Der Eurofrust des Dr. Thilo Sarrazin: Fakten und Folgerungen aus und zu dem Buch "Europa braucht den Euro nicht"
Author: Walter R. Kaiser
Date: 2013-04-02T00:00:00+00:00
Keywords: Rechtsratgeber; Ratgeber
Description: Die Bildzeitung fragt: Hat Sarrazin Recht? Der Ex-SPD-Finanzminister Steinbrück meint, das Buch sei unpolitisch aufs Scheitern fixiert . Ein Ökonomie-Professor ist der Ansicht, es sei ein langweiliges Technokratenbuch. Die Urteile über Sarrazins Buch sind wieder einmal geteilt. Sarrazins Buch ist auch diesmal keine leichte Kost. Es erfordert Zeit, Mühe und Konzentration, um es intensiv zu studieren. Zumindest Grundkenntnisse der Volks- und Finanzwirtschaft wären für das Verständnis äußerst hilfreich.Dieses kompakte Taschenbuch ist interessant für Sie, wenn Sie a) Sarrazins Buch nicht gekauft h
Publisher: Books on Demand

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

Magisches Denken
Politische Wette
Visionen, Visionen
Fahrt ohne Führer
Ordnung im Chaos

1 - Von der deutschen Währungsreform zum Europäischen Währungssystem – die Vorgeschichte der Europäischen Währungsunion

Die Währungsordnung von Bretton Woods
Deutsche Prägungen: Die D-Mark und das Wirtschaftswunder
Das Ende der Währungsordnung von Bretton Woods
Die keynesianische Lehre scheitert an der Praxis
Überschussländer als Sündenböcke: Die Lokomotivtheorie
Zwischen Keynes und Konsolidierung: Die letzten Jahre der sozialliberalen Koalition
Staatsverschuldung, Inflation und Wechselkurse

2 - Das Konzept der Europäischen Währungsunion und seine Bruchstellen – eine Bestandsaufnahme

Voraussetzungen für gutes Geld: Das Beispiel des Goldstandards
Der Antrieb für die gemeinsame Währung
Ordnungsbilder und -konzepte

Wettbewerbsliberalismus im Gemeinsamen Markt

Der Maastricht-Vertrag

Europäisches Notenbanksystem
Die Staatshaushalte in der Währungsunion

Die Konvergenzkriterien
Erfolgsvoraussetzungen und Bruchstellen

Flexible, wettbewerbsorientierte Arbeits- und Gütermärkte
Finanzpolitik nach Maastricht-Kriterien
Unabhängigkeit der EZB
Ausschluss monetärer Staatsfinanzierung
Beachtung des No-Bail-Out-Prinzips
Sanktionierung und Einklagbarkeit von Vertragsbrüchen

3 - Der Vollzug der Europäischen Währungsunion: Was ging schief und warum?

Missverständnisse

Unabhängigkeit der Notenbank
Risiken von »Sovereign Debt«
Das No-Bail-Out-Prinzip
Euro als »Geschenk«

Vertragsbrüche

Verschuldungsgrenzen
No Bail-Out
Monetäre Staatsfinanzierung

Die ökonomischen Ergebnisse

Wachstum und Wohlstand
Beschäftigung
Außenhandel, Leistungsbilanzen
Die Zahlungsbilanzkrise im Euroraum und ihre Finanzierung
Inflation und Lohnstückkosten
Staatsverschuldung
Zinsen
Hat die Geldpolitik versagt?

Notenbank und »Sovereign Debt«

Risiken der monetären Finanzierung durch die EZB
Der aufgebaute Druck
Auseinanderbrechen des Euroraumes?
Notenbankpolitik und Fiskalpolitik: Ein wichtiger Rückkopplungsmechanismus

4 - Die europäische Rettungs- und Währungspolitik 2009 bis 2012

Die Ruhe vor dem Sturm
Warum gerade Griechenland?
Die griechische Frage sine ira et studio
Die Logik des No Bail-Out
Die Logik des Rettungsschirms
Der Charme der Insolvenz
Austritt aus dem Euro?
Die Bankenfrage
Ansteckung, Brandmauern und Bazookas
Eurobonds
Lender of last Resort
Die Rettungspolitik und das Grundgesetz
Sechzehn Krisengipfel und viele Rettungsschirme
Anleihekauf durch die EZB: Die Vertreibung aus dem Paradies
Die deutsche Gesamthaftung: Risiken und Wahrscheinlichkeiten
Wirtschaftsregierung und Fiskalunion
Der zwischenstaatliche Vertrag
Das »endgültige« Griechenland-Paket
Die »Dicke Bertha« der EZB

