soziale Gerechtigkeit (2004). Durch die Gründung der Partei "Die Grünen" im Jahr 1980 verlor sie wesentlich mehr Stimmen als die Unionsparteien. Die Gründung der Partei "Die Linke" im Jahr 2007 ging nur zu Lasten der SPD. Die Ausfallgefahr erscheint somit für die SPD größer als für die Union. Dies scheint damit zusammenzuhängen, dass die SPD ideologisch deutlich stärker geprägt ist als die Unionsparteien. Das Fundament einer liberalen Wirtschaftsverfassung ist ständig gefährdet durch das Risiko ausländischer Wirtschaftskrisen oder der sozialpolitischen Überforderung. Die außenpolitisch größten Risiken auf lange Sicht bestehen in der möglichen Abwendung Amerikas von Europa oder Deutschlands von Amerika oder dem Zerfall der Europäischen Union. Sollte eines dieser Risiken "schlagend" werden, wir die Zukunft sehr ungewiss.

Nur die aktuelle Organisation der Staatsgewalt Deutschlands hat ihren Ursprung im Jahr 1949. Wenn dort auch der Ursprung Deutschlands läge, fehlte in der Tat der Geschichte der Bundesrepublik die Tiefe mit ihren tragischen und heroischen Elementen, mit Aufstieg und Niedergang, weil ihre Geschichte seit 1949 "nur" eine glückliche Geschichte ist. Dann hätte auch der Jurist Ernst Forsthoff Recht, der die Bundesrepublik für einen Staat ohne Ernstfall hielt (vgl. oben S. 179). Die Bemerkung ist aber unhistorisch. Die Geschichte deutscher Staatlichkeit reicht zurück in die Zeit der Völkerwanderung (4./6. Jahrhundert). Die Bundesrepublik ist nur der jüngste Abschnitt der bewegten und mehr als tausendjährigen Geschichte deutscher Staatlichkeit und ein Teil desselben Deutschland, das allein in den letzten 500 Jahren die Reformation (1517), den 30-jährigen Krieg (1618/48), Preußen (1701/1945), Aufklärung und Romantik (18./19. Jh.), das Bismarckreich (1871/1918), zwei Weltkriege (1914/18, 1939/45), Hitler (1933/45) Auschwitz (1941/45) und den 8. Mai 1945 erlitten oder hervorgebracht hat.

E) Mythos Adenauer?

Einen Gründungsmythos für die Bundesrepublik gibt es bisher nicht. Schade eigentlich. Aber dafür ist sie wirklich zu jung. Gründungsmythen haben Länder wie Italien mit den Brüdern Romulus und Remus, die 753 v. Chr. Rom gegründet haben sollen, die Schweiz mit dem Rütlischwur, der am 1. August 1291 vermutet wird, und Amerika mit seiner Unabhängigkeitserklärung gegenüber England vom 4. Juli 1776. Es gibt auch keine kanonisierte Ursprungserzählung, wie sie zum Gründungsmythos gehört. Schließlich muss die Bundesrepublik auch auf einen religiösen Ursprung verzichten, obschon ein evangelischer Bischof, Martin Niemöller, einen solchen gern im Vatikan gesehen hätte. An der Wiege der Bundesrepublik gab es schließlich keine göttliche Offenbarung, keine Auserwähltheit für eine Mission.

Eine Gemeinsamkeit zwischen der Bundesrepublik und Amerika besteht bezüglich der founding fathers, die dort hohe Verehrung genießen. Aus der Zahl der deutschen founding fathers ragen zwei heraus, Konrad Adenauer und Carlo Schmid, ähnlich den Dioskuren Kastor und Pollux. In der Sage war Pollux ein Gott und damit unsterblich, Kastor dagegen nur ein Halbgott und damit sterblich. Beide nahmen folglich ein unterschiedliches Schicksal, so wie Adenauer und Carlo Schmid. Aber auch deren Rollen im Parlamentarischen Rat sind noch nicht kanonisiert.

Notes

1zitiert nach Hans-Peter Schwarz in Morsey, Adenauer, S. 87

21916/98; Major a.D., Träger des Ritterkreuzes des Eisernen Kreuzes

3Morsey, Adenauer und Bundestag, S. 54

4in Morsey, Adenauer und Bundestag, S. 92

5in Blumenwitz u.a. Beiträge der Wissenschaft, S. 585

6Löwentahl, S. 9 f

7Edinger, S. 79

8Dahrendorf in Netzer, S. 229 f

9Bd. 5, S. 15 f

10Buchstab, S. 133

11KP/242#G vom 28. August 1952

12KP/286#F vom 10. April 1953

13Neumann S. III, 29, 135

14Köhler, 775 ff

15Winkler, S.161; Goldmann, S. 384

16S. 21

17erster Präsident der USA von 1789 bis 1797

181944 bis 1946 und 1958 französischer Ministerpräsident, 1958 bis 1969 französischer Präsident

191862 bis 1890 preußischer Ministerpräsident, Kanzler des Norddeutschen Bundes und Reichskanzler

20zitiert nach Schwarz, Ära Adenauer, S. 27

21Letzten Endes S. 157, 159, 161

22zitiert nach Sontheimer, S. 18; Sebastian Haffner (1907/99), Pseudonym für Raimund Pretzel

23Prittie, S. 213

24Adenauer, S. 320

25AdG vom 7. September 1953, S. 4151

26Der Spiegel, 16. September 1953

27Allemann, S. 251

28KP/308#1 vom 8. September 1953

29Herbert, S. 648

30BGBl. 2006 I, S. 2034; DB/D 16/813, 8688

31in Löwenthal-Schwarz, S. 181, 187

32DB/P I 5/22 vom 20. September 1949

33Wehler, 5. Bd., S. 7

34Bösch, S. 10

35Westlich des Rheins, südwestlich des Limes, südlich der Donau und außerhalb dieser Region in Westfalen

36Hennis in Löwenthal-Schwarz, S. 219

37v. Mangoldt-Klein-Starck, Randnummer 15 zu Art. 53 GG

38Gesetz vom 24. Juli 1956 zur Änderung des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht, BGBl. 1956 I, S. 662; DB/D 2/1662

39Schwarz, Ära Adenauer, S. 51

40Schwarz, Ära Adenauer, S. 54

41DB/P II 224/13349 vom 5. Juli 1957

42DB/P III 108/5929 vom 6. April 1960

43DB/P III 122/7053 vom 30. Juni 1960

44Baring, Kanzlerdemokratie, S. 94 ff

45Winkler Bd. 2, S. 651

46in Morsey, Adenauer und Bundestag, S. 99 f

47S. 11

48Regierungserklärung vom 20. September 1949, DB/P I, 5/29

49Treitschke, Bd. 1, S. 690

50Freund, S. 737

51Golo Mann, S. 374

52Bösch, S. 74, vgl. auch Gespräch Adenauer mit Kaiser, S. 55 oben.

53zitiert nach Der Spiegel vom 09. Oktober 1963, S. 27, unter Bezug auf Die Welt vom 30. November 1946

54Bd. 1, S. 16 ff

55Amtsblatt des Kontrollrats 1947, S. 262

56Treitschke, 2. Teil, S, 266 f, 269, 274

57Thomas Mann, S. 52; auf Seite 50 heißt es: "Wenn in den folgenden Abhandlungen die Identität der Begriffe "Politik" und "Demokratie" verfochten wird, …

58in Netzer, S. 236

59S. 396

60S. 250

61Thomas Mann, S. 55

62S. 1023

63Der NATO-Doppelbeschluss sah die Stationierung der atomar bestückten US-amerikanischen Mittelstreckenraketen Pershing II und Marschflugkörper AGM-86 Cruise Missile in Europa als Antwort auf die Stationierung der neuen auf die Bundesrepublik und Westeuropa gerichteten sowjetischen SS 20-Raketen vor. Die Friedensbewegung kritisierte, dass die amerikanischen Mittelstreckenwaffen in der Lage seien, die sowjetische Hauptstadt faktisch ohne Vorwarnzeit zu treffen. Viele besorgten, dass die USA einen Atomkrieg auf Europa begrenzen und ihr eigenes Territorium aussparen könnten.

64in der deutschen Botschaft Washington sitzt der Resident des Bundesnachrichtendienstes

65Adenauer, Reden, S. 27

66Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 4. Mai 1951

67Herbert, S.. 680

68DB/P I 130/4972 und 5110 vom 5. April 1951; Gesetz vom 11. Mai 1951 zur Regelung der Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts für Angehörige des öffentlichen Dienstes, BGBl. I 1951, S. 291, Berichtigung BGBl. I 1951, S.354

69Glaser Kulturgeschichte Bd. 3, S. 342

70Winkler, Bd. 2, S. 654

71Sontheimer, S. 69

72das genaue Geburtsjahr ist nicht bekannt

73Sontheimer, S. 71

74in Netzer, S. 232

75Anhang 1

76Schewe in Bartholomäi u.a., S. 183 f

77gegründet am 6. Januar 1953 als Aktiengesellschaft für Luftverkehrsbedarf (LUFT AG)

78Internet: Bundesfinanzministerium/Startseite/Bundesvermögen/Privatisierungs- und Beteiligungspolitik

79BGBl. I 1967, S. 582

80Maier in Löwenthal-Schwarz, S. 501

81Gross, S. 113 f

82Herbert, S. 763

83Hennis in Löwenthal-Schwarz, S. 204

84Morsey, Adenauer und Bundestag, S. 25

85Morsey, Adenauer und Gründung, S. 35

86Morsey, Adenauer und Bundestag, S. 26

87Winkler, S. 152

88Schwarz, Ära Adenauer, S. 159, 191, 195

89Mende in Morsey, Adenauer und Bundestag, S. 54

90DB/P II, 72/3939 vom 27. Februar 1955

91Winkler, Bd. 2, S. 142

92Hermann J. Abs in Blumenwitz u.a., Beiträge, S. 230

93Morsey, Adenauer und die Gründung, S. 31 mit weiteren Nachweisen; die Existenz war öffentlich bekannt, AdG vom 20. April 1949, S. 1900; vom 22. April 1949, S. 1903; zu den Einzelheiten AdG vom 23. April 1949, S. 1903

