Unabhängige europäische Regulierungsagenturen: Ihr Einflusspotenzial am Beispiel der Europäischen Umweltagentur
Date: 2014-05-08T22:00:00+00:00
Keywords: Sozialwissenschaft; Soziologie; Politikwissenschaft; Politik; Fachbücher; Politik & Geschichte; Internationale Politik; Politik nach Bereichen; Bildung
Description: Barbara Saerbeck erfasst theoretisch und empirisch das Wechselspiel zwischen politischen und administrativen Akteuren im Allgemeinen und zwischen den drei Organen der Europäischen Union – Rat, Kommission und Parlament – sowie der Europäischen Umweltagentur (EEA) im Speziellen. Denn nicht allein die Vertreter der Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission wirken in den unterschiedlichen Phasen der Entscheidungsfindung mit, sondern ebenso – direkt und indirekt – (sub- nationalstaatliche und supranationale administrative Akteure (SAV), wie unabhängige europäische Regulierungsagenturen (IRA).
Publisher: Springer

Unabhängige europäische

Regulierungsagenturen

Barbara Saerbeck

Unabhängige
europäische

Regulierungsagenturen

Ihr Einfl usspotenzial am Beispiel
der Europäischen Umweltagentur

Barbara Saerbeck

Berlin, Deutschland

Zgl. Dissertation an der Freien Universität Berlin, 2013

D 188

ISBN

978-3-658-06017-6 ISBN

978-3-658-06018-3

(eBook)

DOI 10.1007/978-3-658-06018-3

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Danksagung

An dieser Stelle möchte ich mich bei all denjenigen bedanken, die mich während
meiner Promotion begleitet haben.

Meiner Doktormutter Prof. Dr. Miranda Schreurs danke ich herzlich für die
vielseitige Unterstützung, ihre jederzeit offene Tür und für den Freiraum, den sie mir gewährte. Herrn PD Dr. Achim Brunnengräber danke ich für seine Bereitschaft, mich im Promotionsverfahren zu begleiten.

Mein Dank gilt der Stiftung der Deutschen Wirtschaft sowie ihren Mitarbei-
tern, deren finanzielle und ideelle Förderung es mir erlaubten, konzentriert an meiner Dissertation zu arbeiten und mich fachlich und persönlich weiterzubil-den. Besonderer Dank gilt auch den Mitarbeitern des ARENA Zentrums für

Europäische Studien der Universität Oslo, die mit ihrer Diskussionsbereitschaft wesentlich zur Konzeptualisierung meiner Arbeit beigetragen haben. Bedanken
möchte ich mich beim E.ON Stipendienfonds, durch dessen finanzielle Zuwen-
dung dieser Forschungsaufenthalt möglich wurde. Der FAZIT-Stiftung danke ich
für die finanzielle Unterstützung der Publikation.

Danken möchte ich allen meinen Interviewpartnern. Mein besonderer Dank
gilt Frau Dr. Inge Gräßle, Mitglied des Europäischen Parlaments, und ihren Mit-
arbeitern für ihre tatkräftige Unterstützung bei der Datenerfassung. Bedanken
möchte ich mich auch bei Herrn Dr. Martijn Groenleer, der mir wertvolle Einbli-
cke in die Arbeit unabhängiger europäischer Regulierungsagenturen gewährte.

Ebenso gilt mein Dank Herrn Dr. Helge Jörgens, der mir mit seinen Anregungen
wertvolle Hilfe leistete.

Ganz herzlich möchte ich mich bei all denjenigen bedanken, die mich in
den letzten Jahren begleitet und von denen jeder auf seine Art zum Gelingen
dieser Arbeit beigetragen hat. Dazu gehören Jan Böning, André Bornstein, Hol-
ger Dreiseitl, Lena von Eichborn, Nadia Fadavi, Louisa Frey, Hanna Hatter-
mann, Dr. Benjamin Miethling, Inken Reimer, Sebastian Schlegel, Henriette

Schweizerhof, Katinka Vahle und Alexa Vitzthum.

Mein ganz besonderer Dank gilt meiner Familie. Ihre stets vorhandene Un-
terstützung hat diese Promotion erst ermöglicht. Ihr Vertrauen in mich, ihre
wertvollen Anregungen, geduldigen Durchsichten des Manuskripts, aber auch
ihrem Humor und Witz ist es zu verdanken, dass diese Arbeit nun vorliegt.

Vorwort

The European Union (EU) is widely viewed as an important international trend-
setter that has substantial influence not only on the environmental agendas and policies of its own member states but also on other countries around the world.

As a result there is now a large body of literature examining environmental poli-cy making and agenda setting within the EU multi-level governance structure.

Given this strong interest in European environmental policy and politics, it is therefore surprising how little has been written about the role of the European Environment Agency (EEA) as an independent regulatory agency (IRA). Ms.

Saerbeck’s thorough study of the EEA fills the gap with an in-depth examination of the EEA, its relationship to other EU institutions, and the influence it is able to exert on the EU’s environmental agenda.

The book is the most in-depth study extant of the influence of the European

Environment Agency on decision making at the European level. At the same
time, it speaks to larger theoretical concerns and makes important contributions to an area that has received relatively little academic attention – the role of IRAs.

Given that there are 35 such IRAs in Europe, it is clearly important to consider what kind of role and influence they play in European decision making. Theoretically, this work builds on neo-institutional and organizational theories. Considerable importance is placed on the concept of information as a form of influence that can set agendas and shape policy outcomes. The work draws on ideas related to policy cycles, agenda setting and windows of opportunity, epistemic communities, and leadership.

Ms. Saerbeck’s book asserts that although an agency formed to serve the in-
formation needs of other EU institutions, the EEA is not simply controlled by its principles – in this case, EU institutions and member states; rather, the EEA
through its collection and distribution of information is able to substantially influence the agenda setting process. Ms. Saerbeck furthermore finds that the EU
institutions – the Council, Parliament, and Commission – rely to different de-
grees on the services of the EEA, with the European Commission by far working
most closely with the agency. There is considerable congruence between the

Commission and the EEA in their structures and that the two actors consciously
try to develop these similarities while at the same time making sure to develop complementarities.

This study shows that when an agency like the EEA takes action early on in the policy cycle, it can have considerable influence on the kinds of issues that are debated, the way issues are framed, and the political priority given to different issues. Later on in the policy cycle, policy making becomes more politicized and there is less potential for an agency like the EEA to influence the direction of negotiations.

Ms. Saerbeck puts considerable attention on the importance of leadership in
terms of the kind of work that an agency does, the role it perceives for itself, and how it presents its work to the outside. She shows that the EEA sees itself as
more than just a simple generator of information but also as an actor that can
influence the kinds of ideas that are thought about and debated in the European decision making centers. This is a power that may go unseen but is in fact of
tremendous significance and may go beyond what policy makers envisioned for
the agency upon its creation.

Guided by several hypotheses, this book shows how decision making hap-
pens in the EU and the ways in which information can be and is used to influ-
ence debates and agendas. The book includes a brief introduction to the roles of the principle EU institutions: the Council, Parliament, and Commission and the
formal procedural rules determining how decisions are made at the European
level. It shows the considerable influence the EEA has exerted on various policy debates (special attention is given to the 6th Environment Action Program and
plans for a 7th Environment Action Program) and the way in which the EEA
supports in particular, the work of the European Commission. The book also
shows how the EEA has been able to use information gathering needs to influ-
ence the accuracy and transparency of information generation within EU member
states and how over time the EEA has been able to achieve an improvement in
the general quality of the information being generated by member states. We also learn that the work of the EEA is in general highly valued and the quality of the information generated is considered to be very good.

Importantly, the book also raises practical concerns about the accountability
of the EEA (and IRAs in general) and the importance of periodic reviews of the
agency’s (agencies’) work. There are relatively few concrete rules regarding the work of such agencies giving them considerable freedom. This can be seen both
as strength, but also as a potential weakness from a democratic accountability
perspective.

Methodologically, the work pays much attention to the question of how in-
fluence can be measured. Throughout the book various tables are presented that
help to enrich the findings of the thesis and are integrated well into the argument.

8

A tremendous amount of data collection and analysis went into this book.

Over 40 interviews were conducted with experts in the EU institutions – the

Commission, Parliament, and Council –, the EEA, and in NGOs, the media, and
independent agencies. Excerpts from the interviews are nicely weaved into the
argumentation of the book.

In sum, this analysis is theoretically innovative, logically consequent, and
empirically rich. The book contributes both to our theoretical understanding of the influence that an independent regulatory agency can have on decision making in the multi-level European system as well as to the empirical understanding of the work and influence of the EEA. It also provides important insights into the extent to which different EU institutions (the Parliament, Council, and Commission) make use of the information generation potential of the European Envi-
ronment Agency. It is a book that all serious scholars and students of European environmental policy making will want to have on their shelf.

Miranda A. Schreurs

9

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis ....................................................................................... 15

Abkürzungsverzeichnis ...................................................................................... 17

1

Einführung................................................................................................. 21

1.1

Relevanz des Themas ........................................................................ 24

1.1.1 IRAs
als

Forschungsgegenstand

.................................................

26

1.1.2

Notwendigkeit eines integrierten Analyserahmens ..................... 29

1.2

Methodisches Vorgehen .................................................................... 32

1.2.1

Konzeptualisierung von Einfluss ................................................ 32

1.2.1.1

Zur Messung von Einfluss ...................................................... 33

1.2.1.2

Einflusspotenzial als intervenierende Variable ....................... 36

1.2.2

Begründung der Fallauswahl ...................................................... 37

1.2.2.1

Besonderheiten der europäischen Systemarchitektur .............. 38

1.2.2.2

Auswahl des Untersuchungsobjekts: IRAs ............................. 40

1.2.2.2.1 Unabhängige Europäische Regulierungsagenturen .............. 40

1.2.2.2.2 Fallbeispiel Europäische Umweltagentur ............................. 47

1.2.3

Mehrwert einer Einzelfallstudie .................................................. 48

1.3

Untersuchungsaufbau ....................................................................... 50

2

Supranationale Verwaltungseinheiten im Forschungsinteresse .............. 51

2.1

Begriffsdefinition: (Internationale) Verwaltung und IRAs ........... 52

2.2

Administrative Akteure in Theorie und Praxis .............................. 53

2.2.1

Verwaltungen zwischen Autonomie, Einfluss und Kontrolle ..... 53

2.2.2

Administrative Akteure in politikwissenschaftlichen Modellen . 57

2.3

Konzeptualisierung von Einfluss ..................................................... 60

2.3.1

Mehrwert theoretischer Ansätze und Modelle ............................ 60

2.3.1.1 Neo-Institutionalismus

............................................................

61

2.3.1.2 Organisationstheoretische

Modelle

.........................................

67

2.3.1.2.1 Ansatz der Ressourcenabhängigkeit .................................... 69

2.3.1.2.2 Bedeutung der Führungsebene ............................................. 71

2.3.1.3

Spiel- und verhandlungstheoretische Ansätze ......................... 73

2.3.2 Mehrwert
empirischer

Arbeiten

..................................................

76

2.3.2.1

Ansätze der Vewaltungswissenschaften.................................. 76

2.3.2.2

Ansätze der Interessengruppenforschung................................ 78

2.4

Zusammenfassende Bemerkungen .................................................. 82

3

Ein handlungsleitender Bezugsrahmen .................................................... 83

3.1

Modellierung eines handlungsleitenden Bezugsrahmens .............. 83

3.2

Grundannahmen ............................................................................... 86

3.2.1

Zur Wandelbarkeit politischer Interessen ................................... 86

3.2.2

Zum Wert der Ressource „Information“ ..................................... 90

3.3

Hypothesen ........................................................................................ 93

3.3.1 Offenheit
politischer

Akteure ggü. Informationen (A) ............... 93

3.3.1.1

Faktor A 1: „Ressourcenausstattung“ ..................................... 94

3.3.1.2

Faktor A 2: „Interventionszeitpunkt“ ...................................... 95

3.3.2

Handlungsfähigkeit eines einflusssuchenden Akteurs (B) .......... 98

3.3.2.1

Intra-organisationale Faktoren (B 1) ....................................... 99

3.3.2.1.1 Faktor B 1.1.: „Organisationale Kongruenz“ ....................... 99

3.3.2.1.2 Faktor B 1.2.: „Ressourcenausstattung“ ............................ 101

3.3.2.2

Faktor B 2: „Führungsebene“ ............................................... 102

3.3.2.3

Faktor B 3: „Reputation“ ...................................................... 104

3.4

Zusammenfassende Bemerkungen ................................................ 105

12

4

Fallstudie .................................................................................................. 107

4.1

Offenheit politischer Akteure ggü. Informationen (A) ................ 107

4.1.1

Faktor A 1: „Ressourcenausstattung“ ....................................... 107

4.1.1.1

Analyse der relevanten politischen Akteure .......................... 108

4.1.1.1.1 Die Europäische Kommission ............................................ 108

4.1.1.1.2 Der Rat der EU ................................................................... 115

4.1.1.1.3 Das Europäische Parlament ............................................... 118

4.1.1.2 Diskussion ............................................................................. 123

4.1.1.2.1 Interpretation der Zahlen ................................................... 123

4.1.1.2.2 Fallbeispiel EEA ............................................................... 126

4.1.1.3 Zusammenfassende

Bemerkung............................................

138

4.1.2

Faktor A 2 „Interventionszeitpunkt“ ......................................... 140

4.1.2.1

Identifikation der Akteure im EU-Verhandlungsprozess ...... 141

4.1.2.1.1 Vorbereitungsphase innerhalb der Kommission ............... 144

4.1.2.1.2 Bedeutung erste Lesung .................................................... 145

4.1.2.1.3 Bedeutung zweite Lesung/Vermittlungsausschuss ........... 149

4.1.2.1.4 Zusammenfassung bisheriger Ergebnisse ......................... 149

4.1.2.2 Diskussion ............................................................................. 150

4.1.2.2.1 Fallbeispiel EEA ............................................................... 151

4.1.2.2.2 Diskussion der Ergebnisse ................................................ 157

4.1.2.3 Zusammenfassende

Bemerkungen

........................................

160

4.1.3 Zwischenfazit

............................................................................

161

4.2

Handlungsfähigkeit eines einflusssuchenden Akteurs ................. 162

4.2.1

Intra-organisationale Faktoren (B 1) ......................................... 162

4.2.1.1

Faktor B 1.1: „Organisationale Kongruenz“ ......................... 163

4.2.1.1.1 Aufbau der EEA ................................................................. 163

4.2.1.1.2 EEA im Vergleich zu anderen europäischen Akteuren ..... 164

4.2.1.1.3 Zusammenfassende Bemerkung......................................... 168

4.2.1.2

Faktor B 1.2.: „Ressourcenausstattung“ ................................ 170

4.2.1.2.1 Analyse der Ressourcenausstattung ................................... 170

4.2.1.2.2 Diskussion .......................................................................... 174

4.2.1.2.3 Zusammenfassende Bemerkung......................................... 180

4.2.2

Faktor B 2: „Führungsebene“ ................................................... 181

4.2.2.1 Analyse

.................................................................................

181

4.2.2.1.1 (Formale) Kompetenzausstattung des Exekutivdirektors ... 182

4.2.2.1.2 Verhalten des EEA – Exekutivdirektors ............................ 185

4.2.2.2 Diskussion ............................................................................. 194

4.2.2.3 Zusammenfassende

Bemerkungen

........................................

196

13

4.2.3

Faktor B 3: „Reputation“ .......................................................... 197

4.2.3.1 Analyse
und

Diskussion

........................................................

197

4.2.3.1.1 Objektivität der Daten ........................................................ 197

4.2.3.1.2 Qualität der Daten .............................................................. 204

4.2.3.1.3 Nutzbarkeit der Daten ........................................................ 212

4.2.3.2 Zusammenfassende

Bemerkungen

........................................

218

4.2.3.3

Bewertung der Ergebnisse: Berücksichtigung in der Praxis . 220

5

Auswertung .............................................................................................. 225

5.1

Bewertung der Ergebnisse ............................................................. 225

5.1.1

Bewertung der einzelnen Hypothesen ....................................... 226

5.1.1.1

Faktor A 1: „Ressourcenausstattung“ ................................... 226

5.1.1.2

Faktor A 2: „Interventionszeitpunkt“ .................................... 227

5.1.1.3

Faktoren B 1.1./B 1.2.: „Intra-organisationale“ Faktoren ..... 230

5.1.1.4

Faktor B 2: „Führungsebene“ ............................................... 232

5.1.1.5

Faktor B 3: „Reputation“ ...................................................... 234

5.1.2 Zusammenfassende Bemerkungen ............................................ 235

5.1.2.1

Zur Reichweite eines integrativen Ansatzes ......................... 236

5.1.2.2 Zukünftige

Fragestellungen

..................................................

238

5.1.2.2.1 Charakteristika eines Themenfeldes .................................. 238

5.1.2.2.2 Zur Aufbereitung von Informationen ................................. 241

5.2

Ausblick: IRAs im Forschungsinteresse ....................................... 245

5.2.1

Zum Einflusspotenzial der EEA ............................................... 246

5.2.2

IRA-Beitrag zur Bewertung der EU als Rechtsgemeinschaft ... 251

5.2.2.1

Mögliche Szenarien zur Rolle von IRAs im EAS ................. 255

5.2.2.1.1 Die Europäische Kommission als zentraler Akteur ........... 255

5.2.2.1.2 IRAs als eigenständige Zentren ......................................... 256

5.2.2.1.3 Kommission und IRAs als gemeinsames Zentrum ............ 260

5.2.2.2 Zusammenfassende Bemerkungen ........................................ 264

6

Schlussfolgerung ..................................................................................... 269

Literaturverzeichnis ......................................................................................... 275

14

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Verteilung Interviews nach Organisation/Institution (n= 40)

S. 36

Abb. 2: Europäische Agenturen und andere Einrichtungen

S. 41

Abb. 3: IRAs in Europa

S. 42

Abb. 4: Gründungen von IRAs

S. 44

Abb. 5: Offiziell angeführte Gründe für die Etablierung von IRAs

S. 45

Abb. 6: Mit IRAs assoziierte Tätigkeiten

S. 46

Abb. 7: Spielarten des Neo – Institutionalismus

S. 63

Abb. 8: Modell des AZI

S. 65

Abb. 9: Einordnung organisationstheoretischer Modelle

S. 68

Abb. 10: Besonderheiten der systemischen Umwelt

S. 70

Abb. 11: Modell der Führungsrollen

S. 72

Abb. 12: Policy-Zyklus nach Lasswell

S. 75

Abb. 13: Leitfragen der Einflussnahme

S. 81

Abb. 14: Modell des handlungsleitenden Bezugsrahmens

S. 85

Abb. 15: Idealtypischer Ablauf von Verhandlungen

S. 97

Abb. 16: Organisationsaufbau der Europäischen Kommission

S. 109

Abb. 17: Personalausstattung GD Umwelt

S. 111

Abb. 18: Personalausstattung GD Klima

S. 112

Abb. 19: Personalausstattung GD Energie

S. 113

Abb. 20: Aufbau des Rats der EU

S. 116

Abb. 21: Ressourcenausstattung des Generalsekretariats des Rats

S. 118

Abb. 22: Aufbau des Europäischen Parlaments

S. 119

Abb. 23: Person. Ressourcenausstattung Fraktionssekretariate

S. 122

Abb. 24: Angestellte europäischer Institutionen im Umweltbereich

S. 124

Abb. 25: Einsätze EEA-Angestellter (2010 – Inhaltlicher Natur)

S. 126

Abb. 26: Einsätze EEA-Angestellter (2010 – Operativer Natur)

S. 127

Abb. 27: Ausgewählte Beispiele der Kooperation 2010/2011

S. 128

Abb. 28: Aktivitäten der EEA-Mitarbeiter

S. 138

Abb. 29: Aktivitäten der EEA-Mitarbeiter im Verhältnis zueinander

S. 139

Abb. 30: Das europäische Mitentscheidungsverfahren

S. 143

Abb. 31: Tätigkeiten der EEA in den Verhandlungsphasen

S. 159

Abb. 32: Abteilung und Themenbereiche GD Umwelt

S. 164

Abb. 33: Abteilung und Themenbereiche GD Klima

S. 165

Abb. 34: Aufgabenbereiche der relevanten Parlamentsausschüsse

S. 167

Abb. 35: Finanzen EEA 1997-2011

S. 171

Abb. 36: Budget: Einkommen und Ausgaben (in Mio. €) der EEA

S. 172

1998-2011

Abb. 37: Personalentwicklung EEA 1997-2011

S. 173

Abb. 38: Personalzusammensetzung EEA 1994-2011

S. 174

Abb. 39: Budgetentwicklung EEA 1997-2011

S. 175

Abb. 40: Budget-Ausstattung (in mill. Euro) IRAs 2010/2011

S. 177

Abb. 41: Personalstand IRAs 2010/2011

S. 177

Abb. 42: Vergleich IRAs Gruppe 1

S. 178

Abb. 43: Verhältnis Personal – Vertragsbedienstete Gruppe 1

S. 178

Abb. 44: Vergleich IRAs Gruppe 2

S. 179

Abb. 45: Verhältnis Personal – Vertragsbedienstete Gruppe 2

S. 180

Abb. 46: Leitungsebene der EEA

S. 183

Abb. 47: Aktivitäten der Exekutivdirektorin McGlade im Jahr 2011

S. 188

Abb. 48: Einfluss nat. und europäischer privater Akteure auf die

S. 199

Arbeit der EEA

Abb. 49: Autonomiegrad der EEA

S. 201

Abb. 50: Aufbau: EEA und Eionet-Netzwerk

S. 205

Abb. 51: Qualität/Nützlichkeit der Daten (Ø aller Länder)

S. 209

Abb. 52: Bewertung der Qualität von EEA-Produkten (n=1029)

S. 212

Abb. 53: Bewertung Qualität der EEA-Daten durch ihre Klienten

S. 218

Abb. 54: Nutzung von EEA Produkten

S. 221

(durch Parlament, Kommission, EIONET)

Abb. 55: Art der Nutzung von EEA-Materialien

S. 227

Abb. 56: Einflusswahrnehmung der EEA durch folg. Institutionen

S. 230

Abb. 57: Bestimmung des Konfliktniveaus

S. 241

Abb. 58: Nutzung der von der EEA bereitgestellten

S. 247

Dienstleistungen

Abb. 59: Nutzung von EEA-Produkten im policy-Prozess (n = 390)

S. 248

Abb. 60: Beispiele für „leichten“ Einfluss der EEA auf pol.

S. 249

Entscheidungsträger

Abb. 61: Rolle und Bedeutung der EEA im policy-Prozess

S. 251

Abb. 62: Beiträge von IRAs zur Arbeit der Kommission

S. 251

Abb. 63: Angenommener Einfluss von IRAs

S. 252

Abb. 64: Ursprung von Aufgaben von IRAs

S. 253

Abb. 65: Abhängigkeit der Kommission von IRA- Arbeiten

S. 257

Abb. 66: Rücksichtnahme von Akteuren durch die EEA

S. 258

Abb. 67: Verteilung der Kontakte zw. EEA und ihren Klienten

S. 262

16

Abkürzungsverzeichnis

AD

Verwaltungsräte

AdR

Ausschuss der Regionen auf europäischer Ebene

ADS

Einheit für Verwaltungsdienstleistungen innerhalb der EEA

AEUV

Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

AST

Verwaltungsinspektoren

AStV

Ausschuss der Ständigen Vertreter

BMU

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsi-
cherheit

CIFAS

“Cross-compliance Indicators in the context of the Farm Advi-
sory System” - Projekt

CORINE

“coordination of information on the environment” - Project

DG ENV

Generaldirektion Umwelt der Europäischen Kommission

EAS

Europäischer Verwaltungsraum

EEA

Europäische Umweltagentur

EEAC

European Environment and Sustainable Development Advisory

Councils

Eionet

Europäisches Umweltinformations- und Umweltbeobachtungs-
netz

ENVI-

Ausschuss für Umweltfragen, öffentliche Gesundheit und Le-

Ausschuss
bensmittelsicherheit des Europäischen Parlaments

EP

Europäisches Parlament

ETC

Europäisches Themenzentrum

ETC ACM

Bereich Luft und Klimawandel

ETC BD

Bereich Biologische Vielfalt

ETC CCA

Bereich Klimawandel, Vulnerabilität und Anpassung

ETC ICM

Bereich Binnenwasser, Küsten und Meereswasser

ETC SCP

Bereich Nachhaltiger Konsum und Produktion

ETC SIA

Bereich Flächennutzung und Geodaten

EU

Europäische Union

EuGH

Europäischer Gerichtshof

Eurostat

Statistisches Amt der Europäischen Gemeinschaften

FAO

Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der UN

GD Klima

Generaldirektion Klima der Europäischen Kommission

GD

Generaldirektion Umwelt der Europäischen Kommission

Umwelt

GD/DG

Generaldirektion

GFS

Gemeinsame Forschungsstellte
ggf.

gegebenenfalls
ggü.

gegenüber

GMES

Globale Umwelt- und Sicherheitsüberwachung

HEECOM

Helsinki-Kommission zum Schutz der Meeresumwelt des Ost-
seegebiets

IMPEL

European Union Network for the Implementation and Enforce-
ment of Environmental Law

INSPIRE

Geodateninfrastruktur Projekt für die gemeinsame Nutzung
harmonisierter Geo- und Umweltdaten

IPCC

Intergovernmental Panel on Climate Change (Weltklimarat)

IRA

Unabhängige Europäische Regulierungsagentur

ITRE-

Ausschuss für Industrie, Forschung und Energie des Europäi-

Ausschuss
schen Parlaments
k.A.

Keine Angaben

Kommis-

Europäische Kommission
sion

MEP

Mitglied des Europäischen Parlaments

Mio.

Millionen

MLG

Multi-Level-Governance

MS

Mitgliedstaaten

NFP

Nationale Anlaufstellen

NGO

Nichtregierungsorganisationen

NRC

Nationale Themenzentren

OECD

Organisation für wirtschaftl. Zusammenarbeit und Entwicklung

OSE

Abteilung für operative Tätigkeiten innerhalb der EEA

OSPAR

Oslo-Paris Kommission zum Schutz der Meeresumwelt des

Nordostatlantiks

Parlament

Europäisches Parlament

Rat

Rat der Europäischen Union

REACH

„Registration, evaluation and authorisation of chemicals“

SAV

Supranationale administrative Akteure

SOER

State and Outlook Report on the European Environment

SVA

Supranationale Verwaltungsakteure

TACIS

“Technical Assistance to the Commonwealth of Independent

States” - Projekt

TERM

“Towards a resource-efficient transport system” - Bericht

18

UAP

Umweltaktionsprogramm der Europäischen Union

UN

Vereinte Nationen

UNEP

Umweltprogram der Vereinten Nationen

US EPA

Amerikanische Umweltagentur

VO

Verordnung

WHO

Weltgesundheitsorganisation

WISE

Wasserinformationssystem für Europa

WSA

Wirtschafts- und Sozialausschuss der Europäischen Union

19

1 Einführung

Im Zuge der Globalisierung verdichten sich internationale Interaktionen. Staatliche Aufgaben transformieren sich. Die internationale Ausdifferenzierung von

Entscheidungsverfahren sowie die Ausweitung von Mitspracherechten im Rah-
men supranationaler Zusammenschlüsse wie der Europäischen Union (EU) ver-
ändern langfristig die Regierungsqualität. Der institutionelle Mehrebenencharakter der EU ist beispielhaft für diese Entwicklung. An die Stelle eines klar vertikal strukturierten Staatsaufbaus sind horizontale Beziehungen zwischen staatlichen
und nicht-staatlichen sowie vermehrt administrativen und politischen Akteuren
getreten,1 die sich in einer netzwerkartigen Struktur des Regierens ausdrücken

(Brühl 2003: 147). Nicht allein die Mitgliedstaaten wirken in den unterschiedlichen Phasen der Entscheidungsfindung mit, sondern ebenso – direkt und indirekt

– (sub-) nationalstaatliche und supranationale administrative Akteure (SAV) wie die Europäische Kommission und unabhängige europäische Regulierungsagenturen (IRA) (Curtin/Egeberg 2008: 649; Hofmann 2008: 662).

Eine klassische Differenzierung in Innen- und Außenpolitik kann angesichts
der starken Verzahnung der Ebenen nicht aufrechterhalten werden (Voigt 2005:

19, 44; Spindler/Schieder 2003: 16). Verwobene Kompetenzen und Interdepen-
denzen zwischen den unterschiedlichen Ebenen machen eine Verwaltungskoope-
ration zwischen den einzelnen Akteuren und Institutionen selbst bei organisato-
risch getrennten Aufgabenbereichen notwendig.2 In Folge ist ein Europäischer

1 Unter dem Stichwort „politischer Akteur“ werden im Rahmen der vorliegenden Studie alle Akteure zusammengefasst, die aktiv am Prozess der europäischen Entscheidungsfindung beteiligt sind. Das meint sowohl Institutionen wie das Europäische Parlament, den Rat der EU und die Kommission sowie deren Verwaltungsstäbe, die sich für die inhaltliche Ausgestaltung einer Richtlinie verantwortlich zeichnen. Spricht die Studie von Einflusspotenzial auf die Entscheidungsfindung, versteht sie darunter den mittelbaren Einfluss auf diese durch die politischen Akteure.

2 Eingeschränkte Mitwirkungs- und Kontrollrechte erlauben es der EU zwar, die Mitgliedstaaten in ausgewählten Politikfeldern zu unterstützen, wenn staatliche Einrichtungen die erforderlichen Maß-
nahmen nur unzulänglich umzusetzen vermögen (Heidbreder 2009: 13, 21; Groß 2005: 54f; Schmidt-Aßmann 1996: 270ff; Dehousse 1997: 246ff). Der europäische Verwaltungsapparat vermag es aber kaum, Maßnahmen für notwendige verfassungsrechtliche und institutionelle Harmonisierungen zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten zu entwickeln (Hofmann 2008: 669). Er ist auf mitgliedstaatliche Unterstützung angewiesen. In Folge sind nationale Bürokratien auf vielfältige Art und Weise in den europäischen Integrationsprozess eingebunden (Hofmann/Türk 2006: 130).

B. Saerbeck, Unabhängige europäische Regulierungsagenturen,

DOI 10.1007/978-3-658-06018-3_1, Springer Fachmedien Wiesbaden 2014

Verwaltungsraum (EAS)3 von beachtlicher Größe entstanden, innerhalb dessen die traditionellen Grenzen direkter und indirekter Verwaltungstätigkeit verschwimmen. Verwaltungskooperation findet nicht mehr auf zwei klar voneinan-
der getrennten Ebenen statt. Vielmehr sind komplexe Beziehungsnetzwerke
entstanden, in denen sich die Verantwortlichen direkt austauschen (Hof-
mann/Türk 2006: 130, 583; Curtin/Egeberg 2008: 649; Hofmann 2008: 662ff).

Neue Darsteller haben die relevanten Entscheidungsarenen betreten und an Ver-
handlungsmacht gewonnen.

Die „Entgrenzung der Staatenwelt“ (Brock/Albert 1995: 261) hat zu einer
quantitativen und qualitativen Veränderung von Staatlichkeit geführt. Dies führt zu der Frage, welche Konsequenzen sich auf europäischer Ebene aus der „Trans-nationalisierung der relevanten Kontakt- und Kommunikationskanäle“ (Bach

1999: 88) und der Kompetenzverlagerung staatlicher Aufgaben auf „eine Viel-
zahl von Institutionen mit unterschiedlichsten Rechtsformen, Aufgaben, Interes-
sen, Zielen und Strategien“ (Grande 19995: 327), allen voran IRAs, ergeben.

Angehalten, die europäischen Entscheidungsträger bei Exekutiv- und Regu-
lierungsaufgaben zu unterstützen, übernehmen IRAs als von den europäischen

Institutionen „getrennte[…] Einrichtungen des europäischen öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit“ (Hellriegel 2007: 1; Van Ooik 2005: 126)

verstärkt politische Funktionen.4 Ist ihr Beitrag zur Politikgestaltung und -
ausführung grundsätzlich positiv zu sehen – nicht irgendeine anonyme Abteilung
innerhalb der Kommission ist für die Generierung von Expertise zuständig, son-
dern eine klar identifizierbare Agentur (Majone 1996a: 68ff, 2002: 319; Chris-
tensen/Laegreid 2007: 501) – wirft ihre ungenaue Rollenzuschreibung zuneh-
mend Fragen auf. Bis heute ist unklar, wie die mittlerweile über 30 Agenturen
auf den europäischen Entscheidungsfindungsprozess einwirken. Aktivitäten von

IRAs sind bislang kaum dokumentiert und wissenschaftlich aufbereitet. Gleiches
gilt für ein mögliches Einflusspotenzial. Eine Lücke, welche diese Studie am

Fallbeispiel der Europäischen Umweltagentur (EEA) schließen will.

Ziel der Studie ist es zu prüfen, ob und vor allem mit welchen Methoden die
an der Schnittstelle zwischen Wissenschaft und Politik sowie im Fadenkreuz der

Ebenen angesiedelten IRAs eine aktive Rolle bei der Formulierung und Imple-

3 Schlagwörter wie „postnationale Verwaltung“ (Zangl 2006), „vernetztes Verwaltungssystem“

(Norgard 2005) und „europäische Verwaltungsgemeinschaft“ (Siedentopf/Speer 2003: 23) sollen die materielle Veränderung von Staatlichkeit auf Verwaltungsebene begrifflich beschreiben.

4 IRAs übernehmen Exekutiv- und Regulierungsaufgaben, die von der Bündelung von vorhandenem Fach- und Expertenwissen über die Beschlussfassung bis hin zur Umsetzung von gemeinschaftspoli-tischen Maßnahmen reichen (Groß 2005: 66; Everson 1995; 2005). Die im Finanzsektor angesiedelten IRAs können zum Beispiel direkte Aufträge an auf nationaler Ebene angesiedelte Institutionen erteilen, ohne vorher mit den eigentlich zuständigen Ministerien und Behörden in Kontakt treten zu müssen (Busuioc et al. 2012: 6).

22
mentierung internationaler Normen einnehmen oder einzunehmen versuchen.

Sollte die EEA in der Lage sein, potentiellen Einfluss auf den Prozess der Politikformulierung zu nehmen, müssten mögliche, daraus resultierende Konsequen-
zen für die Bewertung der EU als Rechtsgemeinschaft diskutiert werden.

Neben dem empirischen Mehrwert der Arbeit, der Beantwortung einer pra-
xisbezogenen Fragestellung, versteht sich die Studie vor allem als Beitrag zu der noch am Anfang stehenden systematischen Erforschung möglicher Einflussmechanismen, die es einem Akteur erlauben, politische Prozesse mitzugestalten.

Neo-institutionelle, organisations- und verhandlungstheoretische Modelle gestatten es in diesem Zusammenhang, die einem Akteur zur Verfügung stehenden

Mechanismen der Einflussnahme zu benennen. Durch die Verknüpfung ver-
schiedener Ebenen und Faktoren können die relevanten System- und Akteursfak-
toren ausfindig gemacht und das Einflusspotenzial eines Akteurs in einer dyna-
mischen Umwelt wie der EU erfasst werden.

Ausgehend von neo-institutionellen Prämissen und aufbauend auf organisa-
tions- und verhandlungstheoretischen Modellen entwickelt die Arbeit einen inte-
griertes Modell, im Weiteren als „handlungsleitenden Bezugsrahmen“ bezeichnet
und identifiziert fünf Bedingungen, welche die Wahrscheinlichkeit eines ein-
flusssuchenden Akteurs erhöhen könnte, Einfluss auszuüben. Dazu gehören

Annahmen, die sich mit der Offenheit politischer Akteure für von außen kom-
mende Handelnde auseinandersetzen und solche, die intra-organisationale Be-
sonderheiten in den Mittelpunkt der Analyse rücken. Denn politische Einfluss-
nahme ist keine Einbahnstraße. Eine Organisation kann intern die notwendigen

Schritte in die Wege leiten; ohne Berücksichtigung der externen Ebene vermag
sie keine Schlagkraft zu entfalten. Nur im Wechselspiel der Perspektiven ist es nach Auffassung dieser Arbeit möglich, das Einflusspotenzial eines nicht direkt am politischen Entscheidungsfindungsprozess beteiligten Akteurs zu definieren.

Alles in allem geht es in der Arbeit um die theoretische und daran anschlie-
ßend um die empirische Erfassung des Zusammenspiels politischer und admi-
nistrativer Akteuren im Allgemeinen und zwischen den drei Organen der EU –

Rat, Kommission und Parlament – und der EEA im Speziellen. Der hier entwi-
ckelte handlungsleitende Bezugsrahmen bietet erste Anhaltspunkte für die sys-
tematische Erfassung und theoretische Konzeptualisierung der Variablen „Ein-
flusspotenzial“ durch die Negierung oder Bestätigung ausgewählter Faktoren.

Darüber hinaus lassen sich wichtige Einsichten zur Rolle der EEA im europäi-
schen Entscheidungsfindungsprozess gewinnen.

Am Fallbeispiel der EEA wird sich zeigen, dass diese Einflusspotenzial be-
sitzt. Als wesentliche Faktoren stellen sich in diesem Zusammenhang 1) ein
frühes Eingreifen in den Verhandlungsprozess, 2) im Ruf zu stehen, qualitativ
hochwertige und vor allem unabhängige Informationen anzubieten, sowie 3) eine

23
engagierte Leitungsebene heraus. Demgegenüber zeigt sich, dass 4) eine organisationale Kongruenz und 5) die eigene Ressourcenausstattung sowie die Res-
sourcenausstattung der drei europäischen Organe – Kommission, Rat und Parla-
ment – keine wesentliche Rolle spielen. Unter empirischen Gesichtspunkten trägt das aufgedeckte Einflusspotenzial wahrscheinlich langfristig zu einer Schwä-
chung der nationalstaatlichen Souveränität bei. IRAs scheinen das sensible interinstitutionelle Gleichgewicht der europäischen Systemarchitektur herauszufor-
dern.

1.1 Relevanz des Themas

Verwaltungen sind unverzichtbarer Funktionsbestandteil nationaler Regierungs-
systeme. Als ausführendes Element der Exekutive versorgt die Verwaltung als

„verläßliche Maschine (…) fair, neutral und wie die Adjektive alle heißen mö-
gen“ (Jann 1998: 262f) die politischen Verantwortlichen mit den für die Ent-
scheidungsfindung notwendigen objektiven Informationen (Schnapp 2004: 18).

Diese Informationen stellen die Basis für die verfassungsrechtliche Aufgabener-
füllung der politischen Klasse dar (Magiera 1989: 1436; Linck 1983: 958).

Einst als vom politischen Betrieb getrennte Einheiten verstanden, überneh-
men Verwaltungen jedoch verstärkt politische Funktionen, wie u.a. die Mitglied-
schaft zahlreicher Verwaltungsbeamter in nationalen und europäischen Exper-
tengruppen zeigt (Schäfer 2000: 9; Hofmann/Türk 2006: 1).5 Sie sind nicht mehr
nur für die zeitnahe wissenschaftliche Informationsaufbereitung zuständig, son-
dern sie koordinieren und moderieren zunehmend die „Interaktion zwischen
mehreren (…) Beteiligten mit unterschiedlichen Wirklichkeitsvorstelllungen,
unterschiedlichen Interessen und Zielen und unterschiedlichen Machtpotenzialen
und Einflussstrategien“ (Scharpf 1973: 21).

Die politikwissenschaftliche Forschung verweist seit langem auf das eigen-
ständige Verhalten nationaler Verwaltungseinheiten. Sich geschickt im Span-
nungsfeld zwischen Autonomie, Einfluss und Kontrolle bewegend wird interna-
tionalen Organisationen6 und ihren Sekretariaten in neueren Studien ein nicht
unerheblicher Einfluss auf die politische Willensbildung zugestanden.7 Ähnlich

5 Die Begriffe „Verwaltung“, „Bürokratie“, „Verwaltungsstab“ und „administrativer Akteur“ werden im Folgenden deskriptiv und als Synonym verwendet.

6 Im Rahmen dieser Arbeit werden Organisationen verstanden als „soziale Gebilde, die dauerhaft ein Ziel verfolgen und eine formale Struktur aufweisen, mit deren Hilfe Aktivitäten der Mitglieder auf das verfolgte Ziel ausgerichtet werden sollen“ (Kieser/Kubicek 1992: 4).

7 Barnett/Finnemore 2004: 29; Schnapp 2009: 335f; Maggetti 2009: 465; Liese/Weinlich 2006: 500.

Vgl. darüber hinaus Diehl 2005; Dingwerth et al. 2009; Reinalda 2009. Barnett und Finnemore (2004) sind überzeugt, dass ein strategischer Umgang mit den ihnen zur Verfügung stehenden Res-24
wie ihre nationalen Kollegen können sie durch die Bereitstellung von Problemdefinitionen die Handlungsanreize politischer Akteure verändern. Sie tragen so
zur Entstehung, Verbreitung und Durchsetzung neuer Ideen und Normen bei

(vgl. Kapitel 2.2.1.). Sie entscheiden, welche Art von Informationen gesammelt
und wie diese Informationen klassifiziert bzw. verknüpft werden sollen (Bar-
nett/Finnemore 2004: 6f, 30f; Young 1994: 97f).8

Diese Studie wird zeigen, dass IRAs Einflusspotenzial besitzen. Es ist daher
notwendig, das Verhalten von IRAs in der Praxis weiter zu untersuchen, um die
aus dem anhaltenden Kompetenztransfer auf die europäische Ebene resultieren-
den Konsequenzen der materiellen Veränderung von Staatlichkeit, den Prozess

„multidimensionaler Entgrenzung hinsichtlich Raum, Zeit, Organisation (intern
wie extern) und Hierarchie“ (Voigt 2005: 42) aufzuzeigen. Schon heute wird der

EU ein ausgeprägtes Demokratiedefizit attestiert. Das gilt selbst dann, wenn man eine vereinfachte Definition von demokratischer Legitimation anlegt – demokratische Legitimation verstanden als freiwillige Abgabe von Macht auf Zeit im

Vertrauen, dass sich die gewählten Souveräne an die festgelegten Normen halten

(Schmitter 2001: 2).9 Die Auslagerung von Entscheidungen in „administrative,
technische und Expertengremien“ (Gehring et al. 2008: 231) erhöhe die Gefahr,
das eine „Beamtenherrschaft ohne massendemokratische Grundlage“ (Schmidt

1994: 438) entstände, eine „nahezu vom Bürger unkontrollierte und abgekoppel-
te ‚Expertokratie‘, die die Prinzipien des freiheitlich-demokratischen und parlamentarischen Rechtsstaates unterläuft“ (Höreth 1999: 42). Eine Entwicklung,
welche dem sensiblen inter-institutionellen Gleichgewicht der EU und dem An-
sehen der EU als Rechtsgemeinschaft langfristig Schaden könnte.

Es müssen die Folgen einer zunehmenden „Bürokratisierung Europas“

(Bach 1999: 8) für die Bewertung der EU als Rechtsgemeinschaft diskutiert
werden. Dafür ist es wesentlich, ein Modell an der Hand zu haben, welches Me-
chanismen der Einflussnahme aufzudecken weiß. Der im Rahmen der vorliegen-
den Studie entwickelte handlungsleitende Bezugsrahmen hilft dabei, das Ein-
flusspotenzial von IRAs und dementsprechend ihre Rolle und Bedeutung im

sourcen es ihnen erlaubt, das Verhalten ihrer Mitglieder durch weiche Steuerungsmechanismen zu beeinflussen (ibid.:176).

8 Vgl. die Beiträge im Sammelband von Biermann und Siebenhüner (2009).

9 Hinter dem Stichwort „Europäische Demokratie“ bzw. „Europäisches Demokratiedefizit“ versteckt sich der Wille, die EU auf ihre Qualität als Rechtsgemeinschaft hin zu bewerten. Supranationales Regieren müsse den Ansprüchen heutiger westlicher Demokratien genügen, um im normativen Sinne als legitim anerkannt zu werden (Dorbeck-Jung 2008: 54). Kritisiert werden eine mangelnde parlamentarische Repräsentation, ein unterentwickeltes europäisches Parteiensystem, eine fehlende Bürgerbeteiligung, eine intransparente Entscheidungsfindung, die Problematik der (fehlenden) Übersichtlichkeit von Zuständigkeiten sowie lediglich mittelbare Verantwortlichkeiten und Rechen-schaftspflichten (Abromeit 2003: 32ff, Mahoney 2007: 38).

25
komplexen europäischen Mehrebenensystem aufzudecken. Auf dieser Grundlage lassen sich Rückschlüsse über den Zustand der EU als Rechtsgemeinschaft ziehen. Die vorliegende Studie trägt damit zum einen zur theoretischen Konzeptua-
lisierung von Einflusspotenzial und zum anderen zum empirischen Verständnis
von IRAs sowie ihrer Rolle und Bedeutung im EAS bei.

1.1.1 IRAs als Forschungsgegenstand

In den letzten Jahren hat sich die „Nutzung von Agenturen für die Durchführung
von Schlüsselaufgaben als Teil der gängigen Praxis der EU etabliert“ (KOM

(2008) 135: 2). Allerdings hat sich die politikwissenschaftliche Forschung bis-
lang am Rande für IRAs interessiert. Sie konzentrierte sich vornehmlich auf die Rollenbeschreibung nationaler Bürokratien (vgl. Kapitel 2.2.1.). Infolge dessen liegen Erkenntnisse zu der Frage, ob und wie internationale administrative Akteure Einfluss auf die Formulierung und Implementierung politischer Maßnah-
men ausüben, nur fragmentiert vor. Erst in den letzten Jahren rückten diese in
den Fokus des Interesses. Seitdem befasst sich eine Vielzahl von Studien sowohl mit der Gründung, Verbreitung und Entwicklung internationaler Institutionen

(Pierson 2004: 103) und mit der Bedeutung ihrer Sekretariate.10

Auf europäischer Ebene konzentrierte man sich auf die Erfassung der Euro-
päischen Kommission als administrativen Akteur, wobei die Beschreibung und

Erklärung ihres organisationalen Wandels und ihrer inter-institutionellen Macht-kämpfe im Vordergrund stand.11 Weniger erforscht sind die Dynamiken der

Ständigen Ausschüsse des Rats und der Ratssekretariate.12 Ähnliches gilt für den administrativen Apparat des Europäischen Parlaments (Parlament) (Egeberg et
al. 2012a: 1). Untersucht wurden die Eigenschaften von Experten- und Komito-
logieausschüssen (Schäfer 2000: 22f; Larsson 2003: 169ff; Demmke 2000:

300ff).13 Nicht zuletzt beschäftigt sich die sogenannte Europäisierungsforschung mit der Interaktion der auf den unterschiedlichen Ebenen agierenden Bürokratien 10 Liese/Weinlich 2006; Bauer 2008; Jordan/Schout 2006; Martens 2006; Cox/Jacobson 1973a, b; Barnett/Finnemore 2004; Biermann/Siebenhüner 2009; Haftel 2006; Bauer 2006, 2009; Depledge 2005, 2007; Jinnah 2011; Bauer/Weinlich 2011; Dingwerth et al. 2009; Finnemore 1993; Gruber 2000; Hawkins et al. 2006; Haftel/Thompson 2006; Mathiason 2007; Koch 2008; Bourantonis 2005; Barnett/Coleman 2005; Reinalda 2009; Diehl 2005. Zur histor. Entwicklung des Themenfelds vgl.

Biermann/Siebenhüner 2009: 15ff.

11 Kungla 2007; Kassim 2008; Egeberg 2006; Bauer 2009; Trondal 2010; Hooghe 2001; Page 1997.

12 Lewis 2005; Beyers 2005; Beyers/Dierickx 1997; Beyers/Trondal 2004; Dijkstra 2010.

13 Diese setzen sich aus nationalen Delegierten, Vertretern der europäischen Organe und Sachverständigen zusammen und ermöglichen in der Vorbereitungsphase eines Richtlinienentwurfs einen offenen Informations- und Meinungsaustausch. Vgl. Huster 2008; Pollack 2003; Egeberg et al. 2003; Bergström 2005; Joerges/Vos 1999; Christiansen/Kirchner 2000a, b; Hofmann und Türk 2006.

26
bei der Umsetzung europäischer Vorgaben in nationales Recht und mit möglichen Auswirkungen auf dieses.14 Andere wiederum fragen, inwieweit die zu-
nehmende Europäisierung nationalstaatlicher Verwaltungen in Zusammenarbeit
mit ihren supranationalen Gegenspielern von Konvergenzprozessen hin zu einem

EAS führt (Bossaert et al. 2001: 248f; Trondal/Peters 2013: 12).

Die Rolle von Agenturen wurde bislang vornehmlich für den nationalstaat-
lichen15 und amerikanischen Kontext herausgearbeitet (Pollit et al. 2004; Wilson 1989). Für die nationalstaatliche Ebene stand deren Verhalten in der Implementierungsphase von Politiken im Mittelpunkt (Christensen/Laegreid 2007: 503f).

Ihnen wird eine Schlüsselposition bei der Sammlung und Aufbereitung von Da-
ten als auch bei der Formulierung und der Interpretation von Politiken zugestanden (Maggetti 2009: 466). Darüber hinaus werden mögliche, sich aus der Exis-
tenz von Agenturen ergebende Implikationen (Thatcher/Stone Sweet 2002) so-
wie ihre zunehmenden Autonomie im Vergleich zur ministerialen Ebene disku-
tiert. Auch werden Kontrollmöglichkeiten durch ihre jeweiligen Prinzipale erör-
tert (Borrás et al. 2007: 584). So trügen US-amerikanische Regulierungsagentu-
ren, betraut mit der Vorbereitung, Formulierung und Durchführung von Geset-
zesvorhaben als auch zuständig für den Auf- und Ausbau von Informationsnetz-
werken (Maggetti 2009: 464f, Ladeur 2002: 9), wesentlich zur politischen Ent-
scheidungsfindung bei. Sie sicherten sich durch geschickte Koalitionsbildungen
politische Unterstützung und Zugang zu den relevanten Gremien, wodurch sie
wiederum Einfluss nehmen können (Schuppert 1981: 342f).16

Europäische IRAs rückten erst in den letzten Jahren in den wissenschaftli-
chen Fokus.17 Entscheidenden Anteil daran hatte die Ausgabe 4 (2) der Zeit-
schrift „Journal of European Public Policy“ im Jahr 1997, welche sich ausführ-
lich mit dem Agentur-Phänomen auseinandersetzte. Im Vordergrund der Unter-
suchungen stehen Aktivitäten von IRAs in der Implementierungsphase europäi-

14 Kassim et al. 2000; Windhoff-Héritier et al. 2001; Knill 2001, Falkner 2003.

15 Verschuere/Bach 2012; Maggetti 2009.

16 Es müssen Einschränkungen auf die Übertragbarkeit auf die europäische Ebene vorgenommen werden. Wird der Faktor Unabhängigkeit im amerikanischen Kontext als freies Agieren vom Einfluss politischer Parteien verstanden, meint Unabhängigkeit im europäischen Fall das autonome Handeln von einzelnen europäischen Organen. Amerikanische Regulierungsagenturen besitzen eine gewisse Autonomie gegenüber Präsident und Kongress, sie sind aber keinesfalls unabhängig von diesen (Shapiro 1997: 277). Anders verhält es sich mit IRAs, die formell frei von ihren europäischen Prinzipalen agieren. Auf europäischer Ebene gilt die Trennung zwischen Kommission und Rat bereits als Trennung zwischen Exekutive (Kommission) und Legislative (Rat).

17 Literatur zu EU-Agenturen: Borrás et al. 2007; Busuioc 2010; Busuioc et al. 2012; Chiti 2000; Curtin 2005; Dehousse 1997, 2008; Gehring/Krapohl 2007; Groenleer 2006, 2009; Kelemen 2002; Krapohl 2004; Kreher 1997; Majone 1997a, b, c, 2000; Shapiro 1997; Trondal/Jeppesen 2008; Vos 2000a, b, 2005; Thatcher 2002, 2005; Franchino 2002; Randal 2006; Martens 2010; Christensen/Nielsen 2010.

27
scher Vorgaben.18 Auch interessieren die Gründe, die zu ihrer Etablierung führten.19 Darüber hinaus befassen sich viele mit dem den IRAs zugestandenen Au-
tonomiegrad und diskutieren daraus erwachsende Kontrollnotwendigkeiten,
sowie mögliche Legitimations- und Demokratiedefizite.20 Nicht zuletzt wird im

Einzelnen ihre Mitgliedschaft in europäischen Regulierungsnetzwerken (Magget-
ti/Gilardi 2011) oder die Bedeutung des Parlaments als Kontrolleur ihrer Arbeit (Lord 2011) thematisiert (Christensen/Laegreid 2007: 503f; Rittberger/Wonka

2011: 780ff; Kreher 1997: 226; Borrás et al. 2007: 585f).

Insgesamt beschränkt sich das Erkenntnisinteresse häufig auf das Heran-
wachsen, die Aufgabenausführung und die Position von Agenturen in ihrer Um-
gebung, während ihre tatsächlichen Aktivitäten (Christensen/Laegreid 2007:

504; Wonka/Rittberger 2009: 2f; Schrefler 2010: 312) und die Auswirkungen
ihrer Regulierungstätigkeiten auf die Dynamiken des europäischen Entschei-
dungsfindung weniger hinterfragt werden.21 Erste Studien versuchen, die Arbeit
von Agenturen im Kontext ihrer Interaktionen innerhalb ihres Arbeitsumfeldes
und unter Einbeziehung von privaten und öffentlichen Stakeholdern zu verstehen

(Borrás et al. 2007: 585f). Agenturen werden in der Regel als Instrument der

Nationalstaaten oder als Netzwerkadministration betrachtet (Groenleer et al.

2010: 1227; Egeberg/Trondal 2011: 870).22

Bislang fehlen ausreichend aussagekräftige Arbeiten, die sich auf die tägli-
che Arbeit von IRAs und ihren möglichen Einfluss konzentrieren. Das ist überra-
schend, da uns der Blick in die vergleichende Verwaltungsforschung lehrt, dass
administrative Akteure dazu tendieren, ein Eigenleben zu entwickeln (vgl. Kapi-
tel 2.2.1.). Darüber hinaus zeigen Studien zu nationalen und amerikanischen

Regulierungsagenturen, dass diese trotz mangelnder formaler regulativer Kom-
petenzen als Bereitsteller von Informationen und als Unterstützer im Rahmen
von Weiterbildungsmaßnahmen mittelbar Einfluss ausüben können.23 Sie tragen
nicht nur zur Verbesserung der Legitimation, Transparenz und Glaubwürdigkeit
von Politiken bei, sondern entfalten durch die Initiierung neuer Verfahren und
der Inklusion bzw. Exklusion ausgewählter Akteure eine eigenständige Wirkung

18 Christensen/Laegreid 2006; Pollitt et al. 2004; Thatcher/Stone Sweet 2002; Wilson 1989; Döhler 2003.

19 Vgl. Kapitel 1.3; Kelemen 2002, 2005; Groenleer 2009; Thatcher/Stone Sweet 2002; Pierre/Peters 2009; Trondal/Jeppesen 2008; Borrás et al. 2007; Klintman/Kronsell 2010; Groß 2005; Geradin/Petit 2004; Dehousse 1997, 2008

20 Wonka/Rittberger 2010; Groenleer 2009; Christensen/Laegreid 2006; Pollit et al 2004; Gilardi 2002b, 2007; Everson 1995.

21 Kelemen 2002, 2005; Egeberg 2006a; Egeberg/Trondal 2011; Geradin et al. 2005.

22 Christensen/Nielsen 2010; Krapohl 2004; Dehousse 1997; Kelemen 2002, 2005; Egeberg 2006a; Everson et al. 1999.

23 Majone 1997a,b,c; Shapiro 1997; Groenleer et al. 2010; Biermann/Siebenhüner 2009.

28

(Thatcher 2002: 141f). Unklar ist, ob Gleiches auch für ihre auf europäischer Ebene agierenden Kollegen gilt; ob sie als passive Gebilde oder aktive Agenten
des (globalen) Wandels verstanden werden müssen (Barnett/Finnemore 2004:

156ff). An dieser Stelle setzt die Untersuchung an.

Alles in allem versteht sich die vorliegende Studie als Ergänzung zu den in
den letzten Jahren verfassten Beiträgen, die sich mit Rolle und Bedeutung internationaler Verwaltungseinheiten auseinandersetzen und daraus resultierende

Konsequenzen für das gegebene politische System diskutieren. Der zunehmende

Kompetenztransfer auf die supranationale Ebene hat zum Beispiel auf europäi-
scher Ebene einen EAS von beachtlicher Größe entstehen lassen, in dem Büro-
kratien eine immer prominentere Rolle einnehmen. Die im Rahmen der Studie
gewonnenen Erkenntnisse tragen zu einem besseren Verständnis der EEA und
damit supranationalen Verwaltungseinheiten bei – Erkenntnisse, welche später
zusammen mit anderen thematisch verwandten Arbeiten zu einem Gesamtbild
zusammengefügt werden können.

1.1.2 Notwendigkeit eines integrierten Analyserahmens

Die theoretische Erfassung organisierter öffentlicher Interessen steht noch am

Anfang. Auch wenn in den letzten Jahren immer mehr Forscher versuchten, die

„Momentaufnahmen aus wechselnder theoretischer Perspektive“ (Buholzer

1998: 22) zu einem einheitlichen Modell zusammenzufügen, fehlt, von wenigen

Ausnahmen abgesehen24, ein systematisch ausgearbeiteter analytischer Bezugs-
rahmen zur Erfassung des Einflusspotenzials von IRAs.

Arbeiten, die den Einfluss eines Akteurs zu konzeptualisieren versuchen,

„sind in ihrer Reichweite“, um Maier (2003: 26) zu zitieren, auf unterschiedliche Art begrenzt:

„(1) Sie beschränken sich von vornherein auf die Besprechung einer begrenzten

Anzahl von Monographien (Jacobsen 1995; Blyth 1997; Checkel 1998a; Jetsch-
ke/Liese 1998; Berman 2001; Maier 2001);

(2) sie befassen sich ‚nur‘ mit einzelnen Teildisziplinen wie IB-Forschung

(Schaber/Ulbert 1994; Jachtenfuchs 1995; Diez 1998) oder Policyanalyse (Nullmei-er 1993, 2001, Radaelli 1995; Braun 1999; Nahrath 1999; Surel 2000);

(3) sie konzentrieren sich auf bestimmte Theorierichtungen wie Neoinstitutiona-
lismus (Campbell 1998), Rational Choice (Yee 1997; Busch 1999) und Konstrukti-
vismus (Adler 1997, 2002; Nullmeier 1997; Checkel 1998); oder

24 Vgl. Biermann/Siebenhüner 2009; Barnett/Finnemore 2004; Schnapp 2004; Eising 2008.

29

(4) sie fokussieren auf ein spezielles theoretisches bzw. methodologisches Problem wie z. B. die Identifizierung des kausalen Einflusses von Ideen auf Policies (Goldstein/Keohane 1993; Yee 1996)“ (Maier 2003: 26).

Die politikwissenschaftliche Forschung steht noch am Anfang der systemati-
schen Erfassung des Einflusspotenzials supranationaler Verwaltungseinheiten.

Die in der Literatur vorgefundenen Ansätze und Modelle sind jeweils auf ihre

Art begrenzt. Studien, die sich mit der Interaktion politischer und administrativer Darsteller auf supranationaler Ebene auseinandersetzen, ziehen häufig nur einen theoretischen Ansatz innerhalb einer Theorieschule für ihre Untersuchungen
heran. Vermehrt finden sich in diesem Zusammenhang Ansätze der rationalen

Schule und organisationstheoretische Modelle, die Varianz beim Einfluss auf

Unterschiede der Prinzipal-Agenten-Beziehung (Prinzipal-Agenten-Ansatz)25
bzw. unterschiedlich vorgefundene Umweltbedingungen (Institutionelle Ansät-
ze) zurückführen (Dokusse 2008: 790; Schrefler 2010: 312). Den jeweiligen

Prämissen der Ansätze folgend werden zum Beispiel Rückschlüsse aus der vor-
herrschenden Organisationsstruktur und -kultur sowie aus den Führungsqualitä-
ten des jeweiligen Direktors für die Handlungsfähigkeit einer Organisation gezogen (Biermann et al. 2009: 27f, 54ff; Barnett/Finnemore 2004: 21ff).26 Politik-
feldstudien verweisen darüber hinaus auf sektor- und politikfeldspezifische Be-
sonderheiten27 und die Eigenlogik der EU (Eising/Kohler-Koch 2005: 12).

Alle soeben genannten Modelle und aufgeführten Faktoren zeigen unter-
schiedliche Mechanismen der Einflussnahme auf. Sie betonen wesentliche Fak-
toren sowohl auf der System- als auch auf der Akteursebene, die es bei der Er-
fassung möglicher Einflussmechanismen zu berücksichtigen gilt. Es reicht je-
doch für die Erfassung des Einflusspotenzials eines offiziell nicht-
stimmberechtigten Akteurs nicht aus, sich allein auf Teilaspekte wie auf die

Besonderheiten der europäischen Systemarchitektur, die jeweilige Ressourcen-
ausstattung oder die vom Prinzipal zugestandene Autonomie zu konzentrieren.

25 Das formale Design des Prinzipal-Agenten-Ansatzes hilft bei der Erklärung der Entstehung, des Designs und des Verhaltens administrativer Akteure (Dehousse 2008; Wonka/Rittberger 2009; Tallberg 2002; Pollack 1997; Thatcher 2002c; McCubbins et al. 1987; Kassim/Menon 2003). Allerdings vermag er nicht zu begründen, wie Eigeninteressen und Präferenzwandel verursacht werden (Bauer et al. 2009: 27). Er kann weder die regelmäßig wiederkehrenden Spannungen zwischen dem Rat und der Kommission über die genaue Ausgestaltung von Agenturen noch die Vielzahl der Kontrollmechanismen ausreichend erfassen und erklären (Dehousse 2008: 789ff; Zito 2009: 1241; Pollack/Puntscher Riekmann 2008: 786). Er vernachlässigt das Wechselspiel der Faktoren.

26 “Organizational theories applied to IRAs generally highlight specific features of the agencies under examination such as size (Egeberg 2003), age, available budget (Pollitt et al. 2004) origin an compo-sition of the work force (Pollit et al. 2004, Thatcher 2005), formal procedural mechanisms and statues (Christensen 2001)” (Schrefler 2010: 312).

27 Grande 1994; Peterson 1995; Börzel 1997; kritisch Kassim 1994.

30

Ein solches Vorgehen bleibt in der Regel zu statisch und provoziert durch die Verwendung nur eines theoretischen Modells einen analytischen Bias

(Trondal/Jeppesen 2008: 421).

Es gilt, die „Organisations- und Handlungsfähigkeit von Interessen im eu-
ropäischen Maßstab“ (Eising/Kohler-Koch 2005: 20), das Wechselspiel der Di-
mensionen mit Hilfe eines vergleichenden analytischen Rasters zu erfassen

(Schnapp 2004: 74). Die Studie folgt damit den Prämissen solcher Arbeiten, die
sich in den letzten Jahren mit der Wirkung von Institutionen (Barnett/Finnemore 2004) und der ihrer Sekretariate (Biermann/Siebenhüner 2009) im internationalen System auseinandersetzen. Diese konzentrieren sich auf das Zusammenspiel
der auf unterschiedlichen Ebenen angesiedelten Faktoren und verweisen auf die

Mehrdimensionalität von Einfluss.

Einen ersten hilfreichen theoretischen Ansatzpunkt für die Erfassung mögli-
cher Einflussmechanismen legen Barnett und Finnemore (2004) vor. Sie zeigen
den Mehrwert neo-institutioneller Ansätze, namentlich den der soziologischen

Perspektive, für die systematische Erfassung von Einfluss auf. Die fehlende

Binnendifferenzierung internationaler Organisationen führt allerdings zu Schwierigkeiten bei der Formulierung und Generalisierung eines übergreifenden Ansat-
zes. Biermann und Siebenhüner (2009) versuchen das Einflusspotenzial admi-
nistrativer Akteure mit Hilfe der strukturellen Eigenschaften des polit-
administrativen Systems als auch mit Hilfe intra-organisationaler Faktoren zu
erfassen. Ausgehend von der insbesondere in der organisationstheoretischen

Literatur gebräuchlichen Einteilung zwischen der 1) Makroebene, welche den

Akteur im Kontext und im Zusammenspiel mit seiner Umwelt betrachtet, 2) der

Mesoebene – die organisationale Ebene – welche die „Eigenschaften, Strukturen
und Ziele der Organisation umfasst“ (Abraham/Büschges 2004: 83) und 3) der

Mikroebene, auf der diese Ziele und Präferenzen erarbeitet und anschließend

Entscheidungen getroffen werden (ibid.) entwickeln sie ein analytisches Modell
zur Erfassung des Einflusspotenzials internationaler Verwaltungsstäbe.28

Die den Studien zugrundeliegenden theoretischen Annahmen helfen bei der

Erfassung möglicher Einflussmechanismen. Das vor diesem Hintergrund hier
entwickelte Modell bildet das Wechselspiel der Faktoren und Ebenen ab. Auf-
bauend auf neo-institutionellen, organisations- und verhandlungstheoretischen

Modellen vermag dieses zum einen die prägende Wirkung der Organisation-
sumwelt, in der die hier interessierenden Akteure miteinander agieren müssen

28 Biermann/Siebenhüner (2009) untersuchen „the macro level, where the structure of the problems addressed by a bureaucracy predetermine its overall autonomy vis-à-vis states; the meso level, with factors such as the competences, resources, and institutional bureaucracy; and the micro level, that is, the people working in a bureaucracy and the procedures, cultures, and leadership styles that they develop over time” (Biermann/Siebenhüner 2009: 327).

31

(externe Dimension) als auch spezifische Akteurseigenschaften (interne Dimension) zu berücksichtigen. Die theoretischen Ansätze auf eine integrierende Weise nutzend, werden Annahmen formuliert, die sich mit der Offenheit politischer

Akteure gegenüber externen Ressourcen auseinandersetzen und solche, die intra-
organisationale Faktoren, wie zum Beispiel die Bedeutung der Ressourcenaus-
stattung für die Handlungsfähigkeit einer Organisation, in den Mittelpunkt der

Analyse rücken.

Insgesamt will die vorliegende Studie Bedingungen und Mechanismen der

Einflussnahme aufdecken, die es der EEA als Beispiel für IRAs erlauben sollte,

Einflusspotenzial zu entfalten. Durch die Integration in der Literatur vorgefundener Ansätze und empirische Ergebnisse gelingt es ihr, die relevanten Faktoren
auf der Akteurs- als auch der Systemebene zu identifizieren. Auch wenn im

Rahmen der vorliegenden Studie nur ausgewählte Faktoren auf ihre Reichweite
hin untersucht werden können, erlaubt der hier entwickelte handlungsleitende

Bezugsrahmen erste Aussagen über die politische Bedeutung von IRAs zu tref-
fen. Ihre Ergebnisse tragen langfristig zur Formulierung eines theoretischen

Modells zur Erfassung möglicher Einflussmechanismen und damit des Einfluss-
potenzials supranationaler Verwaltungseinheiten bei.

1.2 Methodisches Vorgehen

Welche Rolle spielen IRAs im europäischen Entscheidungsfindungsprozess?

Mögliche Einflussfaktoren werden am Fallbeispiel der EEA in Hypothesenform
sowohl durch theoretische Überlegungen erschlossen wie auch induktiv aus
vorliegenden empirischen Untersuchungen herausgearbeitet.

Im Folgenden geht die Untersuchung auf die Herausforderungen bei der

Messung und Konzeptualisierung von Einfluss als intervenierende Variable ein

(Kap. 1.3.1). Daraufhin wendet sie sich der Begründung der Fallauswahl zu

(Kap. 1.3.2) und bestimmt anschließend den Mehrwert einer theorie-testenden

Einzelfallstudie in einer dynamischen Umwelt wie der EU (Kap. 1.3.3.).

1.2.1 Konzeptualisierung von Einfluss

Ziel der Arbeit ist es, das Einflusspotenzial von IRAs auf die europäische Ent-
scheidungsfindung aufzudecken. Einfluss wird im Zuge dieser Arbeit verstanden
als “the modification of one actor’s behavior by that of another” (Cox/Jacobson 1973: 3). Als “the achievement of (a part of) one’s policy goal (…) which is (at least partly) caused by one’s own and intentional intervention in the political 32
arena and process concerned“ (Arts 1998: 58). Die Definition unterscheidet sich von dem Konzept „Macht“ insoweit, als dass die hier untersuchten Akteure keinen Zwang anwenden, sondern über „weiche“ Steuerungsmechanismen das Ver-
halten anderer zu beeinflussen versuchen (Cox/Jacobson 1973: 4; Barnett/Duvall

2005: 13f): „A has power over B to the extent that he can get B to do something that B would not otherwise do” (Dahl 1957: 202f).

1.2.1.1

Zur Messung von Einfluss

Die politikwissenschaftliche Forschung kennt eine Reihe von Methoden zur

Erfassung von Einfluss. Zu den populärsten Datenerhebungsmethoden gehören
die mündliche und schriftliche Befragung sowie die Analyse von Sekundärquel-
len. Die Studie von Biographien erlaubt es darüber hinaus, Rückschlüsse auf den Einfluss herausragender Persönlichkeiten aus der Retroperspektive zu ziehen.

Nicht zuletzt kommen Beobachtungen, gruppenorientierte Methoden wie Grup-
pendiskussionen und Simulationen zum Einsatz (Kubicek/Welter 1985; Kühl et
al. 2009). Mit Hilfe der Nutzung neuer Programme gelingt es zunehmend,

Kommunikationsprozesse sichtbar zu machen. Klüver (2011) nutzt das Pro-
gramm „Wordfish“, um die Übernahme von Text- und Satzfragmenten in offizi-
elle Dokumente zu dokumentieren. Computerprogramme, welche die systemati-
sche Erfassung von Twitter und Facebook-Daten erlauben, werden ebenfalls
zunehmend eingesetzt.

Darüber hinaus nutzen vermehrt Forscher erfolgreich Diskurs- und Netz-
werkanalysen zur Aufdeckung von Kommunikationsstrukturen, gegenseitigen

Abhängigkeiten und Interaktionsmustern (Curtin/Egeberg 2008: 650).29 Netz-
werkansätze beschreiben das Beziehungsgefüge selbstständiger Einheiten (Per-
sonen, Gruppen), die durch gemeinsame Werte verbunden sind. Ausgehend von
einer dynamischen Gesellschaft erfassen sie das Zusammenwirken und die

Wechselwirkung von miteinander agierenden Akteuren jenseits „hierarchischer,
sektoraler und nationaler Gliederungen“ (Steinberg 1999: 18).30 Insbesondere die akteurszentrierte Netzwerkanalyse31 hilft, die jeweiligen Knotenpunkte der Wis-29 Kohler-Koch 1999: 23; Curtin/Egeberg 2008: 650; Suvarierol 2008: 706; Hofmann/Türk 2006a: 3, 2006b: 88; Chiti 2004: 427.

30 Netzwerkansätze spiegeln das „Macht- und Einflussgefälle zwischen den involvierten Akteuren wieder“ (Benz 2008: 43). In Netzwerken sind „im Normalfall nicht alle Organisationen gleichmäßig miteinander verbunden. Hierdurch ergeben sich Informationsasymmetrien. (…). Je mehr die Organisation im Zentrum der Netzwerkverbindung steht und je größer der Zentralisierungsgrad, desto größer sind die Möglichkeiten zur Beeinflussung der Partner“ (Jones/Bouncken 2008: 193).

31 Vgl. Pappi (1987) und Pappi et al. (2004). Diese misst den Zentralitätsindex und das Prestige. Das Prestige misst neben der Existenz einer Beziehung auch deren Qualität (Wald 2004: 240).

33
sensvermittlung in einem gegebenen Politikfeld zu identifizieren (Singer 1993: 152ff) und „dauerhafte Beziehungen zwischen Akteuren als übergreifende Struktur sichtbar und im Hinblick auf eine Reihe analytischer Merkmale charakteri-
sierbar zu machen“ (Mayntz/Scharpf 1995: 62).

Als Referenzpunkt für die Messung von Verhaltensveränderungen einzelner

Akteure und dementsprechend Einfluss hat sich im angelsächsischen Raum die

Unterscheidung zwischen den Ausprägungen „output, outcome und impact“
etabliert. Meint output die tatsächlichen Aktivitäten eines Akteurs, beschreibt outcome den beobachtbaren Verhaltenswandel von Akteuren und impact die

(langfristigen) Veränderungen ökonomischer bzw. sozialer Parameter (Biermann
et al. 2009: 41). In diesem Zusammenhang werden die Handlungsmotivationen
und die Einstellungssysteme von Verwaltungseliten sowie die jeweiligen Ver-
waltungsstrukturen herangezogen und anschließend mit dem zu beeinflussendem

Objekt verglichen (Beetham 1996: 82). Arts (1998) entwickelt ein Ego – Alter –

Kausal Raster zur Messung des Einflusses von Nichtregierungsorganisationen

(NGO) auf den Politikprozess (ibid.: 81). Die Aussagen der Akteure werden mit
der Empfängerseite abgeglichen. Eine Kausalanalyse des vorhandenen Datenma-
terials gibt Aufschluss darüber, inwieweit mögliche Veränderungen tatsächlich
auf deren Aktivitäten zurückzuführen sind (ibid.: 80ff). Andere überprüfen die

Nullhypothese - sie üben keinen Einfluss aus -, um einen Einfluss zu bestimmen.

Insgesamt bleibt der Nachweis von Einfluss sowohl theoretisch als auch
empirisch schwierig. Politik ist das Ergebnis verschiedener „Ströme von Ereig-
nissen, Akteuren, Problemlösungsangeboten und Wahl-Situationen“ (Windhoff-

Héritier 1993: 252). Eine Kausalität zwischen den Aktivitäten eines Akteurs und möglichen Veränderungen zu bestimmen, ist so gut wie unmöglich. Seine Erfassung und Bewertung hängt häufig von der angewandten Methodik ab. Ein Bei-
spiel: Gesteht McLaren (1980) in seiner Studie zu internationalen UN-

Sekretariaten Beamten keine signifikante Bedeutung zu (McLaren 1980: 122f,
xiiif), sieht Mathiason (2007) ebenfalls am Beispiel von UN-Sekretariaten deren Beitrag als entscheidend an, auch wenn dieser oftmals nur im Verborgenen stattfände. Es besteht leicht die Gefahr, Lobbying-Erfolg mit Einfluss gleichzusetzen (Mahoney 2007a: 44)32, obwohl Veränderungen durch (Reform-)Prozesse oder
von anderen Mitspielern ausgelöst wurde (Klüver 2011: 7). Vor allem, wenn die

Selbsteinschätzung der befragten Akteure bzgl. ihres Beitrags zu positiv ausfällt.

Des Weiteren ruft die „Unsichtbarkeit“ von Einfluss erhebliche Schwierig-
keiten hervor. Gerade bei Akteuren, die als politisches Tauschgut Expertise be-
reitstellen, ist es möglich, dass ihr Handeln im Verborgenen bleiben soll, um die 32 Lobbying meint als Sammelbegriff die „Einflussnahme nicht direkt beteiligter Dritter auf den politischen Entscheidungsfindungsprozess“ (Buholzer 1998: 6), also das „gezielte Einwirken auf Entscheidungsträger und –prozesse“ (Zipfel 2007: 74).

34
eigene Reputation als unparteiischer Akteur und ihre daraus möglicherweise resultierende gute Stellung im politischen System nicht zu gefährden (Bauer

2006: 32; Walk/Brunnengräber 2000: 167; Barnett/Finnemore 2004: 23). Es ist
anzunehmen, dass diejenigen, deren Einflusspotenzial auf ihrer Reputation als

Bereitsteller objektiver und unabhängiger Informationen aufbaut, versuchen, ihre Bedeutung herunterzuspielen (Liese/Weinlich 2006: 505f; Dijkstra 2010: 527;

Beyers 2008: 1197): “invisibility may be a sign of effectiveness, rather than
irrelevance” (Depledge 2005: 62).

Insgesamt ist es schwer, zwischen rhetorischen Stilblüten und der Realität
zu unterscheiden; die „wahren“ Ziele und Motivationen einzelner Akteure sind
objektiv kaum feststellbar (Page 1992: 143). Aussagen bzgl. eines möglichen

Zusammenhangs zwischen dem Verhalten einflusssuchender Akteure und ergrif-
fener politischer Maßnahmen erlauben häufig nur den Nachweis von „Korrelati-
on zwischen zunehmenden NGO-Aktivitäten einerseits und Änderung der politi-
schen Einstellungen von staatlichen Akteuren bzw. von politischen Prozessen
andererseits“ (Brühl 2003: 132).33 Wirklich verlässliche Aussagen ließen sich nur mit Hilfe einer groß angelegten Studie mit wiederholten Beobachtungen generieren. Ressourcen, die der Arbeit nicht zur Verfügung standen.

Aufgrund der gerade genannten Herausforderungen verzichtet die Arbeit im

Folgenden auf die Messung des tatsächlichen Einflusses der EEA und beschränkt
sich auf die Erfassung ihres Einfluss potenzials. Sie ist davon überzeugt, dass sie zu einem besseren Verständnis der EEA im Speziellen und IRAs im Allgemeinen im europäischen System beiträgt. Die für die Messung des Einflusspotenzi-
als der EEA notwendigen Daten der Untersuchung basieren auf einem Metho-
denmix aus Primär- und Sekundäranalysen, Beobachtungen sowie (halbstandar-
disierten) Experteninterviews. Hilft die Dokumentenanalyse bei der Erfassung
wichtiger Prozesse, werden in Experteninterviews persönliche Einschätzungen
sowie wertvolle Hintergrundinformationen gewonnen.

Als Experten wurden diejenigen als Gesprächspartner identifiziert, die über
relevantes (Fach-)Wissen verfügen. Des Weiteren wurde entlang der in den Or-
ganigrammen aufgeführten Positionen sowie nach dem sogenannten Schneeball-
prinzip ausgewählt, d.h. auf Basis von Weiterempfehlungen bereits Interviewter.

Die Interviews dauerten im Mittel 45-60 Minuten, fanden in der Regel persön-
lich vor Ort statt und wurden der jeweiligen Zielperson angepasst. Das halbstandardisierte Interview erlaubte es der Autorin, von unterschiedlichen Gesprächs-
partnern vergleichbare Antworten zu erhalten, aber auch diese „frei zu Wort“

(Mayring 2002: 67) kommen zu lassen. Die Interviews verteilen sich folgender-
maßen:

33 Dür/DeBièvre 2007: 3; Goertz/Mahoney 2012:11f.

35

Abbildung 1: Verteilung Interviews nach Organisation/Institution (n= 40) Nr. Interview

Institution/Organisation

1- 9

Mitglieder/Mitarbeiter des /im Europäisches Parlament

10-16

Mitarbeiter der Europäischen Kommission

17-26

Mitarbeiter der Europäischen Umweltagentur

27-28

Mitarbeiter des Rats der Europäischen Union

29-40

Vertreter von Interessengruppen, Presse, NGOs, andere Institutionen

(Quelle: eigene Darstellung)

Unter den verwendeten Dokumenten finden sich von der EEA veröffentlichte

Informationen, bereits durchgeführte Evaluierungen über das Handeln der EEA34
sowie ihren Handlungen zugrundeliegende Rechtsverordnungen. Auch zog die

Studie offizielle Dokumente der EU und ihrer Organe heran. Persönlich konsul-
tierte sie eine weite Bandbreite an Akteuren – von Mitgliedern der EEA selbst,
über Vertreter der verschiedenen Generaldirektionen der Europäischen Kommis-
sion, Mitglieder des Europäischen Parlaments sowie deren Mitarbeiter und An-
gestellte der verschiedenen Sekretariate bis hin zu Mitgliedern von Interessen-
verbänden und des Generalsekretariats des Rats. Nicht zuletzt gewann die Arbeit wichtige Einsichten durch die Teilnahme an den von den jeweiligen Ratspräsidentschaften und der EEA organisierten Workshops und Konferenzen.

1.2.1.2

Einflusspotenzial als intervenierende Variable

Die Studie will Mechanismen aufdecken, die es einem einflusssuchenden Akteur
ermöglichen, Einfluss auf die politische Entscheidungsfindung auszuüben, und
zwar bezogen auf die interne Ebene – d.h. die Ebene der EEA – und die externe

Ebene – d.h. die Ebene des Denkens und Handelns politischer Akteure jenseits
der EEA. Es geht ihr um die Erfassung der intervenierenden Variablen „Ein-
flusspotenzial“. Würde klassischerweise die abhängige Variable das Verhalten
der für die politische Willensbildung verantwortlichen Akteure beschreiben und
die unabhängige Variable das Einflusspotenzial eines einflusssuchenden Akteurs
darstellen, sollen Bedingungen benannt werden, die sich positiv auf das Ein-
flusspotenzial von IRAs auswirken. Somit werden die im Verlauf der Arbeit als
relevant identifizierten Faktoren zu unabhängigen Variablen, während die Auf-
arbeitung des Einflusspotenzials zur abhängigen Variable wird.

34 Siehe Schout 1999; Andersen 2000; EIPA/IEEP 2003; Technopolis 2008; COWI 2013.

36

Zur Vermeidung von Redundanzen werden die Indikatoren zur Messung der Hypothesen erst im Zuge der Fallstudie genannt und inhaltlich ausgefüllt. Wird
im ersten Schritt untersucht, inwieweit die EEA die in Kapitel 3.3. aufgeführten Bedingungen erfüllt, bewertet diese Arbeit in einem zweiten Schritt das Einflusspotenzial anhand des Umgangs der politischen Akteure mit den von der

EEA bereitgestellten Informationen. Sie prüft, inwieweit diese auf Materialien
der EEA zurückgreifen. Daraus leitet sie Annahmen über deren Einflusspotenzial
als unabhängige Variable auf den Prozess der politischen Willensbildung ab.

Insgesamt verwendet die Studie einen zwei-stufigen Ansatz. Liegt der

Schwerpunkt der Arbeit auf der Identifizierung und Verifizierung der Bedingun-
gen, welche es IRAs erlauben sollten, Einflusspotenzial zu entfalten, geht es in einem zweiten Schritt darum, zu ergründen, ob die von der EEA bereitgestellten

Materialien in der Praxis Verwendung finden. Die Studie untersucht in diesem

Zusammenhang nicht, ob es bei den dafür Verantwortlichen zu einem Präferenz-
oder grundsätzlichen Einstellungswandel kam oder ob Maßnahmen gegen den

Widerstand Einzelner durchgesetzt werden konnten. Die tatsächliche Stärke des
potentiellen Einflusses spielt im Rahmen dieser Studie keine Rolle. Vielmehr
soll gezeigt werden, ob und wenn ja, als wie hilfreich politische Akteure die

Arbeit der EEA und ihre Materialien empfinden. Entscheidend ist, ob IRAs (un-)

mittelbar in der Lage sind, Einflusspotenzial zu entfalten.

1.2.2 Begründung der Fallauswahl

Das Einflusspotenzial von IRAs wird mit Hilfe einer theorietestenden, qualitativen Einzelfallstudie herausgearbeitet. Es handelt sich nicht um eine Vollerhe-
bung (Schnell et al. 1999: 249f). Zunächst werden die Besonderheiten der euro-
päischen Systemarchitektur herausgearbeitet. Denn „politisches Handeln ist nur
innerhalb der institutionellen Kontexte, in denen Entscheidungen getroffen wer-
den, verständlich“ (Huster 2008: 60). Im Anschluss erklärt sie, warum IRAs
nicht als kollektive Akteure behandelt werden können. Danach stellt sie das

Fallbeispiel der Studie vor, die EEA. Aufbauend auf den gemachten Aussagen
begründet sie zuletzt, warum es der Studie durch die Nutzung einer qualitativen Einzelfallstudie am besten möglich ist, Aussagen bzgl. des Handelns von IRAs
zu generieren und zum anderen die Aussagekraft des in der Studie entwickelten
handlungsleitenden integrativen Bezugsrahmens zu überprüfen.

37

1.2.2.1

Besonderheiten der europäischen Systemarchitektur

Die EU zeichnet sich durch eine nicht-hierarchische Anordnung von Handlungs-
und Entscheidungsebenen und eine hohe Strukturvariabilität aus. Es handelt sich um ein System, das nach Grande (2000) mehrere Verhandlungsebenen umfasst:

die intra-gemeinschaftliche (EU-Interessengruppen), die inter-nationale (nationa-le Akteure handeln auf supranationaler Ebene), die intra-nationale (öffentliche und private Akteure) und die supranationale Akteurs-Ebene (Grande 2000: 12ff).

Als verhandelnde „Staatsorganisation“, die auf der „Makroebene in bipolaren,
trilateralen oder netzwerkartigen Verhandlungssystemen mit (…) organisierten

Interessen verknüpft ist“ (Offe 1974: 339) bietet das stark ineinander greifende und verflochtene europäische Mehrebenensystem organisierten Interessen vielfältige Zugänge sowie Möglichkeiten für taktische Erwägungen, Verzögerungen
und Blockaden an (Benz et al. 1992: 195).

Die Frage nach der Konzeptualisierung des politischen Raumes einer sich
ständig im Wandel befindenden EU ließ im Laufe der Jahre unterschiedliche
integrationstheoretische Ansätze entstehen (Bieling/Lerch 2006: 21f). Dem (liberalen) Intergouvernementalismus folgend treiben die Mitgliedstaaten den Integ-
rationsprozess voran, um den heimischen Produzenten und Wählern im Rahmen
ihrer finanziellen und rechtlichen Möglichkeiten wirtschaftliche Vorteile zu
sichern (Moravcsik 1998: 24ff, Hefeker 2003: 5). Institutionen helfen als Agen-
ten der Nationalstaaten, mit ihrer Regelstruktur Ziele effizienter zu verfolgen, Vertragsverletzungen aufzudecken sowie Agenda-Setting zu formalisieren. Sie
beeinflussen die Durchsetzungsfähigkeit staatlicher Präferenzen, nicht aber deren Inhalt. Die für die internationalen Verhandlungen relevanten nationalen Standpunkte werden im innerstaatlichen Diskurs zwischen staatlichen und gesell-
schaftlichen Gruppen definiert und spiegeln die vorherrschenden gesellschaftli-
chen Machtverhältnisse wider (Rittberger/Schimmelfennig 2005: 27f).

Der Supranationalismus, als Weiterentwicklung neofunktionalistischer An-
sätze, versteht europäische Integration wiederum als einen verselbstständigten

Prozess, der durch transnationale Interessengruppen und supranationale Institutionen langsam vorangetrieben wird (Pollack 2001: 221f) und von „pro-
integrationistischen nationalen Politikern, transnationalen Interessengruppen und Bürokraten in der Europäischen Kommission in die Tat [um]gesetzt“ (Wonka

2008: 34f) wird. Integration ist nicht die „zufällige Konvergenz der Interessen der mächtigsten europäischen Mitgliedstaaten“ (Rittberger 1995: 77), sondern
die europäischen Institutionen setzen in bestimmten Politikfeldern auf Wunsch
transnationaler Akteure verbindliche Regeln für alle Beteiligten (Nölke 2005:

145; Sandholtz/Stone Sweet 1997: 299ff). Supranationale Integration ist dem-
nach Folge eines „spillover“ Effekts.

38

Erforschen beide genannten Ansätze die Gründe für einen anhaltenden Kompetenztransfer auf die europäische Ebene (Bieling/Lerch 2006: 13ff), wobei
sie sich hinsichtlich der Frage, inwieweit die europäische Integration eine „Umverteilung von Macht und Ressourcen zwischen nationalen Akteuren und Institu-
tionen impliziert“ (Knill 2005: 154), unterscheiden, versuchen neuere Ansätze,
die Veränderungen zwischen öffentlichem und privatem Sektor im Allgemeinen
und zwischen staatlicher und supranationaler Autorität im Besonderen zu erfas-
sen. Der sogenannte Multi-Level-Governance (MLG)-Ansatz bietet die Gelegen-
heit, als „kategorialer Rahmen bisherige empirische Grauzonen neu auszuleuch-
ten“ (Behrens/Reichwein 2007: 311f), indem er den „Formwandel politischer

Machtausübung und die neuen Formen der Kooperation und Koordination jen-
seits von ‚Hierarchie’ (im Sinne zentraler Steuerung) und ‚Markt’ (im Sinne
spontaner, ungeplanter Selbstorganisation) in Augenschein nimmt“ (Huster

2008: 56).35 Er trägt zu einem besseren Verständnis der komplexen europäischen

Systemarchitektur und dem Wechselspiel der Ebenen bei.

MLG-Ansätze beschreiben die komplexe Verteilung und Verflechtung so-
wie die fließenden Übergänge von Kompetenzen und Zuständigkeiten zwischen
staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren auf den verschiedenen Ebenen: „Multi-

Level Governance posits that decision-making authority is not monopolized by
the governments of the member states but is diffused to different levels of decision-making, the sub-national, national and supranational levels“ (Marks 1993:

392).36 Bezieht sich Multi-Level auf die zunehmende Unabhängigkeit des Sys-
tems von Regierungen, verweist der Begriff Governance auf die wachsende

Unabhängigkeit von staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren (Bache/Flinders

2004: 2f). Es werden verschiedene Steuerungsformen auf unterschiedlichen

Entscheidungsebenen zu einem Gesamtarrangement von „Governance by, with,
and without Government“ (Zürn 1998: 166f) verknüpft. 37

Insgesamt hilft der MLG-Ansatz, die vertikale als auch horizontale Auftei-
lung von Macht innerhalb der EU analytisch zu durchdringen (Jessop 2002: 65).

Der Ansatz schärft den Blick für die Vielschichtigkeit des europäischen Systems 35 vgl. Marks et al. 1996; Jachtenfuchs/Kohler-Koch 1996; Scharpf 1999, 2002; Grande/Jachtenfuchs 2000; Hooghe/Marks 2001, 2003; Jachtenfuchs 2001; Benz 2000, 2003; Bache/Flinders 2004; Tömmel 2003, 2008; Kohler-Koch/Rittberger 2006.

36 „A system of overlapping jurisdiction, variable policy boundaries and segmented decision-making processes gradually evolved“ (Fabbrini 2005: 5).

37 Governance with Government bezeichnet die Form des kooperativen Regierens in internationalen Verhandlungssystemen, bei denen der Staat als „primus inter pares“ mitwirkt. Governance by Government ist die klassische Ausgestaltung des hierarchischen Regierens durch den territorial definierten Nationalstaat, während bei Governance without Government soziale (ökonomische) Akteure ohne Rückgriff auf den Staat Verhaltensregelungen schaffen und dem Staat eine koordinie-rende Rolle zukommt (Zangl/Zürn 2004: 4; Wessels/Wouters 2008: 11).

39
mit seinen verwobenen Kompetenzen und komplexen Interdependenzen zwischen den auf den unterschiedlichen Ebenen (politisch und privat) agierenden

Akteuren und Institutionen (Schmidt 1998: 39; Behrens/Reichwein 2007: 311f;

Kohler-Koch/Rittberger 2009: 8). Selbst bei organisatorisch getrennten Aufga-
benbereichen entständen Abhängigkeiten, die eine Koordinierung zwischen den

Arenen erfordere und in denen die Akteure Eigeninteressen verfolgten, die wie-
derum zur Politikverflechtung beitrügen (Benz 2005: 95f). Die staatliche Ebene
ist nicht die allein auschlaggebende, sondern eine von vielen.

1.2.2.2

Auswahl des Untersuchungsobjekts: IRAs

Wie eingangs besprochen, ist bislang nur wenig über die Rolle von IRAs im
europäischen System bekannt. An der Schnittstelle zwischen Wissenschaft und

Politik sowie nationaler und supranationaler Ebene stehend, gelten die auf Basis spezieller Rechtsakte nachträglich geschaffenen Einheiten mittlerweile als fester Bestandteil der EU. Es stellt sich die Frage, ob und wenn ja, wie IRAs Einflusspotenzial entfalten. Am Fallbeispiel EEA soll diese Frage im Rahmen dieser

Studie untersucht werden. Die Besonderheiten von IRAs im Allgemeinen und
der EEA im Speziellen werden aus diesem Grund im Folgenden aufgeführt.

1.2.2.2.1 Unabhängige Europäische Regulierungsagenturen

In der Regel schlägt die Kommission die Schaffung einer Agentur vor, die dann
in Abhängigkeit des zugrunde gelegten Verfahrens vom Ministerrat und/oder
dem Europäischen Parlament gegründet wird (KOM (2008) 135: 2).38 Es wird
zwischen Exekutivagenturen und IRAs unterschieden.39 Exekutivagenturen sind
nicht auf Dauer angelegte, von der „Kommission für die Durchführung bestimm-
ter Gemeinschaftsprogramme zur Gewährung finanzieller Unterstützung im

Rahmen der gemeinschaftlichen Leistungsverwaltung“ (Kahl 2008: 250) ge-

38 Die Kommission ist dazu übergegangen, die „Errichtung von Agenturen auf Sachkompetenzen der verschiedenen Politikbereiche zu stützen, die nicht nur die jeweiligen Entscheidungen, sondern auch die Einrichtung der für eine sachgerechte Aufgabenerfüllung erforderlichen Stellen ermöglichen würde“ (Kahl 2008: 249).

39 Eine klare Trennung zwischen Regulierungs- und Exekutivagenturen ist schwierig (vlg.

Trondal/Jeppesen 2008: 419; Gehring/Krapohl 2007: 222). So schlagen Geradin/Petit (2004) folgende Klassifizierung vor: Implementierungsagenturen (CPVO, OHIM, EMEA), observierende Agenturen (EEA), kooperative Agenturen (CEDEFOP), Exekutivagenturen (EAR) und Netzwerkagenturen (EMSA, EASA) (Geradin/Petit 2004: 46; Pollak/Puntscher Riekmann 2008: 776). Die Studie bleibt aus Gründen der Übersichtlichkeit bei der von der Kommission bereitgestellten Differenzierung.

40

schaffene Einrichtungen. Sie sind der Kommission direkt unterstellt und allein in Brüssel und Luxemburg anzutreffen (KOM (2008): 135: 3). Die Studie vernachlässigt im Folgenden die Arbeit von Exekutivagenturen und konzentriert sich
allein auf das Verhalten von IRAs.

Abbildung 2: Europäische Agenturen und andere Einrichtungen

(Quelle: siehe FN 4040)

40http://www.faz.net/s/RubEC1ACFE1EE274C81BCD3621EF555C83C/Doc~E7FE433A054A146B185653203

3328A39B~ATpl~Ecommon~Scontent.html. Stand 2.5.2011.