5 - Die »Vorteile« der Währungsunion, prinzipiell hinterfragt

Wäre der Euro gekommen, wenn wir 1992 gewusst hätten, was wir heute wissen?
Scheitert Europa, wenn der Euro scheitert?
Wird Deutschland verschweizern?
Der Missbrauch des Euro für währungsfremde Zwecke
Der Euro als Katalysator der europäischen Integration?
Außenhandel und Binnenmarkt
Wachstum und Beschäftigung
Was bleibt?

6 - Die Weltfinanzkrise, die Systemfrage und was daraus zu lernen ist

Die Krisengeschichte

Säkularer Rückgang der Inflation durch Globalisierung
Die USA werden zum Schuldner, China wird zum Gläubiger der Welt
Leichte Geldpolitik wird scheinbar straflos möglich
Ewiges Wachstum ohne Krise?
Die Inflation der Vermögenspreise
Subprime Loans: Die Formel zum Reichtum für alle
Zusammenbruch: Wie Kapital verdampft
Die Kosten der Krise

Die Psychologie des Kollektivirrtums
Lehren aus der Krise

Regulierung der Banken und der Finanzmärkte

Too big to fail?
Fortfall der Risikoadjustierung von Eigenkapitalanforderungen
Mindestquote des Eigenkapitals
Bewertungs- und Bilanzierungsfragen
Trennung von Publikumsbanken und Investmentbanking
Eigenkapitalanforderungen beim Erwerb von Immobilien
Wie viel Finanzsektor braucht die Volkswirtschaft?

Geldpolitik
Finanzpolitik

Schuld und Schulden: Die Systemfrage

7 - Die Rolle der staatlichen Haushalte

Vorbemerkung
Zur Ordnungspolitik der Staatsfinanzen

Die anthropologische Konstante des Finanzwesens
Staatsvertrauen und die Rolle der Solidarität
Staatsdefizit und Staatsquote
Staatsdefizit und Notenbank
Leistungsbilanz, Sparen und Staatshaushalt
Logik der Nachhaltigkeit und Technik der Haushaltssanierung

Zur Grundlogik konzeptioneller Finanzpolitik
Zur Praxis von Konsolidierung

Konsolidierung des Bundeshaushalts 1981/82
Konsolidierung der Bundesbahn von 1982 bis 1989
Konsolidierung des Landeshaushalts von Rheinland-Pfalz von 1991 bis 1997
Konsolidierung des Landeshaushalts von Berlin von 2002 bis 2009

Der Todeszins
Hilft eine Schuldenbremse?

Der Blick auf einzelne Euroländer

Frankreich
Italien
Spanien
Portugal
Griechenland
Irland

Europäische Finanzpolitik

Die Furcht vor dem Laufmascheneffekt
Schuldenbremsen und Sanktionsregime
EFSF und ESM
Eurobonds und andere Elemente gemeinschaftlicher Haftung
Fiskalunion – Transferunion

Wie geht es weiter?

8 - Die Währungsunion und die Zukunft Europas

Was ist Europa?
Europa und seine Völker

Historisches
Das Verhältnis der Völker

Die deutsche Flucht nach Europa
Was ist ein Scheitern Europas?
Europa in der Welt
Ordnungsbilder für Europa
Ein europäischer Bundesstaat?
Ausblick

Anmerkungen

Einleitung
1 - Von der deutschen Währungsreform zum Europäischen Währungssystem  – die Vorgeschichte der Europäischen Währungsunion
2 - Das Konzept der Europäischen Währungsunion und seine Bruchstellen – eine Bestandsaufnahme
3 - Der Vollzug der Europäischen Währungsunion: Was ging schief und warum?
4 - Die europäische Rettungs- und Währungspolitik 2009 bis 2012
5 - Die »Vorteile« der Währungsunion, prinzipiell hinterfragt
6 - Die Weltfinanzkrise, die Systemfrage und was daraus zu lernen ist
7 - Die Rolle der staatlichen Haushalte
8 - Die Währungsunion und die Zukunft Europas

Copyright

Einleitung

Für die Behandlung mancher gesellschaftlicher Fragen recht nützlich ist der amerikanische Grundsatz »If it ain’t broke, don’t fix it.« Nach diesem Grundsatz hätte für die Deutschen das Allerletzte, was Anfang der neunziger Jahre in ihrer Gesellschaft der Reform und Änderung bedurfte, die Währung sein dürfen. Auch der glühendste Euro-Befürworter hat ja in Deutschland niemals versucht, mit dem Argument zu punkten, die D-Mark habe sich nicht bewährt.