94Briefe 1949-1951 Nr. 305 vom 6. September 1950

95Carl Severing (SPD): 1920/26, 1930/32 preußischer Innenminister, 1928/30 Reichsinnenminister

96zitiert nach Bresson in Netzer, S. 74

97so auch Hennis in Löwenthal-Schwarz, S. 234

98Hennis in Löwenthal-Schwarz, S. 203

99Gesetz betreffend den Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zum Brüsseler Vertrag und zum Nordatlantikvertrag, BGBl. II 1955, S. 256; der Brüsseler Vertrag war ein Bündnisvertrag zwischen BeNeLux, Frankreich und England, der in der Praxis aber neben der NATO nur eine Nebenrolle gespielt hat

100Gesetz betreffend den Vertrag vom 26. März 1952 über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den drei Mächten mit Zusatzverträgen, BGBl. II 1954, S. 57; II 1955, S. 305

101Gesetz vom 24. März 1955 betreffend das Protokoll vom 23. Oktober 1954 über die Beendigung des Besatzungsregimes in der Bundesrepublik Deutschland, BGBl. II 1955, S. 213, 301

102DB/D 5/1879; BGBl. II 1955, S. 308

103Miller in Löwenthal-Schwarz, S. 391

104Frankfurter Allgemeine Zeitung, 21. Juni 2014

105DB/P VI 2/8 vom 21. Oktober 1969

106DB/P VI 5/20 vom 28. Oktober 1969

107DB/P XIV 3/51 vom 10. November 1998

108Anhang 5

109Sontheimer, S. 7 f

110Görtemaker, S. 167

111Statistische Ämter des Bundes und der Länder, www.vgrdl.de

112Clément in Brühl, S. 35

113Es ist bezeichnend, dass der Kulturredakteur Harald Asel von Radio Berlin-Brandenburg wie selbstverständlich von "wir in Westeuropa" spricht (Inforadio vom 2. August 2014).

114ähnlich Bösch, S. 20

115zitiert nach Winkler, Bd. 2, S. 656

116Herbert, S. 769 f

117in Netzer, S. 23

ANHÄNGE

Anhang 1

Militärregierung – Deutschland Kontrollgebiet des Obersten Befehlshabers Proklamation Nr. 1[118]

An das

DEUTSCHE VOLK

Ich, General Dwight D. Eisenhower, Oberster Befehlshaber der Alliierten Streitkräfte, gebe hiermit folgendes bekannt:

I

Die Alliierten Streitkräfte, die unter meinem Oberbefehl stehen, haben jetzt deutschen Boden betreten. Wir kommen als ein siegreiches Heer, jedoch nicht als Unterdrücker. In dem deutschen Gebiet, das von Streitkräften unter meinem Oberbefehl besetzt ist, werden wir den Nationalsozialismus und den deutschen Militarismus vernichten, die Herrschaft der deutschen Nationalsozialistischen Arbeiterpartei beseitigen, die NSDAP auflösen sowie die grausamen, harten und ungerechten Rechtssätze und Einrichtungen, die von der NSDAP geschaffen worden sind, aufheben. Den deutschen Militarismus, der so oft den Frieden der Welt gestört hat, werden wir endgültig beseitigen. Führer der Wehrmacht und der NSDAP, Mitglieder der Geheimen Staatspolizei und andere Personen, die verdächtig sind, Verbrechen und Grausamkeiten begangen zu haben, werden gerichtlich angeklagt und, falls für schuldig befunden, ihrer gerechten Bestrafung zugeführt.

II

Die höchste gesetzgebende, rechtsprechende und vollziehende Machtbefugnis und Gewalt in dem besetzten Gebiet ist in meiner Person als Oberster Befehlshaber der Alliierten Streitkräfte und als Militär-Gouverneur vereinigt. Die Militärregierung ist eingesetzt, um diese Gewalten unter meinem Befehl auszuüben. Alle Personen in dem besetzten Gebiet haben unverzüglich und widerspruchslos alle Befehle und Veröffentlichungen der Militärregierung zu befolgen. Gerichte der Militärregierungen werden eingesetzt, um Rechtsbrecher zu verurteilen. Widerstand gegen die Alliierten Streitkräfte wird unnachsichtlich gebrochen. Andere schwere strafbare Handlungen werden schärfstens geahndet.

III

Alle deutschen Gerichte, Unterrichts- und Erziehungsanstalten innerhalb des besetzten Gebietes werden bis auf weiteres geschlossen. Dem Volksgerichtshof, den Sondergerichten, den SS Polizeigerichten und anderen außerordentlichen Gerichten wird überall im besetzten Gebiet die Gerichtsbarkeit entzogen. Die Wiederaufnahme der Tätigkeit der Straf- und Zivilgerichte und die Wiedereröffnung der Unterrichts- und Erziehungsanstalten wird genehmigt, sobald die Zustände es zulassen.

IV

Alle Beamte [sic] sind verpflichtet, bis auf weiteres auf ihren Posten zu verbleiben und alle Befehle und Anordnungen der Militärregierung oder der Alliierten Behörden, die an die deutsche Regierung oder an das deutsche Volk gerichtet sind, zu befolgen und auszuführen. Dies gilt auch für die Beamten, Arbeiter und Angestellten sämtlicher öffentlichen und gemeinwirtschaftlichen Betriebe, sowie für sonstige Personen, die notwendige Tätigkeiten verrichten.

Dwigt D. Eisenhower
Oberster Befehlshaber
der Alliierten Streitkräfte

[Anmerkung: Die Proklamation trägt kein Datum. Am 7. März 1945 hatten die amerikanischen Streitkräfte den Rhein erreicht. Demgemäß liegt der Zeitraum der Verkündung der Proklamation in der Zeit des Februar oder März 1945]

Auszug aus der

Erklärung in Anbetracht der Niederlage Deutschlands und der Übernahme der obersten "Regierungsgewalt hinsichtlich Deutschlands"

vom 5. Juni 1945[119]

Die deutschen Streitkräfte zu Lande, zu Wasser und in der Luft sind vollständig geschlagen und haben bedingungslos kapituliert, und Deutschland, das für den Krieg verantwortlich ist, ist nicht mehr fähig, sich dem Willen der siegreichen Mächte zu widersetzen. Dadurch ist die bedingungslose Kapitulation Deutschlands erfolgt, und Deutschland unterwirft sich allen Forderungen, die ihm jetzt oder später auferlegt werden.

…

Die Regierungen des Vereinigten Königreichs, der Vereinigten Staaten von Amerika, der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken und die Provisorische Regierung der Französischen Republik übernehmen hiermit die oberste Regierungsgewalt in Deutschland, einschließlich aller Befugnisse der deutschen Regierung, des Oberkommandos der Wehrmacht und der Regierungen, Verwaltungen oder Behörden der Länder, Städte und Gemeinden. Die Übernahme zu den vorstehend genannten Zwecken der besagten Regierungsgewalt und Befugnisse bewirkt nicht die Annektierung Deutschlands.

Die Regierungen des Vereinigten Königreichs, der Vereinigten Staaten von Amerika, der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken und die Provisorische Regierung der Französischen Republik werden später die Grenzen Deutschlands oder irgendeines Teiles Deutschlands und die rechtliche Stellung Deutschlands oder irgendeines Gebietes, das gegenwärtig einen Teil deutschen Gebietes bildet, festlegen.

…

Art. 13. a) In Ausübung der obersten Regierungsgewalt in Deutschland, die von den Regierungen des Vereinigten Königreichs, der Vereinigten Staaten von Amerika und der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken sowie der Provisorischen Regierung der Französischen Republik übernommen wird, werden die vier Alliierten Regierungen diejenigen Maßnahmen treffen, die sie zum künftigen Frieden und zur künftigen Sicherheit für erforderlich halten, darunter auch die vollständige Abrüstung und Entmilitarisierung Deutschlands.

b) Die Alliierten Vertreter werden Deutschland zusätzliche politische, verwaltungsmäßige, wirtschaftliche, finanzielle, militärische und sonstige Forderungen auferlegen, die sich aus der vollständigen Niederlage Deutschlands ergeben …

Art. 14. Diese Erklärung tritt in Kraft und Wirkung an dem Tage und zu der Stunde, die nachstehend angegeben werden …

Berlin, den 5. Juni 1945

18.00 Uhr mitteleuropäischer Zeit.

(Die in den drei maßgebenden Sprachen abgefassten Texte dieser Erklärung sind von Dwight D. Eisenhower, General der Armee, G. Schukow, Marschall der Sowjetunion, B. L. Montgomery, Feldmarschall, und T. de Lattre-Tassigny, Armeegeneral, unterzeichnet.)

Anhang 2

Genehmigungsschreiben der Militärgouverneure der britischen, französischen und amerikanischen Besatzungszone zum Grundgesetz
vom 12. Mai 1949

Herrn Dr. Konrad Adenauer

Präsident des Parlamentarischen Rates

Bonn

Sehr geehrter Herr Dr. Adenauer !

1. Das am 8. Mai vom Parlamentarischen Rat angenommene Grundgesetz hat unsere sorgfältige und interessierte Aufmerksamkeit gefunden. Nach unserer Auffassung verbindet es in glücklicher Weise deutsche demokratische Überlieferung mit den Prinzipien einer repräsentativen Regierung und einer Rechtsordnung, die die Welt als für das Leben eines freien Volkes unerlässlich betrachtet.

2. Indem wir die Verfassung genehmigen, damit sie gemäß Artikel 144 (1) dem deutschen Volke zur Ratifizierung unterbreitet werde, nehmen wir an, dass Sie verstehen werden, dass wir verschiedene Vorbehalte machen müssen. Zum ersten unterliegen die Befugnisse, die dem Bund durch das Grundgesetz übertragen werden, sowie die von den Ländern und den örtlichen Verwaltungskörperschaften ausgeübten Befugnisse den Bestimmungen des Besatzungsstatutes, das wir Ihnen schon übermittelt haben und das mit dem heutigen Datum verkündet wird.