41

Angetreten, um dem zunehmenden „Regelungs-, Koordinierungs- und Informa-
tionsbedarf“ (Weidenfeld/Wessels 2007: 144) im europäischen Binnenmarkt,
dem Wunsch einer geographischen Streuung und dem Gebot der Gleichbehand-
lung der Mitgliedstaaten (Groß 2005: 58; KOM (2008) 135: 2ff) gerecht zu wer-
den, verwalten die auf Dauer angelegten und durch vornehmlich Gemein-
schaftsmittel finanzierten öffentlichen Einrichtungen ein Jahresbudget von etwa 1100 Mio. €. Sie beschäftigen rund 3800 Personen, die dem Beamtenstatut und
den Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der EU unterlie-
gen (KOM (2008) 135: 5; Dehousse 2008: 790). IRAs unterstehen der Kontrolle
des Europäischen Gerichtshofs (EuGH), wobei ausgewählte Widerspruchs- und

Beschwerdeverfahren bei der Kommission angesiedelt sind (Hellriegel 2007: 4).

Das Parlament kontrolliert darüber hinaus ihr Budget.

Abbildung 3:

IRAs in Europa 41

Abk.

Agenturname

Seit

ACER

Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden

2009

CdT

Übersetzungszentrum für die Einrichtungen der Europäischen Union

1994

Cedefop

Europäisches Zentrum für die Förderung der Berufsbildung

1975

CEPOL

Europäische Polizeiakademie

2000

CPVO

Gemeinschaftliches Sortenamt

1994

EASA

Europäische Agentur für Flugsicherheit

2002

EASO

Europäisches Unterstützungsbüro für Asylfragen
geplant

EBA

Europäische Bankenaufsichtsbehörde

2010

ECDC

Europäisches Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krank-

2004
heiten

ECHA

Europäische Chemikalienagentur

2006

EDA

Europäische Verteidigungsagentur

2004

EEA

Europäische Umweltagentur

1990

EFCA

Europäische Fischereiaufsichtsagentur

2005

EFSA

Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit

2002

EIGE

Europäisches Institut für Gleichstellungsfragen

2007

EIOPA

Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die

2010
betriebliche Altersversorgung

EMA

Europäische Arzneimittel-Agentur

1995

EMCD-

Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht

1993

DA

EMSA

Die Europäische Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs

2002

ENISA

Europäische Agentur für Netz- und Informationssicherheit

2004

41 http://europa.eu/agencies/regulatory_agencies_bodies/index_de.htm; Stand: 22.3.2013.

42

ERA

Die Europäische Eisenbahnagentur – für sichere und kompatible Eisen-

2004
bahnsysteme

ESMA

Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde

2002

ETF

Europäische Stiftung für Berufsbildung

1990

EUISS

Institut der Europäischen Union für Sicherheitsstudien

2002

EU-

Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeits-

1994

OSHA
platz

EURO-

Europäische Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedin-

1975

FUND
gungen

EU-

Einheit für justizielle Zusammenarbeit der Europäischen Union

2002

ROJUST

EURO-

Europäisches Polizeiamt

1992

POL

EUSC

Satellitenzentrum der Europäischen Union

2002

FRA

Die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte

2007

FRONT

Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außen-

2004

EX
grenzen

GEREK

Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommu-

2009
nikation

GSA

Agentur für das Europäische GNSS

2005

IT

Europäische Agentur für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen
geplant

Agency
im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

OHIM

Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt (Marken, Muster und Model-

1994
le)

(Quelle: eigene Darstellung)

Stieß die Schaffung weiterer IRAs nach der Gründung der ersten zwei IRAs im

Jahr 1975 bei den europäischen Mitgliedstaaten noch auf Ablehnung (Pol-
lack/Puntscher Riekmann 2008: 775; Kelemen 2002: FN 37), folgten zwischen
den Jahren 1990 und 1999 weitere IRAs. Treibendes Element war erneut die

Kommission, welche die Etablierung von IRAs als Möglichkeit ansah, Kapazitä-
ten auszubauen und gleichzeitig neue technisch hoch komplexe, aber zeitintensi-
ve Recherchearbeiten auszulagern. Sie war maßgeblich für die Ausarbeitung der
jeweiligen Struktur und Kompetenzausstattung sowie für die Einsetzung der
ersten Direktoren verantwortlich. Der Rat hingegen stimmte dem Ressourcen-
und Kompetenztransfer auf die supranationale Ebene erst nach der Etablierung
weitreichender intergouvernementaler Kontrollmechanismen zu (Kelemen 2002:

101f, 111; Dehousse 2008: 793).

Die Auslagerung von Verwaltungstätigkeiten „aus dem unmittelbaren

Kommissionsbereich und deren Übertragung auf selbstständige europäische

Einrichtungen“ (Kahl 2008: 246) sollte ab dem Jahr 2000 – insbesondere nach

Rücktritt der gesamten Kommissionsspitze unter Delors 1999 – zur Rückbesin-

43
nung der Kommission auf ihre Kernaufgaben beitragen (Vos 2000a: 1, 4; Hofmann/Türk 2006a: 86; Shapiro 1997: 287, Pollack/Puntscher Riekmann 2008:

771).42 Gleichzeitig sollte die Gründung in Zeiten von Lebensmittelkrisen wie
der BSE-Krise im Jahr 1996 das Versagen der EU und der Mitgliedstaaten auf-
fangen, Tatkräftigkeit suggerieren und klare Zuständigkeiten schaffen (Groenleer 2009: 100ff).

Abbildung 4:

Gründungen von IRAs

Phase

No. of agencies

Agencies established

1st

Before 1990

CEDEFOP, EUROFOUND

2nd

1990s

CdT, CPVO, EEA, EMCDDA, EMEA, ETF, EU-

ROPOL,OHIM, OSHA

3rd

2000s

CEPOL, CFCA, EAR, EASA, ECDC, ECHA,

EFSA, EIGE, EMSA, ENISA, ERA, EUROJUST,

FRA, FRONTEX, GSA

Creation in process

2010s

ACER, BEREC Office, EASO, IT Agency

(Quelle: Ramboll et al. 2009: 10)

Insgesamt lässt sich die „Proliferation unabhängiger Institutionen und Agentu-
ren“ (Tömmel 2003: 164) auf europäischer Ebene mit funktionalen Notwendig-
keiten und machtpolitischen Interessen begründen. Einerseits führten Interessen-und Strukturkonflikte zwischen den Mitgliedstaaten, der Kommission und dem

Parlament zur Schaffung eines neuen Organisationstyps auf supranationaler

Ebene. Die Genannten suchten auf diese Weise eine Änderung des sensiblen
institutionellen Machtgleichgewichts zugunsten der Kommission zu verhindern

(Kelemen 2002: 94). Die Etablierung unabhängiger, mit eigener Rechtspersön-
lichkeit ausgestatteter Instanzen unterstützt die Arbeiten der Kommission, ohne ihre Kompetenzen wesentlich weiter zu stärken. Andererseits ermöglichen IRAs
eine bei der Erarbeitung und Implementierung europäischer Vorgaben als not-
wendig angesehene Vernetzung supranationaler und nationaler Akteure (Rittber-
ger/Wonka 2011: 780ff), von der man sich eine Verbesserung der Effizienz und

Akzeptanz europäischer Maßnahmen in der Öffentlichkeit verspricht (Vos

2000a: 6, 20).

42 Bei der Neugründung von Agenturen galt es diesmal, das Europäische Parlament, gestärkt durch die Verträge von Amsterdam und Maastricht, zu berücksichtigen. Dieses distanzierte sich von der Kommission und verstand sich nun mehr als Kontrolleur der existierenden europäischen Exekuti-veinheiten, um seinen Einfluss auch in der Implementierungsphase von europäischen Regulierungen zu wahren. Dafür nutzte es seine neu erworbenen Budgetkontrollmechanismen (Kelemen 2002: 103ff, 111; Pollak/Slominiski 2009: 904).

44

Abbildung 5:

Offiziell angeführte Gründe für die Etablierung von IRAs

Reasons why an agency was needed rather than

Agencies
something else, of which the main one is…

to ensure independence from or to avoid conflict of

CFCA, EFSA, FRA
interests with the Commission
to implement tasks of an intergovernmental nature

CEPOL, EMSA, EUROJUST, EURO-

POL, FRONTEX
to implement tasks in a social dialogue framework

CEDEFOP, EUROFOUND, EU-

OSHA
to develop a specific expertise or capacity

EAR, EASA, ECDC, EEA, EMCDDA,

EMEA, ENISA, ERA, GSA

Reasons not distinguished from that of implementing

CdT, CPVO, ECHA, EIGE, ETF,
the new policy or policy instrument

OHIM

(Quelle: Ramboll et al. 2009: 12 mit leichten Abweichungen)

Klar identifizierbare Agenturen, die isoliert von politischen Einflüssen, Regie-rungswechseln und Wahlversprechen die an sie gestellten Aufgaben bewältigen,
wären letztlich für die Generierung von Informationen zuständig43:

„regulatory agencies (…), have been empowered to deliver better informed, more
credible or even ‚fairer‘ policy solutions to various public policy problems“ (Wonka/Rittberger 2011: 888f).44 „Agencies were assumed to offer greater transparency, expert authority, efficiency, better informed decision-making and better implementation” (Wolff/Schout 2012: 1)

Gleichen sich IRAs im Aufbau45, unterscheiden sie sich hinsichtlich ihrer Auf-
gaben und ihres Mandats. Die Kommission differenziert in diesem Zusammen-
hang zwischen fünf Arten von IRAs: Agenturen, die 1) gegenüber Dritten recht-
lich bindende Einzelfallentscheidungen treffen (z.B. CPVO, OHIM, EASA,

ECHA), 2) die zur Sammlung, Analyse und Weitergabe objektiver, verlässlicher
und verständlicher Informationen und dem Aufbau von Netzwerken beitragen

(z.B. EEA, ENISA), 3) die direkt die Kommission und ggf. die Mitgliedstaaten
in Form von technischen und wissenschaftlichen Gutachten und/oder Inspekti-

43 Thatcher/Stone Sweet 2002: 18ff; Majone/Everson 2001: 132ff; Pollack/Puntscher Riekmann 2008: 785; Kelemen 2002: 94; Majone 1996a: 68ff, 2002: 319.

44 Barnett/Finnemore 2004; Bauer/Weinlich 2011: 255; Jinnah 2010; Liese/Weinlich 2006: 504.

45 Die Mitglieder des an der Spitze stehenden Verwaltungsrats werden durch die Regierungen der Mitgliedstaaten und/oder der europäischen Institutionen (Rat und Kommission) vorgeschlagen.

Dieser ist für die allgemeine Ausrichtung der Arbeit der Agenturen zuständig. Die operative Führung obliegt dem Exekutivdirektor. Dessen Ernennung erfolgt „in der Regel durch den Lenkungsaus-schuss, der Weisungsbefugnisse in Bezug auf das Arbeitsprogramm, das Budget und den Jahresbericht besitzt“ (KOM (2008) 135: 6).

45
onsberichten unterstützen (ERA), 4) die Dienstleistungen für andere Agenturen und EU-Einrichtungen erbringen (CdT) und 5) operativen Agenturen (z.B. EAR,

FRONTEX) (KOM (2008) 135: 7f).

Groenleer (2009) unterscheidet zwischen vier Arten von IRA; eine Gruppe
sei für die Sammlung, Analyse und Verbreitung von Informationen zuständig

(ETF) sowie für die Schaffung und Koordinierung von Informationsnetzwerken

(EEA, EMCDDA, EUMC). Die zweite Gruppe führe die Akteure der europäi-
schen Sozialpolitik zusammen und trage zur Formulierung und Informierung
dieser bei (OSHA). Sei die dritte Gruppe für Sicherheits- und Kompatibilitäts-
fragen zuständig (EMSA), übernähme eine vierte Gruppe in ausgewählten Berei-
chen Exekutivaufgaben (CdT, EAR) (Groenleer 2009: 119). Nicht zuletzt kommt
eine offiziell von den europäischen Organen in Auftrag gegebene Evaluierung
aus dem Jahr 2009 zur folgenden Einteilung:

Abbildung 6:

Mit IRAs assoziierte Tätigkeiten

Associated activities

Agencies

Dealing with individual applica-

Providing expert advice to

EASA, ECHA, EMEA
tions from a targeted public as to policy-makers in EU & MS as ensure security on the EU market
to support an evidence-based
decision-making

Communicating
towards a Collecting and disseminating CEDEFOP, EEA,
targeted public at EU level as to harmonized information to

EFSA, EU-OSHA, FRA
raise awareness on a given issue
policymakers in EU & MS as

Contributing to the soft coordina-
to support an evidence-based CEDEFOP, ECDC,
tion between Member States and policy-making process EIGE, ENISA, EUOS-European Institutions as to better

HA
achieve EU objectives

Providing expert advice to poli-

ECDC, EFSA, FRAU
cy-makers in EU & MS as to
support an evidence-based deci-
sion-making process

Facilitating operational coordi-

Contributing to the soft coordi-

CFCA, EMSA, EURO-
nation between public managers nation between Member States POL, FRONTEX
in MS as to better achieve the and European Institutions as to
objectives of a given EU policy
better achieve EU objectives

No significant activity associated with the main agency’s task

CdT, CEPOL, CPVO,

EAR, EMCDDA, ERA,

ETF, EUROFOUND,

EUROJUST, GSA,

OHIM

(Quelle: Ramboll et al. 2009: 19).

46

Die gerade gemachten Ausführungen führen die Problematik von IRAs vor Augen. Gleichen sich IRAs im Aufbau, unterscheiden sie sich erheblich in Größe,

Aufgabenstellung und Ressourcenausstattung. Sie können je nach Perspektive
unterschiedlichen Gruppen zugeordnet werden. Die Grenzen sind fließend und
hängen von der eigenommenen Sichtweise ab. IRAs stellen keinen kollektiven

Akteur dar. Sie müssen individuell voneinander untersucht werden. Aus diesem

Grund konzentriert sich die Studie auf die Analyse einer IRA, im vorliegenden Fall auf die EEA. Über diese sind sich die verschiedenen angeführten Untersuchungen einig, dass sie allein mit der Sammlung und Aufbereitung europaweit
vergleichbarer Informationen betraut ist und über keine nennenswerten regulati-
ven Kompetenzen verfügt.

1.2.2.2.2 Fallbeispiel Europäische Umweltagentur

Die für die Untersuchung als Fallbeispiel dienende Europäische Umweltagentur

(EEA) wurde 1990 gegründet und nahm Ende des Jahres 1993 ihre Tätigkeiten
in Kopenhagen, Dänemark, auf. Sie wurde geschaffen, um dem damals vorherr-
schenden Informationsdefizit im umweltpolitischen Bereich zu begegnen (IE-

EP/EIPA 2003: 18ff; Chiti 2000: 324f).46 Ihre Aufgabe ist es, der Gemeinschaft
und den Mitgliedstaaten „objektive, zuverlässige und auf europäischer Ebene
vergleichbare Informationen“ (VO 401/2009 Art. 1 Abs. 2a) zum Zustand der

Umwelt zur Verfügung zu stellen, „anhand deren sie die notwendigen Umwelt-
schutzmaßnahmen ergreifen, die Ergebnisse dieser Maßnahmen bewerten und
eine sachgerechte Unterrichtung der Öffentlichkeit über den Zustand der Umwelt
sicherstellen können“ (ibid.). Wie alle IRAs ist sie auf Dauer angelegt und mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattet.

Die EEA ist angehalten, zeitnahe und sachdienliche Informationen zum

„derzeitigen und voraussichtlichen Zustand der Umwelt unter folgenden Ge-
sichtspunkten (…) i) Umweltqualität, ii) Umweltbelastungen, iii) Umweltemp-
findlichkeit“ (ibid.: Art. 3) zu generieren. Sie soll die Vergleichbarkeit europaweiter Daten gewährleisten und zur Transparenz der politischen Entscheidungs-
findung beitragen (Interview 17). Das tut sie mit Hilfe des von ihr verwalteten Europäischen Umweltinformations- und Umweltbeobachtungsnetzes (Eionet),
eines „aus öffentlichen oder privaten, regionalen oder nationalen Einrichtungen“

(EEA 1994: 3) zusammengesetzten Netzwerks. Zu ihren Schwerpunktthemen
gehört die Erfassung 1) der Luftqualität und atmosphärischer Emissionen, 2) der Wasserqualität, von Schadstoffen und Wasserressourcen, 3) des Zustands des

46 Vgl. IEEP/EIPA 2003: 18ff; Groenleer 2009: 216; Waterton/Wynne 2004: 89; Chiti 2000: 324ff.

47

Bodens, der Tier- und Pflanzenarten und der Biotope, 4) die Erfassung der Nutzung des Bodens und der natürlichen Hilfsquellen, 5) der Abfallbewirtschaftung, 6) der Geräuschemissionen 7) umweltgefährdender Chemikalien sowie 8) die

Erfassung des Schutzes der Küstengebiete (Art. 3).

Insgesamt ermöglicht die EEA es politischen Entscheidungsträgern, durch
die systematische Sammlung, Auswertung und Aufbereitung vertrauenswürdiger

Umweltdaten, die „umweltpolitische Dimension bei den künftigen Entscheidun-
gen, die die Gestaltung und Entwicklung aller Bereiche des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Lebens in der Gemeinschaft betreffen“ (Pierros 1990: 19), zu berücksichtigen.47

1.2.3 Mehrwert einer Einzelfallstudie

Die Nutzung der EU als Analyseumfeld erlaubt es, das Handeln ausgewählter

Akteure in einer dynamischen europäischen Umwelt auf der Akteurs-, System-
sowie Prozessebene zu erfassen. In Kapitel 1.2.2.1. wurde deutlich, dass sich die EU durch das Wechselspiel der Ebenen, durch eine gewichtete Rolle politischer

Akteure und eine vielschichtige Entscheidungsfindung auszeichnet. Die EU ist
ein sich permanent im Wandel befindendes System. Beziehungsnetzwerke wer-
den durchlässiger. In der Folge nimmt die „Bildung von ad hoc Koalitionen“

(Eising/Kohler-Koch 2005: 20) zu, die wiederum den Prozess der Entschei-
dungsfindung komplexer werden lassen. Diese Faktoren erschweren die Generie-
rung verlässlicher Aussagen. Eine solche Untersuchung würde eine extensive

Ressourcenausstattung erfordern, die zahlreiche Interviewrunden und die Erfas-
sung weiterer Primär- und Sekundärdaten über mehrere Jahre verlangte (Bier-
mann et al. 2009: 46). Ressourcen, die der Studie nicht zur Verfügung standen.

Rückschlüsse auf das Einflusspotenzial von IRAs von einer kleinen n-

Fallstudie zu ziehen, in diesem Fall n = 1, ist unmöglich. Der Mehrwert einer

Einzelfallstudie kann jedoch durch ein „least likely“ – Design erhöht werden.

Die Auswahl eines Falles, der am unwahrscheinlichsten das beobachtete Phäno-
men zu erklären vermag, erlaubt „präzisere Einschätzungen“ (Hellmann 2004:

14) hinsichtlich der „Reichweite und/oder Erklärungskraft“ (ibid.) der in dieser Arbeit entwickelten Hypothesen. Die Arbeit wendet sich deswegen einer IRA zu,
deren Einflusspotenzial als sehr gering einzustufen ist - einer Agentur, die weder über nennenswerte Regulierungskompetenzen noch über faktische Verhand-lungsmacht verfügt.

47 Zur Vermeidung von Redundanzen verzichtet die Arbeit auf die weitere Beschreibung EEA und des Eionet-Netzwerks. Die für die Studie relevanten Informationen werden im Zuge der in Kapitel 4
durchgeführten Fallstudie vorgetragen.

48

Die EEA erfüllt diese Kriterien. Die EEA besitzt keine regulativen Kompetenzen: sie ist „weder eine Regulierungs- noch eine Exekutivagentur“, sondern

„könnte eher als ‚Informationsagentur‘ bezeichnet werden“ (KOM (2003) 800:

5). Sie ist allein für die Sammlung und Aufbereitung unabhängiger europaweiter

Informationen über den Zustand der Umwelt verantwortlich. Darüber hinaus
zeigen erste empirische Studien, dass die EEA im Vergleich zu allen anderen

IRAs am stärksten formal abhängig ist von ihren Prinzipalen (Rittberger/Wonka

2011: 780ff). Es ist sehr unwahrscheinlich, dass die EEA Einflusspotenzial be-
sitzt. Sollte die Studie das Gegenteil beweisen, ist anzunehmen, dass andere

IRAs, die im Vergleich zur EEA über mehr Kompetenzen oder Ressourcen ver-
fügen, vergleichbaren oder höheren Einfluss haben.

Insgesamt kann der Mehrwert einer Einzelfallstudie für den vorliegenden

Fall an zwei Faktoren festgemacht werden. Die Betrachtung einzelner Prozesse
erlaubt, Strategie- und Verhaltensmuster ausfindig zu machen, auf deren Basis

Hypothesen entwickelt und anschließend auf ihre Praktikabilität und Reliabilität hin getestet werden können. So sind neben theoretisch aussagekräftigen Erklä-
rungen des Einzelfalles Hinweise auf einen möglichen Modifikationsbedarf der
theoretischen Annahmen möglich (Mahler 1995: 5, George/Bennett 2004: 18).

Eine Einzelfallstudie ist des Weiteren in der Lage, die Dynamiken und Abhän-
gigkeiten der komplexen, unsicheren Umwelt einzufangen. Dies geschieht am
besten durch die Analyse einer Agentur in einem bestimmten Themenfeld. Ziel
der Studie ist es demnach nicht, eine „vollständige Geschichte“ über viele Jahre hinweg zu erzählen, sondern gezielt einen bestimmten Zeitpunkt zu beleuchten.

Die gewonnenen Erkenntnisse können später mit anderen Untersuchungen zu
einem empirischen Gesamtbild zusammengefügt werden. Die Studie trägt damit
zur allgemeinen Theoriebildung bei als auch zu einem besseren Verständnis der
komplexen Interdependenzen und Zuständigkeiten von IRAs innerhalb der EU.

49

1.3 Untersuchungsaufbau

Die Studie untersucht, unter welchen Bedingungen die EEA auf ausgewählte

Akteure des europäischen Entscheidungsfindungsprozesses Einflusspotenzial
ausüben kann. Sie fragt, ob und wenn ja, welche Rolle sie bei der Ausarbeitung
und Ausgestaltung politischer Maßnahmen spielt.

In Kapitel 2 wird der Stand der Forschung hinsichtlich der Rolle und Be-
deutung (inter-)nationaler Verwaltungen beleuchtet, sowie die Konzeptualisie-
rung von Einfluss in der Literatur herausgearbeitet. Zur Beantwortung der Frage nach dem Einflusspotenzial der EEA verfolgt die Studie einen integrativen Ansatz. Die in Kapitel 2 genannten organisations- und verhandlungstheoretischen

Modelle sowie hilfreichen empirischen Befunde werden in Kapitel 3 hinsichtlich
der Fragestellung im Rahmen eines handlungsleitenden Bezugsrahmens frucht-
bar gemacht. Die dort aufgeführten Hypothesen bzgl. möglicher Einflussmecha-
nismen werden am Fallbeispiel EEA in Kapitel 4 empirisch überprüft. Kapitel 5
schließlich fasst die Ergebnisse zusammen und zeigt weitere mögliche Einfluss-
mechanismen im Ausblick auf. Darüber hinaus wird die Rolle von IRAs im EAS
besprochen und mögliche daraus resultierende Konsequenzen für das inter-
institutionelle Gleichgewicht der EU und der Bewertung der EU als Rechtsge-
meinschaft diskutiert. Zuletzt werden die Ergebnisse der Studie in Kapitel 6
zusammengefasst.

50

2 Supranationale Verwaltungseinheiten im

Forschungsinteresse

Das Kapitel wird zeigen, dass administrative Akteure mehr sind als nur ein aus-
führendes Organ ihres (politischen) Prinzipals. Sie besitzen einen nicht unerheblichen Einfluss auf die Formulierung und Implementierung politischer Maßnah-
men (Mayntz 1978: 60; Schnapp 2004: 97ff). Die „Mehrzahl der politischen

Programminitiativen in der Praxis [nimmt] in den Basiseinheiten der Ministerial-bürokratien ihren Ausgang“ (Bach 1999: 14). Administrative Akteure sind nicht
nur verhaltensstrukturierende Regelsysteme (vgl. soziologischer Institutionalismus), Vertragspartner (vgl. Prinzipal-Agenten-Ansatz) und/oder Effizienzsyste-
me, welche Politiker bei ihrer politischen Arbeit unterstützen (Page 1985: 6f;

Blau 1956: 14, 1963: v; Lane 1987: 2). Sie sind auf nationaler und vermehrt auf der internationalen Ebene verselbstständigte und in Teilen mit Eigeninteressen
ausgestattete Akteure, die es durch geschicktes Ausnutzen von Informationsas-
ymmetrien und mit Hilfe strategischer Interaktionen vermögen, Entscheidungs-
prozesse in ihrem Sinne zu strukturieren und zu bestreiten (Schnapp 2009: 335f):

„[they] create and disseminate knowledge, shape powerful discourses and narratives on how problems are to be structured and understood, influence negotiations through ideas and expertise, and implement the standards that have been agreed to in day-to-day

Für die Analyse wendet sich diese Studie zunächst wissenschaftlichen Arbeiten
zu, welche die Rolle und Bedeutung (inter-)nationaler Verwaltungseinheiten
empirisch und theoretisch herausarbeiten. In einem zweiten Schritt werden Ar-
beiten herangezogen, die sich gezielt mit der Beeinflussung politischer Entscheidungsträger durch Interessengruppen bzw. Verwaltungseinheiten beschäftigen.

Auf Basis organisationstheoretischer sowie spiel- und verhandlungstheoretischer Modelle werden im Anschluss Faktoren identifiziert, die es einem einflusssuchenden Akteur erlauben sollten, Einfluss zu nehmen. Diese Bedingungen und

Mechanismen werden anschließend in Kapitel 3 im Rahmen eines integrierten
handlungsleitenden Bezugsrahmens für die Arbeit fruchtbar gemacht. Sie bilden
die Grundlage für die dort formulierten Hypothesen.

B. Saerbeck, Unabhängige europäische Regulierungsagenturen,

DOI 10.1007/978-3-658-06018-3_2, Springer Fachmedien Wiesbaden 2014

Die Studie verspricht sich von einem solchen Vorgehen ein besseres Verständnis von dem Verhalten von bürokratischen Akteuren zwischen Autonomie,

Einfluss und Kontrolle. Es gilt zu prüfen, ob sich die in diesem Kapitel gewon-
nenen Erkenntnisse auf die europäische Ebene übertragen lassen. Denn wie im
einleitenden Kapitel gezeigt, steht die systematische Analyse supranationaler

Verwaltungseinheiten und insbesondere von IRAs noch am Anfang.

2.1 Begriffsdefinition: (Internationale) Verwaltung und IRAs

Die Wissenschaft beschäftigt sich seit über 150 Jahren mit der Rolle und Bedeu-
tung von Verwaltungsstäben. Jedoch hat sich bislang noch keine einheitliche

Definition durchgesetzt (Beetham 1996: 3). Verwaltungen wirken weiterhin wie

“cluster of quite different phenomena, tenuously related to one another“

(Beetham 1996: 2), die “sich zwar beschreiben, aber nicht definieren“ lassen

(Forsthoff 1958: 1).

Es wurden vielfältige Kriterien und Kategorien entwickeln, die versuchen,
den Besonderheiten von Bürokratien gerecht zu werden (Downs 1967: 1ff). Im

19. Jahrhundert vornehmlich als Gegenentwurf zum vorherrschenden politischen

System konzipiert, verstand Max Weber Bürokratie Anfang des 20. Jahrhunderts
als einen kontinuierlich arbeitenden Verwaltungsapparat, in dem ausgebildete

Beamte ihre Aufgaben „innerhalb der Schranken von Rechtsregeln, und: nach
allgemein angebbaren Prinzipen“ (Weber 1972: 125)48 ausführen. Den Fokus auf
funktionale Aspekte und formale Strukturen gerichtet, beschrieb er einen Ideal-
typ von Bürokratie innerhalb einer rational und legal handelnden Herrschaft

(ibid.: 125ff; Lane 1987: 4f). Heute wird zwischen verschiedenen Bedeutungen
unterschieden. Eine konstitutionelle Perspektive versteht Verwaltung als Teil der Staatsorganisation. Die soziologische Sichtweise betrachtet die spezifische

Machtverteilung, während die politische die Charaktereigenschaften des gesam-
ten Systems in den Blick nimmt (Coombes 1970: 102).

Meint Bürokratie „im Kern eine Form einer organisationalen Struktur, in
der es Menschen vorgeschrieben wird, anhand weitgehend spezifizierter und
vereinbarter Regeln sowie standardisierter Handlungsweisen zu handeln“ (Jo-
nes/Bouncker 2008: 324), versteht die vorliegende Arbeit (inter-)nationale Ver-
waltungen als auf Dauer eingerichtete, mit festen Strukturen und Kompetenzen
ausgestattete, von (trans-)nationalen (privaten) Interessengruppen getrennte Akteure, deren Aufgabe als ausführendes Element der Exekutive bzw. als Vertrags-

48 Dazu gehören u.a. hauptberufliche Mitarbeiter, professionelle Ausbildung, Anreizsysteme, Arbeitsteilung, Amtshierarchie, Dienst- und Fachaufsicht sowie Aktenmäßigkeit und Verlässlichkeit (Weber 1972: 125f).

52
partner darin besteht, politische Akteure bei der politischen Willensbildung durch die Bereitstellung objektiver Informationen zu unterstützen sowie „einen
vorgegebenen politischen Willen zuverlässig, kontrollierbar und wirksam auszu-
führen“ (Rudzio 2003: 467). Anders als ihre nationalen Kollegen sind sie häufig mehreren politischen Prinzipalen unterstellt und arbeiten diesen zu. Ansonsten
verfügen sie ebenfalls häufig über eine hierarchische Machtstruktur, formale

Verhaltens- und Verfahrensregeln, klare Kompetenzzuweisung sowie technisch
qualifiziertes Personal (Warwick 1975: 4).

IRAs gehören zum festen Bestandteil der europäischen Systemarchitektur

Europas (KOM (2008): 2). Trotzdem existiert bislang noch keine allgemein
anerkannte Definition von IRAs, weder in der Literatur, noch seitens der EU
selbst. Die offizielle Webseite der EU besagt lediglich, dass „die Agenturen (…) zur Unterstützung der EU-Länder und ihrer Bürgerinnen und Bürger (…) bewusst in den verschiedenen EU-Ländern angesiedelt [sind] und (…) der Bewäl-
tigung neuer Aufgaben rechtlicher, technischer und/oder wissenschaftlicher

Art“49 dienen. Aufbauend auf diesen Überlegungen und in Anlehnung an Bier-
mann und Siebenhüner (2009) definiert die vorliegende Studie IRAs daher als

„a hierarchically organized group of international civil servants with a given man-date, resources, identifiable boundaries, and a set of formal rules of procedures within the context of a policy area” (Biermann/Siebenhüner 2009: 37).

2.2 Administrative Akteure in Theorie und Praxis

Eine Analyse der Literatur zeigt, inwieweit administrative Akteure bislang in

Theorie und Praxis berücksichtigt wurden. Es gilt im Folgenden, Mehrwert aus
den hier zusammengetragenen Punkten zu ziehen und zur Formulierung eines
handlungsleitenden Bezugsrahmens zur Bedeutung von IRAs beizutragen.

2.2.1 Verwaltungen zwischen Autonomie, Einfluss und Kontrolle

Eine Vielzahl von Studien, insbesondere im Rahmen der vergleichenden Verwal-
tungsforschung, setzt sich mit der Funktionsweise, Struktur und einer möglichen Autonomie von Ministerialbürokratien und Verwaltungseinheiten auseinander

(Schnapp 2004: 70ff). Die für die Studie relevanten Ansätze, Diskussionslinien
und Erkenntnisse werden im Folgenden aufgeführt.

49 http://europa--eu.accesible.inclusite.com/agencies/index_de.htm; Stand 22.1.2013.

53

Vorweg genommen werden kann: Verwaltungen sind dynamische Gebilde, die sich kontinuierlich weiter entwickeln. Mit dem Phänomen wachsender Bürokratien, ohne geplanten zusätzlichen Kompetenztransfer durch ihre Prinzipale,
setzt sich die Wissenschaft bereits seit den 1960er und 1970er Jahren gezielt
auseinander. Wird die quantitative und qualitative Expansion öffentlicher Ver-
waltungen einerseits als technische Notwendigkeit, als Zugeständnis an eine
komplexer werdende soziale Wirklichkeit und dem daraus resultierenden Infor-
mationsbedarf verstanden (Peters 2001: 18f), gehen andere Studien davon aus,
dass Verwaltungen institutionellen Wandel selbst vorantreiben, um durch den

Ausbau ihres Macht- und Einflussbereichs u.a. ihre Existenz zu sichern (Lane

1987: 6, 17; Downs 1967: 83). Ein Vorgang, der durch eine mangelnde Ressour-
cen- und Zeitausstattung sowie fehlende Führungsqualitäten seitens der Politiker, durch wachsende Aufgabenbereiche und ungenaue Zielvorgaben verstärkt und
heraufbeschworen würde (Downs 1976: 10; Ellwein/Hesse 1994: 79, 84). Ande-
re machen in diesem Zusammenhang den Grundsatz des informellen Verwal-
tungshandelns für die wachsende Autonomie verantwortlich (Schäfer 1987: 44).

Dieser erlaubt es ihnen, den formalen Verwaltungsakt kreativ auszufüllen (Voigt 1995: 61).

Verwaltungsautonomie gilt heute fast schon als typische Charaktereigen-
schaft moderner Bürokratien (Tullock 1965: 168), obwohl schon Weber (1972)

den aus der Delegation von Recherchetätigkeiten resultierenden Informations-
sprung von Verwaltungsbeamten problematisierte (Weber 1972: 572f).50 Michels

(1970) konstatierte ihr einen „ehernen Drang zur Oligarchie“ (Michels 1970:

24f) und u.a. Niskanen (1971), Dunleavy (1991) und Kiewiet/McCubbins (1991)

diskutierten unter dem Stichwort „Delegation gleich Kontrollverlust“ (alles

Wonka 2008: 51) mögliche Folgen verselbständigter Verwaltungseinheiten.

Glaubte man zunächst, dass Politiker Verwaltungen kontrollieren, zeigen neuere

Studien, dass deren Kontrolle Grenzen gesetzt sind: die „Verpflichtung hoher

Beamter auf politische Neutralität ist keine Verpflichtung auf die Nichtexistenz politischer Präferenzen“ (Schnapp 2004: 112). Selbst Untersuchungen, die Fehl-verhalten von Verwaltungen auf Versuche der indirekten Einflussnahme von
unterlegenen Parteien und Interessengruppen zurückführen, gestehen Bürokra-
tien erhebliche Aktionsspielräume zu und unterstellen, dass sie diese zur Beeinflussung von politischen Entscheidungen nutzen (Kaufman 1981: 3f).

50 „Stets ist die Machtstellung der vollentwickelten Bürokratie eine sehr große, unter normalen Verhältnissen eine überragende (…) stets befindet er sich den im Betrieb der Verwaltung stehenden geschulten Beamten gegenüber in der Lage des ‚Dilettanten‘ gegenüber dem ‚Fachmann‘“ (Weber 1972: 572).

54

Man kann fehlende Informationen oder fehlendes Detailwissen der Politiker über Prozesse und Akteure als Ursache für die „Verwischung der Grenzen“

(Schmitt von Sydow 1974: 71) zwischen Politik und Verwaltung ansehen

(Selznick 1949; Mayntz/Scharpf 1975: 98f) oder glauben, dass Beamte aus stra-
tegischem Kalkül und auf Hoffnung möglicher finanzieller Vorteile oder Ein-
fluss die wahren Kosten öffentlicher Programme verschleiern (Niskanen 1973:

22f, kritisch Dunleavy 1991: 247f).51 Unabhängig davon kann festgehalten wer-
den, dass Verwaltungen an „inhaltlich anspruchsvollen Aufgaben, politischem

Einfluss und intelligenten Kollegen“ (Schnapp 2004: 57) sowie Autonomiebe-
wahrung52 interessiert zu sein scheinen. Vor die Wahl gestellt, mehr Mittel zu
erhalten, aber gleichzeitig mehr Kontrollen zu unterliegen, oder weniger Mittel und dafür keine zusätzlichen Auflagen, wählten sie in der Regel Letzteres (Groenleer 2009: 30).

Studien zeigen, dass es Verwaltungsbeamte verstehen, durch einen ge-
schickten Umgang mit Informationen (Dows 1976: 6f), sowie durch die Ausnut-
zung ihre zentrale Stellung im System, Einfluss auf den politischen Prozess aus-zuüben (Bach 1999: 14).53 Unübersichtliche Verhandlungsebenen über viele

Hierarchiestufen hinweg erleichtern es ihnen, eigene Präferenzen zu entwickeln
und Entscheidungsprozesse in ihrem Sinne mitzugestalten (Roppel 1979: 23ff).

Am Beispiel nationaler Regulierungsagenturen zeigt Thatcher (2002), dass diese
durch die Initiierung neuer Verfahren und die Berücksichtigung privater Akteure die Legitimation, Transparenz und Glaubwürdigkeit von Politiken nach außen
verbessern und dadurch beeinflussen (ibid.: 141f). Gleiches gilt für internationale Sekretariate (Cox/Jacobson 1973: 397). Der politisch aktive Beamte scheint die

Regel, nicht die Ausnahme zu sein (Heclo 1974: 301; Lane 1987: 10).

Sind Bürokraten wirklich „die wahren Herren der Weltpolitik“, wie Seibel

(2008:1) fragt? Unabhängig davon, ob man Verwaltung als nicht öffentlich kon-
trollierbar einstuft (Page 1985: 171) oder nicht. Fragen nach einer sinnvollen

Gestaltung der Beziehung Politiker – Verwaltung und nach möglichen Kontroll-
mechanismen Letzterer werden laut. Insbesondere, wenn Gefahr droht, dass
nichtgewählte Verwaltungsangestellte unerwünschte Maßnahmen ergreifen, ohne

Konsequenzen fürchten zu müssen (Barnett/Finnemore 2004: ix). Erste Antwor-
ten auf die Frage nach dem Abbau einer möglichen Beamtenherrschaft formu-

51 Niskanen‘s (1971) These, nach der einzig Wettbewerb zwischen den Büros, die ähnliche Güter anböten die öffentlichen Kosten einschränken könne, fand bislang keine ausreichende empirische Bestätigung. Einzelne Beamte können in der Regel aber nicht über den Anstieg des Budgets entscheiden (Peters 2001: 13; Braun 1999: 139ff).

52 Verschiedenen Arten von Autonomie nennt Groenleer 2009: 32f.

53 Vgl. Ellwein/Hesse 1988: 303; Mayntz 1978: 43ff, 61ff.

55
lierte bereits Weber (Weber 1972: 159ff).54 Downs entwickelte verschiedene Kategorien der Kontrolle (Downs 1967: 143f). Hood et al. (2004) setzen sich mit den variierenden Kontrollsystemen einzelner Staaten und deren Veränderungen
über die Zeit hinweg auseinander.

Der sogenannte Prinzipal-Agenten-Ansatz erforscht darüber hinaus das

„Problem der Bindung bürokratischer Akteure an politische Weisungen“

(Schnapp 2004: 58). Er versucht zu erklären, wie Vertragspartner trotz asymmet-
rischer Informationsverteilung, divergierenden Interessen und unter der Prämisse des nutzen-maximierenden oder opportunistischen Akteurs Verpflichtung nachgehen.55 Von der Annahme ausgehend, dass Akteure bei der Generierung von

Wissen auf die Ressourcen anderer angewiesen sind, delegieren Prinzipale Auf-
gaben an sogenannte Agenten und etablierten simultan Kontrollinstrumente, um
abtrünniges Verhalten zu verhindern (Wonka 2008: 51).

Die Frage „whether politicians control the bureaucracy or the bureaucracy
possesses independent authority from democratic institutions of governance“

(Krause 1999: 1) wurde bislang nicht zufriedenstellend beantwortet. Jedoch kann festgehalten werden, dass eine einfache Politiker - Bürokraten - Dichotomie der komplexen politischen Wirklichkeit nicht gerecht wird. Waren Konflikte zwischen Verwaltungen und Politikern ursprünglich nicht vorgesehen (Johnson

1992: 4) und beschrieb Weber noch die kontrastierenden Aufgaben beider Par-
teien56, müssen sie heute als zwei ineinander verwobene und im Alltag aufeinan-
der angewiesene Teile verstanden werden (Aberbach et al. 1981: 10, 242f). Bü-
rokraten führen nicht mehr nur die Weisungen von Politikern aus, sondern neh-
men aktiv an der politischen Willensbildung teil. Die Grenzen verschwimmen:

„they are political actors in their own right“ (March/Olsen 1984: 738). Es besteht die Notwendigkeit zu prüfen, ob das auch für Verwaltungsakteure auf supranationaler Ebene gilt.

54Weber nennt drei Maßnahmen: „legal norms (…); collegiality (…); and the separation of powers involving legislative and judicial constraints on the exercise of executive authority“ (Page 1985: 11).

55 Der Ansatz nennt verschiedene „ex ante“- und „ex post“-Kontrollmechanismen für den Prinzipal, um abtrünniges Verhalten zu verhindern. So könne bereits im Vorfeld das Risiko durch 1) die genaue Überprüfung der Qualitäten des für die Aufgabe ausgesuchten Agenten („Screening“), 2) die institutionelle Gestaltung der (Mitsprache-)Regeln für die Ernennung des Akteurs („Selektion“) sowie 3) die institutionelle Gestaltung der jeweiligen Vertragsgrundlage vermindert werden. Im Nachhinein ließe sich durch formalisierte Überwachungs- und Berichterstattungsmechanismen das Verhalten der Agenten kontrollieren (Curtin 2005; Geradin et al. 2005; Thatcher/Stone Sweet 2002a; Kiewiet/McCubbins 1991: 27ff; Lupia 2003: 45ff; Wonka 2008: 51ff).

56 „to take a stand, to be passionate (…) is the politician’s element (…) indeed, exactly the opposite principle of responsibility from that of the civil servant. The honor of the civil servant is vested in his ability to execute conscientiously the order of the superior authorities” (Gerth/Wright Mills 2009: 95).

56

2.2.2 Administrative Akteure in politikwissenschaftlichen Modellen Eine Vielzahl politikwissenschaftlicher Ansätze vernachlässigt die theoretische Konzeptualisierung von Verwaltungseinheiten als eigenständige Akteure im

(inter-)nationalen System. Das gilt insbesondere für Ansätze innerhalb der Dis-
ziplin „Internationale Beziehungen“. Lange Zeit folgte man einer rationalen

Perspektive, nach der Staaten das Verhalten internationaler Organisationen allein steuerten. Für (neo-)realistische Ansätze steht zum Beispiel der Nationalstaat als Ganzes im Mittelpunkt des Interesses (Waltz 1959, 1979). Staaten sind alleinige Darsteller der Weltpolitik. Internationale Organisationen und Regime sind danach Ausdruck vorherrschender politischer Machtstrukturen. Ihre Verwaltungs-
apparate können als formale Regeln die Handlungsfähigkeit von Staaten begren-
zen, relative Gewinne werden den Nationen zugeschrieben.

Neo-institutionelle Ansätze gestehen Institutionen demgegenüber, je nach

Perspektive, eine eigenständige Wirkung zu. Staaten verfügten häufig nicht über einheitliche Interpretationsschemata zur Wahrnehmung politischer Handlungs-angelegenheiten oder zur Begegnung politischer Herausforderungen. Angebote
und Informationen können nicht über einen einheitlichen Preis- oder Geldcode
angegeben werden, weswegen sie als „kalkulierende Individuen zweckrational“

(Huster 2008: 63) handelnd ihren Transaktionen durch die Etablierung von Insti-
tutionen selbst Stabilität, Übersichtlichkeit und Verbindlichkeit verleihen (Braun 1999: 233ff; Esser 1999: 436ff). Als „verhaltensregulierend und Erwartungssi-cherheit erzeugende Regelsysteme“ (Czada 1995: 205) bieten sie Anreize und

Beschränkungen für kollektive Handlungen und erleichtern durch die Reduzie-
rung von Unsicherheiten Verhandlungen auf der internationalen Ebene (North

1990: 6; Jansen 2006: 6; Huster 2008: 60). Die verschiedenen Strömungen des

Neo-Institutionalismus werden in Kapitel 2.3.2.1.1 aufgeführt.

Integrationstheoretische Ansätze brechen die Black Box „Staat“ auf. Dieser
müsse als vielschichtiges Organ mit unterschiedlichen ökonomischen, gesell-
schaftlichen und sozialen Interessen verstanden werden (Rittberger 1995: 74).

Der Staat ist in der Perspektive des (liberalen) Intergouvernementalismus fol-
gend kein einheitlicher und homogener Akteur, der die Wohlfahrt aller maximie-
ren möchte. Die für die internationalen Verhandlungen relevanten nationalen

Standpunkte werden im innerstaatlichen Diskurs zwischen staatlichen und ge-
sellschaftlichen Gruppen definiert. Letztere bestimmen die Ausgestaltung (inter-

)nationaler Politik mit (Moravcsik 1997: 516f, 1993: 481). Neo-funktionale Mo-
delle sowie supranationalistische Modelle betonen andererseits die Bedeutung
transnationaler Interessengruppen und supranationaler Institutionen (Pollack

2001: 221f). Dieser Ansatz hilft bei der Konzeptualisierung des Handlungspo-
tenzials der Europäischen Kommission. Er lässt aber explizite Aussagen bzgl.

57
möglicher Wirkungsmechanismen vermissen. Insgesamt ist es fraglich, ob die statische und teilweise reaktive Rollenzuschreibung der (internationalen) Bürokraten zwischen zwei Polen – als verlängerter Arm von Staaten oder mächtiger
transnationaler Interessengruppen – ihrer Rolle gerecht wird. Ein institutionelles, unabhängiges „Eigenleben“ von Verwaltungen vermögen sie nicht zu erklären,
weder für den nationalen, noch internationalen Kontext.

Staatstheoretische Ansätze konzipieren den Staat ebenfalls als „Ausdruck
der gesellschaftlichen Machtverhältnisse“ (Brühl 2003: 158), der einen „Konsens in der klassengespaltenen und grundlegenden widersprüchlichen Gesellschaft“

(ibid.: 158) herstellen muss (Brand 2000: 69). Pluralistische Modelle verstehen in diesem Zusammenhang Politik als Gruppenwettbewerb. Der Staat fungiert als

Hülle, in der „die Bürger ihre Interessen in einer Vielzahl autonomer Bewegun-
gen, Vereine, Parteien und Verbände organisieren, die um Einfluss in Gesell-
schaft, Wirtschaft und Politik ringen“ (Schmidt 2000: 227). Ausgehend von der

Annahme, dass verschiedene Interessen ähnlich gut zu organisieren seien, kon-
trollierten sich die gesellschaftlichen Gruppen gegenseitig; die Rolle des Staates beschränke sich auf die Überwachung der Spielregeln, die den Interessensaus-tausch gewährleisten und die Dominanz bestimmter Gruppen einschränken soll-
ten. Der Verwaltung obliege es, die ratifizierten Verträge auszuführen. Korporatistische Ansätze bezweifeln hingegen die selbstregulierende Kraft des Wettbe-
werbs. Vielmehr bedürfe es während der Entscheidungsfindung einer Instanz, die
das Wechselspiel organisiere. Es existiere eine „begrenzte Zahl von Interessen-
gruppen, die sich funktional differenzieren und hierarchisch“ (Buholzer 1998:

85) ordnen ließen. Es herrsche kein Wettbewerb, sondern eine Symbiose zwi-
schen Staat und Interessengruppen vor (ibid.).

Zusammenfassend verweisen staatstheoretische Ansätze auf die Bedeutung
gesellschaftlicher Gruppen in einem vom Wettbewerb geprägten politischen

System (Buholzer 1998: 83). Nimmt der Staat bei den korporatistischen Ansät-
zen eine aktive Rolle ein, bildet er bei pluralistischen Ansätzen den Interaktionsrahmen. Beide Ansätze sensibilisieren sie für die Verzahnung der unterschiedli-
chen Akteure im Prozess der Interessensvermittlung sowie für die funktionale

Verflechtung, den Tauschaspekt von Politik (ibid.: 76ff; Eising/Kohler-Koch

2005: 41). Allerdings differenzieren sie nur unzureichend zwischen politischen
und administrativen Akteuren sowie der nationalen und internationalen Ebene.

Internationale Organisationen und ihre Bürokratien werden als Mechanismen
und Strukturen verstanden, durch die Staaten und Interessengruppen agieren,
nicht als eigenständige Einheiten (Barnett/Finnemore 2004: 4).

Nach Ansätzen in der Tradition der kritischen Theorie, auch bekannt unter
der Namen „Frankfurter Schule“, nehmen internationale Organisationen und
ihren Verwaltungsapparaten keine signifikante autonome Rolle ein (Bauer et al.

58

2009: 20f). Bürokratien seien vielmehr Mechanismen, “through which the universal norms of a world hegemony are expressed“ (Cox 1983: 172). Systemtheo-
retische Ansätze berücksichtigen bürokratisches Handeln, ihr weiter Analyse-
rahmen lässt aber kaum konkrete Aussagen bzgl. deren Wirkungsmechanismen
zu. Lediglich Luhmanns (1966) funktional-strukturelle Variante sieht Verwal-
tungen als aktive Akteure: ihre Aufgabe sei es, bindende Entscheidungen inner-
halb der von der Politik festgesetzten Grenzen sachlich frei zu produzieren

(Luhmann 1966: 69ff).

Die Spielarten des Konstruktivismus nutzen einen breiten Institutionenbe-
griff, der neben Normen auch Sprache und Souveränität umfasst. Interaktionser-
gebnisse seien ohne Institutionen so gut wie undenkbar, da sie für die Zusam-
menarbeit notwendige Regeln und Gewohnheiten schafften. Als konstitutives

Element der Staatengemeinschaft könnten sie je nach Perspektive als Problemlö-
sungsinstrumente (schwacher Konstruktivismus) oder als Voraussetzung für

Entscheidungen und Handlungen verstanden werden (starker Konstruktivismus).

Institutionen produzierten Verhalten gemäß der Logik der Angemessenheit und
hülfen, neue Normen im internationalen System zu verbreiten. Damit helfen
konstruktivistische Ansätze bei der Identifizierung möglicher Einflussmecha-
nismen. Sie betonen die zentrale Rolle von Wissen und Ideen, von Kommunika-
tionsprozessen, Persönlichkeitsmerkmalen sowie Lernprozessen im und für den

Prozess der politischen Willensbildung.

Insgesamt überrascht, wie wenig Arbeiten die Rolle von administrativen

Einheiten theoretisch konzeptualisieren, insbesondere im Hinblick auf die internationale Ebene. Ansätze, die sich gezielt mit der anhaltenden Delegation und
der Gründung, Verbreitung und Entwicklung internationaler Institutionen be-
schäftigen, verwenden je nach Perspektive entweder einen engen Institutionen-
begriff, der die Institutionen als ein durch den Staat kontrolliertes Instrument zur Förderung intergouvernementaler Kooperation (Pierson 2004: 103) versteht oder
einen weiten Institutionenbegriff, der neben Regeln auch Symbole und Wahr-
nehmungsmuster umfassen kann (vgl. Kapitel 2.3.1.1.). Die Gründe für das Zu-
standekommen internationaler Institutionen sowie ihre Bedeutung im internatio-
nalen System als Ganzes stehen im Mittelpunkt des Interesses. Auch wenn die

Wechselwirkung von Institutionen und damit ein möglicher von ihnen ausgehen-
der Einfluss thematisiert werden, differenzieren die verschiedenen Modelle nicht ausreichend zwischen den Akteuren. Institutionen werden in der Regel als kollektiver Akteur konzipiert. Eine ausreichende Binnendifferenzierung zwischen
internationalen Institutionen und ihren Bürokratien findet kaum statt.57

57 Ansätze aus der neueren Managementforschung streben mit Hilfe moderner Techniken Verbesserungen im Bereich Effizienz und Effektivität an. Die Forschung konzentriert sich aber im Wesentlichen auf kleinere Verwaltungseinheiten. Die Übertragbarkeit der Ergebnisse ist beschränkt (Bauer et 59

Alles in allem steht die theoretische Konzeptualisierung der Rolle von internationalen Bürokratien im politischen System noch am Anfang. Allein die
vergleichende Verwaltungsforschung setzt sich seit Mitte des 20. Jahrhundert
kontinuierlich mit ihrer Bedeutung auseinander und bietet zahlreiche Ansatz-
punkte für einen Analyseansatz. Aber auch sie tragen erstaunlich wenig zur The-
oriebildung hinsichtlich des Handelns und eines möglichen Einflusses supranati-
onaler Verwaltungseinheiten bei. Vorgelegte Arbeiten konzentrieren sich vor-
nehmlich auf die Analyse nationalstaatlicher Verwaltungen und stützen sich auf
die von einer solchen Perspektive ausgehenden Prämissen. Es gilt zu zeigen, wie gut sich deren Erkenntnisse auf die supranationalen Akteure übertragen lassen.

Insgesamt helfen die Modelle wie der Neo-Institutionalismus jedoch bei der

Identifizierung der Wirkung von Institutionen und damit bei der Aufdeckung
möglicher Mechanismen der Einflussnahme. Aus diesem Grund werden seine

Prämissen in Kapitel 2.3.1.1. dargestellt.

2.3 Konzeptualisierung von Einfluss

Die Analyse der bislang aufgeführten Literatur sensibilisiert für die vielfältigen Aufgaben administrativer Akteure und verweist auf die Notwendigkeit, sie als
eigenständige Akteure anzuerkennen. Es gilt, die hier gewonnenen Erkenntnisse
auf die supranationale Ebene zu übertragen. Zur Beantwortung der Frage, mit
welchen Mechanismen der Einflussnahme IRAs Einflusspotenzial entfalten kön-
nen, werden neben den bereits genannten weitere Faktoren induktiv aus empiri-
schen Untersuchungen herausgezogen und als hilfreich angesehene theoretische

Modelle herangezogen. Die Studie will auf diesem Wege relevante Wirkungs-
und Steuerungsmechanismen aufdecken.

2.3.1 Mehrwert theoretischer Ansätze und Modelle

Wie in der Einleitung argumentiert wurde, müssen für die Erfassung erfolgsver-
sprechender Einflussmechanismen die Besonderheiten eines dynamischen und
prägenden Umfelds, in dem Einfluss stattfinden soll, berücksichtigt werden (ex-
terne Perspektive). Darüber hinaus gilt es, intra-organisationalen Besonderheiten und Abhängigkeiten zu erfassen (interne Perspektive). Aus diesem Grund werden für die Erfassung möglicher Einflussmechanismen und damit des Einfluss-

al. 2009: 23f; Biermann/Siebenhüner 2009: 2f). Rechtswissenschaftliche Ansätze setzen sich intensiv mit der Struktur und Funktion internationaler Organisationen auseinander, es fehlt ein vergleichbarer Bewertungsmaßstab für den Einfluss von Bürokratien (Biermann/Siebenhüner 2009: 2).

60
potenzials eines Akteurs von der vorliegenden Studie theoretische Modelle herangezogen, welche sich gezielt sowohl mit dem Aufbau von Organisationen
sowie der Bedeutung ihrer Führungsebene als auch mit ihrem Umfeld, in dem sie
agieren und ihr Handeln prägt, auseinandersetzen. Namentlich handelt es sich um Ansätze des Neo-Institutionalismus, der Organisationsforschung sowie um spiel-und verhandlungstheoretische Modelle.

2.3.1.1

Neo-Institutionalismus

Innerhalb des Neo-Institutionalismus58 lassen sich in der politikwissenschaftlichen Forschung drei Perspektiven, die sich hinsichtlich ihres jeweils zugrunde
liegenden Institutionenverständnisses unterscheiden, aufführen.

Die rationale Perspektive begreift Institutionen vornehmlich als Produkt
zwischenstaatlicher Kooperation, als handlungsbeschränkende Spielregeln zur

Minderung vorherrschender Unsicherheiten (Bauer et al. 2009: 21).59 Sie beein-
flussen die Präferenzen der darin agierenden Akteure nicht (Schulze 1997: 10).

Der enge Begriffsinhalt erklärt weder institutionellen Wandel noch einen mögli-
chen, von Institutionen ausgehenden Einfluss. Er gesteht Institutionen so gut wie keine eigenständige Bedeutung zu.

Die soziologische Perspektive verwendet im Gegensatz dazu einen weiten

Institutionenbegriff: neben formellen und informellen Entscheidungsstrukturen
werden soziale Normen, Symbole und kognitive Muster berücksichtigt

(Hall/Taylor 1996: 14). Sie vermag institutionellen Wandel zu erklären, indem
sie nach der prägenden Wirkung von Institutionen auf zwischenstaatliche Koope-
ration fragt (Weingast 1996: 168ff).60 Die Perspektive berücksichtigt den „kogni-tiven und kulturell eingebetteten Charakter von Institutionen“ (Schumann 2005:

49). Akteure agierten der „Logik der Angemessenheit“ folgend beschränkt ratio-
nal, da sie nach der angemessenen und nicht notwendigerweise besten Lösung
strebten.61 Die Präferenzen der Akteure seien „endogenes Produkt jener kulturel-58 Neo-institutionelle Ansätze finden sich in unterschiedlichen Disziplinen wieder. Diese Studie bezieht sich auf die in der politikwissenschaftlichen Disziplin vorgefundenden Ansätze.

59 „The major role of Institutions in a society is to reduce uncertainty by establishing a stable (but not necessarily) structure to human interaction“ (North 1990: 6). Vgl. Jansen 2006: 6; Huster 2008: 60.

60 Wirkung wird durch die vorgegebenen Verhandlungsabläufe innerhalb einer Institution erklärt, Wandel hingegen als die Durchsetzungskraft der Wandel selbst hervorrufenden Akteure (Weingast 1996: 168, 181).

61 Mit ihrer “Logic of consequentialism” (Logik antizipierter Konsequenzen) und “Logic of appropriateness” (Logik der Angemessenheit) belebten March/Olsen (1989) die bis dahin stagnierende Debatte und stellten gleichzeitig den vorherrschenden methodologischen Individualismus des Behavioura-lismus und Rational-Choice in Frage, die „politische Phänomene allein als Aggregateffekte rationa-61
len Praktiken, die in Form von Traditionen, Sitten und Tabus das institutionelle Umfeld des Individuums gestalten“ (Schulze 1997: 15).

Die Grundannahmen der soziologischen Perspektive scheinen auf den ersten

Blick geeignet, die Frage nach der Wirkung von Institutionen, respektive IRAs
im europäischen Kontext zu beantworten. Sie vermögen durch die Bereitstellung
materieller und insbesondere ideeller Ressourcen individuelles Verhalten zu
steuern. Allerdings gesteht die soziologische Perspektive, die Normen angemes-
senen Verhaltens, handlungsprägende kognitive und symbolische Elemente so-
wie nicht hinterfragte Praktiken des Alltaglebens beinhaltet, politischen Akteuren kaum ein Handlungsermessen zu, das nicht von Institutionen bestimmt ist

(Schumann 2005: 50f). Diese Studie geht davon aus, dass Institutionen das Ver-
halten politischer Akteure beeinflussen, nicht aber determinieren.62

Einen Mittelweg zwischen diesen beiden Perspektiven versucht der histori-
sche Institutionalismus zu finden. Er bezweifelt zum einen die rein rationale

Interessenverfolgung der politischen Akteure und kritisiert zum anderen das

Institutionenverständnis des soziologischen Institutionalismus. Institutionen sind als „formale und informelle Prozesse, Handlungsmuster, Normen und Konven-tionen (…) in die Organisationsstruktur der Gesellschaft eingebettet“ (Tascho-
wsky 2001: 5). Die Pfadabhängigkeit politischer Entscheidungen sowie die Be-
deutung von Ideen stehen im Mittelpunkt (Huster 2008: 62f). Institutionen ent-
wickeln ein „‘Eigenleben‘ mit weitreichenden bürokratischen Kompetenzen,
einer einheitlichen Rechtsprechung und bedeutenden Möglichkeiten, Politiken zu
entwickeln und zu modifizieren“ (Taschowsky 2001: 13).

Insgesamt heben „historische Institutionalisten den strukturierenden Effekt
formeller und informeller Regeln hervor“ (Schumann 2005: 49), wobei sie

Pfadabhängigkeiten und ungeplante Konsequenzen (historischer) Ereignisse für
die „Institutionalisierung (…) individuellen Handelns“ (ibid.: 55) verantwortlich machen. Es lassen sich zwei Strömungen unterscheiden, die historisch-
ökonomische und die historisch-soziologische. In der historisch-soziologischen

Variante werden die Strategien und Ziele der Akteure durch soziale und politi-

len Handelns von individuellen Akteuren zu erklären versuchten“ (Huster 2008: 61); „In a logic of conequentiality, behaviors are driven by preferences and expectations about consequences. (…). In a logic of appropriateness (…) behaviors (beliefs as well as actions) are intentional but not willful.

They involve fulfilling the obligations of a role in a situation, and so of trying to determine the im-peratives of holding a position. Actions stems from a conception of necessity, rather than preferences” (March/Olsen 1989: 160f).

62 Darüber hinaus würde der Akteurskreis für die bevorstehende Analyse zu groß werden: „once one sees normative structures as causal factors in world politics that shape cooperation processes, then all actors that create, shape, and maintain such normative structure must be part of the analysis. This includes actors that have not material but largely ideational resources such as legitimacy, credibility, knowledge, and information” (Bauer et al. 2009: 22f).

62
sche Umweltbedingungen bestimmt, denn instabile Präferenzen und mangelnde kognitive Fähigkeiten lassen den Akteur beschränkt rational handeln. Die ökonomische Perspektive des historischen Institutionalismus sieht einmal geschaffe-ne Institutionen als Spielregeln an, welche die Wahrnehmung und das Verhalten
ihrer Akteure prägen. Sie gesteht Institutionen ein gewisses Eigenleben zu, das es ihnen erlaubt, Politik mitzugestalten. Gleichzeitig erkennt sie die Existenz staatlich vorgegebener Interessen an. Beide Perspektiven beschreiben die Wechselwirkung von Institutionen (Schulze 1997: 16ff).

“Actors are to some extent defined by their role in the broader structures within which they work and act, and even though their behavior is not determined by these structures, their interests and their identity are shaped by them. At the same time, structures, and this includes both legal-institutional and ideational structures, cannot be seen as determining actors’ behavior, and even less to decisional outcomes, but instead are themselves subject to change under the behavior of actors” (Christiansen/Vanhoonacker 2008: 753).

Insgesamt bieten die verschiedenen Strömungen des Neo-Institutionalismus

Arbeiten, die sich mit der Bedeutung und Rolle internationaler Institutionen und Verwaltungen beschäftigen, einen hilfreichen theoretischen Unterbau an. Unabhängig davon, ob der Begriff Institutionen allein als „Ergebnis strategischer

Entscheidungen“ (Pappi et. al. 2004: 12) oder als ein „Gefüge sozialer Normen
und Regeln“ (Kohler-Koch/Edler 1998: 174) verstanden wird, helfen sie bei der

Identifizierung wesentlicher Faktoren.

63

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64

Betont die rationale Perspektive die Akteursebene und verweist damit auf dessen Handlungsfähigkeit (interne Dimension), rückt die soziologische Perspektive die Bedeutung umwelt- und systemspezifischer Faktoren für das Handeln eines Akteurs in den Vordergrund (externe Dimension). Beide Dimensionen sind zu be-
rücksichtigen. Darüber hinaus gilt es die Wechselwirkung der Faktoren zu erfor-
schen. Die historischen Spielarten des Neo-Institutionalismus verweisen in die-
sem Zusammenhang auf das Zusammenspiel von mit Eigeninteressen ausgestat-
teten Akteuren, die im Kontext der sie prägenden Vorgaben miteinander agieren
müssen. Die Faktoren müssen zueinander in Beziehung gesetzt werden.

Das Wechselspiel der sowohl institutionellen (externe Dimension) - als
auch der Akteursebene (interne Dimension) lässt sich beispielhaft am federfüh-
rend von Mayntz und Scharpf (1995) entwickelten Akteurszentrierten Institutio-
nalismus (AZI) darstellen, einer spezifischen Variante des Neo-

Institutionalismus. Dieser deutet Strukturen aus einer komplexen Mehrebenen-
analyse heraus, die intra- und interorganisationale Faktoren, korporative Ak-
teurskonstellationen und institutionelle Rahmenbedingungen in Beziehung setzt.

Mit seiner „Doppelperspektive auf Akteure und Institutionen“ (Mayntz/Scharpf

1995: 46) versucht er, die Steuerungs- und Selbstorganisationsprozesse von Akt-
euren zu erfassen (Scharpf 1999: 167).63 Der Ansatz verweist sowohl auf den
institutionellen Kontext als auch auf nicht-institutionelle Aspekte.

Abbildung 8: Modell des AZI

(Quelle: Mayntz/Scharpf 1995:45)

63 Die Erfassung erfolgt durch eine sektorbezogene Institutionenanalyse entweder auf der a) Mikroebene (als beobachtbares Akteurshandeln „proximate cause“), der b) Mesoebene (intervenierende Variablen wie informelles Akteurshandeln) oder der c) Makroebene (institutioneller Rahmen als zentraler„remote cause“) (Mayntz/Scharpf 1995: 46f).

65

Mit Hilfe des AZI gelingt es, wesentliche Aspekte bei sich ändernden institutionellen Rahmenbedingungen zu erfassen. Institutionen haben keine determinie-
rende, sondern eine gestaltende Wirkung (Mayntz/Scharpf 1995: 43ff). Sie „er-
leichtern oder beschränken (…) nicht nur eine bestimmte Menge von Entschei-
dungen, sondern sie (…) bestimmen (…) die Präferenzen der Akteure im Hin-
blick auf die möglichen Optionen“ (Scharpf 2006: 79).64 Institutionelle Faktoren bilden den Handlungskontext, indem Akteure „zueinander in definierte Beziehungen gesetzt werden“ (Mayntz/Scharpf 1995: 48), sowie die Art und Weise,
wie sie gestaltend zusammenwirken (Windhoff-Héritier 1993: 254). Auch wenn
der Ansatz durch die „Integration institutioneller und handlungstheoretischer

Perspektiven“ Gefahr läuft, „überkomplex zu werden“ (beides Mayntz/Scharpf

1995: 66)65, bietet seine offene Konzeption wichtige Anhaltspunkte für die Er-
fassung der Wirkungsmechanismen von Organisationen an.

Insgesamt kann festgehalten werden, dass bei der Konzeptualisierung mög-
licher Einflussmechanismen vor allem das Wechselspiel der Faktoren zu berück-
sichtigen ist: Der institutionelle Rahmen beeinflusst das Miteinander der Akteure und bildet bzw. definiert den Handlungskontext, innerhalb dessen sie unter Be-rücksichtigung faktisch verfügbarer Ressourcen handeln. Die Einstellung und

Verhaltensweisen einzelner Akteure lässt sich nur im institutionellen Kontext
verstehen (Norris 1997: 8f). Die konkrete Handlungssituation bestimmt, wie
beispielsweise mit Problemen umgegangen wird (Mayntz/Scharpf 1995: 59f). In
diesem Zusammenhang verweist der AZI auf die Bedeutung vorhandener Res-
sourcen und die soziologische Perspektive auf den Wert materieller und insbe-
sondere ideeller Ressourcen.

Die Ansätze des Neo-Institutionalismus bieten hilfreiche Anhaltspunkte
zum theoretischen Begreifen von Einflussmechanismen einer Organisation. Sie
sensibilisieren für die Bedeutung interner Interaktionsmuster und das Zusam-
menspiel intra- und inter-organisationaler Faktoren. Seine Annahmen befassen
sich zum einen gezielt mit der Wirkung der System- als auch der Akteursebene
in einer gegebenen Umwelt. Sie betonen die Bedeutung des strukturellen Hand-

64 Fähigkeit meint die Möglichkeit, ein Ergebnis durch seine Stärke, Intelligenz, materiellen und technischen Ressourcen, etc. zu beeinflussen. Institutionelle Regeln meinen u.a. zugewiesene Partizi-pations- und Vetorechte (Scharpf 2006: 86). Vgl. Scharpf 2006: 95ff.

65„Ein Forschungsdesign, in dem ein mehrschichtiger institutioneller Kontext, individuelle wie korporative Akteure, ihre jeweiligen Handlungsorientierungen, Wahrnehmungen und interaktiven Beziehungen gleichermaßen systematisch einbezogen werden, lässt sich in einer empirischen Untersuchung kaum anwenden“ (Mayntz/Scharpf 1995: 67). Darüber hinaus ist die Zuordnung von Entscheidungen und Verantwortlichkeiten schwierig, da sich sowohl zwischen den korporativen Akteuren und den Mitgliedern unterschiedlicher Verbände organisationsübergreifende Ressourcentransfers und Gruppenbildungsprozesse einstellen, die in der Schaffung eigenständiger Netzwerke münden können.

Auch sind die Handlungsorientierungen in der Regel durch Aufgabenzuweisungen und nicht so sehr durch Institutionen selbst geprägt (ibid.: 50f, 60ff).

66
lungskontextes, in dem Akteure miteinander agieren. Zum anderen, und als hier wesentlich erachtet, sprechen sie die Wechselwirkung der Faktoren an. Sie erlauben es, die aus der Empirie extrahierten Faktoren in Beziehung zueinander zu stellen und so die Mehrdimensionalität politischer Einflussnahme abzubilden.

Seine Prämissen bilden die Grundlage des in Kapitel 3.1. erstellten handlungsleitenden Bezugsrahmens für die Erfassung möglicher Einflussmechanismen und
damit des Einflusspotenzials eines Akteurs.

2.3.1.2

Organisationstheoretische Modelle

Organisationstheoretische Modelle interessieren sich für das „Verständnis der

Rolle von Organisationen in der modernen Gesellschaft als Akteur und Sozial-
system“ (Müller-Jentsch 2003: 9). Vornehmlich aus einer systemtheoretischen

Perspektive heraus versuchen sie die Funktion, Beschaffenheit und Handlungs-
fähigkeit von Organisationen (Mayntz 1968: 27f) sowie ihre Entstehung, ihren

Organisationsgrad, ihre Wandlungsfähigkeit und ihren Einbettungsgrad in ihre

Umwelt zu verstehen (Müller-Jentsch 2003: 9; Abraham/Büschges 2004: 63f).

Es interessieren intra-organisationale Fragen wie „nach der ‚richtigen‘ Organisationsstruktur“ (Abraham/Büschges 2004: 64) als auch das nach außen abstrah-
lende Verhalten ihre Mitglieder und Klienten zu- und untereinander (ibid.).

Ähnlich wie bei dem Neo-Institutionalismus gibt es eine Vielzahl organisa-
tionstheoretischer Modelle. Je nach Verständnis existieren verschiedene Strö-
mungen, welche den Begriff „Organisation“ unterschiedlich definieren. Kieser
und Kubicek (1992) kategorisieren die in der Literatur vorgefundenen Ansätze
folgendermaßen:

„(1) den Bürokratieansatz Max Webers, in dem Organisation als Herrschaftsform
dargestellt und vor allem die Legitimation dieser Herrschaft als Problem behandelt wird,

(2) den Ansatz der Managementlehre und der betriebswirtschaftlichen Organisati-
onslehre, in dem Organisation als Aufgabenerfüllungssystem dargestellt und das
technisch-ökonomische Funktionieren zum Hauptproblem erhoben wird,

(3) den Human Relations-Ansatz und neuere motivationstheoretische Ansätze, in
denen Organisation als Interaktions- und Verhaltenssystem dargestellt und Motivation und Zufriedenheit sowie deren Verhältnis zur Produktivität als Hauptproblem
verfolgt werden,

(4) den Ansatz der verhaltenswissenschaftlichen Entscheidungstheorie, in dem Organisation als Entscheidungssystem dargestellt und Rationalitätssicherung sowie Koordination als Hauptprobleme behandelt werden“ (Kieser/Kubicek 1992: 35).

67

Fragt die allgemeine Verwaltungs- und Organisationslehre nach „a. leistungs-steigernden sowie b. menschengerechten Organisations-, Management- und

Arbeitsgestaltungsprinzipien“ (Walter-Busch 1996: 60), konzentrieren sich herr-
schafts- und bürokratiesoziologische Ansätze auf die Wirkung „kapitalistischer

Entwicklungsdynamik (Marx) und die Rationalisierung und Bürokratisierung der

Gesellschaft (Weber) in und auf Organisationen“ (ibid.: 61). Entscheidungs- und Systemtheorien untersuchen die Art und Weise, wie Organisationen als „Systeme kollektiven Entscheidungshandelns“ (ibid.: 62) funktionieren, während Kon-
tingenz-, Macht- und Institutionentheorien die Beziehungen „zwischen den Um-
weltgegebenheiten, den strukturellen Eigenarten, den Strategien und den Wir-
kungen von Organisationen“ (ibid.: 63) aufdecken. Grundsätzlich lassen sich die verschiedenen Sichtweisen im Spannungsfeld „Organisationsmitglieder“, „Organisationsstruktur“ und „Organisationsumwelt“ folgendermaßen einordnen (Gmür

1991: 36ff).66

Abbildung 9:

Einordnung organisationstheoretischer Modelle

Organisationsmitglieder

Bürokratietheorie

Institutionenökonomie

a) Agentur-Theorie

(Quelle: Kieser 1995: 1-37)

Entscheidungstheorien
b) Transaktionskosten-

Theorie

Organisationsstruktur

Organisationsumwelt

Kontingenzforschung (situativer Ansatz)

Ressource Dependence Forschung

Population Ecology Forschung

(Quelle: eigene Darstellung)

(Quelle: Kieser 1995: 1-37)

Insgesamt bieten organisationstheoretische Modelle vielfältige Ansatzpunkte für die Aufdeckung möglicher Wirkungsmechanismen. Die Studie zieht im Folgenden Modelle heran, welche sich mit der (internen) Handlungsfähigkeit einer

66 Zur Entwicklung und Systematisierung von Organisationstheorien vgl. Gmür 1993: 36ff; Kieser 1995: 1ff; Walter-Busch 1996: 60ff; Miebach 2012: 196ff; Scott 1986: 29ff; Luhmann 2000: 11ff; Hatch 1997: 4ff; Abraham/Büschges 2004: 74ff.

68

Organisation befassen. Darunter fallen Ansätze, die sich zum einen mit den

„Austauschbeziehung[en] von Ressourcen“ (Jones/Bouncken 2008: 150) ausei-
nandersetzen und zum anderen die Bedeutung der Führungsebene für die Hand-
lungsfähigkeit der ihr unterstellten Organisation hinterfragen.

2.3.1.2.1 Ansatz der Ressourcenabhängigkeit

Im Modell der Ressourcenabhängigkeit konkurrieren Organisationen um für sie
wichtige Ressourcen. Ihre Umwelt entfaltet eine handlungsbeschränkende bzw. -
kontrollierende Wirkung. In Folge dieser Abhängigkeit muss eine Organisation
andere so beeinflussen, dass sie die für sie notwendigen Ressourcen erhält. Es
gilt, sich mit seinen zur Verfügung gestellten Ressourcen gegen Konkurrenz zu
behaupten und von ihr abzusetzen, also Abhängigkeiten zu vermeiden bzw. zu
minimieren und den Zufluss an „wichtigen, überlebensnotwendigen Ressourcen“

(Jones/Bouncken 2008: 150) zu gewährleisten. Gleichzeitig muss sie den An-
sprüchen und Wünschen anderer Einheiten in ihrer Umwelt gerecht werden. Sie
ist insgesamt von „Input-Lieferanten und von Output-Abnehmern“ (Scott 1986:

166) abhängig. Der Wert einer Ressource selbst bemisst sich nach deren Exklu-
sivität, Verfügbarkeit und inwieweit sie die Handlungsfähigkeit der Organisation bestimmt (Jones 2001: 175; Jones/Bouncken 2008: 150).

Festgehalten werden kann, dass entweder von symbiotischen, komplemen-
tären oder konkurrierenden, kompetitiven Interdependenzen gesprochen wird.

Meint ersteres, vereinfacht gesprochen, die interorganisationale Abhängigkeit:

der „Input einer Organisation [ist] zugleich der Output einer anderen Organisati-on“ (ibid.: 153), konkurrieren bei letzterem zwei Organisationen um „Kunden“
und damit um ihre Existenz. Im Gegensatz zu komplementären Interdependenzen
ist eine Kooperation zwischen zwei Akteuren hier unwahrscheinlich, während
die genaue Ausgestaltung einer Kooperation bei ersterem vom vorherrschenden

Formalisierungsgrad abhängig ist. Je formeller, umso stärker können sich beide

Parteien auf Regeln und Absprachen verlassen. Je informeller, umso wichtiger
sei die eigene Reputation (ibid.: 154f).

Das Modell der Ressourcenabhängigkeit bietet insgesamt wertvolle Anre-
gungen für die vorliegende Studie. Die Sensibilisierung für die Abhängigkeit
vom Faktor „Umwelt“ erlaubt es insgesamt, einflusserklärende Wirkungsmecha-
nismen aufzudecken. Kein Akteur könne völlig autark agieren;

69

„um überleben zu können, (…) sind [Organisationen] vor allem darauf angewiesen, daß ihre Angebote Abnehmer finden und daß sie von ihnen und aus anderen Quellen Ressourcen erhalten, die sie für die Erstellung ihrer Angebote benötigen“ (Kieser/Kubicek 1992: 367).

Es lassen sich drei Faktoren für die Frage nach der Reichweite des Einflusspo-
tenzials eines Akteurs ableiten: 1) die organisationsgegebene Ressourcenausstattung, 2) die ihr zugesprochene Reputation und 3) die Besonderheiten des Organi-
sationsaufbaus. Nur wer über 1) ausreichende Ressourcen verfügt, ist handlungs-
fähig und vermag Schlagkraft zu entfalten. Gleichzeitig bestimmt der Faktor die Offenheit des Akteurs gegenüber extern generierter Ressourcen. Zum anderen
sind 2) vorherrschende Abhängigkeiten nicht nur materieller, sondern auch ideo-
logischer Natur (Hatch 1997: 78). Als soziales Kapital trägt der Faktor Reputati-on, als „informelle und mittelbare Strategie, um symbiotische Interdependenzen
mit Lieferanten und Kunden zu beeinflussen“ (Jones/Bouncken 2008: 155), zur

Bildung und Beibehaltung von Kooperationen bei: Je besser die eigene Reputati-
on, umso größer ist das Vertrauen in die Fähigkeit der Organisation und umso
wahrscheinlicher entstehen und vertiefen sich inter-institutionelle Beziehungen.

Nicht zuletzt zeigt der Ansatz 3) die Notwendigkeit auf, sich organisatorisch den Besonderheiten seiner Umgebung anzupassen, um adäquat auf Veränderungen
reagieren zu können.

Abbildung 10: Besonderheiten der systemischen Umwelt

Vorherrschende Umweltbedingungen und -Strukturen

Bedrohung durch neue

Konkurrenten

Macht der

Macht der

Macht der

Lieferanten

Abnehmer

Organisation

(Quelle: in Anlehnung an Kieser/Kubicek 1992: 367; Porter 1985: 26)

70

2.3.1.2.2 Bedeutung der Führungsebene

Die Rolle und Bedeutung der Führungsebene für das Einflusspotenzial einer

Organisation werden in der einschlägigen Literatur kontrovers diskutiert. Spre-
chen ihr manche einen weitreichenden Einfluss im internen Entscheidungsfin-
dungsprozess zu und sehen sie als unabhängige Machtzentren an (Siebenhüner

2009: 283)67, glauben andere, dass diese aufgrund enger Vorgaben und Restrikti-
onen von außen keine eigenständige Wirkung zu entfalten vermögen. Sollten sie

Einfluss haben, dann nur in der frühen Phase der Organisationsentwicklung und -
gestaltung; später stände die Verwaltung der Organisation im Vordergrund, was
eine Re-organisation rein nach den Wünschen der jeweiligen Führungsebene
unwahrscheinlich mache (Groenleer 2009: 61f).

Bislang haben primär Studien aus dem Bereich der Psychologie die Bedeu-
tung von Führungspersönlichkeiten theoretisch konzeptualisiert (Bryman 1996:

276).68 Von der Annahme ausgehend, dass sie eine ansprechende Vision für die

Organisation verfolgen sowie „meaning for what needs to be done“ (Lan-
dy/Conte 2004: 441; 462), liegt es an der Führung, Ziele zu setzen und eine ei-
gene Position für die Organisation im internationalen System zu finden: “the
executive head of the international organization is the key to whether international organizations are only instruments of national foreign policies or influencers of world politics in their own right“ (Cox 1969: 206 in McLaren 1980: 16) oder
anders ausgedrückt: „eine erstklassige Führungskraft versteht die sich entwi-
ckelnde Gegenwart – im Moment, in dem sie sich wandelt“ (Follett 1927: 240 in

Walter-Busch 1996: 152) für sich und ihre Organisation zu instrumentalisieren.

Innerhalb der Human Relations-Literatur der organisationstheoretischen

Forschung finden sich darüber hinaus verschiedene Aussagen über die von Füh-
rungskräften einzunehmenden Rolle. Deren Hauptaufgabe ist nach Follett

(1927), „das Antizipieren und Formulieren erfolgsversprechender Zukunftspro-
jekte sowie ganzheitlich und prozeßtheoretisch richtig verstandenes ‚Koordinie-
ren‘“ (Walter-Busch 1996: 152). Auf die Notwendigkeit der Zielformulierung
für erfolgreiches Handeln, auf das aktive „Sinnmachen“ von Maßnahmen ver-
weist darüber hinaus Scott (1986). Dieses hülfe nicht nur, die für eine Organisation sinnvollere Handlungsalternative zu erfassen und auszuwählen, sondern
trage als „Identifikations- und Motivationsquelle“ (ibid.: 348) des Weiteren zur besseren Performance einer Organisation bei. Die Führungsebene sollte über eine Zukunftsvision verfügen sowie über genaue Kenntnisse der Umwelt, in der sie

67 Vgl. Groenleer 2009: 61ff der u.a. Barnard 1970; Simon et al. 1950; Selznick 1957; Wilson 1989; Kaufman 1981; Wood/Waterman 1991; Hargrove 1987; Meier 1989; Boin 2001 nennt.

68 Zur Entwicklung eines Führungskonzepts vgl. Groenleer 2009; Bryman 1996; Yukl 1998: 60.

71

agiert (Walter-Busch 1996: 152), da sie sich im Idealfall für die Formulierung
dieser Visionen, zumindest aber für deren Umsetzung, verantwortlich zeichnet.

Abbildung 11: Modell der Führungsrollen

(Quelle: Denison et al. 1995: 527)

.

Autoren wie Selznick (1957) setzen sich des Weiteren mit dem Zusammenhang

Organisationskultur und Führungskräfte auseinander und benennen „‘ganzheitli-
che‘ Führungsfunktionen“ (Walter-Busch 1996: 261). Die Leitung sei verant-
wortlich für die Definition der „grundlegende[n] Mission einer Organisation“

(Selznick 1957: 135f in Walter-Busch 1996: 262) als auch für den Organismus,
der „diese Mission erfüllen kann“ (ibid.). Sie sei für „Bewahrung der institutionellen Integrität (…) die Bewahrung von Werten und einer klar profilierten Identität“ (ibid.) zuständig. Nicht zuletzt seien sie Konfliktschlichter (ibid.):

“Effektive leaders hence ‘are often experts in their own right and have a well-
developed understanding of their agency’s critical tasks. They understand how to communicate internal needs to rivals and allies in the external political environment and how to avoid new tasks that could impair the agency’s ability to perform its mission (Ellison 1995: 178)’” (Groenleer 2009: 63).

Aufbauend auf den gerade gemachten Aussagen geht die vorliegende Studie
davon aus, dass die Führungsebene das Einflusspotenzial der ihr unterstellten

Organisation bestimmt. Aufgabe der Führungskraft ist es, Ziele zu setzen, Initia-72
tiven zu motivieren und intra-organisationale (personelle und materielle) Abläufe zu koordinieren, um effizientes Arbeiten zu garantieren und die Handlungsfähigkeit ihrer Organisation zu gewährleisten. Auf der anderen Seite muss sie die

Organisationsinteressen nach außen hin vertreten, sich gegen mögliche Konkur-
renz durchsetzen und sich als Ansprechpartner bei den für sie relevanten Akteu-
ren etablieren. Ihre Doppelfunktion scheint die Handlungsfähigkeit einer Organisation wesentlich zu beeinflussen. Aus diesem Grund wird sie als Faktor im

Rahmen dieser Studie berücksichtigt.

2.3.1.3

Spiel- und verhandlungstheoretische Ansätze

Die Frage nach der Reichweite des Einflusspotenzials eines Akteurs ist im gro-
ßen Maße abhängig von der Art und Weise, wie Entscheidungen getroffen wer-
den. Eine rein institutionelle Analyse der vorherrschenden Verfahren reicht nicht aus, um die Besonderheiten von Politik zu durchdringen: Kommunikations- und

Argumentationsprozesse müssen ebenfalls berücksichtigt werden. Aus diesem

Grund werden für die Modellierung politischer Verhandlungsprozesse häufig
spiel- und verhandlungstheoretische Ansätze herangezogen. Diese sind daran
interessiert, „Entscheidungsprobleme bei gegenseitiger Interdependenz der Ak-
teure zu formalisieren und Lösungen aufzuzeigen“ (Linhart 2006: 20; Morrow

1994: 1ff). Sie helfen, die Entscheidungsfindung mit ihren Dynamiken zu ver-
stehen sowie die Durchsetzungskraft einzelner und korporativer Akteure auf
unterschiedlichen Ebenen zu erfassen.

Spieltheoretische Ansätze69 gehen von einem rational handelnden Akteur
aus. Sind beim kooperativen Spiel im Vorfeld getroffene Vereinbarungen bin-
dend und können unzweifelhaft durchgesetzt werden, zeichnet sich das nicht-
kooperative Spiel durch „strategische Unsicherheit über das Verhalten der ande-
ren Mitspieler und das Fehlen der Möglichkeit verbindlicher Absprachen“

(Thurner/Linhart 2004: 266) aus. Die eigene Strategie baut auf Vermutungen
hinsichtlich der Interessen der anderen Beteiligten auf, Verhandlungen werden
als Nullsummenspiel konzipiert. Die kooperative Verhandlungstheorie hingegen
versucht, den maximalen Kooperationsgewinn zu ermitteln und konzipiert Ver-

69 Die Spieltheorie kennt vier Spielkonstellationen. Beim „Assurance“-Spiel haben beide Akteure Interesse an einer Kooperation, weil sie dadurch die jeweils höchste Auszahlung erhalten. Beim sogenannten Geschlechterkampf hat die Kooperation zwar für beide wohlfahrtssteigernde Effekte, sie müssen die Entscheidung zur Zusammenarbeit aber dem Zufall überlassen. Beim „Chicken Game“
müssen die Akteure stets den finalen Zusammenprall fürchten. Im „Gefangenendilemma“ ist die Nicht-Kooperation der Akteure die dominante und lukrativste Strategie. Voraussetzung ist, dass die Akteure untereinander nicht kommunizieren können (Scharpf 2000: 130ff).

73
handlungen als Positivsummenspiel mit Pareto-effizientem Ergebnis – keiner der Spieler wird durch die erarbeitete Lösung schlechter gestellt, aber mindestens
einer besser (Arndt 2008: 57f). Die Spieler kommunizieren, da das letztendliche Ergebnis von den Spielzügen aller Akteure abhängt. Der Prozess ist entscheidend, nicht die Ausgangslage (Wiesenthal 2006: 137).

Verhandlungstheoretische Modelle untersuchen darüber hinaus, „welche

Akteure aufgrund welcher Strategien ihre Präferenzen in Verhandlungsprozessen
durchsetzen bzw. ihre Ziele erreichen können“ (Brühl 2003: FN 241). Ausge-
hend von einem vollkommenen Markt70 mit vollständig informierten Akteuren
und feststehenden Präferenzen (Gründer 2004: 94f) unterstellt die rationale

Sichtweise, dass Verhandlungen von strategischen Akteuren mit festgelegten

Präferenzen mit dem Ziel geführt werden, ihre Idealposition möglichst beizube-
halten und ihre Verhandlungsergebnisse zu maximieren (Grande 1995: 339). Sie
seien in der Lage, die Kosten und den Nutzen der jeweiligen Handlungsstrategie
abzuwägen und die öffentlichen Konsequenzen ihres Verhaltens einzuschätzen

(Benz 2003: 207).71

Ist ein Kompromiss trotz divergierender Interessen erwünscht oder notwen-
dig, gilt es, durch die „Annäherung der Standpunkte“ (convergence) und durch

„Zugeständnisse“ ein für beide Seiten annehmbares Ergebnis zu erzielen (Grande

1995: 339f). So sind Minderheiten in einer Koalition bereit, kleine Policy-

Verluste hinzunehmen, wenn sie glauben, dass dies durch das Ansehen in der

Öffentlichkeit wieder ausgeglichen würde (Ganghof 2003: 15f):

„actors are not only driven by accuracy goals, which motivate them to try and reach

‚correct’ conclusion, but also by directional goals, which motivate them to justify a particular (preselected) conclusion“ (Ganghof 2003: 18).

Arbeiten, die sich gezielt mit der Analyse des europäischen Ausschusswesens
beschäftigten, bestätigen diese Annahme. (Nationale) Sachverständige können
sich in funktional differenzierten Gremienstrukturen den mitgliedstaatlichen

Vorgaben nicht entziehen. Nicht allein sachlogische Argumente und kollektive

70 Grundannahmen des vollkommenen Marktes: Punktmarkt (Kontrollanteil besitzt nur Quantität, über die Qualität wird keine Aussage gemacht); Markttransparenz (jeder Akteur muss vollkommene Information über den Markt besitzen, wie Interessen und Kontrollausstattung der Akteure), keine Transaktionskosten, relationale Indifferenz (Linhart 2006: 46).

71 Ausgehend von der Annahme eines geschlossenen Tauschsystems, einer proportionalen Ressour-cenallokation, eines vollkommenen Marktes und einer probabilistischen Entscheidungsregel (Stoiber 2003: 99), betrachtet z. B. Coleman (1966) nicht die getauschten Stimmen, sondern die Abstim-mungsmacht, die man durch den Tausch dieser erhält. Diese sind – je nach Thema und Nachfrage –
unterschiedlich wertvoll, wobei es möglich ist, bei komplexen Sachverhalten nur Teilstimmen zu

„kaufen“ bzw. verkaufen“ (Linhart 2006: 43).

74

Lernprozesse zählen (Larrson 2003: 22; Huster 2008: 72). Der Interaktionsstil in den Fachausschüssen ist kein „vorwiegend deliberatives Bemühen um gemeinsame Problemlösungen“ (Huster 2008: 82), wie u.a. Joerges und Neyer (1997)

glaubten, sondern die Verhandlungen seien vergleichbar mit denen der Aus-
schüsse des Rats, die sich durch „hartes Verhandeln, hartnäckiges Blockieren,

Taktieren oder Intrigieren“ (Eichener 2000: 221f) auszeichneten.

Der politische Verhandlungsverlauf muss im Sinne Lindblom’s (1965) als

Anpassungsprozess zwischen mit eigenen Interessen und divergierenden Kon-
zepten ausgestatten Akteuren verstanden werden (Hayes 2007: 39). Idealisiert
umfasst er nach Lasswell (1956) sechs Phasen:

Abbildung 12: Policy-Zyklus nach Lasswell

Problemdefinition

Entscheidung, sich mit einem Problem zu beschäftigen

Agenda-Setting

Artikulierte Probleme gelangen auf die Tagesordnung

Politikformulierung

Problemformulierungen werden zu staatlichen Programmen;
eigentlicher Prozess der Entscheidungsfindung

Implementierung

Umsetzung der getroffenen Entscheidungen

Evaluierung

Herausarbeitung der Stärken und Schwächen von Politiken

Re-

Veränderungsbedarf führt zu Neudefinition des Problems, an-

Definition/Terminierung
sonsten Terminierung.

(Jann/Wegrich 2003: 75f)

Der politische Verhandlungsprozess kann als mehrstufiger Entscheidungsprozess
verstanden werden, bei dem zunächst Positionen, Interessen und Kompromisse
ausgelotet und später konkrete Maßnahmen ausgearbeitet werden (Dupont/Faure

1991: 43ff). Aufbauend auf dem Mean-Voter-Theorem, einer Generalisierung
des von Black formulierten Median-Voter Theorems72 glaubt zum Beispiel Hen-
ning (2000), dass die beteiligten Akteure zunächst freie und gleichberechtigte

Vorschläge formulieren (sowohl Idealpositionen als auch Kompromissvorschlä-
ge), von denen einer später ausgewählt und gegen den Status quo mit Mehrheits-
votum abgestimmt wird (Henning 2000: 76f).73

72 Das von Black (1948) entwickelte Median-Voter-Theorem geht von eindimensionalen Entscheidungsräumen aus, in denen Akteure mit unterschiedlichen Präferenzen (Idealpunkten) eine kollektive Entscheidung treffen sollen (Arndt 2008: 72). Ziel ist es, einen Condorcet-Punkt zu finden, der Idealerweise die Position des Median-Voters ist (Henning 2000: 999).

73 Kindleberger (1955: 338) entwickelt fünf Phasen, McLaren (1980: 32ff) sieben und Chasek (2001) nennt acht Phasen der Verhandlung: 1) Suche nach einer Verhandlungsarena; 2) Agenda festlegen, zu verhandelnde Themen werden bestimmt; 3) Parteien stellen ihre ursprünglichen Positionen dar und grenzen diese gegenüber einander ab; 4) Parteien versuchen, gemeinsame Sichtweisen zu erlangen, bzw. ihr Verhalten zu koordinieren; 5) Vorphase des endgültigen Verhandelns, wenn sie sich grob geeinigt haben: Stellen noch zu überwindenden Differenz fest und suchen auf der Basis neue Lö-

75

Gleichzeitig durchlaufen Verhandlungen verschiedene Phasen, die häufig nicht mehr nacheinander, sondern parallel stattfinden (Kingdon 1995: 78). Dieser Umstand im Zusammenhang mit einem, wie gleich gezeigt werden wird, Mangel
an Informationen führt insgesamt dazu, dass sich nationale Interessen im Diskussionsverlauf verändern, sich neue Koalitionsmöglichkeiten ergeben und frühere

Allianzen nichtig werden. Unsicherheit über die im Vorfeld der Verhandlungen
abgegebenen Tauschversprechen und den Ausgang von Verhandlungen sind die

Folge und erschweren die Kompromissfindung (Arndt 2008: 116ff; Henning

2000: 76ff, 115ff).74 Ressourcenverteilung, Interessenkoalitionen und Entschei-
dungsregeln werden demnach als ausschlaggebend für die Durchsetzungskraft
eines Akteurs angesehen (Linhart 2006: 13).