Magisches Denken

Für jene Europäer, die die Zufälle des Schicksals dazu verdammt hatten, ihr Geld in Drachmen, Lire oder Escudos zu verdienen, darin ihre Rechnungen zu bezahlen und ihr Vermögen zu bilden, sah die Betrachtung natürlich anders aus. Sie neigten dazu, den Glanz deutscher Ingenieurprodukte, den Lebensstandard in Deutschland und den guten Zustand deutscher Infrastruktur, die vergleichsweise hohe Preisstabilität in Deutschland und vieles, um das man Deutschland beneidete, mit dem Umstand zu verwechseln, dass man in Deutschland in D-Mark bezahlte.

Aber nicht nur die Menschen erlagen diesem magischen Denken, auch die Politiker, Medienleute und Regierungen überall in Europa taten dies: Die gemeinsame Währung, ausgestattet mit der Stärke und dem Prestige der in ihr aufgegangenen D-Mark, sollte der Zaubertrank, das Lebenselixier sein, das endlich wirtschaftliche Gleichheit schuf und das ständige, als peinlich und als Vorwurf empfundene Gefälle zwischen der D-Mark-Zone und dem Rest Europas beseitigte.

Wir fühlen uns an die Asterix-Comics erinnert: Vor der gemeinsamen Währung waren nur die Deutschen (oder die Holländer, Österreicher oder Dänen, aber die zählten nicht so) wirtschaftlich so stark wie Obelix. Dann aber, wenn Miraculix den Zaubertrank »gemeinsame Währung« mischte und alle davon tranken, dann würden sie alle so stark wie Obelix sein. Der deutsche Obelix hatte ja auch ein schlechtes Gewissen wegen seiner Stärke und wollte diese gerne teilen und sich damit nebenbei auch aller Schuldgefühle entledigen, die ihn zu Recht seit dem Zweiten Weltkrieg plagten und die Freude am eigenen Erfolg schmälerten.

Wenn es noch einer Bestätigung bedurfte, was für Wunder die richtige Währung bewirkte, dann schien 1990 die deutsch-deutsche Währungsunion mit der bald danach folgenden deutschen Einheit das schlagende Beispiel zu liefern. Dass Westdeutschland den »Erfolg« dieser Währungsunion mit einem Land, das nur ein Viertel der westdeutschen Bevölkerung hatte, bis heute mit Nettotransfers von rund. 1500 Mrd. € bezahlte, drang schon weniger ins allgemeine Bewusstsein.

Der Kanzler der Einheit, Helmut Kohl, hatte irgendwann im Frühling 1990 die traditionelle deutsche Position aufgegeben, dass eine gemeinsame Währung nur in einem Europäischen Bundesstaat möglich sei. Er wollte wegen der deutschen Wiedervereinigung den großen Freund und Partner Frankreich nicht verstimmen und nur ja keine Zweifel an der europäischen Bestimmung Deutschlands aufkommen lassen. Helmut Kohl versuchte, dieses Nachgeben im Grundsätzlichen zunächst noch zu verschleiern, um den deutschen Skeptikern einer Währungsunion keinen Rückenwind zu geben. Am 6. November 1991 erklärte er im Deutschen Bundestag:

»Man kann dies nicht oft genug sagen. Die politische Union ist das unerlässliche Gegenstück zur Wirtschafts- und Währungsunion. Die jüngere Geschichte, und zwar nicht nur die Deutschlands, lehrt uns, dass die Vorstellung, man könne eine Wirtschafts- und Währungsunion ohne politische Union auf die Dauer erhalten, abwegig ist.«[1]

Wenn dies so war und Helmut Kohl dies wirklich glaubte, dann hätte es die Verantwortung für Deutschland damals erfordert, den europäischen Partnern eine klare Option zu geben: Die gemeinsame Währung gibt es dann, wenn Einigung über einen exakten Vertrag für eine politische Union erzielt ist und dieser unterschrieben wurde. Das Ob und der Zeitpunkt würden von den Partnern abhängen: Je nach ihrer Wahl in einem Jahr, in 10 Jahren oder in 50 Jahren oder auch gar nicht.