3. Zweitens versteht es sich, dass die Polizeibefugnisse, wie sie in Artikel 91(2) enthalten sind, nicht ausgeübt werden dürfen, bis sie von den Besatzungsbehörden ausdrücklich gebilligt sind. In gleicher Weise sollen die übrigen Polizeifunktionen des Bundes im Einklang mit dem in dieser Frage an Sie gerichteten Schreiben vom 14. 4. 49 ausgeübt werden.

4. Ein dritter Vorbehalt betrifft die Beteiligung Groß-Berlins am Bund. Wir interpretieren den Inhalt der Artikel 23 und 144 (2) des Grundgesetzes dahin, dass er die Annahme unseres früheren Ersuchens darstellt, demzufolge Berlin keine abstimmungsberechtigte Mitgliedschaft im Bundestag oder Bundesrat erhalten und auch nicht durch den Bund regiert werden wird, dass es jedoch eine beschränkte Anzahl Vertreter zur Teilnahme an den Sitzungen dieser gesetzgebenden Körperschaften benennen darf.

5. Ein vierter Vorbehalt bezieht sich auf die Artikel 29 und 118 und die allgemeinen Fragen der Neufestsetzung der Ländergrenzen. Abgesehen von Württemberg-Baden und Hohenzollern hat sich unsere Haltung in dieser Frage, seitdem wir die Angelegenheit mit Ihnen am 2. März besprochen haben, nicht geändert. Sofern nicht die Hohen Kommissare einstimmig eine Änderung dieser Haltung beschließen, sollen die in den genannten Artikeln festgelegten Befugnisse nicht ausgeübt werden und die Grenzen aller Länder mit Ausnahme von Württemberg-Baden und Hohenzollern bis zum Zeitpunkt des Friedensvertrages, so wie sie jetzt festgelegt sind, bestehen bleiben.

6. Wir sind fünftens der Auffassung, dass Artikel 84, Absatz 5, und Artikel 87, Absatz 3, dem Bund sehr weitgehende Befugnisse auf dem Gebiet der Verwaltung geben. Die Hohen Kommissare werden der Ausübung dieser Befugnisse sorgfältige Beachtung schenken müssen, um sicherzustellen, dass sie nicht zu einer übermäßigen Machtkonzentration führen.

7. Bei unserer Zusammenkunft mit Ihnen am 25. April unterbreiteten wir Ihnen eine Formel, in der auf englisch der Sinn des Artikels 72 (2), 3, wiedergegeben war. Diese Formel, die Sie annahmen, da Sie Ihre Auffassung wiedergebe, lautete wie folgt: "weil die Wahrung der Rechts- oder wirtschaftlichen Einheit sie erfordert, um die wirtschaftlichen Interessen des Bundes zu fördern oder eine angemessene Gleichheit wirtschaftlicher Möglichkeiten für Alle sicherzustellen." Wir möchten Sie davon unterrichten, dass die Hohen Kommissare diesen Artikel in Übereinstimmung mit dem vorliegenden Text auslegen werden.

8. Um die Möglichkeit zukünftiger Rechtsstreitigkeiten auszuschalten, möchten wir klarstellen, dass wir bei der Genehmigung der Verfassungen für die Länder bestimmten, dass nichts in diesen Verfassungen als Beschränkung der Bestimmungen der Bundesverfassung ausgelegt werden kann. Ein Konflikt zwischen den Länderverfassungen und der vorläufigen Bundesverfassung muss daher zugunsten der letzteren entschieden werden.

9. Wir möchten es auch klar verstanden wissen, dass nach Zusammentritt der gesetzgebenden Körperschaften, die das Grundgesetz vorsieht und nachdem entsprechend dem im Grundgesetz festgelegten Verfahren die Wahl des Präsidenten sowie die Wahl und Ernennung des Kanzlers bzw. der Bundesminister erfolgt sind, die Regierung der Bundesrepublik Deutschland konstituiert ist und das Besatzungsstatut daraufhin in Kraft tritt.

10. Nach Vollendung seiner letzten Aufgabe, wie sie in Artikel 145, Absatz 1, festgelegt ist, wird der Parlamentarische Rat aufgelöst. Wir möchten diese Gelegenheit benützen, um die Mitglieder des Parlamentarischen Rates zur erfolgreichen Vollendung ihrer unter kritischen Verhältnissen durchgeführten schwierigen Aufgabe sowie zu der offenkundigen Sorgfalt und Gründlichkeit, mit der sie ihre Arbeit geleistet haben, und zu der Hingabe an demokratische Ideale, nach deren Erreichung wir alle streben, zu beglückwünschen.

Frankfurt, den 12. Mai 1949

B. H. Robertson

General

Militärgouverneur Britische Zone

Pierre Koenig

General d‘Armee

Miltärgouverneur Französische Zone

Lucius D. Clay

General, US Army

Militärgouverneur Amerikanische Zone

Anhang 3

Besatzungsstatut

Dem Parlamentarischen Rat in Bonn mit einer Note übermittelt und am 11. Mai 1949 mit einem Begleitschreiben folgenden Inhalts übergeben:

"Die drei Militärgouverneure erhielten die folgende Nachricht, die sich durch die Verbindungsoffiziere in Bonn dem Parlamentarischen Rat hierdurch mitteilen:

Die Außenminister haben in Washington die Frage einer Deutschen Bundesrepublik nach allen Gesichtspunkten hin erwogen und sind zu einer Reihe wichtiger politischer Entscheidungen hierüber gekommen. Sie haben beschossen, dass die deutschen Behörden im Allgemeinen die Freiheit haben sollen, Verwaltungs- und Gesetzgebungsmaßnahmen vorzunehmen, und dass solche Maßnahmen Geltung haben, sofern die alliierten Behörden keinen Einspruch einlegen. Auf gewissen begrenzten Gebieten werden sich jedoch die Alliierten das Recht vorbehalten, selbst unmittelbare Maßnahmen zu ergreifen. Diese Gebiete sind in dem Besatzungsstatut aufgeführt, von dem eine Abschrift beigefügt ist. Mit der Errichtung der Bundesrepublik Deutschland werden die Militärregierungen als solche aufhören zu bestehen, und die Aufgaben der alliierten Behörden werden in der Weise aufgeteilt werden, dass die Überwachungsaufgaben von einem Hohen Kommissar und die militärischen Aufgaben von einem Oberbefehlshaber wahrgenommen werden. Die drei Hohen Kommissare werden zusammen eine Alliierte Hohe Kommission bilden, und es ist die Absicht der drei Regierungen, die Größe der ihren Hohen Kommissaren beigegebenen Überwachungsstäbe auf ein Mindestmaß zu beschränken. Weiterhin stellen die Außenminister fest, dass es ein Hauptanliegen der drei alliierten Regierungen ist, die engste Einbeziehung des Deutschen Volkes innerhalb eines demokratischen Bundesstaates in den Rahmen einer europäischen Vereinigung auf einer für beide Seiten günstigeren Grundlage zu fördern und zu erleichtern. Bevor jedoch die weitreichenden Entwicklungen, die sie im Auge haben, in Gang gesetzt werden können, ist es wesentlich, dass der Parlamentarische Rat zu einer Einigung über das Grundgesetz für die Deutsche Bundesrepublik kommt."

Wortlaut

Fassung vom 10. April 1949

Amtsblatt der Alliierten Hohen Kommission 1949 S. 13

Fassung vom 6. März 1951

Amtsblatt der Alliierten Hohen Kommission 1951 S. 792

In Ausübung der obersten Gewalt, die bei den Regierungen Frankreichs, der Vereinigten Staaten und des Vereinigten Königreichs verbleibt, verkünden wir,

General Pierre Koenig, Militärgouverneur und Oberbefehlshaber der französischen Zone Deutschlands,

General Lucius D. Clay, Militärgouverneur und Oberbefehlshaber der amerikanischen Zone Deutschlands,

General Sir Brian Hubert Robertson, Militärgouverneur und Oberbefehlshaber der britischen Zone Deutschlands,
hierdurch gemeinsam das folgende Besatzungsstatut:

unverändert

I. Während des Zeitraumes, in dem die Besatzung noch fortdauern muss, wünschen und beabsichtigen die Regierungen Frankreichs, der Vereinigten Staaten und des Vereinigten Königreichs, dass dem deutschen Volk Selbstregierung in dem höchstmöglichen Maße, das mit dieser Besatzung vereinbar ist, zu Teil werden soll. Der Bundesstaat und die an ihm beteiligten Länder sollen, lediglich durch die Bestimmungen dieses Statuts beschränkt, die volle gesetzgebende, vollziehende und rechtsprechende Gewalt gemäß dem Grundgesetz bzw. ihren Verfassungen haben.

unverändert

II. Um die Verwirklichung der grundlegenden Besatzungszwecke sicherzustellen, bleiben Sonderbefugnisse, einschließlich des Rechts, die von den Besatzungsbehörden benötigten Auskünfte und statistischen Angaben anzufordern und zu prüfen, auf folgenden Gebieten vorbehalten:

unverändert

a) Abrüstung und Entmilitarisierung einschließlich der damit zusammenhängenden naturwissenschaftlichen Forschungsgebiete, der Verbote und Beschränkungen für die Industrie und die zivile Luftfahrt.