Insgesamt lassen sich mehrere Aspekte aus den gerade gemachten Aussagen
für die Studie generieren. Zum einen verweisen verhandlungstheoretische Mo-
delle auf die Bedeutung von Kommunikationsprozessen und Vertrauen. Eine
vertrauenswürdige Reputation als soziales Kapital eines Akteurs ist bei undurch-sichtigen Spielzügen oder unsicheren Verhandlungssituationen entscheidend.

Nur wer glaubhaft vermitteln kann, kooperieren zu wollen, wird langfristig zum

Spiel zugelassen. Zum anderen betonen die angesprochenen Ansätze die heraus-
ragende Stellung von Absprachen und von institutionellen Rahmenbedingungen,
in denen Verhandlungen stattfinden. Die Ansätze verbessern das Verständnis für
die Besonderheiten des eigentlichen Verhandlungsprozesses. Die Herausstellung
des Prozesscharakters von Entscheidungen erlaubt darüber hinaus, Annahmen
über die Veränderung von Präferenzen zu treffen, und sensibilisiert für die Kosten einer Konsensfindung und der Bedeutung von Informationen.

2.3.2 Mehrwert empirischer Arbeiten

2.3.2.1

Ansätze der Vewaltungswissenschaften

Untersuchungen zur Bedeutung internationaler Institutionen, allen voran von

Barnett und Finnemore (2004), führen deren in der Literatur ausgemachte privi-
legierte Stellung im politischen System u.a. auf die Faktoren Expertise, institutionelles Gedächtnis und ihre Funktion als moralische Instanz zurück. Helfen sie

sungsmöglichkeiten; 6) spezifische und substantielle Vorschläge zur Ausgestaltung des Überein-kommens; 7) Formale Annahmen und 8) Umsetzung wird geprüft (Chasek 2001: 40f).

74 Die beteiligten Akteure kennen „lediglich die Idealposition anderer Akteure, nicht ihre Interessen“

(Henning 2000: 80). Deswegen schlüge jeder Spieler genau die Alternative vor, die seinen Erwar-tungsnutzen maximiert (ibid.: 81). Dieser wäre im Zweifel bereit, den gewichteten Mittelwert einem unsicheren Ergebnis vorzuziehen (Linhart/Thurner 2004: 271).

76
zum einen, Kompromisslinien zwischen den jeweiligen Mitgliedstaaten auszuloten, entfalten sie durch die Bereitstellung benötigter Expertise besondere Wir-
kung. Die Institution sei über Verfahrenswege und Entwicklungen von Gesetzes-
initiativen im Vergleich zu ihren politischen Prinzipalen besser informiert. Dieser Effekt wird bekräftigt durch ihren Anspruch, dem Allgemeinwohl und nicht
fragmentierten Partikularinteressen zu dienen (Barnett/Finnemore 2004: 22f).

Nach Schnapp (2004) hängt die Fähigkeit der strategischen Interaktion und
u.a. des Agenda-Settings von der jeweiligen Ressourcenausstattung des einfluss-
suchenden Akteurs, der intern vorherrschenden Organisationskultur und Homo-
genität des Personals sowie den im Politikfeld agierenden Veto-Spielern ab

(Schnapp 2004: 109ff). Biermann und Siebenhüner (2009) unterscheiden des

Weiteren zwischen drei Arten von Einfluss: exekutiver, normativer und kogniti-
ver. Meint erstes die Eignung, politische Akteure mit Hilfe von Weiterbildungs-
maßnahmen etc. zu unterstützen, spricht der kognitive Aspekt die Möglichkeit
an, deren Wissen und Einstellungen zu beeinflussen. Normativ beschreibt die

Fähigkeit, zur Bildung, Unterstützung und damit Beeinflussung von (internatio-
nalen) Normen beizutragen. Als wesentliche Faktoren verweisen neben den ge-
rade genannten auch Biermann und Siebenhüner auf die gegebene Problemstruk-
tur eines Themenfeldes, auf die der Organisation zugesprochenen Kompetenzen
und auf die Bedeutung der Führungsebene des einflusssuchenden Akteurs (ibid.:

47ff). Nicht zuletzt habe der einer Organisation zugestandene Autonomiegrad

Auswirkungen auf deren Einflusspotenzial (Biermann/Siebenhüner 2009: 5).

Aus der Darstellung des in Kapitel 2.2.1. vorgestellten Verhaltens nationaler

Bürokratien lassen sich darüber hinaus erste Erkenntnisse über mögliche Ein-
flussmechanismen generieren. Eine starke Führungspersönlichkeit, intra-
organisational gewährte strukturelle und inhaltliche Freiräume verbunden mit
mangelnden Kontrollen durch die Prinzipale, Informationsasymmetrien und die

Mehrdimensionalität politischer Systeme wirken sich positiv auf das Einflusspo-
tenzial eines Akteurs aus. Umgekehrt beschränkt u.a. eine hohe Ressourcenab-
hängigkeit einen möglichen Einfluss. Ansätze der vergleichenden Verwaltungs-
wissenschaften betonen die Aspekte Verwaltungskultur wie auch den internen

Organisationsgrad. Arbeiten, die sich gezielt mit IRAs beschäftigen, verweisen
darüber hinaus auf die Bedeutung struktureller und instrumenteller Faktoren wie den historischen-institutionellen Kontext, in dem sie sich bewegen, sowie auf
sozio-ökonomische Kräfte und externe (technische) Abhängigkeiten (Christen-
sen/Laegreid 2007: 504).

Die gerade genannten Faktoren spiegeln die Notwendigkeit der Berücksich-
tigung der Mehrdimensionalität von Einfluss wider. Auf der einen Seite gilt es, die Akteursebene zu betrachten (interne Ebene) und sich auf den Organisationsaufbau, die der Organisation zugestandenen Ressourcen und Freiräume sowie

77
auf die Rolle der Führungsebene zu konzentrieren. Auf der anderen Seite wird eine Abhängigkeit des politischen Akteurs vom Faktor „Expertise“ angesprochen
und damit mittelbar die Rolle von Tauschprozessen für und im politischen Pro-
zess. Die vorangegangenen Faktoren gilt es bei der Konzeptualisierung des Ein-
flusspotenzials eines Akteurs zu berücksichtigen.

2.3.2.2

Ansätze der Interessengruppenforschung

Ansätze der Interessengruppenforschung setzen sich gezielt mit der Organisati-
ons- und Handlungsfähigkeit von Interessengruppen im komplexen europäischen

Mehrebensystem auseinander (Coen 2007: 333; Klüver 2012b: 505). Sie disku-
tieren verschiedene Faktoren, die es einer einflusssuchenden Interessengruppe
erlauben sollte, Einfluss zu entfalten. So legen Buholzer (1998) und Eising

(2008) jeweils einen Entwurf für die systematische Erfassung der Einflussme-
chanismen von Interessengruppen auf europäischer Ebene vor. Berücksichtigt
werden u.a. Faktoren wie Ressourcenausstattung, Mandat und der gewährte Au-
tonomiegrad. Die für die Studie als hilfreich angesehenen Punkte werden im

Folgenden aufgeführt:

“In studying EU interest group politics, contemporary scholars have devoted much attention to the conditions under which European interest groups mobilise (Greenwood/Aspinwall 1998; Weßels 2004; Mahoney 2004), the institutional configura-
tions that promote or constrain access (Marks/McAdam 1996; Grande 1996), the resources and strategies that affect access (Bouwen 2002; Beyers 2004; Eising 2007), the channels and levels most likely to be used (Bennett 1997; Beyers 2002, Coen 1998; Easing 2004), the stages during which lobbying will be most effective (Crombez 2002), and the distinction between public and business interests as well as diffuse and specific interests that affect access and influence (Pollack 1997; Baltz et al.

2005)” (Beyers et al. 2008: 1114f).75

Viele Arbeiten erheben das einem einflusssuchenden Akteur zugestandene Teil-
nahmerecht zum ausschlaggebenden Faktor zur Erfassung seines Einflusses.76

Verstanden als die Fähigkeit eines Akteurs, mit seinen Interessen bis zu allen

„offiziell mit der Entwicklung eines Gesetzesvorhabens befassten EU-Beamten

75 “In the last 20 years there have been a huge number of empirical studies of interest representation in the European Union (Butt-Phillip 1985; Mazey/Richardson 1993; Andersen/Eliassen 1995; Greenwood 1997, 2003; Van Schendelen 2002; Woll 2006), the bulk of which sought to understand the Europeanization of interest groups (Richardson 2000; Coen 1997; Beyers 2002, 2004) and/or the role of interest groups in the multi-level European governance structure (Kohler-Koch/Eising 1999; Kohler Koch 1994; Grande 1996)” (Coen 2007: 333).

76 Vgl. Brühl 2003; Bouwen 2002, 2004; Beyers 2002; Coen 1997; Eising 2005.

78
und EU-Politikern“ (Dransfeld 2007: 10) vorzudringen, sei davon auszugehen, dass nur der aktiv Politik mitzugestalten vermag, der Zugang zu den relevanten
politischen Akteuren und Arenen besitze.

Interessengruppen stellten Informationen und Expertisen bereit, welche die
politischen Akteure bei der Implementierung und Durchsetzung internationaler

Vorgaben unterstützten und gleichzeitig die Legitimation und Konformität der
letztlich ergriffenen Maßnahmen gewährleisteten. Im Gegenzug bekämen diese
ein Teilnahmerecht an der politischen Entscheidungsfindung gewährt. Tauschgü-
ter könnten neben Informationen organisationale Unterstützung (Konferenzorga-
nisation, Weiterbildungsmaßnahmen) und Stimmen (bereitgestellt von Interes-
sengruppen) umfassen (Klüver 2012: 212f). Darüber hinaus sei es durch die

Kombination des Faktors Tausch mit dem Faktor Zeit möglich, Annahmen zur

Effektivität der Interessenvermittlung zu formulieren. Brühl (2003) ist zum Beispiel überzeugt, dass sich politische Akteure zu unterschiedlichen Zeitpunkten
unterschiedliche Informationen wünschen. Wer diese zum jeweils verlangtem

Zeitpunkt anböte, erhielte Zugang zu den relevanten Ebenen und Akteuren und
dementsprechend die Möglichkeit, Politik aktiv mitzugestalten.77

Arbeiten verweisen des Weiteren auf intra-organisationale Faktoren, die es
einer einflusssuchenden Organisation erlauben sollten, die notwendigen politi-
schen Kontakte zu knüpfen und die gewünschten Ressourcen bereitzustellen.

Studien konzentrieren sich in diesem Zusammenhang vornehmlich auf den Or-
ganisationsaufbau und auf die existierenden Beziehungsnetzwerke. Einige setzen
die Systemarchitektur der Umwelt zu den jeweiligen Eigenschaften einer Orga-
nisation in Beziehung und konzentrieren sich auf die Gestaltung des Organisati-
onsaufbaus. Je ausgeprägter die innere Organisationsstruktur, umso besser die

„Art und Weise, wie Umweltkomplexität erfaßt, verarbeitet und reduziert wer-
den“ (Krott 1990: 28), ist bspw. Luhmann (1976) in der funktional-strukturellen Variante seiner Systemtheorie überzeugt (ibid.: 27ff).78

Ein Organisationsaufbau, der schnelle Entscheidungsfindungen (über viele

Hierarchieebenen) hinweg erlaubt, steigere das Einflusspotenzial eines Akteurs, glaubt Klüver (2012: 497). Ob dieser in der Praxis stark hierarchisch organisiert sein muss (Hammond 1986: 384) oder einen geringer Fragmentierungsgrad vor-weisen sollte (Mayntz 1978: 68f) oder eine dezentrale Struktur (Hatch 1997: 76, Scott 1986: 314), soll hier nicht hinterfragt werden.79 Fest stehe, dass der strukturelle Aufbau einer Organisation deren Handlungs- und Organisationsfähigkeit
bestimme: „the quality of achievements depends directly on organizational structures and processes“ (Brunsson/Olsen 1993: 15).

77 Vgl. Klüver 2012: 213; Barnett/Finnemore 2004: 176.

78 Vgl. Schmitter/Streeck 1981: 127.

79 Kieser/Kubicek 1992: 126ff; Vahs 1999: 57ff.

79

Darüber hinaus sei die Fähigkeit zur Koalitionsbildung und zur Schaffung von Netzwerken wichtig (Eising/Kohler-Koch 2005: 48ff; Buholzer 1998:

258ff). Grande (2000) betont neben Faktoren wie formaler Autorität, Sachkom-
petenz oder Medienpräsenz Aspekte wie Verhandlungsgeschick und sich erge-
bende Koalitionsmöglichkeiten, die sich positiv auf den Einfluss eines Akteurs
auswirkten (ibid.: 18ff). Koalitionen hülfen, potentielle Konfliktlinien, aber auch gemeinsame Positionen in Verhandlungen zu identifizieren (Suvarierol 2008:

706; Hofmann/Türk 2006a: 3; Chiti 2004: 427). Entscheidend sei die Gesamt-
menge an Informationen, die Koalitionen bereitstellten. Das Einflusspotenzial sei größer, wenn man als Kollektiv eine Position vertrete und anbiete, gemeinsam
ein Problem lösen zu wollen (Mahoney 2007: 54, 366; Klüver 2011: 500). So
reagierten Verwaltungseinheiten in der Praxis zum Beispiel nicht allein auf

Druck privater Interessengruppen, sondern suchten bewusst den Kontakt u.a. zu
diesen, um eine gemeinsame Position zunächst zu erarbeiten und sodann durch-
zusetzen (Haikkila 2007: 23f).

Einige Vertreter gehen davon aus, dass Interessengruppen, die diffuse Inte-
ressen verträten, im Gegensatz zu solchen, die klare Vorstellungen hätten, weniger erfolgreich seien (Dür/de Bièvre 2007: 4f). Andere halten diesen Aspekt
hingegen nicht für relevant (Klüver 2011: 484f). Vielmehr sei der Einbettungs-
grad der Organisation in den nationalen oder internationalen Kontext ausschlag-
gebend, soweit es um die Durchsetzung supranationaler Interessen ginge. Je
stärker Interessengruppen auf nationaler Ebene eingebunden seien, umso schwie-
riger sei, u.a. aufgrund des dann notwendigen hohen Koordinierungsbedarfs, die

Interessenvertretung auf der supranationalen Ebene (Eising/Kohler-Koch 2005:

46). Inwieweit dies mit der jeweiligen Ressourcenausstattung zusammenhinge,
sei offen. Man wisse jedoch, dass die Ressourcenausstattung sowie –
abhängigkeit das Einflusspotenzial eines einflusssuchenden Akteurs mitbestim-
me (Mahoney 2007: 36).80

Nicht zuletzt erbrachte eine Umfrage unter 150 Mitarbeitern der Europäi-
schen Schlüsselinstitutionen folgende Punkte für erfolgreiches Lobbying: 1)

frühe Intervention/Teilnahme am politischen Entscheidungsfindungsprozess, 2)

Bereitstellung relevanter und vertrauenswürdiger Informationen und 3) persönli-
che Kontakte und Ansprechpartner vor Ort (Burson-Marsteller 2005: 7f). Im

Gegensatz wirkten sich 1) ungeeignetes Briefing-Material, 2) zu frühe oder spä-
tere Beteiligung am Policy-Prozess, 3) unzureichende Kenntnisse über EU-

Prozesse und - Verfahren sowie 4) falsche Kontaktpersonen negativ auf das

Einflusspotenzial aus (Galbraith 2007: 170).

80 Vgl. Buholzer (1998), Bouwen (2002, 2004) und Eising (2004, 2007).

80

Abbildung 13: Leitfragen der Einflussnahme

Question

Homework: Analysing

Fieldwork: Organising

Who acts

The internal organisation

Improving the organisation

Why

Risks and opportunities

Choosing strategy

On whom

Crucial actors

Making relations

Where

Arenas

Forming coalitions

On what

Dossiers and issues

Bargaining

When

Time and agenda building

Timing

How

Methods, techniques, routes

Lobbying

What result?

Process evaluation

Learning process

(Quelle: Van Schendelen 1995: 7).

Zusammenfassend können vier Aspekte für die Erfassung möglicher Einfluss-
mechanismen herausgefiltert werden. Zum einen wird der Verweis auf die Be-
reitschaft politischer Akteure, mit nicht direkt an der politischen Willensbildung beteiligen Akteuren in einen Tauschprozess zu treten, als Grundvoraussetzung
für die Erfassung des Einflusspotenzials eines einflusssuchenden Akteurs ange-
sehen (vgl. Kapitel 3.1.1). Nur durch diesen Kontakt sei es letzterem überhaupt möglich, Wirkung zu entfalten.

Zweitens ist der mittelbare Hinweis auf die Bedeutung der Führungsebene
wichtig. Sie muss im Rahmen strukturell und inhaltlich gewährter Freiräume
sowie unter Berücksichtigung vorherrschender Ressourcenabhängigkeit und
äußerer Beschränkungen die Handlungsfähigkeit ihrer Organisation nach innen
und außen garantieren. Die Leitungsebene scheint Einfluss auf die Stellung und

Schlagkraft der ihr unterstellten Organisation zu nehmen. Sie muss daher be-
rücksichtigt werden. Ähnliches gilt drittens für den Faktor „Organisationsauf-
bau“. Dieser Aspekt wird von der Literatur immer wieder aufgegriffen und
scheint das Einflusspotenzial einer Organisation maßgeblich mit zu bestimmen.

Nicht zuletzt zeigen die empirischen Arbeiten im Einzelnen die Notwendig-
keit der Verknüpfung der inneren und äußeren Perspektive auf. Einerseits müs-
sen die zum Tausch angebotenen Materialien inhaltlich auf die Bedürfnisse der
zu beeinflussenden Akteure abgestellt sein. Es gilt die externe Dimension, die

Adressatenseite einer möglichen Einflussnahme zu berücksichtigen. Auf der
anderen Seite verweisen die Arbeiten auf die interne Ebene. Das politische Sys-
tem muss von der einflusssuchenden Organisation genau analysiert sowie eine
ehrliche Bestandsaufnahme der eigenen Fähigkeiten durchgeführt werden (Van

Schendelen 1995: 7f). Das erfordert u.a. eine angemessene Ressourcenausstat-
tung und einen auf die Bedürfnisse der Umwelt abgestimmten Organisationsauf-
bau sowie eine engagierte Leitungsebene.

81

Die empirischen Arbeiten zeigen, dass die vier Aspekte – der Verweis 1) auf den Tauschaspekt von Politik, 2) auf die Bedeutung der Führungsebene sowie den 3) Organisationsaufbau als auch auf 4) die Mehrdimensionalität politi-
scher Einflussnahme – bei der Erfassung möglicher Einflussmechanismen be-
rücksichtigt werden müssen. Diese Untersuchung greift sie auf und prüft, ob und in welchem Umfang sie tatsächlich von Bedeutung sind.

2.4 Zusammenfassende Bemerkungen

Verwaltungen üben „unbestreitbaren Einfluss auf politische Entscheidungspro-
zesse“ (Schnapp 2009: 334) aus. Auch wenn die genaue Rolle und Bedeutung
von IRAs in der europäischen Entscheidungsfindung an dieser Stelle noch unklar
ist, so darf hier gesagt werden, dass das typische Bild eines Bürokraten als klein-geistiger, engstirniger Akteur, der vermeidbare Fehler macht, weil er unfähig ist, seine Aktivitäten mit anderen Büros abzustimmen (Downs 1967: 132), nicht
aufrecht erhalten werden kann. Bürokraten müssen als mit eigenen Präferenzen
ausgestattete Akteure verstanden werden, die in der Lage sind, den politischen

Prozess der Willensbildung mitzugestalten.

Die in Kapitel 2.3. aufgeführten Arbeiten und theoretischen Modelle sensi-
bilisieren für die Bewertung des Zusammenspiels von mit Eigeninteressen aus-
gestatteten Akteuren, die im Kontext der sie prägenden europäischen Vorgaben
miteinander agieren müssen. Sie verweisen auch auf das herausfordernde Wech-
selspiel zwischen der internen Organisationsebene der EEA und der externen

Ebene der politischen Akteure/des politischen Systems. Im Zuge dessen benen-
nen sie Faktoren auf der 1) externen Ebene (Umwelt – Akteur) und 2) der internen Ebene (intra-organisationale Faktoren) (ibid.).

Aus den aufgeführten Ansätzen und Arbeiten lässt sich im Folgenden ein

Analyserahmen über die Bedeutung der IRAs entwickeln. Es gilt, die identifi-
zierten Faktoren zueinander in Beziehung zu setzen und eine Brücke zwischen
der intra-organisationalen und inter-organisationalen Ebene zu schlagen. Nur so ist es möglich, das Wechselspiel und die Interdependenzen der Faktoren zu erfassen und ein vollständiges Bild möglicher Wirkungsmechanismen zu zeichnen.

82

3 Ein handlungsleitender Bezugsrahmen

Ziel der Studie ist es, Bedingungen aufzudecken, die es der offiziell an der politischen Entscheidungsfindung nicht beteiligten EEA in einer dynamischen Um-
welt ermöglicht, politische Prozesse in ihrem Sinne potentiell mitzugestalten.

Aufbauend auf den Ausführungen aus Kapitel 2.3. wird ein Konzept zur Erfas-
sung möglicher Einflussmechanismen erarbeitet, welches sowohl den Besonder-
heiten der europäischen Systemarchitektur gerecht wird, als auch den darin agierenden Akteuren ausreichend Handlungsspielraum zugesteht. Die Studie erhofft
sich durch ein solches Vorgehen die als relevant angesehenen Bedingungen und

Mechanismen abzubilden.

3.1 Modellierung eines handlungsleitenden Bezugsrahmens

Aufbauend auf den Prämissen neo-institutioneller, organisations- und verhand-
lungstheoretischer Ansätze ist die vorliegende Studie davon überzeugt, dass das Einflusspotenzial von einer Vielzahl von zueinander in Beziehung stehenden

Faktoren abhängig ist. Ein möglicher Einfluss eines jeden Akteurs lässt sich
nicht allein „durch die Fokussierung auf eine einzelne Einflussvariable (…)

sinnvoll analysieren und erklären“ (Volkery 2006: 8). Ein solches Vorgehen
führt nicht weit genug und provoziert im Zweifel durch die Verwendung nur
eines theoretischen Modells einen analytischen Bias (Trondal/Jeppesen 2008:

421). Vielmehr ergibt sich die Bedeutung eines Akteurs aus dem Wechselspiel
verschiedener Faktoren.

Können zum Beispiel institutionelle Vorgaben die Zugangsmöglichkeiten
eines einflusssuchenden Akteurs zur politischen Ebene beschränken oder erwei-
tern, liegt es an ihm, durch einen strategischen Umgang mit den ihm zur Verfü-
gung stehenden Ressourcen die politische Willensbildung aktiv mitzugestalten.

Neo-institutionelle sowie organisations- und verhandlungstheoretische Modelle
nennen in diesem Zusammenhang die prägende Wirkung der Organisationsum-
welt, in der die hier interessierenden Akteure miteinander agieren. Sie erlauben aber auch, das Verhalten der jeweils Handelnden in ihrem Handlungsrahmen, der
durch Mandat und Ressourcenausstattung, aber auch den strukturellen Organisa-

B. Saerbeck, Unabhängige europäische Regulierungsagenturen,

DOI 10.1007/978-3-658-06018-3_3, Springer Fachmedien Wiesbaden 2014
tionsaufbau umgrenzt wird, zu bestimmen (Schmitter/Streeck 1981: 129; Beyers et al. 2008: 1114f).81

Ein Konzept sollte sowohl die „strukturellen und situativen Rahmenbedin-
gungen, die Konstellation der Akteure und ihre Handlungsstrategien“ (Volkery

2005: 13f) umfassen. Da dies nicht in der ganzen Fülle der Faktoren möglich ist, muss eine Auswahl unter den als wesentlich erscheinenden Merkmalen nach
übergeordneten Gesichtspunkten stattfinden. Die „Integration institutioneller und handlungstheoretischer Perspektiven“ (Mayntz/Scharpf 1995: 66) erlaubt es,
wertvolle Einblicke zu generieren, birgt aber die Gefahr der Überkomplexität
und Unübersichtlichkeit (ibid.). Es gilt, einen Weg zu finden, die bislang genannten und als wesentlich erachteten Aspekte abzubilden, ohne sich in der Masse an Möglichkeiten zu verlieren.

Die im Rahmen der Studie bislang aufgeführten theoretischen Ansätze und
empirischen Arbeiten identifizieren wesentliche Aspekte, die es bei der Konzep-
tualisierung des Einflusspotenzials eines Akteurs zu berücksichtigen gilt. Sie
bieten wertvolle Anhaltspunkte für die Erarbeitung möglicher Einflussmecha-
nismen. Da es sich bei der EEA um einen Akteur handelt, der offiziell allein für die Sammlung und Aufbereitung von Informationen verantwortlich ist, verzichtet
die Arbeit auf die Ausarbeitung von Mechanismen, die nur mit regulativen

Kompetenzen ausgestatteten Akteuren zur Verfügung ständen. Auch wird auf die

Darstellung von Faktoren verzichtet, die zum Beispiel für das Überleben von

Interessengruppe bedeutend sind oder sich mit dem grundsätzlichen Zugang zur
politischen Arena auseinandersetzen.

Die vorliegende Studie ist davon überzeugt, dass mögliche Mechanismen
der Einflussnahme unter Berücksichtigung der externen und internen Dimensionen zu erfassen sind. Beschränken zum einen systembedingte Eigenheiten die

Fähigkeit eines einflusssuchenden Akteurs, Wirkung zu entfalten und die Nach-
frage politischer Akteure nach ausgewählten Gütern zu befriedigen, obliegt es
dem einflusssuchenden Akteur, seine Handlungsfähigkeit zu gewährleisten.

Unter Berücksichtigung der verschiedenen Ebenen und aufbauend auf den
oben gemachten Aussagen in der Literatur und im Rahmen theoretischer Model-
le werden die folgenden Faktoren für die Erfassung des Einflusspotenzials als
wesentlich erachtet. Die Arbeit versteht unter externen Faktoren (A) die Bereitschaft politischer Akteure, die von Dritten erstellten Expertisen zu verwenden.

Diese Bereitschaft ist abhängig von 1) der internen Ressourcenausstattung der
politischen Akteure (A 1) als auch 2) dem ausgewählten Interventionszeitpunkt

(A 2). Auf der anderen Seite wird die Durchsetzungskraft eines einflusssuchen-

81 Egeberg 1999; Trondal 2007; Jörgens et al. 2009; Marks/McAdam 1996; Grande 1996; Bouwen 2002; Beyers 2004; Eising 2007; Bennett 1997; Beyers 2002; Coen 1998; Crombez 2002; Pollack 1997; Baltz et al. 2005.

84
den Akteurs von internen Faktoren (B) bestimmt, wie von intra-organisationalen Faktoren (B 1), der vorhandenen Ressourcenausstattung (B 1.1.) und der organisationalen Kongruenz gegenüber der zu beeinflussenden Organisation (B 1.2.).

Darüber hinaus werden die einem einflusssuchenden Akteur zugesprochene

Reputation (B 2) und eine (durchsetzungs-)fähige Führungsebene (B 3) als we-
sentlich angesehen. Alle drei Aspekte bestimmen auf interner Ebene die Schlag-
kraft eines einflusssuchenden Akteurs und werden dementsprechend im Rahmen
der Studie berücksichtigt.

Abbildung 14: Modell des handlungsleitenden Bezugsrahmens

A – Externe Faktoren:

B – Interne Faktoren:

Offenheit poltischer Akteure

Handlungsfähigkeit beratender Akteure

1) Ressourcenausstattung

1) Intra-organisationale Faktoren

2) Interventionszeitpunkt
a. Organisationale Kongruenz

b. Ressourcenausstattung

2) Bedeutung Reputation

3) Bedeutung der Leitungsebene

Mechanismen, die es erlauben, Ein-

flusspotenzial zu entfalten.

(Quelle: eigene Darstellung)

Bevor sich die Studie der Formulierung der einzelnen Hypothesen widmet, fragt
sie nach der zugrundeliegenden Handlungslogik von Akteuren. Als Gast in den

Verhandlungen besitzen sie keine Stimmrechte und verfügen nicht über die

Möglichkeiten, materielle Sanktionen auszusprechen oder umgekehrt finanzielle

Anreize zu bieten. Die hier untersuchte EEA vermag nur indirekt, durch die

Bereitstellung ihrer Informationen Einfluss zu nehmen. Aus diesem Grund nä-
hert sich die Studie theoretisch als auch empirisch der Bedeutung der Ressource

„Informationen“ bzw. der Bedeutung von Expertenwissen an und fragt nach der

Wandelbarkeit von Interessen. Nur wenn sich diese als relevant, bzw. die Präfe-
renzen der Verantwortlichen als veränderbar herausstellen, vermag die EEA

Einflusspotenzial zu entfalten.

85

3.2 Grundannahmen

Die Identifizierung des Einflusspotenzials der EEA beinhaltet die Frage nach
dem Wert von Expertenwissen und persönlichen Überzeugungen im politischen

Entscheidungsfindungsprozess. Aus diesem Grund wird im Folgenden zunächst
die Wandelbarkeit politischer Standpunkte und anschließend die Rolle und Be-
deutung von Informationen für den und im Prozess der politischen Willensbil-
dung herausgearbeitet, um Aussagen bzgl. der Reichweite eines möglichen Ein-
flusses zu generieren.

3.2.1 Zur Wandelbarkeit politischer Interessen

Eng verknüpft mit der Frage nach der Rolle und Bedeutung extern aufbereiteten

Wissens ist die Frage, ob Interessen exogen vorgegeben sind oder ob sie sich im politischen Verhandlungsprozess endogen entwickeln. Eckpunkte dieser Diskussion stellen die Rational-Choice-Schule auf der einen und reflexive, konstruktivistische Ansätze auf der anderen Seite dar. Diese unterscheiden sich hinsichtlich ihres zugrundeliegenden Menschenbilds. Verwenden erstere das Modell des
homo oeconomicus, nach welchem ein Mensch „alle ihm in einer Entscheidungssituation offenstehenden Handlungsalternativen mit ihren Folgen erkennen und
die optimale Möglichkeit auswählen“ (Glückstein 2003: 161) kann, folgen kon-
struktivistische Ansätze dem Bild des homo sociologicus. Demnach ist der Mensch ein gesellschaftliches Wesen, das kontinuierlich einen Kompromiss
zwischen den es prägenden kollektiven Normen, Erwartungen und Regeln finden
muss (Dahrendorf 2006: 31f, 53f).82

Rational-Choice-Ansätze gehen von exogenen, vor der eigentlichen Spielsi-
tuation entstandenen und im Prozess fixen Präferenzen aus, die sich aus einem
individuellen Kosten-Nutzen-Kalkül ergeben (Plümper 1995: 53). Individuen
sind rational handelnde, nutzenmaximierende Akteure, die, ausgestattet mit voll-ständigen Informationen, in der Lage sind, alle möglichen Ergebnisse einer Ent-
scheidung zu durchdringen und die für sie beste Lösung unter Berücksichtigung
vorherrschender Einschränkungen zu treffen (Morcöl 2007: 5; Hasenclever 1997:

162; Braun 1999: 29). Verhandlungen werden von strategisch vorgehenden Akt-
euren mit festgelegten Präferenzen mit dem Ziel geführt, ihre Idealposition möglichst beizubehalten und ihre Verhandlungsergebnisse zu maximieren (Grande

1995: 339, Elster 1989: 22). Sie gestehen außerhalb der nationalen Arena bereitgestellten Informationen, wenn überhaupt, nur eine untergeordnete Rolle zu -

82 Zur Debatte “homo sociologicus” und “homo oeconomicus” vgl. Gehring 2002: 51ff.

86

Interessen gelten als exogen vorgegeben, Präferenzänderungen finden außerhalb der Spielsituation statt, in der jeweiligen Interaktion bleiben sie stabil (Risse-Kappen 1995: 177).

Politische Akteure sind aus der rationalen Perspektive gesehen in der Lage,

Kosten und Nutzen ihrer Handlungsstrategie abzuwägen sowie die Konsequen-
zen ihres Verhaltens einzuschätzen. Der klassische Realismus geht von eigen-
nützigen und nutzenmaximierenden Akteuren mit gegebenen Präferenzen aus;
das „Überleben“ des Staates steht im Mittelpunkt des Interesses (Waltz 1979:

88ff). Strategien werden im Hinblick auf dieses Ziel rational gewählt und ver-
folgt (Goldstein/Keohane 1993: 4). Der Neo-Realismus versteht staatliches Han-
deln im Gegensatz dazu schon als Produkt zwischenstaatlicher Kooperation.

Aber obwohl die Staaten nicht mehr Macht als solche anstreben, bleibt die Wah-
rung der eigenen Sicherheit oberste Maxime, es existiert weiterhin eine klare

Präferenzordnung. Sogenannte „high politics“ (z.B. Sicherheitspolitik) haben

Vorrang vor „low politics“.

Ähnlichen Prämissen folgt die Regimeforschung. Diese setzt sich vornehm-
lich mit der Frage auseinander, warum und wann Regime gegründet werden.

Definiert als „Zusammenhänge von impliziten oder expliziten Prinzipien, Nor-
men, Regeln und Entscheidungsverfahren, an denen sich die Erwartungen von

Akteuren in einem gegebenen Problemfeld der internationalen Beziehungen
ausrichten“ (Krasner 1983: 2),83 helfen Regime durch die Ermöglichung von

Kooperation bei der Verbreitung policy-relevanten Wissens. Der neoliberalen

Perspektive folgend sind die Identitäten und Präferenzen der Akteure ähnlich wie beim Realismus aber exogen vorgegeben und damit unveränderbar durch Institutionen. Regime verringern die Gefahr defektiven Verhaltens in zwischenstaatli-
chen Kooperationen. Sie üben keinen signifikanten Einfluss im Sinne kognitiver

Veränderungen auf das Handeln der Akteure aus (Hasenclever et al. 1997: 4;

Maier et al. 2003: 141).

Anders verhält es sich mit Ansätzen, die Interessen über die staatliche Ebe-
ne hinaus grundsätzlich als anpassungsfähig ansehen. Die verschiedenen Spielar-
ten des Konstruktivismus sehen Verhalten als normengeleitet an, das nicht nur
starken Einfluss auf das Agieren von Staaten ausübt, sondern hilft, deren Identi-täten und Interessen zu begründen (Bradley Philipps 2007: 63; Guzzini 2000:

54). Der von March und Olsen (1989) formulierten Logik der Angemessenheit
folgend, findet Handeln im Rahmen moralischer Prinzipien, gesellschaftlicher

Regeln und sozialer Erwartungen statt. Die Annahme fest stehender, exogen

83 „Prinzipien umfassen empirische, kausale und normative Grundsätze. Normen sind Verhaltens-standards, die sich in Rechten und Pflichten ausdrücken. Regeln sind spezifische Verhaltensvor-schriften und Verbote. Entscheidungsverfahren sind die maßgeblichen Praktiken beim Treffen und bei der Implementation kollektiver Entscheidungen“ (Krasner 1983: 2 in Elfinger et al. 1990: 264f).

87
vorgegebener Präferenzen der rationalen Schule stößt auf Ablehnung. Es existiert kein nutzenmaximierender, „kalkulierender Akteur, der auf Basis exogen vorgegebener Interessen und damit feststehender Präferenzordnungen die Hand-
lungsoption wählt“ (Ulbert 2005: 18), sondern die Interessen und Identitäten der Akteure können sich im Laufe der Zeit im Rahmen von Interaktions- und Lernprozessen verändern. Nicht Interessen führten zu Normen, sondern geteilte Nor-
men konstituierten Interessen (Ulbert 2005: 15ff):

„human knowledge and understanding are constructed through social institutions
and practices. (…) knowledge of the material world becomes reality not through the discovery of objective truths or facts, but through intersubjective socialization and constructed understanding“ (Brown 2009: 117).

Politik wird als kollektive, durch Ideen ausgelöste und beeinflusste Lernprozesse verstanden (Hasenclever et al. 1997: 1f). Politisch Handelnde tauschen Interpretationen über Probleme, Werte und Weltanschauungen aus. Ideen wird eine mo-
bilisierende und identitätsstiftende Wirkung zugesprochen (Weiland 2007:

292ff).84 Nicht veränderte Rahmenbedingungen verantworten Verhaltenswandel,
sondern die subjektiven Einschätzungen der Akteure beeinflussten die Politikin-
halte (Singer 1993: 152f, Ulbert 1997: 25). Betonen manche Ansätze in diesem

Zusammenhang die Bedeutung von Kommunikationsprozessen für die Verbrei-
tung neuer Ideen und heben andere exogene Einwirkungen sowie kognitive

Schemata und Persönlichkeitsmerkmale hervor (Hampson/Hart 1995: 34), ist
ihnen allen gemeinsam, dass sie in Abgrenzung zum rationalen Modell des homo
oeconomicus Akteurspräferenzen als endogen herausgebildet und in Überzeu-
gungs- und Argumentationsprozessen als veränderbar ansehen (Ulbert 1997: 25).

Insgesamt betonen beide Perspektiven die Bedeutung von Interessen, auch
wenn sie sich hinsichtlich der Art und Weise, wie diese wirken, unterscheiden

(Fearon/Wendt 2002: 59f).85 Die Annahmen des Konstruktivismus helfen, Inte-
ressen- und Kooperationsbeziehungen jenseits rein machtbasierter Interessen

84 Ideen und Interessen bedingen sich gegenseitig. So wie Interessen einen „Wertebezug für die Formulierung ihrer Ziele und für die Rechtfertigung der Mittel, mit denen diese Ziele verfolgt werden“ (Lepsius 1990:7) brauchen, sind Ideen Interessenbezogen, da sie durch diese Deutungsmacht erhalten. Sie können Wissen, Werte und strategische Konzepte umfassen (Risse-Kappen 1995: 184).

Zur Bedeutung von Ideen und Normen im politischen Prozess vgl. Hall 1989; Majone 1989; Goldstein/Keohane 1993; Nullmeier 1997; Braun 1999; Maier et al. 2003; Müller 1994; Risse 2000; Schaber/Ulbert 1994; Jachtenfuchs 1995; Jacobsen 1995; Radaelli 1995; Yee 1996; Blyth 1997; Haas 1992.

85 In den letzten Jahren versucht man, die Ansätze im Rahmen der „dritten Theoriedebatte“ (Risse-Kappen 1995: 171) als ergänzend und nicht als sich gegenseitig ausschließend zu betrachten. Zur Debatte vgl. Adler 1997; Christiansen et al. 1999; Fearon/Wendt 2002; Jupille et al. 2003 sowie die Beiträge in der Zeitschrift für Internationale Beziehungen 1 und 2 aus dem Jahr 1995.

88
verständlich zu machen. Allerdings sind seine Annahmen für die vorliegende Fragestellung zu weit gefasst. Die Welt mag in Teilen sozial konstruiert sein und es gibt, streng genommen, keine rein objektiven Erkenntnisse, weswegen Ideen
und Interessen eine „gewisse (eigenständige) Wirkung im Politikprozess“ (Ul-
bert 1997: 25) entfalten können. Sie als erste Handlungsmaxime zu beschreiben
und im Vorfeld der Verhandlungssituation ausgelotete Interessen ganz zu ver-
nachlässigen, wird der komplexen Wirklichkeit nicht gerecht.

Auf der anderen Seite binden unterschiedliche Wahrnehmungs- und Deu-
tungsmuster Rationalität an „enge personale Grenzen“ (Glückstein 2003: 161),
weswegen die Arbeit die Annahmen der rationalen Perspektive bzgl. vollständi-
ger und immer zur Verfügung stehender Informationen einschränkt: „it assumes
intellectual capacities and sources of information that men simply do not pos-
sess“ (Lindblom 1964: 156). Der politische Entscheidungsfindungsprozess bein-
haltet stets eine Abwägung zwischen den Kosten der Informationsbeschaffung
und dem daraus resultierenden Nutzen.86 Von einem rational handelnden, nut-
zenmaximierenden und mit vollständigen Informationen ausgestatteten Akteur
auszugehen, wird der empirischen Wirklichkeit nicht gerecht.

Es gilt, einen Weg zu finden, der sowohl die staatlich vorgegebenen Präfe-
renzen als auch die während des Verhandlungsprozesses hinzukommenden In-
formationen berücksichtigt und ein realistisches Bild von der Informationsverar-beitungskapazität politischer Akteure zeichnet. Die Arbeit geht zwar davon aus, dass das Handlungsspektrum der Akteure im Sinne des Zwei-Ebenen Spiels von

Putnam87 von den nationalen Regierungen relativ eng gesteckt ist, extern gene-
rierte wissenschaftliche Expertise aber je nach Größe des „win-sets“ im Ver-
handlungsprozess eine Rolle spielt. Sie geht nicht von „einer absoluten Zweck-
noch Zielrationalität aus“ (Brühl 2003: 199), sondern folgt dem Ansatz der be-
grenzten Rationalität nach Simon (1976).

86 Dies ist im Wesentlichem auch die Grundaussage des der Institutionenökonomie entnommenen Transaktionskostenansatzes, der vereinfacht gesagt davon ausgeht, dass bei jeder Art von Tausch Kosten entstehen (Kräkel 2007: 6f; Voigt 2009: 24).

87 Die Vertreter der Nationalstaaten müssen innenpolitische Vorgaben in der außenpolitischen Arena durchsetzen, wobei die Größe des „win-sets“ entscheidend ist für den jeweiligen Verhandlungsspielraum; je größer, umso größer der Verhandlungsspielraum auf internationaler Ebene und umso höher die Wahrscheinlichkeit, dass sich die Präferenzen mit denen anderer überlappen (Putnam 1988: 438ff). Das win-set selbst „stellt die Menge aller Vereinbarungen internationaler Kooperation dar, die in einem Staat ratifizierungsfähig sind“ (Zangl 1995: 396). Andererseits stellen kleine win-sets einen Verhandlungsvorteil dar, „weil Regierungen mit einem kleinen win-set Zugeständnisse an Verhandlungspartner unter Hinweis auf die internen Ratifizierungsschwierigkeiten ausschließen können(…) und glaubhaft drohen (bzw. argumentieren), die Verhandlungen scheitern zu lassen, wenn ihr die Verhandlungspartner nicht entgegenkommen“ (ibid.: 397).

89

Der Mensch, so Simon (1976) in seinem Ansatz der begrenzten Rationalität, sei kein homo oeconomicus, sondern wäge zwischen den Kosten der Entscheidungsfindung und dem daraus vermuteten Nutzen ab. Letzterer müsse „nicht
absolut, sondern nur in Relation zueinander bestimmbar sein“ (Schnapp 2004:

106). So strebe ein Akteur nicht notwendigerweise die beste, sondern häufig u.a.

aufgrund von Zeitmangel eine ausreichend zufriedenstellende Lösung an.88 Men-
schen müssten nicht bis in „alle Ewigkeit nach der objektiv besten Lösung“

(Schnapp 2004: 107) suchen, sondern sie orientierten sich an empirisch nach-
weisbaren Fakten, vorherrschenden ökonomischen und politischen Ideologien,
die als Filter der Informationsverarbeitung dienten und die „cognitive maps“

(Axelrod 1976) der Akteure bestimmten (Simon 1976: 47).89

Die Studie schränkt die im Rational-Choice-Ansatz vertretenen Annahmen
vollständiger Information und exogen vorgegebener Präferenzen ein und folgt im

Wesentlichen Simons Ansatz der begrenzten Rationalität. Informationen sind
weder kostenlos noch allzeit vollständig verfügbar. Die Fülle an Aufgaben macht es politischen Akteuren unmöglich, alle Entscheidungen selbst zu treffen, geschweige denn alle möglichen Handlungsalternativen in ihrer Gänze zu erfassen
und zu erkennen. Eng gesteckte Fristen erhöhen darüber hinaus den Druck und
verringern die Fähigkeit der politischen Akteure, noch nicht vorhandene, eigene Informationen zu generieren. Einfache Kosten-Nutzen Rechnung sind unmöglich. Entscheidungen werden unter Unsicherheit getroffen (Cox/Jacobson 1973:

18). In der Folge strebt der Mensch nicht notwendigerweise die beste, sondern
häufig eine ausreichend zufriedenstellende Lösung an (Simon 1976: 166ff).

3.2.2 Zum Wert der Ressource „Information“

Ausgehend von den gerade gemachten Aussagen geht die Studie davon aus, dass
selbst bei vermeintlich feststehenden Präferenzen von Experten generiertes Wis-
sen eine wichtige Rolle spielt. Als zentraler Bestandteil der Entscheidungsfin-
dung bilden Informationen die „Teilmenge von Wissen, die in einer aktuellen

Problemsituation für die Lösung benötigt wird, aber nicht vorhanden ist“ (Kuh-

88 Das Ergebnis ist rational, dass der Mensch trotz limitierter kognitiver Fähigkeiten und unvollständiger Informationen die ihn befriedigende Alternative auswählt, unabhängig davon, ob es noch bessere geben könnte: „behavior is substantively rational when it is appropriate to the achievement of given goals within the limits imposed by given conditions and constraints“ (Simon 1976: 130).

89 Andere Autoren befassen sich im sogenannten Mülleimermodell ebenfalls mit der Art und Weise, wie bei komplexen Entscheidungen Vor- und Nachteile gegeneinander abgewogen werden (Cohen et al. 1972; später adaptiert von Kingdon 1995). Eine ausführliche Darstellung und Auseinandersetzung zu Simons Ansatz vgl. Ordeshook 1986: 10ff; Morrow 1994: 17ff; Shepsle/Boncheck 1997: 15ff; Braun 1999: 29ff; Mingus 2007: 64; Zürn 1992: 96ff.

90
len 1987: 236). Informationen verbessern den „Kenntnisstand eines Individuums“ (Berthel 1992: 872). Als Beschreibung und für die Erklärung der Umwelt
und ihrer Veränderungen, sowie für die Vermittlung eigener Werte und Ziele
stellen Informationen eine wichtige Ressource dar (Buholzer 1998: 228f).

Eine Vielzahl politikwissenschaftlicher Ansätze gesteht Informationen eine
zentrale Bedeutung im politischen Prozess zu. Aus theoretischer Perspektive
haben sich vor allem lerntheoretische Ansätze mit der Bedeutung wissenschaftli-
cher Expertise für ein gegebenes Problem beschäftigt. E. Haas (1990) Modell der lernenden Organisationen geht davon aus, dass diese die Art, wie Politik gemacht wird, beeinflusst. Sie generieren und verwalten das später im politischen Entscheidungsfindungsprozess verwendete Wissen und gestalten durch die aktive Formulierung eines allgemein geteilten Problem- und Lösungsverständnisses
den politischen Entscheidungsprozess indirekt mit (E. Haas 1990: 24):

„the knowledge available about the ‚problem‘ at issue influences the way decision makers define the interest at stake in the solution of the problem; political objectives and technical knowledge are combined to arrive at the conception of what constitutes one’s interest” (E. Haas 1990: 9).

Aufbauend auf der Annahme, dass Regierungen ihre Unsicherheiten durch die

Akquise von Informationen zu verringern suchen, geht P. Haas (1992) davon
aus, dass Expertennetzwerke in ihrem jeweiligen Wissensbereich Autorität und

Einfluss ausüben, selbst wenn die letztendliche Entscheidung staatlichen Akteu-
ren vorbehalten bleibt (Adler/Haas 1992: 375ff). Politische Akteure sind auf die Urteile von Fachleute angewiesen, die Ideen und Probleme (neu) definieren und
es den Entscheidungsträgern erleichtern, „zuvor nicht beachtete oder bedachte

Lösungen wahrzunehmen und diese miteinzubeziehen“ (Sebenius 1992: 354).

Die Stärke des jeweiligen Einflusses hinge dabei u.a. von der vorherrschenden

Unsicherheit über die Folgen einer Entscheidung und der Geschlossenheit dieser
sogenannten epistemic community ab (Haas 1992: 3f). Als „channels through
which new ideas circulate from societies to governments as well as from country to country“ (Haas 1992: 27) verfügen sie über große faktische Macht.

Empirische Arbeiten bestätigen die herausragende Rolle von Expertenzir-
keln für die Politik.90 Diese hätten zum Beispiel bei den Verhandlungen um das

Montreal Protokoll zur Frage nach Ozonschicht reduzierenden Stoffen eine

90 Den Einfluss von Wissen auf den Entscheidungsfindungsprozess untersuchten u.a. Caplan 1979; Haas 1992; Heller 1986; Lindblom/Cohen 1979; Sabatier/Jenkins-Smith 1993; Weiss 1979, 1986, 1999. Die Frage, wie Wissen in der empirischen Praxis zur Anwendung kommt, interessierte Boswell 2008; Radaelli 1995; Weiss 1979, 1986. Unter welchen Konditionen schaffen sie einen Unterschied (Owens et al. 2004; Radaelli 1995) und welche Art von Wissen ist nützlicher (Boswell 2008; Caplan 1979; Radaelli 1995; Weiss 1991)? (Schrefler 2010: 313f).

91
wichtige Rolle gespielt (Miller/Edwards 2001: 3). Insbesondere in der Interessengruppenforschung verweisen eine Reihe von Arbeiten auf die Bedeutung von

Informationen für Lobbying Erfolge (Klüver 2012b: 492). Goldstein und Keoha-
ne (1993) führen Verhaltensänderungen auf unterschiedliche (normative/kausale)

Überzeugungen und den Einfluss neuer Ideen respektive Informationen zurück

(ibid.: 9ff). Auch wenn diese in der Regel nur im Zusammenhang mit materiellen

Interessen oder in bestimmten Machtkonstellationen Wirksamkeit erlangten,
hülfen sie, die Präferenzen und Ziele der Akteure zu definieren sowie deren

Verhalten zu steuern: „ideas serve the purpose of guiding behavior (…) by stipulating causal patterns or by providing compellling ethical or moral motivations for action“ (ibid.: 16). Insbesondere bei noch vage formulierten Interessen und Strategien könnten Ideen internationale Politikprozesse beachtlich beeinflussen (ibid.: 26).

Insgesamt geht die Studie davon aus, dass extern generierte Fachexpertise
im politischen Verhandlungsprozess grundsätzlich eine Rolle spielt. Sie stellt als Beschreibung und Erklärung der Umwelt und ihrer Veränderungen, als die Erfassung von Eingriffsvariablen und deren Wirksamkeit zur Steuerung der Um-
welt, sowie nicht zuletzt zur Vermittlung der eigenen Werte und Ziele ein wich-
tiges Tauschgut (Buholzer 1998: 228f) und eine zentrale Machtressource dar

(Korte 2010: 215). Einflusssuchenden Akteuren, die vornehmlich über die Be-
reitstellung aufbereiteter Informationen das Denken und Handeln politischer

Akteure zu steuern vermögen, ist es grundsätzlich möglich, indirekt den politi-
schen Entscheidungsfindungsprozess zu beeinflussen. Welche Mechanismen der

Einflussnahme in diesem Zusammenhang am vielversprechendsten für den Er-
folg eines einflusssuchenden Akteurs sind, wird im Folgenden diskutiert und in

Hypothesenform dargestellt.

92

3.3 Hypothesen

Die im weiteren Verlauf ausgewählten Faktoren bilden die Bandbreite der bis-
lang in der Literatur genannten Einflussvariablen ab. Wird einerseits nach den
externen Bedingungen geforscht, unter denen politische Akteure auf die Unter-
stützung externer Akteure zurückgreifen und diesen Zugang zur politischen Are-
na und indirekt Einflusspotenzial zugestehen (Kap. 3.3.1.), wird andererseits auf interne Faktoren wie den Organisationsaufbau, die Reputation und die Bedeutung der Führungsebene verwiesen, welche das Einflusspotenzial eines einfluss-
suchenden Akteurs maßgeblich mitbestimmen (Kap. 3.3.2.).

3.3.1 Offenheit politischer Akteure ggü. Informationen (A)

Der Prozess der europäischen Willensbildung ist insgesamt zu komplex und
langwierig, als dass politische Akteure all seinen Anforderungen gerecht werden könnten (Tömmel 2003: 163). Die Fülle an Themen macht es ihnen unmöglich,
all ihre Aufgaben ohne Unterstützung auszuführen. Wie oben argumentiert wur-
de, sind sie in so gut wie allen Bereichen der täglichen Arbeit auf verlässliche Informationen angewiesen, weswegen sie auf externe Ressourcen, in diesem Fall

Expertise, zurückgreifen.

Aufbauend auf den Grundannahmen zur Bedeutung der Ressource „Infor-
mation“ als Tauschgut geht die Studie davon aus, dass politische Akteure grund-
sätzlich offen gegenüber außerhalb des eigenen Hauses generierten Materialien
sind, das Ausmaß dieser Offenheit jedoch von verschiedenen Faktoren abhängig
ist. Zum einen hängt der Rückgriff auf externe Expertise von der tatsächlich
vorhandenen eigenen Ressourcenausstattung ab (A 1): desto weniger eigene

Ressourcen ein politischer Akteur zur Verfügung hat, umso wahrscheinlicher ist
die Verwendung zusätzlichen Informationsmaterials. Zum anderen geht die Ar-
beit davon aus, dass die Offenheit der politischen Akteure abhängig ist vom
zeitlichen Fortschritt des Verhandlungsprozesses (A 2). Unter Berücksichtigung
der in Kapitel 2.3.1.3. aufgeführten Annahmen über den eigentlichen Verhand-
lungsverlauf glaubt sie, dass der Wunsch nach zusätzlichen Informationen zu
einem frühen Verhandlungszeitpunkt höher ist als zu einem späteren.

93

3.3.1.1

Faktor A 1: „Ressourcenausstattung“

Technischer Fortschritt und sozialer Wandel verändern kontinuierlich die Welt,
an die es sich anzupassen gilt (Hasenclever et al. 1997: 140). Gleichzeitig ist es notwendig, die verschiedenen Positionen und Interessen zu durchdringen. Theorie und Empirie zeigen, dass politische Akteure weder über die Zeit noch die

Ressourcen verfügen, allein alle für eine fundierte Entscheidungsfindung not-
wendigen Informationen zu sammeln, geschweige denn auszuwerten (Kap. 3.2.;

Wonka/Rittberger 2011: 888f; Klüver 2012: 491). Extern generierte Informatio-
nen spielen eine wichtige Rolle. Expertenwissen strukturiert die Wahrnehmun-
gen und Handlungsalternativen und hilft durch Problemdiagnosen und Deu-
tungsmuster Unsicherheiten zu reduzieren. Nur derjenige, der über die relevanten Informationen verfügt, kann komplexe Sachverhalte durchdringen, Konsequenzen abschätzen und rationale Entscheidungen treffen.

Um an problemrelevante, glaubwürdige, überprüfbare und aktuelle Informa-
tionen zu gelangen, tauschen politische Akteure u.a. „politische Unterstützung

(…) gegen spezifische Vergünstigungen“ (Buholzer 1998: 80) ein; in diesem

Fall Expertise gegen Zugang (Klüver 2012: 212f). Erscheint ein solches Tausch-
geschäft auf den ersten Blick sinnvoll – nicht-stimmberechtigte Akteure bekom-
men die Möglichkeit, politischen Akteuren ihre Position vorzutragen, während
letztere die für ihre Aufgabenausführung notwendigen Materialien erhalten –
offenbart sich auf den zweiten Blick ein nicht unerhebliches Problem.

Hauptanbieter der gewünschten Daten sind in der Regel Interessengruppen,
welche aller Wahrscheinlichkeit nach Materialien bereitstellen, die ihren Interessen genügen und nicht notwendigerweise dem Allgemeinwohl dienen (Zeig-
ler/Baer 1969: 109). Ein ähnlicher Bias ist für Nicht-Regierungsorganisationen

(NGO) anzunehmen. Ihre Informationen werden die Problemlage wahrscheinlich
nur einseitig beschreiben. Aber selbst wenn nur Informationen von als neutral
angesehenen Wissenschaftlern verwendet würden und vorausgesetzt, dass diese
zu allen relevanten Themen zeitnahe Informationen produzieren könnten, hieße
das nicht, dass diese völlig wertneutral sind (Jasanoff 1990: 6):

“the experts themselves seem at times painfully aware that what they are doing is not ‚science‘ in any ordinary sense, but a hybrid activity that combines elements of scientific evidence and reasoning with large doses of social and political judgement”

(ibid.: 229).

Der Anspruch auf vollkommen objektive Informationen ist unrealistisch. Aus
diesem Grund geht die Arbeit davon aus, dass politische Akteure sich bei der

Meinungsbildung „in erster Linie auf ihre Mitarbeiter, Kollegen und eigene Re-
cherchen“ (Galbraith 2007: 166f) verlassen. Sie versuchen, möglichst viele In-

94
formationen im eigenen Haus zu generieren, um den Informationsfluss bestmöglich zu kontrollieren und Einflussversuchen von außen entgegenzuwirken (Brühl

2003: 202ff). Fehlt es an ausreichenden personellen Ressourcen bei der Generie-
rung von Informationen, haben sie in der Regel keine Wahl. Sie müssen auf von
externen Akteuren aufbereitete Daten zurückgreifen, ob sie wollen oder nicht.

Die Studie unterstellt aufgrund dessen in einem ersten Schritt, dass die Of-
fenheit politischer Akteure gegenüber extern aufbereiteten Daten und die Wahr-
scheinlichkeit ihrer Verwendung von der vorherrschenden Ressourcenausstat-
tung abhängen. Über je mehr eigene, insbesondere personelle Ressourcen politi-
sche Akteure zur Informationsbeschaffung verfügen, umso geringer fällt die

Berücksichtigung extern generierter Expertise aus und umso geringer ist das

Einflusspotenzial der Akteure, welche diese bereitstellen. Im Umkehrschluss
steigen der Bedarf zusätzlicher Materialien und die Gefahr der indirekten Ein-
flussnahme, wenn die eigenen Informationsaufbereitungskapazitäten gering sind:

H1: Je geringer die Ressourcenausstattung des politischen Akteurs, umso höher der Grad der Offenheit für extern generierte Expertise und umso größer das Einflusspotenzial einflusssuchender Akteure.

3.3.1.2

Faktor A 2: „Interventionszeitpunkt“

Die vorliegende Studie argumentiert, dass die Offenheit politischer Akteure
gegenüber extern aufbereiteten Informationen nicht nur abhängig ist von der
individuellen, insbesondere personellen Ressourcenausstattung, sondern auch
vom jeweiligen Verhandlungszeitpunkt. Aufbauend auf den obigen Ausführun-
gen, insbesondere unter Verweis auf die in Kapitel 2.3.1.3. aufgeführten ver-
handlungstheoretischen Modelle wird angenommen, dass Staaten im Verhand-
lungsprozess nicht nur im rationalen Sinne instrumentell-strategisch durch Dro-
hungen und Versprechungen agieren, sondern dass aufgrund der Komplexität des

Systems Prozesse des Argumentierens und Überzeugens bis zu einem gewissen

Grade erfolgsversprechend sind (Huster 2008: 79). In Kombination mit den ge-
machten Aussagen zur Wandelbarkeit politischer Interessen und der Bedeutung
der Ressource Information wird die Hypothese aufgestellt, dass die Berücksich-
tigung extern aufbereiteter Informationen vom gewählten Interventionszeitpunkt
abhängig ist.

Nach Kingdon (1995) hängt die Offenheit politischer Akteure gegenüber
neuen Themenfeldern im herausragenden Maße von dem sich bietenden „policy
window“ ab. Diese sporadisch auftretenden und nur kurz geöffneten Möglich-
keitsfenster bestimmten, welche Themen auf die Agenda gelangten und bearbei-

95
tet würden. Es handelte sich um Fenster, die Problem-, Akteurs- und Ideenkons-tellation so zusammenbrächten, dass sich eine Möglichkeit der Einflussnahme
ergäbe (Kingdon 1995: 165ff; Jänicke et al. 2003: 56). Handlungsempfehlungen
schwebten so lange im politischen Raum, bis sie als angebracht für die Lösung
eines gegenwärtigen Problems angesehen würden (Kingdon 1995: 172): „A
problem is recognized, a solution is available, the political climate makes the time right for change, and the constraints do not prohibit action” (ibid.: 88). Nur wer zur rechten Zeit mit den notwendigen Informationen aufwartete, könne den
politischen Entscheidungsprozess in seinem Sinne steuern (ibid.: 16ff).

Wann aber ist der richtige Zeitpunkt? Die Studie versteht Verhandlungen
als einen aus vielen Teilspielen zusammengesetzten Prozess, dessen Phasen die
jeweils Beteiligten unterschiedliches Gewicht beimessen. Stehen in der ersten

Phase t 1 der öffentliche Meinungsaustausch und die Problemidentifikation im

Mittelpunkt, rückt im Verlauf des Verhandlungsprozesses die Vertretung natio-
naler Interessen in den Vordergrund (Brühl 2003: 193f). Letzteres wirkt sich
dementsprechend negativ auf die Offenheit und dementsprechend auf die Be-
rücksichtigung extern zur Verfügung gestellter Daten aus. Die Studie folgt damit den Annahmen Linharts (2006), der zwischen zwei Phasen und den Aspekten
überzeugen und verhandeln differenziert; Verhandlungsteilnehmer tauschten zunächst Argumente aus, um „sich gegenseitig von ihren Standpunkten zu überzeugen (arguing)“ (Linhart 2006: 14). Präferenzen seien zwar grundsätzlich fix, aber durch sich verändernde Informationen in der ersten Verhandlungsphase
noch wandelbar (ibid.; Gulliver 1979: 83), da sich die beteiligten Akteure erst noch mit der „Gültigkeit empirischer und normativer Behauptungen“ (Ulbert

2005a: 251) auseinandersetzen müssten.91 Im Gegensatz dazu würde zu einem
späteren Zeitpunkt t 2 „hart“ um das letztendliche Ergebnis gekämpft (bargai-
ning) (ibid.: 14).92

91 Tauchten keine neuen Erkenntnisse auf, seien die Machtausstattung der einzelnen Akteure sowie der Institutionalisierungsgrad der Verhandlungssysteme ausschlaggebend (Linhart 2006: 13ff).

92 Argumentieren kann als Kommunikationsmodus verstanden werden, „in dem Akteure ihre Positionen begründen und bestrebt sind, zwischen widerstreitenden Positionen einen Konsens zu finden. Im Modus des Verhandelns stellen Akteure demgegenüber pragmatische Forderungen, die sie mit Dro-hungen oder Versprechungen verbinden können (Ulbrecht 2005a: 250f). Vgl. Gehring (2002) der unter Arguing grob „Verhandeln über Geltungsansprüche“ (ibid.: 107) und unter Bargaining „Verhandeln über Verteilungsfragen“ (ibid.: 114) versteht. In der Praxis hat sich gezeigt, dass in internationalen Verhandlungen beide Interaktionsmodi vorkommen (Ulbert 2005a: 249).

96

Abbildung 15: Idealtypischer Ablauf von Verhandlungen

Quelle: (Linhart 2006: 14)

Aufbauend auf diesen Ausführungen nimmt die Studie an, dass die Offenheit
von politischen Akteuren gegenüber externen Informationen zum frühen Zeit-
punkt t1, zu welchem die Suche nach gemeinsamen Lösungswegen im Mittel-
punkt steht, größer ist als zu einem späteren Verhandlungszeitpunk t2. Von au-
ßerhalb an die politischen Akteure herangetragene Informationen spielen dem-
nach zu einem frühen Verhandlungszeitpunkt eine Rolle (Brühl 2003: 193ff;

Hampson/Hart 1995: 25ff), und zwar in einer Phase, in der die staatlichen Präferenzen unklar sind und Handlungsoptionen erst noch angedacht und formuliert
werden müssen (Buholzer 1998: 163ff).

Diese Arbeit glaubt, dass es für das Einflusspotenzial eines Akteurs wesent-
lich ist, „bereits bei den ersten Überlegungen über einen Vorschlag präsent zu
sein“ (ibid.: 277). Dann sollte es nicht-stimmberechtigten Akteuren durch die

Bereitstellung von Informationen grundsätzlich möglich sein, Politikinhalte indirekt zu beeinflussen (Goldstein/Keohane 1993: 26; Klüver 2012: 238), so die

These. Anders ausgedrückt: „The ealier the input, the greater the effect“ (Lau-
tenberg 1996: 5 in Buholzer 1998: 277):

H2: Je früher sich externe Akteure um politische Ansprechpartner bemühen und
versuchen, auf den Entscheidungsfindungsprozess einzuwirken, desto größer ist ihr Einflusspotenzial.

97

3.3.2 Handlungsfähigkeit eines einflusssuchenden Akteurs (B) Die formulierten Annahmen zur Offenheit politischer Akteure gegenüber extern
generierter Expertise verweisen auf die Notwendigkeit, sich auf die interne Di-
mension möglicher Einflussmechanismen zu konzentrieren, auf Bedingungen,
welche IRAs befähigen, erfolgreich in der und mit der sie prägenden Umwelt zu
interagieren. Unter Bezugnahme der in Kapitel 2.3.2.1. aufgeführten organisati-
onstheoretischen Modelle wird der Umgang einflusssuchender Akteure mit den
ihnen zugestandenen Möglichkeiten und Ressourcen als ausschlaggebend für
deren Durchsetzungskraft angesehen.

Erfolgreiches Lobbying braucht eine Organisationsstruktur, welche effekti-
ves Monitoring erlaubt – d.h. die intensive Überwachung des politischen Prozes-
ses als auch der darin agierenden Akteure, um u.a. mögliche Themenfelder zu
antizipieren und um zur richtigen Zeit mit den gewünschten Informationen auf-
warten zu können (Feldman 1989: 93ff), aber auch, um mit diesen Akteuren in

Kontakt zu treten. Eine einflusssuchende Organisation muss strukturell und in-
haltlich in der Lage sein, die geforderten Informationen generell zu dem für sie günstigen Zeitpunkt bereitzustellen. Darüber hinaus erfordert erfolgreiches Lobbying eine Leitungsebene, welche die Handlungsfähigkeit der Organisation nach
innen garantiert und die Organisation nach außen hin repräsentiert und im politischen System verankert. Nicht zuletzt gilt es, sich als verlässlicher Ansprech-
partner, als Bereitsteller glaubwürdiger, objektiver, unabhängiger, zeitnaher und relevanter Informationen zu installieren. Mit einer solchen Reputation ist es
wahrscheinlich, von den politischen Akteuren als mögliche Informationsquelle
wahrgenommen und anerkannt zu werden.

Die im Folgenden aufgeführten Mechanismen sprechen die interne Dimen-
sion eines möglichen Einflusses an. Die Studie wendet sich zunächst zwei allein B 1) intra-organisationalen Faktoren zu: 1) der organisationalen Kongruenz (B

1.1.) und 2) der Ressourcenausstattung des einflusssuchenden Akteurs (B 1.2.).

Anschließend formuliert sie Hypothesen, welche die Bedeutung der Reputation

(B 2) als auch die der Führungsebene (B 3) herausstellen. Diese sind zwar primär intern der Organisation zuzuordnen, sie betonen aber auch die Notwendigkeit der Interaktion mit den politischen Akteuren und damit die Bedeutung des Zusammenspiels der Perspektiven. Nur unter Berücksichtigung aller drei genannten

Faktoren ist eine einflusssuchende Organisation in der Lage, zu den politischen Verantwortlichen durchzudringen, sich gegenüber möglichen Konkurrenten
durchzusetzen und den Prozess der politischen Willensbildung indirekt aktiv
mitzugestalten.

98

3.3.2.1

Intra-organisationale Faktoren (B 1)

Die Arbeit glaubt, dass die Ressourcenausstattung eines einflusssuchenden Ak-
teurs sowie dessen organisationale Kongruenz zu seinem Zielobjekt seine Hand-
lungsfähigkeit und Durchsetzungskraft bestimmen. Sieht die Studie die aus der

Frage nach der Ressourcenausstattung generierten Ergebnisse als weiteren Bei-
trag zur Klärung der Bedeutung dieses seit Jahren in der Literatur kontrovers
diskutierten Faktors an,93 wurde die Hypothese der organisationalen Kongruenz
für das Einflusspotenzial eines Akteurs bislang kaum untersucht. Der wissen-
schaftliche Fokus lag auf der Erfassung der „Zusammenhänge zwischen der

Situation, der Struktur, dem Verhalten der Organisationsmitglieder und der Or-
ganisationseffizienz“ (Vahs 1999: 39; vgl. Beyers et al. 2008: 1120; Klüver

2012b: 492ff), nicht auf organisationaler Kongruenz.

3.3.2.1.1 Faktor B 1.1.: „Organisationale Kongruenz“

Aufbauend auf multikausalen bzw. multivariaten kontingenztheoretischen An-
sätzen ging es wissenschaftlichen Arbeiten bislang vornehmlich um die Erfas-
sung der prägenden Wirkung einer komplexen Umwelt auf die Struktur und
damit das Handeln einer Organisation (Hatch 1997: 97f).94 Vereinfacht gespro-
chen geht man davon aus, dass diejenige Organisation erfolgreich sei, die sich
strukturell am besten den Besonderheiten ihrer Umwelt angepasst habe (Scott

1986: 163), bzw. diejenige, die flexibel auf die Umwelt reagieren könne (Donal-
dson 1996: 62). Je besser der „Fit“, umso besser sei die Handlungsfähigkeit einer Organisation (Kieser/Kubicek 1992: 41).95

93 Eising (2007) und Klüver (2010) machen einen positiven Zusammenhang zwischen Ressourcenausstattung und Einflusspotenzial aus, Baumgartner et al. (2009) und Biermann et al. (2009) nicht.

94 Organisationstheoretische Ansätze gehen von einer isomorphen Wirkung der Umwelt aus (Wilkens et al. 2003: 221). Die tatsächliche Ausgestaltung einer Organisation sei direkte Folge des Einflusses ihrer Umwelt, in der sie agiert, einer Umwelt, in der zahlreiche Akteure um Akzeptanz und Deu-tungshoheit kämpften (Jones/Bouncken 2008: 672). Das führe dazu, dass sich die darin agierenden Akteure oftmals an den Strukturen und Verfahren derjenigen Organisationen orientierten, die „sie für erfolgreich halten“ (Wilkens et al. 2003: 213). In Folge ähnelte sich das Antlitz von „Unternehmen innerhalb einer Population“ (Jones/Bouncken 2008: 673).

95 Eine Idee, welche sich in ähnlicher Form in der Literatur rund um die Europäisierungsforschung wiederfindet. Demnach sei die „Kongruenz zwischen nationalen und europäischen Gegebenheiten ausschlaggebend für die Wirkung der europäischen Integration“ (Eising/Kohler-Koch 2005: 52). Nur wenn europäische Vorgaben kompatibel mit den nationalstaatlichen Besonderheiten seien, sei eine erfolgreiche Umsetzung dieser in nationales Recht und in Folge eine anhaltende Integration zu erwarten (Duina 1997: 155ff).

99

Diese Arbeit wählt einen etwas anderen Ansatzpunkt. Anstatt sich auf die Struktur eines einflusssuchenden Akteurs als solche zu konzentrieren und allein zu prüfen, wie gut diese mit den Besonderheiten der gegebenen Umwelt harmonisiert, setzt sie die Organisationsstruktur des einflusssuchenden Akteurs in Beziehung zu den organisationsstrukturen der politischen Akteuren im System. Sie
schaut, inwieweit sich dessen Organisationsaufbau mit dem der zu beeinflussen-
den Organisation funktional überschneidet. Die Studie geht davon aus, dass eine solche organisationale Kongruenz nicht nur das für einen einflussnehmenden

Akteur wichtige Monitoring der politischen Akteure und Arenen erleichtern
könnte, sondern auch die gegenseitige Kontaktaufnahme und den möglicher-
weise daraus resultierenden Informationsaustausch.

Die vorgefundene organisationale Kongruenz des einflusssuchenden Ak-
teurs mit dem des zu beeinflussenden politischen Akteurs bestimmt demenspre-
chend das Einflusspotenzial eines Akteurs. Gleichen sich zwei Organisationen
im Aufbau, kommt es in der Regel zu thematischen Überschneidungen. Dieser

Umstand befördert einen detaillierten Fachaustausch sowie inter-organisationale Kooperationen. Ist doch anzunehmen, dass sich politische Akteure bei Rückfra-gen an diejenigen wenden, welche die gleichen Themenfelder bearbeiten.96 Es
erscheint insgesamt sinnvoll, sich strukturell den sich hier interessierenden politischen Akteuren anzupassen.

Strukturelle Überschneidungen machen organisationsübergreifende Koope-
rationen wahrscheinlicher. Die Studie argumentiert, dass eine organisationale

Duplikation effektives Monitoring erlaubt, die inter-institutionelle Zusammenarbeit befördert und insgesamt das Einflusspotenzial eines Akteurs erhöht. Je stärker sich der Organisationsaufbau der einflusssuchenden Organisation und der zu
beeinflussenden gleichen – je besser der organisationale „Fit“ - umso einfacher falle es dem einflusssuchenden Akteur Monitoring zu betreiben und Zuständigkeiten zu identifizieren (Klüver 2012b: 495f). Je stärker sich die Strukturen äh-neln, umso größer ist das Einflusspotenzial, so die These:

H 3.1:

Je ausgeprägter die organisationale Kongruenz zum Zielobjekt, umso hö-
her das Einflusspotenzial eines einflusssuchenden Akteurs.

96 Zu organisationaler Doppelung als Kontrollmechanismus des Prinzipals vgl. Egeberg/Trondal 2009: 675; Kohler-Koch et al. 2008: 9; Klüver 2012b: 495f. Darüber hinaus erhöht die Spezialisierung die Wahrscheinlichkeit, Mitglied in sogenannten epistemic communities, Expertenzirkeln zu werden. Diese werden definiert als „networks of knowledge based communities with an authoritative claim to policy relevant knowledge within their domain of expertise. Their members share knowledge about causation of social and physical phenomena in an area for which they have reputation for competence, and a common set of normative believes about what action will benefit human welfare in such a domain” (Haas 1995: 175 in Brühl 2003: 29).

100

3.3.2.1.2 Faktor B 1.2.: „Ressourcenausstattung“

Die „Bedeutung der Ressourcenausstattung [zur Erfassung des Einflusspotenzi-
als eines Akteurs ergibt sich] aus den Handlungsbedingungen des Mehrebenen-
systems“ (Eising/Kohler-Koch 2005: 48). Die einzigartige europäische Syste-
marchitektur verlangt einen hohen Grad an Flexibilität. Die lokale Präsenz in
unterschiedlichen Arenen, die Einrichtung eines Verbindungsbüros vor Ort so-
wie effektives Monitoring sind kosten- und personalintensiv. Gleiches gilt für die Aufbereitung und Bereitstellung von Informationen. Arbeiten zur Rolle und

Bedeutung (trans-)nationaler Interessengruppen zeigen, dass diese Gruppen nicht nur die zu ihren Positionen konträr stehenden Akteure zu beeinflussen versuchen, sondern auch die ihren Positionen nahestehende Akteure konsequent mit

Informationen unterstützen, um den Einflussversuchen anderer Lobbygruppen
entgegen zu wirken (Austen-Smith/Wright 1994: 26). Es gilt ein breites Zielpub-
likum anzusprechen. Das sind Maßnahmen, die hohe Ausgaben erfordern.

Die Handlungsfähigkeit eines einflusssuchenden Akteurs bestimmt dessen

Einflusspotenzial. Dieses ist abhängig von seiner personellen und finanziellen

Ressourcenausstattung, so die These. Eine Organisation die über vielfältige Ressourcen verfügt, ist eher in der Lage Einflusspotenzial zu entfalten, als eine solche, die nur wenige Kapazitäten abzurufen vermag. Studien argumentieren, dass
das Ausmaß der Ressourcenausstattung einer Organisation ihre Bedeutung be-
stimmt (Mayntz 1978: 68). Auch wenn Cox und Jacobson (1973) für diese häu-
fig formulierte These keinen zwingenden Kausalzusammenhang ausfindig ma-
chen können (ibid.: 8),97 ist davon auszugehen, dass eine große Organisation
vielfältigere Dienstleistungen und Produkte anzubieten weiß als eine kleinere, so dass sie mittelfristig mehr Einflusspotenzial entfalten kann (Mahoney 2007: 41): H 3.2:

Je größer die Ressourcenausstattung einer einflusssuchenden Organisati-
on, umso größer die Handlungsfähigkeit und umso größer das Einflusspotenzial.

97 „There is no necessary correlation between growth in scale and growth in authority: an organization’s budget might grow at the same time that its importance for member states or its authority decline“ (Cox/Jacobson 1973: 8)

101

3.3.2.2

Faktor B 2: „Führungsebene“

Kapitel 2.3.1.2.2. verdeutlichte die verschiedenen Aufgaben der Führungsebene
einer Organisation. Sie soll Zielvorstellungen besitzen, ihr Wachstum kritisch
begleiten und sich gegenüber ihren Prinzipalen behaupten, um die Organisation
als eigenständigen Akteur im politischen System zu etablieren. Die Führungs-
ebene bestimmt deren Position und Sichtbarkeit nach außen und gewährleistet
zugleich ihre Identität und interne Handlungsfähigkeit nach innen (Groenleer

2009: 61f; Jones/Bouncker 2008: 88). Ihre Aufgabe ist es, zu lenken und zu
leiten. Kurz gesagt: zu führen.98

Je größer die Organisation, umso höher die Anzahl an Schnittstellen inner-
halb der Organisation und umso schwieriger die interne Koordination und In-
tegration. Es liegt an der Leitungsebene, Kommunikationssysteme zu etablieren,
die eine kontinuierliche Abstimmung zwischen den Einheiten, zwischen Leitung
und Personal erlauben, um eine effiziente Aufgabenausführung zu gewährleisten

(Barnard 1970: 176f, 183ff). Gleichzeitig wird die Glaubwürdigkeit eines Ak-
teurs durch einen kohärenten Auftritt gestärkt.

Darüber hinaus obliegt es der Leitungsebene, Zielvorstellungen zu formu-
lieren. Die Aktivitäten der Mitarbeiter lassen sich nur mit Hilfe genauer Zielvorgaben bündeln. Eine Organisation ist nur „dann wirklich leistungsfähig (…),
wenn die kurzfristig und langfristig wirksamen Entscheidungen ihrer Führung
sich in ein Zielsystem einordnen lassen, in dem sich die Strategie und die Politik des Verbandes niedergeschlagen haben“ (Braune-Krickau 1976: 67). Die Organ-isationsleitung stellt sicher, dass „the commitment of an organization’s employees and managers (…) [are] to the same set of values, beliefs and norms“ (Alvesson 2002: 33). Nur so lassen sich die vorhandenen Ressourcen sinnvoll bündeln
und effizient einsetzen.

Die Leitungsebene stellt die Weichen für die Effektivität der Arbeit ihrer

Organisation. Sie legt im Rahmen ihrer Möglichkeiten die „Rahmenbedingungen
fest, innerhalb derer der Mitarbeiter mehr oder weniger frei entscheidet und innerhalb derer sein Verhalten beurteilt bzw. kontrolliert“ (Barnard 1970: 190f)

wird. Studien, die sich mit der Frage nach den Sozialisierungseffekten europäi-
scher Institutionen auf ihre Mitarbeiter auseinandersetzen, zeigen, dass sich die Mitarbeiter an der Position ihrer Organisation orientieren (Curtin/Egeberg 2008: 644; Trondal/Peters 2013: 5; Egeberg/Trondal 2011: 877ff; Suvarierol 2008:

717f).99 Simon scheint mit seiner Behauptung Recht zu behalten, dass „Vorgaben

98 Führung wird hier verstanden als „Zielorientierte soziale Einflußnahme zur Erfüllung gemeinsamer Aufgaben in/mit einer strukturierten Arbeitssituation“ (Wunderer/Grunwald 1980: 62).

99 Ähnliches gilt für die Arbeitsgruppen im Rat. Beyers (2005) zeigt, dass die nationalen Vertreter in den Arbeitsgruppen des Rats kaum Sozialisierungseffekte aufwiesen (Beyers 2005: 908). Der Sozia-102
durch Führungskräfte (…) aus Sicht des Mitarbeiters Entscheidungsprämissen dar[stellen]“ (Sanders/Kianty 2006: 190). Oder wie es Olsen (2009) formuliert:

„the basic logic of action is rule-following. Behavior is governed by standardized and accepted codes of behavior, prescriptions based on a logic of appropriateness, and a sense of obligations and rights derived from an identity, role, or membership in a political community and the ethos and practices of its institutions” (Olsen 2009: 9).

Insgesamt hängt das Einflusspotenzial einer Organisation von ihrer „Machtfülle, Geschlossenheit sowie Selbstständigkeit“ (Schäfer 1987: 55) ab, also von Faktoren, die maßgeblich von der Qualität der Leitung bestimmt werden. Diese muss
nach innen die Handlungsfähigkeit ihrer Organisation gewährleisten und nach
außen hin ihre Sichtbarkeit und Eigenständigkeit behaupten:

„Manager müssen ebenso viel Zeit und Energie auf den Umgang mit Umweltanfor-
derungen verwenden wie auf die Steuerung der inneren Angelegenheiten der Orga-
nisation. Ausgleichen und Vereinigen – ebenso wie Abschirmen und Aufspalten –
gehören zu den wichtigsten Verwaltungsaufgaben in einer modernen Organisation“

(Scott 1986: 346).

Gelingt es der Führungsebene, nach innen als Moderator und Ressourcensteuerer
und nach außen als Ansprechpartner aufzutreten, ist die Wahrscheinlichkeit
hoch, dass sich das Einflusspotenzial einer ihr unterstehenden Organisation er-
höht. Die Hypothese lautet wie folgt:

H 4: Je durchsetzungsstärker die Führungsebene einer Organisation nach außen
agiert und gleichzeitig Maßnahmen ergreift, welche die interne Handlungsfähigkeit garantieren, umso größer ist insgesamt das Einflusspotenzial einer einflusssuchenden Organisation.

lisierungseffekt der Kommission sei bei denjenigen stärker, die vor ihrem 30. Geburtstag bei einer supranationalen Institution anfingen (Hooghe 2005: 876). Das könnte auf eine Selbstselektion zu-rückzuführen sein (Suvarierol 2008: 718f). Zur weiteren Diskussion vgl. Hooghe 2005: 876; Ege-berg1999: 469; Laffan 2004: 90; Shore 2000: 199 und Cini 1996: 125.

103

3.3.2.3

Faktor B 3: „Reputation“

Ausgehend von den in Kapitel 3.2. gemachten Aussagen zur Bedeutung der

Ressource „Information“ in Verbindung mit der Erkenntnis, dass Menschen nur
bedingt rational zu handeln vermögen, geht die Studie davon aus, dass politische Akteure bei Bedarf auf extern generierte Informationen zurückgreifen und Informationen gegen Zugangsrechte eintauschen. Die Beschaffenheit dieser Daten
ergibt sich aus den obigen Ausführungen.100 Es gelten die gleichen Prämissen
wie für die erste Hypothese dieser Arbeit.

Darüber hinaus ist die Studie davon überzeugt, dass nur Informationen von

Akteuren Verwendung finden, die den Ansprüchen der politischen Akteure ge-
nügen (Eising/Kohler-Koch 2005: 38). Diese wissen, dass mehr Informationen
nicht „zwangsläufig besseres Handeln“ (Kuhlen 1987: 241) bedeuten. Aus die-
sem Grund wählen sie aus der Fülle möglicher Informationsquellen diejenige
aus, die im Ruf steht, die von ihr gewünschten Daten zu akzeptablen Konditio-
nen bereitstellen zu können. Je besser ein Akteur im Ruf steht, „die am stärksten nachgefragten (…) Ressourcen“ (Eising/Kohler-Koch 2005: 38; Bouwen 2004:

348) zur Verfügung zu stellen, deren „Erreichbarkeit leicht gegeben ist“

(Schneider/Leifeld 2009: 151), umso wahrscheinlicher werden diese berücksich-
tigt. Anders formuliert: erfolgreiches Agieren ist dem vorbehalten, der die relevanten Ansprechpartner zur richtigen Zeit mit auf ihre Bedürfnisse abgestimmten Informationen versorgt (Van Schendelen 1995: 7f; Buholzer 1998: 194).Das

Einflusspotenzial eines Akteurs hängt von seiner Fähigkeit ab, die gewünschten

Materialien bereitstellen zu können. Nur wer als Organisation in der Lage ist, die von den politischen Akteuren gewünschten Informationen bereitstellen zu können, wird von diesen berücksichtigt (Buholzer 1998: 256). In Folge obliegt es
dem einflusssuchenden Akteur den Kriterien nach 1) Qualität, 2) Unparteilich-
keit und 3) Nutzbarkeit der von ihr bereitgestellten Daten zu genügen.

Die einer Organisation zugesprochene Reputation beeinflusst die Akzeptanz
der Klienten gegenüber den von dieser bereitgestellten Gütern. Als soziales Ka-
pital trägt es damit zur Bildung und Beibehaltung von Kooperationen und damit
zum Einflusspotenzial eines Akteurs bei, wie in Kapitel 2.3.1.2.2. zur „Theorie zur Ressourcenabhängigkeit“ festgestellt wurde.

H5: Je besser die Reputation eines einflusssuchenden Akteurs als Bereitsteller objektiver, qualitativ hochwertiger und nutzbarer Daten, desto größer ist sein Einflusspotenzial.

100 Glaubwürdigkeit der Daten bezieht sich auf die Person bzw. Institution EEA, während Glaubhaf-tigkeit die Richtigkeit und Zuverlässigkeit der Aussage selbst meint und im Folgenden unter dem Stichwort „Qualität der Daten“ diskutiert wird.

104

3.4 Zusammenfassende Bemerkungen

Der hier gewählte integrative Ansatz erlaubt die Erfassung von Einflussmecha-
nismen unter Bezugnahme auf verschiedene Ebenen und Faktoren. Ein einfluss-
suchender Akteur muss interne Maßnahmen ergreifen, um die eigene Handlungs-
fähigkeit in einer dynamischen Umwelt zu garantieren. Darüber hinaus gilt es,
die externe Ebene, die Offenheit politischer Akteure gegenüber externen Materi-
alien zu berücksichtigen. Ganz im Sinne spieltheoretischer Überlegungen müs-
sen das Verhalten und die Bedürfnisse der politischen Akteure antizipiert wer-
den, um adäquat auf diese reagieren zu können.

Den Ausführungen der begrenzten Rationalität nach Simon folgend, wel-
cher u.a. die Annahmen vollständiger, allzeit verfügbarer Informationen ein-
schränkt, geht die Studie davon aus, dass politische Akteure auf zusätzliche, von Experten aufbereitete Daten angewiesen sind; Daten, welche einflusssuchende

Akteure zur Verfügung stellen und welche aller Wahrscheinlichkeit nach ihr

Anliegen unterstützen. Sich dieser Tatsache bewusst, versuchen politische Ak-
teure möglichst viele Informationen im eigenen Haus aufbereiten zu lassen, um

(in)direkten Einflussversuchen von außen zu widerstehen. Dies ist aber nur mög-
lich, wenn sie über ausreichende Ressourcen verfügen. Ist dies nicht der Fall,
müssen sie auf zusätzliches Material zurückgreifen. Folglich wird die Ansicht
vertreten, dass die Offenheit politischer Akteure gegenüber extern generierten

Informationen von ihrer jeweiligen eigenen Ressourcenausstattung abhängt. Zum
anderen ist der gewählte Interventionszeitpunkt entscheidend. Die Studie glaubt, dass die Berücksichtigung zusätzlichen Datenmaterials im Verhandlungsverlauf
kontinuierlich abnimmt.

Auf der anderen Seite wird das Beratungspotenzial einflusssuchender Ak-
teure von ihrer Fähigkeit bestimmt, die gewünschten Ressourcen zu akzeptablen

Konditionen bereitzustellen. Neben der Betrachtung der externen Dimension ist
es deswegen notwendig, sich die interne, intra-organisationale Ebene anzusehen.

Dazu gehört u.a. die Fähigkeit eines einflusssuchenden Akteurs, die gewünsch-
ten Materialien zum für ihn bestmöglichen Zeitpunkt zur Verfügung zu stellen.

Ein Vorgang, der einerseits eine ausreichende finanzielle und personelle Res-
sourcenausstattung erfordert und zum anderen eine Organisationsstruktur vo-
raussetzt, welche effektives Monitoring erlaubt sowie eine gegenseitige Kontaktaufnahme ermöglicht.

Unterstellt die Studie, dass eine ausreichende Ressourcenausstattung sowie
organisationale Kongruenz die Überwachung politischer Vorgänge auf interner

Ebene erleichtern, ist sie ebenso davon überzeugt, dass die Führungsebene die

Schlagkraft eines einflusssuchen Akteurs bestimmt. Diese garantiert zum einen
die interne Handlungsfähigkeit ihrer Organisation. Andererseits obliegt es ihr, 105
ihre Organisation nach außen hin zu repräsentieren, sich gegen mögliche Konkurrenz durchzusetzen und sich als verlässlichen Ansprechpartner in einer dy-
namischen Umwelt zu etablieren. Die Führungsebene übernimmt sowohl Reprä-
sentations- als auch Leitungsfunktionen und agiert als Moderator verschiedener
interner und externer Interessen.

Nicht zuletzt entscheidet die Reputation eines einflusssuchenden Akteurs
über dessen Mitwirkung an der politischen Entscheidungsfindung. Aufbauend
auf der Argumentation zur Ressourcenausstattung politischer Akteure im Hin-
blick auf ihre Offenheit gegenüber extern generierten Informationen nimmt die

Arbeit an, dass politische Akteure, wenn sie auf externes Datenmaterial zurück-
greifen müssen, denjenigen Akteuren Aufmerksamkeit schenken, die im Ruf
stehen, verlässliche und glaubwürdige Informationen bereitzustellen. Im Wissen, dass jede Art aufbereiteter Informationen die (unbewussten) Präferenzen ihres

Erzeugers widerspiegeln, gewähren sie denen Zugang, die sie als besonders ver-
lässlich einstufen. Es liegt am einflusssuchenden Akteur, interne Maßnahmen zu
ergreifen, die ein solches Vertrauen in die von ihm bereitgestellten Informationen rechtfertigen.

Insgesamt leistet der im Rahmen der Studie entwickelte handlungsleitende

Bezugsrahmen einen wichtigen Beitrag für die konzeptionelle Erfassung des

Einflusspotenzials von IRAs in einer komplexen und dynamischen Umwelt wie
der EU. Auf Basis neo-institutionaler, organisations- und verhandlungstheoreti-
scher Modelle ist es möglich, die relevanten Faktoren und Dimensionen ausfin-
dig zu machen, zueinander in Beziehung zu setzen und für die Analyse ausge-
wählter Mechanismen der Einflussnahme fruchtbar zu machen. Letztlich ergibt
sich aus der Kombination der oben genannten Faktoren ein vollständiges Bild
des Einflusspotenzials einzelner IRAs. Die hier aufgeführten Mechanismen wer-
den im Folgenden am Fallbeispiel der EEA auf ihre Gültigkeit überprüft.

106

4 Fallstudie

Der im Rahmen der Arbeit entwickelte handlungsleitende Bezugsrahmen ermög-
licht es Bedingungen und Mechanismen der Einflussnahme zu formulieren, die
es einem einflusssuchenden Akteur erlauben sollten, den Prozess der europäi-
schen Entscheidungsfindung indirekt mitzugestalten. Die in Kapitel 3.3 aufge-
stellten fünf Hypothesen werden im Folgenden am Fallbeispiel der EEA auf ihre

Relevanz und Reichweite hin getestet. Die EEA wurde Anfang der 1990er Jahre
gegründet, um den „europäischen Entscheidungsträgern und Bürgern Zugang zu
zeitnahen und sachdienlichen Informationen und Erkenntnissen zu verschaffen

(…), zur Beantwortung ihrer Fragen über die Umwelt in ihrem Alltagsleben
beizutragen und sicherzustellen, dass Umweltdenken und -erziehung in den Mit-
telpunkt der Entscheidungsfindung rücken“ (EEA 2009a: 8).

4.1 Offenheit politischer Akteure ggü. Informationen (A)

4.1.1 Faktor A 1: „Ressourcenausstattung“

Die Offenheit politischer Akteure gegenüber zusätzlich bereitgestellten Informationen und in ihrer Folge das Einflusspotenzial eines einflusssuchenden Akteurs ist abhängig von den intern vorhandenen personellen Ressourcen der an der
tatsächlichen Entscheidungsfindung beteiligten politischen Akteure. Je geringer deren hauseigene Ressourcenausstattung, umso eher griffen sie zur Sicherung
der eigenen Handlungsfähigkeit auf zusätzliches Datenmaterial zurück.

Die Analyse der drei europäischen Organe - Kommission, Parlament und

Rat - erlaubt die Identifizierung der innerhalb der Institutionen für den umweltpolitischen Bereich verantwortlichen Akteure sowie ihrer gegebenen personellen

Ressourcen. Für eine bessere Einschätzung der Ergebnisse werden die Institutio-
nen in einem zweiten Schritt zueinander in Beziehung gesetzt. Am Fallbeispiel
der EEA soll die Hypothese anschließend auf ihre Aussagekraft hin bewertet
werden. Die Berücksichtigung der von der EEA bereitgestellten Informationen
gibt in diesem Zusammenhang Aufschluss darüber, inwieweit die hier ausge-
machten politischen Akteure auf extern aufbereitete Daten zurückgreifen.

B. Saerbeck, Unabhängige europäische Regulierungsagenturen,

DOI 10.1007/978-3-658-06018-3_4, Springer Fachmedien Wiesbaden 2014

4.1.1.1

Analyse der relevanten politischen Akteure

Die Formulierung europäischer Vorgaben im Bereich der Umweltpolitik fällt seit
den 1970er Jahren in den Bereich der geteilten Zuständigkeiten, dem heutigen
ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 192 Abs. 1 des Vertrags über die

Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).101 Neben der Europäischen

Kommission (Kommission) nehmen der Rat der Europäischen Union (Rat) und
das Europäische Parlament (Parlament) gleichberechtigt an der Entscheidungs-
findung teil. Im Folgenden werden die in den Institutionen arbeitenden und für
die europäische Umweltpolitik verantwortlichen Akteure identifiziert und hin-
sichtlich ihrer Ressourcenausstattung analysiert, um später Aussagen zu ihrer

Offenheit und Abhängigkeit gegenüber zusätzlichen Informationen treffen zu
können.