Politische Wette

Stattdessen ging die deutsche Seite eine in ihrem Inhalt unscharfe und in ihren Risiken unklare Wette auf Kosten deutscher Interessen ein. Die kühne Hoffnung war: Gerade weil eine Währungsunion ohne politische Union auf die Dauer nicht funktionieren könne, würden, wenn die Währungsunion einmal da sei, die Sachzwänge zur politischen Union diese quasi automatisch herbeizwingen. Noch heute ist aus mancher Äußerung von Finanzminister Wolfgang Schäuble diese Einstellung zu entnehmen.

Manche denken, Politik hat gar nicht so viel Macht. Das ist generell richtig. Aber sie hat die Macht, und die hat sie immer wieder unter Beweis gestellt, im konkreten Fall Expertenwissen und gesunden Menschenverstand zu missachten und Fehlentscheidungen zu treffen, deren dramatische Folgen sie selbst nicht überschaut, und dann, wenn sie eintreten, zu lange verharmlost und unterdrückt.

Als die politische Entscheidung für eine Währungsunion ohne politische Union gefallen war, gelang es der deutschen Verhandlungskunst immerhin noch, mit dem Maastricht-Vertrag einen Weg zu finden, der hätte funktionieren können, wenn sich alle Vertragspartner nach dem Geist und Buchstaben des Vertrages verhalten und ihre Volkswirtschaften entsprechend reformiert hätten. Wären die Partner aber alle so beschaffen gewesen, hätte man eine Währungsunion sowieso nicht gebraucht, bzw. die gemeinsame Währung wäre ganz organisch und ohne besondere Anstrengung zum Endpunkt einer politischen Union geworden.

Ich selbst hielt Ende der neunziger Jahre den eingeschlagenen Weg zwar für riskant, aber dann für chancenreich, wenn alle Beteiligten die Risiken beachteten und die Chancen nutzten. Als die beiden wesentlichen Risiken benannte ich 1996:

»Insbesondere die ärmeren Regionen können nicht mehr darauf bauen, dass ihnen Abwertungen der nationalen Währung von Zeit zu Zeit eine Verbesserung der Konkurrenzfähigkeit quasi ›frei Haus‹ liefern und damit vergangene lohnpolitische Irrtümer elegant ausgleichen. Umgekehrt wird vielmehr ein Schuh daraus: Für Wachstum und Beschäftigung werden die Chancen der einheitlichen Währung am besten genutzt, wenn bei den direkten und indirekten Arbeitskosten maximale regionale und sektorale Flexibilität bis hinab auf die betriebliche Ebene herrscht.«[2]

»Ihre disziplinierende Wirkung auf die Finanzpolitik kann die Geldpolitik aber nur entfalten, wenn finanziell unsolide Staaten nicht auf ein ›bailing out‹ aus der Gemeinschaftskasse oder durch Mechanismen des horizontalen Finanzausgleichs hoffen dürfen.«[3]

Beide Risiken sind leider eingetreten, wie das zunehmende Auseinanderklaffen der Wettbewerbsfähigkeit der Euroländer einerseits und die Krise der Staatsfinanzen im Euroraum andererseits zeigen. Die Skeptiker unter den Fachleuten waren damals in der Mehrheit. Ihre Argumente waren schlüssig, sie waren einleuchtend, und sie behielten Recht. Weshalb hat man dann damals nicht auf sie gehört? Die Wahrheit ist, die Menschen denken nicht in Argumenten. Nur die Experten tun es, wenn sie unter sich sind. Menschen denken in Bildern, und das umso mehr, je weniger sie von einer Sache verstehen. Erfolgreiche Diktaturen wissen dies, und erfolgreiche Werbeexperten wissen dies auch.