a) unverändert

b) Kontrollmaßnahmen hinsichtlich der Ruhr, Rückerstattungen, Reparationen. Dekartellisierung, Entflechtung, Diskriminierung im Geschäftsverkehr, ausländische Vermögenswerte in Deutschland und vermögensrechtliche Ansprüche gegen Deutschland,

b) Kontrollmaßnahmen hinsichtlich der Ruhr, Rückerstattungen, Reparationen. Dekartellisierung, Entflechtung, Diskriminierung im Geschäftsverkehr, soweit dies für die Zwecke des nachstehenden Absatzes g) (2) erforderlich ist, ausländische Vermögenswerte in Deutschland und vermögensrechtliche Ansprüche gegen Deutschland;

c) auswärtige Angelegenheiten, einschließlich völkerrechtlicher Abkommen, die von Deutschland oder mit Wirkung für Deutschland abgeschlossen werden,

c) Auswärtige Angelegenheiten, einschließlich der von Deutschland oder in seinem Namen geschlossenen internationalen Abkommen; die auf diesem Gebiete vorbehaltenen Befugnisse werden jedoch so ausgeübt werden, dass der Bundesrepublik die Pflege der Beziehungen mit anderen Ländern in vollem Umfange insoweit ermöglicht wird, als dies mit den Erfordernissen der Sicherheit, mit den anderen vorbehaltenen Befugnissen und den Verpflichtungen der Besatzungsmächte in Bezug auf Deutschland vereinbar ist;

d) Verschleppte und die Zulassung von Flüchtlingen,

d) unverändert

e) Schutz, Ansehen und Sicherheit der alliierten Streitkräfte, Familienangehörigen, Arbeitnehmer und Vertreter, ihre Immunitätsrechte, sowie die Deckung der Besatzungskosten und ihrer sonstigen Bedürfnisse,

e) unverändert

f) Beachtung des Grundgesetzes und der Landesverfassungen,

f) unverändert

g) Kontrolle über Außenhandel und Devisenwirtschaft,

g) Die Überwachung des Außenhandels und der Devisenwirtschaft in dem Umfange, der erforderlich ist,

(1) um den Erfordernissen der Sicherheit zu genügen;

(2) um die Einhaltung der Grundsätze des Allgemeinen Abkommens über Zolltarife und Handel durch die Bundesrepublik sicherzustellen, bis die Bundesrepublik dem Abkommen beigetreten ist und die darin vorgesehenen Verpflichtungen übernommen hat;

(3) um die Einhaltung der Grundsätze und Verfahrensregeln des Abkommens über den Internationalen Währungsfonds durch die Bundesrepublik Deutschland sicherzustellen und den Kurs ihrer Währung zu überwachen, bis die Bundesrepublik Mitglied des Fonds geworden ist und im Rahmen des Abkommens befriedigende Verpflichtungen hinsichtlich des Kurses ihrer Währung übernommen hat;

(4) um eine ordnungsgemäße Befriedigung der Ansprüche gegen Deutschland zu gewährleisten.

h) Kontrolle über innenpolitische Maßnahmen, jedoch nur in dem Mindestmaße, das notwendig ist, um eine Verwendung von Geldern, Nahrungsmitteln und anderen Gütern in der Weise zu gewährleisten, dass die Notwendigkeit ausländischer Unterstützung für Deutschland auf ein Mindestmaß herabgesetzt wird.

h) aufgehoben.

i) Kontrolle der Verwahrung und Behandlung derjenigen Personen in deutschen Gefängnissen, die vor den Gerichten der Besatzungsmächte oder Besatzungsbehörden angeklagt oder von ihnen verurteilt worden sind, sowie Kontrolle über die Vollstreckung der gegen sie verhängten Strafen und über Fragen ihrer Amnestierung, Begnadigung und Freilassung.

i) unverändert

III. Die Regierungen Frankreichs, der Vereinigten Staaten und des Vereinigten Königreichs hoffen und erwarten, dass die Besatzungsbehörden keine Veranlassung haben werden, auf anderen Gebieten als den oben besonders vorbehaltenen Maßnahmen zu treffen. Die Besatzungsbehörden behalten sich jedoch das Recht vor, auf Anweisung ihrer Regierungen die Ausübung der vollen Regierungsgewalt ganz oder teilweise wieder aufzunehmen, wenn sie der Ansicht sind, dass dies aus Sicherheitsgründen oder zur Aufrechterhaltung der demokratischen Regierungsform in Deutschland oder in Verfolg der internationalen Verpflichtungen ihrer Regierungen unumgänglich ist. Bevor sie dies tun, werden sie die zuständigen deutschen Behörden von ihrem Entschluss und seinen Gründen offiziell unterrichten.

III. unverändert

IV. Die deutsche Bundesregierung und die Regierungen der Länder werden befugt sein, nach ordnungsgemäßer Benachrichtigung der Besatzungsbehörden auf den diesen Behörden vorbehaltenen Gebieten Gesetze zu erlassen und Maßnahmen zu treffen, es sei denn, dass die Besatzungsbehörden etwas anderes besonders anordnen, oder dass die Gesetze oder Maßnahmen mit den eigenen Entscheidungen oder Maßnahmen der Besatzungsbehörden unvereinbar sein würden.

IV. unverändert

V. Jede Änderung des Grundgesetzes bedarf vor Inkrafttreten der ausdrücklichen Genehmigung der Besatzungsbehörden. Länderverfassungen, Änderungen dieser Verfassungen, sowie alle anderen Gesetze und alle Abkommen, die zwischen der Bundesregierung und auswärtigen Regierungen getroffen werden, treten 21 Tage nach ihrem amtlichen Eingang bei den Besatzungsbehörden in Kraft, falls sie nicht vorher vorläufig oder endgültig beanstandet worden sind. Die Besatzungsbehörden werden Gesetze nicht beanstanden, es sei denn, dass diese nach ihrer Auffassung mit dem Grundgesetz, einer Länderverfassung, mit Rechtsvorschriften oder sonstigen Direktiven der Besatzungsbehörden selbst oder mit Bestimmungen dieses Statuts unvereinbar sind, oder dass sie eine schwere Bedrohung für die grundlegenden Zwecke der Besatzung darstellen.

V. a) Änderungen des Grundgesetzes bedürfen vor ihrem Inkrafttreten der ausdrücklichen Genehmigung der Besatzungsbehörden. Die zwischen der Bundesrepublik und einer ausländischen Regierung getroffenen Abkommen treten 21 Tage nach ihrem amtlichen Eingang bei den Besatzungsbehörden in Kraft, es sei denn, dass diese sie vorher, vorläufig oder endgültig, ablehnen. Landesverfassungen, deren Änderungen und sonstige Rechtsvorschriften des Bundes oder der Länder treten ohne Prüfung durch Besatzungsbehörden in Kraft, können aber von ihnen aufgehoben oder außer Kraft gesetzt werden.

b) Die Besatzungsbehörden werden Abkommen zwischen der Bundesrepublik und einem befreundeten Lande nur dann ablehnen und Rechtsvorschriften nur dann aufheben oder außer Kraft setzen, wenn sie ihrer Ansicht nach mit den Bestimmungen des revidierten Besatzungsstatuts oder mit Rechtsvorschriften oder Maßnahmen der Besatzungsbehörden unvereinbar sind, oder wenn sie eine schwere Bedrohung der Grundziele der Besatzung darstellen.

VI. Mit der alleinigen Einschränkung, die sich aus den Erfordernissen ihrer Sicherheit ergibt, verbürgen sich die Besatzungsbehörden dafür, dass alle Besatzungsdienststellen die Grundrechte jeden Staatsbürgers auf Schutz gegen willkürliche Festnahme, Durchsuchung oder Beschlagnahme, auf anwaltliche Vertretung, auf Haftentlassung gegen Sicherheitsleistung, wenn die Umstände das rechtfertigen, auf Verkehr mit den Angehörigen, und auf eine unparteiische und unverzügliche Gerichtsverhandlung achten werden.

VI. unverändert

VII. Rechtsvorschriften, die von den Besatzungsbehörden vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassen sind, bleiben in Kraft, bis sie von den Besatzungsbehörden gemäß den folgenden Bestimmungen aufgehoben oder abgeändert werden:

VII. unverändert

a) Rechtsvorschriften, die mit den vorstehenden Bestimmungen unvereinbar sind, werden aufgehoben oder durch Abänderung mit ihnen in Übereinstimmung gebracht;

a) Rechtsvorschriften der Besatzungsbehörden bleiben, soweit sie auf vorbehaltenen Befugnissen beruhen, bis zu ihrer Aufhebung oder Änderung durch die Besatzungsbehörden in Kraft.

b) Rechtsvorschriften, die auf den vorbehaltenen vorstehend in Art. II angeführten Befugnissen beruhen, werden kodifiziert;

b) Alle anderen Rechtsvorschriften der Besatzungsbehörden bleiben in Kraft, bis sie auf Ersuchen der zuständigen deutschen Behörden von den Besatzungsbehörden aufgehoben werden oder auf Grund einer von den Besatzungsbehörden erteilten Ermächtigung durch die deutschen Behörden aufgehoben oder geändert werden.

c) Rechtsvorschriften, die nicht unter a) und b) fallen, werden von den Besatzungsbehörden auf Ersuchen zuständiger deutscher Stellen aufgehoben.

aufgehoben

VIII. Jede Maßnahme ist als ein Akt der Besatzungsbehörden gemäß den hier vorbehaltenen Befugnissen anzusehen und ist als solcher gemäß diesem Besatzungsstatut wirksam, falls sie in irgendeiner durch Vereinbarung zwischen ihnen vorgesehenen Form getroffen oder verlautbart worden ist. Die Besatzungsbehörden können nach ihrem Ermessen ihre Entscheidungen entweder unmittelbar oder durch Weisungen an die zuständigen deutschen Behörden bewirken.

VIII. unverändert

IX. Nach zwölf Monaten, mindestens aber innerhalb von achtzehn Monaten nach Inkrafttreten dieses Statuts werden die Besatzungsbehörden eine Überprüfung seiner Bestimmungen unter Berücksichtigung der bei seiner Anwendung gemachten Erfahrungen vornehmen mit dem Ziel, die Zuständigkeit der deutschen Behörden auf dem Gebiet der Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung zu erweitern.

IX. unverändert

Washington, am 10. April 1949

Pierre Koenig, Militärgouverneur und Oberbefehlshaber der französischen Zone Deutschlands,

General Lucius D. Clay, Militärgouverneur und Oberbefehlshaber der amerikanischen Zone Deutschlands, und

General Sir Brian Hubert Robertson, Militärgouverneur und Oberbefehlshaber der britischen Zone Deutschlands

Anhang 4

Ahlener Programm

Zonenausschuss der CDU für die britische Zone, Ahlen/Westfalen,

3. Februar 1947[120]

Der Zonenausschuss der CDU für die britische Zone erließ in seiner Tagung vom 1. bis 3. Februar 1947 in Ahlen folgende programmatische Erklärung:

Das kapitalistische Wirtschaftssystem ist den staatlichen und sozialen Lebensinteressen des deutschen Volkes nicht gerecht geworden. Nach dem furchtbaren politischen, wirtschaftlichen und sozialen Zusammenbruch als Folge einer verbrecherischen Machtpolitik kann nur eine Neuordnung von Grund aus erfolgen.