4.1.1.1.1 Die Europäische Kommission

Die Kommission ist laut Art. 211 AEUV verpflichtet, den Fortschritt des europä-
ischen Einigungsprozesses im Sinne der Leitideen und konkreten Vertragsziele
aktiv zu fördern und zur „Entwicklung des Gemeinsamen Marktes“ (Art. 211

AEUV) beizutragen. Dafür besitzt sie u.a. Initiativrecht und kontrolliert als „Hü-
terin der Verträge“ die Einhaltung des Gemeinschaftsrechts (Epiney 1997: 135;

Knill 2003: 93), wobei sie bei Vertragsverstößen gegen das säumige Land vor-
gehen und beim EuGH ein Vertragsverletzungsverfahren anhängig machen kann

(Art. 260 AEUV). Insgesamt erfüllt sie drei Funktionen:

„eine Orientierungsfunktion zur Bestimmung und Definition von Problemen; eine

Organisationsfunktion, die sicherstellen muss, dass alle wichtigen Handlungsträger für ein Politikfeld mobilisiert und zu gemeinsamen Handlungen zusammengeführt
werden; [und] eine Vermittlungsfunktion, die zur Aufgabe hat, Konsens und Akzeptanz für gemeinsame Handlungswege zu schaffen und die verschiedenen Handlungs-
träger zu motivieren“ (Schuppert 2000: 125).

Die Kommission ist intern in eine politische und eine administrative Ebene un-
terteilt. Auf der politischen Ebene agieren die 27 Kommissare, die im Kollegium über die Arbeit der Kommission als Ganzes entscheiden. Jeder Kommissar verfügt über ein aus 6 bis 8 Mitgliedern bestehendes Kabinett und eine Generaldi-
rektion (GD). Soll ersteres die „politische[n] Führungs- und Entscheidungsauf-

101 Weitere Ausführungen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren sowie ein Schaubild finden sich in Kapitel 4.1.2.1.

108
gaben [unterstützen] sowie Informationen horizontal wie vertikal weiterleiten“

(Weidenfeld/Wessels 2007: 155), übernehmen GDs in der Praxis administrative

Funktionen. Sie setzen sich zusammen aus einem Direktor, aus Beamten (aus

Verwaltungsräten (AD) und Verwaltungsinspektoren (AST)), temporären Ange-
stellten und nationalen entsendeten Sachverständigen.

Abbildung 16: Organisationsaufbau der Europäischen Kommission

Kommissar A

Kommissar B

Kommissar C

Kabinett

Kabinett

Kabinett

(6-8 Mitglieder)

(6-8 Mitglieder)

(6-8 Mitglieder)

Generaldirektion A

Generaldirektion B

Generaldirektion C

Direktor

Direktor

Direktor

Beamte

(AD, AST)

Beamte

(AD, AST)

Beamte

(AD, AST)

Angestellte

Angestellte

Angestellte

Experten

Experten

Experten

Nat. Sachverständige

Nat. Sachverständige

Nat. Sachverständige

(Quelle: eigene Darstellung)

Eine Vielzahl von Akteuren ist an der Ausformulierung eines Richtlinienent-
wurfs beteiligt (Daviter 2007: 657), wobei die Ausarbeitung von Vorschlägen in
der Regel in den unterhalb des Kollegiums der Kommissare angesiedelten zu-
ständigen GDs erfolgt (Knill 2008: 91; Hartlapp et al. 2010: 9f). Die verantwortliche GD erarbeitet auf administrativer Ebene einen Entwurf und präsentiert sie dem zuständigen Kommissar und seinem Kabinett, worauf dieser bereits im

Vorfeld inoffiziell mit anderen GDs abgestimmte Vorschlag dem formellen Ab-
stimmungsprozess zugeführt wird (Interview 10). Daraufhin sind alle GDs sowie
der juristische Dienst angehalten, den Entwurf innerhalb einer gegebenen Frist
zu prüfen, zustimmend zu kommentieren und/oder einen neuen Vorschlag aus-
zuarbeiten. Kann keine Einigung erzielt werden, wird der Vorschlag zurückge-

109
zogen, revidiert und/oder auf Kabinettsebene neu verhandelt (Hartlapp et al.

2010: 11f).102

War die GD Umwelt zunächst allein für die Ausarbeitung umweltpolitischer

Richtlinien verantwortlich, wird sie seit 2010 von der GD Klima unterstützt, in der „die entsprechenden Aktivitäten der GD Umwelt, die Aktivitäten der GD

Außenbeziehungen, die die internationalen Verhandlungen über den Klimawan-
del betreffen, sowie bestimmte klimabezogene Tätigkeiten der GD Unternehmen
und Industrie zusammengeführt“ (IP/10/164) werden. Nicht zuletzt arbeitet sie in ausgewählten Themenbereichen mit der GD Energie zusammen.103 Alle drei

GDs werden auf ihre personelle Ressourcenausstattung hin untersucht.

Personelle Ressourcenausstattung

Im Jahre 2011 gehörten der GD Umwelt 467 Personen an, 2% der bei der Kom-
mission insgesamt Beschäftigten. Der GD Energie gehörten 2,1% (490 Personen)

und der GD Klima 0,6 % (132 Personen) der Kommissionsbeschäftigen an. Von
den 467 Personen in der GD Umwelt handelt es sich um 279 ADs und 188

ASTs; 10 Mitarbeiter sind befristet angestellt. In der GD Energie finden sich 235

ADs, 255 ASTs und 23 nicht permanent angestellte Mitarbeiter. Obwohl die

Mitarbeiter der GD Klima nur 0,6 % des Gesamtpersonals der Kommission aus-
machen, finden sich hier im Vergleich zu den anderen beiden GDs überdurch-
schnittlich viele ADs, 78,1% (103 Personen). Im Gegensatz dazu sind nur 8 von

132 Beamten befristet verpflichtet.

Im Folgenden werden die absoluten Zahlen auf die inhaltliche Arbeit der
einzelnen GDs heruntergebrochen. Nur so können Aussagen über ihre tatsächlich
vorhandene personelle Ressourcenausstattung getroffen werden. Bei der Erfas-
sung werden diejenigen Mitarbeiter vernachlässigt, die mit Durchführungs- und

Kontrollaufgaben betraut sind. An dieser Stelle geht es allein um die Erfassung derjenigen Personen, die (mehr oder weniger) regelmäßig inhaltlich an der Ausarbeitung einer Richtlinie beteiligt sind. Eine Aufstellung der Mitarbeiter der GDs ohne die nicht-inhaltlich arbeitenden Mitarbeiter gibt Aufschluss.

102 Darstellung der internen Arbeitsabläufe innerhalb der Kommission vgl. Hartlapp et al. 2010.

103 „In der GD Energie werden die Dienststellen der früheren GD Verkehr und Energie zusammengeführt, die sich mit Energiefragen befassen, einschließlich der Energie-Taskforce, die vormals bei der GD Außenbeziehungen angesiedelt war“ (IP/10/164).

110

Abbildung 17: Personalausstattung GD Umwelt

Abteilung

Unterabteilung

Mitar-
beiter

ENV DG

Dem Generaldirektor unmittelbar unterstellt

4

ENV DDG

Koordinierung der Politiken und Instrumente zur Ressourcenef-

3
fizienz

ENV SRD

Gemeinsame Direktion Verwaltungsdienstleistungen 88

ENV/CLIMA

ENV A

Rechtsangelegenheiten und Kohäsion

3

ENV A.1

Rechtsdurchsetzung, Koordinierung von Vertragsverletzungs-

28
verfahren und rechtl. Fragen

ENV A.2

Förderung der Einhaltung von Vorschriften, Governance und

24
rechtliche Fragen

ENV A.3

Kohäsionspolitik und Umweltauswirkungen

20

ENV B

Natur, Biodiversität und Bodennutzung

6

ENV B.1

Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Erhaltung der Böden

19

ENV B.2

Biologische Vielfalt

19

ENV B.3

Natur

22

ENV C

Nachhaltiges Management von Ressourcen, Industrie und Luft

4

ENV C.1

Nachhaltige Produktion und nachhaltiger Verbrauch

22

ENV C.2

Abfallwirtschaft

24

ENV C.3

Industrieemissionen, Luftqualität & Lärm

30

ENV D

Wasser, Meeresumwelt und Chemikalien

3

ENV D.1

Schutz von Wasserressourcen

23

ENV D.2

Meeresumwelt & Wasserindustrie

20

ENV D.3

Chemikalien, Biozide und Nanomaterialien

28

ENV E

Internationale Angelegenheiten, Life & Ökoinnovationen

5

ENV E.1

Internationale Beziehungen und Erweiterung

22

ENV E.2

Internationale Umweltverträge, Prozesse und Handelsfragen

20

ENV E.3

LIFE - Natur

22

ENV E.4

LIFE - Umwelt und Ökoinnovationen

24

ENV E.5

Diverse

10

ENV F

Strategie

4

ENV F.1

Chefökonom, Folgenabschätzung und Evaluierung

22

ENV F.2

Institutionelle Angelegenheiten und Programmierung

12

ENV F.3

Kommunikation

14

ENV F.4

Chefwissenschaftler, Forschung und Innovation

14

Gesamt

485

(Quelle: eigene Darstellung)104

104 http://ec.europa.eu/staffdir/plsql/gsys_page.display_index?pLang=DE; Stand 27.11.2012. Die im Folgenden aufgeführten Daten wurden alle der Website http://europa.eu/index_de.htm am 24.10.2012 entnommen.

111

Innerhalb der GD Umwelt sind vornehmlich die Abteilungen ENV B, C, D und
mit Abstrichen Abteilung F inhaltlich mit der Formulierung umweltpolitischer

Maßnahmen betraut. Zu diesen Abteilungen gehören insgesamt ca. 256 Mitarbei-
ter, ca. 53% der Einheit.

Abbildung 18: Personalausstattung GD Klima

Abteilung

Unterabteilung

Mitarbeiter

GD KLIMA

Dem Generaldirektor unmittelbar unterstellt

1

KLIMA 001

Policy Koordination und Liaison mit GD UMWELT

2

KLIMA 002

Kommunikation

5

KLIMA 003

Verwaltung und rechtliche Unterstützung

5

KLIMA A

Internationale Beziehungen und Klimaschutzstrategie

4

KLIMA A.1 Internationale und interinstitutionelle Beziehungen

13

KLIMA A.2 Klimaschutzfinanzierung und Entwaldung

14

KLIMA A.3 Überwachung, Berichterstattung und Überprüfung

8

KLIMA A.4

Strategie und wirtschaftliche Bewertung

9

KLIMA B

Europäische und internationale Kohlenstoffmärkte

5

KLIMA B.1

Durchführung des EHS

24

KLIMA B.2

Benchmarking

8

KLIMA B.3 Internationaler Kohlenstoffmarkt, Luftfahrt und Seefahrt

18

KLIMA C

Einbindung der Anpassung an den Klimawandel und

3
kohlenstoffarme Technologien

KLIMA C.1

Kohlenstoffarme Technologien

13

KLIMA C.2

Verkehr und Ozon

21

KLIMA C.3

Anpassung

12

KLIMA SRD

Gemeinsame Direktion Verwaltungsdienstleistungen Unbekannt

ENV/CLIM

KLIMA SRD.1

Humanressource

Unbekannt

KLIMA SRD.2

Finanzen

Unbekannt

KLIMA SRD.3

Informationstechnologie

Unbekannt

Gesamt

165

(Quelle: eigene Darstellung)

Innerhalb der GD Klima sind die Abteilungen A und C mit der Formulierung
umweltpolitischer Maßnahmen betraut, ca. 62 Mitarbeiter (knapp 38%). Die

Betrachtung der GD Energie zeigt des Weiteren, dass dort ca. 82 Mitarbeiter

(Abteilung C, ca. 14%) inhaltlich mit umweltpolitischen Themen beschäftigt
sind.

112

Abbildung 19: Personalausstattung GD Energie

Abteilung

Unterabteilung

Mitarbeiter

GD ENER

Dem Generaldirektor unmittelbar unterstellt

6

ENER SIAC

Gemeinsame Innenrevision MOVE/ENER

7

ENER DDG1

Stellvertretender Generaldirektor Außenpolitik &

5

Entwicklung von Finanzinstrumenten

ENER A

Energiepolitik

4

ENER A.1

Energiepolitik & Marktbeobachtung Strom, Gas, Kohle

27
und Erdöl

ENER A.1.001

Juristische Sektion

4

ENER A.2

Kommunikation und Interinstitutionelle Beziehungen

17

ENER A.3

Internationale Beziehungen und Erweiterung

20

ENER A.3 DEL Außenbeziehungen EU - Aserbaijan; EU - Russland

Unbekannt

ENER B

Energiebinnenmarkt

3

ENER B 001

ACER

ENER B.1

Binnenmarkt I: Netz und regionale Initiativen

21

ENER B.2

Binnenmarkt II: Großhandelsmärkte; Strom und Gas

25

ENER B.3

Binnenmarkt III: Endverbrauchermärkte; Kohle und

20

Erdöl

ENER C

Erneuerbare Energien, Forschung und Innovation,

5

Energieeffizienz

ENER C 001

EAWI

5

ENER C.1

Erneuerbare Energien und CCS-Politik

16

ENER C.2

Neue Energietechnologien, Innovation und saubere

22

Kohle

ENER C.2001

Forschungskoordinierung

5

ENER C.3

Energieeffizienz

22

ENER C.3001

Energieeffizienz von Produkten

12

ENER DDG2

Koordinierung der Direktionen D und E

Insgesamt 23

ENER DDG2.D

Nukleare Sicherheit und Brennstoffkreislauf

Insgesamt 106

ENER DDG2 E

Kernmaterial Überwachung

Insgesamt 154

ENER AAE

EURATOM-Versorgungsagentur

Insgesamt 17

ENER SRD

Gemeinsame Direktion Verwaltungsdienstleistungen
unbekannt

MOVE/ENER

Gesamt

576

(Quelle: eigene Darstellung, bereinigt hinsichtlich umweltpolitischer Aufgaben) Festgehalten werden kann, dass sich innerhalb der Kommission wohlwollend
gerechnet ca. 400 Mitarbeiter inhaltlich mit umweltpolitischen Fragen auseinan-
dersetzen. Nicht zu der Personalausstattung hinzugerechnet werden können Ex-
pertenausschüsse und Beteiligte in öffentlichen Konsultationsverfahren. Diese

113
aus Sachverständigen, nationalen Experten und mit Abstrichen aus Vertretern (inter-)national tätiger Organisationen und Verbände bestehenden Ausschüsse
sichten Informationen und Optionen und tragen, je nachdem, für welchen Zeit-
raum sie eingesetzt sind, kurz- oder langfristig zur Konsensbildung bei (Buholzer 1998: 170f; Weidenfeld/Wessels 2007: 158). Von den 719 derzeit für die Kommission aktiv tätigen Expertengruppen105 arbeiten 46 direkt mit der GD Umwelt,

5 mit der GD Klima und 14 mit der GD Energie zusammen. Eine Expertengrup-
pe hat durchschnittlich ca. 20-30 Mitglieder.

Obwohl Expertengruppen die Kommission bei der inhaltlichen Ausgestal-
tung von Richtlinien unterstützen, können sie aufgrund ihrer temporären Natur
nicht als fester Bestandteil der Kommission angesehen werden. Die Ausschüsse
sind zum einen für die Erfüllung spezifischer Aufgaben eingerichtet. Nur ein

Bruchteil von Expertengruppen wird über Jahre hinweg regelmäßig von der

Kommission konsultiert (Huster 2008: 204). Ein Umstand, der dazu führt, dass
ihre Zahl erheblich schwankt. Waren nach Huster (2008) im Jahr 2008 121 Ex-
pertengremien im Umweltsektor aktiv, können heute nur 46 Gruppen direkt den

GDs Umwelt, Energie und Klima zugeordnet werden. Zum anderen zeigt sich,
dass sie durchaus eigene, der Kommission konträre gegenüberstehende (nationa-
le/private) Interessen verfolgen.

Expertengruppen müssen insgesamt als politische Foren des Interessenaus-
tauschs zwischen nationaler und supranationaler Ebene betrachtet werden. Ein

Umstand, dem sich die Kommission bewusst zu sein scheint. In der Praxis zeigt
sich, dass die Kommission die Diskussionen in den Expertenausschüssen durch
politikunternehmerische Strategien, gezieltes Agenda-Setting und geschicktes

Taktieren zu steuern weiß (Martens 2008: 643f; Huster 2008: 303f). Sie be-
stimmt in der Regel die Tagesordnung sowie in Teilen die Zusammensetzung der

Ausschüsse.106 Darüber hinaus kann sie durch die Festlegung von Fristen den
internen Abstimmungsprozess stark verkürzen (Neyer 2000: 281; Lars-
son/Trondal 2006: 14ff; Döring 2005: 110ff). Sie zögere nicht, Gremien auszu-
setzen, wenn ihr der Diskussionsverlauf nicht passe, um sie zu einem für sie
später günstigeren Zeitpunkt wieder zu aktivieren (Larsson 2003: 77; Cini 1996: 31). Nicht zuletzt sind Beiträge von Expertengruppen nicht bindend.107

105 http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=search.result, Stand 27.11.2012.

106„Inclusiveness or exclusiveness are other important instruments for Commission control; allowing just a few experts, interest groups or Member States’ representatives to be part of a group or involved in the preparations for the setting up of an expert group is a strategic decision that may affect the result and the functioning of an expert group profoundly“ (Larsson 2003: 18).

107 http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=faq.faq&aide=2, Stand 27.11.2012. Zur Arbeitsweise von Expertengruppen vgl. http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/PDF/SEC_2010_EN.pdf, Stand 27.11.2012.

114

Bei der Formulierung von Richtlinienvorschlägen konsultiert die Kommission darüber hinaus die Öffentlichkeit und unterhält „intensive Kontakte zu Interessengruppen“ (Klüver 2012: 218). An der Konsultation bzgl. der Verhandlun-
gen zum 7. Umweltaktionsprogramms (UAP) beteiligten sich 300 Einzelperso-
nen sowie Mitarbeiter von NGOs, Verbänden und Forschungseinrichtungen.108

An der Befragung zur Leitinitiative „Ressourcenschonendes Europa“ nahmen
über die Web-Maske insgesamt 217 Akteure (91 Personen und 126 Organisatio-
nen) und 31 Akteure auf anderem Wege teil.109 Allerdings sind auch hier, wie bei den Expertengruppen, Vorschläge für die Kommission nicht bindend. Erneut
geht es allein um Schaffung eines Eindrucks über die Akzeptanz der von der

Kommission erarbeiteten Vorschläge. Aus diesem Grund können die Beteiligten
des Konsultationsverfahrens, genauso wie die Mitglieder von Expertengruppen
nicht zur personellen Ressourcenausstattung der Kommission gerechnet werden.

Sie werden im Folgenden nicht weiter berücksichtigt.

4.1.1.1.2 Der Rat der EU

Der Rat setzt sich zusammen aus „je einem Vertreter jedes Mitgliedstaates auf

Ministerebene, der befugt ist, für die Regierung des Mitgliedstaates zu handeln“

(Art. 203 AEUV). Zusammen mit dem Parlament verabschiedet er die Rechts-
vorschriften der EU.110 Er tagt mehrmals im Monat in Brüssel und ist in zehn

Fachministerräte unterteilt, von denen sich einer speziell umweltpolitischen

Fragen widmet. Der sogenannte Umweltrat setzt sich zusammen aus den Um-
weltministern der europäischen Mitgliedstaaten und tagt ca. viermal im Jahr.111

Sind die Verhandlungen im offiziellen Rat sehr formell, findet ein „etwas freierer Austausch von Gedanken“ (Interview 28) in den informellen Sitzungen der Umweltminister statt. Zu letzteren können auch Mitarbeiter von NGOs, Interessen-
gruppen und Experten und nicht zuletzt Mitarbeiter der EEA eingeladen werden

(Interview 27).

Die Mitglieder des Rats werden vom Generalsekretariat unterstützt, welches
als permanenten bürokratischen Akteur innerhalb des Rats dessen reibungslosen

Verhandlungsablauf gewährleistet (Interview 27). Darüber hinaus stellt er für
kleinere Mitgliedschaften die Ratspräsidentschaftsinfrastruktur (Hartmann 2009: 112). Dem Rat arbeitet der Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) zu, auch
bekannt unter dem Namen COREPER. Laut Art. 240 Abs. 1 AEUV besteht die-

108 http://ec.europa.eu/environment/newprg/pdf/Response%20charts.pdf, Stand 27.11.2012.

109 http://ec.europa.eu/environment/resource_efficiency/pdf/Summary.pdf, Stand 27.11.2012.

110 http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/council-eu/index_de.htm, Stand 12.11.2012.

111 http://www.consilium.europa.eu/policies/council-configurations/environment?lang=de, Stand 5.11.2012.

115
ser aus den Ständigen Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten. Seine Aufgabe ist es, „die Arbeiten des Rats vorzubereiten“ (ibid.) und in „Fällen, die in der Geschäftsordnung des Rats vorgesehen sind, Verfahrensbeschlüsse [zu]

fassen“ (ibid.). Ansonsten besitzen die AStVs keine formalen Entscheidungsbe-
fugnisse.

Der AStV selbst besteht aus zwei Abteilungen: AStV1 und AStV2. Der

AStV 2 beschäftigt sich mit Fragen rund um die gemeinsame Außen-, Sicher-
heits- und Verteidigungspolitik sowie der Wirtschafts-, Finanz- und Haushalts-
politik. Ihm gehören die Botschafter der europäischen Mitgliedstaaten an. Der

AStV 1 befasst sich mit Themen wie Verkehr, Gesundheit, Energie und Umwelt
und ist mit den Vertretern der Botschafter besetzt (Grünhage 2007: 104; Inter-
view 27). Verantwortlich für die materielle Vorbereitung der Beschlüsse des

Rats, bilden sie insgesamt das „Nadelöhr („filtre unique“) zwischen der techni-
schen Vorbereitungsphase der Rechtsetzung und Beschlussfassung des Rats der

EU auf Gruppenebene einerseits und der politischen Entscheidungsebene des

Ministerrats andererseits“ (von Friedeburg 2012: 1). Sie sind „Nadelöhr und

Filter, durch die alle Vorgänge in den Ratsgremien laufen, von unten nach oben
und umgekehrt“ (Grünhage 2007: 105).

Abbildung 20: Aufbau des Rats der EU

10 Fachräte

(6-8 Mitglieder)

AStV 1

AStV 2

(Vertreter der Botschafter)

(Botschafter)

Arbeits-

Arbeits-

Arbeits-

Arbeits-
gruppe1
gruppe2
gruppe3
gruppe4

(Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Hardacre 2012: 58)112

In der Praxis arbeiten AStVs zahlreiche Arbeitsgruppen zu, die sich aus Vertre-
tern der nationalen Verwaltungen zusammensetzen. Die Arbeitsgruppen im Be-
reich Umwelt tagen „je nach Tagesordnung in unterschiedlichen Zusammenset-
zungen“ (Rat 12223/12: 13).113 In ihrer Zusammensetzung gleichen sie den Ex-

112 http://www.consilium.europa.eu/council/council-configurations?lang=de, Stand 5.11.2012.

113 http://register.consilium.europa.eu/pdf/de/12/st12/st12223.de12.pdf, Stand 6.11.2012.

116
pertenausschüsse der Kommission (Buholzer 1998: 170f). Sie werden „je nach Bedarf ins Leben gerufen, arbeiten themenbezogen und zeichnen sich durch eine
lockere, wenig formalisierte Struktur aus. In diesen Arbeitsgruppen machen die
technischen Experten der nationalen Verwaltungen weiter, wo die Regierungs-
vertretungen mit ihrer eigenen Expertise an ihre Grenzen stoßen“ (Hartmann

2009: 117). Zu den hier interessierenden Gruppen gehört die Gruppe „Umwelt“,
die sich generell mit umweltthemen befasst, während die Gruppe „Internationale

Umweltaspekte“ „umweltpolitische Themen im Rahmen von im Umweltbereich
geführten internationalen Verhandlungen“ bespricht und koordiniert.114 Die Ar-
beitsgruppe Energie behandelt vornehmlich technische Aspekte.115

Häufig indirekt an der Ausarbeitung des Kommissionsvorschlags durch die

Mitgliedschaft in den Expertengruppen der Kommission beteiligt, vertreten die

Mitglieder der Arbeitsgruppen im Rat in der Regel die offizielle Position ihrer Mitgliedstaaten. Erneut steht nicht der Informationsaustausch im Vordergrund,
sondern die Durchsetzung nationaler Interessen. So stehen die Mitglieder der

AStVs im engen Kontakt mit ihren Regierungen und lassen sich regelmäßig über

„Hintergründe, Zusammenhänge und Wettbewerbspraktiken“ (Grünhage

2007:116) beraten, auf deren Grundlage sie die eigenen „Weisungen argumenta-
tiv anreichern“ (ibid.: 117), um adäquat auf die jeweils anderen Positionen eingehen zu können. Sie müssen in dieser Phase inhaltlich insgesamt den einzelnen

Nationalstaaten und nicht der Personalausstattung des Rats zugeordnet werden.

Sie werden aus diesem Grund nicht weiter berücksichtigt.

Personelle Ressourcenausstattung

Ähnlich wie die Kommission ist der Rat in eine politische und administrative

Ebene unterteilt. Der Rat besteht auf politischer Ebene aus den für das Sachge-
biet zuständigen Ministern der Mitgliedstaaten, weswegen sich die Anzahl der

Mitglieder offiziell auf 27 beläuft. Vertreter der Kommission begleiten die Sitzungen. Die AStVs greifen für die Verhandlungen auf die von ihren nationalen

Apparaten generierten Informationen zurück, weswegen argumentiert wird, dass
entgegen der gerade genannten Zahl von 27 Mitgliedern die die faktische Res-
sourcenausstattung des Rats weitaus größer ist.

Auf administrativer Ebene wird der Rat von seinem Generalsekretariat (GS)

unterstützt. Es kursieren unterschiedliche Zahlen bzgl. seiner Ressourcenausstattung. Bauer (2007) geht davon aus, dass dort „rund 3000 Bedienstete, davon

114 http://eu2012.dk/de/EU-and-the-Presidency/About-EU/Arbejdsgrupper/Beskrivelser, Stand 5.11.2012.

115 http://www.cy2012.eu/de/Footer/about-the-eu/council-working-parties, Stand 5.11.2012.

117
ungefähr 500 der Funktionsgruppe Administration oder gleichwertig nationale Experten, die sich auf zehn Generaldirektionen (einschließlich des Juristischen Dienstes) sowie direkt dem Generalsekretär bzw. dem Stellvertretenden Generalsekretär unterstellte Stabsstellen verteilen“, (Bauer 2007: 92) arbeiten. Das Organigramm des GS des Rats zeigt ein etwas anderes Bild. Demnach beschäftigt
es 226 Personen,116 von denen 51 inhaltlich (Direktion B, C, D, E und G) arbei-
ten (ca. 22%). In diesem Zusammenhang ist die Direktion E verantwortlich für
die Themengebiete Umwelt, Bildung, Verkehr und Energie. Es besteht aus acht

Personen, nämlich einem Direktor, vier für den Bereich Umwelt und drei für den

Bereich Transport, Telekommunikation und Energie zuständigen Akteuren. Im

Vergleich zum Gesamtverhältnis sind das nur ca. 3,5 %.

Abbildung 21: Ressourcenausstattung des Generalsekretariats des Rats

Beschreibung

Zahl

Dem Generalsekretär direkt unterstellte Dienste (inkl. Generalsekretär)

14

Juristischer Dienst

13

Generaldirektion A – Verwaltung (Insgesamt)

129

Generaldirektion B – Landwirtschaft, Fischerei, Soziales und Gesundheit

13

Generaldirektion C – Auswärtige Angelegenheiten, Erweiterung und Katastro-

9
phenschutz

Generaldirektion D – Justiz und Inneres

10

Generaldirektion E – Umwelt, Bildung, Verkehr und Energie

8

Generaldirektion F – Presse und Kommunikation

19

Generaldirektion G – Wirtschaft und Wettbewerbsfähigkeit

11

Gesamt

226

(Quelle: eigene Darstellung)

4.1.1.1.3 Das Europäische Parlament

Das Parlament vereint die direkt gewählten Vertreter der europäischen Bürger.

Zusammen mit dem Rat erörtert und verabschiedet es die EU-

Rechtsvorschriften. Es besitzt Budgethoheit und kontrolliert allein den EU-

Haushalt.117 Es setzt sich zusammen aus 736 gewählten Vertretern der 27 euro-
päischen Mitgliedstaaten, die sich zu sieben politischen und einer fraktionslosen Gruppe zusammengeschlossen haben. Jeder Abgeordnete (MEP) verfügt über ein
eigenes Büro mit Angestellten. Inhaltlich ordnen sie sich 20 Ausschüssen und 35

116 Die Zahlen sind dem Organigramm des Rats entnommen, Stand 5.11.2012,

http://www.consilium.europa.eu/media/1592278/gsc_organisation_chart_en.pdf.

117 http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/european-parliament/index_de.htm, Stand 12.11.2012.

118

Delegationen zu, wobei letztere bei der inhaltlichen Ausgestaltung einer Richtlinie keine signifikante Rolle spielen. Ihre Aufgabe ist es, mit Parlamenten von

Drittländern in Kontakt zu stehen und die EU nach außen zu vertreten.118 Sie
werden im Folgenden vernachlässigt.

Abbildung 22: Aufbau des Europäischen Parlaments

Plenum

Präsidium

Fraktionen

MEP A

MEP B

General-

Assistenten

Assistenten

sekretariat

Fraktionssekretariat

Fraktionssekretariat

Juristischer

Dienst

Kabinett

Ausschuss A

Ausschuss A

Genera
ldirekti-

Vorsitzender

Vorsitzender

onen

MEP

MEP

(insbesondere

Experten

Experten

Au

sschusssek-

Nat. Sachverständige

Nat. Sachverständige

retariate)

(Quelle: eigene Darstellung)

Die politische Leitung des Parlaments obliegt dem Präsidenten und den Vizeprä-
sidenten. Zusammen mit 5 Quästoren bilden sie das Präsidium des Parlaments.

Die eigentliche inhaltliche Arbeit findet in den Parlamentsausschüssen statt. Dort werden die Vorschläge der Kommission geprüft, bearbeitet und für die Abstim-118 Alle weiteren Informationen wurden der Seite
http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/de/0025729351/Aufbau-und-Arbeitsweise.html entnommen, Stand 7.11.2012.

119
mung im Plenum vorbereitet. Jeder Ausschuss besteht aus einem Vorsitzenden, einem Vorstand und einem Sekretariat.119 Die Fraktionen beraten darüber hinaus
ihre MEPs bei der inhaltlichen Diskussion einer Richtlinie. Ihr Aufbau gleicht
dem der Ausschüsse. Ihre Sekretariate sind aber nicht Teil des Generalsekretariats des Parlaments.

Das Generalsekretariat setzt sich zusammen aus dem Kabinett des General-
sekretärs, dem juristischen Dienst und zehn Generaldirektionen. Der Generaldi-
rektion IPOL (interne Politikbereiche) und der EXPO (externe Politikbereiche)

sind die Ausschusssekretariate zugeordnet: Sie unterstützen die Arbeit der Aus-
schüsse. Ihre Aufgabe ist es, „die Maschine am Laufen zu halten“ (Interview 8)

und die „Ausschüsse zu planen, die Tagesordnung vorzubereiten, dem Vorsit-
zenden vorzulegen, mit anderen Institutionen zu arbeiten, den Zeitplan mit den
anderen Institutionen abzustimmen (…) und herauszufinden, wer die richtigen

Ansprechpartner sind und was ihre Vorstellungen und Probleme“ (ibid.) sind.

Also ein „bisschen das Öl im Getriebe [des Entscheidungsfindungsprozesses] zu
sein“ (ibid.).

Der Ausschuss für Umweltfragen, öffentliche Gesundheit und Lebensmit-
telsicherheit (ENVI) ist im Parlament für umweltpolitische Fragen zuständig. In der Regel wird ein von der Kommission eingegangener Richtlinienvorschlag
federführend von dem vom Ausschuss bestimmten Berichterstatter und Schat-
tenberichterstatter bearbeitet. Unterstützt werden die beiden bei ihrer Arbeit (wie auch der Ausschuss) vom Ausschusssekretariat. Die „Ausschusssekretariate im

Parlament (…) sorgen für den ordnungsgemäßen Ablauf der Sitzungen, unter-
stützen den Vorsitzenden bei der Einhaltung der Geschäftsordnung“ (Interview

3) und sorgen dafür, dass „die Dokumente rechtzeitig eingereicht werden, zur

Verfügung stehen, die richtigen Leute informiert werden, usw.“ (Interview 8).

Normalerweise, aber nur wenn „die Abgeordneten es wünschen“ unterstützen sie
sie „auch bei der Erarbeitung von parlamentarischen Papieren (Berichtsentwür-
fen, Kompromissänderungsanträgen, etc.)“ (Interview 3,8). Insgesamt arbeitet
das Ausschusssekretariat, falls gewünscht, eng mit den jeweiligen Berichterstattern zusammen und organisiert auf Wunsch Expertenanhörungen zur besseren

Sondierung der Lage (Interview 4). Jede politische Fraktion stellt darüber hinaus Mitarbeiter für die Ausschüsse ab.

Dem ENVI-Ausschuss ist es gestattet, bei der Policy-Abteilung des Parla-
ments Informationen anzufordern und Studien in Auftrag zu geben. Nach Kon-
sultationen mit der Bibliothek des Parlaments verfasst dieses entweder selbst
eine für den internen Gebrauch vorgesehene Studie oder beauftragt einen exter-
nen Akteur, eine öffentlich zugängliche Studie vorzulegen. Auf Wunsch organi-

119 Darüber hinaus existieren Unterausschüsse und nichtständige Sonderausschüsse.

120
siert die Abteilung Expertengremien und Workshops für die Mitglieder des EN-VI-Ausschusses. Veranstaltungen, die mitunter offen sind für deren Mitarbeiter
sowie für Lobbyisten und die Presse (Interview 4). Die Policy-Abteilung arbeitet für die Parlamentsausschüsse (indirekt dessen Berichterstatter), den Parlamentspräsidenten, den Generalsekretär und den Generaldirektor. Einzelne MEPs, poli-
tische Gruppen und Fraktionen und Ausschusssekretariate gehören nicht zu ihren

Klienten. Ihre Arbeit ist vergleichbar mit dem des wissenschaftlichen Dienstes
des Bundestags. Ihr obliegt es, „to provide timely specialised advice to committees and delegations and to assist in carrying out research addressing the needs of the committees” (Interview 4). Informationen werden nur auf Anfrage erteilt.

Ihre Mitarbeit ist ad hoc und nicht institutionalisiert. Die policy-Abteilung kann daher nicht der Personalausstattung des Parlamentsausschusses ENVI zugeschrieben werden. Sie wird im Folgenden vernachlässigt.

Personelle Ressourcenausstattung

Der ENVI-Ausschuss ist mit 68 Mitgliedern der „größte gesetzgebende Aus-
schuss des Europäischen Parlaments.“120 Der Ausschuss für Industrie, Forschung
und Energie (ITRE), der sich in Teilen ebenfalls mit umweltpolitischen Themen
befasst, hat darüber hinaus 60 Mitglieder.121 MEPs stehen im Schnitt zwei Mit-
arbeiter vor Ort in Brüssel und Straßburg zur Verfügung, welche Informationen
sammeln und Entscheidungsoptionen erarbeiten sollen (Florenz 2007: 44). Im

Wahlkreis unterstützt sie ein Büro, welches in der Regel nur örtlich relevante

Themen bearbeitet. Unterstützt werden die MEPs des Weiteren von ihren Frakti-
onssekretariaten. Das Verhältnis Bedienstete – MEPs kann der Tabelle entnom-
men werden.

120 http://www.europarl.europa.eu/committees/de/envi/contacts.html#menuzone, Stand 26.11.2012.

121 Die Mitgliedschaft von MEPs als stellv. Mitgl. in anderen Ausschüssen wird nicht berücksichtigt.

121

Abbildung 23: Person. Ressourcenausstattung Fraktionssekretariate des Parlaments Fraktion

Anzahl

Anzahl

Name

Ge-

Verhältnis zur

MEPs

Mitar-
samt

Anzahl MEPs123

122
beiter

European Peop-

268

300

Wirtschaft und Umwelt (2)

10

ENVI: 24 - 1: 4
le’s Party (EPP)124

- ENVI (4)

ITRE: 22 - 1: 4.4

- ITRE (4)

Alliance of

85

102

- ENVI (5)

8

ENVI: 8 -1: 1,6

Liberals and

- ITRE (3)

ITRE: 6 - 1:2

Democrats

(ALDE)125

Socialists and

187

258

Sustainable Development and 11,5

ENVI: 17 -

Democrats

Competitiveness (1)

ITRE: 15

(S&D)126

- ENVI (5)

- ITRE (6) 127 ~ 5,5

Greens/European

59

88

- ENVI (5)

8

ENVI: 6 – 1:1,2

Free Alliance128

- ITRE (3)

ITRE: 5 – 1: 1,6

European Con-

54
k.A.

- Umwelt (7) ~ 2,58

~ 3, 9

ENVI: 6 – 1: 2,3
servatives and

- Industrie (4) ~ 1,36

ITRE: 4 – 1: 2,9

Reformists

(ECR)129

Confederal Group

34

57

- ENVI (3)

6

ENVI: 3 – 1:1

United European

- ITRE (3)

ITRE: 3 – 1:1

Left/Nordic Green

Left (GUE-

NGL)130

Europe of Free-

35

46

- ENVI (4) ~ 2,33

~5,6

ENVI: 3 – 1:1,3
dom and Democ-

- ITRE (5) ~ 3,25

ITRE: 3 – 1: 0,9
racy Group (EFD)

Non-Attached

27

46

Sekretariat allgemein (20)

2

ENVI: 1 – 1:1

Members (NI)

(20 Mitarbeiter zuständig für

ITRE: 2 – 1: 0,5

20 Ausschüsse = 1)

Insgesamt

749

~897

~55,0

128 - 1: 2,32

(Quelle: eigene Darstellung)

122 http://www.europarl.europa.eu/meps/de/search.html; Stand 27.3.2012.

123 Zahlen in Relation zu den jeweiligen Parteimitgliedern in den Umweltausschüssen.

124 http://www.eppgroup.eu/staff/en/default.asp?list=1; Stand 27.3.2013.

125 http://www.alde.eu/alde-group/secretariat-support-work-alde-meps/; Stand 27.3.2013.

126http://www.socialistsanddemocrats.eu/gpes/public/secrhome.htm?section=NET&category=SECR&request_loc ale=DE#71; Stand 27.3.2013.

127 Da die angegebenen Personen teilweise sowohl für den ITRE als auch ENVI Ausschuss zuständig sind, wird die Gesamtzahl je nach den zusätzlichen Aufgaben ins Verhältnis gesetzt.

128 http://www.greens-efa.eu/de/mitarbeiter/33-alle-mitarbeiter/referenteninnen-14.html; Stand 27.3.2013.

129 http://ecrgroup.eu/wp-content/uploads/2013/02/ECR-Staff-Organigramme-FEB-2013.pdf; Stand 27.3.2013.

130 http://guengl.eu/people/committees; Stand 27.3.2013.

122

Darüber hinaus werden die MEPs fraktionsübergreifend vom Generalsekretariat unterstützt. Das ENVI-Sekretariat beschäftigt insgesamt 21 Personen – zwei

Abteilungsleiter, 10 Verwaltungsangestellte, zwei Assistenten und 7 Sekretari-
atsmitarbeiter.131 In der Regel arbeiten ein Mitarbeiter des Ausschusssekretariats mit einem zuständigen Berichterstattern zusammen (Interview 8). Ähnliches gilt
für das ITRE-Ausschusssekretariat. Das besteht momentan aus einem Abtei-
lungsleiter, einem Sekretär, 13 Verwaltungsangestellten, 11 Assistenten und
einem Trainee: insgesamt 27 Personen.

4.1.1.2

Diskussion

Im Folgenden soll die Hypothese, nach der die Offenheit eines politischen Ak-
teurs von seiner personellen Ressourcenausstattung abhängig ist, am Beispiel der EEA überprüft werden. Dafür vergleicht die Studie zunächst die personelle Ressourcenausstattung der europäischen Institutionen, um Aussagen hinsichtlich der jeweiligen Nachfrage machen zu können.

4.1.1.2.1 Interpretation der Zahlen

Auf den ersten Blick schneidet das Parlament im Vergleich zu Kommission, Rat
und Parlament bei der internen Personalausstattung am besten ab, gefolgt von
der Kommission. Weniger Mitarbeiter hat der Rat.

131 http://www.europarl.europa.eu/committees/de/envi/contacts.html#menuzone, Stand 7.11.2012.

123

Abbildung 24: Angestellte europäischer Institutionen im Umweltbereich Institution

Angestellte EU

In Zahlen

Prozent

Europäische Kommission

GD Umwelt

256

GD Klima

62

GD Energie

82

Gesamt

400

42%

Europäisches Parlament

MEPs/Mitarbeiter

[68 (ENVI) + 136] + [60 (ITRE) + 122] = 386

Ausschusssekretariat

[21 (ENV) + 27 (ITRE)] = 48

Fraktionssekretariat

~ 55

Gesamt

489

51,5%

Rat der EU

Fachrat „Umwelt“

27

AStV-2

27

Generalsekretariat

8

Gesamt

62

6,5%

Gesamt

951

100%

(Quelle: eigene Darstellung)

Auf den zweiten Blick offenbart sich ein anderes Bild. Die Zahlen für das Par-
lament sind wohlwollend gerechnet, da die Arbeit der MEPs nicht nur inhaltli-
cher Natur ist. MEPs müssen neben der Parlamentsarbeit vielfältigen anderen

Verpflichtungen nachkommen. Sie seien „kaum in der Lage, komplexe Zusam-
menhänge vollständig zu überblicken, die Auswirkungen von Gesetzgebung auf
alle Beteiligten zu erfassen oder die notwendige Detailkenntnis nur durch Lektü-
re zu erwerben“ (Florenz 2007: 44). MEPs verfügten daher „eher über Fach-
kenntnisse in der Breite (…), während Detailkenntnisse sich zumeist nur auf
wenige Themen beschränken“ (ibid.).132 Der Wunsch nach zusätzlichen Informa-
tionen sei aufgrund der schwachen Personalausstattung und kleiner Zeitbudgets
hoch (Klüver 2012: 220).

Darüber hinaus diskutieren die Parlamentsausschüsse ENVI und ITRE ne-
ben umwelt- und energiepolitischen Themen auch Fragen der öffentlichen Ge-
sundheit und Lebensmittelsicherheit (ENVI) sowie der Forschung und Industrie

(ITRE). Zum Vergleich: die Kommission besitzt für die beiden Themenfelder
jeweils eine GD. Nicht zuletzt ist offen, inwieweit die eigenen Mitarbeiter der MEPs sowie der Fraktionen tatsächlich eigene fachkundige Expertise bereitstel-132 Ihre Verpflichtungen gegenüber den Wählern in den Wahlkreisen schränkten die schon knappen zeitlichen Kapazitäten weiter ein (ibid.).

124
len können. Ein Beispiel: 10 Mitarbeiter der EPP-Fraktion sind verantwortlich für 46 MEPs in den Themenfeldern Umwelt und Energie. Es ergibt sich ein

Schlüssel von 1 zu 4,6. Andere Fraktionen mögen besser aufgestellt sein. Eine

Spezialisierung der Mitarbeiter ist angesichts der zu behandelnden Themenviel-
falt allgemein nicht möglich. Vielmehr handelt es sich bei Fraktionsmitarbeitern in der Regel um Generalisten, die ebenfalls auf extern aufbereitete Fachexpertise vertrauen müssen. Das zunächst positive Bild der Personalausstattung des Parlaments ist zu revidieren. Bei genauerer Betrachtung kann es nicht auf eigene

Ressourcen vertrauen, sondern ist auf weitere externe Informationen angewiesen.

Anders verhält es sich mit dem Rat. Erscheint dessen personelle Ressour-
cenausstattung auf dem ersten Blick im Vergleich zu seiner Bedeutung als ge-
ring, ist zu bedenken, dass den Mitgliedern des Rats und der AStVs auf nationa-
ler Ebene ein Verwaltungsapparat von beachtlicher Größe zur Verfügung steht.

Sie können in der Regel auf die Expertise ihrer Fachministerien zurückgreifen.

Zwar konsultiere der Rat häufig Interessengruppen, aber nicht aus der Notwen-
digkeit heraus, Informationen zu generieren, sondern um deren Präferenzen zu
erfragen, um die Akzeptanz der von ihm verabschiedeten Richtlinien bereits
vorab einschätzen zu können (Pappi/Henning 1999: 279). Es ist deshalb anzu-
nehmen, dass der Rat gegenüber extern aufbereiteter Informationen verschlosse-
ner ist. Die Kommission hat, gemessen an den Zahlen, eine weitaus bessere Res-
sourcenausstattung als das Parlament. Sie verfügt über rund 400 Angestellte,
deren Arbeit inhaltlicher Natur ist.

Aufbauend auf der oben gemachten Annahme geht die Studie davon aus,
dass das Parlament über die geringsten personellen Ressourcen verfügt und des-
halb am stärksten auf externe Information zurückgreift. Sodann dürfte die Kom-
mission folgen, während der Rat die besten Ressourcen zu haben scheint und
dementsprechend am wenigsten auf externe Ressourcen zurückgreifen dürfte.

Nicht, weil der Rat auf europäischer Ebene über ausreichende Kapazitäten ver-
fügt, sondern weil davon auszugehen ist, dass seine Mitglieder relativ kosten-
neutral auf die auf nationaler Ebene generierten Informationen zurückgreifen
können. Ob diese auf theoretisch-spekulativem Wege aufgestellte Annahme
zutrifft, wird im Weiteren empirisch am Fallbeispiel der EEA überprüft.

125

4.1.1.2.2 Fallbeispiel EEA

Aufgabe der EEA ist es, die Gemeinschaftsorgane der EU bei der Entschei-
dungsfindung durch die Sammlung und Bereitstellung objektiver, verlässlicher
und vergleichbarer Informationen über den Zustand der Umwelt zu unterstützen.

Auf den ersten Blick scheint die EEA mit allen drei europäischen Institutionen
inhaltlich zusammen zu arbeiten. Betrachtet man die Tätigkeiten der Mitarbeiter der EEA für das Jahr 2010, zeigt sich, dass die Mitarbeiter ca. 32,5% ihrer Eins-
ätze in den Themenbereichen 1 bis 3 gemeinsam mit Mitarbeitern der Kommis-
sion, des Parlaments und des Rats bzw. den jeweiligen Ratspräsidentschaften
durchgeführt haben (Interview 9).

Abbildung 25: Einsätze von EEA-Angestellten im Jahr 2010 – Inhaltlicher Natur Themenfeld 1

Themenfeld 2

Themenfeld 3

Gesamt

„Environmen-

„Cross-cutting

„Integrated
tal Themes“

Themes“

Environmental

Assessments“

Gesamtzahl Ak-

279

296

82

657
teure

Kommission

DG ENV

90

32

10

132

DG MARE

1

6

1

8

DG REGIO

2

2

0

4

DG Enlargement

1

0

0

1

DG Clima

1

0

0

1

Eurostat

4

8

3

15

DG Enterprise

2

3

0

5

DG Research

1

2

0

3

DG EuropeAid

0

0

2

2

COM allgemein

14

6

0

20

Gesamt

116 ~ 41,5%

59 ~ 20%

16 ~ 19,5 %

191 ~ 29 %

Rat/

Präsidentschaften

Präsidentschaften

7

5

1

13

Gesamt

~ 2,5%

~ 1,7%

1 ~ 1,2%

~ 2%

Parlament

Gesamt

1 ~0,4

3 ~ 1%

5 ~ 6%

9 ~ 1,5%

Anteil von 100%

~44,4%

~22, 7%

~26,7%

~32,5 %

(Quelle: Daten Interview 9)

126

Abbildung 26: Einsätze von EEA-Angestellten im Jahr 2010 – Operativer Natur Themenfeld 4

Themenfeld 5

Themenfeld 6

Gesamt

„Information

„EEA Govern-

„EEA Internal

Services and
ance and Part-

Management

Communica-
nerships“

Administrati-
tions“
on“

Gesamtzahl Akteure

299

162

94

555

Kommission

DG ENV

26

6

11

43

DG MARE

0

1

1

2

DG REGIO

1

0

0

1

DG Enlargement

0

0

0

0

DG Clima

1

0

0

1

Eurostat

3

4

0

7

DG Enterprise

5

0

1

6

DG Research

1

0

0

1

DG EuropeAid

0

3

0

3

DG Admin

0

0

1

1

COM allgemein

42

6

18

66

Gesamt

79 ~ 26,4%

20~ 12,3%

32 ~ 34%

131

~23,6%

Rat/

Präsidentschaften

Präsidentschaften

4

4

1

10

Gesamt

~ 1,3%

~ 2,5 %

~ 1%

~ 1,8%

Parlament

10

0

1

Gesamt

10 ~3,3%

0

1 ~ 1%

11 ~2%

Gesamtanteil von

~31%

~14,8%

~36%

~27,4

100%

(Quelle: Daten Interview 9)

Darüber hinaus verweisen die jährlichen Arbeitsprogramme der EEA auf einen
regen inhaltlichen Austausch zwischen den europäischen Organen und den EEA-

Mitarbeitern. Im Folgenden wird die inhaltliche Zusammenarbeit der EEA mit
den europäischen Organen im Einzelnen herausgearbeitet. Die Tabelle zeigt
aktuelle Beispiele der Kooperation aus den Jahren 2010 und 2011.

127

Abbildung 27: Ausgewählte Beispiele der Kooperation 2010/2011

Institu-

Tätigkeit
tion

Komis-

Beitrag zur Arbeit der Kommission:

sion

The EEA provided support to DG Environment throughout the year, ranging from supporting inter̻service consultations and working groups on resource efficiency and indicators, to compiling key messages on EU use of material resources and resource efficiency.

Ͳ EEA contributed to the European Commission's forthcoming 'Blueprint to safeguard Europe's water' with discussions on water economics and quantitative target setting. The work on water accounts is closely aligned with the Commission's work on water resources management Ͳ The EEA contributed to European Commission work on reviewing the Action Plan on Sustainable Consumption and Production and Sustainable Industrial Policies

Ͳ The report Waste opportunities — Past and future climate benefits from better municipal waste management in Europe has been widely used in the Commission and by other policymakers to explain the importance of implementing waste policies.

Ͳ The annual EEA report Tracking progress towards the Kyoto Protocol and 2020 targets in Europe, supporting the European Commission's report to the Council of the European Union and the European Parliament on EU progress towards achieving the Kyoto objectives.

Ͳ Throughout the period of the volcanic eruption in Iceland, the EEA, in cooperation with the World Health Organisation (WHO) and European Centre for Disease Control (ECDC), regularly assessed Europe's air pollution and provided updates to the European Commission, the air quality community within Eionet and the public.

Ͳ In collaboration with the European Commission, the Agency developed a 'baseline' to measure trends in biodiversity, and consequently the effectiveness of policies.

Ͳ The EEA prepared and published the annual report on Greenhouse gas trends and projections in Europe, which also supports the European Commission's report to the Council and the Parliament on EU progress towards achieving the Kyoto objectives.

Ͳ The 2010 data (in particular the 2010 RBMP and the WFD) and assessments are providing the basis for the next big milestone report on the state of Europe's water in 2012, which will support the European Commission's 2012 'Blueprint to safeguard Europe's water'.

Ͳ A paper on the Resource Efficiency knowledge base was submitted to the Commissioner for Environment and DG Environment. Additionally, work moved forward on scenarios, pathways and fiscal recovery packages towards achieving a low-carbon and green economy by 2050, including establishment of natural resource accounting and prospects for ecological tax reform.

Ͳ A concept paper was drafted after in-house discussions and was then made available to the Commission and the Parliament. Core elements of the note were used in the European Commission's Resource Efficiency Roadmap.

Teilnahme an Sitzungen

Ͳ Conference on prevention and insurance of natural catastrophes, organised by the Commission Ͳ Presentation of the draft 'State of Europe's coasts' report to the Commission services and a number of stakeholders at OURCOAST conference, 27–28 October 2011, Riga, Latvia

Ͳ Conference on prevention and insurance of natural catastrophes, organised by the European Commission, 18 October 2011, Brussels, Belgium.

Ͳ European Commission, DG Environment, Noise Regulatory Committee meeting, June and December 2010, Brussels, Belgium

Ͳ European Commission, DG Environment, Ambient Air Quality Committee meeting, June and December 2010, Brussels, Belgium

128

Gemeinsame Vorstellung von Produkten

Ͳ the EEA and the European Commission submitted the 2010 EU greenhouse gas inventory to the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC)

Ͳ publication and launch of the annual Bathing water report, which again found a wide interest in the European press. This year it was again complemented by an update on the Eye on Earth web application

Treffen zwischen EEA und einzelnen GDs in der Kommission

Ͳ DG for Enterprise (DG ENTR); Development and Cooperation – EuropeAid (DG DEVCO); Research and Innovation (DG RDT); Health and Consumers (DG SANCO); Maritime Affairs and Fisheries (DG MARE); Agriculture and Rural Development (DG AGRI); Regional Policy (DG REGIO); Mobility and Transport (DG MOVE).

Ͳ Treffen zwischen der Exekutivdirektorin der EEA, McGlade und den Kommissaren Hedegaard, Tajani und Damanaki

Parla-

Beitrag zur Arbeit des Parlaments:

ment

Close cooperation with the Parliament was another priority as in previous years. The EEA provided its expertise to a number of processes, briefings and reports such as

Ͳ the assessment of the 6th European Environmental programme;

Ͳ the resource efficiency roadmap; the biodiversity strategy; future financing of GMES after 2014

Ͳ briefings for Parliament delegations on issues related to the environment.

Ͳ the TERM 2011 report, presented at the European Parliament's Committee on Transport and Tourism in November, acted as a baseline for these annual assessments.

Teilnahme an Sitzungen

Ͳ Launch of Air quality in Europe — 2011 report and panel discussion in the European Parliament, November 2011, Brussels, Belgium.

Ͳ European Parliament Inter-Group on biodiversity, climate change and sustainable development, September 2011, Brussels, Belgium.

Ͳ The EEA also played a role in the International Year of Forests with presentations at several events including with a presentation on forests, climate change and human health at the European Parliament Intergroup on Biodiversity, Climate Change and Sustainable Development.

Ͳ EEA's results under the transport and environment reporting mechanism (TERM) were presented by Professor McGlade to the Committee on Transports and Tourism

Ͳ In June 2010, EEA's Executive Director Jacqueline McGlade presented EEA findings on biodiversity to the ENVI Committee.

Gemeinsame Vorstellung von Produkten

Ͳ TERM launch, European Parliament Committee on Transport, 9–10 November 2011, Brussels.

Regelmäßige Treffen zwischen EEA und Parlament

Ͳ A European Parliament delegation (comprising 14 participants), led by the EEA's focal point in the European Parliament's ENVI Committee paid an official visit to the EEA. MEPs were invit-ed to send their contributions regarding the EEA's draft 2012 management plan.

Ͳ The Executive Director (EEA) gave speeches at various workshops organised at the European Parliament notably on items related to the green economy, maritime issues, space policy, the Arctic Futures Symposium, and forests in the context of 2011 International Year of Forests.

Ͳ The Executive Director participated in the European Parliament's hearing on climate change with representatives of national parliaments and presented the EEA's results under the transport and environment reporting mechanism (TERM) to the Committee on Transports and Tourism.

129

Ͳ The EEA was in regular exchange with the Chair of the ENVI Committee, who intervened alongside Vice-Chair at the activities for the launch of EEA's SOER 2010.

Ͳ EEA's focal point in the ENVI Committee, Gerben-Jan Gerbrandy, MEP, visited the EEA in Copenhagen and various bilateral meetings took place in Brussels.

Rat und Beitrag zur Arbeit des Rats bzw. der Ratspräsidentschaften

Ratsprä-

The EEA cooperated with the Hungarian and Polish Presidencies by participating in the Informal sident-Environment Councils. Contacts were also established with the Danish Presidency. Regular schaften
dialogue was also maintained with the Polish EU Presidency around the topic of resource efficiency. The EEA cooperated continuously with the Council of Europe and the Spanish and Belgian Council Presidencies in 2010.

Ͳ EEA's Executive Director participated in the informal Council meetings organised by the Spanish and Belgian Presidencies. She presented EEA's Signals 2010 together with the Spanish Presidency and explained EEA results on biodiversity at a conference organised by the Belgian Presidency. Professor McGlade highlighted the main elements of SOER 2010 to Ministers participating in the December 2010 Environment Council meeting. Contacts were established with the Hungarian Presidency and the trio of Presidencies starting with the Polish Presidency.

Teilnahme an Sitzungen

Ͳ Council of Europe and Spanish Presidency of EU — European conference on Protected areas and ecological networks, January 2010, Spain.

Ͳ The EEA material on mobile phones was updated and presented to a hearing on EMF in Council of Europe

Kooperationen

Ͳ a new phase in the cooperation between the EEA and the Council of Europe started anchored on a project to be carried through ETC/BD on the establishing the Emerald network in the West Balkans countries. The Council decision to recognise the relevance of substituting the Palaearc-tic classification by the EEA European Nature Information Service (EUNIS) habitat classification will support a full exercise on EUNIS in 2011.

(Quelle: Daten Interview 9)

Europäische Kommission

Die EEA ist angehalten, alle „erforderlichen objektiven Informationen für die

Ausarbeitung und Durchführung von sinnvollen und wirksamen Umweltmaß-
nahmen (…) insbesondere“ (VO 401/2009 Abs. b) an die Kommission weiterzu-
leiten, damit „diese ihre Aufgaben bei der Festlegung, Ausarbeitung und Evalu-
ierung von Umweltmaßnahmen und Vorschriften erfüllen kann“ (ibid.). Haupt-
ansprechpartner der EEA innerhalb der Kommission ist die GD Umwelt.

Von der EEA bereitgestellte Informationen werden von der GD Umwelt
grundsätzlich als hilfreich angesehen. Insbesondere in den Bereichen strategische Planung und bei der Evaluierung von Politiken arbeiten die EEA und die GD

Umwelt zusammen, wie ein Blick in die Jahresprogramme der EEA zeigt. Bei-
spiele der Zusammenarbeit finden sich vor allem bei der Formulierung der euro-
päischen Umweltaktionsprogramme (UAP); so ist die Strategie der EEA für

130

2004-2008 mit dem 6. UAP der Europäischen Gemeinschaften 2002-2012 abgestimmt. Ein ähnliches Vorgehen zeichnet sich für die Formulierung des derzeit
diskutierten 7. UAP ab.

Des Weiteren unterstützt die EEA die Kommission u.a. bei der Implemen-
tierung des Weißpapiers der Kommission, welches sich mit den Herausforderun-
gen des Klimawandels auseinandersetzt (EEA 2012: 11). Sammelte die Kom-
mission die Daten im Bereich Ozon, analysierte die EEA diese (Interview 17).

Ihre Einschätzungen zum Thema Treibhausgas unterstützten den Fortschrittsre-
port der Kommission bzgl. der Zielverwirklichung des Kyoto-Protokolls gegen-
über Rat und Parlament (EEA 2011: 20). Nicht zuletzt gab die EEA wesentlichen

Input bei der Formulierung der von der Kommission entworfenen Leitinitiative

„Ressourcenschonendes Europa“ (EEA 2012: 7), wobei sich Vertreter der

Kommission u.a. bei Vorträgen auf Daten der EEA beriefen. Zahlreiche weitere

Beispiele der Kooperation finden sich in den Jahresberichten der EEA.

Die Zusammenarbeit mit den anderen GDs der Kommission verbesserte
sich kontinuierlich und ist heute als gut zu bewerten (Interview 10). Die EEA
unterstützt die einzelnen GDs insbesondere bei der Entwicklung von Indikatoren.

In diesem Zusammenhang kooperiert sie eng mit der 2010 gegründeten GD Kli-
ma, deren Aufbau und Entwicklung sie aktiv begleitete (Interview 13) und die
sie u.a. bei der Entwicklung einer Berichtsstruktur für die Post-Kyoto-Phase
unterstützte (EEA 2011: 21). Auch bauen die Arbeiten der GD Landwirtschaft
regelmäßig auf Informationen der EEA auf. Die GD Forschung und die GD

Enterprise verwenden die Informationen der EEA im Gegensatz dazu eher spo-
radisch (Technopolis 2008: 45).

Die von der EEA bereitgestellten Daten werden als hilfreich empfunden (In-
terview 10, 16). Hier und da werden Stimmen laut, die sich mehr regionale Da-
ten wünschen. Einem Anliegen, dem die EEA zukünftig im Rahmen des SEIS

Projekts nachgehen kann (Interview 10). Andere empfinden ihre Expertise in
einzelnen Themenbereichen im Vergleich mit den bereits bestehenden Einrich-
tungen wie Eurostat als nicht so stark, beispielsweise im Bereich Landwirtschaft und bei sozio-ökonomischen Fragen (Technopolis 2008: 53). Ein Fakt, der weniger ins Gewicht fällt, berücksichtigt man, dass die EEA für den umweltpoliti-
schen Sektor geschaffen wurde und dass deshalb Ausarbeitungen zu landwirt-
schaftlichen Themen eher Randprodukte als Zielvorgabe sind.

Insgesamt werden die von der EEA bereitgestellten Materialien positiv von
der Kommission angenommen. Ca. 70% der auf administrativer Ebene operie-
renden Kommissionsmitarbeiter gaben an, die Daten der EEA in der Phase der

Politikformulierung zu nutzen (COWI 2013: 25, 41). Es käme „durchaus vor,
dass die Kommission auf die EEA zukomme und ihre Informationen beanspru-
che“ (Interview 17). Denn ihre Informationen werden als hilfreich für die Arbeit 131
der Kommission angesehen, weswegen sie häufig für die Formulierung eines Berichts herangezogen werden (Interview 10, 12). Verweise auf Berichte der

EEA in ihren offiziellen Dokumenten sowie sonstigen Informationsbroschüren
zeugen davon:

„we have a particularly strong relationship with the EEA. We do not rely on them entirely, of course, for information (…) but the information of the agency is hugely valuable (…). It is a powerful entity of environmental information” (Interview 10).

Mitarbeiter der Kommission sind sich einig, dass ihre Arbeit ohne die von der

EEA bereitgestellten Informationen so nicht möglich wäre (Interview 10, 16).

Ein Umstand, der u.a. auf zwei Faktoren zurückzuführen ist. Einerseits zwingt
die im Vergleich zu ihren Aufgaben geringe Ressourcenausstattung der GD

Umwelt die Kommission, mit externen Akteuren zusammenzuarbeiten:

“The actual development stage of the policy – you can imagine, in a GD like this you have around 500 people working for the moment. Roughly 1/3, a little bit more, is working on individual policy areas (…) normally only one or less than one person is working for one policy area. Those individuals will cultivate relationships with the EEA counterparts” (Interview 10).

Zum anderen helfen Informationen der EEA, die Initiativen der Kommission zu
unterstützen und deren eigene Position zu stärken:

„the role of the agency in providing information, in providing ‚back-up‘ is very important as well, particularly in the process which precedes the political part of the legislative process (…). It is necessary to have scientific information which is prov-able and scientifically (…) and legally sound and the EEA with its vast range of information (…) is very useful indeed. (…). EEA reports are much more policy ori-
ented, where those from NGO’s typically tend to lobby on particular issue, they are obviously presenting their best possible case, but you would not quote it in policy without being very, very careful indeed. The credibility of the agency reporting is higher generally and normally you can check back the source and the reference,
which is absolutely essential for policy building” (Interview 10).

Die tatsächliche Nutzung der von der EEA bereitgestellten Daten selbst variiert zwischen den verschiedenen Ebenen, zwischen den GDs als auch den Personen
und der Arbeitsebene innerhalb der GD Umwelt (Interview 10). Sie ist abhängig
von persönlichen Faktoren, von der im jeweiligen Themenfeld vorgefundenen

Informationslage (IEEP/EIPA 2003a: 42) und dem zur Verfügung stehenden

Zeithorizont. Es könne passieren, dass Kommissionsmitarbeiter bei ad hoc ge-
forderten Informationen die EEA vernachlässigten und sich an andere ihr zur

132

Verfügung stehende Informationsquellen wendeten (Technopolis 2008: 44f) oder kurzfristig Berater mit einer Aufgabe betrauten (Interview 16). Auch spiele die Dezentralität der EEA eine Rolle, selbst wenn es mittlerweile ein Leichtes sei, mit Mitarbeitern der EEA in Kopenhagen und insbesondere in Brüssel in Kontakt zu treten (Interview 10):

„To take it to the extreme: I tend to read the reports coming from the EEA, to take them as incoming information, but it’s not something where I would ask a question.

I tend to treat their reports as a similar report which would be coming from McKin-sey or an external research body. (…) It’s not that I don’t trust them, they are out of Brussels, and it is down to basic things like that. If you do not meet them at a regular basis, you don’t know them, so if a question comes through your mind, you lift up the phone, you don’t dial their number, it’s as simple as that. And then you go onto the internet and you find that there is a report on their webpage and then you down-load it but still that doesn’t bring you to know the people more so the situation re-mains the same” (Interview 12).

Persönliche Gespräche, gemeinsame Sitzungen und die Benennung gegenseitiger

Kontaktpersonen sollen die Kooperation künftig weiter stärken (EEA 2010: 53f;

EEA 2008: 40; Groenleer 2009: 232).

Europäisches Parlament

In den letzten Jahren verfasste die EEA für das Parlament eine Reihe von Berichten. Inhaltliche Schwerpunkte setzte sie u.a. im Jahr 2011 in den Bereichen

„green economy, maritime issues, space policy, the Arctic Futures Symposium,
and forests in the context of 2011 International Year of Forests“ (EEA 2012: 57).

Darüber hinaus soll das Parlament Informationen der EEA u.a. in Bezug auf die

„Registration, evaluation and authorisation of chemicals“ – Richtlinie (REACH), den vom Parlament initiierten Bericht zur Abfallrichtlinie und den “Towards a
resource-efficient transport system” (TERM-)Bericht als hilfreich angesehen
haben (EEA 2004a: 20, EEA 2012: 39). Letzterer schien geradezu perfekt abge-
stimmt auf die Bedürfnisse des Parlaments gewesen zu sein (Interview 5). Nicht
zuletzt sei die EEA sehr aktiv im Bereich der Wasserrichtlinie (Interview 1) und es existiere eine enge Kooperation im Bereich Transport (Interview 17). Weitere Beispiele finden sich in den Jahresberichten der EEA.

Kann die Zusammenarbeit heute grundsätzlich als gut beschrieben werden,
war die Kooperation zwischen Parlament und EEA zu Beginn von Missver-
ständnissen zwischen den Erwartungen der MEPs und dem, welche Informatio-
nen sie kurzfristig zur Verfügung stellen kann, geprägt. Bis 2003 nahm das Par-

133
lament die Hilfe der EEA „nicht sehr häufig in Anspruch“ (KOM (2003) 800: 10). Kritisierten MEPs die Langsamkeit der Agentur bei der Bereitstellung von

Informationen, versuchte die EEA diesen zu verdeutlichen, dass sie keine quali-
tativ hochwertigen Berichte aus dem Nichts zaubern könne (Interview 22, 25).

Momente der gegenseitigen Frustration konnten in den letzten Jahren durch In-
formationsveranstaltungen sowie durch den mit dem Führungswechsel der EEA
einhergehenden Strategiewechsel weitestgehend ausgeräumt werden. Seit 2005
passt die EEA ihre Informationen verstärkt den Wünschen und Bedürfnissen der

MEPs an. Es werden nicht nur ausführliche, technisch gehaltene Berichte zum

Zustand der Umwelt zur Verfügung gestellt, sondern auch kurze Zusammenfas-
sungen, die u.a. Zukunftsszenarien aufführen und indirekt Handlungsoptionen
aufzeigen (Groenleer 2009: 234).

Die von der EEA ergriffenen Maßnahmen scheinen sich auszuzahlen. Das

Parlament gibt „Studien in Auftrag, die sie dann teilweise abarbeiten müssen“

(Interview 1). Mitarbeiter sowie die Direktorin der EEA ständen in Ausschuss-
sitzungen „Rede und Antwort“ (ibid.) und gewährleisteten durch die Nutzung
des der EEA zugestandenen permanenten Sitzes die Präsenz der EEA vor Ort

(Interview 18). Darüber hinaus stelle die EEA für Länderbesuche von MEPs in

Mitgliedsländern der EEA Hintergrundmaterialen über das jeweilige Zielland
bereit (Interview 17).

Insgesamt mache die EEA „wirklich richtig gute Arbeit“, so dass das Par-
lament „mit der EEA höchst zufrieden“ sei. Die EEA würde „vom Gesamtparla-
ment, natürlich insbesondere vom Umweltausschuss, intensiv genutzt“ (alles

Interview 1). Gleiches gilt für die Mitarbeiter in den Ausschusssekretariaten.

Diese wissen die Informationen der EEA sowie den persönlichen Austausch zu
schätzen und kooperierten, wenn thematisch sinnvoll, mit der EEA (Interview 1,

3, 8).133 Neben der Bibliothek des Europäischen Parlaments und insbesondere
der Kommission stelle die EEA neben anderen Einheiten eine „faktische Infor-
mationsquelle“ (Interview 8) dar.

Grundsätzlich empfinden MEPs die Informationen der EEA als hilfreich.

Die Nutzung der EEA-Materialien hängt im Einzelnen allerdings von individuel-
len Faktoren ab. Verfügten manche MEPs bereits über ein weitreichendes Netz-
werk an Informanten und nähmen deswegen die Arbeit der EEA nur ad hoc in

Anspruch (Technopolis 2008: 60; Interview 7), sei anzunehmen, dass viele
schlicht die Unkenntnis über die Funktion und Aufgabe der EEA von ihrer Nut-
zung abhalte (Interview 7, 18). Darüber hinaus könnten inhaltliche Differenzen
dazu führen, dass auf Informationen der EEA nicht zurückgegriffen würde. So

133 Ein nicht unerheblicher Faktor, zeigt sich in der Praxis, dass viele MEPs häufig keine längeren Studien läsen und von Mitarbeitern in den Sekretariaten auf bestimmte Aspekte hingewiesen würden (Interview 3).

134
sei das Verhältnis zwischen der EEA und dem Ausschusses für Ländliche Entwicklung nicht immer konfliktfrei. Verständen sich „Landwirte und damit auch
ein guter Teil der Abgeordneten des Landwirtschaftsausschusses selbst als Hüter und Pfleger der Natur“ (Interview 3), habe der „Umweltausschuss und (…) möglicherweise auch die EEA eher einen Blick auf die Landwirtschaft als Nitratquel-le oder sonstige Vernichter von Umwelt“ (ibid.):

“you cannot say, they [EEA] are wrong, but there are ways of writing things that may give a feeling (…) that the reader may think that you give sth. which goes beyond scientific evidence. Or there are ways of not writing things, if you present only one point of view in the document in a soft way that is not so evident; it is just one point of view, not all the possible points of views” (Interview 6).

Ein solcher politischer Konflikt trägt nicht unbedingt zur Verwendung der von
der EEA bereitgestellten Materialien bei. Allerdings schärfe ein solches Vorge-
hen den Blick dafür, dass Wirtschaftspolitik heute ohne die Berücksichtigung
von Umweltpolitik und vice versa nicht funktionieren kann (Interview 7). Und
außerdem könne es „vielleicht auch ganz gut sein, wenn eine Agentur die

Spannbreite aufzeigt, die es in einem Themenfeld gibt“ (ibid.).

Maßnahmen wie gegenseitige Konsultationen und Besuche von MEPs bei
der EEA in Kopenhagen sowie die Schaffung von Synergien durch eine Ab-
stimmung der Wünsche des Parlaments mit dem Arbeitsprogramm der EEA
sollen die Zusammenarbeit zwischen EEA und der politischen Riege des Parla-
ments zukünftig vertiefen (EEA 2007: 36; EEA 2012: 57). Man versuche seitens
der EEA, „ein gutes Arbeitsverhältnis mit dem Parlament zu pflegen“ (Interview

17). Vorträge in unterschiedlichen Fachausschüssen des Parlaments und in zahl-
reichen vom Parlament organisierten Workshops sowie die regelmäßige Teil-
nahme von Mitarbeitern der EEA und der Exekutivdirektorin an umweltrelevan-
ten Ausschusssitzungen erlauben und fördern den direkten Austausch (Interview

1, 4).134 Seminare und Fortbildungen sowie die Benennung einer Kontaktperson
im Ausschuss und im Ausschusssekretariat verbessern des Weiteren die Zusam-
menarbeit (EEA 2007: 36f; EEA 2010: 53f; Groenleer 2009: 234; Interview 18).

Festgehalten werden kann, dass die EEA mit den für den politischen Pro-
zess relevanten Akteuren des Parlaments kontinuierlich zusammenarbeitet. Wäh-
rend die Kommission angibt, dass die EEA mit Eionet neben Eurostat zu den
wichtigsten Informationsquellen über technische Zusammenhänge gehöre, hängt
die Berücksichtigung der von der EEA bereitgestellten Daten innerhalb des Par-
laments auf der politischen Ebene individuell von den Präferenzen der einzelnen Akteure ab. Zum Umwelt-Ausschusssekretariat sowie den jeweiligen (Schat-134 Beispiele siehe http://www.eea.europa.eu/pressroom/speeches#c4=&b_start=0, Stand 8.11.2012.

135
ten)Berichterstattern hält die EEA guten Kontakt. Alles in allem dürfe nicht vergessen werden, dass das Parlament ein politisches Organ sei. Ein Umstand,
der wiederum das Ausmaß der Zusammenarbeit bestimme:

„You never adopt measures as they are proposed. It’s a political house and it’s a game, a political game with minorities, majorities, deals… (…). What they [EEA]

do at the moment is providing a good basis and what happens after that is up to us to give an input or to ask them to do certain things” (Interview 5).

Rat der EU

Die Zusammenarbeit mit dem Rat ist im Vergleich zur Kommission und zum

Parlament anders ausgestaltet. Dies hängt zum einen mit der besseren Ressour-
cenausstattung des Rats zusammen. Zum anderen verfügt die EEA durch ihr
weiter unten vorgestelltes Eionet-Netzwerk bereits über enge direkte Kontakte zu den Verantwortlichen auf der Ebene der Mitgliedstaaten, wodurch die EEA frühzeitig über die Positionen der Mitgliedstaaten informiert ist und auch darüber, welche Schwerpunkte die jeweiligen Ratspräsidentschaften setzen wollen und
werden (Interview 18):

„you get in contact with the countries through the network – we know exactly who will be the next presidency of the council, we already prepare with the national focal points what will be (…). In fact, we are working three years in advance with the Trio-presidency because you have to identify – the same with the work programme of the Commission – the agenda, what will come up (…). And then we get in contact with the Trio through the focal point and you meet up with the people in charge and then there is an exchange of information and ideas” (Interview 18).

Die gerade genannten Faktoren führen dazu, dass der unmittelbare Kontakt zum

Rat im Vergleich zum Parlament und zur Kommission eher geringer ausfällt.

Das soll allerdings nicht heißen, dass auf direktem Wege ihre Materialien keinen Eingang in die Arbeiten des Rats fänden. Sonderberichte sowie weitere Informationen der EEA werden in der Praxis als hilfreiche Informationsquelle angese-
hen. Es wird anerkannt, dass die EEA zu allen Themen versucht, Informationen
bereitzustellen (Interview 28). Die Exekutivdirektorin der EEA nimmt regelmä-
ßig an informellen (und in Ausnahmefällen formellen) Sitzungen des Umweltrats
teil und berät sich mit dessen Mitgliedern (IEEP/EIPA 2003: 42; EEA 2010: 53f;

Interview 17, 18, 27). Insbesondere zu den informellen Sitzungen der Umwelt-
minister wird sie eingeladen und gebeten, Themen zu erläutern und Stellung zu
ausgewählten Themenbereichen zu nehmen und Zusammenhänge aufzuzeigen:

136

„dann bringt sie Karten und Tabellen mit, die immer sehr gut und ansprechend aufbereitet sind und deswegen lange im Gedächtnis bleiben. Das machen Frau McGlade und ihre Leute ganz geschickt“ (Interview 28).

Des Weiteren arbeitet die Exekutivdirektorin eng mit den jeweiligen Ratspräsi-
dentschaften des Rats zusammen. Diese unterstützt sie durch die Bereitstellung
von Information als auch durch die Organisation von Konferenzen, wie die

„Bridging the Gap III“ - Konferenz (IEEP/EIPA 2003a: 38) unter der irischen

Präsidentschaft, die Durchführung unterschiedlicher Workshops unter der däni-
schen (EEA 2003: 12f) und deutschen Präsidentschaft (EEA 2008: 40) zeigen.135

Auch wenn die Einbindung der EEA abhängig ist von Präferenzen der jeweiligen

Ratspräsidentschaften (IEEP/EIPA 2003a: 37), scheint sich die Konsultation der

EEA in den letzten Jahren als Teil der gängigen Praxis etabliert zu haben. Ähnliches gilt für die Arbeitsgruppen des Rats. Mitarbeiter der EEA werden in ausge-
suchten Fällen gebeten, die Ergebnisse ihrer Evaluierungen zu präsentieren, um
die Entscheidungsfindung zu unterstützen (Interview 27).

Darüber hinaus halten die Mitarbeiter der EEA Kontakt zum Generalsekre-
tariat des Rats. Beschränkt sich der persönliche Kontakt in der Regel auf einzel-ne Gespräche am Rande von Sitzungen und Mittagessen und hätten eher einen
ad-hoc Charakter, seien die von der EEA bereitgestellten und ihnen zugesandten

Informationen im Zweifel „auf jeden Fall eine große Hilfe“ (Interview 28, vgl.

Interview 27). Hauptinformationsquelle für das Generalsekretariat seien jedoch
die vom Rat und durch dessen Organe bereitgestellten Informationen (Interview

27). Dennoch hülfen die Sonderberichte der EEA, Details nachzuvollziehen,
wenn die Kommission einen Vorschlag unterbreitet, bzw. ankündigt, einen Vor-
schlag unterbreiten zu wollen:

„dann ist es immer ganz gut, wenn man parallel schauen kann, wie sieht die Ent-
scheidungsgrundlage der jeweiligen Agenturen aus, die natürlich ihrerseits die

Kommission bedienen und mit ihr zusammengearbeitet haben“ (Interview 28).

Insgesamt zeichnen sich die Mitarbeiter der EEA durch einen professionellen

Auftritt aus. Sie wüssten sich zu vernetzen und den jeweiligen Verantwortlichen gute Ratschläge zu erteilen, die es diesen wiederum erlaubten, die jeweils vorliegende Problematik besser einzuschätzen (Interview 27). Bislang gäbe es noch
keine negativen Gerüchte innerhalb des Rats über die Arbeit der EEA, was an
sich ein gutes Zeichen sei (ibid.) und Beispiel dafür, dass die Arbeit der EEA
geschätzt und ihre Materialien Verwendung fänden.

135 Für aktuelle Beispiele vgl. EEA 2010: 53f

137

4.1.1.3

Zusammenfassende Bemerkung

Die Untersuchung ging von der Annahme aus, dass diejenige von den drei euro-
päischen Institutionen am stärksten auf extern generierte Expertise zurückgreifen würde, welche die geringsten eigenen personellen Kapazitäten aufwiese. Entsprechend diesem Ansatz müssten die MEPs diejenigen sein, welche die Mate-
rialien der EEA am stärkten nachfragten, gefolgt von der Kommission und mit

Abstand von dem Rat.

Die Analyse der jeweiligen Inanspruchnahmen der Materialien der EEA
durch die im umweltpolitischen Bereich relevanten europäischen Akteure ergab
jedoch in quantitativer Hinsicht ein anderes Bild. Die tatsächliche Zusammenar-
beit des Rats mit der EEA entspricht in etwa den theoretischen Annahmen. Sie
ist mit ca. 6% gering. Die empirischen Ergebnisse für Kommission (89%) und

Parlament (5%) erfüllen aber nicht die Erwartungen.

Abbildung 28: Aktivitäten der EEA-Mitarbeiter136

Parlament

Rat 2%

1,5 %

Kom

29,5%

Weitere

67%

(Quelle: Daten Interview 9)

136 In Zusammenarbeit mit Kommission, Rat und Parlament in den Themenbereichen 1-3 im Jahr 2010 insgesamt. Weitere meint die Beteiligung der Mitglieder der EEA an umweltrelevanten Veranstaltungen, bei denen die Mitarbeiter die Ergebnisse der EEA darlegen und zur Diskussion stellen.

138

Abbildung 29: Aktivitäten der EEA-Mitarbeiter im Verhältnis zueinander

(Quelle: Daten Interview 9)

Die Kommission, die über eigene ausreichende Ressourcen verfügt und nur be-
dingt als Abnehmer der von der EEA bereitgestellten Informationen erwartet
wurde, hat im Jahre 2010 im Verhältnis zum Rat und Parlament die meisten

Einsätze der EEA-Mitarbeiter in Anspruch genommen (89%). Eine Zahl, welche
die Zahl einer im Jahr 2013 veröffentlichten Umfrage unter Kommissionsmitar-
beitern von 70% noch übertrifft. Die Kommission ist in der Praxis von den drei
europäischen Institutionen der größte Kooperationspartner und Nutzer der

Dienstleistungen der EEA:

„Ein großer Teil der Agenturarbeit ist, insbesondere im Arbeitsalltag, der Kommission gewidmet“ (Interview 17); „in vielen Hinsichten kann die Agentur als Bera-
tungsstelle der Kommission angesehen werden“ (Khuchua 2009: 91).137

Deutliche Abweichungen zeigen sich auch beim Parlament. Die Zusammenarbeit
entspricht nicht dem erwarteten Umfang. Die Einsätze der EEA-Mitarbeiter für
das Parlament machen im Jahre 2010 nur 5% aus. Das Ausschusssekretariat des

Umweltausschusses sowie dessen einzelne (Schatten-)Berichterstatter mögen
sich regelmäßig mit Mitarbeitern der EEA austauschen. Die Kooperation mit den
im Umweltbereich aktiven MEPs variiert aber entsprechend persönlicher Präfe-
renzen und könne von sehr gut bis so gut wie gar nicht reichen. Der tatsächliche Wert liegt weit unter dem erwarteten Gesamtumfang.

137 In Zusammenarbeit mit Kommission, Rat und Parlament in den Themenbereichen 1-3 im Jahr 2010( in Bezug auf die EU-Organe). Mitarbeiter der Kommission haben innerhalb eines Jahres (April 2007 - April 2008) 15.965 mal auf die Website zugegriffen, während Parlamentsmitarbeiter „nur“

4164 Aufrufe der Seite im selben Zeitraum ausmachte (Technopolis 2008: 48).

139

Im theoretischen Modell war darüber hinaus davon ausgegangen worden, dass die Nationalstaaten auf vielfältige eigene Ressourcen zurückgreifen könnten und deswegen die EEA für den Rat insgesamt nur eine geringe Rolle spiele. Eine

Vorstellung, die sich für das Generalsekretariat des Rats bestätigte. Dieses
scheint die von der EEA Initiativ bereitgestellten Daten zur Kenntnis zu nehmen, nicht aber als Handlungsgrundlage zu verwenden. Zwar ist die Inanspruchnahme
absolut gesehen gering (6%), festzuhalten ist aber, dass die Exekutivdirektorin der EEA mit den Ratspräsidentschaften und dem informellen Umweltrat zusammenarbeitet und Mitarbeiter der EEA darüber hinaus in diversen Funktionen an

Ratsveranstaltungen teilnehmen. Ob und wie sich der jeweilige Kontakt qualita-
tiv auswirkt, wird weiter unten dargestellt.

Insgesamt hat sich die theoretische Annahme, dass die interne personelle

Ressourcenausstattung politischer Akteure für die Offenheit gegenüber extern
einzuholender Informationen ausschlaggebend ist, am Fallbeispiel der EEA nicht
bestätigt. Die Untersuchung lässt eine solche Aussage nicht zu. Es greifen weder Parlament noch Rat primär auf die Ressourcen der EEA zurück. Die meisten

Einsätze der EEA gelten der Kommission, weil diese für das Verfassen eines

Maßnahmenvorschlags objektive und europaübergreifende Vergleichsdaten
benötigt, Informationen welche die EEA bereitstellen kann. Der Rückgriff auf
die externe Expertise der EEA durch die europäischen Institutionen hängt nicht
von der eigenen personellen Ressourcenausstattung ab. Die Hypothese muss aus
diesem Grund verworfen werden.

4.1.2 Faktor A 2 „Interventionszeitpunkt“

Das europäische, „hochkomplexe, integrierte Verhandlungssystem mit mehreren,
unterschiedlich definierten und ineinander verschachtelten Politikarenen“ (Gran-de 2000: 14)138 mit „eigener, auch rechtlich anerkannter Handlungsfähigkeit“

(Jachtenfuchs/Kohler-Koch 1996: 15) gibt den Rahmen vor, wie die politischen

Akteure miteinander agieren. Der mehrstufige Entscheidungsprozess ist gekenn-
zeichnet von Verhandlungen zwischen Parlament, Rat und in Teilen der Kom-
mission sowie zahlreichen weiteren Akteuren, die zu unterschiedlichen Zeit-
punkten an der politischen Entscheidungsfindung direkt oder indirekt mitzuwir-
ken versuchen (Weidenfeld/Wessels 2007: 106f). Nur derjenige Akteur setzt sich
durch, der zur richtigen Zeit mit den richtigen Informationen aufwarten kann.

Wann aber ist dieser? Verhandlungstheoretische Modelle verweisen auf die frühe

138 Grande (2000) unterscheidet zwischen vier Verhandlungsebenen: intra-gemeinschaftliche (EU-Interessengruppen), inter-nationale (nationale Akteure handeln auf supranationaler Ebene), intra-nationale (öffentliche und private) und supranationale Akteure (Grande 2000: 12ff).

140

Phase, die Phase, in der eine einheitliche europäische Sichtweise und eine allgemein anerkannte Problemdefinition meistens noch fehlen. Dort sei die Offenheit
politischer Akteure gegenüber zusätzlichen Informationen am größten, ist diese

Studie überzeugt: je früher ein einflusssuchender Akteur sich in die Verhandlungen einzubringen vermag, umso höher sei die Akzeptanz für die von ihm bereit-
gestellten Materialien und in Folge sein Einflusspotenzial.

Mit dem Vertrag von Lissabon ist das Mitentscheidungsverfahren zum Re-
gelfall geworden, d.h. dass sich bei verbindlichen Rechtsakten mit allgemeiner

Geltung der Rat die Rechtssetzungsbefugnis mit dem Parlament teilt. Etwa 95%
der europäischen Gesetzgebung entfallen mittlerweile auf dieses Verfahren (EU

2011: 24). So auch Fragen der europäischen Umweltpolitik. Diese werden
gleichberechtigt zwischen Parlament und Rat entschieden (Art. 294 AEUV),
weswegen an dieser Stelle auf die Darstellung anderer Verfahren verzichtet wird.

Am Beispiel des europäischen Mitentscheidungsverfahrens werden zu-
nächst die in der Phase der Politikformulierung offiziell beteiligten politischen Akteure herausgearbeitet und hinsichtlich ihrer Bedeutung evaluiert. In einem
zweiten Schritt wird am Beispiel der Verhandlungen rund um das 6. und aktuell
diskutierte 7. UAP sowie um die Ausarbeitung der „Leitinitiative für ein ressourcenschonendes Europa“ die Rolle der EEA herausgearbeitet. Methodisch orien-
tiert sich die Studie am Modell des Policy-Zyklus, um die relevanten Akteure in den jeweiligen Phasen zu identifizieren.

4.1.2.1

Identifikation der Akteure im EU-Verhandlungsprozess

Eine Vielzahl von Akteuren ist an der Ausarbeitung einer Richtlinie beteiligt. In der Regel bereitet die Kommission auf Vorschlag des Rats bzw. des Parlaments
einen Richtlinienentwurf vor. Ist es dem Ausschuss der Regionen (AdR) und
dem Wirtschafts- und Sozialausschuss (WSA) nur erlaubt, eine Stellungnahme
abzugeben, darf das Parlament in erster Lesung Änderungen vornehmen, diese
mit einfacher Mehrheit im Plenum beschließen und an den Rat weiterleiten. Der

Rat, der gleichzeitig mit dem Parlament den Kommissionsentwurf erhalten hat,
berät daraufhin über die Vorschläge des Parlaments und kann diese annehmen
oder ablehnen: „Billigt der Rat den Standpunkt des Europäischen Parlaments, so
ist der betreffende Rechtsakt in der Fassung des Standpunkts des Europäischen

Parlaments zu erlassen“ (Art. 294 Abs. 4 AEUV). Lehnt er diesen ab, legt er in
erster Lesung mit qualifizierter Mehrheit einen eigenen fest und übermittelt diesen mit einer mit Gründen versehenen Stellungnahme zurück an das Parlament

(Art. 294 Abs. 5 AEUV).

141

Innerhalb von drei Monaten (in Ausnahmen verlängerbar auf vier Monate) muss das Parlament die Stellungnahme des Rats in zweiter Lesung entweder 1)

annehmen, worauf der betreffende Rechtsakt in der Fassung umgesetzt wird,
oder ihn 2) mit absoluter Mehrheit seiner Mitglieder ablehnen, worauf er nicht
erlassen wird oder 3) mit der Mehrheit seiner Mitglieder Änderungsvorschläge
erarbeiten, welche dem Rat und der Kommission zugeleitet werden. Hatte die

Kommission dem Parlament zu diesem Zeitpunkt bereits in vollem Umfang
ihren Standpunkt mitgeteilt, gibt sie eine erneute Stellungnahme zu den mögli-
chen Änderungen ab (Art. 294 Abs. 6 AEUV).

Billigt der Rat innerhalb von drei Monaten den neuen Vorschlag des Parla-
ments, gilt der Rechtsakt als erlassen. Kann der Rat nicht allen Standpunkten
zustimmen, „beruft der Präsident des Rats im Einvernehmen mit dem Präsiden-
ten des Parlaments innerhalb von sechs Wochen den Vermittlungsausschuss ein“

(Art. 294 Abs. 8b AEUV). Bestehend zu gleichen Teilen aus Mitgliedern des

Rats bzw. deren Vertretern und Mitgliedern des Parlaments, soll er innerhalb von sechs Wochen nach seiner Einberufung eine Einigung erzielen (Art. 294 Abs. 10

AEUV). Die Kommission besitzt im Vermittlungsausschuss kein Stimmrecht,
ergreift aber „alle erforderlichen Initiativen, um auf eine Annäherung der Standpunkte des Europäischen Parlaments und des Rats hinzuwirken“ (Art. 294 Abs.

11 AEUV). Einigt sich der Vermittlungsausschuss, haben Parlament und Rat
erneut sechs Wochen Zeit, um den Kompromiss mit qualifizierter Mehrheit im

Rat und der Mehrheit der abgegebenen Stimmen im Parlament anzunehmen.

Kann keine Einigung erzielt werden oder werden die Mehrheiten nicht erreicht,
gilt der Rechtsakt als abgelehnt und das Verfahren als beendet (Art. 294 Abs. 12

AEUV). Ist die Entscheidung auf europäischer Ebene gefallen, ist die Kommis-
sion verpflichtet, die Entscheidung umzusetzen und die notwendigen Detailrege-
lungen zu erarbeiten und zu erlassen.

Wie bereits deutlich wurde, gibt es weder den Rat, noch die Kommission noch das Parlament. Die drei europäischen Organe sind intern stark ausdifferenziert. Es gilt, die in der Politikformulierungsphase relevanten Akteure in den

Organen aus der Mikroperspektive heraus zu betrachten, um Aussagen bzgl.

ihrer Bedeutung während der Entwurfsphase innerhalb der Kommission und
während der ersten und zweiten Lesung zu ermöglichen.

142

Abbildung 30: Das europäische Mitentscheidungsverfahren

(Quelle: FN 139) 139

139 Quelle: http://eur-lex.europa.eu/de/droit_communautaire/procedure_de_codecision.gif Stand: 4.1.2012.

143

4.1.2.1.1 Vorbereitungsphase innerhalb der Kommission

Die Vorbereitungsphase eines Richtlinienvorschlags innerhalb der Kommission
steht im Zeichen der Informationssammlung und Optionensichtung. Konkreter

Ansprechpartner für einflusssuchende Akteure ist innerhalb der Kommission die
federführend für einen Entwurf zuständige GD. Diese vermag es, durch die For-
mulierung eines Erstentwurfs Schwerpunkte zu setzen und die Debatte auf für sie relevante Aspekte zu fokussieren. Sie kann zudem relativ frei darüber bestimmen, wen sie konsultiert (Hartlapp et al. 2010: 12ff). Sie nimmt bei der Ausformulierung eines Vorschlags eine privilegierte Stellung ein.

Die Bedeutung der auf politischer Ebene agierenden Kommissare und ihrer

Kabinette ist in der Praxis abhängig vom Konfliktniveau des zu verhandelnden

Gegenstands. In der Regel befassen sich die Kommissare nur bei strittigen Punk-
ten intensiv mit einem Vorschlag (Buholzer 1998: 171). Herrschen keine wesent-
lichen Konflikte vor, werden die Vorschläge der GD nach vorheriger Einsicht
durch die Kabinette ohne Aussprache beschlossen. Zwischen 2004 und 2008
wurden nur 13,2 % aller Kommissionsvorschläge im Kabinett diskutiert (ca.

18% von der GD Umwelt). Ein Umstand, der die Bedeutung der verantwortli-
chen GD sowie ihr Geschick betont, ihren Vorschlag im Vorfeld mit ihren Kol-
legen aus benachbarten GDs abzustimmen und eine Mehrheit zu organisieren

(Hartlapp et al. 2010: 21ff).

Die für den Vorschlag zuständige GD vertraut über die eigene Expertise
hinausgehend bei der Erarbeitung eines Richtlinienvorschlags auf die Meinung
externer Akteure. Sie führt „Sondierungsgespräche und umfangreiche Erörterun-
gen mit Vertretern der Mitgliedstaaten, der Wirtschaft, der Gewerkschaften,
besonderer Interessenverbände und, soweit erforderlich, mit Gutachtern“ (Berlin 2002: 8) durch. Die Konsultation von Expertengruppen und die Zuhilfenahme
eines professionellen (Online-)Konsultationssystems erlauben die Sondierung
und Berücksichtigung verschiedenster Interessen sowie die Einbindung der Öf-
fentlichkeit (Buholzer 1998: 170).