Visionen, Visionen

Auch führende Politiker und nicht nur die von ihnen Geführten denken in Bildern, und auch bei ihnen kann das richtige Bild das beste Argument besiegen: Der amerikanische Präsident Ronald Reagan hatte in seinen ersten Jahren einen Haushaltsdirektor namens David Stockman, der einen heldenhaften Kampf für die richtige Budget- und Steuerpolitik, insbesondere aber gegen die Budgetforderungen des Verteidigungsministers Caspar Weinberger führte. Er scheitere glorios. Als Schlüsselerlebnis seines Scheiterns schildert er eine Sitzung bei Präsident Reagan über die Eckwerte des Verteidigungshaushalts. Zunächst trug Stockman seine Zahlen vor. Die waren schlimm, falls sich der Verteidigungsminister durchsetzte, schienen aber den Präsidenten nicht übermäßig zu beeindrucken. Dann legte Caspar Weinberger eine einzige Folie mit einer Zeichnung auf: Links stand ein kleiner zerlumpter abgemagerter GI, rechts ein großer starker Marinesoldat mit voller Bewaffnung. Unter dem linken Bild stand »Their army«, unter dem rechten Bild »Our army«. Der Präsident zeigte auf das rechte Bild und sagte »I want that.« Die Diskussion war beendet, das größte Aufrüstungsprogramm der Nachkriegszeit war beschlossen und wurde mit Schulden finanziert. David Stockman war nicht mehr lang im Amt, im August 1985 trat er zurück. Aber sein Buch über seine Jahre mit Ronald Reagan bleibt für jeden Finanzpolitiker lesenswert.[4]

Wie Ronald Reagan war Helmut Kohl kein Mann der Details, sondern ein Mann der Visionen. Dazu war er sehr emotional. Auf der Folie, die 1991 Helmut Kohl zur Entscheidung vorgelegt wurde, standen offenbar »Their Europe« und »Our Europe« einander gegenüber:

»Their Europe« war die Liste kleinlicher Bedenken ungeliebter Technokraten und ordnungspolitischer Prinzipienreiter, die die große europäische Idee aufhalten und bis zur Unkenntlichkeit zermahlen würden.

»Our Europe« war die Gesetzestafel mit der Aufschrift »Europäische Währungsunion«, die den Weg ins gelobte Land namens »politische Union« wies. Und Helmut Kohl war in diesem Bild der Moses des deutschen Volkes auf dem Weg zu seiner europäischen Bestimmung.

Ich empfinde dieses Bild nicht als übermäßig spöttisch oder zynisch. Ich glaube vielmehr, dass es sich im übertragenen Sinne genauso abgespielt hat. Wie viele ältere Männer war Helmut Kohl von dem Gefühl getrieben, wichtige langfristige Fragen, für die die Weisheit und Macht seiner Nachfolger nicht ausreichen würden, möglichst zu seiner Zeit abschließend zu regeln, mochten ein paar technische Unterpunkte auch noch ungeklärt sein. So kam Deutschland zum Euro. Die Experten Hans Tietmeyer, Horst Köhler, Jürgen Stark und viele andere Helfer in hohen Stellen knirschten mit den Zähnen, äußerten Bedenken, aber am Ende liehen sie ihre Expertenhand, um der Traumfigur »Europäische Währungsunion« ins Leben zu helfen. Sogar ein Inkubatorzelt namens »Stabilitätspakt« erfanden sie und stellten es vorsorglich bereit.

Es half nichts, die Traumfigur »Europäische Währungsunion«, einmal in der Welt, entwickelte sich fortan, und in den letzten Jahren zunehmend eigenwillig, nach ihren eigenen Gesetzen und entzog sich mehr und mehr den Bändigungsversuchen ihrer Schöpfer.

Ungerecht wäre es, und es würde auch nicht weiterführen, den heute verantwortlichen Politikern die Vorgeschichte der gemeinsamen Währung moralisierend vorzuhalten. Merkel, Sarkozy und alle, die gerade Verantwortung tragen, können nichts für diese Vorgeschichte, aber sie müssen mit ihren Folgen umgehen. Der Bürger allerdings hat keinen Anlass, zur Frage der gemeinsamen Währung heute in die Politik ein höheres Systemvertrauen zu setzen, als dies 1992 angemessen gewesen wäre. Eine Überernährung mit Krisenszenarien, Katastrophenrufen, Solidaritätsappellen und gegenseitigen Vorwürfen hat bei vielen zu Verwirrung und Gedankenlähmung geführt und zudem ein breites Unbehagen gefördert. Jürgen Kaube zitierte dazu den Satz des antiken griechischen Historikers Thukydides, im Krieg verlören die Worte ihre feste Bedeutung, weil alle nur noch taktisch verwendet würden, und meinte, dies gelte offenbar auch für Wirtschaftskrisen.[5] Das Vertrauen in den Euro ist gesunken, und besonders alarmierend ist, dass die Jüngeren ihm noch weniger vertrauen als die Älteren.[6]