Inhalt und Ziel dieser sozialen und wirtschaftlichen Neuordnung kann nicht mehr das kapitalistische Gewinn- und Machtstreben, sondern nur das Wohlergehen unseres Volkes sein. Durch eine gemeinwirtschaftliche Ordnung soll das deutsche Volk eine Wirtschafts und Sozialverfassung erhalten, die dem Recht und der Würde des Menschen entspricht, dem geistigen und materiellen Aufbau unseres Volkes dient und den inneren und äußeren Frieden sichert.

In dieser Erkenntnis hat das Parteiprogramm der CDU vom März 1946 folgende Grundsätze aufgestellt:

Ziel aller Wirtschaft ist die Bedarfsdeckung des Volkes

Die Wirtschaft hat der Entfaltung der schaffenden Kräfte des Menschen und der Gemeinschaft zu dienen. Ausgangspunkt aller Wirtschaft ist die Anerkennung der Persönlichkeit. Freiheit der Person auf wirtschaftlichem und Freiheit auf politischem Gebiet hängen eng zusammen. Die Gestaltung und Führung der Wirtschaft darf dem einzelnen nicht die Freiheit seiner Person nehmen. Daher ist notwendig:

Stärkung der wirtschaftlichen Stellung und Freiheit des einzelnen; Verhinderung der Zusammenballung wirtschaftlicher Kräfte in der Hand von Einzelpersonen, von Gesellschaften, privaten oder öffentlichen Organisationen, durch die die wirtschaftliche oder politische Freiheit gefährdet werden könnte. Kohle ist das entscheidende Produkt der gesamten deutschen Volkswirtschaft. Wir fordern die Vergesellschaftung der Bergwerke.

In Verfolgung dieser Grundsätze ist nunmehr von der CDU folgendes Programm für die Neuordnung der Wirtschaft beschlossen worden:

…

II. Neue Struktur der deutschen industriellen Wirtschaft

Die neue Struktur der deutschen Wirtschaft muss davon ausgehen, dass die Zeit der unumschränkten Herrschaft des privaten Kapitalismus vorbei ist. Es muss aber ebenso vermieden werden, dass der private Kapitalismus durch den Staatskapitalismus ersetzt wird, der noch gefährlicher für die politische und wirtschaftliche Freiheit des einzelnen sein würde. Es muss eine neue Struktur der Wirtschaft gesucht werden, die die Mängel der Vergangenheit vermeidet und die Möglichkeit zu technischem Fortschritt und zur schöpferischen Initiative des einzelnen lässt.

1. Konzerne und ähnliche wirtschaftliche Gebilde, die nicht technisch, sozial oder wirtschaftlich absolut notwendig sind, sind zu entflechten und in selbständige Einzelunternehmungen zu überfuhren. Die technische Entwicklung verlangt bei gewissen Unternehmungen eine bestimmte Mindestgröße, namentlich auch, um gegenüber dem Ausland konkurrenzfähig zu sein. Diese Mindestgröße muss derartigen Unternehmungen unbedingt belassen werden.

2. Unternehmungen monopolartigen Charakters, Unternehmungen, die eine bestimmte Größe überschreiten müssen, verleihen eine wirtschaftliche und damit eine politische Macht, die die Freiheit im Staat gefährden kann. Dieser Gefahr muss dadurch vorgebeugt werden, dass entsprechende Kartellgesetze erlassen werden … Darüber hinaus soll bei diesen Unternehmungen das machtverteilende Prinzip eingeführt werden, damit jede mit dem Gemeinwohl unverträgliche Beherrschung wesentlicher Wirtschaftszweige durch den Staat, Privatpersonen oder Gruppen ausgeschlossen wird.

a) Zu diesem Zweck sollen öffentliche Körperschaften wie Staat, Land, Gemeinde, Gemeindeverbände, ferner Genossenschaften und die im Betrieb tätigen Arbeitnehmer an diesen Unternehmungen beteiligt werden: der dringend notwendigen Unternehmerinitiative ist der erforderliche Spielraum zu belassen.

b) Weiter soll bei solchen Unternehmungen der private Aktienbesitz, der in einer Hand dem Eigentum oder dem Stimmrecht nach vereinigt ist, in der Höhe gesetzlich begrenzt werden.

3. Bergbau. Monopolartigen Charakter haben die Kohlenbergwerke schlechthin wegen des von ihnen geförderten, für das gesamte Volk lebenswichtigen Urproduktes. Daher ist die Anwendung der in Ziffer II/2 aufgestellten Grundsätze auf sie vordringlich; sie sind somit zu vergesellschaften.

Wenn in besonderen Fällen die Form des Staatsbetriebes zweckmäßiger erscheint, so sollen die vorstehenden Grundsätze der Anwendung dieser Form nicht entgegenstehen.

4. Eisenschaffende Großindustrie. Auch bei der eisenschaffenden Großindustrie ist der Weg der Vergesellschaftung zu beschreiten. (Antrag 2 der CDU-Fraktion im Landtag Nordrhein-Westfalen.)

5. Das Genossenschaftswesen ist mit aller Kraft auszubauen und die Rechtsform der Stiftungen auch in wirtschaftlichem Bereich nachdrücklich zu fördern.

6. Die schon vor 1933 begonnene gesetzliche Kontrolle des Geld- und Bankwesens sowie des Versicherungswesens muss weiter ausgebaut werden.

7. Leistungsfähige Klein- und Mittelbetriebe sind um ihres volkswirtschaftlichen Wertes und ihrer sozialen Aufstiegsmöglichkeiten willen zu fördern. In Industrie, Handel, Handwerk und Gewerbe ist die private Unternehmertätigkeit zu erhalten und zu entwickeln.

8. Rechtmäßig erworbenes Eigentum, mit dem politischer Missbrauch nicht getrieben wurde, ist im übrigen bei der Durchführung dieser wirtschaftlichen Neuordnung im Rahmen der allgemeinen Gesetze zu achten.

III. Neugestaltung des Verhältnisses zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer im Betriebe

In den Betrieben, in denen wegen ihrer Größe das Verhältnis zwischen Arbeitnehmer und Unternehmer nicht mehr auf einer persönlichen Grundlage beruht, ist ein Mitbestimmungsrecht der Arbeitnehmer an den grundlegenden Fragen der wirtschaftlichen Planung und sozialen Gestaltung sicherzustellen. Dies muss zunächst dadurch geschehen, dass die Arbeitnehmer des Betriebes in den Aufsichtsorganen, z. B. im Aufsichtsrat des Unternehmens, die ihnen zustehende Vertretung haben. Zu diesem Zweck bedarf es einer Reform des Gesellschaftsrechts. Insbesondere ist dem Aufsichtsrat eine stärkere Stellung gegenüber der Verwaltung zu verleihen.

Bei Großbetrieben mit mehrköpfigem Vorstand sollte Betriebsangehörigen, die in langjähriger Betriebszugehörigkeit sich um den Betrieb verdient gemacht haben, Mitwirkung in der Leitung des Unternehmens durch Berufung in den Vorstand gewährt werden. Die Berufung erfolgt auf Vorschlag der Betriebsangehörigen, die dem Aufsichtsrat mindestens drei Vorschläge zu unterbreiten haben.

Dem von der Belegschaft gewählten Vorsitzenden des Betriebsrates ist Gelegenheit zur Mitwirkung in allen Fragen zu geben, welche die sozialen Interessen der Betriebsangehörigen berühren. Darüber hinaus hat die Betriebsleitung in jedem Fall dem Betriebsrat einmal monatlich Bericht über die Lage des Unternehmens zu erstatten, und den Betriebsangehörigen ist ein Anspruch auf Auskunftserteilung in diesen Besprechungen zuzubilligen.

Durch geeignete Maßnahmen soll den Arbeitnehmern eine Beteiligung am Ertrage gesichert werden. Die Formen dieser Beteiligung können verschiedenartig sein und unterliegen besonderer Vereinbarung. (Siehe Antrag 3 der CDU-Fraktion im Landtag Nordrhein Westfalen.)

IV. Planung und Lenkung der Wirtschaft
wird auf lange Zeit hinaus in erheblichem Umfange notwendig sein; es ist aber ein Unterschied, ob die Planung und Lenkung im Hinblick auf die Schwierigkeiten der wirtschaftlichen Lage erfolgt oder von Fall zu Fall als notwendig betrachtet wird, oder ob die Planung und Lenkung der Wirtschaft als Selbstzweck angesehen wird. Planung und Lenkung wird auch in normalen Zeiten der Wirtschaft in gewissem Umfange notwendig sein, was sich aus unserer Auffassung ergibt, dass die Wirtschaft der Bedarfsdeckung des Volkes zu dienen hat.

Diese Planungs- und Lenkungsaufgaben sollen von Selbstverwaltungskörperschaften der Wirtschaft in Wirtschaftskammern wahrgenommen werden. Ob diese Wirtschaftskammern identisch sein werden mit den Industrie- und Handelskammern, ist eine Frage von sekundärer Bedeutung. Notwendig ist auf jeden Fall, dass die breiten Massen der Arbeitnehmer und Konsumenten an dieser Planung und Lenkung innerhalb der wirtschaftlichen Selbstverwaltung neben den Unternehmern gleichberechtigt teilnehmen. In ihren letzten Entscheidungen unterliegen auch die Selbstverwaltungskörperschaften der parlamentarischen Kontrolle. (Siehe Antrag 4 der CDU-Fraktion im Landtag Nordrhein-Westfalen.)