Darüber hinaus wirken die Mitglieder der vom Rat eingesetzten Ausschüsse
sowie die für den Entwurf zuständigen Mitarbeiter und Abgeordneten im Parla-
ment an der Formulierung eines Entwurfs mit (Buholzer 1998: 170f). Diese sind
in dieser Phase nicht so bedeutend wie die zuständige GD, sie spielen aber im
weiteren Verhandlungsverlauf eine wesentliche Rolle. Nicht umsonst konsultiert
die Kommission sie bereits in dieser Phase, um gemeinsame Interessen und erste

Kompromisslinien zu identifizieren. Es ist des Weiteren davon auszugehen, dass
die Verantwortlichen in Rat und Parlament zeitgleich mit der Kommission be-
ginnen, Informationen zu sammeln, um in der ersten Lesung effektiv agieren zu
können. Sie müssen in dieser Phase berücksichtigt werden.

144

Insgesamt kann der Richtlinienvorschlag der Kommission als „Orientie-rungspunkt für die Präferenzbildung der Mitgliedstaaten“ (Gehring 2002: 234)

angesehen werden. Er grenzt das Themenfeld ein, definiert die an der Diskussion teilnehmenden Akteure und stellt die Weichen für die anschließende Diskussion.

Als eine Art Moderator fängt sie in der Vorbereitungsphase Meinungen und

Stimmen ein und identifiziert erste Kompromisslinien, auf deren Grundlage
später Entscheidungen getroffen werden.

4.1.2.1.2 Bedeutung erste Lesung

Die erste Lesung beginnt mit der Übermittlung des Richtlinienvorschlags durch
die Kommission an das Parlament und den Rat, sowie an den AdR und den

WSA. Letztere geben nur eine Stellungnahme ab, die nicht berücksichtigt wer-
den muss. Sie werden im Rahmen dieser Studie vernachlässigt. Die Arbeit kon-
zentriert sich allein auf die relevanten Akteure in Parlament und Rat.

Vorgehen im Parlament

Innerhalb des Parlaments ist der vom zuständigen Ausschuss140 bestellte Berichterstatter für die Bewertung des Vorschlags und der Formulierung von Ände-
rungsvorschlägen zuständig, wenn sich mindestens ein Zehntel der Ausschuss-
mitglieder grundsätzlich für Verbesserungen am Kommissionsentwurf ausge-
sprochen hat. Ansonsten empfiehlt der Vorsitzende des Ausschusses dem Ple-
num, den Vorschlag unverändert anzunehmen. Besteht Änderungsbedarf, bear-
beitet der Berichterstatter das Dokument und legt es dem Ausschuss zur Diskus-
sion, Revision und Modifikation vor. Einigt sich der Ausschuss, wird er dem

Plenum zur Abstimmung vorgelegt (Hardacre 2012: 103ff).141

Unterstützt wird der Berichterstatter von einem sogenannten Schattenbe-
richterstatter, seinem eigenen Stab sowie von Mitgliedern des Ausschuss- und

Fraktionssekretariats. Öffentliche Anhörungen mit ausgewählten Akteuren tra-
gen zur Evaluierung des Themenfelds bei. Darüber hinaus tritt der Berichterstatter (und Schattenberichterstatter) mit Mitgliedern der Kommission und des Rats

140 Der Ausschuss wird von der Parlamentspräsidentschaft formal bestimmt und im Plenum vorgeschlagen. Ein Verfahren, das zu 99% problemlos verläuft. Bekunden mehrere Ausschüsse ihr Interesse, wird zwischen einem leitenden und bis zu drei meinungsgebenden Ausschüssen unterschieden (Hardacre 2012: 103f).

141 Änderungsvorschläge können von einer politischen Gruppe, min. 40 MEPs oder vom federführenden Ausschuss eingebracht werden (Hardacre 2012: 112).

145
in einem informellen Trilog zusammen, um sich gegenseitig über den Stand der Diskussionen und Inhalte auszutauschen. Der finale Entwurf des Berichterstatters ist im Idealfall ein dort gefundener Kompromiss (ibid.: 106ff).

Dem Berichterstatter steht frei, mit wem er in Kontakt tritt. Neben den Mit-
gliedern der Ausschuss- und Fraktionssekretariate werden häufig Vertreter von

Interessengruppen als auch auf nationaler und internationaler Ebene agierende

Experten konsultiert. Ein enger Kontakt zum Berichterstatter sowie zu den rele-
vanten Sekretariatsmitgliedern wird in dieser Phase als ausschlaggebend für das Einflusspotenzial eines Akteurs eingestuft. Diese sind „Schlüsselfiguren im Gesetzgebungsprozess der EU. Ihr Einfluss auf die parlamentarische Entscheidung,
aber auch auf die Meinungsbildung zu einem Thema in den Medien und der

Öffentlichkeit übertrifft die Bedeutung eines Bundestagsabgeordneten deutlich“

(Florenz 2007: 43). In diesem Zusammenhang darf allerdings nicht vergessen
werden, dass zu diesem Zeitpunkt „eigentlich schon sehr viele Informationen
gesammelt und verarbeitet worden [sind]. Und dann liegt es mehr am Abgeord-
neten, zu wissen, was die politische Richtung ist und an welchen Hebel er im

Vorschlag ansetzen will“ (Interview 8). Der Einfluss des Ausschusssekretariats
hängt, wie oben gezeigt, von den individuellen Präferenzen der MEPs ab.

Neben den relevanten Akteuren im Parlament spielen die Arbeitsgruppen
des Rats bei den Verhandlungen im Parlament durch die Teilnahme am Trilog
eine Rolle. Vertreten vom Vorsitz des AStV-1 bzw. der relevanten Arbeitsgrup-
pe als auch Vertretern des Generalsekretariats, kann der Rat seine Standpunkte
formulieren und im Hinblick auf die bevorstehende Entscheidung im Rat geltend
machen. Gleiches gilt für die Kommission, die durch den für den Vorschlag
verantwortlichen Kommissionsbeamten, Mitgliedern des Generalsekretariats und
im Zweifel dem Generaldirektor selbst vertreten wird (Hardacre 2012: 161ff).

Vorgehen im Rat

Mit Übermittlung des (modifizierten) Kommissionsentwurfs durch das Parla-
ment an den Rat beginnt dessen offizielle Arbeit. In der Praxis hat der Rat seine Arbeit häufig zeitgleich mit dem Parlament aufgenommen (Hardacre 2012: 157).

Innerhalb des Rats wird der Kommissionsentwurf von der Präsidentschaft an die
zuständige Arbeitsgruppe weitergeleitet. Unter dem Vorsitz der Präsidentschaft
und in Anwesenheit des Generalsekretariats, Vertretern der Kommission und der

Nationalstaaten wird über diesen beraten. Der erarbeitete Entwurf, einschließlich ergänzender Erklärungen, wird daraufhin dem zuständigen AStV zur Durchsicht
zugeschickt. Besteht in den Augen des AStVs kein Überarbeitungsbedarf, wird
der Vorschlag als sogenannter A-Punkt an den jeweiligen Rat weitergeleitet und

146
dort in der Regel „durchgewunken“. Existiert Diskussionsbedarf, wird der Vorschlag anschließend als B-Punkt verhandelt und abgestimmt (ibid.: 73ff).

Innerhalb des Rats sind in dieser Phase die Mitarbeiter in den Arbeitsgrup-
pen und in den AStVs die wesentlichen Ansprechpartner einflusssuchender Ak-
teure. Insbesondere die AStVs können als Ansprechpartner identifiziert werden.

Sie müssten „grundsätzlich als verlängerter Arm“ (Buholzer 1998: 184), nicht
aber als „bloße Sprachrohre ihrer Regierungen“ (Hartmann 2009: 115) betrachtet
werden. Meist besäßen sie flexible Instruktionen, um in langwierigen Verhand-
lungen Kompromisse erzielen zu können (ibid.):

„Aufgrund ihrer Funktion und ihrer Erfahrung im nahezu täglichen Miteinander, sei es im AStV, im Rat, in der Vermittlung mit dem Europäischen Parlament oder in informellen Besprechungen und aufgrund ihrer Offenheit zueinander, sind die Ständigen Vertreter einflussreiche Steuerleute innerhalb der Institution Ministerrat, mit erheblicher Außenwirkung auch in Richtung Kommission und Parlament“ (Grünhage

2007: 119).

Die Ständigen Vertreter trennen in ihren „wöchentlichen Sitzungen die politische Spreu vom Weizen“ (SZ vom 18.06.2002)142 und entwickeln Szenarien und
abgestufte Optionen, um eine Einigung der Minister zu ermöglichen. Es käme
häufiger vor als gedacht, dass sie von ihren Anweisungen abwichen und einem

Kompromiss ihre vorläufige Zustimmung gäben, um „anschließend das Plazet
des Ministers einzuholen“ (Hartmann 2009: 115). Festgehalten werden kann,
dass die ständigen Vertreter aktiv an der Politikgestaltung teilnehmen. Ihnen
kommt besondere Bedeutung zu. In ca. 70% der Fälle findet sich bereits in den

Arbeitsgruppen ein allgemein gültiger Kompromiss, weitere 15-20% im AStV

(ibid.: 77; Hayes-Renshaw/Wallace 2006: 69f; Interview 27). Etwa 85 % der

Entscheidungen, die der Rat formell beschließt, sind materiell vorentschieden.

Darüber hinaus ist das Generalsekretariat in dieser Phase wichtig. Alle
sechs Monate übernimmt eine neue Ratspräsidentschaft den Vorsitz. Das Gene-
ralsekretariat gewährleistet die Kontinuität der Tätigkeiten des Rats. Als Proto-kollführer hilft es, Sitzungen effizient zu gestalten, Konfliktlinien und Gemeinsamkeiten zu identifizieren, Folgekosten abzuschätzen und Kompromisslinien
aufzuzeigen (Interview 27, 28). Seine Arbeit ist nicht koordinativer, sondern
auch inhaltlicher und damit auch politischer Natur. Als Koordinator, Vermittler und Informant ist er rechte Hand der Präsidentschaft und „unverzichtbarer Bestandteil der Maschinerie des Rats“ (Bauer 2007: 94). Das gilt vor allem für die Trilog-Sitzungen:

142 „Im Wunderland der Bürokraten“, http://www.sueddeutsche.de/politik/im-wunderland-der-buerokraten-1.653074, Stand 23.5.2013.

147

„it is unrealistic that the, for example, environmental ministers are able to prepare upcoming legislation all by themselves. There is a need of a preparatory body,
which ensures that the ministers are able to decide after the preparatory work is done. (…) Sometimes, the informal trilogues, for example, work a little bit like cho-reography. In order to achieve a result, everybody has to compromise (…). Some-
times it is not good to come with a good text at the wrong moment. You have to wait for the right moment for the good text, because in the beginning, member states by definition won’t agree, because they have to show [that they are strong]. But that is usual European negotiation, it is nothing Machiavelli” (Interview 27).

Als „institutionelles Gedächtnis“ kann es „Papiere aufbereiten (…), auf deren

Grundlage die jeweils neuen Ratspräsidentschaften überleben könnten (…) und
die plausible Lösungsvorschläge ermöglichen“ (alles Interview 28). Allerdings
ginge es in den Ratsverhandlungen primär darum, die sensiblen und Diskussi-
onswürdigen Punkte zu erfassen und in diesen einen Kompromiss zu erzielen

(Interview 27). Eine Aufgabe, welche das Generalsekretariat erfüllt. U.A. aus
diesem Grund steht das Generalsekretariat im ständigen Kontakt zur Kommissi-
on, um frühzeitig Lösungsansätze auszuarbeiten (Bauer 2007: 93ff, Interview 27, 28). Auch darf es auf Ratsebene bei Kompromissfindungsschwierigkeiten an den
informellen Aushandlungsprozessen teilnehmen und im Trilog zwischen Kom-
mission, Rat und Parlament mitwirken (Interview 28). Nicht zuletzt spielt die

Kommission in dieser wieder eine Rolle. Sie darf sich in den Ausschüssen äu-
ßern. Sie ist in dieser Phase neben dem Generalsekretariat und den Vertretern der verschiedenen Ratsausschüsse Ansprechpartner für einflusssuchende Akteure.

Bedeutung nationaler Parlamente in der Post-Lissabon Ära

Der Lissaboner Vertrag stärkte darüber hinaus die Rolle nationaler Parlamente.

Diese können ab sofort zusammen den Kommissionsvorschlag mit einer Eindrit-
telmehrheit ablehnen, die Kommission zum Rapport sowie sie zur Übermittlung
ihrer (nationalen) Vorbehalte an den Rat und das Parlament zwingen, wenn sie
das Subsidiaritätsprinzip als verletzt ansehen. Folgt der Rat oder das Parlament den Vorbehalten der nationalen Parlamente, scheitert der Vorschlag auf europäischer Ebene (Cooper 2012: 447).

Einflusssuchende Akteure können über die nationale Ebene gehend versu-
chen, einen Kommissionsvorschlag zu verhindern bzw. indirekt zu beeinflussen.

Ein solches Vorgehen ist allerdings mit sehr hohem Aufwand verbunden. Es
erfordert Kontakt zu mindestens Eindrittel aller nationalen Parlamente in der EU.

Darüber hinaus verlangt es nach einer herausragenden Ressourcenausstattung,

148
über die wahrscheinlich nur sehr wenige einflusssuchende Akteure verfügen.

Inwieweit diese diesen Weg einschlagen, muss beobachtet werden. An dieser

Stelle werden die nationalen Parlamente als indirekte Ansprechpartner für die

Beeinflussung der supranationalen Ebene vernachlässigt.

4.1.2.1.3 Bedeutung zweite Lesung/Vermittlungsausschuss

Steht in der Phase der ersten Lesung die (technische) Überprüfung des Kommis-
sionsvorschlags sowie die politische Einigung im Mittelpunkt des Interesses, ist davon auszugehen, dass in der zweiten Lesung hart um Positionen verhandelt
wird. Schon am Ende der ersten Lesung dürfte es unrealistisch sein, noch we-
sentliche Änderungen herbeiführen oder gänzlich neue Punkte einbringen zu
wollen. Handelt es sich nicht um konfliktreiche Themen, ist in der Regel nach
der Einigung auf Arbeitsgruppenebene am Ende der ersten Lesung im Rat

Schluss (Huster 2008: 303). Die Arbeit geht davon aus, dass ab Ende der ersten

Lesung, spätestens zu Beginn der zweiten Lesung die grundlegenden Fragen
geklärt sind und die jeweiligen Positionen feststehen, dass über diese Positionen und über einen möglichen Interessensausgleich auf politischer Ebene gefochten
wird. Aus diesem Grund wird auf die weitere Darstellung und Identifikation der
relevanten Akteure der zweiten Lesung sowie des Vermittlungsausschusses ver-
zichtet.

4.1.2.1.4 Zusammenfassung bisheriger Ergebnisse

Alle drei europäischen Institutionen sind in der frühen Verhandlungsphase an der Ausarbeitung eines Richtlinienvorschlags beteiligt. Die Kommission, verantwortlich für die Vorbereitung und die erste Formulierung eines Entwurfs, stellt die Weichen für den Verhandlungsverlauf, indem sie mit ihrem Entwurf die

Verhandlungsarena, die thematischen Schwerpunkte und die relevanten Akteure
bestimmt. Es obliegt Rat und Parlament, über den Vorschlag zu entscheiden. Für
einen einflusssuchenden Akteur ist es sinnvoll, neben den Mitarbeitern der

Kommission die Verantwortlichen in Parlament und Rat zu berücksichtigen.

Insbesondere, weil die verworrene europäische Systemstruktur dazu führt, dass
häufig „drei oder mehr Versionen desselben Vorschlages in Brüssel“ (Buholzer

1998: 197) zirkulieren und simultan von den Institutionen bearbeitet werden.

Eine klare analytische Trennung der Phasen ist weder möglich noch sinnvoll.

149

Insgesamt sollten Kommission, Parlament und Rat als Adressaten für einflusssuchende Akteure identifiziert werden. Denn für einen einflusssuchenden

Akteur ist es wichtig, dort zu sein, wo das jeweilige Thema gerade besprochen
wird (Interview 32). Innerhalb der Kommission ist im umweltpolitischen Bereich
die GD Umwelt wichtigster Ansprechpartner einflusssuchender Akteure. Dane-
ben gilt es, sich mit anderen GDs, wie GD Transport und GD Energie zu vernet-
zen, da die zunehmende Verknüpfung umweltpolitischer Themen eine verstärkte

Zusammenarbeit mit angrenzenden GDs und Sektoren erfordert. Für das Parla-
ment empfiehlt sich ein enger Kontakt zum Ausschusssekretariat, dem (Schatten-

)Berichterstatter und den Fraktionssekretariaten. Im Rat sind das Generalssekretariat und der AStV-1 der wesentliche Adressat. Der Ministerrat ist zwar eben-
falls sehr bedeutend (Knill 2008: 93), Entscheidungen werden aber von den ge-
rade genannten Akteuren in der Regel inhaltlich vorbereitet und vorentschieden.

Zudem ist anzunehmen, dass im Ministerrat zu diesem Verhandlungszeitpunkt
nationale Interessen dominieren, so dass die jeweiligen Präferenzen so gut wie
unveränderbar sein dürften.

Nicht zuletzt wird der Kontakt zu den nationalen (Stell-)Vertretern vor Ort
als hilfreich angesehen. Gerade weil in Brüssel die Entscheidungen getroffen
werden, ist es sinnvoll, feste Ansprechpartner vor Ort zu haben (Interview 18).

Gleiches gilt mit Abstrichen für die Expertenausschüsse der Kommission und die

Arbeitsgruppen, wobei anerkannt wird, dass deren Monitoring aufgrund ihrer

Vielzahl und Unübersichtlichkeit schwierig und ressourcenintensiv ist.

4.1.2.2

Diskussion

Die im Rahmen der Studie aufgestellte Hypothese – je früher externe Akteure
versuchen, auf den Entscheidungsfindungsprozess einzuwirken, umso größer ist
ihr Einflusspotenzial – kann vorab durch die theoretische Nachzeichnung des

Entscheidungsprozesses sowie auf Grundlage empirischer Arbeiten und der im

Rahmen der Studie durchgeführten Interviews bestätigt werden. Die Offenheit
politischer Akteure gegenüber extern generierter Informationen ist in einer frü-
hen Phase der Verhandlungen größer als zu einem späteren Zeitpunkt (Hardacre

2012: 259ff; Buholzer 1998: 176ff). Steht in der ersten Phase die Problemidentifikation im Mittelpunkt, bei der extern generierte Informationen zur Anwendung
gelangen, rücken nationale Interessen im Verlauf des Verhandlungsprozesses in
den Vordergrund (Brühl 2003: 193f). Interessen, die zu diesem Zeitpunkt nur
noch marginal beeinflusst werden können.

150

Nach der Analyse der formalen Zuständigkeiten und Kompetenzen der an der Entscheidungsfindung direkt beteiligten Akteure soll im Folgenden am Fallbeispiel EEA der Frage nachgegangen werden, ob und in welchem Maße sie in
der frühen Phase der Politikformulierung beteiligt ist. Ein solches Vorgehen
erlaubt es zum einen, verlässliche Aussagen über die Reichweite der gerade
genannten Hypothese in der Empirie zu treffen. Zum anderen ermöglicht sie

Aussagen zur konkreten Nutzbarkeit und dementsprechend Nützlichkeit der von
der EEA bereitgestellten Materialien und Expertisen.

4.1.2.2.1 Fallbeispiel EEA

Die EEA ist angehalten, „in fast allen Phasen der Entwicklung einer Politik und in allen Aspekten des Informationsmanagements Unterstützung“ (KOM (2003)

800 Pkt. 4.2) zu leisten. Nutzer der von der EEA bereitgestellten Produkte sind die Mitgliedstaaten, die Kommission, das Parlament und der Rat, wie weiter
oben gezeigt wurde. An dieser Stelle gilt es herauszufinden, ob die EEA frühzeitig mit den für die Politikformulierung relevanten Akteuren in Kontakt tritt und wie offen letztere tatsächlich für die von ihr bereitgestellten Materialien sind.

Die in Kapitel 4.1.1.2. genannten Beispiele der Zusammenarbeit geben ei-
nen Eindruck des Informationsaustauschs zwischen Mitarbeitern der EEA und
der drei europäischen Organe wider. Am Beispiel um die Verhandlungen zum 6.

und 7. Umweltaktionsprogramms (UAP) und der Leitinitiative „Ressourcen-
schonendes Europa“ wird diese Zusammenarbeit im Folgenden näher betrachtet.

Diskussionen um das 6. und 7. Umweltaktionsprogramm der EU

Seit den 1970er Jahren haben die europäischen Organe auf Grundlage des

Art. 192 AEUV mehr als 300 Rechtsakte zum Schutz der Umwelt erlassen.143

Die strategische Ausrichtung sowie die Rahmenvorgaben der europäischen Um-
weltpolitik legt die EU im UAP fest. Stand zunächst die Umsetzung einzelner

(technischer) Normen im Vordergrund, betonen die UAPs heute die Quer-
schnittsfunktion von Umweltpolitik und verfolgen einen integrativen Ansatz der

Politikgestaltung. Ein Ansatz, der auf Synergieeffekte zwischen „wirtschaftli-
chen, sozialen und umweltbezogenen Zielen ausgerichtet“144 ist.

143 Art. 192 AEUV gibt Ziele, Grundsätze und Kriterien vor, enthält aber keine Ermächtigungsgrund-lage (Bick 2003: 46). Darüber hinaus können rechtsverbindliche Regelungen mit Umweltbezug auf Kompetenznormen anderer Politikbereiche, wie Art. 43 und 91 AEUV gestützt werden, sofern die entsprechenden Voraussetzungen vorliegen (ibid).

144 http://www.eea.europa.eu/de/themes/policy/about-policy-instruments, Stand 30.11.2012.

151

Das bis 2012 gültige 6. UAP (2002-2012) mit dem Titel „Unsere Zukunft liegt in unserer Hand“ nennt vier Schwerpunktbereiche, denen sich die EU in
diesem Zeitraum im Bereich der Umweltpolitik besonders widmete: 1) Bekämp-
fung des Klimawandels (u.a. Reduktion der Treibhausgasemissionen), 2) Schutz
der Natur und der biologischen Vielfalt, 3) Verbesserung der Umwelt, Gesund-
heit und Lebensqualität (u.a. Maßnahmen gegen Lärmbelästigung und zur Ver-
besserung der Luftqualität) und 4) nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen
und ein verantwortlicher Umgang mit Abfall (KOM (2011) 531).145 Die Debatte
rund um das 6. UAP selbst zeichnete sich durch heftige politische Auseinander-
setzungen zwischen allen beteiligten Akteuren aus.146 Wie die Zusammenarbeit
zwischen der EEA und den europäischen Institutionen verlief wird im Weiteren
diskutiert.

Die EEA unterstützte die Kommission, genauer die GD Umwelt, bereits bei
der Evaluierung des 5. UAP durch die Ausarbeitung und Bereitstellung ihres

Umweltzustandsberichts, der den Zustand sowie „Tendenzen und Aussichten für
die Umwelt, ergänzt durch Indikatoren-Berichte über spezifische Schwerpunkt-
themen“ (VO 401/2009 Art. 2 Abs. h) beschreibt. Eine Evaluierung, die den

Mangel adäquater Mess- und Bewertungsmaßstäbe auf europäischer Ebene so-
wie den Unterstützungsbedarf der Kommission in diesem Bereich offenbarte. In

Folge wurde das 3. (2004-2008) und 4. Mehrjahresprogramm (2009-2013) der

EEA auf die Ziele des 6. UAP abgestimmt, um die Kommission in den oben
genannten Bereichen durch die Erarbeitung von Gutachten, durch die Aufde-
ckung sektor- und länderübergreifender Zusammenhänge, der Entwicklung von

Fortschrittsbewertungen und -szenarien sowie von Indikatoren und Bezugsda-
tenbanken zu unterstützen (Martens 2010: 891; EEA 2004a: 3ff). Dies führte zu
einer verbesserten Akzeptanz gegenüber der von der EEA bereitgestellten Mate-
rialien und stärkte die Zusammenarbeit der GD Umwelt und der EEA (IE-

EP/EIPA 2003a: 31).

Die Mitglieder des Parlaments und insbesondere die sich verantwortlich
zeigenden Berichterstatter unterstützte die EEA im Rahmen des 6. UAP durch
die Organisation themenbezogener Seminare, Präsentationen und der Distributi-
on von Hintergrundmaterialien (EEA 2007: 37). Gleiches gilt für die Ratspräsi-
dentschaften sowie den Umweltrat des Rats, dessen Mitgliedern die EEA, wenn
gewünscht, zur Seite stand. Ihre Informationen wurden angenommen, wie zahl-
reiche, in den Jahresprogrammen der EEA genannte Beispiele zeigen. In diesem

Zusammenhang wurde der von der EEA verfasste SOER-Bericht zum Zustand
der Umwelt als wesentliche Informationsquelle und Hilfestellung genannt. Es sei 145 Eine Evaluierung der Ziele des 6. UAP findet sich im Dokument KOM (2011) 531.

146 http://www.eu-koordination.de/ueber-uns/arbeitsschwerpunkte/aktionsprogramm, Stand 30.11.2012.

152

„sehr explizit, sehr oft zum Beispiel beim „Proposal for a new EU Environment Action Programme to 2020“ auf den SOER-Bericht Bezug genommen worden (…),
nicht nur auf die einzelnen Datenpunkte, sondern auch auf die übergreifende Idee, die der Bericht mit sich trägt, die Zusammenhänge von Umweltproblemen in der
heutigen Zeit zu sehen“ (Interview 25). „It’s a crucial part of the overall assessment process (…). That measures the interplay, the closeness of the relationship between ourselves [the Commission] and the agency and how much we do rely on them“ (Interview 10).

Derzeit wird über eine Neuauflage des UAP verhandelt. Das 7. UAP soll nach

Auffassung des Rats die „Richtung für die Verwirklichung einer ehrgeizigen und
verbindlichen, bis ins Jahr 2050 reichenden Vision für ein grünes Europa“

(11186/12 Art. 1)147 vorgeben. Aufbauend auf „der in dem Fahrplan für ein res-
sourcenschonendes Europa und in der Biodiversitätsstrategie der EU dargelegten

Vision bis 2050 sowie den Schlussfolgerungen des Europäischen Rats vom März

2012“ (ibid. Art. 2) soll die EU zu „einer grünen, wettbewerbsfähigen und res-
sourcenschonenden Wirtschaft und Gesellschaft werden, die die Ressourcen-
knappheit und die Grenzen des Planeten respektiert, indem sie sich um eine ab-
solute Entkoppelung von Wirtschaftswachstum und Umweltbeeinträchtigungen
bemüht“ (ibid.).

Die EEA ist aktiv in die Überlegungen und Ausarbeitung eines möglichen

7. UAP eingebunden. Ihre Direktorin nimmt an den von den EU-Organen und
der von den Ratspräsidentschaften organisierten Seminaren und Konferenzen teil
und fungiert dort als Referentin (Interview 25). Darüber hinaus stehen die ein-
zelnen Mitarbeiter der EEA in Kontakt mit den relevanten Akteuren innerhalb
der Kommission, Parlament und Rat. Sie nehmen an diversen Ausschusssitzun-
gen teil und unterstützen sie bei der Meinungsbildung. In diesem Zusammenhang
stellen sie nicht nur Hintergrundmaterialien bereit, sondern eigens entwickelte Indikatoren zur Messung der in diesem Zusammenhang interessierenden Faktoren, die bei der Einschätzung und Bewertung der Lage helfen.

Insgesamt scheint die EEA ihrem Ziel, eine „Schlüsselrolle bei der Ent-
wicklung und Umsetzung der europäischen Umweltpolitik und damit verbunde-
nen Bereichen, insbesondere des Umweltaktionsprogramms der Europäischen

Kommission zu spielen“ (EEA 2009a: 10), nahe gekommen zu sein. Die EEA
trägt wesentlich zur Evaluierung des 6. UAP und zur Formulierung des 7. UAP
bei. Die von der EEA bereitgestellten Daten werden von den politischen Akteu-
ren in der Phase der Politikformulierung angenommen (Interview 17). Herausra-
gende Informationsquelle stellt in diesem Zusammenhang der alle fünf Jahre
erscheinende und von der EEA erarbeitete und veröffentlichte SOER-Bericht

147 http://register.consilium.europa.eu/pdf/de/12/st11/st11186.de12.pdf, Stand 30.11.2012.

153
dar, auf dessen Grundlage adäquate Bewertungen möglich sind und der die Erarbeitung zukünftig zu ergreifender Maßnahmen unterstützt. Darüber hinaus för-
dert die EEA durch die Entwicklung und Bereitstellung neuer, mitunter web-
basierter Datensätze die Antizipation neuer Ideen und Denkweisen (ibid.).

Verhandlungen um die Leitinitiative „Ressourcenschonendes Europa“

Die Leitinitiative „Ressourcenschonendes Europa“ setzt sich innerhalb der Stra-
tegie „Europa 2020“ für einen nachhaltigen Ressourcenumgang ein. Lebensmit-
tel-, Öl- und Finanzkrisen sowie „die zunehmende Bedrohung durch den Klima-
wandel sind deutliche Zeichen für die Spannung zwischen einem ständig wach-
senden globalen Wirtschaftssystem und der Nutzung begrenzter Ressourcen
sowie dem Raubbau an Ökosystemen.“148 Das von der Kommission vorgelegte

Arbeitspapier „Fahrplan für ein Ressourcenschonendes Europa“ nennt verschie-
dene Instrumente, mit denen langfristig die internationale Wettbewerbs- und

Wirtschaftsfähigkeit gewahrt und gleichzeitig dem Klima- und Umweltschutz

Rechnung getragen werden soll. Übergeordnetes Ziel ist es,

„mehr Planungssicherheit für Investitionen und Innovation zu gewährleisten, indem auf eine einvernehmliche langfristige Vision hingewirkt und sichergestellt wird, dass die Ressourceneffizienz in ausgewogener Weise in alle einschlägigen Maßnahmen
einfließt. Sie gibt einen langfristig angelegten Aktionsrahmen für viele Politikbereiche vor und unterstützt politische Programme in den Bereichen Klimaschutz, Energie, Verkehr, Industrie, Rohstoffe, Landwirtschaft, Fischerei, Biodiversität und regionale Entwicklung“ (KOM (2011) 21: 6).

Initiativen im Rahmen der Leitinitiative sprechen vielfältige Themen, Sektoren
und Akteure an und zeugen von der Reichweite des Vorhabens. Für die Verwirk-
lichung der Ziele sollen „Synergien optimal genutzt und Kompromisse zwischen
gegenläufigen Interessen unterschiedlicher Bereiche und zwischen gegenläufigen

Maßnahmen gefunden werden“ (ibid.: 4) sowie weltweite Kooperationen ge-
stärkt und Technik- und Informationstransfers gefördert werden (ibid.: 10). Im

Folgenden wird der Aushandlungsprozess unter besonderer Berücksichtigung der

Rolle der EEA in der frühen Verhandlungsphase betrachtet.

Die Kommission verschickte ihren federführend von der GD Umwelt for-
mulierten Entwurf „Fahrplan für ein ressourcenschonendes Europa“ (KOM

(2011) 571) am 20.9.2011 an Rat, Parlament, WSA und AdR. Eine eigens dafür
eingerichtete Spezialeinheit innerhalb der GD Umwelt sorgte dafür, dass die für 148 http://ec.europa.eu/environment/consultations/pdf/re_background_de.pdf, Stand 29.11.2012.

154
die verschiedenen Themenfelder verantwortlichen anderen GDs in der Kommission ausreichend in den Formulierungsprozess mit einbezogen wurden (Inter-
view 16). Darüber hinaus wurden zahlreiche weitere Akteure außerhalb der

Kommission von dieser in den Prozess mit eingebunden; allein an der offiziellen Konsultation nahmen 217 Akteure (91 Personen und 126 Organisationen) über
die Web-Maske und 31 Akteure auf anderem Wege teil.149 Workshops, Konfe-
renzen und Seminare wurden durchgeführt, um die Meinung der Öffentlichkeit,
privaten Akteuren und nicht zuletzt von den Verantwortlichen in Parlament und

Rat im Vorfeld zu erfragen, um ein möglichst breites Spektrum an Ideen und

Vorschlägen abzudecken (Interview 16).

Die EEA investierte im Jahr 2011 wesentliche Ressourcen, um den Anfor-
derungen des Themenfelds gerecht zu werden. Rund 20 der von der EEA online
zur Verfügung gestellten Produkte nehmen Bezug zur Thematik Ressourceneffi-
zienz.150 Die jährlich erscheinende Broschüre „Signale“ widmet sich im Jahr

2012 („Die Zukunft gestalten, die wir wollen“) ganz den Herausforderungen
einer nachhaltigen Entwicklung. Herausragende Bedeutung hat darüber hinaus
der Bericht Nr. 5/2011, der eine Übersicht über die in den Mitgliedstaaten ergriffenen Maßnahmen zu ihrer Ressourceneffizienz gibt. Gleiches gilt für den weiter oben genannten SOER-Bericht zum Zustand der europäischen Umwelt. Zahlreiche auf der EEA-Website aufgeführte Daten und Simulationen erlauben darüber
hinaus länderübergreifende Vergleiche. Nicht zuletzt engagierte sich die Exeku-
tivdirektorin der EEA in der internationalen Ressourcengruppe (EEA 2011: 34):

“In 2011, the EEA made major investments to respond to resource efficiency's
emergence as a key EU policy area, and to establish the EEA's role in this field. A comprehensive survey was carried out to map out how member countries approach
the topic, including which policies, instruments and approaches are adopted nationally under the heading 'resource efficiency'. While this was done to support exchange of experience and good practice, a series of policy suggestions based on the analysis of 31 detailed country profiles were provided to the DG Environment Task Force responsible for drafting the EU resource efficiency roadmap. The results of the survey were also presented to the Council of Environment Ministers, to Commissioner Potoþnik, to the environment committee of the European Parliament and to the EEA Management Board” (EEA 2012: 34)

149 http://ec.europa.eu/environment/resource_efficiency/pdf/Summary.pdf, Stand 27.11.2012.

150 Alle hier angeführten Beispiele sind der Seite entnommen:. Stand 29.11.2013
http://www.eea.europa.eu/de/publications#c14=&c12=&c7=de&c9=all&c11=5&b_start=0&c13=ressourceneffizi enz.

155

Nachdem die EEA von der Idee der Formulierung der Leitinitiative erfahren hatte, initiierte sie eine breite Umfrage ihrer nationalen Partner in dem ihr zur Verfügung stehenden Eionet-Netzwerk. Der im Rahmen dieses Verfahrens entstandene Bericht Nr. 5/2011 fasst die Initiativen der Mitgliedstaaten in diesem Bereich zusammen. Dieser wurde von den Verantwortlichen in der Kommission
im internen Konsultationsverfahren genutzt (Interview 16, 26; EEA 2011: 9;

COWI 2013a: 2/3) und als sehr hilfreich empfunden (Interview 16). Ähnliches
gilt für andere Informationen, welche die EEA frühzeitig bereitstellen konnte.

Auf persönlicher Ebene herrschte von Anfang an ein reger Austausch zwi-
schen der GD Umwelt und der EEA, da die Kommission selbst im Themenbe-
reich „Ressourceneffizienz“ über wenig eigenes Informationsmaterial verfügte

(Interview 16).

„we asked the EEA at several moments to give input, but they came up as well with own inputs. (…). There have been several meetings, several phone calls. (…) they looked at how they could really help us. (…) they are the main scientific body together with JRCs“ (Interview 16).

In diesem Zusammenhang profitierte die EEA als auch die Kommission von
vorangegangenen Kooperationen, Kontakte, die sich in dieser Phase als wertvoll
herausstellten und auf deren Grundlage gemeinsame Arbeitsgruppen zu ausge-
wählten Themen gegründet wurden (EEA 2011: 34), welche wiederum die Zu-
sammenarbeit vertieften. Insbesondere bei der Entwicklung von Indikatoren
arbeiteten beide Organisationen eng zusammen (Interview 16).

Innerhalb des Parlaments kooperierte die EEA in der frühen Verhandlungs-
phase eng mit dem für den Entwurf zuständigen Berichterstatter des Umweltaus-
schusses und den Verantwortlichen im Ausschusssekretariat (Interview 5, 26).

Die zuständigen Akteure im letzteren empfanden die von der EEA bereitgestell-
ten Informationen als hilfreich bei der Ausarbeitung des Parlamentsentwurfs.

Auch wenn die letztendliche politische Ausrichtung dem Berichterstatter vorbe-
halten sei, hätten sie das Gefühl gehabt, als wären die von der EEA genannten

Punkte mit in dessen Entwurf eingeflossen (ibid.). Darüber hinaus wurde der

Bericht Nr. 5/2011 nicht nur den Verantwortlichen in der zuständigen GD der

Kommission präsentiert, sondern auch den Mitgliedern des Umweltausschusses
des Parlaments sowie den Mitgliedern des (informellen) Umweltrats und der

Ratspräsidentschaft persönlich vorgestellt (Interview 26; EEA 2011: 34). Ein

Umstand, der zeigt, dass in der frühen Phase der Politikformulierung ein reger

Austausch, insbesondere auf der Führungsebene zwischen der Kommission, dem

Parlament, dem Rat und der EEA stattfand (Interview 16, 26).

156

Insgesamt hat die EEA zum sogenannten issue-framing im Rahmen der Leitinitiative „Ressourcenschonendes Europa“ beigetragen (Interview 25). Die
von ihr bereitgestellten Materialen wurden allgemein berücksichtigt. Gerade in
einem Themenfeld wie Ressourceneffizienz herrschen sowohl große Wissens-
als auch Datenlücken, welche eine umsichtige Beschäftigung mit dem Themen-
feld erschweren (ibid.). Es gilt, Zusammenhänge herzustellen (Interview 25):

„science is not a democratic process, it’s about right and wrong“ (Interview 16).

4.1.2.2.2 Diskussion der Ergebnisse

Die Hypothese, nach der die Bereitschaft, über Probleme und Handlungsoptio-
nen offen zu diskutieren, im Verhandlungsverlauf kontinuierlich abnehme, kann
für die Studie bestätigt werden. Sei in einer frühen Phase die Informationsnachfrage am größten, ebbe diese im Laufe der Verhandlungen ab (Interview 1, 16).

Nach einiger Zeit steht nicht mehr der Meinungsaustausch im Vordergrund.

Spätestens bei den Verhandlungen im Rat und Parlament werden im Rahmen der
ersten Lesung Interessen formuliert, über deren Durchsetzung anschließend auf
politischer Ebene verhandelt wird.

Wesentliche Veränderungen herbeiführen und/oder Einfluss auf die The-
menausrichtung, Verhandlungsarena und Akteure ausüben zu wollen, würde ab
der offiziellen Übermittlung des Entwurfs von Parlament zu Rat so gut wie un-
möglich (Hardacre 2012: 259ff; Buholzer 1998: 176ff). Außer, es handele sich
um „Superspezialfragen, die noch (…) geklärt werden müssen“ (Interview 1). In
der Regel hätte man zu einem späten Verhandlungszeitpunkt als politischer Ak-
teur nicht den „Reflex, bei der Agentur noch einmal nachzuschauen, ob die etwas haben. Das macht man eher im Vorfeld. Es sei denn, es kommt was ganz brandneues rein, was der Knüller ist“ (Interview 28).

Ein Akteur hat zu einem frühen Zeitpunkt wesentlich bessere Chancen, die

Positionen politischer Entscheidungsträger mitzugestalten als zu einem späteren.

Eine Erkenntnis, die auch die EEA begriffen zu haben scheint: „Daten, die was
bringen sollten, sollten nicht nach der 2. Lesung in den Politikprozess eingeführt werden. Es ist sinnvoll, am Anfang zu liefern oder gegen Ende, beispielsweise
im Bereich der Evaluierung“ (Interview 17). Es sei „wenig sinnvoll, erst im Sta-dium der Ratsverhandlungen mit neuen Informationen“ (ibid.) zu kommen. In

Folge ist der Kontakt zu diesem zumindest in einer späten Phase des Gesetzge-
bungsprozesses begrenzt. Vielmehr pflege man durch technische Netzwerke wie
das Eionet-Netzwerk und den Verwaltungsrat direkte Kontakte mit den Mitglied-
staaten, so dass der Weg über den Rat nicht notwendigerweise geboten sei (In-
terview 17).

157

In der Praxis zeigt sich, dass sich die EEA „vor allem auf die frühen Phasen (Ermittlung und Definition von Problemen) und die Endphase (Überwachung,

Berichterstattung und Bewertung)“ (KOM 2003 (800): 11) konzentriert. Das soll
nicht heißen, dass die EEA ihrer Aufgabe, zu allen Phasen des Policy-Prozesses
relevante Beiträge beizusteuern, nicht gerecht wird. Mitarbeiter der EEA schei-
nen sich bewusst zu sein, dass Informationen zu einem späten Zeitpunkt die
ihnen an sich beizumessende Beachtung nicht finden und damit relativ bedeu-
tungslos würden (Interview 17). Als fester Bestandteil des Policy-Zyklus (Tech-
nopolis 2008: 31) stellen die Mitarbeiter der EEA sicher, dass sie insbesondere in der Phase der Identifikation (Stufe 1) und der Begutachtung möglicher Policies

(Phase 3 und 4) aktiv mit politischen Akteuren in Kontakt stehen und auf diese

Weise an der Politikformulierung beteiligt sind (IEEP/EIPA 2003: 48; Interview

1, 5). So seien ihre Informationen häufig auf die Kommission zugeschnitten, um
diese bei ihrer Arbeit zu unterstützen:

„They work in first place with the Commission. That’s their main partner. (…) They support with their studies much more the Commission, because the Commission has the legislative initiative to promote legislation. (…). So the EEA is mainly there”

(Interview 5).

Ein Ergebnis, das von der Kommission bestätigt wird. Die Kommission griff im

Rahmen der Vorbereitung der Leitinitiative „Ressourcenschonendes Europa“
und zu Beginn der Verhandlungen rund um das 6. und 7. UAP gerne auf die von
der EEA bereitgestellten Daten zurück (Interview 10, 16). Alles in allem sieht
die Kommission die Materialen der EEA insbesondere in der Vorbereitungs- als
auch der Implementierungsphase einer Maßnahme als sehr hilfreich an (Inter-
view 10). In diesem Zusammenhang wird allerdings deutlich, dass

„they [the EEA] took care to see how they could help us, (…) the agency is much more important in the initiating stage of a policy, when you are collecting information. They are much less important in the phase when you are really determining the policy” (Interview 16).151

Mitarbeiter der EEA achten darauf, dass die von ihr bereitgestellten Berichte
zum „richtigen Zeitpunkt (…) veröffentlicht werden“ (Interview 17):

151 Die EEA nimmt an den Treffen der GD Umwelt mit den Vorsitzenden der nationalen Umweltbe-hörden teil, die 3x jährlich stattfinden, um auf informeller Ebene neue Initiativen zu besprechen (Interview 18).

158

„Nicht dass wir es versuchen wollen würden, aber ich kann mir gut vorstellen, dass wenn wir unmittelbar vor einer politisch wichtigen Umweltkonferenz mit innovati-ven Konzepten und ganz neuen Empfehlungen kommen würden ohne diesen genug

Zeit und Kontext zur politischen und gesellschaftlichen Reflexion zu geben, dies nicht so gut bei den politisch (Ver-)Handelnden ankommen würde (…). Insofern
sind wird schon an den politischen Kontext gebunden, oder binden uns selbst daran, um mit unserer Informationsbereitstellung effektiv zu bleiben“ (Interview 25).

Ein intern verwendetes Modell des Policy-Zyklus unterstützt die Mitarbeiter der EEA dabei, die relevanten Phasen zu identifizieren und ihre Rolle darin einzu-ordnen (Technopolis 2008: 39) So machen sie sich „bei der Generierung des
jährlichen Managementplans darüber Gedanken“ (Interview 25), welche Phase
das gegenwärtige Projekt unterstützt, bzw. welcher Phase es am meisten ent-
spricht.

Abbildung 31: Tätigkeiten der EEA in den Verhandlungsphasen

Stage in the policy

Typical tasks
process

1

Problem identification

Providing early warning through projecting trends and scenarios

2

Problem definition

Deciding whether to target drivers; or pressures; or states; or
impacts

3

Identifying policy

Review of existing practice, and available instruments and their
options
effectiveness

4

Option appraisal and Undertaking sustainability impact assessments, cost-benefit selection
analyses, etc.

5

EU legislative process

Support to European Parliament and Council in developing
amendments

6

Implementation

Legal transposition; practical implementation; enforcement – see
below

7

Monitoring

Identifying indicators; designing monitoring systems

8

Reporting

Deciding what needs to be reported, how, to whom, and by
whom

9

Evaluation

Establishing systems and methodologies for assessing the ef-
fects/effectiveness of particular measures. Undertaking specific
evaluations

10

Review

Reviewing and adjusting stages 1-9

(Quelle: IEEP/EIPA 2003: 47)

Der von der EEA betriebene Aufwand scheint sich zu lohnen. Materialien der

EEA tragen allgemein zur Entwicklung und Erarbeitung europäischer Maßnah-
men zu einem frühen Zeitpunkt bei, insbesondere in Bereichen, welche vor allem
sektor- und länderübergreifende Daten sowie verlässliche Indikatoren erfordern, 159
wie zum Beispiel ihre Arbeiten zur Verbesserung der Luftqualität sowie den Umgang mit Bodenschätzen und Abfall zeigen. Selbst im Kleinen vermag sie

Akzente zu setzen. Der TERM-Report setzt sich zum Beispiel vornehmlich mit
den Themenfeldern Energie und Transport auseinander. Auch in anderen Berei-
chen wie Fischerei und Landwirtschaft vermochte sie die europäischen Organe
frühzeitig bei der Formulierung von Richtlinien zu unterstützen.

4.1.2.3

Zusammenfassende Bemerkungen

Die Hypothese, wonach ein frühes Eingreifen in die Verhandlungen das Ein-
flusspotenzial eines einflusssuchenden Akteurs erhöhe, fand im Zuge der Analy-
se Bestätigung. Der politische Aushandlungsprozess kann allgemein als zähes

Ringen um Problemlösungen klassifiziert werden. Besitzen die politischen Ver-
antwortlichen zu Beginn der Verhandlungen in der Regel noch keine festen Prä-
ferenzen, gestalten sich Versuche der Einflussnahme zu einem späten Zeitpunkt
als schwierig. Nach einer ersten Definition bestimmen nationale Interessen und
deren Durchsetzung den weiteren Verhandlungsverlauf. Es ist kaum möglich,
nach der offiziellen Übermittlung des Parlamentwurfs an den Rat im Rahmen der
ersten Lesung noch wesentliche Veränderungen herbeiführen zu wollen.

Der Vielschichtigkeit und Fragmentierung des europäischen Systems ist es
darüber hinaus geschuldet, dass in der frühen Verhandlungsphase nicht allein die Kommission, sondern das Parlament und der Rat informell an der Ausarbeitung
des Kommissionsentwurfs beteiligt sind. Es müssen alle drei europäischen Orga-
ne von einem einflusssuchenden Akteur beachtet und mit Materialien versorgt
werden. Hauptansprechpartner in der Kommission ist in der Regel die für den

Entwurf zuständige GD, im vorliegenden Fall die GD Umwelt. Innerhalb des

Parlaments sind die (Schatten-)Berichterstatter, unterstützt von der eigenen Fraktion und des ENVI-Ausschusssekretariats für die inhaltliche Überarbeitung des

Kommissionsentwurfs zuständig und damit Ansatzpunkt für Einflussversuche.

Ansprechpartner im Rat sind das Generalsekretariat sowie die zuständigen Ar-
beitsgruppen.

Am Fallbeispiel der EEA zeigt sich, dass die Mitarbeiter der EEA die Not-
wendigkeit erkannt haben, sich frühzeitig am Policy-Prozess zu beteiligen. Sie
stellen sicher, dass sie und ihre Materialien in der frühen Verhandlungsphase
berücksichtigt werden. Insbesondere in der Phase der Policy-Formulierung seien
ihre Beiträge gern gesehen (Interview 10), wie die Verhandlungen um das 6. und

7. UAP und der Leitinitiative „Ressourcenschonendes Europa“ bewiesen. Mitar-
beiter der EEA arbeiten daher eng mit den Verantwortlichen in Kommission (GD

Umwelt), Parlament (MEPs) und Rat (Fachrat Umwelt, Ratspräsidentschaften)

160
zusammen. Sie unterstützen die Meinungsbildung der politischen Akteure sowohl durch Vorträge und Präsentationen in Ausschüssen und Workshops als
auch durch die Bereitstellung gezielter Informationen, die Entwicklungslinien,

Zusammenhänge und Handlungsoptionen aufzeigen. Nicht zuletzt ermöglicht die

Teilnahme an öffentlichen Konferenzen und Seminaren das persönliche Ge-
spräch mit weiteren interessanten und langfristig wichtig werdenden Akteuren
und der Öffentlichkeit.152

Festgehalten werden kann, dass die EEA eine etablierte Rolle im Policy-

Zyklus einnimmt und dort als verlässliche Ansprechpartnerin geschätzt ist

(Technopolis 2008: 31f, 40ff). Mitarbeiter der EEA wissen, dass potentielle

Interventionspunkte im Verhandlungsverlauf insgesamt abnehmen (Buholzer

1998: 194ff; Hardacre 2012: 259)153 und ein frühes Engagement erforderlich ist, um Einflusspotenzial zu entfalten. Deswegen stellen sie sicher, dass ihre Informationen und sie selbst in der Phase der Problemidentifikation und Problemdefi-
nition präsent sind. Die Veröffentlichung ihrer Berichte steht in der Regel im

Einklang mit den stattfindenden Diskussionen um einen policy-Vorschlag (Inter-
view 30). Sie tragen damit im Ergebnis durch die Bereitstellung ihrer Daten zur Politikformulierung bei. Nicht-stimmberechtigte Akteure vermögen es so, durch
die Distribution von Hintergrundmaterialen zur Formulierung neuer Normen und

Regeln beizutragen, ein Umstand, der bereits für andere Verwaltungseinheiten
bestätigt werden konnte (Schnapp 2004: 84ff).

4.1.3 Zwischenfazit

Die Studie argumentiert, dass die Offenheit politischer Akteure gegenüber extern generierter Expertise und damit das Einflusspotenzial eines einflusssuchenden

Akteurs abhängig sei von der eigenen Ressourcenausstattung sowie dem Zeit-
punkt des Eingreifens in die Verhandlungen. Konnte letztere Hypothese bestätigt werden, erfüllt sich die Annahme bzgl. der internen Ressourcenausstattung am

Fallbeispiel der EEA nicht. Unabhängig von der eigenen Ressourcenausstattung
nutzen Vertreter aller drei Institutionen von der EEA bereitgestellte Informationen – oder auch nicht. Die interne personelle Ressourcenausstattung des zu be-
einflussenden Akteurs erlaubt keine Aussagen zum Einflusspotenzial eines ein-
flusssuchenden Akteurs. Einflusspotenzial an diesem Faktor festmachen zu wol-
len, ist nicht zielführend.

152 Weitere Beispiele siehe http://www.eea.europa.eu/pressroom/speeches#c4=&b_start=0, Stand 8.11.2012.

153 Lediglich in der Implementationsphase ergebe sich durch die gezielte Unterstützung der Mitgliedstaaten eine aussichtsreiche Möglichkeit (Buholzer 1998: 194ff).

161

Anders verhält es sich mit der Annahme zum Interventionszeitpunkt. Die Analyse zeigt, dass die Bereitschaft politischer Akteure, sich an einem lockeren Informations- und Meinungsaustausch zu beteiligen, mit Fortschreiten des Verhandlungsverlaufs sukzessive abnimmt. Gleiches gilt für ihre Offenheit gegen-
über externen Informationen. Ein Umstand, den die EEA begriffen hat und für
sich auszunutzen weiß. Ein frühes Eingreifen soll die Berücksichtigung ihrer

Materialien gewährleisten. Dafür identifiziert sie vorab die relevanten Ge-
sprächspartner und sucht gezielt deren Kontakt. Die oben genannten Beispiele
belegen ihren Erfolg. Das Einflusspotenzial eines einflusssuchenden Akteurs
wird vom Interventionszeitpunkt mitbestimmt.

4.2 Handlungsfähigkeit eines einflusssuchenden Akteurs

Die Arbeit konnte bislang zwei wesentliche Erkenntnisse gewinnen: 1) europäi-
sche Institutionen sind keine kollektiven Akteure. Eine Vielzahl von Personen ist auf administrativer und politischer Ebene aktiv an der Ausformulierung von

Politiken beteiligt; 2) die Analyse des europäischen Verhandlungsverlaufs hebt
die Bedeutung des Monitorings für den Erfolg eines einflusssuchenden Akteurs
hervor. Im Folgenden arbeitet die Studie heraus, ob und wenn ja, wie es der EEA gelingt, die erforderlichen Informationen zeitlich passend den maßgebenden
politischen Akteuren zur Verfügung zu stellen.

4.2.1 Intra-organisationale Faktoren (B 1)

Die in Kapitel 3.2.2.1. aufgestellten Annahmen besagen, dass der intra-
organisationale Aufbau eines einflusssuchenden Akteurs sowie dessen Ressour-
cenausstattung seine Handlungsfähigkeit bestimmen. Viele Organisationen ver-
suchen die politische Willensbildung mitzugestalten, aber nur diejenige setzt sich durch, die in der Lage ist, mit den relevanten politischen Akteuren frühzeitig in Kontakt zu treten und mit den gewünschten Materialien aufzuwarten. Das erfordert einen Organisationsaufbau, der sowohl effektives Monitoring erlaubt als
auch die gegenseitige Kontaktaufnahme erleichtert. Darüber hinaus bedarf es
einer ausreichenden Ressourcenausstattung, welche die Strukturen aufzubauen
und aufrechtzuhalten vermag. Ob die EEA diese Bedingungen erfüllt, wird im

Weiteren unter Berücksichtigung ihrer Organisationsform und Ressourcenaus-
stattung diskutiert.

162

4.2.1.1

Faktor B 1.1: „Organisationale Kongruenz“

Aus einer organisationstheoretischen Perspektive heraus argumentierend wird
die These aufgestellt, dass der intra-organisationale Organisationsaufbau eines einflusssuchenden Akteurs dessen Schlagkraft bestimmt. Nicht die allgemeine

Anpassungsfähigkeit an ihre Umwelt wird in diesem Zusammenhang als wesent-
licher einflussbestimmender Faktor angesehen, sondern der Grad der vorherr-
schenden organisationalen Kongruenz. Inter-organisationaler Fit erlaubt effektives Monitoring und befördert die inter-institutionelle Zusammenarbeit durch
inhaltliche Überschneidungen, welche wiederum den Kontakt zu dem, sich für
einen Entwurf verantwortlich zeigenden Akteur sowie allgemein zu den relevan-
ten Expertenzirkeln erleichtern, ist die Arbeit überzeugt. Ähnelt der Organisationsaufbau den Organigrammen der zu beeinflussenden politischen Akteure,
verbessert dies insgesamt ihr Einflusspotenzial.

Für die Analyse des Organisationsaufbaus einer Organisation wird häufig
deren äußere Erscheinungsform betrachtet. Organisationen lassen sich in der

Regel vom Aufbau her in eine horizontale und vertikale Dimension unterteilen.

Werden bei der horizontalen Aufteilung Einheiten betrachtet, die sich mit unterschiedlichen Themenfeldern auf gleicher Ebene auseinandersetzen (funktionale

Differenzierung), versteht man unter vertikaler Differenzierung die Unterschei-
dung zwischen verschiedenen Aufgabenbereichen bzw. Hierarchieebenen

(Bogumil/Jann 2009: 138f).

4.2.1.1.1 Aufbau der EEA

Der Aufbau der EEA sieht folgendermaßen aus: Einer Leitungsebene unterstehen
acht Einheiten, die mit verschiedenen (inhaltlichen und technischen) Aufgaben
betraut und in kleinere Einheiten unterteilt sind. Jede Programmeinheit wird von einem Manager geführt und ist Teil des „senior management teams“, dem auch
die Exekutivdirektorin angehört (COWI 2013: 6). Thematisch ist die EEA in acht

Einheiten unterteilt. Drei davon arbeiten inhaltlich zu den Themen Luft und

Klimawandel („Air and Climate Change“), integrierte Umweltbewertung („In-
tegrated Environmental Assessments“ und natürliche Systeme und Verletzlich-
keit („Natural Systems and vulnerability“).154

154 http://www.eea.europa.eu/de/about-us/who/organisational-chart, Stand 26.11.2012

163

4.2.1.1.2 EEA im Vergleich zu anderen europäischen Akteuren

Die Studie konzentriert sich im Folgenden darauf, ob sich einzelne Einheiten
strukturell und inhaltlich überschneiden. Zur Überprüfung der gerade gemachten

Annahme werden die Organigramme der hier interessierenden politischen Akteu-
re herangezogen und mit dem der EEA verglichen. Es gilt zu untersuchen, ob
sich ein organisationaler „Fit“ positiv auf die Handlungsfähigkeit eines einflusssuchenden Akteurs, in diesem Fall der EEA, auswirkt oder nicht.

Aufbau GD Umwelt und GD Klima im Vergleich zur EEA

Wie oben gezeigt, sind innerhalb der Kommission die GD Umwelt und die GD

Klima vornehmlich mit der Ausarbeitung eines Richtlinienvorschlags im um-
weltpolitischen Sektor betraut und werden damit zu den Hauptadressaten der

EEA. Beide GDs gleichen im grundsätzlichen Design dem Aufbau der EEA. An
der Spitze steht jeweils ein Direktor, die Untereinheiten widmen sich einzelnen Themenfeldern und/oder operativen/administrativen Tätigkeiten.

Die GD Umwelt ist funktional in verschiedene Bereiche aufgeteilt, von de-
nen sich fünf inhaltlichen Themen zuwenden, wie weiter oben gezeigt wurde.

Diese decken im Einzelnen folgende Themenbereiche ab155:

Abbildung 32: Abteilung und Themenbereiche GD Umwelt

Direktion

Themenbereich

Direktion B:

1. Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Erhaltung der Böden

Natur, Biodiversität und Boden-

2. Biologische

Vielfalt
nutzung

3. Natur

Direktion C:

1. Nachhaltige Produktion und nachhaltiger Verbrauch

Nachhaltiges Management von 2. Abfallwirtschaft

Ressourcen, Industrie und Luft

3. Industrieemissionen, Luftqualität und Lärm

Direktion D:

1. Schutz von Wasserressourcen

Wasser, Meeresumwelt und 2. Meeresumwelt und Wasserindustrie

Chemikalien

3. Chemikalien, Biozide und Nanomaterialien

Direktion F:

1. Chefökonom, Folgenabschätzung und Evaluierung

Strategie

2. Institutionelle Angelegenheiten und Programmierung

3. Kommunikation

4. Chefwissenschaftler, Forschung und Innovation

(Quelle: eigene Darstellung, FN 158)156

155 http://europa.eu/whoiswho/public/index.cfm?fuseaction=idea.hierarchy&nodeID=8163&lang=de, Stand 26.11.2012

156 http://ec.europa.eu/dgs/environment/directory.htm, Stand 26.11.2012

164

Die GD Klima ist in vier Bereiche aufgeteilt, von denen sich drei inhaltlichen Themen zuwenden:

Abbildung 33: Abteilung und Themenbereiche GD Klima

Direktion

Themenbereich

Direktion A:

1. Internationale und inter-institutionelle Beziehungen

Internationale Beziehungen und 2. Klimaschutzfinanzierung und Entwaldung

Klimaschutzstrategie

3. Überwachung, Berichterstattung und Überprüfung

4. Strategie und wirtschaftliche Bewertung

Direktion B:

1. Durchführung des EHS

Europäische und internationale 2. Benchmarking

Kohlenstoffmärkte

3. Internationaler Kohlenstoffmarkt, Luftfahrt, Seefahrt

Direktion C:

1. Kohlenstoffarme Technologien

Einbindung der Anpassung an 2. Verkehr und Ozon
den Klimawandel und kohlen-

3. Anpassung
stoffarme Technologien

(Quelle: eigene Darstellung, FN 159)157

Betrachtet man die Themenfelder der GD Umwelt und der GD Klima im Ver-
gleich zur EEA, zeigt sich, dass inhaltliche Überschneidungen mehrerer Einhei-
ten vorliegen, insbesondere zwischen der Einheit ENV.B. „Natur, Biodiversität
und Bodennutzung“ der GD Umwelt und der Einheit „Natürliche Systeme und

Vulnerabilität“ der EEA. Überschneidungen finden sich darüber hinaus bei der

Einheit IEA 3 der EEA „Sustainable Consumption and Production + Waste“ und
der Abteilung ENV.C.1 der GD Umwelt „Nachhaltige Produktion und nachhalti-
ger Verbrauch“ sowie zwischen der Einheit der GD Umwelt ENV.C.3 „Indust-
rieemissionen, Luftqualität & Lärm“ als auch der Einheit CLIMA.A.3. „Überwachung, Berichterstattung und Überprüfung“ der GD Klima und den EEA Abtei-
lungen ACC1“ Climate mitigation, energy and air pollution” und ACC2 „Air
quality, noise and transport“.158

Es zeigt sich, dass strukturelle Überschneidungen vorliegen.159 Ein Um-
stand, der den Absprachen der Generaldirektion der GD Umwelt der Kommissi-
on und der Exekutivdirektion der EEA zu verdanken ist. Diese einigten sich auf

157 http://ec.europa.eu/dgs/clima/chart/index_en.htm, Stand 26. 11.2012

158 http://ec.europa.eu/staffdir/plsql/gsys_page.display_index?pLang=DE, Stand 16.4.2013.

159 Wahrscheinlich wurde die EEA in ihrem Aufbau von der GD UMWELT geprägt. Bevor sich die europäischen Mitgliedstaaten auf Kopenhagen als Standort einigten und die EEA offiziell mit ihrer Arbeit beginnen konnte, vergingen vier Jahre (1990-1994). In dieser Übergangsphase wurde die Arbeit der EEA von einer EEA-Arbeitsgruppe in der GD UMWELT der Kommission geleitet (IE-EP/EIPA 2003: 23). Auf der anderen Seite unterstützte die EEA aktiv den Aufbau der GD Klima (Interview 13). Von einer gegenseitigen Orientierung an den vorhandenen Strukturen ist auszugehen.

165
eine weitgehende Synchronisierung der Arbeitsprogramme, um die gegenseitige Kommunikation und damit Kooperation zwischen der EEA und der GD Umwelt
und GD Klima zu erleichtern und langfristig zu verbessern (Groenleer 2009:

228ff; Martens 2010: 891). Mit Erfolg, wie es scheint. In den letzten Jahren fand eine kontinuierliche Annäherung zwischen der Kommission und der EEA statt

(Interview 10, 15). Der fachliche Austausch intensivierte sich. Bei Fragen rufe man sich gegenseitig an. Man habe Kontakt zu Mitarbeitern auf allen Hierarchieebenen innerhalb der EEA (Interview 10, 16). Kontakte, die es erleichtern, über Vorgänge in der Kommission Bescheid zu wissen und die relevanten Ansprechpartner zu identifizieren.

Die bestehende organisationale Kongruenz ist das Ergebnis von Absprachen
zwischen den Leitungsebenen der EEA, der GD Umwelt und der GD Klima,
darüber welcher Akteur für welche Themenfelder zuständig ist (Interview 10).

Diese verständigen sich, die Kompetenzbereiche stärker aufeinander abzustim-
men, um die Zusammenarbeit, die in der Vergangenheit durch anhaltende Res-
sortstreitigkeiten beeinträchtigt war, langfristig zu verbessern (Groenleer 2009: 228ff; Martens 2010: 891). Sichergestellt wurde, dass sich die jeweiligen Akteure gegenseitig komplementieren, nicht ersetzen. Ob die verbesserte Zusammen-
arbeit in der Folgezeit mehr auf der organisationalen Spiegelung als auf dem
persönlichen Verhalten der Beteiligten beruht, kann, da der für eine Untersu-
chung zur Verfügung stehende Zeitraum zu kurz ist, nicht abschließend beurteilt werden. Es ist aber zu erwarten, dass eine organisationale Kongruenz über persönliche Beziehungen hinaus ein effektives Monitoring und eine gute institutio-
nelle Zusammenarbeit begünstigt, und zwar unabhängig davon, wie die Lei-
tungsebene persönlich harmoniert. Der durch die thematischen Überschneidun-
gen erleichterte Kontakt erhöht insgesamt die Wahrscheinlichkeit, rechtzeitig

Vorhaben und Initiativen innerhalb der Kommission zu erfassen und Absprachen
zu treffen.

Parlament: Ausschuss(sekretariat) ENVI und ITRE

Im Gegensatz zur EEA und zu den GDs der Kommission ist das Parlament ent-
lang parteipolitischer organisiert. Wie in Kapitel 4.1.1.1.3. diskutiert, findet die thematische Arbeit des Parlaments in den Ausschüssen statt. Innerhalb des Parlaments ist der Ausschuss für Umweltfragen, öffentliche Gesundheit und Le-
bensmittelsicherheit (ENVI) für umweltpolitische Belange zuständig. Der Aus-
schuss ITRE beschäftigt sich darüber hinaus mit Fragen nachhaltiger Ressour-
cennutzung und Energieeffizienz.

166

Die Ausschussstruktur des Parlaments folgt keiner übergeordneten Linie oder ausgeprägten Binnenstruktur. Allgemein gilt: Themenfelder werden von
den zuständigen Ausschüssen bearbeitet, wie sie kommen. Es existieren keine
klaren Zuständigkeiten, sondern die jeweiligen Berichterstatter werden aufgrund fachlicher Expertise und nicht selten aus politischen Gründen heraus ad hoc
ernannt. Strukturelle Überschneidungen mit der EEA sind daher von der EEA
schwierig oder nicht zu realisieren. In diesem Zusammenhang interessiert im

Weiteren eher, ob die EEA inhaltliche Kongruenz zu den von den Ausschüssen
bearbeiteten Themenfeldern herzustellen weiß.

Abbildung 34: Aufgabenbereiche der relevanten Parlamentsausschüsse

Ausschuss

Zu behandelnde Themenfelder

ENVI

Maßnahmen in Bezug zu Umweltfragen (u.a. giftige Chemikalien; Erhalt der
biologischen Vielfalt in Europa; Bekämpfung des Klimawandels), öffentliche

Gesundheit (u.a. Sicherheit von Pharmazeutika/Kosmetika; Kampf gegen
gefälschte Arzneimittel; Schutz von Patientenrechten) und Lebensmittelsi-
cherheit (u.a. Entwicklung von Kennzeichnungen von Erzeugnissen).160

ITRE

Maßnahmen in Bezug zur Industrie (Förderung des Wettbewerbs u.a. im

Bereich der Telekommunikation) Forschung (Internet) und Energie (nachhal-
tige Ressourcennutzung, Energieeffizienz, erneuerbare Energiequellen;

Senkung von Treibhausgasemissionen).161

(Quelle: eigene Darstellung, FN 162f)

Die Ausschüsse werden von ihren Sekretariaten unterstützt. Dessen Mitglieder
können verschiedenen Themenbereichen zugeordnet werden. Aber auch ihre

Binnenstruktur ist nicht vergleichbar mit denen der Kommission oder der EEA.

Sie müssen die Themenfelder bearbeiten, wie sie in den Ausschuss kommen.

MEPs und ihre Mitarbeiter im eigenen Büro bzw. im Parlamentssekretariat mö-
gen sich im Laufe der Zeit zu Experten entwickeln. Feste Zugehörigkeiten, wie
sie in der Kommission oder der EEA zu finden sind, gibt es nicht.

Trotz einer mangelnden organisationalen Kongruenz kommt es zu einem
regen inhaltlichen Austausch. Die EEA ist über Stimmungen und Meinungen im

Parlament gut informiert. Der Schlüssel zum Erfolg scheinen die von der EEA
bestellten Kontaktpersonen vor Ort zu sein sowie die für den Ausschuss und das

Ausschusssekretariat zuständige Person im Parlament. Diese Kontaktpersonen
informieren ihre Institutionen über Initiativen und Informationsbedarf und zeigen an, wenn Mitarbeiter der EEA an Ausschusssitzungen teilnehmen sollen (Interview 18). Ein Faktor, der wesentlich zur Stärkung der Zusammenarbeit beiträgt.

160 http://www.europarl.europa.eu/committees/de/envi/home.html, Stand 30.11.2012

161 http://www.europarl.europa.eu/committees/de/itre/home.html, Stand 30.11.2012

167

Rat der EU: Generalsekretariat, AStV-II

Der Rat folgt auf oberster Ebene grundsätzlich einer nationalstaatlichen Diffe-
renzierung. Er ist funktional in verschiedene Fachministerräte unterteilt, welche sich wiederum aus politischen Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzen.

Im vorliegenden Fall ist der Fachumweltrat des Rats für umweltpolitische The-
men zuständig. Es fehlt jedoch eine ausgeprägte Binnenstruktur, wie sie in der

Kommission und/oder der EEA zu finden ist. Ähnlich wie im Parlament werden
die Themen mehr oder weniger ad hoc bearbeitet. Gleiches gilt für die Ausschüs-
se der Ständigen Vertreter. Die Direktion des Generalsekretariats zuständig für die Themenbereiche Umwelt, Bildung, Transport und Energie ist zwar nach

Bereichen gegliedert. Mit acht Mitarbeitern kann insgesamt aber schwer von
einer tatsächlichen strukturellen Binnendifferenzierung gesprochen werden.

Ähnlich wie für das Parlament konnte eine Zusammenarbeit der EEA mit
den jeweiligen Ratspräsidentschaften sowie mit dem Fachumweltrat aufgezeigt
werden. Eine Kooperation, die trotz mangelnder organisationaler Kongruenz sehr
gut zu funktionieren scheint. Ein Umstand, der wiederum auf die Bemühungen
der EEA zurückzuführen ist, den direkten Kontakt zu suchen und sich als An-
sprechpartner zu etablieren (Interview 18): „Es ist durchaus sinnvoll, dass sie da jemanden sitzen haben“ (Interview 28). Eine organisationale Spiegelung besteht
nicht.

4.2.1.1.3 Zusammenfassende Bemerkung

Die Hypothese, nach der organisationaler Fit das Einflusspotenzial eines Akteurs stärkt, kann durch die empirische Untersuchung weder abschließend bestätigt
noch verneint werden. Eine strukturelle Doppelung scheint den Austausch mit
den auf europäischer Ebene agierenden Akteuren zu verbessern. So arbeitet die

EEA eng mit der Kommission in der Phase der Formulierung eines Entwurfs
zusammen. Inwieweit dieses einer organisationalen Spiegelung zu verdanken ist,
lässt sich nicht abschließend beurteilen, da das gute persönliche Verhältnis der Leitungsebene sowie der anderen Beteiligten eine nicht zu unterschätzende Rolle zu spielen scheint. Trotz eingeschränkter organisationaler Kongruenz arbeitet die EEA neben der Kommission eng mit den zuständigen Stellen des Parlaments und
des Rats zusammen. In diesem Zusammenhang scheinen persönliche Absprachen
und bereits bestehende Kontakte gegenseitige Konsultationen zu fördern.

Die im Rahmen der Studie interviewten Akteure gaben an, dass sie sich bei

Fragen an diejenigen Mitarbeiter in der EEA wandten, die sie bereits von vorhe-
rigen Veranstaltungen und Kooperationen kannten oder die bereits mit Kollegen

168
von ihnen in Kontakt gestanden hätten (Interview 16, 25). Vereinzelt schaue man auch auf das Organigramm der EEA, um den für einen selbst relevanten Mitarbeiter zu identifizieren (Interview 10). In der Regel baue man jedoch auf bereits bestehende Kontakte auf. Darüber hinaus profitiere man in der EEA davon, dass
das Personal der EEA vor der Arbeit in der EEA bereits häufig in anderen, um-
weltrelevanten Institutionen auf nationaler und europäischer Ebene gearbeitet
habe. Ein Faktor, der die erste Kontaktaufnahme und die gegenseitige Vertrau-
ensbildung erleichtere; könne man doch auf alten Kontakten wieder aufbauen

(Interview 19).

Als besonders hilfreich für die Stärkung der Zusammenarbeit mit der

Kommission haben sich gegenseitige Absprachen herausgestellt. Des Weiteren
unterstützen die Leitungsebenen die Zusammenarbeit und trugen insbesondere
beim Austausch im Rahmen der Formulierung des letzten „State and Outlook

Report on the European Environment“ (SOER)-Berichts Sorge, dass sich die
jeweils für ein Themenfeld verantwortlichen Mitarbeiter in den zwei Institutio-
nen persönlich kennenlernten (Interview 10).

Nicht zuletzt begünstigen extra dafür abgestellte Kontaktpersonen (vor Ort)

die Kooperation mit EU Institutionen. So informiert das örtliche Büro in Brüssel die Kollegen in Kopenhagen über Initiativen und Vorgänge innerhalb der Kommission und des Parlaments (Interview 17, 18, 19). Wie es ein EEA-Mitarbeiter
formuliert: „Aufgabe der EEA ist es, Informationen für die politischen Entscheidungsträger bereitzustellen. Damit diese relevant sind, muss die EEA wissen,
was in Brüssel passiert“ (Interview 17). Dafür tragen die jeweiligen Kontaktpersonen Sorge. Diese sind ausgestattet mit Organigrammen, Zeitplänen und Richt-
linieninitiativen, um sicherzustellen, die richtigen Klienten mit ihren Wünschen zu identifizieren:

„Legislation takes up to 2-3 years, we have to follow it closely and update our information and data (…). In order to provide all the timely, targeted data, we need to identify the client. (…). I have tables and tables. I have the work programs of the Commission, the Parliament (…). I am following the agenda of the meetings and see who is appointed for what and that I have meetings with the secretariat who works on the report” (Interview 18).

Alles in allem begünstigen aktiv geförderte Austauschprozesse und Absprachen
zwischen den europäischen Institutionen und der EEA sowie das starke Engage-
ment seitens der EEA die gegenseitige Kooperation. Mittlerweile sei es ein

Leichtes, mit Mitarbeitern der EEA persönlich in Kontakt zu treten (Interview

10), was vor allem deren Engagement und weniger der organisationalen Kongru-
enz geschuldet ist. Letztere scheint die Zusammenarbeit zu erleichtern. Der Faktor ist aber nicht allein ausschlaggebend. Die Interviews zeigten, dass der persön-169
liche Kontakt auf allen Ebenen und der dadurch ermöglichte Informationsaustausch von nicht unerheblicher Bedeutung sind. Aus diesem Grund kann der
letztendliche Mehrwert der These der strukturellen Doppelung im Rahmen dieser

Arbeit nicht bestätigt werden.

4.2.1.2

Faktor B 1.2.: „Ressourcenausstattung“

Die Ressourcenausstattung eines einflusssuchenden Akteurs prägt maßgeblich
dessen Handlungsfähigkeit, wurde in Kapitel 3.2.2.1.2. argumentiert. Monito-
ring, die Sammlung und Aufbereitung von Daten sowie die Distribution von

Informationen ist kosten- und personalintensiv. Nur dem, der über einen gesi-
cherten Ressourcenpool verfügt, gelingt es, Politik aktiv mitzugestalten und als relevanter Akteur und Partner angesehen zu werden (Martens 2011: 897f).

Im Folgenden soll die Personal- und Finanzausstattung der EEA betrachtet
und hinsichtlich ihrer Entwicklung in den letzten Jahren beurteilt werden, um

Aufschluss über die prinzipielle Handlungsfähigkeit der EEA zu erhalten. In
diesem Zusammenhang gilt es, die Zugänglichkeit, Verfügbarkeit und Gebun-
denheit der zur Verfügung stehenden Ressourcen zu ermitteln. Ein Vergleich zu
anderen IRAs hilft darüber hinaus, die Zahlen zu bewerten.

4.2.1.2.1 Analyse der Ressourcenausstattung

Im Gegensatz zu den Mitarbeitern der Kommission obliegt die Rekrutierung der

Mitarbeiter der IRAs dem jeweiligen Exekutivdirektor der jeweiligen Agentur.

Vorgaben zu der Anstellungsart und -dauer finden sich in ihren Budgetplänen.

Darüber hinaus können IRAs relativ frei über ihr Budget verfügen und die in drei Posten (Personal-, Administrations- und operative Kosten) aufgeteilten Mittel
untereinander verschieben, vorausgesetzt, der Verwaltungsrat stimmt zu und das

Parlament ist darüber informiert (Groenleer 2009: 125ff). Im Folgenden wird die finanzielle und personelle Ressourcenausstattung der EEA betrachtet.

Finanzielle Ressourcenausstattung EEA

Die Verordnung Nr. 2343/2002 der Kommission vom 23. Dezember 2002 „be-
treffend die Rahmenfinanzregelung für Einrichtungen gemäß Art. 185 der Ver-
ordnung Nr. 1605/2002 des Rats über die Haushaltordnung für den Gesamthaus-
haltsplan der Europäischen Gemeinschaften“ bildet den allgemeinen Rahmen für

170

Haushaltsfragen der Agenturen. Die Verordnung VO 401/2009 stellt die Arbeitsgrundlage der EEA dar. Art. 11 bis 14 „umfassen Ausführungen über die

Einnahmen und Ausgaben der Agentur sowie prozedurale Vorschriften zur An-
nahme und Ausführung des Haushaltsplans“ (Khuchua 2009: 86). Allgemein
erlässt der Verwaltungsrat nach „Konsultation der Kommission die für die Agen-
tur geltende Finanzregelung“ (ibid.).

Abbildung 35: Finanzen EEA 1997-2011

Budget (Mill. Euro) Income

Year

EU subven-

EFTA contribu-

New EEA member

Miscellaneous

Total
tions
tion
countries' contribution
revenues

1997

16,5

0,297

0,11

16,9

1998

16,5

0,3

0,1

16,9

1999

18

0,3

0,1

18,4

2000

17,9

0,3

0,4

18,6

2001

18,6

0,4

2,3

21,3

2002

19,2

0,4

2,3

3,2

25,1

2003

21,4

0,5

5,7

0

27,5

2004

27,2

0,6

3,3

2,5

33,6

2005

26,9

0,6

3,8

0,8

32,1

2006

27,6

0,6

4,7

4,2

37,1

2007

29

0,6

4,2

1,3

35,1

2008

31,7

0,7

4,3

0,4

37,1

2009

34,6

0,8

4,4

0,1

39,9

2010

35,3

0,9

4,4

10

50,6

2011

36

0,8

4,4

21

62,2

(Quelle: eigene Darstellung nach EEA 2004: 29, EEA 2009: 55; EEA 2012: 73)

Das Finanzvolumen der EEA belief sich im Jahr 2011 auf 62,2 Mio. €. Beruht
die Finanzausstattung der EEA maßgeblich auf dem Haushalt der europäischen

Gemeinschaften (das Budget der EEA entspringt dem Gesamthaushalt der EU,
im Speziellen dem Budget der GD Umwelt der Kommission (Groenleer 2009:

221)), stieg die Zahl zusätzlicher Mittel aus anderen Quellen in den letzten Jahren kontinuierlich an. Die EEA erhält neben Zuschüssen von ihren Mitgliedslän-
dern Drittmittel aus zusätzlichen Projekten, wie aus dem „Technical Assistance
to the Commonwealth of Independent States“ (TACIS) - Projekt, EuropeAid und
dem „Cross-compliance Indicators in the context of the Farm Advisory System“

(CIFAS) - Projekt (ibid.). So fließen der EEA im Rahmen des „coordination of
information on the environment“ (CORINE) - Projekts rund 20 Mio. € über eine

171

Vertragszeit von drei Jahren zu (Interview 10). Im Jahr 2011 betrug das Verhältnis von EU-Mitteln zu Fremdmitteln insgesamt 66% (EU-Mittel) zu 34% (Dritt-
mittel). Im Vorjahr belief es sich auf 80% zu 20% (Amtsblatt 2012/C 388). Geht
man davon aus, dass mit Ablauf der Projekte im Jahr 2012 diese Projektgebun-
denen Mittel entfallen und mögliche neue Projekte nicht eingeworben werden
können, dann dürfte die finanzielle Ressourcenausstattung nach momentaner

Einschätzung der Lage zurück auf rund 42 Mio. € sinken (COWI 2013: 9).

Aufwendungen der Agentur „umfassen insbesondere die Personal-, Verwal-
tungs-, Infrastruktur- und Betriebsaufwendungen sowie die Aufwendungen im

Zusammenhang mit Verträgen, die mit an das Netz angeschlossenen Stellen oder

Einrichtungen sowie mit Dritten geschlossen wurden“ (VO 401/2009 Art. 11

Abs. 4). Ausgaben der EEA dürfen von diesen Bestimmungen abweichen, wenn

„besondere Merkmale der Funktionsweise der Agentur es erfordern und nach-
dem die Kommission zugestimmt hat“ (ibid. Art. 14). Konkrete Auskünfte über
die Ein- und Ausgaben sowie Mittelverwendung der EEA bieten ihre Jahresab-
schlussberichte.

Abbildung 36: Budget: Einkommen/Ausgaben (in Mio. €) EEA 1998-2011

Year

Staff and administration

Operational expenditures

Total

1998

9,1

7,8

16,9

1999

9,25

9,25

18,5

2000

9,9

8,7

18,6

2001

10,8

10,5

21,3

2002

13

12,1

25,1

2003

14,4

13,1

27,5

2004

16,7

16,9

33,6

2005

18,3

13,8

32,1

2006

20,2

16,9

37,1

2007

21,1

14

35,1

2008

22,7

14,4

37,1

2009

24

15,9

39,9

2010

30,3

20,3

50,6

2011

28,1

34,1

62,2

(Quelle: eigene Darstellung nach EEA 2004: 29, EEA 2009: 55; EEA 2012: 73)

172

Personalausstattung der EEA

Die EEA und das ihr zugehörige Eionet-Netzwerk bilden, technisch gesehen,
eine Einheit. Der EEA obliegt die Verwaltung des Netzwerks, das aus zahlrei-
chen, europaweit verstreuten Einrichtungen mit ca. 900 Experten besteht und
welche die Daten sammelt, auf deren Grundlage die EEA ihre Berichte verfasst.

Da im Zuge der Arbeit nur das Einflusspotenzial der EEA interessiert, wird das

Eionet-Netzwerk im Weiteren nicht bei der personellen Ressourcenausstattung
berücksichtigt, sondern weiter unten beim Faktor „Reputation“ und „Datenquali-
tät“ in die Analyse mit einbezogen.

Ähnlich wie bei der finanziellen Ressourcenausstattung stieg das Personal
in den letzten Jahren aufgrund vielfältiger Projektarbeit an (COWI 2013: 7f).

Erneut ist davon auszugehen, dass die Zahl mit Ablauf der Projekte im Jahr 2012
sinken wird.

Abbildung 37: Personalentwicklung EEA 1997-2011

Kategorie

Year162

AD

AST

National experts

Contract agents

Total

1997

25

33

5
k.A.

63

1998

27

38

8
k.A.

73

1999

30

41

8
k.A.

79

2000

28

40

8
k.A.

76

2001

33

38

9
k.A.

80

2002

37

48

10
k.A.

95

2003

43

52

9
k.A.

104

2004

49

58

10
k.A.

117

2005

47

60

16

18

141

2006

49

61

17

30

157

2007

51

60

21

34

166

2008

53

63

21

30

167

2009

57

64

20

36

177

2010

59

66

21

55

201

2011

62

70

24

58

214

(Quelle: eigene Darstellung nach EEA 2004: 32; EEA 2012: 75)

162 Obwohl die EEA ihre Arbeit bereits im Jahr 1994 aufnahm, sind verlässliche und ausdifferenzierte Angaben erst ab dem Jahr 1997 erhältlich, weswegen die Tabelle im Jahr 1997 ansetzt.

173

4.2.1.2.2 Diskussion

Die Ressourcenausstattung der EEA erscheint auf den ersten Blick gut. Stieg auf dem Papier die Zahl der Mitarbeiter in den letzten Jahren stetig an, zeigt sich in der Praxis, dass es sich nicht nur um Festanstellungen handelt, sondern es auch häufig um national abgeordnete Experten und Vertragsbedienstete gibt. Diese
verlassen die EEA nach Ablauf ihres Vertrags (max. 6 Jahre) oder nach ihrer

Entsendung (max. 4 Jahre) wieder (Technopolis 2008: 75, Interview 19). Das
eigentliche Stammpersonal stieg nur langsam und graduell an (Technopolis

2008: 25).163

Abbildung 38: Darstellung Personalzusammensetzung EEA 1994-2011

250

200

Contract agents

150

National experts

100

AST

50

AD

0

97

9

1

03

7

09

1

19

199

200

20

2005

200

20

201

(Quelle: eigene Darstellung)

Die inhaltliche Arbeit der EEA wurde im Jahr 2011 zu knapp 40% von Ver-
tragsagenten (inklusive nationalen Sachverständigen) ausgeführt. Das hat Aus-
wirkung auf die Arbeit der EEA. Zum einen gehen regelmäßig gut eingearbeitete
und vernetzte Mitarbeiter und damit wertvolle Expertise verloren. Zum anderen
müssen neue Mitarbeiter eingearbeitet werden, eine Aufgabe, die zeitintensiv ist und Kräfte bindet. Auch wenn man die Kontinuität der Arbeit einer Einheit innerhalb der EEA gewährleiste und bestehende Kommunikationskanäle weiterhin
zur Verfügung ständen, dauere es eine gewisse Zeit, bis eine Vertrauensvolle

Beziehung wieder aufgebaut sei (Interview 22). Ressourcen, die bei anderen

Aufgaben fehlten.

163 „There are three types of posts within the EEA, Officials/Temporary Agents in long term employment, Temporary agents on short term employment, Contract agents on short-term employment.

To this should be added National Experts seconded to the Agency for a period of three years. (…).

Recent changes in the staffing policy have increased the length of contract of the longterm Temporary Agents to 4 years renewable for another period and then indefinitely” (Technopolis 2008: 73).

174

Darüber hinaus erweiterte sich das Aufgabenspektrum der EEA im Laufe der Jahre. Ein Prozess, der ohne gleichzeitigen Kapazitätenausbau einherging.

Der auf den ersten Blick starke Anstieg der Mittelausstattung in den letzten Jahren ist nicht auf eine signifikante Aufstockung des durch die EU bereitgestellten Budgets zurückzuführen, sondern auf die Akquise zusätzlicher Projektmittel

(Interview 10). Es ist anzunehmen, dass das Budget der EEA mit deren Ablauf
im Jahr 2012 wieder empfindlich sinkt (COWI 2013: 8).164

Abbildung 39: Budgetentwicklung EEA 1997-2011

70

60

Miscellaneous revenues

50

New EEA member

40
countries' contribution

30

EFTA contribution

20

10

EU subventions

0

1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011

(Quelle: eigene Darstellung)

Die EEA kann des Weiteren über ihre Mittel nicht vollständig frei verfügen. Ein Großteil ihrer Ausgaben ist mittelgebunden. Dies betrifft nicht nur die Mittel für die von ihr auszuführenden Projekte, sondern auch sonstige Projekte. So werden
die Europäischen Themenzentren (ETC) und deren Personal zu ca. 75% von der

EEA finanziert (KOM (2003) 800: 8). Das machte im Jahr 2008 allein ca. 16%
ihres Gesamtbudgets und 35% ihrer betrieblichen Anwendung aus (Technopolis

2008: 20). Im Jahr 2011 hat sich nicht viel verändert. Die EEA gibt insgesamt ca.

7,5 Mio. € für die ETCs aus, gut 12% ihres Gesamtbudgets. Zieht man vom Ge-
samtbudget die gebundenen Projektmittel ab, werden die ETCs sogar mit rund

18% ihres Budgets finanziert (EEA 2012: 74).

Scheint die Ressourcenausstattung der EEA in finanzieller- und personeller

Hinsicht zunächst befriedigend zu sein, führt eine Hinterfragung der Daten zu
einem anderen Bild. Die EEA ist „ständig mit Anfragen nach Unterstützung
konfrontiert, die über ihr Mandat hinausgehen oder einen Grenzfall darstellen“

(KOM (2003) 800: 23), ohne gleichzeitig zusätzliche Einnahmen für ihre Arbei-
ten garantiert zu bekommen. Diese zusätzlichen Belastungen scheinen dazu zu
führen, dass die EEA die ihr gemachten Planvorgaben nicht immer erfüllen

164 Z.B. TACIS, EuropeAid, CIFAS project (Technopolis 2008: 20).

175
konnte. War die EEA im Jahr 2010 angehalten, 71 Publikationen zu veröffentlichen, finalisierte sie nur 56. Im Jahr 2011 fiel die Erfolgsquote schlechter aus, statt 89 wurden nur 54 beendet, rund 61% von der Zielvorgabe (COWI 2013:

57). Das ist zum einen auf die verzögerte Bereitstellung von Daten durch die

EEA-Partner zurückzuführen, auf Planänderungen, aber zum anderen auch auf
zu ambitionierte Pläne zu Jahresbeginn im Vergleich zu den tatsächlichen Res-
sourcen im Laufe des Jahres (ibid.: 57).

Ein „wachsendes Aufgabenspektrum, die steigende Zahl der Mitgliedstaaten
und die steigende Komplexität der Umweltanliegen“ (Khuchua 2009: 87) erfor-
dern vielfältige Kapazitäten, um handlungsfähig zu bleiben und den eigenen

Zielen sowie den Ansprüchen und Wünschen der Klienten gerecht zu werden.

Insbesondere, da die EEA verstärkt interdisziplinäre, integrierte Themenfelder
besetzt und bearbeitet (Klimawandel, Biodiversität, Wasserpolitiken), welche
große finanzielle und personelle Ressourcen beanspruchen (COWI 2013: 39).

Nicht zuletzt ist sie verpflichtet, alle fünf Jahre einen Bericht über den Zustand der Umwelt zu verfassen (SOER), dessen Schreibprozess viele interne Ressourcen bindet (Interview 25), die an anderer Stelle fehlen. Nicht auszuschließen ist, dass die Qualität der von der EEA bereitgestellten Produkte sinkt.

Insgesamt kommen die im Rahmen der jüngst veröffentlichten COWI-

Evaluierung befragten Mitarbeiter der Kommission als auch Mitarbeiter interna-
tionaler Organisationen zu dem Ergebnis, „that the EEA does not have the suffi-
cient capacity to produce good models and projections on all thematic areas”

(COWI 2013: 38). Eine wahrscheinliche Folge der nur durchschnittlichen Res-
sourcenausstattung.

Die EEA im europaweiten Agenturvergleich

Ein agenturweiter Vergleich soll helfen, die EEA im europäischen System ein-
zuordnen. Auch wenn ein Vergleich der IRAs aufgrund unterschiedlicher Kom-
petenzen und Mandate schwierig ist, gewährt er hilfreiche Erkenntnisse zur Be-
wertung der Ressourcenausstattung der EEA. Auf den ersten Blick macht die

EEA im direkten Vergleich in den Jahren 2010 und 2011 mit ihrer Mittelausstat-
tung eine ordentliche Figur. Sie liegt sowohl in der Kategorie Budget- als auch 165

Personalausstattung im guten Mittelfeld.

165 Darstellung ohne die Agenturen EMA und OHIM, da deren, im Vergleich sehr gute Ressourcenausstattung die Graphik verzerrt [Budget (2010/2011) in mill. Euro: EMA (208387/208863); OHIM

(365/387)]. Für manche Agenturen standen nur die Daten für das Jahr 2011 zur Verfügung.

176

Abbildung 40: Budget-Ausstattung (in mill. Euro) IRAs 2010/2011

160

140

120

100

2010

80

60

2011

40

20

0

AC

Cd

Ce

CE

CP

EA

EB

EC

EC

EEA

EF

EF

EIG

EIO

E

EN

ER

ES

ETF

EU

E

EU

EU
fra

F

GS

M

U

R

E

T
d

P

V

S

A

D

H

C

S

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IS

A

M

-O

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ef O O A

C

A

A

A

E

P

O

O

O

N
o

A

L

A

DDA

A

S
p

H

F

J

P

TEX

UND

U

O

A

ST L

(Quelle: Daten dem Amtsblatt 2012/ C 388 entnommen)

Abbildung 41: Personalstand IRAs 2010/2011

800

700

600

500

400

2010

300

200

2011

100

0

AC

Cd

Ce

CE

CP

EA

EB

EC

EC

EEA

EF

EF

EIG

EIO

EMA

E

EMS

EN

ER

ES

ETF

EU

E

EU

EU
fra

F

GS

OHI

M

U

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d

P

V

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A

D

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S

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A

M

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A

R
ef O O A

C

A

A

A

E

P

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M
o

A

A

L

A

DDA

A

S
p

H

F

J

P

UND

U

O

E

A

S

X

T

L

(Quelle: Daten dem Amtsblatt 2012/ C 388 entnommen) 166

Vergleicht man die Zahlen der EEA mit denen, welche ebenfalls für die „Samm-
lung, Analyse und Weitergabe objektiver, verlässlicher und verständlicher In-
formationen und dem Aufbau von Netzen“ (KOM (2008) 135: 8) zuständig sind,
zeigt sich, dass die EEA, was die personelle und finanzielle Ressourcenausstat-
tung anbelangt, zu den Besseren in ihrer Gruppe gehört (CEDEFOP, EURO-

FOUND, ETF, EU-OSHA, ENISA, ECDC, FRA, EIGE).

166 Mangels Daten Vernachlässigung folgender Agenturen: EUISS, EUSC, GEREK, ITAgency, EBA.

177

Abbildung 42: Vergleich IRAs Gruppe 1

Personal

finanzielle

Ressourcenausstattung

90

80

70

300

60

250

50

2010

200

40

2011

2010

150

30

2011

100

20

10

50

0

Ce

EEA

EI

ETF

EU

EU

0

Ce

EC

EEA

EI

EN

ETF

EU

EU
fra
de

G

-

R
de

D

G

I

-

R
fop

E

O

E

S

O

S

O
fop

C

A

S

O

H

F

H

F

A

U

U

N

A

N

D

D

(Quelle: eigene Darstellung)167

Die Ressourcenausstattung der EEA scheint, rein von außen betrachtet, über dem

Durchschnitt zu liegen. Im Vergleich zu ihren europäischen Kollegen in der von
der Kommission bestimmten Gruppe schneidet sie gut ab. Schaut man genauer
hin, ergibt sich bei der Zusammensetzung des Personals in Bezug auf das Ver-
hältnis Vertragsbedienstete und Festangestellte ein anderes Bild. Lediglich die EU-OSHA beschäftigt fast genauso viele Vertragsbedienstete wie die EEA. Bei
den anderen IRAs ist das Verhältnis ebenfalls recht hoch, jedoch in der Gesamt-
schau besser.