Angela Merkel zumal konnte nichts für den Schlamassel, den sie übernommen hatte. Aber sie nahm Kohls Erbe an und erwies sich im Sommer 2011 mit der Formel »Scheitert der Euro, dann scheitert Europa« als seine würdige politische Tochter. Denn damit machte sie ihre Haltung klar, dass jetzt nicht die Zeit für nationale Egoismen und kleinliche fiskalische Erwägungen sei. Das große Ganze schien in Gefahr, das Vermächtnis Robert Schumanns und Konrad Adenauers schien bedroht. Dazu passte ein Bundesfinanzminister Schäuble, der sich schon seit seinem Amtsantritt im November 2009 mehr um die europäische Zukunft als um die deutschen Staatsfinanzen zu sorgen schien.

Auch Helmut Schmidt unterstrich mit der Kraft seiner großen Autorität als Altbundeskanzler und Weltökonom diese Linie, als er am 4. Dezember 2011 in einer Rede vor dem SPD-Parteitag den Bogen schlug von der deutschen Schuld am Holocaust über das europäische Vermächtnis Robert Schumanns und Konrad Adenauers bis zur gemeinsamen Währung und zur Notwendigkeit deutscher Mithaftung für die Schulden der Partner-Länder im Euroraum.[7] Diese Rede brachte das Dilemma Deutschlands – nämlich das anhaltende Gefangensein in der Schuld der Nachkriegszeit – exemplarisch auf den Punkt. Helmut Schmidt zeigte die moralische Stärke, die Deutschland daraus gewonnen hat und noch gewinnt, dass es diese Schuld annimmt. Ungewollt zeigte er aber auch die Gefahr, die darin liegt, wenn das deutsche Schuldbewusstsein Entscheidungen prägt, die besser auf der Grundlage ökonomischer Vernunft und sorgfältiger Interessenabwägung getroffen würden. Helmut Schmidts Tragik ist: Auch da, wo er Unrecht hat, gibt ihm seine schöne klare Sprache mit ihren lebendigen Bildern eine überlegene Überzeugungskraft.

Ich persönlich halte es nämlich – anders als Helmut Schmidt und viele Protagonisten des Euro dies tun – für besser, unterschiedliche Argumentationsebenen sauber zu trennen, und so gehe ich in diesem Buch auch vor:

- – Der ökonomische Nutzen (oder Schaden) der gemeinsamen Währung für Wohlstand, Wachstum und Beschäftigung in den Staaten der Währungsunion muss aus seinem eigenen Recht analysiert und abgewogen werden.

- – Die besondere Rolle, die eine gemeinsame Währung für die weitere Entwicklung der europäischen Einigung bis hin zu einer politischen Union spielen kann, tritt dann hinzu. Soweit man zu diesem Zweck etwas tut oder vorschlägt, was ökonomisch nicht optimal ist, ist auch dies offen zu diskutieren. Ökonomische Preise für politische Ziele müssen benannt und dürfen nicht verschleiert werden.

- – Soweit die deutsche Politik meint, aufgrund politischer Erwägungen wegen der deutschen Schuld am Zweiten Weltkrieg und dem Holocaust besondere Opfer im Sinne einer »europäischen Solidarität« bringen zu müssen, sollte auch dies offen diskutiert und klar ausgewiesen werden.

In den komplizierten Fragen um die Währungsunion dient zu viel europäische Gefühligkeit nicht der geistigen Klarheit. Die Aussage »Scheitert der Euro, dann scheitert Europa« hat zwar einen emotionalen und fundamentalen Charakter, das ist ja auch beabsichtigt. Gleichzeitig aber ist sie extrem unscharf: Was genau ist in diesem Zusammenhang »Europa«, und was sind die Maßstäbe, an denen man sein »Scheitern« misst? Sind die Briten, Schweden, Polen, Tschechen keine Europäer oder leben sie in gescheiterten Staaten, nur weil sie nicht mit Euro zahlen? Gibt es in Süditalien und auf dem Peloponnes blühende Landschaften, nur weil dort der Euro die Währung ist? Diesem Geraune von Scheitern und Endzeitgeschehen setze ich eine ganz pragmatische These entgegen: »Europa braucht den Euro nicht.«

Wie kann es sein, dass der ganze europäische Wiederaufbau seit 1945, der gewaltigste Wohlstandszuwachs der Menschheitsgeschichte und eine der längsten Friedensperioden, die es je in Europa gab, 60 Jahre lang weder eine gemeinsame Währung zur Voraussetzung hatten noch die Notwendigkeit mit sich brachten, für die Staatsschulden anderer Länder aufzukommen? Plötzlich aber sollen Wohlstand und Friede in Europa nur möglich sein, wenn es nicht nur eine gemeinsame Währung gibt, sondern auch eine gemeinsame Staatskasse, bei der am Ende jedes Land für die Rechnungen aller anderen bürgt?