…

Anhang 5

Düsseldorfer Leitsätze vom 15. Juli 1949

Was versteht die CDU/CSU unter sozialer Marktwirtschaft?[121]

Die „soziale Marktwirtschaft“ ist die sozial gebundene Verfassung der gewerblichen Wirtschaft, in der die Leistung freier und tüchtiger Menschen in eine Ordnung gebracht wird, die ein Höchstmaß von wirtschaftlichem Nutzen und sozialer Gerechtigkeit für alle erbringt. Diese Ordnung wird geschaffen durch Freiheit und Bindung, die in der „sozialen Marktwirtschaft“ durch echten Leistungswettbewerb und unabhängige Monopolkontrolle zum Ausdruck kommen. Echter Leistungswettbewerb liegt vor, wenn durch eine Wettbewerbsordnung sichergestellt ist, daß bei gleichen Chancen und fairen Wettkampfbedingungen in freier Konkurrenz die bessere Leistung belohnt wird. Das Zusammenwirken aller Beteiligten wird durch marktgerechte Preise gesteuert.

Die „soziale Marktwirtschaft“ steht im scharfen Gegensatz zum System der Planwirtschaft, die wir ablehnen, ganz gleich, ob in ihr die Lenkungsstellen zentral oder dezentral, staatlich oder selbstverwaltungsmäßig organisiert sind.

Die „soziale Marktwirtschaft“ steht aber auch im Gegensatz zur sogenannten „freien Wirtschaft“ liberalistischer Prägung. Um einen Rückfall in die „freie Wirtschaft“ zu vermeiden, ist zur Sicherung des Leistungswettbewerbs die unabhängige Monopolkontrolle nötig. Denn so wenig der Staat oder halböffentliche Stellen die gewerbliche Wirtschaft und einzelne Märkte lenken sollen, so wenig dürfen Privatpersonen und private Verbände derartige Lenkungsaufgaben übernehmen. Die „soziale Marktwirtschaft“ verzichtet auf Planung und Lenkung von Produktion, Arbeitskraft und Absatz. Sie bejaht jedoch die planvolle Beeinflussung der Wirtschaft mit den organischen Mitteln einer umfassenden Wirtschaftspolitik auf Grund einer elastischen Anpassung an die Marktbeobachtung. Diese Wirtschaftspolitik führt in sinnvoller Kombination von Geld- und Kredit-, Handels- und Zoll-, Steuer-, Investitions- und Sozialpolitik sowie anderen Maßnahmen dazu, daß die Wirtschaft in Erfüllung ihrer letzten Zielsetzung der Wohlfahrt und der Bedarfsdeckung des ganzen Volkes dient. Diese Bedarfsdeckung hat selbstverständlich auch eine angemessene Versorgung des notleidenden Teils der Bevölkerung zu umfassen.

Die vorwiegend eigentumsrechtlichen und gesellschaftspolitischen Grundsätze des Ahlener Programms werden anerkannt, jedoch nach der marktwirtschaftlichen Seite hin ergänzt und fortentwickelt.

Zur Verwirklichung der sozialen Marktwirtschaft stellen wir folgende Leitsätze auf:

1. Der Leistungswettbewerb ist gesetzlich sicherzustellen. Monopole und Träger marktwirtschaftlicher Macht sind einer institutionell verankerten, unabhängigen und nur dem Gesetz unterworfenen Monopolkontrolle zu unterstellen.

2. Wir erstreben gesetzliche Maßnahmen zur Vertiefung einer echten Verantwortung in der Wirtschaft.

3. Gesetzliche Maßnahmen zur Verschärfung der Publizität müssen vor allem bei den Kapitalgesellschaften getroffen werden.

4. Eine zentrale Aufsicht des Geldwesens ist zum Schutze der Währung erforderlich.

5. Marktgerechte Preise müssen entstehen und dürfen weder von staatlicher noch von privater Seite durch Willkür oder Diktat verfälscht werden. Solche Eingriffe verdrängen die Ware vom Markt. Wir bejahen jedoch die organische Preisbeeinflussung mit den Mitteln der Wirtschaftspolitik, insbesondere der Geld-, Kredit- und Steuerpolitik, damit die Ware bei sinkenden Preisen in steigendem Maße zum Markt drängt.

6. Im Interesse der deutschen Wettbewerbsfähigkeit auf den Weltmärkten streben wir eine Senkung des deutschen Preisniveaus an. Hierdurch wird zugleich eine Erhöhung des Realeinkommens erzielt.

7. Die Bildung von Löhnen und die Festsetzung von Arbeitsbedingungen muß dem Tarifvertragssystem überlassen sein. Leistungslohn und Lohnerhöhungen im Rahmen marktwirtschaftlicher richtiger Preise sind zu bejahen. Sie erhöhen Kaufkraft und Nachfrage ebenso wie dies durch Senkung der Preise geschieht.

8. Technik und Wissenschaft sind mit Nachdruck zu fördern. Sie schaffen neue Bedürfnisse und Arbeitsmöglichkeiten. Sie senken die Gestehungskosten.

9. Die „soziale Marktwirtschaft“ schließt freie Berufswahl, Niederlassungsfreiheit, Gewerbefreiheit und Freizügigkeit ein. Beim Handwerk muß jedoch wie bisher der Befähigungsnachweis (Meisterprüfung) erbracht werden. Das gleiche gilt für alle Berufe, für deren Ausübung der Befähigungsnachweis sachlich notwendig ist.

10. Die „soziale Marktwirtschaft“ bejaht und fördert das private Eigentum. Eine gerechte Verteilung der wirtschaftlichen Erträge und eine soziale Gesetzgebung müssen aus den vermögenslosen Schichten unseres Volkes in großem Umfange besitzende Eigentümer machen. Neben größtmöglicher Streuung des Eigentums bejahen wir im industriellen Raum Unternehmungsformen in Gemeineigentum dann, wenn sie wirtschaftlich zweckmäßig, betriebstechnisch möglich und politisch notwendig sind.

11. Die Bildung von Sparkapital wollen wir nachdrücklich fördern.

12. Wir fordern eine umfassende Steuerreform insbesondere durch Abbau der geltenden Steuertarife in allen Stufen und durch Vereinfachung des gesamten Steuerwesens.

13. Es müssen wirksame Sicherungen gegen Wirtschaftskrisen und Massenarbeitslosigkeit geschaffen werden. Solche Mittel sind z.B. eine konstruktive Kredit- und Währungspolitik sowie die Investierungspolitik der öffentlichen Hand.

14. Den Außenhandel wollen wir mit allen Mitteln fördern. Der Marshallplan (ERP) wird von uns bejaht.

15. Eine deutsche Handelsflotte muß wieder geschaffen werden.

16. Die „soziale Marktwirtschaft“ kann nur verwirklicht werden, wenn sie das Vertrauen aller Schichten des Volkes besitzt, d.h. wenn Unternehmer, Arbeiter, Angestellte und Verbraucher aktiv an ihrer Durchführung beteiligt werden.

Leistungswettbewerb und Monopolkontrolle als Grundlage der von uns erstrebten Wirtschafts- und Sozialordnung, die organische Beeinflussung der Wirtschaftsentwicklung mit den Mitteln der Geld-, Kapital- und einer Steuerpolitik, welche Steuermoral und Kapitalbildung hebt, der Weiterbildung des Arbeits- und Wirtschaftsrechts sowie eine Reform des Gesellschaftsrechts sichern den weiteren Aufstieg der gewerblichen Wirtschaft, die Herstellung des sozialen Friedens und geben jedem Einzelnen die Freiheit und Möglichkeit, sich nach Leistung und Können am Wirtschaftsertrag zu beteiligen. Nur so kann die politische durch die soziale und wirtschaftliche Demokratie erfüllt und gesichert werden …

Sozialpolitische Leitsätze der Arbeitsgemeinschaft der CDU/CSU

Im Bewußtsein christlicher Verantwortung bekennt sich die CDU/CSU zu einer gesellschaftlichen Neuordnung auf der Grundlage sozialer Gerechtigkeit, gemeinschaftsverpflichtender Freiheit und echter Menschenwürde.

Sie erstrebt eine umfassende Sozialpolitik für alle wirtschaftlich- und sozialabhängigen Volksschichten. Diese Grundsätze verlangen vom Staat, die herrschenden wirtschaftlichen und sozialen Notstände zu beseitigen und ein gesundes Verhältnis zwischen Volksschichten herbeizuführen. Dabei müssen die natürlichen Rechte und Freiheiten des Einzelnen wie aller Gesellschaftsgruppen geschützt werden.

Die wichtigste staats- und gesellschaftserhaltende Gemeinschaft ist die Familie. Ihre Rechte und Pflichten sind zu vertiefen und gesetzlich zu schützen. Die geistigen und materiellen Voraussetzungen für ihren natürlichen Bestand und die Erfüllung ihrer Aufgaben sind herzustellen und zu sichern.

Der Zusammenschluß zu Gewerkschaften und Berufsverbänden im Rahmen der demokratischen Ordnung ist zu gewährleisten. Gewerkschaften und Berufsverbände sind in den Grenzen der ihnen obliegenden Aufgaben als Organe des öffentlichen Lebens anzuerkennen.

Die christliche Arbeitsordnung geht von der Würde des arbeitenden Menschen aus. Sie unterscheidet sich grundsätzlich von einer Auffassung, die den Menschen nur nach seiner Arbeitskraft wertet. Die menschliche Arbeit ist keine Ware, sondern sittliche Leistung und Grundlage der körperlichen und seelischen Entfaltung des Menschen. Die technisch-organisatorischen Voraussetzungen großwirtschaftlicher Zusammenarbeit fordern eine grundlegende Neuordnung des Verhältnisses von Unternehmern und Arbeitnehmern. Es gilt, die bestehenden Gegensätze zu überwinden und neue Formen der Zusammenarbeit im Sinne echter Partnerschaft, leistungsgemeinschaftlicher Verbundenheit und beiderseitiger Verantwortung für das gemeinsame Werk zu entwickeln. Die Verwirklichung des Rechts der Arbeitnehmer auf Mitberatung, Mitwirkung und Mitbestimmung soll dabei in betriebsgerechter Form unter Wahrung der echten Unternehmerverantwortung gesichert werden. (Siehe auch Nr. 16 der wirtschaftspolitischen Leitsätze).