Abbildung 43: Verhältnis Personal – Vertragsbedienstete Gruppe 1

Personal insge-

Davon Vertragsbedienstete

Prozent
samt

2010

2011

2010

2011

2010

2011

Cedefop

125

125

29

28

23,2%

22,4%

ECDC

254

265
k.A.

k.A.

k.A.

k.A.

EEA

201

214

76

82

37,24 %

38,54 %

EIGE

29

35

4

8

13,8%

22,88%

ENISA
k.A..

53
k.A..

k.A.

k.A.

k.A.

ETF

128

125

36

35

28,08%

28%

EU-OSHA

67

68

25

26

37,25%

38,22

(Quelle: eigene Darstelllung. Daten dem Amtsblatt 2012/ C 388 entnommen.)

167 Aufgrund mangelnder Daten fehlende Agenturen für Personal: ECDC, EMSA, FRA.

178

In diesem Zusammenhang ist fraglich, ob die von der Kommission vorgenom-mene Einteilung für die EEA noch Gültigkeit besitzt. Im Laufe der letzten Jahr-
zehnte hat die EEA sukzessive Aufgaben hinzugewonnen und ihre Kompetenzen
weiter ausbauen können. Einst allein für die Sammlung und Bereitstellung euro-
paweit vergleichbarer Informationen zuständig, formuliert sie zunehmend Hand-
lungsoptionen bzw. – Empfehlungen, mit denen sie die europäischen Organe in
der Phase der Politikformulierung aktiv unterstützt. Auch wenn die Kommission
diesen Tätigkeiten der EEA kritisch gegenübersteht, ein Aspekt, der in Kapitel

5.2.2. diskutiert wird, muss die EEA heute zu den IRAs gezählt werden, welche

„direkt die Kommission und ggf. die Mitgliedstaaten in Form von technischen
und wissenschaftlichen Gutachten und/oder Inspektionsberichten unterstützen“

(KOM (2008) 135: 7f). Ein Vergleich mit den sich in dieser Gruppe befindenden

IRAs EMA, EFSA, ERA, EMSA scheint angemessen.

Abbildung 44: Vergleich IRAs Gruppe 2

Personal

Finanzielle

Ressourcenausstattung168

800

700

90

600

80

70

500

2010

60

400

50

2010

2011

300

40

2011

200

30

20

100

10

0

EEA

E

ER

ES

EM

0

EEA

E

ER

ES

FSA

FSA

A

M

A

A

M

A

A

(Quelle: eigene Darstellung)

Die Gegenüberstellung in der Gruppe 2 zeigt, dass die Personal- und Budgetaus-
stattung der EEA im Vergleich nur mittelmäßig ist. Unangefochtener Spitzenrei-
ter bei der Budgetausstattung ist die EMA, deutlich dahinter findet sich die

EFSA. Ähnliches gilt für die Personalausstattung, wobei die Unterschiede in der Gruppe zwischen EEA, ERA und ESMA nur minimal sind. Erneut verfügt die

EMA über das meiste Personal, erneut folgen dahinter mit großem Abstand die
übrigen vier. Betrachtet man darüber hinaus die eigentliche Zusammenstellung

168 Budget ohne Darstellung der EMA

179
des Personals, zeigt sich, dass die EEA im Verhältnis Vertragsbedienstete und Festangestellte am schlechtesten abschneidet.

Abbildung 45: Verhältnis Personal – Vertragsbedienstete Gruppe 2

Personal insgesamt

Davon Vertragsbe-

Prozent
dienstete

2010

2011

2010

2011

2010

2011

EEA

201

214

76

82

37,24 %

38, 54 %

EFSA

433

443

103

109

23,69 %

25 %

ERA

148

154
k.A.

k.A.

k.A.

k.A.

ESMA

196

196

10

15

5,1 %

7,65 %

EMA

698

728

152

177

21,28 %

24,3 %

(Quelle: eigene Darstellung. nach Amtsblatt 2012/ C 388)

Im Vergleich zu anderen IRAs mag die allgemeine Kapazitätenausstattung der

EEA besser sein. Es muss sich aber zeigen, welche Entwicklungen die nächsten

Jahren bringen, wenn viele der Projektmittel auslaufen. Dann könnte eine Dis-
krepanz zwischen ehrgeiziger Aufgabenstellung und tatsächlicher Aufgabenaus-
füllung der EEA auftreten.

4.2.1.2.3 Zusammenfassende Bemerkung

Der EEA gelingt es, den europäischen Institutionen hilfreiche Materialien bereitzustellen, auch wenn „in der Regel mehr Aufgaben als Personal“ (Interview 19)

vorhanden seien. Dafür, dass „die EEA nur ca. 200 Mitarbeiter hat, macht sie
einen sehr guten Job“ (Interview 7, vgl. Interview 16), sind einzelne Inter-
viewpartner überzeugt. Aus diesem Grund kann die Studie die Hypothese, nach
der eine größere Ressourcenausstattung das Einflusspotenzial eines Akteurs
verbessert, weder bestätigen noch verneinen. Auch wenn eine Evaluierung der

EEA der Meinung ist, dass die EEA über „an appropriate size and budget”

(COWI 2013: II) verfügt, mit dem sie in der Lage ist, „to undertake its tasks and it is able also to take on new challenges“ (COWI 2013: III), kommt die Arbeit zu dem Ergebnis, dass die finanzielle und personelle Ressourcenausstattung der

EEA im Vergleich zu ihren Aufgaben kaum ausreichend sein dürfte. Dass es die

EEA dennoch schafft, die Bedürfnisse all ihrer Klienten weitestgehend zu be-
friedigen (COWI 2013: IIf), ist beeindruckend. Welche Faktoren dafür aus-
schlaggebend sein könnten, ob und inwieweit die Fähigkeit der Leitungsebene,
die Mitarbeiter zu Bestleistungen anzuspornen dafür verantwortlich ist, wird
unten untersucht.

180

4.2.2 Faktor B 2: „Führungsebene“

Die Führungsebene einer Organisation prägt deren Identität sowie ihre Rolle im
politischen System, in dem sie agiert: sie bestimmt die Position und Sichtbarkeit der Organisation nach außen und gewährleistet zugleich ihre interne Handlungsfähigkeit. Sie vereint die Funktion des Innovators, des Moderators und des Ver-
walters. Je engagierter und durchsetzungsfähiger die Leitung, umso besser ist das Einflusspotenzial der ihr zugehörigen Organisation.

Die Studie arbeitet im Folgenden die Bedeutung des Direktors am Fallbei-
spiel der EEA heraus. Klassische Ansätze verweisen auf die Charaktereigen-
schaften von Führungspersönlichkeiten. Auch wenn diese mittelbar eine Rolle
spielen können, werden sie im Rahmen der Arbeit nicht weiter untersucht. Vali-
de Ergebnisse könnten nur mit Hilfe einer komplexen Netzwerk- und Bezie-
hungsanalyse generiert werden. Ein Vorgehen, welches weit über den Rahmen
dieser Arbeit hinausginge. Stattdessen wird das Verhalten des Direktors – sein

Wirken und Handeln – und nicht dessen persönliche Eigenschaften als aus-
schlaggebend für das Einflusspotenzial einer Organisation angesehen und unter-
sucht.

4.2.2.1

Analyse

Zur Messung der tatsächlichen Handlungsfähigkeit der Leitungsebene zieht die

Studie zunächst die der EEA zugrundeliegende Rechtsverordnung heran. Ist es
einer Organisation zum Beispiel erlaubt „to issue its own opinion, draw its own conclusions, or formulate its own recommendation“ (Groenleer 2009: 74), können eigene Schwerpunkte gesetzt und Freiräume (aus-)genutzt werden.

Um die der EEA formal zugestandenen Freiräume ausfindig zu machen,
wendet sich die Studie zunächst der Analyse ihrer rechtlichen Grundlagen zu,
namentlich der Verordnung Nr. 401/2009. Eine Analyse der formalen Kompe-
tenzen mit einem Abgleich der tatsächlichen Vorgänge hilft, die Urheber und
treibenden Kräfte der inhaltlichen Ausgestaltung der EEA-Arbeitsprogramme,
der Arbeitsgrundlage der EEA, ausfindig zu machen und Rückschlüsse auf ihre

Handlungsfähigkeit zu ziehen. In einem zweiten Schritt analysiert die Arbeit das Verhalten des Direktors in der Praxis. Vermag er es, die EEA im europäischen

System als verlässlichen Ansprechpartner und Knotenpunkt zu etablieren sowie
die interne Handlungsfähigkeit durch das ergreifen verschiedener Maßnahmen zu
garantieren? Interviews, Beobachtungen und bereits durchgeführte Evaluierun-
gen geben Antworten auf diese Fragen.

181

4.2.2.1.1 (Formale) Kompetenzausstattung des Exekutivdirektors

Dem Exekutivdirektor der EEA obliegt nach VO 401/2009 Art. 9 als rechtlichem

Vertreter der Agentur die „sachgerechte Vorbereitung und Durchführung der
vom Verwaltungsrat gefassten Beschlüsse und angenommenen Programme“

(Art. 9 Abs. 1a), die „laufende Verwaltung der Agentur“ (Art. 9 Abs. 1b) sowie
die „Erstellung und Veröffentlichung der in Artikel 2 Buchstabe h genannten

Berichte“ (Art. 9 Abs. 1d).169 Er ist dem Verwaltungsrat Rechenschaft schuldig

(Art. 9 Abs. 2).

Darüber hinaus macht die Verordnung wenig Vorgaben zum strukturellen

Aufbau der EEA: „Status und Aufbau der Agentur (…) müssen dem objektiven

Charakter der von ihr erwarteten Ergebnisse entsprechen und ihr die Ausübung
ihrer Funktionen in enger Zusammenarbeit mit den bestehenden nationalen und
internationalen Einrichtungen ermöglichen“ (Präambel Abs. 10). Die EEA ist
angehalten, eng mit nationalen und sub-nationalen sowie mit europäischen und
internationalen Einheiten zusammenzuarbeiten (ibid.: 11). Ansonsten kann der

Exekutivdirektor relativ frei die tatsächliche Ausgestaltung der Strukturen der EEA bestimmen. Ähnliches gilt für „alle Entscheidungen in Personalfragen“

(ibid.: Art. 1 Abs. 1e). VO 401/2009 macht keine relevanten formalen Angaben
bzgl. der Einstellung ihrer Mitarbeiter. Sie ist lediglich angehalten, „vor der Einstellung des wissenschaftlichen Personals der Agentur (…) die Stellungnahme des wissenschaftlichen Beirats gemäß Artikel 10 ein[zuholen]“ (VO

401/2009 Art. 1). Die Mitarbeiter des EEA unterstehen dem Statut der Beamten
der Europäischen Gemeinschaften und sind auf Unparteilichkeit verpflichtet

(ibid.: Art. 17).

Thematisch soll die EEA vorrangig in den Bereichen „a) Luftqualität und
atmosphärische Emissionen; b) Wasserqualität, Schadstoffe und Wasserressour-
cen; c) Zustand des Bodens, der Tier- und Pflanzenarten und der Biotope; d)

Nutzung des Bodens und der natürlichen Hilfsquellen; e) Abfallbewirtschaftung,
f) Geräuschemissionen; g) umweltgefährdende Chemikalien und h) Schutz der

Küstengebiete und der Meere“ (ibid.: Art. 3 Abs. 2) tätig werden. Sie soll Information sammeln, die Aussagen über die „a) Umweltqualität, b) Umweltbelastun-
gen und c) Umweltempfindlichkeit“ (ibid. Art. 1 Abs. 1) zulassen. Die weitere
inhaltliche Ausgestaltung der vom Verwaltungsrat vergebenen Arbeitsprogram-
me ist der Agentur in der Praxis weitestgehend freigestellt.

169 Art. 2 Abs. h verlangt „alle fünf Jahre Veröffentlichung eines Berichts über den Zustand der sowie die Tendenzen und Aussichten für die Umwelt, ergänzt durch Indikatorenberichte über spezifische Schwerpunktthemen“ (ibid.).

182

Verantwortlichkeit bei der Erstellung des EEA-Arbeitsprogramms

Die Leitungsebene der EEA setzt sich zusammen aus Verwaltungsrat, Exekutiv-
direktor sowie einem wissenschaftlichen Beirat. Während der Verwaltungsrat für
die Verabschiedung der (Mehr-)Jahresarbeitsprogramme und den Entwurf des

Haushaltsplans verantwortlich ist, obliegt dem Exekutivdirektor das operative

Tagesgeschäft. Unterstützt werden beide vom wissenschaftlichen Beirat, der „zu
jeder wissenschaftlichen Frage im Zusammenhang mit den Tätigkeiten der

Agentur“ (VO 401/2009 Art. 10) Stellung nimmt. Da letzterer in der Regel nur
auf ad-hoc Basis hinzugezogen wird, wird er im Rahmen dieser Studie nicht als
wesentlich für die Ausformulierung der (Mehr-)Jahresarbeitsprogramme angese-
hen und vernachlässigt.

Abbildung 46: Leitungsebene der EEA

(Quelle: EEA 2009: 4).

Von den drei Führungselementen ist es der Verwaltungsrat, der nach Anhörung
der Kommission und des wissenschaftlichen Beirats allein mit Zwei-Drittel

Mehrheit die vom Exekutivdirektor vorgelegten (Mehr-)Jahresarbeitsprogramme
allein verabschiedet (VO 401/2009 Art. 8 Abs. 4f). Gingen erste Studien davon
aus, dass die Mitgliedstaaten, welche die Mehrheit der Mitglieder in den Verwaltungsräten stellt, „unverhältnismäßig großen mitgliedstaatlichen Einfluss auf
gemeinsame Politiken“ (Europäisches Parlament 2005: Pkt. 7 in Hellriegel 2007:

5) nehmen würde, zeigt sich in der Praxis ein anderes Bild. Die Arbeit des Ver-
waltungsrats ist häufig ineffektiv. Dies beruht einerseits auf seiner Größe von bis zu 100 Personen – resultierend aus seiner Zusammensetzung aus je einem Vertreter der Mitgliedstaaten, zwei Vertretern der Kommission und zwei vom Euro-

183
päischen Parlament benannten Experten170 sowie weiteren, als Beobachter teilnehmenden Akteure (ibid. Art. 8 Abs.1).171 Andererseits tritt er nur dreimal im Jahr zusammen und hat deswegen ein umfangreiches Arbeitsprogramm zu be-wältigen (KOM (2003) 800: 17). Beide Faktoren erschweren die Formulierung
der (Mehr-)Jahresarbeitsprogramme. Aus diesem Grund wird er in der Praxis
von einem eigens dafür eingerichteten Büro unterstützt. Bestehend aus einem

Vertreter der Kommission, einem vom Parlament benannten Vertreter und den

(stellvertretenden) Vorsitzenden des Verwaltungsrats tritt es alle zwei Monate
zusammen und bereitet die Entscheidungen des Verwaltungsrats vor. Darüber
hinaus darf es in ausgesuchten Fällen Exekutiventscheidungen treffen, die „für
die wirksame Tätigkeit der Agentur in der Zeit zwischen den Sitzungen des

Verwaltungsrats erforderlich sind.“172

Die Studie ist überzeugt, dass der Aufbau des Verwaltungsrats dazu führt,
dass Entscheidungen über die (Mehr-)Jahresarbeitsprogramme faktisch im Büro
getroffen werden. Arbeiten zu UN-Sekretariaten zeigen, dass diese mit der Vor-
bereitung von Texten beauftragten Verwaltungseinheiten faktisch die Entschei-
dungen vorformulierten (Depledge 2005, 2007). Vollversammlungen folgten in
der Regel den Vorschlägen der sich für die Kompromissfindung verantwortlich
zeigenden Gremien. Es ist anzunehmen, dass die Existenz und die Tätigkeiten
des Büros dazu führen, dass der Verwaltungsrat seine Tätigkeiten zunächst auf
das Büro und mittelbar auf die Agentur selbst überträgt. Denn die Infrastruktur des Verwaltungsrats und des Büros wird von der EEA gestellt (KOM (2003)

800: 18). Die EEA würde damit Adressat als auch Empfänger der eigenen

Governance-Struktur (IEEP/EIPA 2003: 90).

Selbst wenn der Verwaltungsrat alle Einflussversuche seitens der Agentur
erkennen würde und verhindern wollte, hätte er nur bedingt Erfolg. Die Mitglie-
der des Verwaltungsrats, die als Vertreter der Mitgliedstaaten entsandt sind und für die die Teilnahme in der Regel nur eine von mehreren Aufgaben darstellt,
verfügen weder über eine ausreichende Vorbereitungszeit noch häufig über die
für die Entscheidungsfindung notwendige Expertise. Das führt dazu, dass sich
die Diskussionen um die Arbeitsprogramme häufig auf einen kleinen Personen-
kreis beschränkten (Egeberg/Trondal 2011: 871).

170 Die Parlamentsvertreter empfangen keine Weisung des Parlaments, da sie auch als Vertreter der Öffentlichkeit fungieren und sonst mit Kontrollfunktionen des Parlaments in Konflikt kämen (Groenleer 2009: 220).

171 Darüber hinaus können die „anderen an der Agentur beteiligten Länder nach Maßgabe der einschlägigen Bestimmungen je einen Vertreter in den Verwaltungsrat entsenden“ (Art. 8 Abs. 1 VO

401/2009). Sie besitzen aber kein Stimmrecht.

172 http://www.eea.europa.eu/about-us/governance/management-board/presentation, Stand 19.11.2012

184

Darüber hinaus ist der Formulierungsprozess eines EEA-Arbeitsprogramms langwierig. Bereits im Frühling eines jeden Jahres wird ein Entwurf mit einer

Vielzahl von Akteuren diskutiert. Im weiteren Verlauf des Jahres sind neue Ent-
wicklungen auf europäischer Ebene zu berücksichtigen. Neue Aufgaben werden
an die EEA herangetragen. Diese hinzukommenden Forderungen gewähren den

Mitarbeitern der EEA einen nicht zu unterschätzenden Handlungsspielraum bei
der Ausgestaltung und Auslegung ihres Programms. Indem sie gegenüber ande-
ren argumentiert, dass ein Partner sie um spezifische Informationen gebeten
hätte, könnte sie Themen vorziehen, die nach dem Verwaltungsrat nicht unbe-
dingt Vorrang hätten (IEEP/EIPA 2003: 90f).

Die beschriebenen Umstände, insbesondere die anzunehmende personelle

Identität des Büros des Verwaltungsrats einerseits und der Verwaltung der EEA
andererseits führen im Ergebnis dazu, dass den Mitarbeitern der EEA relativ
große Spielräume zufallen. Als Verantwortlicher der „laufenden Verwaltung“

(VO 401/2009: Art. 9 Abs. 1) sowie der sachgerechten „Vorbereitung und

Durchführung der vom Verwaltungsrat gefassten Beschlüsse und angenomme-
nen Programme“ (VO 401/2009 Art. 9 Abs. 1a) legt der Exekutivdirektor der

EEA dem Verwaltungsrat den von seinen Mitarbeitern ausgearbeiteten Vor-
schlag für ein (Mehr-)Jahresarbeitsprogramm zur Abstimmung vor (VO

401/2009 Art. 8 Ab. 4).

Darf der Exekutivdirektor in der Theorie nur in ausgewählten Fällen thema-
tische Schwerpunkte setzen (Interview 18), zeigt sich in der Praxis, dass er sowohl an der Formulierung als auch indirekt an der Abstimmung der EEA-

Arbeitsprogramme beteiligt ist. Allein durch das Vorschlagsrecht ihres Exeku-
tivdirektors ist es der EEA möglich, Diskussionslinien innerhalb der EU mitzu-
gestalten. Ein Faktor, der oben bei der Analyse der Bedeutung der Kommission
als wesentlich herausgearbeitet wurde. Der Exekutivdirektor ist offiziell zwar
kein Mitglied des Büros, steht aber im engen Kontakt zu diesem (Groenleer

2009: 220). Auch hier sollte er die Debatte als beratendes Mitglied, als Leiter des operativen Geschäfts zu beeinflussen wissen. Ob, und wenn ja, wie er die ihm
zugestandenen Freiräume in der Praxis zu nutzen weiß, ist Gegenstand des
nächsten Kapitels.

4.2.2.1.2 Verhalten des EEA – Exekutivdirektors

Die Analyse der Amtszeiten der zwei, für die Arbeit der EEA relevanten Direk-
toren – Domingo Jiménez-Beltrán und Jacqueline McGlade – geben Aufschluss
darüber, ob es ihnen gelungen ist, Mechanismen zu etablieren, welche u.a. den

185

Austausch zwischen den Mitarbeitern der EEA fördern und damit die Erreichung der Zielvorgaben erleichtert.173

Amtsperiode Domingo Jiménez-Beltrán (1994 – 2002)

Die Anfangsjahre der EEA waren in der Praxis von großer Konkurrenz zur

Kommission, insbesondere zur GD Umwelt, die um ihre Bedeutung und um den

Verlust ihres Vorrangs fürchtete, geprägt. Stein des Anstoßes waren die vage
formulierten Aufgaben der EEA in ihren Gründungsdokumenten. Die Kommis-
sion fühlte sich vielfach in ihren Kompetenzbereichen beschnitten und zu Un-
recht kritisiert. Es ist wohl der starken Persönlichkeit des ersten Direktors der Agentur, Jiménez-Beltrán, zu verdanken, dass die EEA gegenüber der Kommission ihre Position behauptete und nicht zu einem ‚Datenfriedhof‘ für die Kom-
mission verkam. Ein Beispiel dafür, dass es nicht nur auf dem durch den Grün-
dungsakt beschriebenen Rahmen ankommt, sondern vor allem darauf, ob und
wie dieser Rahmen durch die handelnden Personen ausgefüllt wird, ob die han-
delnden Personen die Aufgabenübertragung extensiv oder restriktiv verstehen
und ob sie die gegebenen Möglichkeiten vollständig ausschöpfen.

Jiménez-Beltrán gelang es, die vom Parlament in den Verwaltungsrat ent-
sandten Vertreter davon zu überzeugen, dass die EEA mehr sein könnte als ein
reiner Datengenerierer für die Kommission. Er zeigte ihnen den Mehrwert einer

Kooperation mit ihnen und anderen Akteuren wie der Öffentlichkeit auf und
verdeutlichte ihnen die Notwendigkeit, übergreifende, aktuelle europäische Da-
tensätze zu produzieren (Martens 2010: 888f). Von Beginn an betonte Jiménez-

Beltrán selbstbewusst die Möglichkeiten und den Mehrwert einer Agentur wie
die EEA, wie die Informationsbroschüre aus dem Jahr 1994 verdeutlicht:

„Wir (…) brauchen keine Daten, die angehäuft werden, um ein schönes, aber will-
kürlich gewähltes Muster abzugeben, oder für den Fall, daß sie irgendwann irgend-jemandem dienen könnten. Unsere Aufgabe ist es, die Daten sinnvoll zu nutzen, In-formationsprodukte und -Dienstleistungen hervorzubringen und hierbei den beste-
henden Datenüberhang effizienter aufzuarbeiten und weitere Möglichkeiten der

Anwendung von Informationen und ihrer Technologie in erneut festgelegten Rah-
men zu entwickeln, um echte Probleme zu lösen“ (EEA 1994: Vorwort).

173 In der Zeit des Übergangs zwischen Domingo Jiménez-Betrán und Jacqueline McGlade übernahm Gordon McInnes für ein Jahr die Geschäftsführung (EEA 2003: 10). Seine Arbeit wird weiter nicht berücksichtigt.

186

Jiménez-Beltrán wollte und wusste die sich ihm bietenden Möglichkeiten und Freiräume zu nutzen. Er etablierte die EEA gekonnt auf der dünnen Linie zwischen reinem Informationsbereitsteller und einer policy-relevanteren Funktion

(Groenleer 2009: 222ff; EIPA/IEEP 2003: 39). Gleichzeitig wusste er den Status
der EEA als unabhängige europäische Einrichtung mit eigener Rechtspersön-
lichkeit zu nutzen und die EEA als eigenständigen Akteur im europäischen Sys-
tem zu etablieren. Er pochte auf die Einhaltung von Fristen bei der Publizierung von EEA-Daten, ohne auf Befindlichkeiten und Interventionen der Kommission
oder der Mitgliedstaaten Rücksicht zu nehmen (Schout 1999: 107f). Auch
schreckte er nicht davor zurück, zweigleisig zu spielen. Beschwerte er sich einerseits bei der Kommission über die Qualität ihrer Umweltindikatoren, informierte er gleichzeitig die Presse, um in der Öffentlichkeit als Bereitsteller und Wahrer qualitativ hochwertiger Daten angesehen zu werden. Ein Vorgehen, welches die

Beziehungen zwischen Kommission und EEA sowie zwischen den Mitgliedstaa-
ten und der EEA zunächst belastete, aber zur Wahrnehmung der EEA als einer
eigenständigen Akteurin maßgeblich beitrug:

„He led with great personal dedication the Agency’s development from scratch into an authoritative and internationally respected provider of policy-relevant environmental information with a membership of nearly 30 countries and a pan-European
reach” (EEA 2003: 10).

Zeichnete sich Jiménez-Beltrán durch vielfache, nach außen gerichtete Aktivitä-
ten aus, gestand er seinem Personal viele inhaltliche Freiräume zu (Groenleer

2009: 228f). Dennoch gelang es ihm, das Personal auf seine Ziele zu verpflich-
ten. Damit vermochte er die Arbeit der EEA nach außen und innen maßgeblich
mitzugestalten:

„Jiménez-Beltrán has been quite an extraordinary person; the way the EEA is working now, is still very much because of him, although McGlade has her own style.

But he prevented that the agency became an agency which does only what it is sup-posed to be doing and not stick your neck out. He really wanted to make the agency to make a difference and he hired excellent people and he gave them space to do new things (…). McGlade is an excellent scientist, maybe she is a bit more closely controlling what her staff is doing, still, nevertheless, it is a unique organization in the sense that it is really dynamic and so relevant I think. And that is very much because of Jiménez-Beltrán“ (Interview 31).

187

Amtsperiode Jacqueline McGlade (2003 – 2013)

Jiménez-Betrán konzentrierte sich in seiner Amtsperiode auf die Etablierung der EEA als eigenständige Akteurin im europäischen System. Damit provozierte er
insbesondere bei der Kommission heftige Reaktionen. Seine Nachfolgerin

McGlade bemühte sich seit ihrer Ernennung im Jahre 2003 kontinuierlich um
eine Verbesserung der Beziehung zu ihren Klienten, vor allem aber zu der

Kommission. Die in Kapitel 4.1.1.2.2. aufgeführten Beispiele zeugen von ihrem

Erfolg. Unterstützt wird sie in ihren Bestrebungen von der damals neuen Gene-
ralsekretärin der GD Umwelt. Catherine Day und Jacqueline McGlade erkann-
ten, dass anhaltende Konkurrenz langfristig beiden Organisationen schaden wür-
de. Sie verständigten sich darauf, ihre Programme weitestgehend zu synchroni-
sieren, aber auch, die jeweiligen Kompetenzbereiche stärker voneinander abzu-
grenzen. Gleichzeitig gestand die Kommission der EEA mehr Freiräume zu.

Faktoren, welche die Beziehung untereinander verbesserte (Groenleer 2009:

228ff; Martens 2010: 891).

McGlade weiß darüber hinaus um die Notwendigkeit der Etablierung der

Sichtbarkeit der EEA nach außen, insbesondere von Netzwerkaktivitäten.

McGlade wird ihrer Rolle als Aushängeschild der EEA gerecht. Allein im Jahr

2010 war sie rund 145 Tage auf Veranstaltungen außerhalb Kopenhagens anzu-
treffen, das macht knapp 40% ihrer jährlichen Tätigkeit aus. Neben den Besu-
chen von Ausschusssitzungen des Parlaments, des Rats sowie von diversen Sit-
zungen der jeweiligen Ratspräsidentschaften und der Kommission galten zahl-
reiche ihrer Auftritte Organisationen und Veranstaltungen des öffentlichen und
privaten Sektors. So sei McGlade bei Fragen „immer bereit, zu[m Parlament zu]

kommen, nicht nur in den Ausschuss selbst, sondern auch zu (…) individuellen

Treffen mit KollegInnen“ (Interview 1). Sie weiß um die Bedeutung von Kon-
takten im Rahmen von Vorträgen und Veranstaltungen, um die Sichtbarkeit der

EEA zu erhöhen und deren Reputation zu stärken.

Abbildung 47: Aktivitäten der Exekutivdirektorin McGlade im Jahr 2011

Veranstaltung

Art der Aktivität

Tage

Agency for Nature and

Speaker and participant in Biodiversity 2010 Federal Agency Conference

2

Forests

Belgian Presidency

Informal Council of EU Environment Ministers

2,5

Business Bridge

Speaker Business Bridge Europe Conference on European Space Policy

2,5

Europe

Carbon Disclosure

Keynote speaker in CDP Water Disclosure Launch

1

Project

DG Environment

Bilateral meeting with Karl Falkenberg + other Commission meetings

1

Earthwatch

Attendee Earthwatch International Board meeting

4

Earthwatch

Volunteer Reef 2-9 June

7

188

EBRD

EBRD Environment and Social Advisory Committee meeting

1,5

EC

Opening speaker and participant at ENP consultation meeting

1

EC Presidency

Informal Meeting of Energy and Environment Ministers

3,5

Ecsite

Ecsite conference speaker

0

ECT

Keynote speaker Scotland's Green Technology Revolution Conference

0

EEA meeting

Senior Management Team training day

0,5

EPA

Participant EPA Interest Group on Better Regulation meeting

0

EPA

Participant EPA Interest Group on Better Regulation meeting

0

EPA

Co-chair 14th Meeting of the Heads of National Protection Agencies

8

ESDN and German

Participate in 6th ESDN Workshop "Reforms for Measuring Welfare and

1,5

Federal Ministry for the

Wealth in the Context of Sustainable Development"

Environment

ESRIN

ESRIN Review Committee Services & Applications

0

EU

EU Heads of Agency meeting

2,5

Euromed

Euromed Ministerial meeting: union of the Mediterranean

2

European Commission

Launch of EU Bathing Water report with Commissioner Potocnik

0

European Forum

Participant and speaker in Alpback Technology Forum

1,5

Alpbach

European Parliament

Participate in Energy and Climate Policy Group meeting

1,5

European Parliament

Speaker at EU Environment Ministers Council

1,5

European Parliament

Speaker Hermione Science Policy Panel; TERM launch; Energy Climate

3,5

Policy Group; Environment Policy Review Group

European Parliament

EP European Biodiversity conference

3,5

European Parliament

Participant and panelist in EP 9th Conference of Parliamentarians of the

4

Arctic Region

European Parliament

Keynote speaker at SOER Launch

4

European Savings

Florence European Savings Bank prize award and conference

3,5

Bank

Federal Assembly of

Meeting with Russian Federation Comm. of Natural Resources Nature

0
the Russian Federation

Management and Environment

Finnish Ministry of

Opening event of the biodiversity year 2010 in Finland

1

Environment

FLAD

Keynote speaker and Participant in Ocean Policy conference

4,5

GEO

GEO 7 Ministerial speaker and participant

5

GMES Bureau

Speaker and participant in GMES Partners Board meeting

0

Green IT World

Speaker Green IT World CeBIT 2010

0

CeBIT 2010

GSD, ASSYSY and

Speaker and panelist: Big-Step meeting

1,5

Complexity NET

Hitatchi

Keynote speaker Hitatchi Science and Technology Forum

5

ILA

Speaker and participant International Earth Observation Conference

2,5

International Herald

Speaker and panelist IHT The Global Clean Energy Forum

0

Tribune

International Resource

UNEP International Resource Panel meeting

0

Panel

Lucretians & Royal

Speaker Lucretians Royal Society meeting

0

Society

Macaulay Land Use

34th TB Macaulay Lecture

5

189

Research Institute

Microsoft

Speaker Ministry of Defence/Microsoft Strategic ICT Summit 2010

0

Ministry of Environ-

Meetings with GL Minister of Environment and ministry staff

1,5
ment

Ministry of Environ-

Signals launch; meetings with ministry officials

2,5
ment

Ministry of Environ-

SOER launch

1,5
ment

Ministry of Natural

EU-Russia Dialogue and Co-chair Monitoring Working Group

2,5

Resources and Envi-
ronment

MS

Ecoinformatics Initiative US-EU meetings

0

MS

Eye on Earth discussions with USEPA/Federal agencies

5,5

MS

Speaker MGXFY11 event

2,5

Musée océanogra-

Speaker and participant in Conference and inauguration of exhibition

0,5
phique de Monaco

"Méditerranée"

NHM

Natural History Museum Board of Trustees

0

Oceanology Internatio-

Speaker and participant Oceanology International

0
nal Conference

Onassis Foundation

1st meeting of the Onassis Foundation environmental prize committee

1

Onassis Foundation

Onassis Prize Panel

0

Oxford University &

Visit to Oxford University and Earthwatch UK; meeting with participat-

0

Earthwatch
ing scientists

Polish Ministry of the

Speaker INSPIRE EU conference

0

Interior

QUEST

Quest/Aimes open science conference

0

Royal Society and

Participant International Climate Wiki Royal Society Workshop

1,5

Defra

Russian Geographic

Participant in "The Arctic: Territory by Dialogue"

2,5

Society

Schaeffergården,

Joint DG ENV and EEA seminar

1

Gentofte

Schumacher Lectures

Keynote speaker at Schumacher Zero Carbon conference

1,5

Skodsborg

Keynote speaker Global Biodiversity Information Facility Seminar

0

SNS

COP15 evaluation/discussion

0.5

Society of Maritime

Keynote speaker SMI Conference - Investing in Maritime Renewable

1,5

Industries

Energy

Stockholm Resilience

Guest Swedish Research Council Board meeting

1

Centre

The Climate Change

Dinner with Lord Smith, Chairman of the Environment Agency England

1

Forum
and Wales

The Prince of Wales's

Keynote speaker at Prince of Wales' Business and Sustainability Pro-

2,5

Business & Sustaina-
gramme European Seminar 2010
bility Programme

UCL/London

Meeting with M. Klum on collaboration regarding nature films and

2,5
images

UN

Co-Chair UN Assessment of Assessment Steering Committee

0

UN

UNECE Committee on Environmental Policy 7th Session

0

190

UNEP

6th TEEB Advisory Board Meeting + Meeting Monaco Blue Initiative

9,5

UNEP

UNEP discussions, Water Group of UNEP Int. Resource Panel, UNEP

0

GEO-5 meeting

UNEP

UNEP Governing Council and Ministerial Environment Forum side

6,5
events and negotiations

UNEP Resource Panel

UNEP International Resource Panel water group meeting

0

UNESCO

Participate in Global Oceans Forum

0

US EPA

Meeting with US EPA Administrator

0

US EPA

Meeting with US EPA Olof Hansen

0

Water Research

Attendee Climate Change Forum

8,5

Foundation

WHO

Keynote speaker Fifth Ministerial Conference on Environment and

0

Health

WWF

Speaker WWF event: Dialogue on Biodiversity

0

Gesamt

145

(Quelle: Daten des Parlaments – Interview 9) ϭϳϰ

Neben der Außendarstellung, der Vertretung der EEA nach außen und der Arbeit
am Netzwerk steht die Führung nach innen an. Intern musste sich McGlade den

Herausforderungen einer wachsenden Organisation stellen und die angelegten

Strukturen ausbauen. Reformschritte erwiesen sich als erforderlich, um als wachsende Organisation handlungs- und entscheidungsfähig zu bleiben und Struktu-
ren zu etablieren, die den zunehmenden Kompetenz- und Aufgabenbereichen
gerecht werden. Auch wenn die Agentur in der Praxis die meisten Aufgabenbe-
reiche erfüllt hatte (KOM (2003) 800: 8) und die veröffentlichten Berichte all-
gemein als hilfreich angesehen worden waren, galt es Kritik wie die untere zu
vermeiden, um den sich erarbeiteten Ruf zu erhalten:

„the absence of an overarching communications strategy, setting priorities and identifying specific target audiences, has given rise to criticisms that the EEA has taken something of a ‘butterfly’ approach, moving rapidly across a wide range of subjects, often in a highly visible (but somewhat superficial) way” (IEEP/EIPA 2003: 31).

In der Amtsperiode von McGlade wurden weitreichende Strukturveränderungen
durch- sowie ein internes (mittleres) Management- und Evaluierungssystem
eingeführt (Groenleer 2009: 222ff). Klare Zuständigkeiten sollen inhaltliche

Überschneidungen verhindern und die Effektivität der EEA hinsichtlich der in
ihren (Mehr-)Jahresarbeitsprogrammen genannten Ziele verbessern (EEA 2004a:

26).175 Gleichzeitig können sich die Mitarbeiter innerhalb ihres Themenfelds als 174 Die Tabelle soll einen Eindruck der Aktivitäten McGlades wiedergeben, auch wenn nicht alle ihrer Aktivitäten einen Tag dauerten.

175 “EEA in the wider world sets out how activities will be developed to help to integrate all aspects of environmental concerns into the European Union’s external relations (…). Finally, work on sus-191

Experten hervortun. Das In-Beziehung-setzen der einzelnen Aufgaben der Mitarbeiter mit den Gesamtzielen der Organisation erlaubt nachvollziehbare Evalu-
ierungen ihrer Tätigkeiten:

“The balanced scorecard is a strategic planning and management system used to
align business activities to the vision and strategy of the organization, to improve internal and external communications, and monitor organisational performance against strategic goals. It is meant to be a management system (not only a measurement system) that enables organizations to clarify their vision and strategy and translate them into action, providing feedback on both the internal business processes and external outcomes in order to continuously improve strategic performance and results”

(Technopolis 2008: 70).

Die Direktorin trifft formal (top-down) die Entscheidungen und repräsentiert die Agentur nach außen hin. Damit die Professionalisierung der EEA-Strukturen
nicht zu einer sogenannten Kommunikationsverdünnung führt – der Abkapse-
lung der Abteilungen durch die Neugründungen von Unterabteilungen – ergriff
die Leitung verschiedene Maßnahmen. Die Einrichtung einer Stelle, deren Mit-
arbeiter zuständig sind für die Durchführung von Teamfördernden Maßnahmen,
zeugt von Bemühungen, den Zusammenhalt und die Zusammenarbeit innerhalb
der Organisation zu stärken (EEA 2010: 55). Diese scheint heute, unabhängig
davon, wie sie tatsächlich initiiert worden ist, gut zu sein.

Die Einführung von Austauschforen erleichtert es Agenturmitarbeitern dar-
über hinaus, über ihre Einheit hinaus systematisch Ideen mit ihren Kollegen
auszutauschen (Technopolis 2008: 64; EEA 2010: 58). Auch ist McGlade Wün-
schen der Mitarbeiter nach mehr Weiterbildungsmaßnahmen nachgekommen

(Zito 2009: 1237).176 Diesen stehen zehn Tage im Jahr für Weiterbildungsmaß-
nahmen zu (Technopolis 2008: 74). Auch wenn diese Möglichkeiten in der Pra-
xis nicht immer ausgenutzt werden, tragen sie langfristig zu einer Verbesserung der internen Kommunikation bei (ibid.: 92). Inhaltliche Auseinandersetzungen
würden intern gelöst. Notfalls würde ein Mediator eingesetzt, der zur Konfliktlö-
sung beitragen soll (Interview 25, 26):

tainable development and other environmental policies will include scenarios development and support to the Cardiff and Lisbon processes and the EU sustainable development strategy (…). It was also decided to establish a new programme on corporate affairs to provide more effective level of communication with the European Parliament, European Commission, other EU institutions, member countries and partners throughout the world” (EEA 2004a: 26). Vgl. EEA 2006: 50.

176 Darüber hinaus sei vielen unklar, wo der Unterschied zwischen Vertrags- und temporären Mitarbeitern liege, wenn beide ähnliche Aufgabenbereiche abdeckten. Ein Umstand, der insbesondere bei Vertragsagenten für Unmut sorge und den es noch zu lösen gilt (Technopolis 2008: 65).

192

„Wirklich kritische Fragen werden an das Managementteam weitergeleitet (…). Allgemeine Konflikte zwischen Kollegen hingegen werden oft anders gelöst (…). Es
gibt nicht ein Konfliktlösungsmodell, sondern es wird je nach Situation geschaut, wie am besten ein Kompromiss gefunden werden kann“ (Interview 25).

Genaue Zuständigkeiten erlauben es Mitarbeitern, eigene Prozesse zu entwickeln
und relativ frei zu handeln, was wiederum ihre Motivation steigere und Frustra-
tion u.a. aufgrund möglicher Arbeitsüberlappung minimiere, so ein Modell

(Bruce/Pepitone 2001: 16f). Die Förderung interner Kommunikationsprozesse
durch die Ausweitung von Teamarbeit, Lern- und Austauschprozessen bringe

Organisationsmitarbeitern deren Zielen näher. Gleichzeitig seien sie über die

(inhaltlichen und strukturellen) Prozesse innerhalb der Organisation, in diesem Fall der EEA informiert, was wiederum die Schaffung einer gemeinsamen Arbeitsmoral befördere (Technopolis 2008: 64). Am Beispiel der Formulierung des

SOER-Berichts zeigt sich, dass insbesondere die informelle, kollegiale Stim-
mung innerhalb der EEA die Abfassung des SOER-Berichts aus dem Jahr 2011
erleichterte.

„Es gab zwar formelle Sitzungen, aber sehr viel wurde auch bilateral besprochen.

(…) sehr, sehr viel von der Interaktion baut auf kollegialen, bilateralen (Vertrauens-) Verhältnissen auf und ist nicht zwingend an formelle Strukturen gebunden oder daran, dass man sich in Meetings zusammensetzt und Punkte durcharbeitet (…). Es
gibt eine formelle Struktur und eine sehr, ich glaube in der Umweltagentur sehr stark ausgeprägte informelle Struktur, wo man einfach miteinander diskutiert, was diesem Bericht sehr geholfen hat. Ich glaube nicht, dass er so viele Details umfassen könnte, wenn wir nicht diese Interaktion hätten, die sehr konstruktiv ist – dies gilt insbesondere für den Synthesebericht. Das ist kein ‚selling-point‘, das ist tatsächlich so“ (Interview 25).

Die EEA scheint insgesamt stark von ihrem, wie es scheint, motivierten Personal und dem kollegialen Umgang miteinander zu profitieren. Evaluierungen und

Umfragen zur Zufriedenheit zeigen, dass die Mitarbeiter der EEA hoch motiviert
sind und sich häufig über die geforderte Arbeitszeit hinaus engagieren (Groen-
leer 2009: 225, Interview 1, 18, 22). Ein freundlicher Umgang miteinander er-
leichtere die Kooperation und den Austausch untereinander (Interview 10, 22).

Inhaltlich festigte McGlade den Link der EEA mit der Wissenschaft, der

Politik und der Öffentlichkeit. Ihr liegt daran, umweltpolitische Zusammenhänge sichtbar und (u.a. durch die Nutzung neuer Medien) verständlicher zu machen.

So schafft die Abteilung „Integrated Environmental Assessments“ (IEA), ver-
antwortlich für die in VO 401/2009 geforderte „Entwicklung und (…) Anwen-
dung von Verfahren zur Vorhersage im Umweltbereich“ (ibid. Art. 2 Abs. h) als

193
auch für die dort geforderte Formulierung des SOER-Berichts (ibid. Abs. i) einen Mehrwert sowohl für die offiziell am politischen Entscheidungsfindungsprozess
beteiligten Akteure als auch für die Öffentlichkeit. Ein Aspekt, der wiederum die Sichtbarkeit der EEA nach außen hin stärkt.

Alles in allem ist die Amtsperiode von McGlade von der Notwendigkeit ge-
kennzeichnet, die Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit einer wachsenden

Organisation wie der EEA zu erhalten, damit diese langfristig im europäischen

System bestehen kann. Es scheint, als hätte McGlade den Spagat zwischen der

Wahrung einer autonomen Rolle der EEA einerseits und der Etablierung der

EEA als verlässliche Partnerin im europäischen System andererseits gut gemeis-
tert. Die EEA kooperiert heute eng mit einer Vielzahl von Akteuren, insbesonde-
re mit den Mitarbeitern der Kommission. Die EEA ist heute ein fester Bestand-
teil der europäischen Systemarchitektur. Ein Ergebnis, dass sicherlich auf dem

Engagement ihrer Exekutivdirektorin beruht (Interview 10).

4.2.2.2

Diskussion

Jiménez-Beltrán vermochte die EEA in den Anfangsjahren nach außen als unab-
hängige Einheit zu etablieren. Vom Vorwurf eines mangelnden politischen Ge-
spürs ließ er sich nicht beeindrucken. Vielmehr verhinderte er, dass die EEA von anderen Akteuren vereinnahmt wurde (Technopolis 2008: 227ff). Er setzte den

Grundstein für die Reputation der EEA als Anbieter objektiver und verlässlicher Informationen (Groenleer 2009: 215ff). Die EEA sollte nicht nur reagieren, sondern auch agieren. Beispiele, bei denen die EEA eine pro-aktive Rolle einnahm,
finden sich im Bereich Wasser und Wassermanagement sowie bei Arbeiten zum

Bodenschutzes (Interview 1):

„Die Agentur wird nicht nur auf an sie herangetragene Forderungen reagieren, sondern auch hin und wieder eigene Ideen für neue Programminitiativen vorlegen, die sie auf der Grundlage einer genauen Einschätzung sich entwickelnder Umwelttrends erarbeitet“ (EEA 1994: 11).

Seine Nachfolgering McGlade stellte sich den internen Herausforderungen einer
wachsenden Organisation. Bestand die EEA zu Beginn nur aus dem Büro des

Exekutivdirektors, eine Einheit, die mit Verwaltungsangelegenheiten betraut
war, und drei operativen Abteilungen (Zito 2009: 1234), trug die Re-
strukturierung der Arbeitsgruppen sowie der (Kompetenz-)Ausbau des mittleren

Managements dazu bei, „to supervise project managers and to provide more
focused groups for studying issues, as well as data integration across policy sec-194
tors and environmental themes“ (Zito 2009: 1236; EEA 2004: 26ff). Teamübergreifende Maßnahmen stärken darüber hinaus die interne Kommunikation.

Entstand früher der Eindruck, dass sich die Mitarbeiter der EEA beliebig je-
dem Thema zuwenden könnten und es an Stringenz fehle (Groenleer 2009: 229),
stellt die heutige Struktur die Einhaltung der Gesamtziele der Agentur sicher und verbessert zugleich ihre Reputation nach außen. Die neue Organisationsstruktur
hat die Handlungsfähigkeit der EEA gestärkt und gleichzeitig den Eindruck der

Beliebigkeit bei der Themenwahl und willkürlichen Prioritätensetzung durch die

EEA-Mitarbeiter abgewehrt (IEEP/EIPA 2003: 31). Ein Faktor, der wesentlich
dazu beiträgt, die EEA innerhalb Europas als verlässlichen Partner zu etablieren (Technopolis 2008: 34):

„you cannot say I make seven articles to that topic because its ‚sexy and I like it‘.

You have to put thinks in place. (…) we have to follow the movement, because we are connected to the system, we are the contributors to the sector about European environment policies“ (Interview 18).

Die von McGlade unterstützten Maßnahmen gewährleisten die Zusammenarbeit
untereinander, fördern die Schaffung geteilter Werte bei gleichzeitiger Bewah-
rung der Handlungsfähigkeit innerhalb der Umwelt, in der sie agiert. Faktoren,
die in Aufsätzen des betrieblichen Managements, organisationstheoretischen

Modellen sowie in der organisationspsychologischen Literatur als wesentlich
erachtet werden. Eine geteilte Arbeitsmoral177 erhöhe die Fähigkeit zur strategischen Koordination; sie fördere den Informationsaustausch unter Kollegen über

Verfahren und Inhalte sowie über Präferenzen der jeweiligen politischen Prinzi-
pale. Gleichzeitig bände sie die Mitarbeiter an die Ziele der Organisation.

Insgesamt trugen beide Exekutivdirektoren wesentlich dazu bei, die Sicht-
barkeit und Akzeptanz der EEA in Europa zu erhöhen. Die EEA gehört heute zu
den bekanntesten IRAs (Technopolis 2008: 6). Die Mitarbeiter der EEA scheinen
sich ihrer Agentur gegenüber verpflichtet zu fühlen und den Vorgaben der Lei-
tung der Agentur Folge zu leisten. Auch wenn im Einzelnen Unklarheit herrsche,
was die Agentur als Ganzes (aus-)mache, wiesen die von der Leitung ergriffenen

Maßnahmen in die richtige Richtung und hülfen zukünftig dabei, die eigene

Rolle besser zu definieren und intern zu kommunizieren (Technopolis 2008: 89).

Ein Faktor, der langfristig die Handlungsfähigkeit der EEA stärken wird.

177 Zur Bedeutung einer gemeinsamen Arbeitsmoral vgl. Groenleer 2009: 49ff, der u.a. Claude 1971: 192; Meier/Bothe 2006: 67ff; Peters 2001: 222; McLaren 1997: 57ff; Page 1997: 97 nennt.

195

4.2.2.3

Zusammenfassende Bemerkungen

Arbeiten, die sich mit der Rolle des Direktors einer Organisation für deren Be-
deutung auseinandersetzen, weichen bei dessen genauerer Rollenbeschreibung
voneinander ab. Sehen einige den Direktor als entscheidendes Element für den

Autonomiegewinn einer (international) agierenden Organisation an, bleiben
andere skeptisch. (Institutionelle) Vorgaben beschränkten die Fähigkeit des Di-
rektors, die Identität ihrer Organisation zu prägen. Dieser sei nicht in der Lage, ein komplettes System allein zu dominieren (Groenleer 2009: 61).

Die vorliegenden Ergebnisse bestätigen Studien, die davon ausgehen, dass
der Direktor die Performance einer Organisation nach innen und außen wesent-
lich beeinflusst (Landy/Conte 2004: 441) und damit mittelbar die Umwelt, in der sie agiert (Groenleer 2009: 61). Mitarbeiter der EEA sprechen ihrem Exekutivdirektor einen starken Einfluss auf den Verwaltungsrat zu (Technopolis 2008: 63).

Er kann aufgrund intra-organisationaler Besonderheiten indirekt die Ausgestal-
tung der eigenen (Mehr-)Jahresarbeitsprogramme und damit mittelbar die zu-
künftige Ausrichtung der EEA mitgestalten. Er prägt wesentlich die Entwicklung
und das Ansehen seiner Agentur (Busuioc/Groenleer 2012: 147).

Die beiden bisherigen Direktoren der EEA haben auf ihre Weise dazu bei-
getragen, die interne Handlungsfähigkeit ihrer Organisation nach innen und die

Schlagkraft nach außen zu gewährleisten. Ist die heutige Aufgabe des Direktors
mehr die eines Managers und Repräsentanten, war sie zu Beginn eher die eines

Pioniers. Beide Strategien machen unter Berücksichtigung des historischen Kon-
texts Sinn. Galt es sich in der Gründungsphase allgemein inhaltlich und strukturell im europäischen System zu behaupten und ein eigenes Profil zu erarbeiten,
garantieren die von McGlade durchgeführten Strukturreformen heute effizientes

Arbeiten.

196

4.2.3 Faktor B 3: „Reputation“

Viele Akteure konkurrieren im europäischen System um Einfluss, aber nur der-
jenige setzt sich durch, der das von den politischen Akteuren gewünschte

Tauschgut „Information“ glaubwürdig, glaubhaft und zuverlässig bereitstellen
kann, so die Hypothese. Je stärker ein einflusssuchender Akteur als Anbieter und Vermittler 1) unparteiischer, 2) qualitativ hochwertiger und 3) nutzbarer Informationen anerkannt wird, umso wahrscheinlicher ist die Berücksichtigung der
von ihm bereitgestellten Materialien und umso größer ist sein Einflusspotenzial.

Wem es gelingt, als einflusssuchende Organisation den Bedürfnissen ihrer

Adressaten an Informationen in Form und Inhalt gerecht zu werden, sollte in der Praxis berücksichtigt werden. Befragungen und Evaluierungen bzgl. der Einschätzungen der Vollständigkeit, Richtigkeit und Nutzbarkeit der von der EEA
bereitgestellten Informationen helfen bei der Bestimmung der Qualität der von
ihr bereitgestellten Materialien. Darüber hinaus untersucht die Studie die von der EEA intern ergriffenen Maßnahmen zur Speicherung, Verwendung und Bereitstellung ihrer Daten sowie zur Förderung der hauseigenen Expertise (vgl. Bier-
mann et al. 2009: 55; Kuhlen 1987: 238). Daran anschließend wird gezeigt, wel-
che Reputation die EEA bei den politischen Akteuren der EU genießt.

4.2.3.1

Analyse und Diskussion

4.2.3.1.1 Objektivität der Daten

Die Berücksichtigung der Daten der EEA hängt wesentlich von ihrer Wahrneh-
mung als Bereitsteller objektiver Informationen ab (KOM (2003) 800: 13). Unter

Objektivität versteht die Arbeit die Fähigkeit der EEA, Informationen bereitzu-
stellen, die frei vom Einfluss ihrer Prinzipale und Klienten sind.

Für die Analyse der Unabhängigkeit der EEA bei der Datenproduktion
stützt sich die Studie auf die Gründungsdokumente der EEA als auch auf bereits
durchgeführte Untersuchungen zur generellen Autonomie der EEA. Bestimmt
durch die formal zugestandenen Ermessensspielräume, gewährten Ressourcen
und auferlegten Kontrollmechanismen (Groenleer 2009: 32f; Warwick 1975: 9)

wird Unabhängigkeit verstanden als die Möglichkeit, „to act independently of
some or all of the groups that have authority to constrain it“ (Wilson 1978: 165
in Groenleer 2009: 30).178

178 Verhoest et al. (2004) differenzieren zwischen „managerial autonomy“ and „policy autonomy“

(ibid.: 105). Während sich ersteres auf die Unabhängigkeit der Bürokratie in Bezug auf den Umgang 197

Formale Unabhängigkeit der EEA

Art. 7 der EEA-Verordnung 401/2009 gesteht der EEA eigene Rechtspersönlich-
keit zu. Sie soll „zu den Organen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten enge Beziehungen unterhalten“ (Präambel Abs. 11), ihre Aufgabe erfordere jedoch
rechtliche Unabhängigkeit (ibid.). Als getrennte Einrichtung des europäischen
öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit ist sie keinem Organ der

EU direkt unterstellt und verantwortlich. Zudem besitzt sie die gleiche Rechts-
und Geschäftsfähigkeit in ihren Mitgliedstaaten, die „juristischen Personen nach dessen Rechtsvorschriften zuerkannt ist“ (ibid. Art. 7).

Die Mitarbeiter der EEA unterstehen des Weiteren dem Statut der Beamten
der Europäischen Gemeinschaften (ibid. Art. 17). Art. 11 des Statuts verpflichtet diese auf Unparteilichkeit. Als Beamter darf sich ein EEA-Mitarbeiter „bei der

Ausübung seines Amtes und in seinem Verhalten ausschließlich von den Interes-
sen der Gemeinschaft leiten (…) lassen; er darf von keiner Regierung, Behörde,

Organisation oder Person außerhalb seines Organs Weisungen anfordern oder
entgegennehmen“ (ibid.). Die Mitarbeiter sind angehalten, die ihr „aufgetragenen Aufgaben objektiv, unparteiisch und unter Einhaltung (…) [ihrer] Loyalitätspflicht gegenüber den Gemeinschaften“ (ibid.) auszuüben. Sie sollen sich äuße-
ren Einflussversuchen erwehren.

Finanziell entscheiden Rat und Parlament über „den Finanzbeitrag der Ge-
meinschaft und die Personalausstattung der Agentur. Die Kommission handelt
die Höhe der Beiträge von Drittländern im Rahmen eines Mandates des Rats aus.

Zugang zu den Förderprogrammen der Gemeinschaft ist nur über die Kommissi-
on möglich, die für die Verwaltung zuständig ist“ (Khuchua 2009: 94). Es muss
sich zeigen, ob die einzelnen Prinzipale der EEA über ihre Finanzhoheit in der

Praxis versuchen, inhaltlichen Druck auf die Daten und Schlussfolgerungen der

EEA auszuüben und wenn ja, inwieweit sich die EEA diesem zu entziehen weiß.

mit finanziellen und personellen Ressourcen bezieht, meint letztere das Ausmaß, inwieweit die Verwaltung Zugang zur policy-making-Arena besitzt. Vgl. Groenleer 2009: 29ff.

198

Tatsächliche Unabhängigkeit

Studien, die sich mit der Unabhängigkeit von IRAs auseinander setzen179 zeigen, dass der Unabhängigkeitsindex der EEA im Vergleich zu allen anderen IRAs mit
am niedrigsten ist. Auf einer Skala von 0 (kein Einfluss Dritter) bis 1 (starker Einfluss Dritter) kommt sie auf einen Wert von 0.21 (Wonka/Rittberger 2010:

731).180 Heruntergebrochen auf die einzelnen Klienten und Partner der EEA
könne die EEA moderat vom Einfluss privater (1,7) und weniger moderat vom

Einfluss öffentlicher Akteure (2,2) agieren [auf einer Skala von 1 (kein Einfluss Dritter) und 4 (starker Einfluss Dritter)].

Abbildung 48: Einfluss nationaler und europäischer privater Akteure auf die Arbeit der EEA

Private actors – International, EU

Public actors – International, EU

& national

& national

Individual companies (management)

1.7

Members relevant European Com-

3.6
mission DG

Individual companies (re-

2.0

Members of the European Parliament

2.3
search&development)

Universities (academic experts)

2.5

Members COREPER

1.8

Think tanks

2.1.

Other EU institutions

2.1

EU business associations

1.6

International Organizations

2.4

EU trade unions

1.3

Members relevant national ministries

2.3

EU public interest groups

2.2

Members national agencies

2.4

International groups

2.0

Members of national Parliament

1.5

National business associations

1.4

National trade unions

1.2

National public interest groups

1.7

National groups outside EU

1.5

Mean external influence – private actors

1.7

Mean external influence – public 2.2
actors

(Quelle: Wonka 2011: 18)

179 Wonka und Rittberger (2010) ziehen vornehmlich formelle Faktoren zur Messung des de jure Autonomiegrads von 29 IRAs heran. Die Daten von Font et al. (2011) sowie Wonka (2011) basieren auf Interviews zur Messung der de facto Unabhängigkeit. Groenleer (2009) verwendet einen integrierten Ansatz und verknüpft die de jure und de facto Unabhängigkeit zu einem Gesamtbild.

180 An der Studie für die EEA teilgenommen haben 14,4% der EEA-Mitarbeiter. Die EEA teilt sich den letzten Platz mit der Agentur OSHA, während die IRA ETF mit 0.64 den höchsten Wert besäße (Wonka/Rittberger 2010: 731).

199

Kann die EEA relativ frei vom Einfluss privater Akteure in der Praxis agieren, scheint die Kommission großen Einfluss auf die Arbeit der EEA zu nehmen, weit
mehr als Parlament und Rat. Die Kommission kann als nicht stimmberechtigtes

Mitglied im Verwaltungsrat sowie vollwertiges Mitglied im Büro Einfluss auf
die Formulierung der (Mehr-)Jahresarbeitsprogramme ausüben. Gleichzeitig
orientierten sich Vertreter der Mitgliedstaaten häufig aufgrund mangelnder Klarheit darüber, was sie eigentlich von der EEA wollen, an der Position der Kom-
mission (Martens 2010: 893). Ein Umstand, den die Kommission bei der Diskus-
sion um die Aufgabenbereiche der EEA insbesondere in den ersten Jahren der

EEA für sich auszunutzen versuchte (Groenleer 2009: 222). Versuche, die sich
schnell zu erheblichen Konflikten zwischen Agentur und Kommission auswuch-
sen und die in Teilen heute noch zu spüren sind.181

Unabhängig davon, wie stark die Kommission und insbesondere die GD

Umwelt die Arbeit der EEA tatsächlich geprägt hatte (Technopolis 2008: 25).

Die EEA hatte und hat Mittel und Wege gefunden, sich dem direkten Einfluss
der Kommission zu entziehen. Standpunkte der Kommission bei der Ausarbei-
tung des jährlichen Arbeitsplans würden berücksichtigt und als „Erster unter

Gleichen“ gehandhabt (ibid.: 9), dominieren ließe sich die EEA aber nicht.

Vielmehr kommuniziert sie bereits im Vorfeld mit der Kommission, um mögli-
che Konflikte zu vermeiden und um die Kooperation effizient zu gestalten (In-
terview 18). Die EEA sei zwar allgemein daran interessiert, die „partnerschaftliche Interaktion“ (Interview 25) weiter aufrecht zu erhalten, aber sei sich durchaus ihrer unabhängigen Rolle bewusst, wie die Vorstellung des SOER-Berichts
im Parlament und nicht in der Kommission zeige (ibid.). Unter anderem aus
diesen Gründen gestehen Font et al. (2011) der Kommission nur moderaten Ein-
fluss auf die Arbeit der EEA zu (ibid.: 13).

Darüber hinaus gelang es der EEA, sich Einflussversuchen seitens der Mit-
gliedstaaten (und der Kommission) im Hinblick auf das Timing von Veröffentli-
chungen ihrer Informationen zu erwehren (Groenleer 2009: 229f).182 Sie achte
zwar darauf, dass die Informationen zum „richtigen Zeitpunkt für den policy-

Prozess veröffentlicht werden“ (Interview 17), sie braucht für die Publikation
ihrer Materialien aber weder die Erlaubnis der Kommission noch die der Mit-
gliedstaaten (Interview 22, Groenleer 2009: 227). Die von ihr verbreiteten In-
formationen sollen mit den „Regeln der Kommission und der Mitgliedstaaten für
die Verbreitung von Informationen im Einklang stehen“ (VO 1210/90 Art. 6).

Inhalte müssen aber nicht mit ihren Prinzipalen abgesprochen werden. Ein

Recht, von dem sie in der Vergangenheit häufig Gebrauch machte.

181 So versuchten Kommissionsmitarbeiter immer noch die Arbeit der EEA zu lenken (Interview 16).

182 Lediglich der wissenschaftliche Beirat könnte intervenieren, seine Mitglieder seien aber häufig zeitlich nicht in der Lage, die Grundlagen ausreichend zu bewerten (Groenleer 2009: 229f).

200

Belege systematischer Einflussversuche seitens des Parlaments oder einzelner Staaten liegen nicht vor. Nur im Jahr 1998 nutzte das Parlament seine

Budgethoheit gegenüber der EEA aus. Ein Umstand, der zu einer Stagnation der

EEA-Ressourcen im Vergleich zum Vorjahr führte (Technopolis 2008: 73) und
welches die Handlungsfähigkeit der EEA beschränkte. Die Prinzipale der EEA
einigten sich in Folge darauf, dieses Druckmittel nicht weiter zu verwenden, um die Arbeit der EEA nicht langfristig zu gefährden. In Folge scheint die EEA
interessiert daran zu sein, eine gute Beziehung zum Parlament zu unterhalten, um solches zukünftig zu vermeiden (Interview 5, 7). Auch setzt sie verstärkt auf die Kooperation mit externen Akteuren, um zusätzliche finanzielle Mittel zu akquirieren, die zu ihrer Unabhängigkeit beitragen (KOM (2003) 800: 13; Groenleer

2009: 227), aber auch, um weiteren inhaltlichen Input zu erhalten (Interview 5).

Darüber hinaus achtet die EEA darauf, nicht von Interessengruppen, NGOs
oder europäischen Verbänden vereinnahmt zu werden, um den Eindruck der

Parteilichkeit zu verhindern (Interview 32). Nicht selten sähen im umweltpolitischen Bereich tätige Interessengruppen die EEA als möglichen Partner an, mit
dem man sich in Verhandlungen zusammenschließen könne, um die jeweiligen

Interessen durchzusetzen (Interview 35). Das soll nicht heißen, dass sie nicht mit Umweltverbänden und anderen Organisationen zusammenarbeiten würde. Aber

Kooperation bedeute nicht, dass immer die gleichen Positionen vertreten würden.

Vielmehr existiere ein regelmäßiger Austausch, bei dem jeder seine eigene Posi-
tion vertrete, in der Sache aber grundsätzlich geeint sei (Interview 31):

„co-operation does not mean we have common positions. (…) we are inspiring each other and giving each other useful signals“ (Interview 31).

Es scheint, als könne sich die EEA durch die gezielte Zusammenarbeit mit priva-
ten und staatlichen Akteuren auf nationaler und supranationaler Ebene gekonnt
dem Einfluss eines Akteurs entziehen. Sie vermochte, sich Freiräume zu schaffen (Groenleer 2009: 348), wie die Evaluierung der Tätigkeitsbereiche der EEA
im Hinblick auf ihren Autonomiegrad sowie die gerade und weiter oben aufge-
führten Punkte zeigen.

Abbildung 49: Autonomiegrad der EEA

Characterisation of Task

Autonomy of the EEA

Limits to the EEA’s autonomy

Collection of information It is responsible for defining data It is highly dependent on cooperation (raw data) – only autonomy
methods and for a degree of quality
and quality of Member States and
to gather data in the best control (complementing other ETCs and of the systems that are way possible
institution’s roles). It has the right of
already in place. It cannot impose
initiative to encourage new data quality standards or quality control on
collection (notably through Eionet)

the NFOs

201

Characterisation of Task

Autonomy of the EEA

Limits to the EEA’s autonomy

Processing of information –

This is the key aspect in the current

The level in which the EEA can draw

Reporting data in refined understanding of the autonomy of conclusions is sensitive. For example, and digestible formats (e.g. the EEA. Its credibility for this role
in the past there was a question as to
smiley faces) and identify-
is supported by its quality control whether the EEA could extrapolate
ing trends
system (NRCs, external reviewers).

trends from its data. Long-standing

The autonomy of the EEA to do tensions with DG Environment as to
this defines its credibility.

whether the EEA has overstepped its
remit.

Determining which infor-

The revised regulation allows it to

Regulation sets some overarching
mation is needed/ agenda work on its own initiative, and is Constraints MB agrees the work setting –
vague in some respects. The work
programmes. Leeway also constrained
free to decide how to deploy
programme allows some leeway. by limited Resources. Client require-
its own resources e.g. within

The EEA has an influence on the
ments have to be met. To some extent
the EEA work plan
work programme on the basis of its
however, the EEA can say yes or no to
central position in work program-
new work requests from clients which
ming and contacts with Commis-
arise during the year.

sion, NGOs, EP, NFPs. The work
of the EEA is agenda setting in the
long run. So to some extent influ-
ences e.g. SoEs the future work
programme of the EEA. Hence, it
has a role in identification of prob-
lems and needs.

Processing information into

Thin line between ‘conclusions’ and

The level in which the EEA can draw
advice – presentation of ‘policy advice’ gives the EEA some
conclusions is sensitive. Potenzial
trends,
elaboration of autonomy. The EEA can say in SoE
source of contention with DG Envi-
alternatives, drawing con-
that policy intervention is required.

ronment-scenarios and conclusions
clusions

The Management Board does not should not undermine EU policy. The
interfere in the EEA’s publications.

EEA cannot say that a specific policy

There is scope for exploring impact
or instrument is needed.

of measures within scenarios and
outlooks, which can contribute to
selection of alternatives.

Selection of alternatives –

Not seen as a role for the EEA

Commission prerogative to propose;
evaluating what instru-
in most cases, Council and European
ment/policy is best

Parliament decide.

Execution of tasks - i.e. Not relevant (the EEA does not execute policy) implementation of policy

Monitoring implementation State of Environment reporting No explicit role in monitoring. Member

& trends,

(indirect monitoring of overall States’ implementation of directives.

for the EEA, this would
policy). Potenzial role in ‘state of

There are important sensitivities over
mean overall assessment of
action’ reporting.

potenzial involvement of the EEA in
policy effectiveness, and/or
monitoring implementation, as it could
monitoring implementation
limit cooperation with Member States.

of measures

(Quelle: IEEP/EIPA 2003: 58f)

202

Bewertung

So weit sich die EEA innerhalb der Grenzen ihrer Verordnung 401/2009 bewegt,
ist sie in der Lage, eigene Schwerpunkte zu setzen. So war die Entscheidung, im SOER 2010 thematische Umweltzusammenhänge aufzuzeigen, „in erster Linie
ein Produkt interner Diskussion. (…) Wir hatten einige Freiheit, Themenschwer-
punkte zu setzen“ (Interview 25). Es stand ihr frei, die im Rahmen der

Schreibphase im Zuge einer umfangreichen Konsultation gewonnenen Kommen-
tare und Ratschläge zu berücksichtigen: „die Freiheit, die haben wir“ (Interview 25). Im Ergebnis wäre der SOER-Bericht daher „authentisch“ und enthielte viele
ihrer „bottom-up Ideen“ (beides ibid.). Gleiches gelte für andere Themen, bei
denen die Mitarbeiter der EEA durchaus „innovativ (…) und eigenständig vor-
gehen könnten“ (Interview 25), wobei größere Projekte „selbstverständlich mit
dem Managementboard abgestimmt werden“ (ibid.) und man sicherstelle,

„wenn wir etwas nicht berücksichtigen wollen, und wir uns dann ganz sicher sein sollen, dass wir es wirklich nicht berücksichtigen brauchen, dann kann dies dazu führen, dass wir das Thema in Managementboardsitzungen aufgreifen (…) und das
mit anderen, vor anderen Ländern diskutiert wird. Und in einem solchen Fall bekä-
me dies allerdings eine andere politische Dimension“ (Interview 25).

Insgesamt vermag die EEA zuverlässige, belastbare und objektive Daten, frei
von äußeren Einflüssen produziert, bereitzustellen, was wesentlich zu ihrer

Glaubwürdigkeit beiträgt. Mögliche Versuche der inhaltlichen Vereinnahmung
durch eine der drei europäischen Institutionen, insbesondere seitens der Kom-
mission, konnte sie sich bislang erwehren (Martens 2010: 881, 892).183 Arbeits-
programme würden zwar mittlerweile abgesprochen und man informiere die

Institutionen darüber, wenn eine Veröffentlichung seitens der EEA bevorstehe,
die letztliche Publikation können diese Institutionen aber nicht verhindern (Interview 18). Die EEA muss bei der Veröffentlichung von Informationen weder auf
die Kommission noch auf die Befindlichkeiten der Nationalstaaten oder anderer

Akteure Rücksicht nehmen. In finanzieller Hinsicht kann sie potentiellen Druck, der von anderen Akteuren der europäischen Gemeinschaft ausgeübt werden
sollte, durch die Akquise weiterer, externer Quellen langfristig abschwächen

(Groenleer 2009: 227).

183 „Sometimes DG Environment acts as if we were a free consultancy for them. But we are free, we are not slaves. It happens quite often that they come to us with questions and specific needs, e.g. with regard to legal proposals. And they have the money. But we have limits” (Interview in Martens 2010: 892).

203

4.2.3.1.2 Qualität der Daten

Unvollständige oder falsche Informationen, die zu Fehleinschätzungen bei den

Adressaten führen, können weitreichende negative Konsequenzen nach sich
ziehen sowie das Vertrauen in die Glaubwürdigkeit der Organisation, welche die

Informationen bereitgestellt hat, nachhaltig erschüttern. Ein Faktor, der das Einflusspotenzial langfristig schädigt, wenn nicht zunichtemacht. Eine positive Bewertung der Qualität der Daten durch die Zielperson ist entscheidend für das

Einflusspotenzial eines Akteurs.

Im Folgenden wird der Prozess der Datengenerierung innerhalb der EEA
nachgezeichnet. Zunächst werden mögliche Partner identifiziert, anschließend
von der EEA ergriffene Maßnahmen zur Sicherung der Qualität der Daten her-
ausgearbeitet, um Aussagen zur Vollständigkeit und Richtigkeit der von der EEA
bereitgestellten Materialien treffen zu können.

Offizielle Partner bei der Datenbeschaffung

Die EEA ist für die Sammlung der „erforderlichen objektiven Informationen für
die Ausarbeitung und Durchführung von zweckmäßigen und wirksamen Um-
weltmaßnahmen“ (VO 401/2009 Art. 2) auf europäischer Ebene verantwortlich.

Die für die Aufgabenerfüllung notwendigen Daten generiert die EEA durch das
von ihr verwaltete Partnerschaftsnetzwerk Eionet. Es setzt sich aus rund 900

Experten aus 37 Ländern in über 300 nationalen Umweltagenturen und anderen

Einrichtungen“184 zusammen, die in Nationalen Anlaufstellen (NFP)185, Nationa-
len Themenzentren (NRC)186 sowie sechs europäischen Themenzentren (ETC)187

184 http://www.eea.europa.eu/de/about-us/countries-and-eionet Stand 9.11.2012.

185 “The institutions are nominated by the member countries for their expertise in specific areas for the purpose of technical co-ordination and co-operation with the Agency. They play a role in technical co-ordination in these topics and work with the relevant European Topic Centres, either directly or through the NFPs” (Technopolis 2008: 20).

186 NRCs sind „ein Experte oder eine Gruppe von Experten in nationalen Umweltorganisationen, die von dem Land ernannt und finanziert werden, um mit der EUA [EEA] und relevanten Europäischen Themenzentren in spezifischen Umweltbereichen im Zusammenhang mit dem EUA [EEA] – Arbeitsprogramm zusammenzuarbeiten“ (EEA 2012a: 6) .

187 Die sechs ETCs führen als Vertragsnehmer der EEA Teile des Arbeitsprogramms der EEA aus.

Ernannt für drei Jahre vom Verwaltungsrat arbeiten sie „als Arm der EUA [EEA] in spezifischen Themenbereichen“ (ibid.: 4). Die ETCs sind verantwortlich für die Bereiche Luft und Klimawandel (ETC ACM), Auswirkungen des Klimawandels, Vulnerabilität und Anpassung (ETC CCA), Biologische Vielfalt (ETC BD), Nachhaltiger Konsum und Produktion (ETC SCP), Binnenwasser, Küsten und Meereswasser (ETC ICM) sowie Flächennutzung und Geodaten (ETC SIA)“.

(http://www.eea.europa.eu/de/about-us/countries-and-eionet); Stand 30.8.2011.

204

organisiert sind.188 Ein Netzwerk, das ihr hilft bei der „Erfassung, Zusammen-
stellung und Bewertung von Daten über den Zustand der Umwelt, Erstellung von

Sachverständigengutachten über die Qualität, die Empfindlichkeit und die Belas-
tung der Umwelt (…) [und der] Aufstellung einheitlicher Bewertungskriterien
für die Umweltdaten, die in allen Mitgliedstaaten anzuwenden sind“ (VO Art. 2).

Abbildung 50: Aufbau: EEA und Eionet-Netzwerk

(Quelle: IEEP/EIPA 2003: 73)

Bestehend aus 32 Mitgliedstaaten189 erhält die EEA ihre Daten vornehmlich von
ihren im Eionet-Netzwerk zusammengeschlossenen Mitgliedern. Die Nationalen

Anlaufstellen (NFPs) und Themenzentren stellen die Verbindung zwischen den

Mitgliedstaaten und der EEA her. Sie sind für die Erfassung, Weiterleitung und

Analyse von Daten an die EEA und umgekehrt für die Weitergabe von EEA-

Informationen an die Mitglieder verantwortlich.190 Die ETCs verfassen themen-
übergreifende (Sektor-)Analysen (IEEP/EIPA 2003: 78). Sie sind für viele Nut-
zer der EEA „zu sehr wertvollen Partnern“ (KOM (2003) 800: 16) geworden.

188 http://www.eea.europa.eu/de/about-us/countries-and-eionet Stand 9.11.2012.

189 27 EU-Mitgliedstaten sowie Island, Liechtenstein, Norwegen, die Türkei und die Schweiz. Die westlichen Balkanländer besitzen zurzeit den Status der teilnehmenden Länder (EEA 2009: 2).

190 Sie verfügen über ein „eigenes Netz nationaler Referenzzentren“ (KOM(2003) 800: 15). Finanziert und ernannt vom jeweiligen Mitgliedstaat sind sie „für die Zusammenarbeit mit der EEA und den ETC und für die Koordinierung des aus nationalen Kontaktstellen (NRC) bestehenden nationalen Netzes“ (Khuchua 2009: 88) verantwortlich. Weitere Informationen siehe
http://www.eea.europa.eu/de/about-us/countries-and-eionet; Stand 30.8.2011.

205

Insgesamt trägt Eionet seit seiner Gründung im Jahr 1994 zum Ausbau der Kapazitäten und der Bereitstellung „qualitativ hochwertiger Daten und Informationen über den Zustand der Umwelt in Europa“ (EEA 2012a: 3, IEEP/EIPA

2003: 26f) bei. Versorgt das Netzwerk die EEA mit den notwendigen Daten,
obliegt der EEA die Netzwerkkoordination. Eionet ist wesentlicher Bestandteil
der EEA: „EEA ist Eionet und Eionet ist EEA“ (Interview 22).

Darüber hinaus kooperiert die EEA mit Nichtmitgliedern, wenn diese „Da-
ten von gemeinsamem Interesse anbieten können, die für die erfolgreiche Durch-
führung der Arbeiten der Agentur erforderlich sind“ (VO 401/2009 Art. 15 Abs.

3). Zusätzlich kann sie Verträge mit externen Akteuren zur Mitarbeit an Projek-
ten schließen. Insgesamt gibt die EEA ca. 25% ihre Gesamtbudgets für zusätzli-
che Konsultationen aus, inklusive der Kosten für die ETCs (IEEP/EIPA 2003:

83). Es ist des Weiteren anzunehmen, dass das Personal über die relevante Ex-
pertise verfügt, da die Einstellungsvoraussetzungen bereits für Vertragsangestellte je nach Position einschlägige Berufserfahrung voraussetzen.191 Nicht zuletzt arbeitet die EEA eng mit der „Gruppe der Vier“ zusammen. Diese besteht aus
der EEA, dem Statistischen Amt der Europäischen Gemeinschaften (Eurostat),
der Gemeinsamen Forschungsstellte (GFS) der Kommission und der GD Um-
welt/GD Klima als ein zusammengesetzter Akteur (EEA 2009: 13). Abkommen
gewährleisten den Datentransfer und vermeiden Überschneidungen.

Herausforderungen bei der Datengewinnung

Die EEA-Mitgliedstaaten stellen die für die ihre Arbeit notwendigen Informatio-
nen bereit. Laut VO 401/2009 sucht die EEA aktiv die Zusammenarbeit mit
anderen Stellen und Programmen (Art. 15 Abs. 1). Darüber hinaus sind die Mit-
gliedstaaten angehalten, soweit angemessen, mit der EEA zusammenzuarbeiten

(Art. 4 Abs. 2). Sie ist auf den guten Willen ihrer Partner angewiesen (IE-

EP/EIPA 2003: 50f). Die EEA erfasst keine eigenen Daten: „Sie kann weder
hoheitliche Ermessensentscheidungen treffen, noch sind ihr bisher gebundene
hoheitliche Entscheidungsbefugnisse übertragen worden. Auch hat sie nicht die

Befugnis, Umweltdaten im Eigenvollzug zu erheben oder eigene Mess- und

Beobachtungsstationen auf dem Hoheitsgebiete der MS [Mitgliedstaaten] einzu-
richten“ (Runge 2008: 543). Sie muss mit den Informationen arbeiten, die sie
von den Mitgliedstaaten (über das Eionet-Netzwerk) zur Verfügung gestellt
bekommt. Der Datentransfer beruht auf Freiwilligkeit (Interview 22). Ein Um-
stand, auf den die Mitgliedstaaten die EEA im Zweifel hinweisen.

191 http://www.eea.europa.eu/about-us/jobs/contract-agents;
http://ec.europa.eu/civil_service/docs/toc100_en.pdf Stand 9.11.2012.

206

Die ECTs erschweren als zusätzliche bürokratische Ebene die Kommunikation zwischen der EEA und ihren Nutzern (Runge 2005: 547). Ihre Koordination
ist aufwendig, wenn es gilt, das dort konzentrierte themenspezifische Fachwissen für die EEA nutzbar zu machen (KOM (2003) 800: 16). Nicht zuletzt sind die

Verträge zwischen EEA und den ETCs zeitlich befristet. Wechsel führen dazu,
dass trotz aller getroffenen Vorsichtsmaßnahmen immer wieder wertvolle Exper-
tise verlorengehen kann (Technopolis 2008: 84).192

Die EEA kooperiert darüber hinaus mit zwei der Kommission zugehörigen

Stellen: 1) GFS und 2) Eurostat (Anhang I VO). Die Beziehung GFS und EEA
scheint grundsätzlich gut zu sein. Erschwerend für die Zusammenarbeit sei ein-
zig die Tatsache, dass die EEA kein offiziell akzeptierter Klient im Research

Framework Programme sei, was dazu führe, dass die EEA nicht formell an deren

Arbeiten beteiligt sei und keinen offiziellen Zugang zu den Ergebnisse erhielte (IEEP/EIPA 2003: 51f). Im Zweifel könne die EEA aber auch ohne Daten der

GFS auskommen.

Anders verhält es sich mit Eurostat. Auf europäischer Ebene ist Eurostat die
einzig vergleichbare öffentliche Institution, die mit der Sammlung mitgliedstaatlicher Daten betraut ist. Im Gegensatz zur EEA sind die Mitgliedstaaten der EU
verpflichtet, Eurostat Daten zur Verfügung zu stellen. Daten, auf welche die

EEA angewiesen ist. Die Zusammenarbeit war in den Anfangsjahren der EEA
von Misstrauen und Wettbewerb geprägt. Mittlerweile sehen beide Organisatio-
nen die Vorteile einer Kooperation.. Dies mündete 2005 in der Zusammenlegung
des von Eurostat betriebenen „Environment Information Network“ und des von
der EEA koordinierten Eionet-Netzwerks (Groenleer 2009: 235).193 Die jeweili-
gen Aufgaben sind im Anhang B der VO 401/2009 festgelegt: beschäftigt sich
die EEA vornehmlich mit der Qualität von Luft und Wasser, sammelt Eurostat

Informationen zum Abfall und zur Wasserqualität.194 Produziert Eurostat vor-
nehmlich Statistiken, welche die Überwachung der Gemeinschaftspolicies er-
laubt, stellt die EEA Informationen zur Formulierung und Implementierung von

192 In der Vergangenheit konnte beobachtet werden, dass das ETC in Kopenhagen jeweils unter neuem Namen erneuert und damit erhalten wurde (Interview 33).

193 Es hat sich ein reger Datentransfer in den Bereichen Abfall, Gefahrengut, Binnengewässer, Luf-temissionen, integrierte Emissionen, Landnutzung und Wald etabliert (IEEP/EIPA 2003a: 52). Insgesamt bleibt die Konstellation Eurostat – EEA allerdings einmalig. Der Verwaltungsrat der EEA muss das Arbeitsprogramm von Eurostat hinsichtlich umweltpolitischer Themen genehmigen, d.h., dass die EEA über den Verwaltungsrat indirekt in Teilen über die Kommission bestimmen kann (Groenleer 2009: 235). In der Praxis zeigt sich, dass die Mitgliedstaaten eher bereit sind, der EEA sensible Daten auf Basis informeller Kooperation mit den nationalen Organisationen des Eionet zur Verfü-
gung zu stellen (Interview 17) als bspw. Eurostat.

194 Es ist anzunehmen, dass die Grenzen in Zukunft aufgrund sektoraler Integrationsdynamiken weiter verschwimmen werden. Kooperation sei unabdingbar (IEEP/EIPA 2003: 52f).

207

Umweltmaßnahmen bereit (IEEP/EIPA 2003a: 52). Anders ausgedrückt: die EEA zeigt inhaltliche (gesamteuropäische) Zusammenhänge auf, während Eurostat sich auf die Sammlung von Daten konzentriert.

Die Tatsache, dass die EEA nur bedingt Mitarbeiter auf permanenter Basis
einstellen kann und dass viele EEA-Mitarbeiter nur zeitlich begrenzte Verträge
haben, erschweren den Aufbau langfristiger Beziehungen. In der Praxis fänden
sich zwar Möglichkeiten, Mitarbeiter langfristig (vertraglich) zu binden (Groenleer 2009: 225; Interview 22). Aber auch wenn allgemein „befristet beschäftigte Mitarbeiter nicht unbedingt eine geringere Organisationsbindung als dauerhaft

Beschäftigte haben“ (van Dick 2004: 8), geht immer wieder Fach- als auch Pro-
zessexpertise verloren. Inter- und intra-organisationale Kontakte und Vertrau-
ensverhältnisse müssten erneut aufgebaut werden (Interview 22).

Maßnahmen zur Sicherung der Datenqualität

Die Glaubwürdigkeit der Daten der EEA stärkt die Existenz des wissenschaftli-
chen Beirats. Dieser ist angehalten, zu den Tätigkeiten der Agentur Stellung zu nehmen (VO 401/2009 Art. 10 Abs. 1). Bestehend aus max. 20 im „Umweltbereich besonders qualifizierten Mitgliedern“ (ibid. Abs. 2) und ernannt auf vier, max. acht Jahre (ibid.) fungiert er als Schnittstelle zwischen der EEA und der
akademischen Welt sowie als „Beratungsgremium in wissenschaftlichen Ange-
legenheiten für den Verwaltungsrat und den Exekutivdirektor“ (EEA 2009: 4).

Er bestätigt den Klienten der EEA die Qualität der von der EEA bereitgestellten Produkte. Allerdings wird er in der Praxis bislang eher „auf einer ad-hoc-Basis hinzugezogen“ (KOM (2003) 800: 18). Auch sind seine Stellungnahmen, die laut

Art. 10 der Geschäftsordnung des wissenschaftlichen Beirats (EEA 2005b: 11)

öffentlich zugänglich sein sollten, häufig nicht frei verfügbar (Khuchua 2009:

85f). Insofern ist fraglich, inwieweit er tatsächlich intern zur Datenqualität beiträgt. Nach außen hin erfüllt er seine Pflicht und stärkt die Reputation der EEA.

Die EEA hat darüber hinaus eigene Maßnahmen zur Wahrung der Qualität
der von den Mitgliedstaaten bereitgestellten Daten ergriffen. Sie ist dazu übergegangen, die Übermittlungsraten im Ländervergleich in ihren Jahresberichten
aufzuführen (EEA 2012: 48; Groenleer 2009: 233) und hat darüber hinaus einen
gut definierten Indikatoren-Katalog entwickelt, welcher eine ausgewogene und
nachvollziehbare Bewertung der zugesandten Daten ermöglicht. Ergänzt wird
dieses durch ein Smiley-System, das bereits frühzeitig optisch die Qualität dieser Daten im Ganzen zu bewerten erlaubt195:

195 http://www.eionet.europa.eu/dataflows/pdf2012/criteria, Stand 9.11.2012.

208

“The objective of the progress reports is to encourage countries towards better performance through friendly competition, concentrating on praise for achievements rather than blame for failures. Countries that are having difficulties with specific data flows are encouraged to discuss their problems with the EEA” (EEA 2012: 48).

Auch wenn die EEA-Mitgliedstaaten nicht immer begeistert von dem Smiley-

System sind – „states don’t like it [the Smiley-face system]. They are very sensitive of these Smileys“ (Interview 18) – steigert es deren Bereitschaft, ihre Daten an die EEA zu übermitteln. So verbessert sich die Datenlage der EEA und sie
vermag sich mit diesen gegenüber Kritik besser zu behaupten (Interview 18).

Ein weiteres Instrument, die Länder zur Übermittlung von Daten außerhalb
der Reihe zu animieren, sei es, im Zuge eines Sonderberichts Vorreiterstaaten zu akquirieren, die (über)pünktlich und sehr ausführlich ihre Daten im Eionet-Intranet zur allgemeinen Einsicht bereitstellten und so indirekt Druck auf die
anderen ausübten (Interview 22, 26). Die Strategie, die Mitgliedstaaten „aktiv
zur Mitarbeit zu ermutigen“ (ibid.), scheint insgesamt aufzugehen. Die Bereit-
stellungsmoral sei allgemein gut, wenn dann hapere es häufig an den auf lokaler und nationaler Ebene zur Verfügung stehenden Informationen (IEEP/EIPA 2003:

80) und nicht am Willen. Grundsätzlich verweigere sich kein Staat (Interview

22). Vielmehr sei u.a. die unterschiedliche Verwaltungsstruktur in den Ländern
häufig der Grund für eine verzögerte oder fehlende Übermittlung von Daten:

„the flow of circulating information is not the same in every country. In France you have a centralized system; in Germany you have a problem in ‘Bavaria’ or some-where else which might cause a delay of distributing information” (Interview 18).

Darüber hinaus arbeitet die EEA kontinuierlich am Ausbau einer IT-Infrastruktur zur systematischen Erfassung und Erschließung ihrer Daten (KOM 2003 800:

19). Regelmäßige Treffen der Eionet-Koordinatoren und Zusammenkünfte zwi-
schen den jeweiligen Datenbeauftragten fördern den Informationsaustausch so-
wie die Erfassung der Information, deren technische Verarbeitung und Speiche-
rung und damit langfristig die Übernahme der neuesten Technologien (Interview

22). Insgesamt hat sich der Datenaustausch zwischen der EEA und den Mitglied-
staaten über die Jahre kontinuierlich verbessert, wie die Tabelle zeigt.

Abbildung 51: Qualität und Nützlichkeit der Daten (Durchschnitt aller Länder) Jahr (20..)

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

Länder (%)

53

62

64

57

62

69

73

77

78

80

83

(Quelle: COWI 2013: 72)

209

Die Einführung computergestützter Programme wie z.B. eines Intranets bündelt die im Haus vorhandene Expertise und vereinfacht interne Austausch- und Feed-backprozesse. Dort können sich in Bearbeitung befindende Dokumente einge-
stellt und zur Kommentierung freigegeben werden. Gleichzeitig erlaubt es die

Verlinkung mit aktuellen Ereignissen, so dass alle sich im Haus dafür interessierenden Akteure über anstehende Veranstaltungen informiert seien (Interview 19).

Regelmäßig angesetzte Mitarbeitertreffen sowie das Vorhandensein des Intra-
nets, das u.a. die Funktion eines „schwarzen Bretts“ erfüllt, fördern den internen Austausch (EEA 2008: 37; EEA 2012: 12; Interview 19). Schulungen und Ex-kursionen verbessern die Kompetenzen der Mitarbeiter.

Die EEA profitiert bei der Qualitätssicherung der Daten des Weiteren von
der Erfahrung ihrer Mitarbeiter (Interview 17, 22). Diese entwickelten über die Zeit hinweg ein Gefühl für die Richtigkeit und Vollständigkeit der ihnen zugesandten Daten. Kämen ihnen Zahlen (im Vergleich zu den Vorjahren oder zu
anderen, ähnlichen Staaten) zu positiv oder zu negativ vor, schreckten sie nicht zurück, diese zu hinterfragen und im Falle des Falls Korrekturen zu erwirken

(Interview 22, 26). Erhebliche Abweichen werden hinterfragt. So können Daten-
interpretationen oder Datenmanipulationen seitens der Mitgliedstaaten gut auf-
gedeckt werden. Die Trefferquote sei relativ hoch (IEEP/EIPA 2003: 36; Groen-
leer 2009: 225; Runge 2005: 548).

Auch arbeitet die EEA eng mit einer Vielzahl von Organisationen und For-
schungsinstitutionen zusammen, um möglichst vielfältige Informationen zur

Verfügung zu haben (Interview 5, 17, 22, 36). Eigens gegründete Expertenzirkel
erlaubten es, gegenseitig Vertrauen aufzubauen und sich inhaltlich zu befruchten (Interview 36). Nicht zuletzt etablierten die EEA und ihre Mitgliedstaaten zusammen mit der Gruppe der Vier das Gemeinsame Europäische Umweltinforma-
tionssystem (SEIS), welches durch die Verwendung moderner Technologien den

Austausch satellitengenerierter Daten verbessern soll (Technopolis 2008:28;

KOM 2008: 46).196 Zusammen mit der in Kooperation mit Microsoft entwickel-
ten Software „Eye on Earth“ trägt sie zur Vergleichbarkeit, aber auch Anwen-
dung der Daten in Europa durch politische Akteure als auch durch die Öffent-
lichkeit bei (EEA 2012: 51). Letztere kann sich selbst über den Zustand zum

Beispiel der Luftqualität im Internet informieren und ggf. Druck auf die Natio-
nalstaaten ausüben, ihre Politiken zu ändern (Interview 18).

196 „Ziel des neuen Systems soll es sein, die derzeitigen Datensammlungs- und Informationsflüsse (z.B. das Wasserinformationssystem für Europa (WISE), das Eionet-Netzwerk, die INSPIRE-Richtlinie (Geodateninfrastruktur-Projekt zur Förderung der gemeinsamen Nutzung harmonisierter Geo- und Umweltdaten) 2007/21/EG über den Zugang und die Interoperabilität von Raumdaten und die Globale Umwelt- und Sicherheitsüberwachung (GMES) für satellitengestützte Erdbeobachtungs-daten) mit Hilfe von Interne- und Satellitentechnologie besser zu verknüpfen“ (Khuchua 2009: 90).

210

Insgesamt sind die Mitarbeiter der EEA bemüht, u.a. durch die Ergreifung innovativer Maßnahmen, die Qualität der von ihr bereitgestellten Informationen
zu gewährleisten. So wende man sich bewusst neuen Technologien zu und pro-
biere sie aus, um die Nutzbarkeit ihrer Daten zu erhöhen. Durch die kostengüns-
tige Bereitstellung und Einführung neuer Plattformen und Datenspeicherungs-
programmen rege man den Gebrauch von diesen an, was wiederum die Ver-
gleichbarkeit der Daten erhöhe, da die gleichen Parameter Verwendung fänden.

In diesem Sinne wäre ein hoher Qualitätsstandard u.a. verstanden als die Etablierung einer homogenen Datenbank, welche vergleichbare Daten liefere, erreicht.

In diesem Verfahren nimmt die EEA eine Vorreiterrolle ein (Interview 22).

Bewertung

Die EEA hat eine Reihe operativer Maßnahmen zur Gewährleistung der Qualität
der Daten in Hinblick auf Vollständigkeit und Richtigkeit ergriffen. Der EEA ist es wichtig, dass „die Daten stimmen. Auf politischer Ebene darf man diskutieren, aber die Daten müssen stimmen, auf deren Basis Entscheidungen getroffen
werden“ (Interview 22). Aus diesem Grund arbeitet die EEA eng mit ihren Mit-
gliedstaaten und anderen Einrichtungen zusammen. Sie nutzt alle ihr sich bietenden Möglichkeiten, um die Vergleichbarkeit der Daten zu gewährleisten und
ihren systematischen Gebrauch zu ermöglichen. Die Förderung interner Aus-
tausch- und Arbeitsprozesse sowie der Ausbau computergestützter Datenbanken
sind nur einige Beispiele, die zur Verbesserung der externen Datenflüsse und der vorhandenen Daten-Managementsysteme beitragen.