Der Verdacht drängt sich auf: Hier wird politisch mit großen Scheinen gewedelt, weil es im politischen Austausch und beim sachlichen Argument an werthaltiger kleiner Münze mangelt. Aber es ergibt auch keinen Sinn, sich billig über jene zu erheben, die in ihrer Argumentationsnot zu großen Worten greifen.

Fahrt ohne Führer

Der bedrückende Eindruck im Frühling 2012 ist: Das Projekt »Europäische Währungsunion« entwickelt sich nach einer Eigengesetzlichkeit, die auch die Staatenlenker und ihre Berater kaum durchschauen: Sie bestimmen nicht den Kurs, sondern reagieren bestenfalls, und Angela Merkel, deren Stimme sich genauso wie die der freundlichen Frau im Navigator meines Autos anhört, scheint auch exakt diese Funktion wahrzunehmen: Wenn ich offenbar falsch gefahren bin, höre ich für einige Zeit »Wenn möglich, bitte wenden«, und dann, wenn die Abweichung sich vergrößert hat, höre ich »Bitte links abbiegen«. Hat der Wagen das kartographierte Gelände verlassen, meldet die freundliche Stimme: »Das Ziel liegt in der angegebenen Richtung.« Bei meinem Auto weiß ich, dass die freundliche Stimme keinen Einfluss auf den Kurs des Wagens hat, sondern nur den Sachstand vermeldet. Ich befürchte, bei der Entwicklung der Währungsunion könnte es ähnlich sein. In einem bemerkenswerten Gespräch mit Günther Jauch sagte Angela Merkel auch recht klar, dass sie bei den Entscheidungen zum Euro quasi auf Sicht fährt, so wie die Situation des Tages es nahelegt.[8] Eine strategische Kursbestimmung ist da allenfalls auf der allerhöchsten (und abstrakten) Wertebene erkennbar. Tatsächlich überlagern sich viele Fragen, die schon je für sich kaum eindeutig zu beantworten sind, bzw. je nach Präferenz und Werturteil ganz unterschiedliche Antworten zulassen:

- – Wie soll das staatliche Gefäß des gemeinsamen Europa letztlich beschaffen sein: ein Europa der Vaterländer mit einem Gemeinsamen Markt und intern offenen Grenzen, oder ein europäischer Zentralstaat mit strikter Fiskalkontrolle über seine Glieder?

- – Welche Vorteile hat ein Vereinigtes Europa in einer immer stärker bevölkerten Welt? Gibt es vielleicht auch Nachteile?

- – Hat die Europäische Währungsunion eingebaute Web- und Denkfehler, und wo liegen diese? Oder handelt es sich um eine gute Konstruktion, die lediglich unsachgemäß bedient wurde?

- – Ist die Globalisierung und Integration der weltweiten Güter- und Finanzmärkte zu weit gegangen, so dass die weltweiten Entscheidungszusammenhänge zu komplex werden und damit die Ganglinie der Weltwirtschaft zu unbeherrschbar?

- – Oder fehlt es lediglich an der richtigen Regulierung der internationalen Finanzmärkte, und wie könnte diese aussehen?

- – Welche grundsätzlichen Fehler haben zur großen Finanzkrise 2007–2009 geführt, und was hat man daraus gelernt bzw. was kann man daraus lernen?

- – Weshalb gelten manche Staaten der Eurozone als insolvenzgefährdet, Länder wie Großbritannien oder die Türkei, die im Verhältnis zu ihrer Wirtschaftskraft viel mehr Schulden machen, dagegen nicht?

- – Woher nimmt man den Optimismus, man könne auf europäischer Ebene durch Zuckerbrot und Peitsche das Finanzgebaren von Griechenland oder Italien in den Griff bekommen, wenn derartige Disziplinierungsversuche schon innerhalb von Nationalstaaten scheitern, wie das Beispiel der süditalienischen Regionen in Italien oder einiger Bundesländer in Deutschland zeigt?