Eine gesunde Arbeits- und Sozialordnung bedarf eines fortschrittlichen Arbeitsrechts sowie einer entsprechenden Neuordnung der Sozialversicherung und der Fürsorgeeinrichtungen …

Anhang 6

Gesetz
über Leitsätze für die Bewirtschaftung und Preispolitik nach der Geldreform vom 24. Juni 1948[122]

Aus dem Zusammenbruch der Kriegswirtschaft hat sich ein Zustand ergeben, der die wirtschaftlichen Energien gelähmt, sie in eine dem Gemeinwohl schädliche Richtung gelenkt und zu großen sozialen Ungerechtigkeiten geführt hat. Die Geldreform soll diese unheilvolle Entwicklung überwinden helfen, indem sie die natürliche Beziehung zwischen Leistung und Gegenleistung wiederherstellt, damit dem Bezieher von Arbeitseinkommen zum bevorzugten Käufer macht und so die Voraussetzungen für eine Steigerung der Arbeitsleistung und der Produktion schafft. Indem die Kaufkraft im wesentlichen auf den Betrag der in der laufenden Erzeugung entstehenden Arbeitseinkommen bestimmt wird, wird die bisher durch die großen Geldhorte aufgeblähte Nachfrage auf ihr berechtigtes Ausmaß zurückgeführt. Zugleich wird das Warenangebot durch Auflösung der gehorteten Bestände vergrößert. Die bisherigen inflationistischen Tendenzen werden unterbunden.

Das aus der Vergangenheit stammende, kaum noch wirksame Zwangssystem kann daher, insbesondere unter Berücksichtigung des anlaufenden Marshall-Plans, aufgelockert, der Markt stärker zur Steigerung der Wirtschaftlichkeit in Erzeugung und Verteilung eingesetzt werden. Die wirtschaftlichen und sozialen Notwendigkeiten gehen somit Hand in Hand, da eine bessere Versorgung der breiten Massen nicht ohne Anspannung aller produktiven Kräfte, eine vollständige Ausnutzung aller produktiven Kräfte nicht ohne bessere Versorgung der breiten Massen möglich ist. Daraus folgt, dass die Wirtschaftspolitik wirtschaftliche und soziale Gesichtspunkte in gleicher Weise in Betracht zu ziehen hat.

Die Auflockerung des staatlichen Warenverteilungs- und Preisfestsetzungssystems findet ihre Grenze dort, wo es darauf ankommt

1.den Schutz des wirtschaftlich Schwächeren zu gewährleisten,

2.die Durchführung von Wirtschaftsprogrammen im öffentlichen Interesse sicherzustellen,

3.die Ausnutzung einer Mangellage durch monopolistische Einflüsse zu unterbinden.

Um die damit umrissenen Aufgaben zu erfüllen und dadurch zugleich die Grundlage für eine die Stabilität der neuen Währung sichernde Geld- und Kreditpolitik schaffen zu können, bedarf die Wirtschaftsverwaltung in der Übergangszeit ausreichende Eingriffsmöglichkeiten, die eine schnell und nachdrücklich wirkende Lenkung der vorher nicht übersehbaren wirtschaftlichen Vorgänge im Rahmen der nachfolgenden Leitsätze gestatten.

Der Wirtschaftsrat hat daher das folgende

Gesetz
beschlossen:

Artikel I

Für die Bewirtschaftung und Preispolitik nach der Geldreform werden die aus der Anlage ersichtlichen Leitsätze, die eine Bestandteil des Gesetzes bilden, aufgestellt.

Artikel II

Der zuständige Direktor wird beauftragt, im Rahmen dieser Leitlinien (Artikel I)

1.die erforderlichen Maßnahmen auf dem Gebiet der Bewirtschaftung nach Maßgabe des Wirtschaftsnotgesetzes zu treffen,

2.die Waren, Warengattungen, Güter und Leistungen im einzelnen zu bestimmen, die von den Preisvorschriften freigestellt werden sollen, wobei er Preisvorschriften auf Zeit oder Dauer außer Kraft oder wieder in Kraft setzen kann.

Artikel III

[Verfahrensvorschrift nicht abgedruckt]

Artikel IV

Dieses Gesetz tritt zugleich mit dem Inkrafttreten der gesetzlichen Regelung der Geldreform in Kraft und am 31. Dezember 1948 außer Kraft.

Frankfurt am Main, den 24. Juni 1948

Der Präsident des Wirtschaftsrates

Dr. Erich Köhler

Anlage
zum Gesetz über Leitsätze für die Bewirtschaftung und Preispolitik nach der Geldreform

Leitsätze für die Bewirtschaftung und Preispolitik nach der Geldreform

I.

1.Der Freigabe aus der Bewirtschaftung ist vor ihrer Beibehaltung der Vorzug zu geben.

2.Die Hauptnahrungsmittel und die Rohstoffe, die eine wesentliche Grundlage für die gewerbliche und landwirtschaftliche Gütererzeugung bilden, sind zur Erzielung eines planmäßigen Einsatzes dieser Güter weiterhin zu bewirtschaften.

3.Die Freigabe von Getreide und Getreideerzeugnissen, Milch und Milcherzeugnissen, Kartoffeln, Fleisch und Fett, von Kohle, Eisen und Stahl aus der Bewirtschaftung bedarf in jedem Falle der vorherigen Genehmigung durch den Wirtschaftsrat.

4.Textilwaren, die der Bekleidung dienen, Schuhe und Seifen können als für den unmittelbaren menschlichen Bedarf lebensnotwendig einer Verbrauchsregelung unterworfen werden.

5.Wenn und soweit eine Bewirtschaftung von Rohstoffen, Halb- und Fertigerzeugnissen der gewerblichen Wirtschaft unterbleibt, kann durch Lieferanweisungen, durch Herstellungsgebote und –verbote eine für die gesamte Volkswirtschaft und insbesondere für den Bedarf der Bevölkerung notwendige Fertigung und Auslieferung sichergestellt werden.

6.Die Einschaltung des Behördenapparates bei der Durchführung der Bewirtschaftung ist auf ein Mindestmaß einzuschränken. An die Stelle des Bezugscheinsystems mit individueller Bedürfnisprüfung tritt die allgemeine Bezugskarte (Punktkarte), die je nach der Vorratslage durch allgemeine Aufrufe zum Bezuge der bewirtschafteten Güter berechtigt. Die allgemeine Bezugskarte ist durch Sonderbezugskarten für besonders notleidende Bevölkerungskreise (z.B. Flüchtlinge, Ausgebombte) und für die Ausstattung bestimmter Berufsgruppen (z.B. mit Arbeitskleidung und Arbeitsschuhen) zu ergänzen. Die Übertragung von Kontingenten kann zugelassen werden.

II.

1.Der Freigabe der Preise ist vor der behördlichen Festsetzung der Vorzug zu geben.

2.Die Preise für die Hauptnahrungsmittel und die Rohstoffe, die eine wesentliche Grundlage für die gewerbliche und landwirtschaftliche Gütererzeugung bilden, sowie die Mieten und Verkehrstarife sind behördlich festzusetzen.

3.Die Festsetzung und die Freigabe der Preise für Getreide und Getreideerzeugnisse, Milch und Milcherzeugnisse, Kartoffeln, Fleisch und Fett, für Kohle, Eisen, Stahl, Gas und Elektrizität bedarf der vorherigen Genehmigung durch den Wirtschaftsrat.

4.Wo Preise behördlich gebunden werden, sind sie als Höchstpreise festzusetzen. Die Höchstpreise müssen in einem angemessenen Verhältnis zu den Kosten eines wirtschaftlich geführten Betriebes stehen. Auf einen möglichst niedrigen Endpreis der Fertigerzeugnisse ist Bedacht zu nehmen.

5.Alle Preise – auch die freigegebenen – sind behördlich zu überwachen. Wer Höchstpreise überschreitet oder wirtschaftliche Überlegenheit oder ein im Verhältnis zur Nachfrage geringes Angebot missbraucht oder wer Waren zurückhält in der Absicht, die Preise zu steigern, ist streng zu bestrafen. Insoweit gesetzliche Grundlagen hierfür nicht vorhanden sind, sind dem Wirtschaftsrat unverzüglich die erforderlichen Gesetze vorzulegen.

III.

Soweit der Staat den Verkehr mit Waren und Leistungen nicht regelt, ist dem Grundsatz des Leistungswettbewerbs Geltung zu verschaffen. Bilden sich wirtschaftliche Monopole, so sind sie zu beseitigen und bis dahin staatlicher Aufsicht zu unterstellen. Der Entwurf eines dahingehenden deutschen Gesetzes ist dem Wirtschaftsrat alsbald vorzulegen.

IV.

Der Kreditpolitik ist von der Verwaltung für Wirtschaft im engen Einvernehmen mit den sonst dafür verantwortlichen Stellen besondere Aufmerksamkeit zu schenken.

V.

Es ist darauf hinzuwirken, dass mit der Lockerung der Bewirtschaftung und der Preisbildung eine entsprechende Lockerung der Lohnbildung verbunden wird.

Anhang 7

Niederschrift der Abmachungen zwischen den Alliierten Hohen Kommissaren und dem deutschen Bundeskanzler

Auf dem Petersberg, am 22. November 1949[123]

Im Anschluss an die Konferenz der drei Außenminister in Paris am 9. und 10. November sind die Hohen Kommissare des Vereinigten Königreichs, Frankreichs und der Vereinigten Staaten bevollmächtigt worden, mit dem Bundeskanzler die Noten zu erörtern, die er über eine endgültige Regelung der Demontagefrage an die Hohen Kommissare gerichtet hatte. Die Hohen Kommissare sind darüber hinaus beauftragt worden, mit dem Bundeskanzler weitere Punkte zu prüfen, die in eine Gesamtregelung einbezogen werden können. Entsprechende Verhandlungen fanden am 15., 17. und 22. November auf dem Petersberg statt.