Die von der EEA ergriffenen Maßnahmen zur Sicherung der Datenqualität
zeigen Erfolg. Der Datentransfer zwischen Mitgliedstaaten und EEA sei mittler-
weile ein „eingeöltes System, ein System, dass einigermaßen rund läuft“ (Inter-
view 25). Die von ihr bereitgestellten Informationen werden allgemein als qualitativ hochwertig empfunden, wobei eine kontinuierliche Steigerung der Qualität
der Daten über die letzten Jahre hinweg zu beobachten sei (COWI 2013: 36ff;

Interview 10, 31). Man habe noch „keinen Flopp von der EEA gesehen“ (Inter-
view 1) oder etwas, was „sichtbar unsinnig sei“ (ibid.). Vielmehr habe der „qualitative Gehalt ihrer Produkte eine gewisse Höhe, so dass ihre Informationen ein wichtiges Hilfsmittel seien, sich Probleme bewusst zu machen und besser einschätzen zu können“ (Interview 28).

Inwieweit die EEA insgesamt zum europäischen Datenmanagement bei-
trägt, ist an dieser Stelle schwer zu sagen. Häufig wird die Qualität der von der EEA bereitgestellten Informationen in den Bereichen bemängelt, in denen die

Datenlage allgemein fehlerhaft ist. Ihr Handlungsspielraum ist in der Hinsicht

211
jedoch begrenzt. Die EEA ist auf den Datenfluss ihrer Mitgliedstaaten angewiesen, weswegen ihr nur mittelbare Qualitätsstandards zur Verfügung stehen. Eine

Herausforderung, die sie insgesamt gut zu meistern scheint. So zeigen die aufge-führten Beispiele der Kooperation, dass die Materialien gut von den politischen Akteuren angenommen werden.

Abbildung 52: Bewertung der Qualität von EEA-Produkten (n=1029)

Low or very

Medium

High or very

Average
low quality
quality
high quality

SOER (2010)

1%

17%

82%

4,2

Technical reports

2%

18%

81%

4,1

Direct, invidual contact

5%

17%

78%

4,0
with the EEA (response
to request etc.)

Indicators

3%

21%

76%

4,0

Other EEA reports

1%

24%

75%

4,0

EEA Workshops or

2%

24%

74%

3,9
conferences

Graphs

1%

26%

73%

4,0

Data sets

3%

24%

73%

3,9

EEA Brochures

2%

26%

72%

4,0

Maps

2%

26%

72%

3,9

Interactive maps on EEA

4%

25%

71%

3,9
homepage

EEA Meetings

3%

26%

71%

3,8

EEA Briefings

2%

28%

69%

3,9

(Quelle: COWI 2013: 35)

4.2.3.1.3 Nutzbarkeit der Daten

Zwei Faktoren werden als wichtig für die Nutzbarkeit der von der EEA bereitge-
stellten Daten identifiziert: ihre Form und ihre Verfügbarkeit. Fragt die Form
danach, ob diese auf die Bedürfnisse ihrer Adressaten inhaltlich und optisch
abgestimmt sind, meint Verfügbarkeit den Aufwand, der notwendig wird, die

Materialien zu erhalten. So zeigt eine Studie zur „Nützlichkeit unterschiedlicher Informationsquellen – Unterteilung nach EU-Institutionen“, dass sich die

„Kommission, das Parlament und die Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten“
bei der Meinungsbildung „in erster Linie auf ihre Mitarbeiter, Kollegen und

212
eigene Recherchen“ (Galbraith 2007: 166f) stützen. Lobbying-Maßnahmen sollten sich „vornehmlich an das unterstützende Personal und die Kollegen“ (ibid.:

167) der ranghohen Beamten und verantwortlichen politische Akteure richten.

Für MEPs sind ihre Mitarbeiter die wesentliche Stütze. Als deutlich schwächer
wird die Hilfe durch Medien und durch von der Wirtschaft oder NGOs bereitge-
stellte Stellungnahmen beschrieben. Ähnliches gilt für die Kommission (ibid.).

Ausgehend von diesen Überlegungen ist zu untersuchen, inwieweit die von der

EEA zur Verfügung gestellten Informationen auf die Bedürfnisse ihrer Adressa-
ten im Einzelnen abgestimmt sind.

Inhaltliche Ausgestaltung und Form der bereitgestellten Informationen

Die europäische Entscheidungsfindung gleicht einem Puzzle, bei dem einzelne

Aspekte zu einem Gesamtbild zusammenzufügen sind. Auch wenn Parlament,

Rat und Kommission grundsätzlich Informationen verlangen, welche es ihnen
erlaubten, Politik effektiv umzusetzen (COWI 2013: 27), wünschen sie sich je
nach Position und Aufgabe unterschiedliche Arten von Informationen. Verwal-
tungsangestellte in Kommission und Parlament favorisierten technisch gehaltvol-
le Hintergrundmaterialien. MEPs hingegen seien an kurzen Zusammenfassun-
gen, Folgeabschätzungen und Handlungsoptionen interessiert. Erst danach folge
der Wunsch nach Hintergrundinformationen über technische und ökonomische

Gesamtentwicklungen (Buholzer 1998: 244ff). Es ist anzunehmen, dass gleiches
für die politische Riege im Rat gilt, wobei das Generalsekretariat des Rats und dessen Ausschüsse wiederum nach „pragmatischen Kompromisslösungen“

(Bauer 2007: 97) suchten.

Von der Form her wünschen sich alle prägnant formulierte und optisch an-
sprechend aufbereitete Informationen (Eising 2008: 9). In diesem Zusammen-
hang wären „schöne bunte Bilder und Tortendiagramme bis zum Abwinken“

(Interview 3) nützlich. Werden gänzlich neue Handlungsoptionen entworfen,
sollten sich diese in der politischen Auseinandersetzung bewähren können

(Bandelow 2003a: 104f). Viele Ideen seien theoretisch möglich in der „Policy
primeval soup“ (Kingdon 1995: 19), aber nur diejenigen setzen sich durch, die
im Augenblick des Gebrauchtwerdens technisch sowie finanziell umsetzbar
seien, den politischen Nerv der Zeit träfen als auch genügend Aufmerksamkeit
erlangten (Rushefsky/Patel 1998: 20). Aus diesem Grund helfe es, bei der For-
mulierung von (neuen) Vorschlägen die Schaffung von Mehrwert zu verspre-
chen. Konstruktive, qualitativ hochwertige Vorschläge seien erfolgsversprechen-
der als destruktive, blockierende oder partikulare (Buholzer 1998: 228, 281). So seien Formulierungen wie „Ja, aber“ besser als „Nein, weil“ (ibid.: 280).

213

Bewertung der von der EEA ergriffenen Maßnahmen

Die EEA versucht in der Praxis auf die unterschiedlichen Bedürfnisse der am
politischen Prozess beteiligten Akteure einzugehen. Gelang dies in der Vergan-
genheit nicht immer, sei man heute auf einem guten Weg. Man habe Verständnis
bei den jeweiligen Klienten darüber aufgebaut, was die Agentur leisten könne
und was nicht (Interview 25). Mitglieder des Parlaments wünschten sich Infor-
mationen, die sie auch als Nicht-Spezialisten verständen – eine Art „Environ-
ment for dummies“ (Technopolis 2008: 84). Ein Wunsch, dem die EEA zukünf-
tig besser nachzukommen versucht (ibid.). Trotzdem blieben die unterschiedli-
chen Zeithorizonte der EEA und ihrer Klienten problematisch. Häufig würden

Informationen auf ad hoc-Basis abgefragt, ohne den zur Generierung qualitativ
hochwertiger Daten benötigten Zeit- und Ressourcenaufwand zu berücksichtigen

(Groenleer 2009: 234, IEEP/EIPA 2003: 43). Stehen die Daten zur Verfügung,
können Informationen im besten Fall innerhalb einer Stunde bereitgestellt wer-
den. Ist dem nicht der Fall, kann der Prozess der Datensammlung und Qualitäts-
sicherung bis hin zum Endprodukt gut ein bis zwei Jahre dauern (Interview 17).

Ein Umstand, der im Zweifel dazu führt, dass sich die politischen Verantwortli-
chen an andere Quellen wandten und die EEA vernachlässigten.

Neben den drei Organen der EU und den Mitgliedstaaten versucht die EEA

Journalisten sowie die Öffentlichkeit mit ihren Materialien anzusprechen. Sie
achtet beim Verfassen von Pressemitteilungen und Kurzexposés darauf, dass

Inhalt und Form den Bedürfnissen der Öffentlichkeit sowie den Ansprüchen des

Journalismus genügen.197 Kurze Zusammenfassungen sowie die Erstellung von

Pressemappen werden von den Journalisten als hilfreich angesehen. So erlaube
deren Darstellung im Zweifel ohne großen Aufwand eine direkte Übernahme des
von der EEA verfassten Textes (Interview 30).198

Verfügbarkeit der EEA-Materialien

Die Verwendung der von der EEA bereitgestellten Materialien setzt voraus, dass
die Adressaten überhaupt deren Existenz kennen und wissen, wo und wie sie
abgerufen werden können. In einem von Wettbewerb gekennzeichneten System

197 38% der Befragten antworteten auf die Frage nach ihren Prioritäten bei der Präsentierung neuer Nachrichten, dass ihnen auf ein leichtes Verständnis ankäme. Knapp dahinter nannten 37% die Aktualität des Themas und 35% die eigene Nützlichkeit. Verlässlichkeit und Objektivität empfanden 20% als wichtig (Eurobarometer 2007: 26).

198 Die EEA unterhält vielfältige Kontakte zur Presse. So mündete u.a. der Austausch mit der Zeitung Le Monde bereits in eine gemeinsame Exkursion nach Grönland (Technopolis 2008: 46).

214
muss Lobbying in eigener Sache betrieben werden, um die Sichtbarkeit der eigenen Organisation und ihrer Daten zu garantieren. Die Schaffung eines weitrei-
chenden Netzwerks zur Distribution sowie die Nutzung aller zur Verfügung
stehenden Kommunikationswege formeller und informeller Art ist ein Muss

(Biermann/Siebenhüner 2009: 47ff). Darunter fallen persönliche Kontakte,
schriftliches Briefing-Material, Seminarangebote sowie eine zeitgemäße Nut-
zung sozialer Medien wie ein ansprechender Webauftritt, die Nutzung von E-

Mails, Newslettern und Twitter (Galbraith 2007: 174f; Buholzer 1998: 59).

Darüber hinaus ist bei der Verbreitung der Informationen auf die verfügba-
ren Kommunikationskanäle zurückzugreifen. Nur wenn es den einflusssuchen-
den Akteuren in Verhandlungen erlaubt ist, sich „zu Wort zu melden, neue Ar-
gumente ein[zu]bringen bzw. schon eingebrachte Argumente [zu] stärken bzw.

[zu] schwächen“ (Brühl 2003: 43), vermögen sie ihre Daten persönlich vorzutra-
gen und direkt Einfluss auszuüben. Auf Präsentationen abgestimmte zusätzliche

Informationen wären in diesem Zusammenhang sinnvoll. Alternativ könnten sie
eigene (informelle) Austauscharenen schaffen und dort gezielt mit Akteuren
außerhalb der eigentlichen Verhandlungsarena in Kontakt treten (ibid.: 75ff).199

Dort ist es wiederum möglich, ausführlichere Informationen weiterzugeben.

Die EEA stellt verschiedene Materialien auf ihrer Homepage zur Verfü-
gung. Neben Berichten und Indikatoren, u.a. über den Zustand der Umwelt, er-
laubt sie den Zugriff auf die von ihr verwendeten Datenbestände. Des Weiteren
finden sich interaktive Tools sowie ein Kalender mit „interessanten Umweltver-
anstaltungen in der ganzen Welt“ (Interview 19). Sie bietet leicht verständliche Bildungsprodukte an, die insbesondere jüngere Verbraucher ansprechen sollen.

Darunter befindet sich zum einen eine Website für Kinder sowie kostenlose PC-

Spiele, mit denen das Umweltbewusstsein geschärft und eine Veränderung des

Verhaltens gefördert werden soll. Nicht zuletzt stellt sie regelmäßig neue Artikel ins Netz sowie in unregelmäßigen Abständen sogenannte Highlights zur Umwelt
in Europa, die sie zur Stärkung der Aufmerksamkeit mit einem Newsletter-Alert
verknüpft. Die jährlich erscheinende Zeitschrift „Signale“ spricht Themen an,

„die im Laufe des Jahres sowohl für die Diskussion umweltpolitischer Fragen als auch für die breitere Öffentlichkeit von Interesse“200 sind; sie verdeutlichen

Wechselbeziehungen zwischen scheinbar unzusammenhängenden Themen.

199 Brühl (2003) unterscheidet zwischen drei Arten von Teilnahmerechten: dem einfachen, erweiterten und umfassenden. Beim einfachen sind die Akteure zu den Verhandlungen zugelassen, ihnen wird keine Redezeit zugebilligt. Sie können sich aber unter Umständen frei im Raum bewegen und informelle Gespräche am Rande der Verhandlungen führen. Die erweiterten Teilnahmerechte geben ihnen die Gelegenheit, sich mit Einschränkungen aktiv an der Diskussion zu beteiligen. Umfassende Zugangsrechte meint die uneingeschränkte Beteiligung am Verhandlungsprozess (Brühl 2003: 127f).

200 http://www.eea.europa.eu/de/publications/globalisation-environment-and-you-signals-2011. Stand 22.11.2012

215

Bewertung

Die EEA ist bemüht, ihre Informationen der Öffentlichkeit in einer sie anspre-
chenden Art und Form zur Verfügung zu stellen (Martens 2010: 889). Die EEA
verbessert kontinuierlich die Nutzerfreundlichkeit der von ihr bereitgestellten Materialien. Eine Abteilung innerhalb der EEA, allein zuständig für Öffentlich-keitsarbeit, stellt die Verbreitung und Berücksichtigung ihrer Informationen
durch enge Kontakte insbesondere zu den europäischen Organen – Parlament,

Kommission und Rat sowie zur Öffentlichkeit sicher (Interview 20).

Allgemeine Fragen werden in einer zentral organisierten Eingabemaske
eingeflegt, an die verantwortlichen Mitarbeiter weitergeleitet und bei Bearbei-
tung archiviert (Interview 19). Auf der Website finden sich die Kontaktadressen und Zuständigkeiten der jeweiligen EEA-Mitarbeiter. Ein virtuelles Forum führt
dazu, dass die „Zahl der absoluten Anfragen abgenommen hat, während die

Bearbeitungszeit dieser zugenommen hat“ (ibid.). Eine durchaus positive Ent-
wicklung, zeigt sie doch, dass die EEA als Informationsquelle angenommen
wird. Das Informationszentrum der EEA bildet den „Informationsknotenpunkt

(…) und eine Brücke zwischen der Agentur und der Öffentlichkeit zugleich“

(Khuchua 2009: 93). Es bearbeitet mehrere hundert Anfragen im Monat und
unterstützt alle Interessierten sowohl mit Informationsmaterialien als auch durch die Organisation ausgewählter Veranstaltungen und Workshops (Interview 20).

Den Mitarbeitern der EEA ist es durch die Einrichtung einer Kontaktstelle
in Brüssel möglich, (kurzfristig) an Veranstaltungen teilzunehmen, Kontakte zu
pflegen und mit potentiellen Klienten in Verbindung zu treten. Ein von politi-
schen Akteuren als wichtig erachteter Austausch auf persönlicher Ebene kann
relativ problemlos stattfinden (Interview 1, 16, 18). Fragen können ohne großen Aufwand direkt beantwortet sowie Hintergründe persönlich anschaulich erläutert
werden. Nicht zuletzt sei es die Aufgabe des Brüsseler Verbindungsbüros, Brie-
fings für die Parlamentarier zu erstellen.201 Es fungiert alles in allem als Türöffner zur EEA als Organisation (Interview 18).

Bei der Verbreitung ihrer Informationen kommt der EEA darüber hinaus ihr

Aufbau als Netzwerkorganisation zugute. Eine eigene Abteilung,202 zuständig für die Koordination des Eionet-Netzwerks hilft beim Ausbau der Beziehungen
zwischen den Mitgliedstaaten der EEA und mit den weiteren, mit der EEA ko-
operierenden Staaten. Das Netzwerk erlaubt einen regelmäßigen Austausch mit

(politischen und administrativen) Vertretern auf nationaler, supranationaler und internationaler Ebene. Verbunden durch ein Intranet ermöglicht es einen kontinu-201 http://www.eiz-niedersachsen.de/eu-karriere.html, Stand: 14.11.2011.

202 „Governance and Networks“ (GAN). Es stellt zudem das Sekretariat für den Verwaltungsrat, das Büro, den wissenschaftlichen Beirat und das Netzwerk der Umweltschutzagentur.

216
ierlichen internen Datenfluss mit den als relevant betrachteten Akteuren (EEA 2012: 9, 51, Interview 22). Es trägt damit zur Etablierung (informeller) Interaktions- und Kommunikationsmuster bei.

Die Verfügbarkeit der von der EEA bereitgestellten Informationen wird des

Weiteren durch die Nutzung verschiedener Medienformate, wie das Internet, die

Presse, TV und Fachmagazinen, die Einrichtung eines Twitter- und Facebook-

Accounts, einer ansprechenden und regelmäßig aktualisierten Homepage und der

Versendung eines Newsletters erhöht (Interview 20). So unterhält die EEA einen
eigenen YouTube Kanal mit rund 500 Abonnenten.203 Die EEA hat einen Pres-
severteiler eigens für Journalisten eingerichtet. Die sich auf der Homepage der EEA eingetragenen Interessierten bekommen darüber hinaus regelmäßig sogenannte Highlights verschickt, die auf Neuerungen im Themenfeld „Umwelt“ und
auf neue Materialien der EEA aufmerksam machen (Interview 20). Insbesondere
die Website spricht eine Vielzahl von Akteuren an und fördert die unmittelbare

Interaktion. Auf dieser finden sich so gut wie alle von der EEA zur Verfügung
gestellten Daten, inklusive Rohdaten, soweit das möglich ist. Diese werden re-
gelmäßig aktualisiert und ergänzt (Interview 19).

Insgesamt verfügt die EEA über vielfältige Distributionskanäle. Ihre Daten
stehen den politischen Akteuren intern über das Eionet-Netzwerk zur Verfügung
sowie der Öffentlichkeit und anderen Organisationen über die Website und das

Informationszentrum. Die Repräsentanz vor Ort erlaubt es, auf „kurzem Wege“
bei (Nach-)Fragen direkt am Rande von Sitzungen oder allein mit Vertretern der

EEA in Beziehung zu treten sowie es der EEA, schriftliche Materialien zur

Kenntnisnahme auszulegen und/oder persönlich an die gewünschten Adressaten
zu verteilen. Dabei geht die EEA durchaus pro-aktiv vor und spricht die MEPs
an, wenn ihnen ein Themenfeld relevant erscheint. In diesem Zusammenhang
scheut sie nicht davor zurück, sich an die verschiedenen Ausschusssekretariate
zu wenden, um diese bei der Planung der Ausschusssitzungen zu unterstützen

(Interview 1, 8). Ein Vorgehen, bei dem die Mitarbeiter der EEA durchaus einen

„positiven, professionellen Eindruck“ (ibid.) hinterlassen.

Verlinkungen auf Facebook oder Twittermeldungen lenken die Aufmerk-
samkeit des Weiteren auf von der EEA bereitgestellte Informationen (Interview

20). Darüber hinaus trägt eine ausgewählte Medienstrategie zur Verbreitung der
von ihr bereitgestellten Materialien bei. Der EEA-Bericht zum Thema Klima-
wandel wurde im Rahmen einer ausgewählten Medienstrategie vorgestellt, wel-
che den Bekanntheitsgrad der EEA in der Öffentlichkeit durch die daraufhin
einsetzende intensive Berichterstattung in den relevanten Medien steigerte. Gleiches gilt für die Veröffentlichung des EEA-Gutachtens zur UNECE Ministerkon-

203 http://www.youtube.com/user/EEAvideos, Stand: 12.4.2013.

217
ferenz in Belgrad im Jahr 2007 (EEA 2007: 25). Fernsehsendungen, 35 Print-medien und mehr als 200 Websites griffen dieses auf. Ein weiteres Beispiel stellt der Launch der Multimedia-Seite der EEA im Internet zeitgleich mit den Feier-lichkeiten zum 50. Jahrestag der Römischen Verträge und zum 35. Geburtstag
der Europäischen Umweltpolitik dar (EEA 2008: 37). Kommunikationswege,
welche die Nutzbarkeit der von der EEA bereitgestellten Materialien in Form
und Inhalt sowie deren Verwendung garantieren sollen.

4.2.3.2

Zusammenfassende Bemerkungen

Die Studie argumentiert, dass der Erfolg eines einflusssuchenden Akteurs davon
abhängig sei, dass er im Ruf stände, nutzbare und qualitativ hochwertige, aber
vor allem verlässliche und unabhängige Materialien zur Verfügung zu stellen.

Eine gute Reputation steigere nachhaltig das Einflusspotenzial eines einflusssuchenden Akteurs. Die Hypothese kann am Fallbeispiel der EEA bestätigt wer-
den. Sie erfüllt insgesamt die an eine gute Reputation gebundenen Bedingungen,
wie die Analyse gezeigt hat.

Alles in allem bewerten die politischen Verantwortlichen die Arbeitsweise
positiv. Die von der EEA bereitgestellten Informationen werden als qualitativ
hochwertig und als relevant empfunden (IEEP/EIPA 2003: 103; Interview 16).

Ihre Bemühungen zur Wahrung der Qualität der von ihr bereitgestellten Informa-
tionen im Hinblick auf Unabhängigkeit, Richtigkeit und Nutzbarkeit tragen zu
ihrem guten Ruf und in Folge zur Verwendung ihrer Materialien bei.

Abbildung 53: Bewertung Qualität der EEA-Daten durch ihre Klienten

Stakeholder survey (n=390)

User survey (n=639)

Rating of

Lower

Me-

Higher

Av

Lower

Me-

Higher

Av
quality
than
dium
than
era
than
dium
than
era
medium

(3)

medium
ge
medium

(3)

medium
ge

(1-2)

(4-5)

(1-2)

(4-5)

Availability

3%

13%

83%

4.2

2%

13%

85%

4.3

Timeliness

6%

27%

67%

3.8

6%

18%

75%

4.0

Topical covera-

4%

20%

76%

4.0

5%

19%

76%

4.0
ge

Reliability

4%

18%

77%

4.0

4%

10%

86%

4.3

Independence

5%

17%

78%

4.0

7%

12%

81%

4.1

Well-

5%

22%

73%

4.0

6%

13%

81%

4.1
communicated

(Quelle: COWI 2013: 34)

218

Die EEA hat in den letzten Jahren verschiedene Maßnahmen ergriffen, um den mit einer guten Reputation einhergehenden Ansprüchen gerecht zu werden. Sie
legt großen Wert auf die Richtigkeit und Kontrolle ihrer Daten (Groenleer 2009: 229; Interview 22). Der EEA gelingt es, relativ frei von äußeren Einflüssen ihre Informationen zu generieren. Ein Faktor, der wiederum ihre Glaubwürdigkeit
stärkt. Darüber hinaus wird sie den Anforderungen und Wünschen der Klienten
bei der Aufbereitung ihrer Informationen gerecht. Mit Hilfe einer professionellen Öffentlichkeitsstrategie vermag sie es, politische Entscheidungsträger sowie die

„Öffentlichkeit mit zielgruppenorientierten und relevanten Infos“ (Khuchua

2009: 92) über ihre Distributionskanäle zu versorgen, so dass diese „fundierte

Entscheidungen in Bezug auf die Verbesserung der Umwelt, die Einbeziehung
von Umweltbelangen in die Wirtschaftspolitik und die Verwirklichung einer
dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung treffen können.“204 Ihr Auftreten
sei dabei „sehr kompetent, sehr sachlich“ (Interview 1).

Die EEA scheint derzeit die einzige Organisation zu sein, welche vergleich-
bare, europaweite Informationen in dieser Fülle sammelt und aufbereitet. Einzig Eurostat könnte es hinsichtlich der Art und Menge von Daten mit der EEA auf-nehmen. Ein Kooperationsvertrag minimiert inhaltliche und thematische Über-
schneidungen. Die übrigen, im europäischen System agierenden Interessengrup-
pen stellen vornehmlich punktuelles Wissen bereit, selten zeigen sie europaweite Gesamtzusammenhänge auf und entwickeln Indikatoren, die es politischen Akteuren erlaubt, nachhaltige Umweltmaßnahmen zu bewerten, zu formulieren und
zu implementieren (IEEP/EIPA 2003a: 52). Die EEA weiß die Bedürfnisse ihrer

Klienten zu befriedigen und nutzt dafür die auf die jeweilige Situation “most
effective way of communication” (Interview 20):

„of course we give objective data, but we tell the story in a way the policy-maker can understand and is able to draw its own conclusions“ (Interview 18).

Die Führungsebene, insbesondere Frau McGlade gelingt es in diesem Zusam-
menhang, die von der EEA bereitgestellten „Sachen sehr gut publik zu machen“

(Interview 28):

„Von einer Agentur fürchtet man immer sehr technische Informationen, die nur von Spezialisten verstanden werden können. Frau McGlade bekommt es sehr gut hin, die Themenfelder so zu vereinfachen, Schwerpunkte zu setzen und so zu einem besseren Verständnis beizutragen. Deswegen wird sie auch immer wieder eingeladen“ (Interview 28).

204 http://www.eea.europa.eu/de/about-us/who; Stand 16.11.2012

219

Ursprünglich aus dem Fehlen eines europäischen „Meß- und Kontrollnetz[es]“

(EEA 1994: 3) heraus gegründet, hat sich die EEA im Laufe der Zeit zu “einer
vollwertigen Organisation entwickelt, die auf europäischer Ebene ihren festen

Platz hat“ (KOM (2003) 800: 3). Insgesamt mache die EEA einen sehr guten Job

(Interview 16). Die von ihr bereitgestellten Daten seien qualitativ hochwertig
und seien insgesamt „ganz oben auf der Liste von Daten, denen man vertrauen
kann“ (ibid.).

4.2.3.3

Bewertung der Ergebnisse: Berücksichtigung in der Praxis

Die EEA hat in den letzten Jahren verschiedene Maßnahmen ergriffen, um den
mit einer guten Reputation einhergehenden Ansprüchen gerecht zu werden. Eine

Reputation, die es ihr ermöglicht, als relevanter Ansprechpartner im europäi-
schen System wahrgenommen zu werden.

Die EEA bietet allgemein „fachkundige Beratung für politische Entschei-
dungsträger sowie Konferenzen und Besuche, Informationssysteme, Netzwerke
und Kommunikationsdienste für die Öffentlichkeit“205 an. Sie organisiert „Work-
shops und andere Veranstaltungen und liefert Präsentationen, ad-hoc-Papiere und Expertisen“ (KOM 2003 (800): 19): „the EEA has managed to maintain a good
balance in meeting stakeholders' needs“ (COWI 2013: II). Die Beiträge der EEA
werden von vielen ihrer Klienten geschätzt, als relevant und qualitativ hochwertig angesehen (Interviews 1, 7, 10, 16; Technopolis 2008: 31, 55, COWI 2013:

21ff).

„they [the EEA] are recognized as one who owns/possesses the information you
need with the closest knowledge on what the policy development entails. You do not need to explain what angle you want the information from. They know it already”

(Interview 10). „if you base your policy approach only at the data that only answers to the highest standards you almost have nothing. So you need to take data into account which is good but not excellent. The date might not be a 100% perfect, but good enough to take policy conclusions” (Interview 16).

Die EEA arbeitet eng mit den relevanten Akteuren in Kommission, Rat und

Parlament zusammen, wie bei den Verhandlungen rund um die Leitinitiative „ein

Ressourcenschonendes Europa“ als auch im Rahmen der Diskussionen zur Er-
stellung des 7. UAP beobachtet werden konnte. Gleichzeitig unterstützt sie die

MEPs durch Vorträge in den Ausschüssen und durch die Bereitstellung kurzer

Übersichten und der Darstellung von Entwicklungslinien und Zusammenhängen.

205 http://www.eea.europa.eu/de/about-us/what/what-we-do/@@rdf; Stand 16.11.2012.

220

Präsentationen in informellen Sitzungen der Umweltminister und auf von der

Präsidentschaft organisierten Workshops tragen des Weiteren zu einem besseren

Verständnis der jeweiligen Thematik bei. Die EEA geht auf die Bedürfnisse der
einzelnen politischen Entscheidungsträger ein, um „wissenschaftliche Ergebnisse zu vermitteln“ (Interview 17).

In diesem Zusammenhang zeigt sich, dass die Informationen der EEA vor-
nehmlich von den auf administrativer Ebene operierenden Akteuren berücksich-
tigt werden – der Kommission und dem Ausschusssekretariat des Parlaments,
während die politische Ebene der Kommission sowie die MEPs Arbeiten der

EEA eher auf einer ad-hoc Basis oder als Hintergrundinformationen verwenden.

Die Sequenz der Berücksichtigung hängt von individuellen Faktoren ab. Einen

Eindruck der Verwendung der EEA-Daten erlaubt die im Rahmen der im Jahr

2013 durchgeführten Evaluierung der EEA herausgearbeitete Grafik.

Abbildung 54: Nutzung von EEA Produkten (durch Parlament, Kommission,

EIONET)

(Quelle: COWI 2013a: 171)

Die EEA arbeitet nicht nur mit den europäischen Organen, sondern auch mit
internationalen Organisationen, nationalen Regierungen und Verwaltungen so-
wie auf transnationaler Ebene agierenden (privaten) Akteuren zusammen. Von
diesen wird sie als solider Datenbereitsteller, aber auch als möglicher Kooperationspartner in ausgewählten Verhandlungen angesehen (Technopolis 2008: 45f;

221

Interview 35).206 Diese sind grundsätzlich mit der Arbeit der EEA zufrieden. So stützen sich auch Mitglieder des Deutschen Bundestags bei ihrer Arbeit auf die

Berichte der EEA, wie Anfragen einzelner Abgeordneter an die Bundesregierung
offenbaren.207 Ein Zeichen für ihre Nützlichkeit und Nutzbarkeit.

Zusammen mit der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und

Entwicklung (OECD) betreibt sie eine gemeinsame Datenbank. Absprachen
vermeiden Doppelungen und erlauben es, die vorhandenen Kapazitäten sinnvoll
einzusetzen (Interview 39). Die EEA kooperiert sowohl mit dem Umweltpro-
gramm der Vereinten Nationen (UNEP) als auch u.a. mit der Ernährungs- und

Landwirtschaftsorganisation (FAO), der Weltgesundheitsorganisation (WHO),
der Europäischen Weltraumorganisation, dem Europarat sowie der Internationa-
len Energieagentur, denen vor allem die Geschwindigkeit gefällt, mit der die

EEA europaübergreifende Daten bereitstellen kann. Die amerikanische Umwelt-
agentur (EPA) interessiert sich des Weiteren für Anwendungsfragen, Methodik
und sich abzeichnende Trends (EEA 2009: 4f; VO 401/2009 Art. 15 Abs. 1f;

IEEP/EIPA 2003a: 17, 54).208

Ebenfalls angenommen werden die Daten der EEA von der Presse sowie
der Öffentlichkeit. Die EEA unterhält Presseverteiler eigens für Journalisten. Die auf der Homepage der EEA eingetragenen Interessierten bekommen darüber
hinaus regelmäßig sogenannte Highlights zugesandt, die kurz auf die wesentli-
chen Neuerungen aufmerksam machen (Interview 20). Evaluierungen ergaben,
dass Pressevertreter gerne die Arbeiten der EEA ihren Berichten zugrunde legen, insbesondere im Bereich Klimawandel. Viele zögen die von der EEA zur Verfü-
gung gestellten Informationen zur Bestätigung von Aussagen heran und begrün-
deten das Vertrauen in die Arbeit der EEA mit ihrem guten Ruf (Technopolis

2008: 46f; Interview 30). In diesem Zusammenhang habe sich die Verlinkung
von Berichten auf der Website als hilfreich herausgestellt. Dort gäbe es nicht nur den vollständigen Bericht herunterzuladen, sondern auch die Zusammenfassung
sowie häufig ein fertig abzurufendes Pressepaket mit vorformulierten Pressemit-
teilungen, was die Arbeit für Journalisten stark vereinfache (Interview 30). Dar-
über hinaus interessieren sich zahlreiche weitere Akteure, wie private Einrich-
tungen, Wissenschaftler und Studenten für die Materialien der EEA (Technopo-
lis 2008: 47; Khuchua 2009: 93).

206 Darüber hinaus arbeitet sie u.a. mit der Helsinki-Kommission zum Schutz der Meeresumwelt des Ostseegebiets (HEECOM), der Oslo-Paris-Kommission zum Schutz der Meeresumwelt des Nordostatlantiks (OSPAR), der WHO, der Umweltschutzagentur der Vereinigten Staaten von Amerika (US EPA), zahlreichen NGOs, der Forschung und Ministerien und der internationalen Energieagentur zusammen (Technopolis 2008: 29).

207 Vgl. u.a. Drucksachen des Deutschen Bundestages 16/1358, 16/3218, 16/9485, 16/13746.

208 Die Berichte der EEA unterstützten die Arbeiten der UNEP wesentlich, während UNEP wiederum technische Hilfestellung böte (IEEP/EIPA 2003: 53).

222

Generell stellt die Website der EEA eine wichtige Datenquelle für alle Klienten der EEA dar. Ca. 2,7 Mio. Besucher nutzten die Website im Jahr 2011

(EEA 2012: 99). Griffen ca. 18% der Website – Nutzer direkt auf die EEA-

Website zu, gelangten ca. 57% durch Suchzugriff, ca. 21% durch Verweise und
ca. 4% durch Kampagnen auf die Seite (Interview 19).209 Von den Besuchern
waren 66% neu und ca. 34% „returning visitors“ (ibid.). Momentan folgen ca.

30.000 Menschen regelmäßig den Aktivitäten der EEA (ibid.). Von diesen inte-
ressierten sich die meisten für Daten zum Thema „Klimawandel“, dicht gefolgt
von den Themenfeldern „Umwelt und Gesundheit“, „Luftverschmutzung“ und
mit etwas Abstand „Wasser“. Der meistgesuchte Bericht war der SOER-Bericht

(Technopolis 2008: 50).210

Insgesamt scheinen die Nutzer der Website mit der Arbeit der EEA zufrie-
den zu sein (Technopolis 2008: 70), selbst wenn es aus der Öffentlichkeit kom-
mend nicht immer einfach sei, mit Mitarbeitern der EEA persönlich in Kontakt
zu treten (Khuchua 2009: 93). Nützliche Werkzeuge seien vor allem interaktive

Karten, wie zum Beispiel zum Thema „Treibhausgase“. Dort könne man sehen

„welche Treibhausgase in welchen Industrien ausgestoßen werden, ohne den
eigentlichen, sehr langen und komplexen Bericht als Nicht-Experte lesen zu
müssen“ (Interview 32). Das gleiche gelte für andere Themenfelder innerhalb
des Oberthemas „Umwelt“ (ibid.):

„When you go on their website, it’s fantastic what they are doing. I am pleased with it. If you have to draft something, it’s a big help. I appreciate it very much” (Interview 5). „Die haben Reports zu allem, d.h. es gibt mindestens einen Report, den man sich angucken kann. Sie machen sehr umfassende Arbeit“ (Interview 32).

In diesem Zusammenhang sähe man die EEA aber

„eher als Datenprovider, die vernünftige Daten mit guten Analysen machen als wirkliche policy-innovation“ (Interview 32). „The EEA provides more of the technical part of the information, not the political angle“ (Interview 5).

Die EEA wird ihrer Zielvorgabe gerecht, der Gemeinschaft unparteiliche und
qualitativ hochwertige Informationen über den Zustand der Umwelt zur Verfü-
gung zu stellen (IEEP/EIPA 2003: 98). Weder muss sie bei der Publikation ihrer

Materialien Rücksicht auf die Empfindlichkeiten der Kommission oder der Mit-

209 Die meisten Besucher der Website waren 2010 in den USA (ca. 40%) beheimatet, gefolgt von Spaniern (5,8%), Deutschen (5,6%), Franzosen (4,7%) und Engländern (4,2%) (Daten Interview 19).

210 Von den ca. 2,7 Mio. Besuchern der Website schauten sich ca. 100.000 Personen Indikatoren und ca. 150.000 Graphen und Karten an (EEA 2012: 99)

223
gliedstaaten nehmen, noch ist sie von einer der drei Institutionen gänzlich ab-hängig. Nicht zuletzt stellt sie sicher, dass ihre Materialien in Form und Inhalt den Ansprüchen ihrer Adressaten genügen. So decken die Produkte der EEA ein
breites Portfolio ab. Ihre Arbeiten reichen von einfachen Broschüren über indika-torgestützte Berichte bis hin zu ausführlichen (technischen) Studien, welche

Zusammenhänge herstellen, Folgeabschätzungen erlauben und Handlungsoptio-
nen aufzeigen. Ihre Produkte stehen in gedruckter und elektronischer Form zur

Verfügung211 und können über das Eionet-Netzwerk, über ihr Informationszent-
rum oder ihre Website abgerufen werden. Die EEA passt sich den Bedürfnissen
ihrer Klienten an (Interview 31).

Insgesamt sind die Bemühen der EEA, durch die Verknüpfung von Berich-
ten mit konkreten öffentlichen Ereignissen oder groß angelegten Kampagnen den

Bekanntheitsgrad der EEA und damit die Berücksichtigung ihrer Daten zu stei-
gern (EEA 2012: 52ff), erfolgreich. Dies zeigt das Beispiel der Veröffentlichung des von der EEA verfassten Berichts zum Zustand der Umwelt im Jahr 2010.

Der Parlamentspräsident, führende Mitglieder des Umweltausschusses des Par-
laments waren genauso wie der für die Umwelt zuständige Kommissar anwe-
send. Dass diese den Bericht als „extensive and invaluable piece of work“ be-
zeichnet haben (EEA 2010: 53), beweißt den hohen Stellenwert der EEA in und
für die Praxis und steigert das Renommee der EEA insgesamt.

211 http://www.eea.europa.eu/de/publications#c9=all&c14=&c12=&c7=de&c11=5&b_start=0, Stand 16.11.2012.

224

5 Auswertung

Ziel der Studie war es, Mechanismen der Einflussnahme aufzudecken, die es
einem einflusssuchenden Akteur erlauben, an der europäischen Entscheidungs-
findung mitzuwirken. Unter Zuhilfenahme eines integrativen Ansatzes wurden
fünf Hypothesen generiert und am Fallbeispiel der EEA auf ihre Berechtigung
hin analysiert. Die durch die in Kapitel 4 durchgeführte Fallstudie generierten Ergebnisse werden im Einzelnen aufgeführt. Im Anschluss werden mögliche

Faktoren aufgeführt, die es zukünftig zu antizipieren gilt.

Es hat sich gezeigt, dass die an der Schnittstelle zwischen supranationaler
und nationaler Ebene sowie Politik und Wissenschaft agierende EEA Einflusspo-
tential entfaltet. Die sich aus diesem Einflusspotenzial ergebenen Konsequenzen für das inter-institutionelle europäische Gleichgewicht werden im Ausblick diskutiert.

5.1 Bewertung der Ergebnisse

Aufbauend auf neo-institutionellen, organisations- und verhandlungstheoreti-
schen Modellen wurden fünf Hypothesen formuliert, welche für die Erfassung
des Einflusspotenzials eines Akteurs relevant sind. Dazu gehören Annahmen, die
sich mit der Offenheit politischer Akteure gegenüber extern generierter Expertise auseinandersetzen und solche, die intra-organisationale Faktoren in den Mittelpunkt rücken. Sowohl die Einnahme einer externen als auch einer internen Per-
spektive erlaubte einen ersten Gesamteindruck von den Möglichkeiten, aber auch

Beschränkungen des Einflusspotenzials eines nicht direkt am politischen Ent-
scheidungsfindungsprozess beteiligten Akteurs zu gewinnen.

B. Saerbeck, Unabhängige europäische Regulierungsagenturen,

DOI 10.1007/978-3-658-06018-3_5, Springer Fachmedien Wiesbaden 2014

5.1.1 Bewertung der einzelnen Hypothesen

5.1.1.1

Faktor A 1: „Ressourcenausstattung“

Am Fallbeispiel der EEA konnte die Hypothese, wonach die Offenheit politi-
scher Akteure zur Inanspruchnahme fremder Expertise von der eigenen Ressour-
cenausstattung abhängt, nicht bestätigt werden. Zunächst hat sich gezeigt, dass die drei Organe der EU – Kommission, Parlament und Rat - bei der Erarbeitung
von Rechtsakten im umweltpolitischen Bereich auf externe Informationen zu-
rückgreifen. Es existiert kein signifikanter Zusammenhang zwischen der indivi-
duellen Ressourcenausstattung politischer Akteure und ihrer Offenheit gegen-
über extern aufbereiteten Informationen. Weder kann eine große hauseigene

Ressourcenausstattung gleichgesetzt werden mit einer geringeren Aufnahmebe-
reitschaft, noch kann festgestellt werden, dass nur diejenigen politischen Akteure Materialien der EEA verwenden, die im Vergleich zu anderen über geringere

Ressourcen verfügen.212 Die tatsächliche Nutzung variiert vielmehr innerhalb der Institutionen. Sowohl Kommission, Parlament, Rat und die Ratspräsidentschaften verwenden Informationen der EEA, unabhängig von ihrer jeweiligen internen

Ressourcenausstattung.

Die Nutzung und Offenheit gegenüber extern aufbereiteter Daten lässt sich
nicht mit dem Faktor Ressourcenausstattung politischer Akteure erklären. Ein

Ergebnis, zu dem auch andere Untersuchungen in den letzten Jahren gekommen
sind (Schäfer 2000: 9; Hofmann/Türk 2006:1; Klüver 2012: 212f). Die Gründe
dafür sind unterschiedlich. Zum einen kann es an einer generell vorherrschenden unzureichenden Ressourcenausstattung liegen. Es bedarf erheblicher Ressourcen
und einiger Vergewisserung, um den in der Regel „sehr technischen und hoch-
komplexen Kommissionsentwurf politisch zu bewerten und die Auswirkungen

[seiner Umsetzung] auf ihre Wähler nachvollziehen zu können“ (Kohler-Koch

1994: 172), wie sich am Beispiel der Kommission zeigt. Zum anderen können
die eigenen Politiken durch ergänzende Stellungnahmen gestärkt und damit auch
legitimiert werden. So deuten die Ergebnisse der Studie an, dass extern aufbereitete Informationen nicht nur technisch-instrumentell für die Bearbeitung spezieller Aufgaben verwendet werden, sondern auch aus strategischem Kalkül, zur

Legitimierung und Festigung der eigenen Position.

Externe Informationen tragen zur Rechtfertigung und Legitimation einer

Lösung bei (Blyth 2002: 34f; Schrefler 2010: 314f). Anstatt die Ressourcenaus-
stattung politischer Akteure für die Erfassung ihrer Offenheit gegenüber extern 212 Die von Kohler-Koch (1994) formulierte Annahme, “how much influence interest groups can get in exchange for their resources depends on political actors’ demand for such resources” (Kohler-Koch 1994: 17) kann im vorliegenden Fall nicht bestätigt werden.

226
generierten Informationen heranzuziehen, dürfte eher entscheidend sein, welche Art von Informationen wann gewünscht sind und wozu und wie die relevanten

Akteure diese verwenden.

Darüber hinaus stellten Informationen den „Code für die Interpretation von
bestimmten Ursache-Wirkungsketten“ (Brühl 2003: 206) bereit. Es strukturiert
die Wahrnehmung und Handlungsalternativen politischer Akteure und hilft im

Rahmen von Problemdiagnosen und Deutungsmustern Unsicherheiten zu redu-
zieren sowie das Prestige von Politiken zu verbessern. Eine Beobachtung, die
bereits Brühl (2003: 201ff), Schrefler (2010: 314f), Biermann et al. (2009: 48f) und Buholzer (1998: 227ff) machten, in Kapitel 3.1.2. angesprochen wurde und
von der vorliegenden Studie und einer im Jahr 2013 durchgeführten Evaluierung
der EEA bestätigt wird:Ϯϭϯ

Abbildung 55: Art der Nutzung von EEA-Materialien

Policy formulation or

Advocacy or

Update/acquire
adjustment
lobbying
new knowledge

#

%

#

%

#

%

Research community

3

18

NA

NA

12

71

Commission

45

70

3

7

44

69

EPA

3

30

1

10

7

70

European Parliament

3

100

NA

NA

3

100

MB-Member

12

71

NA

NA

13

76

NFP

8

62

2

15

12

92

NGO

4

57

4

57

5

71

NRC

119

47

9

4

214

85

SC

NA

NA

NA

NA

2

33

(Quelle: COWI 2013a: 172)

5.1.1.2

Faktor A 2: „Interventionszeitpunkt“

Die Fallstudie zeigt, dass das Einflusspotenzial eines Akteurs in einer frühen

Phase der politischen Willensbildung höher ist als zu einem späteren Zeitpunkt.

Die Berücksichtigung extern generierter Expertise durch politische Akteure ist
zu Beginn des Verhandlungsprozesses wahrscheinlicher. Potentielle Interventi-

213„The ability to call on expert knowledge has become a key component of strategies for legitimating public policies and securing trust in public institutions. Polities frequently delegate considerable authority to science to identify and define issues of policy concern.” (Miller/Edwards 2001: 14). Die verschiedenen Arten von Wissen fasst Boswell (2008) zusammen. Eine Übersicht, wie die verschiedenen Arten von Wissen im policy-Prozess verwendet werden können, bieten Bouwen (2002, 2004); Brühl (2003); Weiss (1986, 1991); Albaek (1995); Schreffler (2010) und Boswell (2008).

227
onspunkte nehmen im Verhandlungsverlauf deutlich ab (Interview 1, 16; Buholzer 1998: 194ff; Hardacre 2012: 259).214 Die These, wonach die Offenheit politischer Akteure gegenüber fremd generierter Expertise zu einem frühen Zeitpunkt
t 1 höher ist als zu einem späteren Punkt t 2, konnte für die vorliegende Studie bestätigt werden. Es sei leichter „to shape the initial frame than to reframe a prevalent one“ (Beyers 2008: 1200).

Als einflusssuchender Akteur ist es ratsam, sich auf europäischer Ebene
möglichst früh an der Formulierung eines Richtlinienvorschlags zu beteiligen.

Das bedeutet nicht, dass extern generierte Informationen zu einem späteren Zeitpunkt grundsätzlich keine Rolle mehr spielen würden. Politische Akteure bezie-
hen sich auch zu einem späteren Zeitpunkt noch auf Expertenwissen, um Kritik
an Verhandlungen und an bisherigen Ergebnissen zu widerlegen, um eigene

Politiken (nachträglich) zu legitimieren und das Vertrauen in die öffentliche

Institution zu stärken (Miller/Edwards 2001: 14; Beck 2004: 175). Allerdings
geht es zu diesem Verhandlungszeitpunkt vornehmlich um die Identifizierung
von Kompromisslinien und die Begründung und Durchsetzung des eigenen

Standpunktes (Hardacre 2012: 260ff, Interview 1). In der Regel hätte man zu
einem späten Verhandlungszeitpunkt als politischer Akteur nicht den „Reflex,
bei der Agentur noch einmal nachzuschauen, ob die was haben. Das macht man
eher im Vorfeld. Es sei denn, es kommt was ganz brandneues rein, was der Knül-
ler ist“ (Interview 28). Außer bei „Superspezialfragen, die noch (…) geklärt
werden müssen“ (Interview 1) sei es unwahrscheinlich, zu diesem Zeitpunkt
wesentliche Veränderungen herbeizuführen.

“the agency is much more important in the initiating stage of a policy, when you are collecting information. They are much less important in the phase when you are really determining the policy” (Interview 16).

Die Analyse der an der politischen Entscheidungsfindung beteiligten Akteure
zeigt darüber hinaus, dass die „Tage, als sich ein Lobbyist nur auf eine Institution, sei es die Kommission, Ministerrat oder Europäisches Parlament, konzentrie-
ren konnte“ (Forster 1993: 201f in Buholzer 1998: 260) gezählt sind. Der Lissa-
boner Vertrag hat die ursprünglich vorherrschenden inter-institutionellen Dyna-
miken verschoben und neue Kooperationen und Allianzen ermöglicht. Der an-
haltende Kompetenztransfer von nationalstaatlicher Souveränität auf die europäische Ebene hat die Kommission, den EuGH und das Parlament nachhaltig ge-
stärkt. Gleichzeitig sind die Nationalstaaten durch den Rat der EU maßgeblich an der Formulierung europäischer Politiken beteiligt. Nicht zuletzt erlaubt es der 214 Lediglich in der Implementationsphase ergebe sich durch die gezielte Unterstützung der Mitgliedstaaten noch eine aussichtsreiche Möglichkeit (Buholzer 1998: 194ff).

228

Vertrag von Lissabon den nationalen Parlamenten, durch die Einführung eines Frühwarnsystems als eine Art virtuelle dritte Kammer europäische Vorlagen auf
das Subsidiaritätsprinzip hin zu bewerten und im Zweifel abzulehnen.

Welche Konsequenzen der Lissaboner Vertrag für die Arbeit der einzelnen
europäischen Institutionen wie auch der nationalen Parlamente impliziert muss
zukünftig untersucht werden. Bislang bleibt die Kommission Hauptadressat für
einflusssuchende Akteure. Eine Erkenntnis, die durch das Verhalten von Interes-
sengruppen in der Praxis bestätigt wird. Diese suchen gezielt den Kontakt zur

Kommission in der Vorbereitungsphase. Sobald der Entwurf dem Parlament und

Rat weitergeleitet wurde, schwindet ihr Engagement (Eising 2007: 398). Ob dies
ihrer Strategie entspricht, auf mangelnde Ressourcen oder auf ein noch nicht auf die Post-Lissabon-Phase angepasstes Vorgehen zurückzuführen ist, soll hier
nicht beantwortet werden. Das Parlament spielt in der ersten Lesung eine wichti-ge Rolle; seine Bedeutung für einflusssuchende Akteure ist im direkten Ver-
gleich zur Kommission in der Politikformulierungsphase aber schwächer. Ähnli-
ches gilt für den Rat. Je weiter der Prozess der politischen Willensbildung voran-schreitet, umso offener und dominanter werden nationale Interessen vertreten.

Die Kommission ist und bleibt neben dem Parlament in der Phase der Poli-
tikformulierung Hauptadressat für einflusssuchende Akteure. Ein Umstand, den
die EEA verstanden hat: „Daten, die was bringen sollten, sollten nicht nach der 2. Lesung in den Politikprozess eingeführt werden. Es ist sinnvoll, am Anfang zu liefern oder am Ende im Bereich der Evaluierung“ (Interview 17). Es sei „wenig
sinnvoll, erst zu Ratsverhandlungen mit neuen Informationen“ (ibid.) zu kom-
men. Unter anderem aus diesem Grund sei ein „großer Teil der Agenturarbeit

(…) der Kommission gewidmet“ (ibid.).

Die EEA unterstützt die politischen Akteure zwar in jeder Phase der europä-
ischen Entscheidungsfindung, ihr Augenmerk liegt aber auf der frühen Phase,
der Phase, in der das Ergebnis noch offen und das Einflusspotenzial entspre-
chend hoch ist. Mitarbeiter wissen, dass „we [the EEA] have to provide the data before they make decisions, not after“ (Interview 18). Zu späteren Zeitpunkten
sind Mitarbeiter der EEA mit ihren Materialien ebenfalls zugegen. Sie sind aber häufig nicht so eingebunden wie in den früheren Phasen. Eine Erkenntnis, welche auch für andere IRAs bestätigt werden kann, wie Egeberg und Trondal

(2010) für verschiedene IRAs zeigen. Diese sehen die für ihr Themenfeld zu-
ständige GD innerhalb der Kommission als am einflussreichsten bei der Politik-
formulierung an. Damit haben sie den in der EU für ihre Arbeit wesentlichen

Akteur identifiziert.

229

Abbildung 56: Einflusswahrnehmung der EEA durch folgende Institutionen Institution

Percent

Own agency

53

The agency’s management board

45

The Commission DG(s) within own issue area

86

Other Commission DGs

34

The standing committee of the EP within own issues area

58

Council of the European Union

70

National agencies

37

National ministries

33

National interest groups

18

European/transnational interest groups

33

International governmental organisations

33

Mean N

49

(Quelle: Egeberg/Trondal 2010: 8)

Darüber hinaus zeigt sich, dass ein einflusssuchender Akteur neben der horizon-
talen politischen Ebene von Parlament, Rat und in Teilen der Kommission verti-
kal zwischen politischen und administrativen Akteuren differenzieren muss. Die

EU zeichnet sich nicht allein durch das Spannungsverhältnis nationale vs. internationale Ebene aus (Eising 2008: 10), sondern ein Großteil der Entscheidungs-
findung findet faktisch auf administrativer Ebene statt. Politischen Akteuren in Rat und Parlament obliegt das Abstimmungsrecht. Die eigentliche Entscheidung
wird häufig bereits im Vorfeld in einem der zahlreichen vorbereitenden Gremien
und/oder von den Mitarbeitern, den Fraktions- und Ausschusssekretariaten, Ex-
perten- und Arbeitsgruppen vorformuliert (Eising 2005: 9; Burson-Marsteller

2005: 12). Sie haben sich als „unverzichtbare Instrumente des gemeinschaftli-
chen Räderwerks erwiesen“ (Huster 2008: 52). Es ist zu unterstellen, dass sie die Formulierung des Entwurfs ebenfalls aktiv mitgestalten, weswegen ihr Wirken
zukünftig weiter erforscht werden sollte.

5.1.1.3

Faktoren B 1.1./B 1.2.: „Intra-organisationale“ Faktoren

Die Studie argumentierte, dass eine organisationale Kongruenz sowie eine aus-
reichende (personelle und finanzielle) Ressourcenausstattung die Fähigkeit eines einflusssuchenden Akteurs, Einflusspotenzial zu entfalten, erhöhe. Das Fallbeispiel der EEA führt für beide intra-organisationalen Faktoren als Teil der internen Analyseebene zu ambivalenten Ergebnissen.

230

Das Fallbeispiel lässt insgesamt keine abschließende Bewertung des Faktors

„organisationale Kongruenz“ zu. Der organisationale Aufbau der EEA gleicht
dem der für sie relevanten GDs innerhalb der Kommission. Dies kommt dem
inter-organisationalen Informationsaustausch und der Zusammenarbeit zugute
und erlaubt es der EEA, effektives Monitoring zu betreiben. Ob der Faktor je-
doch prinzipiell ihr Einflusspotenzial verbessert, kann nicht eindeutig festgestellt werden. Die EEA unterhält ebenfalls enge Kontakte mit Vertretern des Rats und
des Parlaments, ohne mit diesen einen nennenswerten organisationalen Fit auf-
zuweisen. Eine vorhandene organisationale Kongruenz erleichtert zwar die inter-
institutionelle Kooperation, eine fehlende Übereinstimmung scheint sich jedoch
nicht negativ auszuwirken und kann jedenfalls durch zusätzliche Maßnahmen
ausgeglichen werden.

Der EEA gelingt es insgesamt, Themenfelder zu besetzen und den europäi-
schen Institutionen hilfreiche Materialien frühzeitig bereitzustellen. Die Daten der EEA bilden die Grundlage vieler auf europäischer Ebene getroffener umweltpolitischer Entscheidungen. Durch diese Daten entfaltet die EEA ein nicht
unerhebliches Einflusspotenzial: „Typical examples where the EEA worked in
advance of public demand are agrofuels, energy subsidies, the valuation of eco-
system services and electro-magnetic radiation” (EEA 2009: 6), sowie zur oben
genannten Leitinitiative „Ressourcenschonendes Europa“ (Interview 5), um nur
einige Beispiele zu nennen. In Folge werden die Materialien der EEA auch von
den politischen Verantwortlichen verwendet. In diesem Zusammenhang scheinen
die Einrichtung gegenseitiger Kontaktpunkte und Ansprechpartner sowie eine
intensive persönliche Betreuung besonders hilfreich zu sein. Das so entstehende

„Netzwerk von persönlichen, informellen und auf Vertrauen beruhenden Bezie-
hungen [erlaubt es,] den Entscheidungsprozess genau [zu] verfolgen und [zu]

beeinflussen“ (Buholzer 1998: 286).

Ähnlich wie mit dem Faktor organisationale Kongruenz verhält es sich mit
der Annahme zur internen Ressourcenausstattung der EEA. Die Studie vermag
am Fallbeispiel EEA ebenfalls keine eindeutige Aussage zu generieren. Die

Untersuchung ergab, dass die EEA im Verhältnis zu anderen IRAs über höhere

Zuweisungen verfügt. Die Zahl täuscht jedoch, da ein Großteil der vorhandenen

Mittel zweckgebunden ist und nicht zur freien Verfügung steht. Eine ausreichen-
de finanzielle und personelle Ressourcenausstattung mag Grundvoraussetzung
für die Handlungsfähigkeit eines Akteurs sein. Für effektives Arbeiten sind die absolute Größe und der Umfang der Ressource nicht notwendig ausschlaggebend. Vielmehr unterstützen u.a. eine gute Arbeitsatmosphäre und motiviertes

Personal die Arbeit der EEA und erleichtert die Erfüllung ihrer Aufgaben, wie
sich beim Entstehungsprozess des SOER-Berichts gezeigt hat.

231

5.1.1.4

Faktor B 2: „Führungsebene“

Die Führungsebene einer Organisation prägt deren Identität sowie mittelbar ihre Rolle im politischen System, in dem sie agiert. Ihre Aufgabe ist es einerseits, die Organisation einerseits nach außen hin zu vertreten und sie als Akteur im dynamischen europäischen System zu verankern. Sie bestimmt die Position und

Sichtbarkeit der Organisation nach außen. Andererseits obliegt es ihr ebenso, die ihr zugestandenen Ressourcen effektiv zu verwalten und die interne Handlungsfähigkeit durch die Ergreifung geeigneter Maßnahmen zu gewährleisten. Nur so
vermag ihre Organisation Einflusspotenzial zu entfalten.

Die herausragende Bedeutung der Leitung für die Handlungsfähigkeit und

Durchsetzungskraft einer Organisation konnte für den vorliegenden Fall bestä-
tigt werden. Die EEA ist heute eine allgemein anerkannte Organisation im euro-
päischen System. Das ist zu großen Teilen dem Wirken ihrer Exekutivdirektoren
zu verdanken, die sich in der Vergangenheit als geschickte Innovatoren und

Ressourcensteuerer betätigt haben. Sie wussten die relativ breit definierten Aufgaben- und Tätigkeitsbereiche der EEA im Sinne der EEA zu interpretieren und
für sie vorteilhafte Prioritäten zu setzen. So ist der Verwaltungsrat der EEA zwar offiziell für die Verabschiedung ihrer Mehrjahresarbeitsprogramme zuständig. In der Praxis weiß die Führungsebene der EEA in diesem Prozess eigene Prioritäten
zu setzen. Darüber hinaus vermochten es die bisherigen Direktoren, sich gegen
die Widerstände der Kommission durchzusetzen und die EEA als integralen

Bestandteil der europäischen Struktur zu etablieren (vgl. Kapitel 5.2.2.1.2.):

„He [Jiménez-Beltrán] led with great personal dedication the Agency’s development from scratch into an authoritative and internationally respected provider of policy-relevant environmental information with a membership of nearly 30 countries and a pan-European reach” (EEA 2003: 10).

Den internen Handlungszwängen, ausgelöst durch das eigene Wachstum, wurden
die bisherigen Exekutivdirektoren ebenfalls gerecht. Es obliegt ihnen, „simultan (1) die Kontrolle der Manager über ihre verschiedenen Untereinheiten“ (Jones/Bouncken 2008: 356) zu steigern, „so dass diese Einheiten besser die Pro-
dukte und Kundenwünsche vereinbaren können, und (2) die Aktivitäten des
gesamten Unternehmens“ (ibid.) zu kontrollieren und zu integrieren, „um sicher-
zustellen, dass die Untereinheiten die organisationalen Ziele erreichen“ (ibid.).

Die eingeführte organisationale Spezialisierung erlaubt eine bessere Zuordnung
von Verantwortlichkeiten:

„you cannot say I make seven articles to that topic because its ‚sexy and I like it‘.

You have to put things into place“ (Interview 18).

232

Arbeitsteilung stärkt nicht nur die interne Handlungsfähigkeit einer Organisation durch die Schaffung klarer Kompetenzbereiche, sondern mittelbar deren Expertise und damit Reputation. Gleichzeitig gewährleistete sie durch die Bildung von Integrationsmechanismen, wie der Förderung von Teammaßnahmen, dass die

„einzelnen Organisationsmitglieder im Hinblick auf das Gesamtziel der Organi-
sation aufeinander“ (Kieser/Kubicek 1992: 74) abgestimmt sind und das Perso-
nal die Ziele der EEA gebunden wird.215

Die Analyse der Bedeutung des Direktors für den Zusammenhalt einer ein-
flusssuchenden Organisation lenkt das Interesse darüber hinaus auf den Faktor

Organisationskultur und die Fähigkeit der Leitungsebene, diese zu beeinflussen.

Verstanden als „ein System von gemeinsamen Werten und Normen (…), das die

Wechselbeziehung der Organisationsmitglieder untereinander sowie die Interak-
tionen mit Zulieferern, Kunden und Menschen außerhalb der Organisation defi-
niert“ (Jones/Bouncken 2008: 408), umfasst der Begriff die äußere Erschei-
nungsform (Sprachregelungen, Riten) sowie nicht-sichtbare Faktoren wie Werte,

Pläne und Normen (Neuberger/Kompa 1987: 259).

Studien zeigen, dass der soziale Zusammenhalt innerhalb einer Organisation
wichtig ist für deren Organisationsfähigkeit (Schnapp 2004: 140ff). Eine ge-
schlossene Organisationskultur macht die Schaffung und Verfolgung einer eige-
nen Organisationsidentität wahrscheinlicher (Groenleer 2009: 49; Peters 2001:

77; Schnapp 2004: 142ff; Liese/Weinlich 2006: 497). Eine heterogene Personal-
struktur, die sich in den Faktoren Nationalität (Balint et al. 2008: 681), Beruf (Mayntz 1978: 67) und Altersstruktur widerspiegelt, verbessere die Geschlossenheit und damit die Kooperationsfähigkeit und Expertise der Organisation und
verhindere zum anderen eine Gruppenbildung aufgrund des Berufsstands (Mei-
er/Bothe 2006: 65f; Weiss 1975: 57) sowie Frustration in Bezug auf Beförde-
rungschancen (Loveday 1956: 14). Klare Kompetenzbereiche und Zuständigkei-
ten innerhalb der Organisation vermeiden des Weiteren auf professioneller Ebe-
ne Doppelungen (Mayntz 1978: 68; Schnapp 2004: 140ff) und fördern den Aus-
tausch über Inhalte und Präferenzen unter den Kollegen. Faktoren, die wiederum
die Schlagkraft der Organisation im Ganzen stärke. Der Leitungsebene kommt in
diesem Zusammenhang eine herausragende Bedeutung zu. Ihr obliegt es, ihre

Bildung und ihren Erhalt zu gewährleisten.216 Weitere Studien müssen zeigen, ob ihr dieses Unterfangen gelingt.

215 Auch wenn das Personal noch über keine geschlossene Vision über die zukünftige Rolle der EEA verfügt (Technopolis 2008: 84), ist die Leitung um eine gute Zusammenarbeit bemüht.

216 Zur Organisationskultur vgl. Miebach (2012: 50ff).

233

5.1.1.5

Faktor B 3: „Reputation“

Im Ruf zu stehen, objektive und problemrelevante Informationen bereitzustellen, ist Voraussetzung für das Einflusspotenzial eines einflusssuchenden Akteurs:

„Wer wiederholt nicht in der Lage ist, im Vergleich (…) bedürfnisgerechte

Tauschgüter bereitzustellen, wird im entscheidenden Zeitpunkt nicht zur Konsul-
tation beigezogen“ (Buholzer 1998: 256). Eine Hypothese, die am Fallbeispiel
der EEA bestätigt werden kann. Es hat sich bewahrheitet, dass der „Schlüssel
zum Lobbyerfolg auf der EU-Ebene (…) neben umfassender Sachkenntnis in
erster Linie persönliche Glaubwürdigkeit und Kompetenz [ist]“ (Strohmeier

2007: 67) bzw. für den vorliegenden Fall eine Reputation als verlässlicher An-
sprechpartner.

Aufgabe der EEA ist es, „europäischen Entscheidungsträgern und Bürgern

Zugang zu zeitnahen und sachdienlichen Informationen und Erkenntnissen zu
verschaffen (…), zur Beantwortung ihrer Fragen über die Umwelt in ihrem All-
tagsleben beizutragen und sicherzustellen, dass Umweltdenken und Umwelter-
ziehung in den Mittelpunkt der Entscheidungsfindung rücken“ (EEA 2009a: 15).

Einen Auftrag, den die EEA zu erfüllen weiß. Ihre Beiträge werden insgesamt als qualitativ hochwertig, zeitnah, objektiv und relevant empfunden (Technopolis

2008: 53ff; Khuchua 2009: 96; Interview 1, 7, 16) und als auf die Bedürfnisse
ihrer Klienten abgestimmt (Interview 5). Viele der Befragten waren mit der Ar-
beit „der EEA höchst zufrieden“ (Interview 1).

Die EEA gilt als verlässliche Datenquelle und Ansprechpartnerin im euro-
päischen System, als ein professioneller Akteur, zu dem ihre Nutzer Vertrauen
haben (KOM (2003) 800: 13, Interview 16). Vertrauen, das vor allem auf ihre

Reputation zurückzuführen ist. Ihr pragmatischer Ansatz bei der Datenerfassung
und –aufbereitung verhilft ihr dazu, dass so gut wie „everybody accepts it as the highest value possible“ (Interview 16). Auch wenn die Fülle und Qualität der
von ihr bereitgestellten Daten vom jeweiligen Themenfeld abhängig seien –
immerhin verfüge die EEA nur über rund 200 Mitarbeiter, die sich nicht mit
allen Themen beschäftigen könnten – seien sie „pretty much on top of all the
things that are needed“ (ibid.):

„they [the EEA] are recognized as one who own/possesses the information you need with the closest knowledge on what the policy development entails. You do not need to explain what angle you want the information from. They know it already” (Interview 10)

Im Zuge der Analyse konnte des Weiteren ein besonderes Phänomen beobachtet
werden. Auf die Frage, von welchen externen Akteuren man Informationen an-
nähme und warum, kam häufig im Zusammenhang mit der Nennung der EEA

234
der Zusatz – „weil es eine europäische Institution ist“ (Interview 3, 30). Auf die Gegenfrage – „ja und?“ reagierten viele mit Verwunderung. Das „Label EU“
scheint allgemein Verlässlichkeit zu suggerieren und nicht tiefer hinterfragt zu werden. Auch wenn die EEA für manche „nur eine Quelle unter vielen“ darstellt,
kann man ihre Berichte anscheinend „im Gegensatz zu anderen Studien (…)

anders, besser zitieren. Es hat ein anderes Gewicht, als wenn irgendeine andere Organisation dasselbe sagt“ (alles Interview 3). Denn wenn man sage, die „Daten kommen von einer unabhängigen Organisation in der EU, untermauert das die
eigene Position (…) und Glaubwürdigkeit“ (Interview 36).

Die EEA hat das „Image, nur Informationen bereitstellen zu wollen, im Ge-
gensatz zur Kommission, bei der man sich immer fragt, welche Ziele sie tatsäch-
lich verfolgt“ (Interview 28). Riley und Brophy-Baermann (2006) scheinen

Recht zu behalten, wenn sie sagen: „it isn´t so much the possession of expert
knowledge but the reaction to – respect for – that knowledge that gives an agen-cy power (ibid.: 99). Im Sinne der Theorie der Ressourcenabhängigkeit konkur-
riert die EEA zwar mit anderen Organisationen um Einfluss, sie scheint aber von ihrer dezentralen Position zu profitieren, die es ihr als europäische Organisation

„erlaubt, als Institution wirklich zu existieren und nicht unmittelbar direkt im politischen Entscheidungsfindungsprozess zu stehen“ (Interview 17). So nutzen
u.a. Interessengruppen und europäische Verbände die Informationen der EEA,
um ihre eigenen Ergebnisse zu stärken (Interview 32). Die einzigartige Kon-
struktion der EEA als europäischer Akteur trägt insgesamt zu ihrer Reputation
bei (Technopolis 2008: 55).

„Unsere Stärke kommt ja daraus, dass wir als EEA als unabhängiger Akteur gesehen werden, der keine eigenen Interessen oder keine eigene Lobbyarbeit im engeren

Sinne betreibt und der sehr stark mit seinem Netzwerk kooperiert“ (Interview 25).

5.1.2 Zusammenfassende Bemerkungen

Die politikwissenschaftliche Forschung hat die Notwendigkeit erkannt, sich
gezielt mit der sich wandelnden Ausgestaltung politischer Systeme und deren

Folgen auseinander zu setzen. Verankerte die realistische Schule unter dem Ein-
fluss des Kalten Krieges stehend die Staatenwelt in den 1950er Jahren in einer
anarchischen Welt, stehen heute unter dem Stichwort „Wandel der Staatlichkeit“

Entwicklungen im Vordergrund, welche die traditionellen Grenzen nationaler

Politik in Frage stellen und eine Vielzahl von Akteuren im politischen Entscheidungsfindungsprozess ausfindig machen (Rittberger 1995: 82ff; Grotz 2007: 17).

Arbeiten, die sich der Vielschichtigkeit und Komplexität politischer Systeme

235
zuwenden und die Bedeutung internationaler Bürokratien als Schlüsselfiguren des transnationalen Technologie- und Policytransfers herausarbeiten, sind beispielhaft für diese Entwicklung.

5.1.2.1

Zur Reichweite eines integrativen Ansatzes

Die am Prozess der politischen Willensbildung beteiligten Akteure greifen unab-
hängig von ihrer hauseigenen Ressourcenausstattung auf zusätzliche Informatio-
nen zurück. Die von den einflusssuchenden Akteuren bereitgestellten Materialien werden grundsätzlich als hilfreich anerkannt, wobei der Grad ihrer tatsächlichen Verwendung abhängig ist vom jeweiligen Verhandlungszeitpunkt sowie von der
dem Bereitsteller zugestandenen Reputation. Ist die Berücksichtigung extern
aufbereiteter Informationen zu einem frühen Verhandlungszeitpunkt wahrschein-
licher als zu einem späteren, dringen in der Regel nur diejenigen zur politischen Ebene durch, die im Ruf stehen, unabhängige und qualitativ hochwertige Informationen anzubieten. Diese zwei Faktoren haben sich als wesentlich für die

Erfassung des Einflusspotenzials eines Akteurs herausgestellt.

Erlauben eine gute Reputation sowie richtiges Timing einem einflusssu-
chenden Akteur, in diesem Fall der EEA, direkt mit den politischen Entschei-
dungsträgern in Kontakt zu treten und diese mit ihren Informationen zu versor-
gen, entscheiden interne Faktoren über ihren Erfolg. Weniger die tatsächliche

Ressourcenausstattung oder vorherrschende organisationale Kongruenz sind in
diesem Zusammenhang entscheidend, sondern das Vorhandensein einer progres-
siven Öffentlichkeitsstrategie und eines Kontaktpunktes vor Ort bei den europäischen Institutionen. Darüber hinaus haben sich die Exekutivdirektoren als

Schlüsselfaktor für das Einflusspotenzial einer Organisation herausgestellt. Verantwortlich für deren Verankerung im europäischen System unter gleichzeitiger

Wahrung der eigenen Handlungsfähigkeit agieren sie als Moderatoren verschie-
dener interner und externer Interessen. Die jeweilige Ressourcenausstattung
hingegen ist nicht relevant, weder für den einflusssuchenden noch für den politischen Akteur. Auch wenn in dieser Arbeit nur ein kleiner Ausschnitt aller möglichen Einflussmechanismen dargestellt werden konnte, helfen die Ergebnisse bei
der Identifizierung wesentlicher Faktoren bei der anstehenden Konzeptualisie-
rung des Einflusspotenzials administrativer Akteure.

Festgehalten werden kann, dass sich die Bedeutung eines Akteurs aus dem

Wechselspiel interner und externer Faktoren ergibt. Wird die Handlungsfähigkeit einer Organisation einerseits durch intra-organisationale Faktoren beeinflusst, entfalten externe Variablen eine begünstigende oder beschränkende Wirkung auf
die Zusammenarbeit und damit auf die Schlagkraft eines einflusssuchenden Ak-

236
teurs. Erscheint der Interaktionszeitpunkt als wesentlich für das Einflusspotenzial einer Organisation, obliegt es ihrer Führungsebene, sicherzustellen, dass sie zum richtigen Zeitpunkt mit den geforderten Unterlagen bereitstehen und mit den
relevanten politischen Akteuren in Kontakt treten kann. In diesem Zusammen-
hang spielen zwei als intern deklarierte, aber auch nach außen abstrahlende Faktoren eine Rolle: die Führungsebene sowie die wahrgenommene Reputation. Nur
im Wechselspiel der Perspektiven ist ihre Relevanz zu beurteilen.

Politische Akteure wenden sich eher Informationen zu, die aufgrund ihrer
wahrgenommenen Objektivität, Unabhängigkeit und Aktualität als verlässlich
und relevant gelten. In wieweit die Ressourcenausstattung eines einflusssuchen-
den Akteurs dessen Fähigkeit zur Bereitstellung solcher Information bestimmt,
kann hier nicht abschließend bewertet werden. Es ist aber davon auszugehen,
dass eine ausreichende interne Ressourcenausstattung Grundvoraussetzung für
die Erhaltung solcher (technischer) Maßnahmen ist, welche sich u.a. positiv auf die Datenqualität und damit auf den Erhalt der Reputation als soziales Kapital
auswirken. Darüber hinaus zeichnet sich in der Regel die Führungsebene für die
tatsächliche Ausgestaltung interner Organisationsabläufe aus. Neben den ge-
nannten Faktoren liegt es an ihr, Strukturen zu schaffen, die effektives Arbeiten sowie Monitoring erlauben, durch welche die Organisationsmitarbeiter letztlich
in die Lage versetzt werden, relevante Informationen zu einem für sie sinnvollen Zeitpunkt in den europäischen Verhandlungsprozess einfließen zu lassen. Auf
eine organisationale Kongruenz zu der Organisation, die es zu beeinflussen gilt, bei der Ausarbeitung interner Strukturen zu achten, erscheint sinnvoll.

Der hier entwickelte handlungsleitende Bezugsrahmen erlaubt es, verschie-
dene theoretische Blickwinkel sowie bereits vorliegende empirische Ergebnisse
zu bündeln und für die Analyse fruchtbar zu machen. Analysen, die allein nur
einen Faktor berücksichtigen, bleiben häufig zu statisch und werden der Wirk-
lichkeit nicht gerecht, wie diese und andere Arbeiten zeigen (vgl. Bier-
mann/Siebenhüner 2009; Groenleer 2009; Trondal/Jeppesen 2008). Es gilt, sys-
tem- und akteursbezogene Variablen als auch die interne und externe Dimension
von Einfluss zu berücksichtigen. Biermann und Siebenhüner (2009) sprechen in diesem Zusammenhang von den vier p’s, die es zu beachten gilt: „problems, polity, people, and procedures“ (Biermann/Siebenhüner 2009: 327). Nur durch die Berücksichtigung ihres Zusammenspiels lassen sich verlässliche Aussagen generieren.

Insgesamt haben sich neo-institutionelle, organisations- und verhandlungs-
theoretische Modelle als sehr hilfreich für die Beantwortung der Fragestellung
herausgestellt. Sie ermöglichen es, die einem Akteur zur Verfügung stehende

Mechanismen der Einflussnahme durch die Verknüpfung verschiedener Ebenen
und Faktoren in einer dynamischen Umwelt wie der EU theoretisch und empi-
risch zu erfassen. Können institutionelle Vorgaben die Zugangsmöglichkeiten

237
eines einflusssuchenden Akteurs zur politischen Ebene beschränken oder erweitern, obliegt es dem Akteur selbst, sich mit den ihm zugestandenen Mitteln Ge-
hör zu verschaffen. Der Ansatz erlaubt es, verschiedene Faktoren im Wechsel-
spiel zu beobachten. Damit trägt er wesentlich zur Erklärung des im Rahmen der

Studie untersuchten Phänomens bei.

Die vorliegende Studie versteht sich als Ergänzung zu solchen Arbeiten,
welche sich in den letzten Jahren verstärkt mit einem möglichen Einfluss (ein-
zelner) internationaler Bürokratien auf der internationalen Ebene auseinander-
setzten.217 Der im Rahmen der Arbeit entwickelte handlungsleitende Bezugs-
rahmen hilft, das Einflusspotenzial von IRAs aufzudecken. Dadurch sind Aussa-
gen zu ihrer Rolle und Bedeutung im komplexen europäischen Mehrebenensys-
tem möglich, auf deren Grundlage wiederum Rückschlüsse über den demokrati-
schen Zustand der EU gezogen werden können. Durch die Berücksichtigung
verschiedener Perspektiven kann eine systematische Analyse ausgewählter Wir-
kungsmechanismen europäischer IRAs erfolgen. Eine Zusammenlegung der

Ergebnisse dieser Arbeit mit den gerade genannten verspricht langfristig das

Verständnis internationaler Verwaltungseinheiten und ihrer Wirkungsmechanis-
men zu erhöhen.

5.1.2.2

Zukünftige Fragestellungen

Neben den gerade genannten sind weitere Faktoren der Einflussnahme vorstell-
bar. Zu diesen gehören zum Beispiel Annahmen, welche sich mit der Einfluss-
reichweite auf der inhaltlichen Systemebene sowie den „Charaktereigenschaften
eines Themenfeldes“ auseinandersetzen.

5.1.2.2.1 Charakteristika eines Themenfeldes

Die politische Entscheidungsfindung ist gekennzeichnet durch Wettbewerb.

Nationalstaaten sind keine homogenen Akteure, die gemeinsam den Wohlstand
aller maximieren wollen. Vielmehr versuchen die einzelnen Regierungen bei
internationalen Verhandlungen und Abkommen ihre eigenen, durch heimische

(wirtschaftliche) Unternehmen, Verbände und Wähler bestimmte Interessen im

217 Liese/Weinlich 2006; Bauer 2008; Jordan/Schout 2006; Martens 2006; Cox/Jacobson 1973a, b; Barnett/Finnemore 2004; Biermann/Siebenhüner 2009; Haftel 2006; Bauer 2006, 2009; Depledge 2005, 2007; Jinnah 2011; Bauer/Weinlich 2011; Dingwerth et al. 2009; Finnemore 1993; Gruber 2000; Hawkins et al. 2006; Haftel/Thompson 2006; Mathiason 2007; Koch 2008; Bourantonis 2005; Barnett/Coleman 2005.

238

2-Ebenen Spiel durchzusetzen (Hefeker 2003: 5). Aufbauend auf den in Kapitel 2 gemachten Ausführungen kann der politische Verhandlungsprozess am besten
als auf unterschiedlichen Ebenen stattfindender Interessenswettbewerb verstan-
den werden.

Das Ergebnis einer Verhandlung hängt wesentlich von der Kompromissfä-
higkeit und -willigkeit der Verhandlungsteilnehmer ab (Pruitt 1991: 78; ibid.:

1993: 27ff), welche wiederum vom vorherrschenden win-set bestimmt werden

(Putnam 1998: 435ff). Letzteres wird verstanden als “the set of all possible Level I agreements that would ‚win‘ – that is, gain the necessary majority among the
constituents – when simply voted up or down” (Putnam 1988: 437). Nationale

Vorgaben (Level I) definieren den Handlungsspielraum der auf europäischer

Ebene agierenden Akteure (Level II) (Putnam 1988: 438f). Die Größe des win-
sets selbst ist abhängig von der von den nationalen Staaten beigemessenen Be-
deutung des Politikfelds und des darin vorherrschenden Konfliktniveaus: je hö-
her das Konfliktniveau, umso geringer das Einflusspotenzial.

Die Charaktereigenschaften des Verhandlungsgegenstandes bestimmen
demnach, wie über Themen diskutiert wird (Huster 2008: 303; Klüver 2011a:

484; Mahoney/Baumgartner 2008: 1268).218 So entscheidet die Komplexität
eines Themenfeldes über die Einbindung externer Akteure in den Entscheidungs-
findungsprozess. Es ist zu erwarten, dass sich Staaten bei Fragen, die weitrei-
chende materielle, institutionelle und ideelle (Umverteilungs-)Konflikte umfas-
sen, eigene Ressourcen binden, um Fremdeinflüsse und abtrünniges Verhalten zu
minimieren (Mingus 2007: 63; Biermann/Siebenhüner 2009: 51).219 Im Umkehr-
schluss ist die Berücksichtigung extern aufbereiteter Materialien bei einem nied-rigen Konfliktniveau wahrscheinlich (Bandelow 2003a: 102). Gleiches gilt für
politisch „aufgeladene“ Themen, denen viel öffentliche Aufmerksamkeit zuteil
wird (Arts 1998: 233; Ulbert 2007: 36; Mahoney 2007: 47ff; Klüver 2011a:

488). Je höher der Grad der politischen Aufmerksamkeit ist, umso mehr Akteure
nehmen an der Entscheidungsfindung teil, was wiederum die Durchsetzung der
eigenen Position erschwert.220

Andererseits ist es auch denkbar, dass politische Akteure bei Fragen, die
aufgrund ihrer Komplexität weitreichende und langfristige Konsequenzen erwar-
ten lassen, gewillt sind, alle ihnen zur Verfügung stehenden Informationen zu
berücksichtigen. Gerade der umweltpolitische Bereich erfordert aufgrund seiner

218 Baumgartner et al. 2009; Mahoney 2007, 2008; Dür 2008; Dür and de Bièvre 2007; Woll 2006.

219 Cox/Jacobson 1973: 18; Liese/Weinlich 2006: 516; Bandelow 2003a: 188; Scharpf 2000: 212ff.

220 Egeberg und Tronald (2011) zeigen, dass je höher der Politisierungsgrad eines Politikfelds, desto eher berücksichtigen IRAs die Einwände und Stellungnahme von Parlament, Rat, nationalen Ministerien und insbesondere der Kommission bei der Ausformulierung der von ihnen bereitgestellten Daten (Egeberg/Trondal 2011: 880ff).

239

Dynamik, Interdisziplinarität und der daraus resultierenden Komplexität Sektor-
übergreifende Lösungsansätze. Der Grad der vorherrschenden Unsicherheit ist
ausgesprochen hoch:

„Häufig verfügen die PolitikerInnen nur über unvollständige Informationen über die Natur der physikalischen und sozialen Umwelt, weshalb sie auch ihre eigenen Präferenzen, wie auch die der anderen Parteien sowie mögliche Handlungsalternativen, nur schwerlich kalkulieren können (Haas 1999: 116)“ (Brühl 2003: 205f).

Es ist davon auszugehen, dass, je schwieriger ein Problem zu erfassen und zu
analysieren ist, umso detaillierteres technisches und rechtliches Wissen er-
wünscht wird. In Folge wird der Zugriff auf externe Ressourcen wahrscheinli-
cher (Klüver 2011a: 489f).

Studien zeigen, dass von internationalen Sekretariaten eingefügte Formulie-
rungen in Verhandlungspapieren eher enthalten blieben, wenn technische und
rechtliche Informationen entscheidungsrelevant seien (Siebenhüner 2009: 272;

Depledge 2007: 60). Insbesondere bei Fällen, bei denen noch keine Lösungen
existieren, an denen sich die politischen Akteure orientieren können, ist eine

Berufung auf wissenschaftliche Expertise und damit Einfluss zu erwarten. So
habe bei der Frage um die, die Ozonschicht reduzierenden Stoffe im Zuge der

Verhandlungen rund um das Montreal-Protokoll fachliche Expertise eine wichti-
ge Rolle gespielt, auch wenn die eigentlichen Ursachen bis heute kontrovers
diskutiert würden (Miller/Edwards 2001: 3, Bucchi 2008: 64).

Nicht zuletzt zeigt sich in der Praxis, dass ein hoher Technisierungsgrad der

Fragestellung (Parsons 1995: 134) die Zahl der aktiv am Prozess teilnehmenden

Akteure verringert: je komplexer ein Problem, umso schwieriger fällt es Nicht-

Experten, dieses zu verstehen. Insbesondere Umweltthemen seien „besonders
schwer zu verregeln, da die Ursachen der Probleme meist komplex sind und nur
wenige Akteure die notwendige Kenntnis besitzen, um angemessene Maßnah-
men zu ergreifen (Haas 1999: 107). Mangelnder Sachverstand führe zur Berück-
sichtigung von Expertenmeinungen (Ulbert 1997: 75f; Klüver 2012b: 506).221

Festgehalten werden kann, dass das Einflusspotenzial eines Akteurs durch
inhaltliche Besonderheiten des zu beeinflussenden Themenfeldes beschränkt
oder gestärkt wird. Je größer die Aufmerksamkeit rund um eine politische Initiative, umso mehr Akteure interessieren sich für das Problem und umso schwieri-
ger ist es wahrscheinlich, gehört zu werden. Ergo: je geringer der Politisierungsgrad, umso höher das Einflusspotenzial. Gleichfalls ist anzunehmen, dass poli-

221 Damit widerspricht die Arbeit der These Biermanns und Siebenhüners (2009), wonach sich der Einfluss administrativer Akteure minimiert, da die nationalen Akteure mögliche Folgekosten unter Kontrolle zu halten versuchen (ibid.: 51).

240
tisch aufgeladene Themen, bei denen die Folgekosten leicht einzuschätzen sind, das Einflusspotenzial verringern (Hampson/Hart 1995: 38). Erste, am Rande der

Studie gewonnene Erkenntnisse verweisen darauf. So sei die tatsächliche Be-
rücksichtigung von EEA-Informationen seitens politischer Entscheidungsträger
u.a. abhängig vom Politisierungsgrad des Themas. Ist der hoch, verringere das
den Kontakt. Handele es sich jedoch um rein wissenschaftliche Fragen, zögere
man nicht, die EEA zu kontaktieren (Interview 16). Es ergibt sich folgende Mat-
rix zur Identifizierung des Einflusspotenzials, die es zu testen gilt.

Abbildung 57: Bestimmung des Konfliktniveaus

Komplexität

Hoch

Niedrig

Politisierungsgrad

Hoch

Mittel

Niedrig

Niedrig

Hoch

Mittel

(Quelle: eigene Darstellung)

5.1.2.2.2 Zur Aufbereitung von Informationen

Verwaltungen generieren ihre ihnen zugesprochene Autorität vornehmlich aus
ihrer Fähigkeit, die für den politischen Prozess der Willensbildung notwendige

Expertise bereitzustellen (Barnett/Finnemore 2004: 29). Die von ihnen bereitge-
stellten Daten stellen in der Regel die Basis dar, auf denen „politische Entscheidungsträger (…) über Gesetzgebungsvorhaben entscheiden“ (Klüver 2012: 213).

Allerdings ist der Prozess der Informationsaufbereitung nie vollkommen wert-
neutral. Jede Art der Selektion spiegelt die (unbewussten) Präferenzen der dafür zuständigen Gruppen wieder (Shapiro 1997: 282ff):

„scientific ‘facts’ are, for the most part, socially constructed. We regard a particular factual claim as true not because it accurately reflects what is out there in nature, but it has been certified as true by those who are considered competent to pass upon the truth and falsity of that kind of claim” (Jasanoff 1990: 12f).

Die Studie ist überzeugt, dass die Tätigkeit der Informationsbereitstellung großes Einflusspotenzial birgt. Die Entscheidung, welche Art von Informationen wie
gesammelt und verlinkt werden, beinhaltet große faktische Macht (Bar-
nett/Finnemore 2004: 6f, 30f; Young 1994: 97f). Durch die Klassifizierung von

Themen ist es möglich, Problembereiche (neu) zu definieren, auf mögliche Miss-
stände hinzuweisen und letztendlich die Positionen der politischen Akteure mit-
zugestalten (Schnapp 2004: 84ff; Cobb/Elder 1982: 84; Groenleer 2009: 47). Sie

241
können nicht nur „beeinflussen, über welches Thema, sondern worüber bei einem Thema gesprochen wird“ (Raschke/Tils 2007: 199), sondern erzeugen selbst
in Teilen die Welt, die es zu regulieren gilt (Barnett/Finnemore 2005: 179):

„the knowledge available about the ‚problem‘ at issue influences the way decision makers define the interest at stake in the solution of the problem (E. Haas 1990: 9);

„they may frame issues in particular ways, so that desired choices seem particularly compelling or manipulate incentives so that the sanctions and penalties associated with particular policies are excessively high. (…) They may use information strategically, gathering some kinds of information but not others. They may manipulate audiences strategically, inviting or including only some kinds of participants in their bureaucratic process, (…) but not others” (Barnett/Finnemore 2005: 177).

Einflusssuchende Akteure können durch die Verknüpfung von Problemen mit

Lösungsmustern und tagesaktuellen Ereignissen zur Öffnung eines Möglichkeits-
fensters und damit zum Agenda-Setting beitragen. So hat Riker (1986: 150f)

unter anderem die Manipulierung von Problemdefinitionen als eine der am häu-
figsten angewandten Strategien im politischen Diskurs herausgearbeitet. Durch
die Suggestion, dass ursprüngliche Problemperzeptionen die wahrgenommene

Diskrepanz nicht mehr sinnvoll zu lösen vermögen, sollte es ihnen durch die

Bereitstellung von Problemlösungsstrategien möglich sein, als eine Art „norm
entrepreneure“ – als „specialists who campaign to change particular norms“

(Hetcher et al. 2001: 45) – zur Entstehung und Verbreitung von Normen beizu-
tragen (Finnemore/Sikking 1998: 897).

Welcher Weg einschlagen wird, hängt von der angestrebten Reichweite ab.

Zum einen können mögliche Konflikte mit den essentiellen Grundvorstellungen
vermieden werden, indem Handlungsvorschläge moderat verfassen werden, also
von der Formulierung vollkommen neuer und innovativer Ideen bzw. Ressour-
cenverteilung abgesehen wird (Kingdon 1995: 201f). Studien zeigten, dass neue

Informationen hülfen, Veränderungen des Status quo auf ihre „Vor- und Nachtei-
le zu überprüfen“ (Krott 1990: 52), sich die Akteure in der Regel aber an existierenden Richtlinien und vergangenen Lösungsansätzen orientieren (Hayes 2007:

39, Hall 1993: 278). Je politisch kontroverser ein Thema, umso wahrscheinlicher sind Konflikte, die wiederum zur Blockade von politischen Initiativen führen
können. Und je mehr Konfliktlinien beständen, umso geringer seien die Aussich-
ten auf Erfolg (Princen 2011: 940). Auf der anderen Seite können IRAs den

Handlungsspielraum der Akteure grundsätzlich zu erweitern versuchen. Umso
weiter sie ihre Position weg vom Status Quo formulieren, die Skala nach links
bzw. rechts erweitern, könnten sie eine inhaltliche Verschiebung des Verhand-
lungsmittelpunktes versuchen zu erwirken und dadurch die Debatte prägen.

242

Fakt ist, dass Raum für neue Alternativen entsteht, wenn bestehende Programme immer weniger geeignet sind, gesellschaftliche Entwicklungen zu erklä-
ren. In Folge verlieren führende Vertreter des ursprünglichen Paradigmas an

Einfluss und neue Ideen setzen sich durch (Hall 1989a: 370ff; Young 1989: 371).

Selbst wenn diese nur in Verbindung mit externen sozioökonomischen Ereignis-
sen wie konjunkturellen Entwicklungen und Wahlen (Sabatier 1993: 121ff),

Interaktionsprozessen in Netzwerken (Kissling-Näf/Knoepfel 1998: 265ff) sowie
instrumentalisiert durch Lobbygruppen und Medien (Etheredge 1981: 135) wir-
ken sollten, bilden sie die Grundlage für Interessen:

„Interessen (materielle und ideelle), nicht: Ideen, beherrschen unmittelbar das Handeln der Menschen. Aber: die ‚Weltbilder‘, welche durch ‚Ideen‘ geschaffen wur-
den, haben sehr oft als Weichensteller die Bahnen bestimmt, in denen die Dynamik der Interessen das Handeln fortbewegte“ (Weber 1988: 252).222

Ein Beispiel, wie Wissen strategisch im umweltpolitischen Bereich verwendet
werden kann, stellt das Intergouvernementale Panel zum Klimawandel (IPCC)

dar, das durch geschickte diskursive Verlinkung von Klimawandel als Risiko zur
globalen Umwelt international Aufmerksamkeit auf dieses Problem lenkte, ohne
dass die genaue Ursache für letzteres bis heute geklärt ist (Hampson/Hart 1995: 351; Miller 2004: 47; Young 1994: 98). Entscheidend ist also nicht die Wahrheit selbst, sondern das, was als Wahrheit angesehen wird (Blyth 2002: 45): „If men
define situations as real, they are real in their consequences" (Thomas/Thomas 1928: 572 in Arts 1998: 76).

Zukünftig muss gezeigt werden, ob die EEA die gemeinschaftliche Wil-
lensbildung mit Informationen unterstützt, die ihre Überzeugungen widerspie-
geln, durch die Verlinkung (existierender) Maßnahmenvorschläge mit aktuellen

Ereignissen Themenfeldern zur Aufmerksamkeit verhilft und so den Prozess der
politischen Entscheidungsfindung in ihrem Sinne mitzugestalten versuchen.

Erste Aussagen deuten an, dass die von der EEA bereitgestellten Informationen
nicht immer sämtliche Argumente gleichwertig abbildeten:

222 Sabatier und Jenkins-Smith (1993) identifzieren vornehmlich starke Veränderungen der politischen Umwelt als Auslöser individueller Lernprozesse und damit einhergehend policy-Wandel. Der in den 1980er von Sabatier und Jenkins-Smith entwickelten „Advocacy-Koalitions“ -Ansatz beschreibt ein Set „von grundlegenden Wertvorstellungen, Kausalannahmen und Problemperzeptionen“

(Sabatier 1993: 127), welches aus Hauptkern, policy-Kern und sekundären Aspekten besteht (Bandelow 2003: 291f). Beinhaltet der Hauptkern so gut wie unveränderbare normative Überzeugungen, die für sämtliche Politikfelder Gültigkeit beanspruchen, wandelt sich der policy-Kern bei auftretenden Anomalien, während sich sekundäre Aspekte, die in der Regel nur Teile des Policy-Subsystems abdecken, leicht verändern (Sabatier 1993: 121ff).