Die Besprechungen waren getragen von dem Wunsch und der Entschlossenheit beider Parteien, ihre Beziehungen auf der Grundlage gegenseitigen Vertrauens fortschreitend zu entwickeln. Zunächst ist es ihr vordringlichstes Ziel, die Bundesrepublik als friedliebendes Mitglied in die europäische Gemeinschaft einzugliedern. Zu diesem Zweck soll die Zusammenarbeit Deutschlands mit den westeuropäischen Ländern auf allen Gebieten durch den Beitritt der Bundesrepublik zu allen in Frage kommenden internationalen Körperschaften und durch den Austausch von Handels- und Konsularvertretungen mit anderen Ländern ausdrücklich gefördert werden. Sowohl die Hohen Kommissare als auch der Bundeskanzler sind der Auffassung, dass Fortschritte auf diesem Weg auf der Wiederherstellung des eines echten Sicherheitsgefühls in Westeuropa beruhen müssen; auf dieses Ziel vor allem waren ihre Bemühungen gerichtet. Dabei wurden sie bestärkt durch eine weitgehende Gemeinsamkeit der Anschauungen und Absichten.

Im einzelnen wurde Übereinstimmung in folgenden Punkten erzielt [Hervorhebungen durch Autor]:

I.Die Hohen Kommissare und die Bundesregierung sind übereingekommen, die Teilnahme Deutschlands an allen internationalen Organisationen herbeizuführen, in denen deutsche Sachkenntnis und Mitarbeit zum allgemeinen Wohl beitragen können. Sie bringen ihre Genugtuung über die in dieser Richtung bereits unternommenen verschiedenen Schritte zum Ausdruck, wie die Teilnahme der Bundesrepublik an der Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit, den von beiden Seiten ausgesprochenen Wunsch, dass die Bundesrepublik demnächst als assoziiertes Mitglied in den Europarat aufgenommen werden soll, und die beabsichtigte Unterzeichnung eines zweiseitigen Abkommens mit der Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika über die Marshallplanhilfe.

II.In der Überzeugung, dass die möglichst enge Zusammenarbeit Deutschlands zum Wiederaufbau der westeuropäischen Wirtschaft wünschenswert ist, erklärt die Bundesregierung ihre Absicht, der internationalen Ruhrbehörde, in der sie derzeit nur durch einen Beobachter vertreten ist, als Mitglied beizutreten. Zwischen beiden Parteien besteht Einverständnis darüber, dass der deutsche Beitritt zum Ruhrabkommen keinen besonderen Bedingungen aus Artikel 31 dieses Abkommens unterworfen ist.

III.Die Bundesregierung erklärt ferner ihre feste Entschlossenheit, die Entmilitarisierung des Bundesgebiets aufrechtzuerhalten und mit allen ihr zur Verfügung stehenden Mitteln die Neubildung irgendwelcher Streitkräfte zu verhindern. Zu diesem Zweck wird die Bundesregierung mit der Hohen Kommission auf dem Gebiet des Militärischen Sicherheitsamts eng zusammenarbeiten.

IV.Die Hohe Kommission und die Bundesregierung sind übereingekommen, dass die Bundesregierung nunmehr die schrittweise Wiederaufnahme von konsularischen und Handelsbeziehungen mit den Ländern in Angriff nehmen wird, mit denen derartige Beziehungen als vorteilhaft erscheinen.

V.Die Bundesregierung, die aus freien demokratischen Wahlen hervorgegangen ist, bekräftigt ihren Entschluss, den Grundsätzen der Freiheit, Toleranz und Menschlichkeit, die die westeuropäischen Nationen verbinden, rückhaltlos Achtung zu verschaffen und sich in ihrem Handeln von diesen Grundsätzen leiten zu lassen. Die Bundesregierung ist fest entschlossen, alle Spuren der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft aus dem deutschen Leben und seinen Einrichtungen auszutilgen und das Wiederaufleben totalitärer Bestrebungen, welcher Art auch immer, zu verhindern. Sie wird bemüht sein, den Aufbau der Regierung freiheitlich zu gestalten und autoritäre Methoden auszuschalten.

VI.Auf dem Gebiet der Dekartellisierung und zur Beseitigung monopolistischer Tendenzen wird die Bundesregierung gesetzgeberische Maßnahmen ergreifen, die den von der Hohen Kommission auf Grund des Artikels 2 (b) des Besatzungsstatuts erlassener Entscheidungen entsprechen.

VII.Die Hohe Kommission hat dem Bundeskanzler die Bestimmungen eines zwischen den drei Mächten getroffenen Abkommens über die Lockerung der dem deutschen Schiffbau derzeit auferlegten Beschränkungen mitgeteilt. Die wesentlichen, jetzt vereinbarten Bestimmungen sehen folgendes vor:

a)Der Bau von Hochseeschiffen mit Ausnahme von solchen Schiffen, die in erster Linie zur Beförderung von Passagieren bestimmt sind, und der Bau von Tankern bis 7200 Tonnen, von Fischereifahrzeugen bis 6500 Tonnen und von Küstenfahrzeugen bis zu 2700 Tonnen mit einer Verkehrsgeschwindigkeit von 12 Knoten kann nunmehr aufgenommen werden. Die Zahl derartiger Schiffsbauten ist nicht beschränkt.

b)Die Bundesregierung kann mit Zustimmung der Hohen Kommission bis zum 31. Dezember 1950 sechs Spezialschiffe ankaufen oder bauen, deren Tonnage und Geschwindigkeit diese Beschränkungen überschreiten. Weitere Einzelheiten über diesen Punkt sind dem Kanzler mitgeteilt worden.

Der Bundeskanzler hat die Frage des Baues und der Reparatur von Schiffen auf deutschen Werften für Exportzwecke zur Sprache Gebracht. Die Hohen Kommissare haben ihn davon unterrichtet, dass diese Frage in dem Sachverständigenausschuss nicht erörtert worden sei und dass sie deshalb nicht in der Lage seien, ihm eine endgültige Entscheidung mitzuteilen. Sie werden indessen deutsche Werften einstweilen zum Bau von Schiffen für Exportzwecke ermächtigen, jedoch unter Beschränkung auf die Typen und Zahlen, die für den Bau von Schiffen für die deutsche Wirtschaft gelten. Die Reparatur ausländischer Schiffe werden sie ohne Einschränkungen genehmigen.

VIII.Die Hohe Kommission hat die Frage der Demontage angesichts der von der Bundesregierung gegebenen Zusicherungen erneut überprüft und folgenden Änderungen des Demontageplans zugestimmt. Die nachstehend aufgeführten Werke werden von der Reparationsliste gestrichen, und die Demontage ihrer Einrichtungen wird sofort eingestellt:

a)Synthetische Treibstoff- und Gummiwerke:

Farbenfabriken Bayer, Leverkusen,

Chemische Werke, Hüls

Gelsenberg Benzin, Aktiengesellschaft, Gelsenkirchen,

Hydrierwerke Scholven, Aktiengesellschaft, Gelsenkirchen-Buer,

Ruhröl G.m.b.H. Bottrop,

Ruhrchemie Aktiengesellschaft, Oberhausen-Holten

Gewerkschaft Viktor, Castrop-Rauxel,

Krupp-Treibstoff-Werke, Wanne-Eickel,

Steinkohlenbergwerk Rheinpreußen, Moers

Dortmunder Paraffin, Werke, Dortmund,

Chemische Werke, Essener Steinkohle, Bergkamen
b)Stahlwerke:

August-Thyssen-Hütte, Duisburg-Hamborn,

Hüttenwerke Siegerland Aktiengesellschaft, Charlottenhütte, Niederschelden

Deutsche Edelstahlwerke, Krefeld,

Hüttenwerk Niederrhein, Duisburg,

Klöckner-Werke Aktiengesellschaft, Düsseldorf,

Ruhrstahl Aktiengesellschaft, Henrichshütte, Hattingen,

Bochumer Verein Aktiengesellschaft, Gussstahlwerke, Bochum

Die Demontage oder der Abbruch solcher Elektroöfen, die für die Aufrechterhaltung des Betriebes dieser Werke nicht notwendig sind, wird weiterhin durchgeführt.

c)Die Demontage in den IG-Farben-Werken Ludwigshafen-Oppau wird eingestellt mit Ausnahme der Einrichtungen für die Herstellung von synthetischem Ammoniak und Methanol, soweit deren Entfernung im Reparationsplan vorgesehen ist.

d)In Berlin wird jegliche Demontage eingestellt, und die Arbeit in den betroffenen Werken wird wieder ermöglicht. Bereits demontierte Einrichtungen werden, mit Ausnahme der in Berlin in Frage kommenden Einrichtungen, der IARA zur Verfügung gestellt. Durch die vorstehenden Änderungen der Reparationsliste werden die bestehenden Produktionsverbote und -beschränkungen für bestimmte Erzeugnisse nicht berührt. Demontierte Werke dürfen nur mit Genehmigung des Militärischen Sicherheitsamtes wieder aufgebaut oder wieder eingerichtet werden. Werke, bei denen die Demontage eingestellt ist, unterstehen einer geeigneten Kontrolle, um sicherzustellen, dass die Begrenzung der Stahlerzeugung – 11,1 Millionen Tonnen pro Jahr – nicht überschritten wird.

IX.Die Frage der Beendigung des Kriegszustandes ist erörtert worden. Obwohl die Beendigung des Kriegszustandes im Einklang mit dem Geist dieser Abmachungen stehen würde, bietet doch die Frage erhebliche juristische und praktische Schwierigkeiten, die noch der Prüfung bedürfen.

X.Die Hohen Kommissare und der Bundeskanzler haben diese Niederschrift unterzeichnet in der gemeinsamen Entschlossenheit, die in der Präambel aufgestellten Absichten zu verwirklichen, und in der Hoffnung, dass ihre Abmachungen einen bedeutsamen Beitrag zur Einordnung Deutschlands in eine friedliche und dauerhafte Gemeinschaft der europäischen Nationen darstellen.

Notes

118Amtsblatt der Militärregierung, Heft 2, ohne Datum

119zitiert nach E.R. Huber S. 217

120zitiert nach Flechtheim Bd. 2, S. 53

121zitert nach Flechtheim, Bd. 2, S. 58

122Gesetz- und Verordnungsblatt des Wirtschaftsrates des Vereinigten Wirtschaftsgebietes Ausgabe vom 7. Juli 1948, S. 39

123DB/P I 18/473 vom 24. und 25. November 1949

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