243

“you cannot say, they [EEA] are wrong, but there are ways of writing things that may give a feeling (…) that the reader may think that you give sth. which goes beyond scientifically evidence. Or there are ways of not writing things, if you present only one point of view in the document in a soft way that is not so evident; it is just one point of view, not all the possible points of views” (Interview 6).

Auch wenn die EEA „sicherlich nicht irgendwelche Themen in den Raum wirft
und schaut, wie sie zurückkommen“ (Interview 19), vermochte sie es in der Ver-
gangenheit, Input zu setzen (ibid.). Sie gab bei den Verhandlungen rund um die

Leitinitiative „Ressourcenschonendes Europa“ eigenen Input und zeigte eine
eigene Sichtweise. Ein Umstand, der u.a. der großen Offenheit des Themas ge-
schuldet sei (Interview 16). Nicht zuletzt wirken die von der EEA bereitgestellten Informationen sehr innovativ. Sie vermögen das vorhandene thematische

Spannungsfeld durchaus zu erweitern und die Diskussion zu bereichern (Inter-
view 35):

„it has been and still is essential to the EEA to have a salient voice that might make a difference with regard to how people assess and think about environmental issues in Europe” (Martens 2010: 893). “We have environment in anywhere – transport,
climate, etc. – thus, we try to identify their [the stakeholders] needs everywhere (…) to make sure that the decisions taken are really integrated. (…) all is connected; we are bringing the results and state scenarios and then we draw conclusions if the decision taken has been a good one” (Interview 18).

Es erscheint insgesamt angebracht, mögliche, aus einem geschickten Umgang
mit Informationen resultierende Konsequenzen zu untersuchen und zu klären, ob
es IRAs durch die Kontrolle über die Sammlung, Aufbereitung und gezielte

Distribution von Informationen vermögen, „to create, define, and map social
reality“ (Barnett/Finnemore 2004: 30f).

244

5.2 Ausblick: IRAs im Forschungsinteresse

Die EU ist mit der rotierenden Präsidentschaft, einer starken Staatenkammer

(Rat), einer starken Bürgerkammer (Parlament) und einer wachsenden Mehrebe-
nen-Verwaltung (Larsson/Trondal 2006: 29) nicht mit einem klassischen Regie-
rungssystem zu vergleichen. Die gemeinschaftliche Willensbildung zeichnet sich
durch eine „Vielzahl von funktionalen Verhandlungsarenen aus, in denen kollek-
tiv verbindlich Entscheidungen schrittweise verhandelt werden“ (Huster 2008:

259). Es überrascht nicht, dass verschiedene Autoren, die sich mit der durch den anhaltenden europäischen Integrationsprozess hervorgerufenen abnehmenden

Steuerungsfähigkeit des Nationalstaates sowie einer reduzierten gesellschaftli-
chen Kontrolle der exekutiven Entscheidungsträger beschäftigt haben, die Legi-
timation der EU als Rechtsgemeinschaft hinterfragen.

Die attestierte horizontale und vertikale Spezialisierung sowie Fragmentie-
rung der europäischen Verwaltungsstrukturen (Christensen/Laegreid 2006: 359)

lenkt das Interesse auf die Position der einzelnen Akteure. Sah man den EAS
ursprünglich als eine Art ineinander verschachteltes aufgabengebundenes Netz-
werk an (Hofmann/Türk 2006: 583): als “a compound and differentiated system
of institutions, decision-making processes, behavioural patterns, and values”

(Trondal/Peters 2013: 12), werden heute Fragen laut, wie die jeweiligen Akteure in diesem Konstrukt zueinander stehen und wer die zentrale Rolle im EAS einnimmt. Fragen, die von großer Bedeutung für die Bewertung der EU als Rechts-
gemeinschaft sind. Vermag es ein Verwaltungsakteur, hier IRAs, ins Zentrum
dieses Raumes aufzusteigen, hätte das weitreichende Folgen für das inter-
institutionelle Gleichgewicht der EU.

IRAs bilden mit ihrer netzwerkartigen Struktur das Bindeglied zwischen der
nationalen und supranationalen Ebene. Gegründet, um dem zunehmenden Infor-
mations- und Regulierungsbedarf der EU gerecht zu werden und die europäi-
schen Entscheidungsträger durch administrative Tätigkeiten zu unterstützen,
nehmen sie verstärkt eine Schlüsselposition im EAS ein. Es gilt zu untersuchen, ob die IRAs zur Verstärkung oder Minderung des vielfach öffentlich beklagten
europäischen Demokratiedefizits beitragen.

245

5.2.1 Zum Einflusspotenzial der EEA

Selbsterklärtes Ziel der EEA ist es, „anerkennt zu werden als weltweit führende Einrichtung für die Bereitstellung zeitnaher, sachdienlicher und zugänglicher
europäischer Umweltdaten, Informationen, Erkenntnisse und Bewertungen“

(EEA 2009a: 3). Sie versteht sich selbst als „unabhängiger, verlässlicher Informationsbereitsteller und (…) als Netzwerkorganisation, die verschiedene Um-
weltakteure zusammenbringen kann und zusammenbringt“ (Interview 25). Dafür
ergriff sie in den letzten Jahren verschiedene Maßnahmen, welche zum einen
ihre Sichtbarkeit in der Öffentlichkeit erhöhte und die Berücksichtigung der von ihr bereitgestellten Materialien garantieren soll (EEA 2010: 45). Mit Erfolg, wie es scheint. Die EEA leiste zu „100% gute Arbeit“ (Interview 1). Sie sei im Vergleich zu anderen IRAs in vielen Punkten „ein Musterknabe“ (ibid.) und als
engagierte Partner willkommen (COWI 2013: 23).

Seit Bestehen der EEA hat sich die „Verfügbarkeit und Qualität von Um-
weltinformationen erheblich verbessert“ (KOM (2003) 800: 23). Die EEA kann
mit einer gewissen Berechtigung feststellen, dass es insgesamt „schwer nach-
vollziehbar [ist], (…) wie die Bereitstellung objektiver und zuverlässiger Informationen durch andere mögliche Mechanismen erfolgen könnte, die europäi-
schen Organisationen zur Verfügung stehen“ (EEA 2009: 9). Die EEA ist nach
eigenen Angaben heute „die effizienteste Art, die von den Akteuren geforderten

Produkte und Dienstleistungen zu liefern“ (EEA 2009: 9). Ein Ergebnis, zu dem
auch eine im Jahre 2013 veröffentlichte Evaluierung der EEA kommt (COWI

2013: II) und dass von den im Rahmen der Untersuchung befragten Akteure
bestätigt wird. Informationen der EEA „seien ein wichtiges Hilfsmittel, sich

Probleme bewusst zu machen und besser einschätzen zu können, weswegen sie
auf jeden Fall ein wichtiger Input ist“ (Interview 28). Zu ihren Endverbrauchern gehören nicht nur die drei Gemeinschaftsorgane der EU und ihre Mitgliedstaaten, sondern auch zahlreiche Forschungseinrichtungen und diverse internationale Organisationen, welche die von der EEA bereitgestellten Informationen nutzen.

246

Abbildung 58: Nutzung der von der EEA bereitgestellten Dienstleistungen

Update about

Specific update

Policy

As reference in

For
the state of the
on e.g. indicators,
la-
publications,
graphics,
environment
a particular issue,
tion/advocacy/
production,
charts, etc.

etc.

issue framing
media work

#

%

#

%

#

%

#

%

#

%

Academic institutions

55

63

63

59

27

25

56

52

47

44

EIONET institu-

13

72

14

74

11

58

14

74

8

42
tions/EEA

Information cen-

3

75

2

40

1

20

3

60

0

0
tre/library/bookshop

International organisa-

12

92

9

60

10

67

11

73

5

33
tion (other than the EU)

Media

5

71

3

30

2

20

7

70

0

0

Non-governmental

33

80

26

60

27

63

27

63

18

42
organization (NGO)

Other EU institution or

10

63

8

40

5

25

8

40

8

40
body (without policy-
making competences)

Other national public

57

74

54

65

23

28

40

48

32

39
sector organization

(without policy-making
competences)

Policy-making body at

16

70

17

65

15

58

12

46

10

38

EU-level (as policy-
maker)

Policy-making body at

38

75

27

47

30

52

26

45

12

21
national level (as policy-
maker)

Private company

61

72

59

58

32

31

45

44

34

33

School/university (as 15

52

14

25

2

4

16

29

9

16
student)

School/university (as 33

73

22

43

11

22

29

57

24

47
teacher)

(Quelle: COWI 2013a: 173)

Die EEA ist „eine wichtige Informationsquelle für all jene, die mit der Entwicklung, Festlegung, Umsetzung und Bewertung der Umweltpolitik befasst sind,
sowie für die allgemeine Öffentlichkeit.“223 Sie stellt sicher, dass die von ihr produzierten Informationen „so schnell wie möglich den politischen Entscheidungsträgern zugänglich gemacht werden“ (Interview 17), wobei darauf geachtet
würde, die „richtige Zielgruppe zu identifizieren, damit die richtigen Entscheidungsträger den Bericht erhalten“ (ibid.). Die Adressaten selbst ergäben sich aus dem europäischen Verhandlungsprozess (ibid.). 70% der in Rahmen einer Evaluierung befragten Kommissionmitarbeiter gaben an, von der EEA bereitgestellten

Materialien in der Phase der Politikformulierung zu verwenden (COWI 2013:

223 http://www.eea.europa.eu/de/about-us/who, Stand: 15. 11.2012.

247

41). Insbesondere der SOER Bericht zum Stand der Umwelt stelle eine wichtige

Informationsquelle dar.

Abbildung 59: Nutzung von EEA-Produkten im policy-Prozess (n = 390)

(Quelle: COWI 2013: 43)

Die EEA bietet ein nach den gewonnenen Erkenntnissen europaweit einzigarti-
ges Portfolio an. Integrierte (regionale und globale) Umweltbewertungen, die

Schaffung gemeinsamer Umweltinformationssysteme und wirtschaftliche Analy-
sen ermöglichen Vergleiche sowie die Erarbeitung von Handlungsoptionen. Ihre

Informationen werden von den politischen Akteuren als relevant und qualitativ
hochwertig angesehen und berücksichtigt, wie die aufgeführten Beispiele, die

Tabelle und bereits durchgeführte Evaluierungen (Technopolis 2008, COWI

2013) beweisen. Insbesondere in der Evaluierungsphase möglicher policy-

Instrumente sowie im Rahmen der Politikformulierung werden ihre Informatio-
nen genutzt. Ihre Produkte werden von Kommissionsbeamten als „crucial for

‚indispensable‘ for EU policy making and assessment of implementation of EU-
legislation“ (COWI 2013: 43) angesehen. Durch die kostengünstige Bereitstel-
lung policy-relevanter Informationen sichert sich die EEA somit ihre Teilnahme
am politischen Entscheidungsfindungsprozess zu (Bouwen/McCown 2007: 425;

Bouwen 2002: 371f).

248

Abbildung 60: Bsp. für „leichten“ Einfluss der EEA auf pol. Entscheidungsträger EEA products and The structure of the final DG Agriculture CIFAS database was influ-services related to enced by the EEA work on CIFAS; The JRC included the HNVF

Agriculture
maps of the EEA in the Belgrade report; Recommendations of IRENA
reported by the EEA fed into the Commission’s Communication for
the update of agri-environmental indicators

Climate change: the Influence on the EU Green Paper on Adaptation
cost of inaction and
the cost of adaptation

Belgrade Report

The report helped Ministers to identify issues and challenges which
may be reflected in the priorities of the conference in 2011

Coastal and Seas The report on coastal areas fed into the debate on the Integrated Coastal products

Zone Management (ICZM) experience in the EU Fed into the Com-
mission’s Communication to the Council and the European Parliament;

Contributed to the review of the Recommendation of the European

Parliament and the Council concerning the implementation of the

Integrated Coastal Zone Management (ICZM) in Europe

Prelude

Influenced the Agency’s strategy to scenario studies; Contributed to the

GEO 4 report; A driver and inspiration for subsequent DG initiatives
e.g. Scenar 2020

INSPIRE

Strengthened the Group of 4 and promoted intra-group collaboration

Waste management

Technical report on transboundary waste shipment has fed into the DG

Environment activities; Facilitated DG Environment’s policy monitor-
ing activities; Complements Eurostat’s work – helps to explain changes
in waste data

(Quelle: Technopolis 2008: 59).

Die Tabelle zeigt einen Ausschnitt aus den Bereichen, in denen die EEA „leich-
ten“ Einfluss nehmen konnte. Weitere Beispiele finden sich in den Evaluierun-
gen der EEA von Technopolis (2008) und COWI (2013). Auch wenn für eine
abschließende Bewertung des Einflusspotenzials der EEA weitere Studien not-
wendig sind, kann an dieser Stelle festgehalten werden, dass die EEA als Bereitsteller steuerungsrelevanten Expertenwissens und technischen Sachverstands auf
europäischer Ebene wesentlich zur Formulierung umweltpolitischer Maßnahmen
beiträgt.

“The EEA (…) has gradually learned to play the role of an insider, it has learned the logic of appropriateness of the EU decision-making system, and gradually adjusted its public tone and performance” (Martens 2010: 895). “They [the reports] are well written and targeted and often quite readily useable, they [the EEA] know quite well the policies we [the Commission] have in place or know about the intention to put one in place” (Interview 12).

249

Die EEA hat sich in den letzten Jahren zu einer lebendigen Institution im europä-
ischen System entwickelt. Sie beteiligt sich am Prozess der politischen Willensbildung durch die Bereitstellung von Handlungsoptionen und Lösungsmuster

(Interview 1, Groenleer 2009: 221ff). Sie beteiligt sich zunehmend am Gesetz-
gebungsverfahren (Interview 1) und verfasst Prognosen und Szenarien (IE-

EP/EIPA 2003: 26). So lenkt sie in ihrem jährlich erscheinenden Magazin „Sig-
nale“ das Interesse auf neue Themen:

„that we consider likely to weigh heavily on the agenda for the coming year“ (EEA 2009a: 6). „our job is to deliver scenarios (…) to provide different layers (…) to make life easy for everybody. (…) it’s like building a house” (Interview 18). „whilst the EEA is not directly involved in policy making, in practice is support tasks often imply policy analysis (such as evaluating the efficiency of existing policy measures), the identification of possible alternative scenarios (instead of only the current situation) and policy advice (that is, reviewing policy options and making policy recommendations“ (Jiménez-Beltrán 1997: 62 in Groenleer 2009: 221).

Insgesamt kann ihre Rolle folgendermaßen verstanden werden:

„Die EEA ist ein mittlerweile sozusagen nahezu erwachsender Teenager. (…) Wir
sind jetzt seit 1993 aktiv, also fast 18 Jahre – und existieren als Konzept mehr als 20

Jahre (…). Wie die meisten Teenager wird uns eingestanden, dass wir ein bisschen rebellisch denken dürfen über Sachen, und werden ernst genommen; aber wir sind
nicht Teil eines Familienvorstands, welche die Entscheidungen fällt. Das passt ganz gut von der Analogie; auch in dem Sinne das sehr viele von den Kinderkrankheiten mittlerweile ausgeräumt sind“ (Interview 25).

Die EEA kann im Rahmen dieser Arbeit in Anlehnung an P. Haas (1992) als Teil
institutionalisierter transnationaler Netzwerke, als „a network of professionals with recognized expertise and competence in a particular domain and an authoritative claim to policy-relevant knowledge within that domain or issue-area“

(Haas 1992: 3) verstanden werden, als eine Art policy entrepreneure:

„[who] advocate new ideas and develop proposals, define and reframe problems;
specify policy alternatives; broker the ideas among the many policy actors; mobilize public opinion" (Roberts/King 1991: 148). „Policy entrepreneurs are constantly on the look-out for windows of opportunity through which to push their preferred ideas.

Policy entrepreneurs concerned about a particular problem search for solutions in the stream of policy ideas to couple to their problem, then try to take advantage of political receptivity at certain points in time to push the package of problem and solution” (Majone 1996: 74).

250

5.2.2 IRA-Beitrag zur Bewertung der EU als Rechtsgemeinschaft Die Studie unterstellte der EEA ein nicht unerhebliches Einflusspotenzial. Die
von ihr bereitgestellten Informationen spielen eine Rolle bei der europäischen

Politikformulierung, wie die COWI-Evaluierung aus dem Jahr 2013 und die

Untersuchung zeigen. Eine Mehrheit der Befragten gestehen ihr eine signifikante Rolle im Prozess der politischen Willensbildung zu.

Abbildung 61: Rolle und Bedeutung der EEA im policy-Prozess

Survey

Respon-

1. Comple-

2.

3.

4.

5. Very

Total

Ave

N
dent
tely signifi-
signifi-
ra-
group
cant role
cant role
ge

Stake-

Commis-

0%

7%

28%

45%

18%

100%

3.7

40
holder
sion
survey

Member

1%

9%

26%

40%

24%

100%

3.8.

263

Countries

User

All res-

2%

10%

26%

38%

24%

100%

3.7

397
survey
pondents

All respondents

2%

9%

26%

39%

24%

100%

3.7

715

(Quelle: COWI 2013: 44)

Es stellt sich die Frage, in welchem Ausmaß die EEA sowie andere IRAs in der

Praxis tatsächlich Einfluss nehmen. Erste Studien zeigen, dass IRAs vielfach

Entscheidungen in ihrem jeweiligen Policy-Feld mitbestimmen (Dehousse 2008:

803f) und einen nicht unerheblichen Einfluss auf die Arbeiten der Kommission
ausüben.

Abbildung 62: Beiträge von IRAs zur Arbeit der Kommission

Categories

Names of agencies

Strong dependence by Commission for ECDC, EASA, EEA, EFSA, ERA
policy-making

Occasional or significant use by the CEDEFOP, (EIGE), EMCDDA, EMSA, ENISA,

Commission for policy-making

ETF, EU-OSHA, EUROFOUND, FRAU

Work used by or benefiting Commis-

ECHA, EMEA, CDT, CFCA, EAR, GSA
sion but not directly for policy-making

Not directly used by Commission

CEPOL, CPVO, EUROJUST, EUROPOL, FRON-

TEX, OHIM

(Quelle: Ramboll et al. 2009: 35)

In diesem Zusammenhang sehen sich die Mitarbeiter verschiedener Agenturen
selbst durchaus als einflussreich an, wie die Tabelle zeigt (Egeberg/Trondal

2011: 875f).

251

Abbildung 63: Angenommener Einfluss von IRAs

Policy

Policy
formulation
implementation

Own agency

53

77

The agency’s management board

45

51

The Commission DG(s) within own issue area

86

69

Other Commission DGs

34

22

The standing committee of the EP within own issue area

58

15

Council of the European Union

70

24

National agencies

37

61

National ministries

33

50

National interest groups

18

15

European/transnational interest groups

33

23

International governmental organizations

49

49

Mean N

49

49

(Quelle: Egeberg/Trondal 2011: 876) 224

IRAs ist es in den letzten Jahren gelungen, sich als eigenständige Akteure im

EAS zu etablieren (Egeberg 2006a: 7f; Maggetti 2009: 451; Everson/Joerges

2006: 529). Selbst Agenturen wie die EEA, die nur indirekt Einfluss ausüben
können, wissen ihre Position auszufüllen. Annahmen, die sich von der Etablie-
rung von IRAs eine Depolitisierung der europäischen Willensbildung erhofften,
müssen enttäuscht werden. Ursprünglich gegründet, um als unabhängige und
objektive Akteure die Handlungsfähigkeit der EU zu stärken und ihre Sichtbar-
keit und Legitimation zu verbessern (Groenleer 2009: 102), stellt sich heute die Frage, inwieweit ihre Existenz das inter-institutionelle Gleichgewicht auf administrativer europäischer Ebene beeinträchtigt und welche Konsequenzen ein
solcher Einfluss für die Bewertung der EU als Rechtsgemeinschaft impliziert.

IRAs konnten in den letzten Jahren ihre Kompetenzen sukzessive ausbauen
und ihre Rolle uminterpretieren (Egeberg et al. 2012: 27, Maggetti 2009: 451).

Das gelang ihnen zum einen, weil sich ihre Prinzipale nicht auf eine eindeutige und unmissverständliche Rollenzuschreibung einigen konnten. Der Mangel eines
einheitlichen Konzepts führte zum Beispiel bei der Etablierung der EEA auf-

224 “Per cent of EU-agency managers who perceive the following institutions to be influential (%

Reporting ‘a fair amount’ or ‘very much’) when it comes to policy formulation (developing new/changing existing EU policies and legislation) and concerning policy implementation (practicing EU policies/applying EU legislation)” (Egeberg/Trondal 2011: 876).

“Original question: ‘Concerning your own issue area, how influential are the following institutions/actors when it comes to policy formulation (developing new/changing existing EU policies and legislation)’ and ‘when it comes to policy implementation (practicing EU policies/applying EU
legislation)?’ (Egeberg/Trondal 2011: 876)

252
grund vorherrschender Interessen- und Strukturkonflikte zwischen den Mitgliedstaaten, der Kommission und dem Parlament bei dem Gründungsakt zu einer

Einigung auf kleinstem gemeinsamen Nenner (KOM (2008) 135: 2). In Folge
blieben Vorgaben vage, die übertragenen Aufgaben gleichen einer Addition,
nicht einem kohärenten Ganzen (Schout 2008: 265). Freiräume entstanden, wel-
che die EEA für sich auszunutzen wusste.

IRAs sind ein weiteres Beispiel dafür, dass Verwaltungen im Laufe ihres

Lebens ein Eigenleben entwickeln (vgl. Kapitel 2.2.1). Einst als Teil der Lösung des europäischen Demokratiedefizits gesehen, scheinen IRAs heute Teil des

Problems zu werden (Busuioc et al. 2012: xi). Befürchtungen werden laut, dass
sich IRAs u.a. verstärkt in Bereichen engagieren, die „eigentlich in die Zuständigkeit der für die politische Willensbildung verantwortlichen EU-Instanzen
fallen“ (KOM (2008) 135: 7) oder auf Feldern operieren, die ursprünglich nicht
für die supranationale Ebene vorgesehen war, wie die Tabelle zeigt.

Abbildung 64: Ursprung von Aufgaben von IRAs

Main activity

No. of agencies

Names of agencies

… previously under the re-

sponsibility of

Member States

4

CEPOL, OHIM, EUROPOL, EASA

Commission

8

EAR, EEA, ETF, CFCA, ECDC, EFSA,

EMSA, GSA

… new

14

CdT, CEDEFOP, CPVO, EMCDDA,

ECHA, EIGE, EMEA, ENISA, ERA,

EUROFOUND, EUROJUST, FRA,

FRONTEX, EU-OSHA

Total

26

(Quelle: Ramboll et al. 2009: 27)

Weder reine Instrumente der Nationalstaaten noch verlängerter Arm einer der
drei europäischen Institutionen sind IRAs schwer zu kontrollieren. Nicht zuletzt aus diesem Grund nahmen die europäischen Institutionen im März 2009 im

Rahmen einer inter-institutionellen Arbeitsgruppe „erstmals Gespräche über die

Rolle und Stellung der Agenturen in der EU“ (KOM (2008) 135: 7) auf, um über
die „Sinnhaftigkeit ihrer Tätigkeiten, die transparente Durchführung ihrer Auf-
gaben, Stellenbesetzung und Kostenmanagement“ (EP (2003): 6) zu diskutie-

253
ren.225 Im Juni 2012 einigte man sich auf einen gemeinsamen Ansatz, der das Funktionieren und die Governance von IRAs zu verbessern helfen soll:

„So ist künftig u.a. vor dem Beschluss über die Schaffung einer neuen Agentur eine objektive Folgenabschätzung erforderlich, es sind Kriterien für die Wahl des Sitzes und Regelungen betreffend die räumlichen Verhältnisse vor Ort festzulegen, regelmäßig (alle fünf Jahre) sollen umfassende Evaluierungen erfolgen, und Auflösungs-oder Überprüfungsklauseln sollen die Möglichkeit der Zusammenlegung oder

Schließung von Agenturen regeln. Künftig gibt es Ex-ante- und Ex-post-

Evaluierungen der Programme bzw. Aktivitäten der Agenturen, es werden Leis-
tungsindikatoren entwickelt, die mehrjährige Programmierung wird mit mehrjähri-
ger Ressourcenplanung verknüpft, es wird eine engere Verbindung zwischen der Tä-
tigkeit der Agenturen und ihren jeweiligen Human- und Finanzressourcen hergestellt und eine gestraffte Leitungsstruktur eingeführt, bei der klar ist, wer was tut“

(IP/12/604).226

Es stellt sich die Frage, welche Rolle IRAs zukünftig im europäischen „mosaic
with different forms of competences, decision-making procedures and accounta-
bility“ (Pollack/Puntscher Riekmann 2008: 772f) einnehmen. Fördern sie zum
einen die Zusammenarbeit auf europäischer und nationaler EbeneϮϮϳ, besteht zum
anderen die Gefahr, dass sie sich zu einem unkontrollierbaren, eigenständigen

Akteur entwickeln.228 Es besteht die Sorge, dass „the real work of running de-
mocracies is now carried out by the unelected“ (Vibert 2007 in Maggetti 2011:

2). Insbesondere, da die Mitarbeiter der Agenturen weder direkt vom europäi-
schen Volk gewählt noch von direkt gewählten Vertretern geleitet werden (ibid.).

Es besteht die Notwendigkeit, das Verhalten von IRAs in der Praxis genau
zu untersuchen. Dafür ist es wesentlich, ein Modell an der Hand zu haben, wel-
ches Mechanismen der Einflussnahme aufzudecken weiß. Der im Rahmen der
vorliegenden Studie entwickelte handlungsleitende Bezugsrahmen hilft dabei,
das Einflusspotenzial von IRAs und dementsprechend ihre Rolle und Bedeutung
im komplexen europäischen Mehrebenensystem aufzudecken, auf deren Grund-
lage Rückschlüsse über den demokratischen Zustand der EU gezogen werden
können

225 Bisherige Ergebnisse und Dokumente sind auf folgender Website aufgeführt
http://europa.eu/agencies/regulatory_agencies_bodies/index_de.htm, Stand 22.3.2013.

226 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-604_de.htm?locale=fr, Stand 22.3.2013.

227 Curtin und Egeberg 2008; Egeberg/Trondal 2009.

228 Darüber hinaus besteht die Gefahr, dass unpopuläre Entscheidungen auf die administrative Ebene abgeschoben werden (Wilks/Bartle 2002: 148ff).

254

5.2.2.1

Mögliche Szenarien zur Rolle von IRAs im EAS

Noch scheinen IRAs ihre zugestandenen Freiheiten nicht ausnutzen zu wollen

(Busuioc/Gorenleer 2012: 147). Drei Szenarien, wie der EAS zukünftig aussehen
könnte, sind denkbar.

5.2.2.1.1 Die Europäische Kommission als zentraler Akteur

Gehört die Studie zu den wenigen Arbeiten, die sich auf das Einflusspotenzial
der EEA respektive IRAs konzentrieren, haben sich eine Vielzahl von Studien
bereits mit der Rolle und Bedeutung der Kommission für die supranationale

Ebene auseinandergesetzt. U.a. mit der Aufgabe betraut, einen „kontinuierlichen Meinungs- und Informationsaustausch zwischen den Ebenen“ (Huster 2008:

303) herzustellen, vermochte es die Kommission, ihre Kompetenzen sukzessive
auszubauen. Sie generiert die für die Entscheidungsfindung notwendige wissen-
schaftliche Expertise und unterstützt die Mitgliedstaaten bei der Kompromissfindung (Hofmann/Türk 2006a: 81). Darüber hinaus kann sie durch geschicktes

Taktieren und unter Ausnutzung der Rechtsprechung des EuGH den Ministerrat
zu Kompromissen zwingen, direkt auf die nationale Ebene einwirken sowie
privat(wirtschaftlich) agierende Akteure unter Druck setzen.

Die Kommission ist frühzeitig in der Lage, die nationalen Positionen (Lars-
son/Trondal 2006: 12) sowie „mögliche Interessenkonstellationen und Wider-
stände in den Mitgliedstaaten auszuloten und informelle Kontakte zu knüpfen“

(Huster 2008: 304), an denen sie die später zu treffenden Entscheidungen aus-
richtet (Ballmann et al. 2002: 566ff; Cram 1997: 38).229 Identifiziert sie in der Vorbereitungsphase erste Kompromisslinien, erklärt sie den nationalen Verantwortlichen in der Implementierungsphase, wie Vorschriften zu verstehen und
umzusetzen seien (Huster 2008: 284; Eichner 2000: 239). Selbst bei mangeln-
dem Stimmrecht weiß sie die nationalen Akteure in Experten- und Komitologie-
ausschüssen durch politikunternehmerische Strategien, gezieltes Agenda-Setting
und geschicktes Taktieren zu steuern (Martens 2008: 643f; Huster 2008: 303f).

229 Sie bestimmt in der Regel die Tagesordnung und Fristen, bestimmt die Zusammensetzung der Ausschüsse und wacht über die Einhaltung der Verfahrensregeln (Neyer 2000: 281; Larsson/Trondal 2006: 14ff; Döring 2005: 110ff). Sie zögere nicht, Gremien auszusetzen, wenn ihr der Verlauf der Diskussionen nicht passte, um sie zu einem für sie später günstigeren Zeitpunkt wieder zu aktivieren (Larsson 2003: 77; Cini 1996: 31). Sie würden wissentlich keinen Richtlinienvorschlag unterbreiten, der bereits im Vorfeld bei den Mitgliedstaaten auf offenen Widerstand stieße (Bergström 2005: 24f).

255

Als „broker of interests, gatherer of research and information, formulator of deals (…) and encourager of whistleblowers to report failures to implement EU
legislation” (Cram 1999: 45) nimmt die Kommission eine zentrale Stellung im

EAS ein.230 Sie hat es verstanden, ein weites Beziehungsnetzwerk über alle relevanten Ebenen hinweg zu allen wesentlichen Akteuren aufzubauen. Die Kom-
mission ist „sowohl in der Vorbereitungs- wie in der Implementationsphase un-
trennbar verknüpft mit den nationalen Bürokratien“ (Bach 1999: 72). Curtin und

Egeberg (2008) sehen die Kommission daher als Zentrum des EAS an, was
durch die Etablierung von IRAs verstärkt würde:

„EU-level agencies contribute to technical and sectoral know-how to the Commis-
sion, increased visibility of policy sectors, administrative cost-savings, and strengthening of the abilities of the Commission to focus on core tasks“ (Trondal/Jeppesen 2008: 417).

Andere Akteure gruppierten sich um die Kommission herum und versorgten sie
mit den notwendigen Ressourcen, wie zum Beispiel IRAs. Dies unterstütze wie-
derum ihre zentrale Position als Dreh- und Angelpunkt des EAS (Trondal/Peters

2012: 4; Everson/Joerges 2006: 529).

5.2.2.1.2 IRAs als eigenständige Zentren

Die Studie hat gezeigt, dass die Kommission auf von der EEA bereitgestellte

Informationen zurückgreift. Daten, die helfen, die politische Umwelt zu be-
schreiben, zu beurteilen und die als Entscheidungsgrundlage dienen:

„we have a particular strong relationship with the EEA. We do not rely on them entirely, of course, for information (…) but the information of the agency is hughely valuable (…). It is a powerful entity of environmental information” (Interview 10).

Die Kommission verlässt sich mittlerweile wesentlich auf die von der EEA be-
reitgestellten Informationen. In Folge gelingt es der EEA, durch die Beschaffung von Materialien, den Prozess der Politikformulierung indirekt mit zu beeinflussen (Interview 10). Das gilt auch für andere IRAs. So werden beispielsweise

Empfehlungen der EMA regelmäßig von der Kommission ohne große vorherige

Prüfung abgesegnet:

230 Bergström 2005: 2; Strohmeier 2007: 66; Dimitrakopoulos 2004: 1; Koch 2005: 259; Schmidt 2000: 54f.

256

„the EMEA’s opinion appears to condition substantially the discretion of the Commission in taking the final decision, in particular as the Commission ‚systematically rubber –stamps EMEA recommendation (Dehousse 2002: 223; Vos 2000b: 1132)”

(Chiti 2000: 336).231 “There is already evidence that some of the existing structures, such as the EMEA, have become highly influential and are indeed the de facto decision-makers in their field” (Dehousse 2008: 803f).232

Ein Eindruck, der von einer von der EU in Auftrag gegebenen Studie bestätigt
wird:

Abbildung 65: Abhängigkeit der Kommission von IRA- Arbeiten

Categories

Names of agencies

Strong dependence for certain functions

ECDC, ECHA, EASA, EEA, EFSA, EMEA, ERA

Occasional or significant use by or CdT, CEDEFOP, CFCA, EAR, (EIGE), EMCDDA,
benefit to the Commission

EMSA, ENISA, ETF, EU-OSHA, EUROFOUND,

FRA, GSA

Not directly used by Commission

CEPOL, CPVO, EUROJUST, EUROPOL, FRON-

TEX, OHIM

(Quelle: Ramboll et al. 2009: 31)

Studien zeigen, dass IRAs nicht davor zurückschreckten, öffentlich Produkte der Kommission anzuzweifeln. So riet die IRA EFSA der Bevölkerung zur Zeit der

Vogelgrippe davon ab, rohe Eier und Fleisch zu essen, während die Kommission
diese Produkte offiziell als sicher klassifizierte (Vos 2000b: 1132). Darüber
hinaus zeigt sich in der Praxis, dass die EEA nicht davon Abstand nimmt, sich
auf eigene Faust von anderen, auf privater Grundlage agierende Akteure Feed-
back einzuholen, um mit diesem die von der Kommission anderweitig eingehol-
ten Expertisen in qualitativer Hinsicht anzuzweifeln (Interview 32).

Solche unkontrollierbaren eigenmächtigen Aktivitäten können langfristig
dem Ansehen der EU schaden. Zwar ist die den IRAs zugestandene Unabhän-
gigkeit Voraussetzung für die Bereitstellung objektiver Informationen. Auf der
anderen Seite herrscht Uneinigkeit darüber, wem europäische Regulierungsein-
heiten als Organisationseinheiten in der Praxis tatsächlich unterstellt sind (Vos 2000a: 10; Koch 2005: 455). 233 Die vorherrschenden geteilten Zuständigkeiten

231 Und auch die GD Umwelt befürchtet, dass sich die EEA-Berichte hin zu einer Analyse und Policy Evaluierung entwickeln und diese damit zum Konkurrenten wird (Trondal/Jeppesen 2008: 437).

232 Inwieweit deren freies Agieren auf mangelnde Kontrollmöglichkeiten bzw. auf die Ineffizienz der existierenden zurückzuführen ist, diskutieren Gehring/Krapohl 2007: 209ff.

233 Der Rat verabschiedet in der Regel die „Gründungsverordnung der Einrichtung und fixiert damit Aufgabenbereich und Mittelzuweisung“. Je nach Agentur ernennt er die Direktoren (Groß 2005: 59f).

Das Parlament ist für die Entlastung des Verwaltungshaushaltsplans zuständig. Aus diesem Grund ist 257
erschweren die Kontrolle der Agenturen. Ungenaue Mandate und Zielvorgaben führen dazu, dass IRAs die Entwicklung und Ziele ihrer eigenen Organisation
maßgeblich mitgestalten (Busuioc et al. 2012: 12). Es besteht die Gefahr, dass
sich IRAs zukünftig als eigenständiger Kontrahent der Kommission positionie-
ren. Das gilt insbesondere für IRAs, welche mit Regulierungsaufgaben betraut
sind. Diese weisen, formal betrachtet, den größten Unabhängigkeitsgrad auf

(Wonka/Rittberger 2010: 745).234

Besitzt die EEA nach Wonka und Rittberger (2010) den niedrigsten Unab-
hängigkeitsgrad von allen untersuchten IRAs, zeigt die Studie, dass die EEA in
der Praxis relativ frei agieren kann. Wenn schon die EEA in der Lage ist, relativ frei zu handeln, ist anzunehmen, dass die anderen IRAs, mit weitreichenderen

Mandaten ausgestatteten sind, ebenfalls gleich frei, wenn nicht sogar freier agieren können. Eine Studie von Egeberg und Trondal (2010) zeigt, dass IRAs die

Positionen ihrer Auftraggeber und externer Akteure berücksichtigen, ihre eige-
nen Überlegungen aber in den Vordergrund stellten.

Abbildung 66: Rücksichtnahme von Akteuren durch die EEA

Concerns

Percent

The concerns of own agency

94

Professional /expert considerations

78

The concerns of national agencies

39

The concerns of the Council

33

The concerns of the Commission DG(s) within own issues area

77

The concerns of other Commission DGs

33

The concerns of the standing committee in the EP within own issue area

40

The concerns of affected clientele

70

The concerns of my country of origin

0

Mean N

50

(Quelle: Egeberg/Trondal 2010: 10)

vorwiegend der Haushaltskontrollausschuss für die Kontrolle der Agenturen zuständig. Darüber hinaus kann es Vertreter für die Verwaltungsräte benennen (Corbett et al. 2005: 267ff). Die Kommission ist darüber hinaus an der Ernennung des Direktors, an Haushaltsfragen und an der Erstellung des jährlichen Arbeitsprogramms beteiligt. Zur Auswirkung mehrerer Prinzipale für deren Kontrollfähigkeit siehe Groenleer 2009: 55f; Gehring/Krapohl 2007: 213.

234 In Anlehnung an Thatcher und Stone Sweet (2002: 5) definieren sie formelle Unabhängigkeit von Agenturen als „the sum of delegated powers granted by the principal, i.e. the Council and the Commission [ and (…) the EP] to the agency minus the sum of control instruments (ex ante and ex post controls), which the principals employ to constrain the actions of the agent” (Wonka/Rittberger 2009: 4f). Das führen sie u.a. auf den starken Einfluss der nationalstaatlichen Regierungen in den Verwal-tungsgremien der Agenturen, bzw. auf politische Akteure, die sich in einem noch nicht regulierten Politikfeld Unterstützung in administrativer Form sichern wollen, zurück (Wonka/Rittberger 2010: 745).

258

Darüber hinaus unterhalten IRAs Kontakte zu den auf den unterschiedlichen Ebenen agierenden Akteuren. Ironischerweise profitieren sie von den Kontroll-bestrebungen der Nationalstaaten. Ähnlich zur nationalen Ebene, in der nationale Agenturen in unmittelbarer Reichweite zu ihren Prinzipalen agieren (Curtin/Egeberg 2008: 640), waren IRAs angehalten, eng mit ihren Kollegen auf
staatlicher Ebene zusammenzuarbeiten, was diesen wiederum die Zusammenar-
beit erleichterte und es ihnen ermöglichte, am Nationalstaat vorbei mit der sub-nationalen Ebene in engen Kontakt zu treten. Ihnen wurde durch ihre strukturel-
len Vorgaben der Kontakt zur politischen Arena und damit der Aufbau eines für
einen einflusssuchenden Akteur wertvollen Beziehungsnetzwerks erleichtert.

Komplexe Beziehungsnetzwerke zwischen Nationalstaaten und der Agenturen
sind entstanden, die von außen nur sehr schwer zu durchdringen sind, wie das

Beispiel EEA zeigt (Interview 18; Egeberg/Trondal 2011: 868):

“Due to its central position in the network and its initiating and coordinating roles in programme development, and on the basis of its expert conclusions, the EEA does already have an influence on its own programme and on the environmental policy
agenda that goes much beyond data gathering. However, the analysis shows that the EEA is also able to play a more independent role in terms of the deciding on the information agenda, analysing trends and exploring policy alternatives” (IEEP/EIPA 2003: 60).

Der Verbleib von Entscheidungsbefugnissen auf mitgliedstaatlicher Ebene hat zu
einer „supranationalen Regelungslücke“ geführt, die durch mit verschiedenen

Kompetenzen ausgestattete transnationale Netzwerke gefüllt wurde (Eber-
lein/Grande 2005: 90; Majone 2002: 377), d.h. Foren, in denen Akteure in Ver-
bindung treten und Politik gestalten, ohne formell nationale Kompetenzen zu
berühren (Eberlein/Grande 2005: 105). Diese werden sukzessive von IRAs ver-
drängt oder übernommen (Levi-Faur 2011: 810ff).235 Es ist möglich, dass die
relative Handlungsfreiheit der EEA gegenüber ihren Prinzipalen sowie deren

Abhängigkeit von den IRAs bereitgestellten Materialien es den IRAs erlauben,
sich als eigene Knotenpunkte in diesem Konstrukt zu etablieren.

235 Paradebeispiel für eine solche vernetzte Agentur sei die EEA. Diese arbeitet mit mindestens fünf, im Umweltbereich tätigen Netzwerken zusammen; mit dem „Environmental Protection Agency’s (EPA) network, (…) Eionet, (…), the European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law (IMPEL), (…), European Environment and Sustainable Development Advisory Councils (EEAC). Two more intergovernmental environment networks exist in connection with DG Environment rather than the environmental agency: GreenForce (…) and the Green Spider Network” (Levi-Faur 2011: 825).

259

Sind die Tätigkeiten von IRAs auf der einen Seite als positiv zu bewerten, sofern sie zur transnationalen Verwaltungskooperation beitragen (Kelemen 2004:

158f; Martens 2010: 2; Egeberg/Trondal 2011: 882), muss gefragt werden, wel-
che Implikationen aus ihrer Stellung als „Bindeglied zwischen den nationalen

Regierungen und den europäischen Institutionen“ (Gretschmann 2002: 183)

erwachsen. Sehen einige sie als eine neue Form von governance an, die nicht
notwendigerweise die alte Ordnung ersetzt, sondern ergänzt (Curtin/Egeberg

2008: 639), erscheint es darüber hinaus möglich zu sein, dass sie selbst zu starken Akteuren im EAS emporsteigen. Schon heute treffen sich die Direktoren
sowie Mitarbeiter verschiedener Agenturen zu ausgesuchten Themenfeldern
regelmäßig (Interview 19). Es muss untersucht werden, inwieweit IRAs ihre

Positionen zu koordinieren und über die Koordination ein eigenes Entschei-
dungszentrum aufzubauen versuchen. Es stellt sich die Frage, ob sie mit ihrer

Rolle als Netzwerkadministratoren zukünftig die Stellung der Kommission als
alleiniges Zentrum im EAS herausfordern werden.

Festgehalten werden kann, dass IRAs als relevante Spieler im EAS verstan-
den werden müssen. IRAs fördern die trans- und internationale Kooperation
sowie die Entwicklung und Diffusion gemeinsamer (administrativer) Praktiken

(Olsen 2007a: 96; Trondal/Jeppesen 2008: 418). Sie binden sektor- und ebenen-
übergreifende öffentliche und private Interessen in netzwerkartige Strukturen ein (Borrás et al. 2007: 584). Es sei notwendig,

“to stop thinking in terms of hierarchical layers of competence separated by the sub-sidiarity principle and start thinking, instead, of a networking arrangement, with all levels of governance shaping, proposing, implementing and monitoring policy together” (Prodi 2000 in Martens 2006: 126).

5.2.2.1.3 Kommission und IRAs als gemeinsames Zentrum

Gestehen die gerade genannten Ausführungen nur einem Akteur – der Kommis-
sion oder IRAs – die zentrale Rolle im EAS zu, ist ein drittes Szenario denkbar: beide Akteure arbeiten eng zusammen und bilden zusammen den Mittelpunkt
dieses komplexen Konstrukts. Erste Tendenzen der einvernehmlichen Zusam-
menarbeit sind bereits erkennbar.

260

Schien die Kommission zunächst Schwierigkeiten zu haben, „to see its children grow up and become truly independent“ (Jacobs 2005: 7)236 und war die

Beziehung der EEA zur Kommission zunächst aufgrund unterschiedlicher Rol-
lenerwartungen von Konkurrenz geprägt (IEEP/EIPA 2003: 63; Dehousse 2008:

792), hat sich das Verhältnis zur EEA mittlerweile verbessert (Interview 25).

Beide scheinen heute die Vorteile einer Kooperation für sich entdeckt zu haben

(Groenleer 2009: 231).

In den letzten Jahren fand eine kontinuierliche Annäherung statt (Interview

10, 15). Mitarbeiter der EEA würden „durchaus von der Kommission zu inter-
service Konsultationen eingeladen“ (Interview 17, 10). Die Zusammenarbeit
fuße auf Vertrauen (Interview 19). Das man „bei kritischen oder bei Themen die
hochpolitisch seien etwas mit nicht mit der Kommission bei der Veröffentli-
chung abgestimmt habe, sei eher selten“ (ibid.). Arbeitsprogramme werden auf-
einander abgestimmt (IEEP/EIPA 2003: 32) und, obwohl die Agentur Berichte
bei der Veröffentlichung frei und unabhängig veröffentlicht, informiert sie die Kommission vorab darüber, welchen Inhalt die Veröffentlichungen haben werden (Interview 10, 18). Termine werden abgestimmt (ibid.).237

Die Kommission bezeichnet die EEA mit Eionet neben EUROSTAT auf ih-
rer Homepage als ihren wichtigsten Kooperationspartner.238 Gemeinsame Pres-
seerklärungen, koordinierte Veranstaltungen belegen eine gute Kooperation

(Martens 2010: 894; Egeberg et al. 2012: 23). Gleiches gilt umgekehrt für die

IRAs. Studien zeigen, dass die Kommission für die IRAs in der Regel der wich-
tigste Partner ist (Egeberg/Trondal 2011: 868).

236 In ihren Stellungnahmen stellte sich die Kommission regelmäßig als alleiniger Prinzipal von IRAs dar (Dehousse 2008: 792). Sie begründete ihren Anspruch mit den Meroni-Urteilen des EuGH (Case 9/56 Meroni v. High Authority (1957-1958) ECR 133 in Hofmann/Türk 2006: 88; Vos 2000a: 9; Van Ooik 2005: 149). Dieses hob die „ausdrückliche Übertragung genau umgrenzter Befugnisse und das Verbot der Verlagerung politischer Verantwortung, also die Unzulässigkeit der Übertragung von Ermessenbefugnissen politischen Charakters als Verstoß gegen das Prinzip des institutionellen Gleichgewichts“ (Kahl 2008: 250) hervor. Agenturen dürfen demnach lediglich Einzelfallentscheidungen in spezifischen Bereichen, die „eine genau definierte technische Sachkenntnis erfordern, treffen“ und keine Befugnisse übertragen bekommen, die „Zuständigkeiten berühren könnten, die nach Maßgabe des AEUVs ausdrücklich der Kommission vorbehalten“ seien (KOM (2008) 135: 5f).

237 Insgesamt gäbe nicht mehr „so großes fachliches Gerangel“ Anlass zu Diskrepanzen – im Jahr 2011 kam es nur vereinzelt vor, dass die Abstimmungsprozesse mit der Kommission sehr lang dauerten, da diese die Daten der EEA „nicht so toll fanden“ (ibid.) oder Uneinigkeit darüber bestand, ob die Urheber der Daten genannt werden sollten – sondern viele Konflikte entlüden sich bei Fragen rund um den Kapazitätsausbau. Zusätzliche Ressourcen müssten über neue Aufgabenfelder begründet werden, weswegen in diesem Zusammenhang „evtl. etwas hitziger diskutiert würde“ (ibid.). Andere Hindernisse stellten die generelle Überbelastung der Institutionen da, so dass der generell vorherrschende Zeitmangel eine Vertiefung der Zusammenarbeit verhindere, obwohl die gegenseitige Bereitschaft vorhanden sei (Interview 16).

238 http://ec.europa.eu/environment/statistics_en.htm, Stand 7.11.2012.

261

Abbildung 67: Verteilung der Kontakte zwischen EEA und ihren Klienten 239

EU-Institutions

The Commission DG(s) within own issue area

70

Other Commission DGs

30

The standing committee in the EP within own issue area

8

The Council

10

Others

National agencies

55

National ministries

21

National interest groups

14

European/transnational interest groups

49

International governmental organizations

34

Mean N

51

(Quelle: Egeberg/Trondal 2011: 877)

Uneinigkeit besteht vornehmlich bei der Frage, welche Rolle die EEA bei der

Implementierung von Politiken einzunehmen hat oder bereit ist einzunehmen.

Die Kommission wünscht sich ein stärkeres Engagement von der EEA bei der

Implementierung europäischer Vorgaben.

“The other reason why we [the Commission] rely on the agency, because they are
networking and the systems which they use to discuss with the member states
through Eionet is very good indeed. (…) It is also a very important downstream activity form the agency towards the member states. That’s important. It is the relationship between entities in the member states which are responsible for implementing environmental policy – there is variation in legislation, in capacities in the Member States to actually deliver proper implementation required by law. And they look to the EEA for suggestions and help and support (…) to establish the capacity in within the country to enable them to carry on implementation (…). The EEA can answer those questions in a very non legalistic-pragmatic way – perhaps in a better way if the member states would come to us [the Commission]. If we have certain
knowledge of infringements of laws we are obliged to take action. The agency does not have that kind of legislative role, so it can see itself to be free to liaise with the member states in order to bring about a better state of environment” (Interview 10).

In diesem Zusammenhang will sich die EEA aber nicht als „Wachhund“ verstan-
den wissen und lehnt die Übernahme einer solchen Rolle entschieden ab. Viel-
mehr versteht sie sich als ein Akteur, der mit der Kommission verbunden, aber
unabhängig ist (Interview 11):

239 „Original questions: ‚Concerning your own issue area, how often is contact made (e.g. meetings, emails, phone calls) with the following institutions?’” (Egeberg/Trondal 2011: 877).

262

„We are no environmental police (…). We are still in the same policy family, in which both of us ask each other for advice. (…). There is a common interest, friendly relations and a lot of exchange of ideas going on“ (Interview 20).

Die durch eine Zusammenarbeit für beide Seiten entstehenden Synergien werden
von Kommission und den IRAs positiv bewertet. Zum Beispiel kann die EEA
unabhängig von den Befindlichkeiten anderer auf umweltpolitische Probleme
und Kooperationsnotwendigkeiten aufmerksam machen und so mittelbar den
europäischen Integrationsprozess im umweltpolitischen Bereich vorantreiben

(IEEP/EIPA 2003: 64; Interview 10), während Vorschläge der Kommission, weil
sie häufig als unmittelbare Eingriffe in die eigene staatliche Souveränität angesehen werden, bei den Mitgliedstaaten auf Ablehnung stoßen (Interview 10). Eine

Zusammenarbeit mit der EEA hülfe, die Verantwortung für unpopuläre Ent-
scheidungen auf die EEA abzuschieben (Thatcher 2002: 142):

„they [the Commission] understand that it strengthens their position when they refer to objective and reliable information that is publicly available and produced by an independent agency“ (Groenleer 2009: 232). “The more technical and complicated
the matter becomes, the less politicians and lawyers will dare contest the Agency’s opinion” (van Ooik 2005: 141f).

Eine Partnerschaft, die hilft, Zielvorstellungen zu verwirklichen sowie Maßnah-
men zu legitimieren, stützt mittelbar die eigene Position im europäischen Ent-
scheidungsfindungsprozess (Trondal/Peters 2012: 6). Eine Zusammenarbeit
zwischen Kommission und IRAs erhöht aufgrund der dadurch gegebenen Kumu-
lation von Kräften langfristig die Durchsetzung- und Schlagkraft beider Organi-
sationen. Inwieweit diese nur aus einem strategischen Kalkül, als Aufgabentransfer, aus altruistischen Gründen oder zu Legitimationszwecken eigener Entwürfe
heraus zustande kommt, ist nicht Gegenstand der Untersuchung (Levi-Faur

2011: 810ff; Trondal/Peters 2012: 3; Dehousse 2008: 793).240

240 So folge die Kommission nicht notwendigerweise einer funktionalen Logik, sondern stimme der Gründung neuer Agenturen gerne in Politikfeldern zu, in denen sie über keine (ausreichenden) Kompetenzen verfüge. Das führe langfristig zu einer indirekten Ausweitung des europäischen Verwaltungsraums im Rahmen sozialer Politiken (Thatcher 2011: 790ff). Darüber hinaus zeigt Martens (2008) am Beispiel nationaler Regulierungsagenturen, dass die Kommission in der Lage ist, durch die Agenturen Einfluss auf die Harmonisierung der Gesetzgebungsprozesse auf nationaler Ebene zu nehmen (ibid.: 635). Die Stärke des Einflusses selbst hängt vom Grad der Unsicherheit bei neu gegründeten Agenturen/Einheiten (noviceness) und administrativen Fähigkeiten (administrative capacity), der Fähigkeit, Ressourcen effizient zu verwalten, ab. Neu gegründete Einheiten seien in der Regel sehr engagiert, besäßen aber häufig noch keine ausgearbeiteten Strukturen und Themenfelder, weswegen sie sich leicht von etablierten Parteien und Institutionen, wie der Kommission, die 263

Die Etablierung von IRAs als Maßnahme zu sehen, welche die Macht der Kommission verringert, erscheint nur auf den ersten Blick gerechtfertigt. Fest
steht, dass sich durch eine solche Kooperation ein administratives Machtzentrum auf europäischer Ebene mit einer gewaltigen Schlagkraft entwickeln könnte,
welches die Stellung des Parlaments und des Rats und damit mittelbar die der

Nationalstaaten beschränken würde. Eine Entwicklung, welche die Bewertung
der Stellung der Agenturen sowie der EU als Rechtsgemeinschaft maßgeblich
prägen würde.

5.2.2.2

Zusammenfassende Bemerkungen

Ähnlich wie für die nationale Ebene, auf denen die Einführung von Agenturen
als Möglichkeit gesehen wurde, privatwirtschaftliche Effizienz einzuführen und
bürokratische Beschränkungen zu überwinden (Pollit 1004: 287), erhoffte man
sich mit der Etablierung von IRAs eine Unterstützung der gemeinschaftlichen

Willensbildung sowie eine Depolitisierung der Aufgabenerledigung. In der Pra-
xis zeichnet sich allerdings ein anderes Bild ab. Studien müssen zeigen, inwie-
weit die Existenz und die Arbeit von IRAs das inter-institutionelle Gleichge-
wicht auf administrativer europäischer Ebene verändern und wie sich die Agen-
turen und die Kommission zukünftig zueinander positionieren. Drei Entwicklun-
gen erscheinen zum derzeitigen Zeitpunkt möglich: 1) die Agenturen orientieren
sich gleichmäßig um die Kommission, die zentraler Akteur bleibt; 2) die Kom-
mission und die Agenturen stehen (mehr oder weniger) gleichberechtigt neben-
einander; 3) die Agenturen, möglicherweise untereinander vernetzt und abge-
stimmt, etablieren sich als eigene Zentren im dann fragmentierten EAS, in dem
die Kommission ein Akteur von vielen darstellt.

Keine der drei gerade genannten Optionen würde die Transparenz der EU
im Ganzen erhöhen. Sie machten es vielmehr schwieriger, Zuständigkeiten zu-
zuordnen (Martens 2006: 139). Lediglich Variante 1) ließe sich strukturell gut
erfassen, führte aber in der Konsequenz zu einer wesentlichen Stärkung der sup-
ranationalen Ebene auf Kosten der nationalstaatlichen Souveränität. Diese würde bei den anderen beiden Punkten ebenfalls eingeschränkt, die hohen Kooperations- und Transaktionskosten minimierten aber das Risiko einer supranationalen
administrativen Front, die eines Tages geschlossen gegen die Nationalstaaten
agierte. Darüber hinaus ließe es die Frage, wohin die EU als politisches System steuert - Superstaat oder föderale Union - weiterhin unbeantwortet. Dahinter
verbirgt sich ein erhebliches Problem. Scheute bislang noch jeder davor zurück, über Erfahrung und Expertise verfügt, beeinflussen ließen. Fachkompetenz und Verlässlichkeit seien wichtiger als nationale und parteipolitische Interessen (ibid.: 637, 644).

264
die Frage, ob die EU mehr sein soll als eine Wirtschaftsgemeinschaft, öffentlich zu diskutieren und sich damit auf die zukünftige Rolle der europäischen Mitgliedstaaten in Europa festzulegen.

Insgesamt scheint die Skepsis der Mitgliedstaaten wegen weitreichender

Übertragungen administrativer Kompetenzen auf die europäische Ebene begrün-
det. Aber nicht, weil nationalstaatliche Besonderheiten keine Berücksichtigung
fänden, sondern weil die zunehmende Verknüpfung der supranationalen mit der
nationalen und vor allem der sub-nationalen Ebene langfristig die Weichen zur

Etablierung eines EAS stellte - ein wesentlicher Schritt zur Stärkung der supranationalen Ebene, aber auch zu einer Technokratisierung der EU. Eine Entwick-
lung, bei der fraglich ist, ob die Mitgliedstaaten das überhaupt wollen.

Unabhängig davon, ob man der EU vorwirft, ein technokratisches Regime
zu sein oder ihr nur einen ausgeprägten Beamtenapparat attestiert, ist in den
letzten Jahren ein EAS von beachtlicher Größe entstanden. Momentan scheint es,
als ob die Nationalstaaten trotz einer zunehmenden Harmonisierung von Verwal-
tungspraktiken und Rechtsvorschriften (Nizzo 2001: 5; Page/Wouters 1995: 202)

von einem unitarischen europäischen Verwaltungsmodell, in dem “the areas of
convergence exceed the divergences” (Nizzo 2001: 7) und das auf „common

European principles, rules and regulations uniformly enforced in the relevant
territory“ (Olsen 2003: 508) aufbaut, entfernt zu sein. Zu beobachtende Harmo-
nisierungstendenzen und Diffusionsprozesse nutzen häufig nur bereit vorhandene

Gemeinsamkeiten. Dies mag darauf beruhen, dass nationale Strukturen insge-
samt kompetent genug für die Erfüllung europäischer Vorgaben zu sein schei-
nen; strukturelle Angleichungen sind empirisch kaum zu beobachten (Olsen

2003: 513ff; Schwarze 1996: 800; Jordan 2007: 947; Demmke 2002: 11):

„no new harmonized and unified European administrative system has emerged; no
significant domestic convergence towards a common model has occurred; and no
single prescription, in functional or normative terms, has achieved hegemony” (Olsen 2003: 517).

Festgehalten werden kann, dass die „transnationale bürokratische Kooperation

(…) zur Ausdifferenzierung mehrerer funktionaler und sektoraler Parallelverwal-
tungen“ (Bach 1999: 71) und zur Europäisierung öffentlicher Verwaltungen
beigetragen hat (Bossaert et al. 2001: 248f). Ein System ist entstanden, dass
weder rein föderalen, noch den Merkmalen internationaler Organisationen
gleicht. Vielmehr stehen in diesem administrative und politische Akteure hori-
zontal, vertikal und diagonal zueinander in Beziehung, was zu einer Verwi-
schung der Grenzen und Kompetenzen zwischen nationaler und supranationaler,
direkter und indirekter Verwaltungstätigkeiten führt (Bach 1999: 71).

265

Es muss sich zeigen, ob der Vertrag von Lissabon zukünftig faktisch zu einer Verbesserung der demokratischen Legitimation der EU führt. Dieser hebt die

„Stärkung der Rechte des direkt gewählten Europäischen Parlaments und der
nationalen Parlamente sowie (…) die Verankerung des direktdemokratischen

Elements der europäischen Bürgerinitiative“ (Hofmann/Naumann 2010: 11)

hervor.241 Insgesamt stellt sich allerdings die Frage, ob es gerecht ist, die EU auf Basis einer „ancient, Westminster-style or frankly utopian form of deliberative democracy“ zu bewerten (Moravcsik 2002: 605). Vergleichbar mit der Dynamik
von Verhandlungsdemokratien beruht die Arbeitsweise der EU „auf Wechselbe-
ziehungen zwischen Parteiensystemen und Koalitionsprozessen, korporatisti-
scher Konzertierung und konstitutionellen, insbesondere föderalen Verhand-
lungszwängen“ (Czada 2010: 304). Ihr Mehrebenensystem zeichnet sich durch
einen hohen Grad an Politikverflechtung zwischen intra- und intergouvernemen-
talen Prozessen aus. Nicht zuletzt finden sich Elemente „der repräsentativen

Demokratie“ (Art. 10 AEUV), die zur Komplexität und damit zu Schwierigkei-
ten bei der Erfassung der EU als demokratisches System beitragen.

Obwohl die EU gewisse Eigenschaften eines Staates aufweist, kann sie
nicht mit dem klassischen Modell des Staates verglichen werden. Ein Umstand,
der in der Beschreibung der EU als einzigartiges sui generis System oder „Ja-
nusgesicht“ zum Ausdruck kommt (Hartmann 2009: 9). Die Grenzen zwischen

Verwaltung und politischen Akteuren sind fließend. Es fehlt an einem zentralen
parlamentarischen Gesetzgeber. Weder Staat, Regime noch Netzwerk, besitzt die

EU intergouvernementale, supranationale als auch föderale Charaktereigenschaf-
ten. Sie kann weder in „verfassungsrechtlicher noch in institutioneller Hinsicht mit einem territorialen Staatsverband (…) verglichen werden“ (Bach 2005: 1).

Sie genügt daher nicht den Ansprüchen einer klassischen parlamentarischen

Demokratie (Abromeit 2003: 32ff; Schmidt 2006: 8ff):

„One crucial question, then, is whether this development should be described in and measured on constitutional terms and norms (with regard to doctrines of separation of powers, of popular sovereignty, or of constitutional rights, for example), or whether it should be described in terms of administrative law and administrative accountability, with its own distinctive set of normative expectations (following the doctrines of rule of law/Rechtsstaat, for example)” (Nickel 2008: 48).

Arbeiten sind dazu übergegangen, die Legitimation der EU unabhängig von
nationalstaatlichen Prämissen zu erfassen. Ist der Bürger von der Richtigkeit,

Effektivität und Effizienz der Arbeit des Souveräns überzeugt, gelten sein Ver-

241 Zur Diskussion, inwieweit der Vertrag von Lissabon zur Tilgung des europäischen Demokratiedefizits beigetragen hat, vgl. Hofmann/Naumann 2010.

266
halten und seine Existenz als legitim. Legitimation und Akzeptanz hingen demnach von funktionalen und leitungsorientierten Aspekten (Abromeit 2003: 34)

sowie von der Akzeptanz der Entscheidungsmodalitäten des politischen Systems

(„government by the people“) als auch dem Erfolg der durchgeführten Maßnah-
men („government for the people“) ab (Scharpf 2006: 1f). Darüber hinaus wer-
den der technokratische Aspekt von Legitimation und die Bedeutung wertfreier
und objektiver Expertise zur Legitimierung öffentlicher Politiken diskutiert

(Wonka/Rittberger 2011: 890).242

Andere sind dazu übergegangen, anstelle von Legitimation von Rechen-
schaft („accountability“) zu sprechen. Rechenschaft meint in diesem Zusammen-
hang die Verpflichtung des mit politischen Aufgaben betrauten Akteurs, Rechen-
schaft über seine Tätigkeiten abzulegen, woraufhin er von seinen Prinzipalen, in diesem Fall der Bevölkerung, belohnt oder abgestraft werden kann (Maggetti

2011: 3f; Peters 2001: 300).243 Im Zusammenhang mit IRAs ist es allerdings
schwer von Rechenschaft zu sprechen, u.a. weil sie über mehrere Prinzipale
verfügen, ohne dass geklärt wäre, welchem sie Rechenschaft schuldete (Pol-
lak/Puntscher Riekmann 2008: 785).

Eine abschließende Bewertung des Beitrags von IRAs zur EU als Rechts-
gemeinschaft ist schwierig.244 Regierungen können Regulierungstätigkeiten aus-
lagern und autorisieren, nicht aber demokratische Legitimation delegieren. Die

Beurteilung der EU auf ihren Beitrag und ihre demokratische Legitimität hin ist maßgeblich von der zugrunde gelegten Definition und Zielsetzung abhängig. Nur
wenn ausreichend definiert ist, „was Demokratie denn nun im Kern ausmacht
und wozu man sie braucht“ (Abromeit 2003: 51), ist es möglich, dringend benö-
tigte Standards zu entwickeln, „ohne die es nicht möglich ist, über den nicht-, 242 Eriksen/Fossum 2012; Boswell 2008; Majone 2005; Radaelli 1999a, 1999b; Schrefler 2010; Shapiro 1997; Bovens 2007.

243 Vlg. Curtin/Egeberg 2008: 652; Wonka/Rittberger 2011: 890ff; Maggetti 2011: 2f; Bovens 2007: 455ff.

244 Im Rahmen der Debatte um das vielbeschworene Demokratiedefizit ist zu beobachten, dass dieses zu keiner Zeit zu einer Systemkrise führte (Bach 1999: 42), nicht einmal in Zeiten der Finanzkrise, welche die europäische Währung, den Euro, an den Rand seiner Leistungsfähigkeit und den Euro-raum in eine tiefe Bonitätskrise stürzte. Ohne an dieser Stelle auf die Gründe der Krise eingehen zu wollen, wäre unter der Prämisse des Demokratiedefizits neben einem ersten Aufschrei eine umfangreich Wertediskussion und das grundsätzliche in-Fragestellen der EU zu erwarten gewesen, nicht aber eine verhältnismäßig schnelle Rückkehr zum tagespolitischen Geschäft auf den nicht direkt von der Krise betroffenen Themenfeldern. Die Krise scheint sich allein finanziell bemerkbar zu machen.

In anderen Politikbereichen schreitet der europäische Integrationsprozess unbeirrt voran, wie die Studie für die europäische Umweltpolitik konstatieren konnte. Die Debatte um das vielbeschworene Demokratiedefizit scheint vornehmlich auf dem Papier stattzufinden. In der Praxis scheint die grundsätzliche Akzeptanz der Arbeit der EU durch die Bevölkerung kein größeres Problem zu sein. Inwieweit das auf eine (noch) fehlende vorhandene europäische Identität oder Ignoranz zurückzuführen ist, muss an anderer Stelle evaluiert werden.

267
halb-, quasi- oder sonstwie-demokratischen Status der EU zu befinden – oder auch nur Demokratisierungsvorschläge zu beurteilen“ (ibid.). Steht die Stärke
der Bürgerbeteiligung im Mittelpunkt, beschneidet die Etablierung und Existenz
von IRAs deren Recht, über die Art und das Ausmaß der übertragenden Autorität
zu entscheiden. Einer funktionalen Logik folgend, macht der Kompetenztransfer
hin zu IRAs Sinn; als unabhängige Akteure leisten sie einen wertvollen Beitrag
zur politischen Entscheidungsfindung (Pollak/Puntscher Riekmann 2008: 778).

268

6 Schlussfolgerung

Ziel der Studie war es, Bedingungen aufzudecken, die es IRAs erlauben sollten,

Einflusspotenzial auf die europäische Entscheidungsfindung zu entfalten. Die

Studie leistet zunächst einen Beitrag für eine theoretische Weiterentwicklung
innerhalb der politikwissenschaftlichen Forschung. Sie gibt zum anderen auf
empirischer Grundlage eine Antwort auf eine aktuelle praxisbezogene Frage,
eine Antwort, die nicht nur für die (rechtliche) Zusammenarbeit der Agenturen
mit Akteuren auf nationaler- und supranationaler Ebene, sondern auch für die

Vorbildfunktion der EU als Rechtsgemeinschaft von Bedeutung sein wird. Die

Arbeit erfasst die Beziehung zwischen politischen und administrativen Akteuren
im Allgemeinen und zwischen den drei Organen der EU - Rat, Kommission und

Parlament - und der EEA im Speziellen.

Auf Basis neo-institutioneller, organisationstheoretischer sowie verhand-
lungstheoretischer Modelle entwickelt die Studie einen handlungsleitenden Be-
zugsrahmen, der die Besonderheiten des Faktors Einflusspotenzial im Faden-
kreuz zwischen system- und akteursbezogenen Variablen und der internen und
externen Ebene beschreibt. Sie verweist auf das Wechselspiel zwischen inter-
und intra-organisationalen Faktoren, das für die theoretische Konzeptualisierung von Einflusspotenzial von Bedeutung ist. Aufgrund der Synthese der verschiedenen theoretischen Modelle ist es ihr möglich, die verschiedenen theoretischen

Blickwinkel und die bereits existierende empirische Ergebnisse für die Arbeit
fruchtbar zu machen.

Am Fallbeispiel EEA zeigt sich, dass die am Prozess der politischen Wil-
lensbildung beteiligten Akteure unabhängig von ihrer hauseigenen Ressourcen-
ausstattung auf zusätzliche Informationen zurückgreifen. Das Ausmaß der tat-
sächlichen Inanspruchnahme dieser Daten ist abhängig vom jeweiligen Interven-
tionszeitpunkt sowie von der dem Bereitsteller zugestandenen Reputation. Ist die Berücksichtigung extern aufbereiteter Informationen zu einem frühen Verhandlungszeitpunkt wahrscheinlicher als zu einem späteren, dringen in der Regel nur diejenigen Akteure zur politischen Ebene durch, die im Ruf stehen, qualitativ
hochwertige und vor allem unabhängige Informationen anzubieten. In diesem

Zusammenhang hat sich die Qualität der Führungsebene der EEA als wesentlich
herausgestellt. Verantwortlich für Wahrung der eigenen Unabhängigkeit aber
auch Handlungsfähigkeit moderiert und koordiniert sie die verschiedenen inter-

B. Saerbeck, Unabhängige europäische Regulierungsagenturen,

DOI 10.1007/978-3-658-06018-3_6, Springer Fachmedien Wiesbaden 2014
nen und externen Interessen und trägt damit maßgeblich zur Verankerung der EEA als verlässlichen Ansprechpartner im europäischen System bei. Die Existenz einer progressiven Öffentlichkeitsstrategie und der Aufbau eines Bezie-
hungsnetzwerkes u.a. durch die Etablierung eines Kontaktpunktes vor Ort,
scheinen ebenfalls entscheidend zu sein. Demgegenüber haben sich die Faktoren

„organisationale Kongruenz“ und die eigene Ressourcenausstattung als nicht
ausschlaggebend herausgestellt. Sie entfalten eine unterstützende, aber keine
determinierende Wirkung.

Die Ergebnisse zeigen, dass sich die Variable „Einflusspotenzial“ nur im

Koordinatensystem der internen – externen Dimension und unter Berücksichti-
gung akteurs – und systembedingter Faktoren erfassen lässt. Genauso wie „eine

Analyse des gesamten EU-Systems ausschließlich aus dem Blickwinkel eines

Ansatzes (…) dem Gegenstand EU nicht gerecht“ (Schmidt 2010: 172) wird,
bedarf es eines integrativen Ansatzes zur Erfassung des Einflusspotenzials eines Akteurs. Die Verwendung eines integrierten theoretischen Modells erlaubt es,
die in der Literatur vorgefundenen Ansätze zu erfassen, zu bündeln und zueinan-
der in Beziehung zu setzen. Ein solcher Ansatz sensibilisiert für die Sicht auf die verwobenen Interdependenzen der Faktoren auf und zwischen der Mikro- und

Makroebene.

IRAs im Europäischen Verwaltungsraum

Die zunehmende Ausweitung supranationaler Kompetenzen hat zu einer graduel-
len Verlagerung von Zuständigkeiten auf die europäische administrative Ebene
geführt und das klassische Bild vom geschlossenen Staat herausgefordert (Wes-
sels 2000: 9). Die Prämissen traditioneller Staatlichkeit treffen nicht mehr zu (Scharpf 1991: 621). In komplexen Beziehungsnetzwerken werden Informationen direkt zwischen supranationalen, nationalen und sub-nationalen Verwal-
tungsangestellten ausgetauscht und Entscheidungen getroffen, ohne eindeutige

Verantwortlichkeiten ausmachen zu können (Hofmann/Türk 2006: 130):

“administrative centres are observed to overlap, counteract, layer and sometimes be out of synch rather than being integrated, co-ordinated and ‘ordered’“ (Trondal/Peters 2012: 7).

Staaten müssen sich in neuen Steuerungsmodi jenseits von Hierarchie und Markt
beweisen. Sie müssen sich verstärkt gegenüber auf nationaler und vor allem
supranationaler Ebene agierenden administrativen Akteuren, insbesondere IRAs,
behaupten. Diese arbeiten eng mit den einzelnen europäischen Organen und den

Nationalstaaten in allen Phasen des Policy-Zyklus zusammen und stellen steue-

270
rungsrelevantes Expertenwissen bereit. Dadurch können sie ein nicht unerhebliches Einflusspotenzial auf die politische Entscheidungsfindung entfalten, wie das Fallbeispiel der EEA zeigt.

Die Studie gesteht der EEA Einflusspotenzial zu. Die EEA gilt bereits heute
als eine der „wichtigsten Informationsquellen für Stellen, die in Europa für die Durchführung der Umweltpolitik zuständig sind“ (KOM (2008) 135: 23). An der

„Schnittstelle zwischen Wissenschaft und Politik“245 arbeitend übt sie wesentlichen Einfluss auf Entscheidungen im umweltpolitischen Bereich aus (Interview

16). Die EEA verknüpft staatliche mit nicht-staatlichen nationalen und internationalen Stellen und leistet einen „wesentlichen Beitrag zur Herausbildung einer
institutionalisierten Verwaltungskooperation im Umweltbereich und fördert
mittelbar den Rechtsvollzug“ (Runge 2005: 551).

Materialien der EEA bilden die Grundlage bei der Formulierung und Im-
plementierung von europäischen Rechtsakten: „when the EEA talks it is usually
considered as a fact“ (Interview 4). Durch die kostengünstige Bereitstellung
policy-relevanter Informationen, generiert in transnationalen Expertennetzwer-
ken sichern sich die EEA sowie andere, im Graubereich zwischen Politik und

Verwaltung arbeitenden Agenturen indirekte Teilnahmerechte an der politischen

Entscheidungsfindung. Sie vermögen es so Politik aktiv mitzugestalten (Bou-
wen/McCown 2007: 425; Bouwen 2002: 371f).

Wird die Arbeit von IRAs u.a. von Thatcher (2002c) als positiv bewertet, -
indem Agenturen neue Verfahren initiieren und weitere, private Akteure invol-
vierten, trügen sie als unabhängige Akteure zur Verbesserung der Legitimation,

Transparenz und Glaubwürdigkeit von Entscheidungsprozessen bei (ibid.: 141f;

Groenleer 2009: 102; Kahl 2008: 252) - stehen andere Autoren der Arbeit von

Agenturen kritisch gegenüber. Es stände zu befürchten, dass sie ihre Einfluss-
möglichkeiten für sich und für das Vorantreiben von ihnen ausgewählter Politi-
ken auszunutzen suchten. Interviewpartner deuteten an, dass die von der EEA
bereitgestellten Informationen nicht immer sämtliche Argumente gleichwertig
abbildeten und in der Darstellung der Informationen mitunter stark Handlungs-
empfehlungen glichen. Empfehlungen, die sie nach Auffassung ihrer Kritiker
nicht abgeben sollten (Interview 10, 16); damit würde die EEA ihre Kompeten-
zen überschreiten. Andererseits ist offen, inwieweit die gerade zitierte Kritik auf die Tatsache zurückzuführen ist, dass die EEA bei der Veröffentlichung ihrer

Daten nicht auf die drei europäischen Organe – Kommission, Parlament und Rat

– Rücksicht nehmen muss. Wie es ein Agenturmitarbeiter formuliert:

245 http://www.eiz-niedersachsen.de/eu-karriere.html, Stand: 14.11.2011

271

„wenn man uns nicht einmal im Jahr abschaffen will, haben wir etwas falsch gemacht“ (Interview 22).

IRAs binden ebenen- und sektorübergreifend öffentliche und private Interessen

(Borrás et al. 2007: 584) in netzwerkartige Strukturen ein: „EU-level agencies
tend to combine the roles as autonomous administrative spaces, multilevel epis-
temic networks and Community institutions“ (Trondal/Jeppesen 2008: 417, 435).

Die ihnen zu Kontrollzwecken gemachte Auflage, eng mit den nationalen Mini-
sterien und ihren Einheiten zusammenzuarbeiten, vermochten sie auszunutzen,
um eigene Kontakte mit verschiedenen Exekutiveinrichtungen auf den jeweiligen

Ebenen zu knüpfen und ein eigenes Netzwerk zu schaffen (Curtin/Egeberg 2008:

640). Kontakte, die sie zur „Vorbereitung, Herstellung, Durchführung und Kon-
trolle allgemeinverbindlicher Entscheidungen“ (Wessels 2000: 69) nutzen und
die es ihnen erlauben, an den verschiedenen Ebenen vorbei zu agieren und insge-
samt den Prozess der europäischen Entscheidungsfindung zu beeinflussen. Nicht
die gewählten Vertreter der Nationalstaaten zeichnen sich faktisch für die For-
mulierung von Politiken verantwortlich, sondern Verwaltungsakteure. Von ei-
nem „Monopol oder auch nur Primat des Außenministeriums“ (Wessels 2001:

11) kann auf europäischer Ebene heutzutage nicht mehr gesprochen werden.

Die EEA scheint sich zunehmend im Graubereich zwischen Informationsbe-
reitsteller und Politik anzusiedeln. Sie tritt verstärkt als Berater und zum anderen als Initiator (technischer) Innovationen auf. Es gilt zu untersuchen, ob und wenn ja, inwieweit sie und andere IRAs möglicherweise einen strategischen Umgang
mit den von ihr bereitgestellten Ressourcen pflegen und den Grundsatz einer
objektiven Berichterstattung (bewusst) missachten. Gelänge es ihnen, Sach-
zwänge zu konstruieren, Abhängigkeiten und Handlungsnotwendigkeit zu sugge-
rieren, müssten sie als aktive Agenten des globalen Wandels verstanden werden.

Das hätte weitreichende Folgen für das sensible inter-institutionelle Gleichge-
wicht der EU sowie für ihre Bewertung als Rechtsgemeinschaft.

Studien, die sich durch die Etablierung von IRAs eine Depolitisierung der
politischen Willensbildung erhofften, müssen enttäuscht werden. Arbeiten, die
sich mit dem Handeln anderer IRAs auseinandersetzen, zeigen, dass diese durch-
aus eine eigene Meinung besitzen und nicht davor zurückschrecken, diese auch
gegen den Willen ihrer Prinzipale kundzutun. Diese Studie ist überzeugt, dass
die EEA als Beispiel für die IRAs als strategisch handelnde Akteure, als policy entrepreneure verstanden, werden muss,

„[who] advocate new ideas and develop proposals, define and reframe problems;
specify policy alternatives; broker the ideas among the many policy actors; mobilize public opinion; help set the decision making agenda" (Roberts/King 1991: 148).

272

Geschaffen, um u.a. die Transparenz europäischer Entscheidungsfindung sowie die Sichtbarkeit der EU als Ganzes und damit ihre Akzeptanz als Rechtsgemeinschaft zu verbessern, sorgen unklare Zuständigkeiten, Verantwortlichkeiten und

Kompetenzen für Befremden (Groß 2005: 55; Busuioc 2009: 601).

Festgehalten werden kann, dass mit der Etablierung von IRAs ein bis dato
auf europäischer Ebene unbekannter Akteurstyp eingeführt wurde, der zu der
graduellen Verlagerung von Verhandlungen auf die administrative Ebene bei-
trägt. Als eigenständige Akteure dürften sie nicht nur langfristig zur Schwächung der nationalstaatlichen Souveränität führen, sondern auch die herausragende

Stellung der Kommission als Exekutive und deren zentrale Position im EAS
herausfordern. Einst als Teil der Lösung des vielbeschworenen europäischen

Demokratiedefizits gesehen, tragen die nur schwer kontrollierbaren und bedingt
rechenschaftspflichtigen Einheiten (Groenleer 2009: 101) zur Komplexität und

Intransparenz der Entscheidungsfindung bei.

Fragen, wie zukünftig mit IRAs umgegangen werden soll, werden laut. So
fragte sich die Kommission unlängst selbst, in welchem Umfang sie „für die

Beschlüsse von Agenturen zur Rechenschaft gezogen werden kann“ (KOM

2008: 135), wenn sie diese nur unzureichend mit ihrer Stimme kontrollieren
könne. Und auch die europäischen Institutionen nahmen Gespräche auf, um über
die „Sinnhaftigkeit ihrer Tätigkeiten, die transparente Durchführung ihrer Auf-
gaben, Stellenbesetzung und Kostenmanagement“ (EP (2003): 6) zu diskutie-
ren.246 Insgesamt ist es jedoch schwierig, das richtige Maß an Kontrolle und

Autonomie anzulegen (Gornitzka/Sverdrup 2008: 726; Christensen/Laegreid

2007: 517f; Beetham 1996: 86ff). Der politische Apparat kann ohne professio-
nelle Unterstützung nicht funktionieren. Es scheint, als hätten nur administrative Akteure „the expertise, the time, the stability and the techniques required to be an effective policy maker in a modern age” (Peters 2001: 252). Eine Auslagerung von Kompetenzen an andere externe Akteure wäre ebenfalls keine Alterna-
tive:

„we do well to recognize that a government bureau is tempted to be more concerned with its own status and power than with the purposes of national policy. But if we entrust those purposes to industrialists or even scientists, we do not sterilize that political temptation. We only let it begin to work directly on the industrialists and scientists” (Price 1964: 39).

246 Eine Schwierigkeit der Kontrolle von IRAs liege bereits in ihrer Dezentralität begründet. Die Wahrscheinlichkeit sei hoch, dass dezentrale Einrichtungen ein Eigenleben entwickelten, „sonst hätte man sie ja in Brüssel direkt einer Institution unterstellen müssen“ (Interview 7). Inwieweit sie diese für sich auszunutzen wüssten, liege auch in der Verantwortung ihrer Prinzipale. Denn „ein Verein ist nur so gut wie sein Vorstand“ (ibid.).

273

Verwaltungseinheiten sind sowohl Lösung als auch Teil des genannten Problems. Die herausragende Stellung von Verwaltungseinheiten in einem gegebenen
politischen System gründet auf ihrer Fähigkeit, die für die politische Willensbildung gewünschte Expertise bereitstellen zu können (Derlien et al.: 2011: 91;

Olsen 2008: 16): „it is because bureaucracies are rational, impartial, and technical that they are valued and viewed as a superior way of organizing and coordi-
nating activities“ (Barnett/Finnemore 2004: 27). Gleichzeitig mindern bürokratische Vorgänge Unsicherheiten, stabilisieren Erwartungen, reduzieren Transakti-
onskosten und fördern den Informationsaustausch. Der Preis dafür ist ein nicht
unerheblicher Informationsvorsprung seitens der Verwaltung (Weber 1972:

832f) und ein „gewisses Maß an Autonomie“ (Mayntz 1978: 67), den sie im

Zweifel für sich auszunutzen wüssten.

Einst als getrennte Einheiten konzeptualisiert, sind Verwaltung und Politik
heute zwei ineinander verwobene und im Alltag aufeinander angewiesene Teile

(Aberbach et al. 1981: 10, 242f).Knapp ausgedrückt: „totale bürokratische Herrschaft ist möglich, darf aber nicht sein, totale demokratische Herrschaft darf sein, ist aber nicht möglich. Was uns bleibt ist die bürokratische Demokratie“

(Schluchter 1972: 118)..Es bleibt abzuwarten, wie lange die EU den „Schwebe-
zustand zwischen Demokratie und Technokratie“ (Höreth 1999: 42) in einem

System „geteilter Verwaltung“ (Vos 2005: 124) aufrechterhalten kann.

274

Literaturverzeichnis

Interviews

Interview 1-9:

Mitarbeiter/Mitglieder des/im Europäischen Parlament.

Interview 10-16:

Mitarbeiter der Europäischen Kommission.

Interview 17-26:

Mitarbeiter der Europäischen Umweltagentur.

Interview 27-28:

Mitarbeiter des Rats der Europäischen Union.

Interview 29-40:

Vertreter von Interessengruppen, Presse, NGOs und Institutionen

Dokumente ausgewählter Institutionen

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312

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- Danksagung
- Vorwort
- Inhaltsverzeichnis
- Abbildungsverzeichnis
- Abkürzungsverzeichnis

- 1 Einführung

- 1.1 Relevanz des Themas

- 1.1.1 IRAs als Forschungsgegenstand

- 1.1.2 Notwendigkeit eines integrierten Analyserahmens

- 1.2 Methodisches Vorgehen

- 1.2.1 Konzeptualisierung von Einfluss
- 1.2.2 Begründung der Fallauswahl
- 1.2.3 Mehrwert einer Einzelfallstudie

- 1.3 Untersuchungsaufbau

- 2 Supranationale Verwaltungseinheiten im Forschungsinteresse

- 2.1 Begriffsdefinition: (Internationale) Verwaltung und IRAs

- 2.2 Administrative Akteure in Theorie und Praxis

- 2.2.1 Verwaltungen zwischen Autonomie, Einfluss und Kontrolle

- 2.2.2 Administrative Akteure in politikwissenschaftlichen Modellen

- 2.3 Konzeptualisierung von Einfluss

- 2.3.1 Mehrwert theoretischer Ansätze und Modelle

- 2.3.2 Mehrwert empirischer Arbeiten

- 2.4 Zusammenfassende Bemerkungen

- 3 Ein handlungsleitender Bezugsrahmen

- 3.1 Modellierung eines handlungsleitenden Bezugsrahmens

- 3.2 Grundannahmen

- 3.2.1 Zur Wandelbarkeit politischer Interessen

- 3.2.2 Zum Wert der Ressource „Information“

- 3.3 Hypothesen

- 3.3.1 Offenheit politischer Akteure ggü. Informationen (A)

- 3.3.2 Handlungsfähigkeit eines einflusssuchenden Akteurs (B)

- 3.4 Zusammenfassende Bemerkungen

- 4 Fallstudie

- 4.1 Offenheit politischer Akteure ggü. Informationen (A)

- 4.1.1 Faktor A 1: „Ressourcenausstattung“
- 4.1.2 Faktor A 2 „Interventionszeitpunkt“
- 4.1.3 Zwischenfazit

- 4.2 Handlungsfähigkeit eines einflusssuchenden Akteurs

- 4.2.1 Intra-organisationale Faktoren (B 1)
- 4.2.2 Faktor B 2: „Führungsebene“
- 4.2.3 Faktor B 3: „Reputation“

- 5 Auswertung

- 5.1 Bewertung der Ergebnisse

- 5.1.1 Bewertung der einzelnen Hypothesen

- 5.1.2 Zusammenfassende Bemerkungen

- 5.2 Ausblick: IRAs im Forschungsinteresse

- 5.2.1 Zum Einflusspotenzial der EEA

- 5.2.2 IRA-Beitrag zur Bewertung der EU als Rechtsgemeinschaft

- 6 Schlussfolgerung
- Literaturverzeichnis
- Interviews

Table of Contents

Danksagung
Vorwort
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis

1 Einführung

- 1.1 Relevanz des Themas

- 1.1.1 IRAs als Forschungsgegenstand

- 1.1.2 Notwendigkeit eines integrierten Analyserahmens

- 1.1.1 IRAs als Forschungsgegenstand

- 1.1.2 Notwendigkeit eines integrierten Analyserahmens

- 1.2 Methodisches Vorgehen

- 1.2.1 Konzeptualisierung von Einfluss
- 1.2.2 Begründung der Fallauswahl
- 1.2.3 Mehrwert einer Einzelfallstudie

- 1.2.1 Konzeptualisierung von Einfluss
- 1.2.2 Begründung der Fallauswahl
- 1.2.3 Mehrwert einer Einzelfallstudie
- 1.3 Untersuchungsaufbau

1.1 Relevanz des Themas

- 1.1.1 IRAs als Forschungsgegenstand

- 1.1.2 Notwendigkeit eines integrierten Analyserahmens

1.1.1 IRAs als Forschungsgegenstand

1.1.2 Notwendigkeit eines integrierten Analyserahmens

1.2 Methodisches Vorgehen

- 1.2.1 Konzeptualisierung von Einfluss
- 1.2.2 Begründung der Fallauswahl
- 1.2.3 Mehrwert einer Einzelfallstudie

1.2.1 Konzeptualisierung von Einfluss
1.2.2 Begründung der Fallauswahl
1.2.3 Mehrwert einer Einzelfallstudie
1.3 Untersuchungsaufbau

2 Supranationale Verwaltungseinheiten im Forschungsinteresse

- 2.1 Begriffsdefinition: (Internationale) Verwaltung und IRAs

- 2.2 Administrative Akteure in Theorie und Praxis

- 2.2.1 Verwaltungen zwischen Autonomie, Einfluss und Kontrolle

- 2.2.2 Administrative Akteure in politikwissenschaftlichen Modellen

- 2.2.1 Verwaltungen zwischen Autonomie, Einfluss und Kontrolle

- 2.2.2 Administrative Akteure in politikwissenschaftlichen Modellen

- 2.3 Konzeptualisierung von Einfluss

- 2.3.1 Mehrwert theoretischer Ansätze und Modelle

- 2.3.2 Mehrwert empirischer Arbeiten

- 2.3.1 Mehrwert theoretischer Ansätze und Modelle

- 2.3.2 Mehrwert empirischer Arbeiten

- 2.4 Zusammenfassende Bemerkungen

2.1 Begriffsdefinition: (Internationale) Verwaltung und IRAs

2.2 Administrative Akteure in Theorie und Praxis

- 2.2.1 Verwaltungen zwischen Autonomie, Einfluss und Kontrolle

- 2.2.2 Administrative Akteure in politikwissenschaftlichen Modellen

2.2.1 Verwaltungen zwischen Autonomie, Einfluss und Kontrolle

2.2.2 Administrative Akteure in politikwissenschaftlichen Modellen

2.3 Konzeptualisierung von Einfluss

- 2.3.1 Mehrwert theoretischer Ansätze und Modelle

- 2.3.2 Mehrwert empirischer Arbeiten

2.3.1 Mehrwert theoretischer Ansätze und Modelle

2.3.2 Mehrwert empirischer Arbeiten

2.4 Zusammenfassende Bemerkungen

3 Ein handlungsleitender Bezugsrahmen

- 3.1 Modellierung eines handlungsleitenden Bezugsrahmens

- 3.2 Grundannahmen

- 3.2.1 Zur Wandelbarkeit politischer Interessen

- 3.2.2 Zum Wert der Ressource „Information“

- 3.2.1 Zur Wandelbarkeit politischer Interessen

- 3.2.2 Zum Wert der Ressource „Information“

- 3.3 Hypothesen

- 3.3.1 Offenheit politischer Akteure ggü. Informationen (A)

- 3.3.2 Handlungsfähigkeit eines einflusssuchenden Akteurs (B)

- 3.3.1 Offenheit politischer Akteure ggü. Informationen (A)

- 3.3.2 Handlungsfähigkeit eines einflusssuchenden Akteurs (B)

- 3.4 Zusammenfassende Bemerkungen

3.1 Modellierung eines handlungsleitenden Bezugsrahmens

3.2 Grundannahmen

- 3.2.1 Zur Wandelbarkeit politischer Interessen

- 3.2.2 Zum Wert der Ressource „Information“

3.2.1 Zur Wandelbarkeit politischer Interessen

3.2.2 Zum Wert der Ressource „Information“

3.3 Hypothesen

- 3.3.1 Offenheit politischer Akteure ggü. Informationen (A)

- 3.3.2 Handlungsfähigkeit eines einflusssuchenden Akteurs (B)

3.3.1 Offenheit politischer Akteure ggü. Informationen (A)

3.3.2 Handlungsfähigkeit eines einflusssuchenden Akteurs (B)

3.4 Zusammenfassende Bemerkungen

4 Fallstudie

- 4.1 Offenheit politischer Akteure ggü. Informationen (A)

- 4.1.1 Faktor A 1: „Ressourcenausstattung“
- 4.1.2 Faktor A 2 „Interventionszeitpunkt“
- 4.1.3 Zwischenfazit

- 4.1.1 Faktor A 1: „Ressourcenausstattung“
- 4.1.2 Faktor A 2 „Interventionszeitpunkt“
- 4.1.3 Zwischenfazit

- 4.2 Handlungsfähigkeit eines einflusssuchenden Akteurs

- 4.2.1 Intra-organisationale Faktoren (B 1)
- 4.2.2 Faktor B 2: „Führungsebene“
- 4.2.3 Faktor B 3: „Reputation“

- 4.2.1 Intra-organisationale Faktoren (B 1)
- 4.2.2 Faktor B 2: „Führungsebene“
- 4.2.3 Faktor B 3: „Reputation“

4.1 Offenheit politischer Akteure ggü. Informationen (A)

- 4.1.1 Faktor A 1: „Ressourcenausstattung“
- 4.1.2 Faktor A 2 „Interventionszeitpunkt“
- 4.1.3 Zwischenfazit

4.1.1 Faktor A 1: „Ressourcenausstattung“
4.1.2 Faktor A 2 „Interventionszeitpunkt“
4.1.3 Zwischenfazit

4.2 Handlungsfähigkeit eines einflusssuchenden Akteurs

- 4.2.1 Intra-organisationale Faktoren (B 1)
- 4.2.2 Faktor B 2: „Führungsebene“
- 4.2.3 Faktor B 3: „Reputation“

4.2.1 Intra-organisationale Faktoren (B 1)
4.2.2 Faktor B 2: „Führungsebene“
4.2.3 Faktor B 3: „Reputation“

5 Auswertung

- 5.1 Bewertung der Ergebnisse

- 5.1.1 Bewertung der einzelnen Hypothesen

- 5.1.2 Zusammenfassende Bemerkungen

- 5.1.1 Bewertung der einzelnen Hypothesen

- 5.1.2 Zusammenfassende Bemerkungen

- 5.2 Ausblick: IRAs im Forschungsinteresse

- 5.2.1 Zum Einflusspotenzial der EEA

- 5.2.2 IRA-Beitrag zur Bewertung der EU als Rechtsgemeinschaft

- 5.2.1 Zum Einflusspotenzial der EEA

- 5.2.2 IRA-Beitrag zur Bewertung der EU als Rechtsgemeinschaft

5.1 Bewertung der Ergebnisse

- 5.1.1 Bewertung der einzelnen Hypothesen

- 5.1.2 Zusammenfassende Bemerkungen

5.1.1 Bewertung der einzelnen Hypothesen

5.1.2 Zusammenfassende Bemerkungen

5.2 Ausblick: IRAs im Forschungsinteresse

- 5.2.1 Zum Einflusspotenzial der EEA

- 5.2.2 IRA-Beitrag zur Bewertung der EU als Rechtsgemeinschaft

5.2.1 Zum Einflusspotenzial der EEA

5.2.2 IRA-Beitrag zur Bewertung der EU als Rechtsgemeinschaft

6 Schlussfolgerung
Literaturverzeichnis
Interviews