- – Machen Staatshaushalte generell zu viele Schulden, und kann eine gesetzliche Schuldenbremse helfen?

- – Würde eine gemeinsame Wirtschafts- und Finanzregierung die Europäische Währungsunion stabiler machen, und was bedeutet das eigentlich?

- – Welches Ordnungsbild haben wir von den Nationalstaaten und Europa: Sollen sie primär den Rahmen für eine soziale Marktwirtschaft setzen, und ein offener Wettbewerb regelt den Rest, oder haben wir mehr einen Versorgungsstaat im Blick?

- – Was lehren uns die Beispiele traditionsreicher und stabiler Bundesstaaten wie die USA und die Schweiz?

Dieser Fragenkatalog ist nicht vollständig, er überlagert sich teilweise. Weil es teils um Werturteile und teils um nur schwer belegbare Einschätzungen bestehender Wirkungszusammenhänge geht, wird man ganz unterschiedliche Antworten nicht einfach mit dem Prädikat »richtig« oder »falsch« belegen können. Auch die Antworten, die ich gebe, sind von Einschätzungen und Werturteilen geprägt.

Als ich 1996 mein schon erwähntes Buch über den Euro veröffentlichte, hatte ich die Arbeit daran als Skeptiker begonnen und als Befürworter beendet. Ich war beeindruckt von den kolossalen fiskalischen Anstrengungen, die Italiener, Franzosen und andere begonnen hatten. Und ich setzte darauf, dass der Haftungsausschluss für Staatsschulden anderer Mitgliedsstaaten genügend Disziplin freisetzen würde, weil ja die »Sünder« durch höhere Zinsen bestraft werden.

Dieser liberale Euro-Traum ist leider im Augenblick ausgeträumt. Ich habe mir gleichwohl Zeit genommen, um mein eigenes Urteil zu überprüfen.

Als Bundesbank-Vorstand war ich zwar engagiert gegen die Hilfe für Griechenland, den ersten Rettungsschirm und den Ankauf von Anleihen durch die EZB, denn das war das genaue Gegenteil meines liberalen Euro-Traums. Ich habe das aber intern gelassen. Später fand ich, dass ich der Aufregung über mein Buch »Deutschland schafft sich ab« nicht quasi durch ein paar spontane steile Thesen zum Euro weitere sachfremde Nahrung geben sollte.

Mit Sympathie habe ich die kritischen Stellungnahmen vieler namhafter Ökonomen wie Otmar Issing, Hans-Werner Sinn und Stefan Homburg, die Verfassungsklage von Peter Gauweiler und die engagierte Kritik von Hans-Olaf Henkel verfolgt. Nicht jede Position dieser Kritiker machte ich mir zu eigen, aber die Substanz vieler Bedenken teilte ich.

Ordnung im Chaos

Gelegentlich muss man bereit sein, etwas zu tun, das aus rein sachlicher Perspektive falsch sein mag, um höhere Ziele zu erreichen. Die Zukunft Europas und ihre Beziehung zur gemeinsamen Währung waren ein Feld des Zweifels, über das ich im letzten Jahr gegrübelt habe. Kann es sein, dass das, was wirtschaftlich falsch ist, politisch richtig ist, weil es um Ziele geht, die das rein Wirtschaftliche quasi transzendieren? Auch davon handelt das vorliegende Buch.

Den Römischen Verträgen, die 1958 die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) begründeten, lag das Konzept eines Gemeinsamen Marktes zugrunde. Dieses Konzept bedeutet, richtig durchdacht und konsequent durchgeführt, dass überall Niederlassungsfreiheit und vergleichbare Chancen im Wettbewerb herrschen. Die Mitgliedsstaaten können den Wettbewerb durch gute Bildung und Ausbildung, leistungsfähige Wissenschaft, gute Infrastruktur, verlässliche staatliche Dienstleistungen, durch eine preisgünstige, flexible und korruptionsfreie öffentliche Verwaltung beeinflussen.

In der Ordnung des Gemeinsamen Marktes behalten aber alle handelnden Subjekte ihre ursprünglichen Verantwortlichkeiten, und sie haften in diesem Rahmen selbstverständlich auch für ihre Schulden, niemand anders tut das sonst. Zu diesen handelnden Subjekten zählen auch die Mitgliedsstaaten des Gemeinsamen Marktes.

Auch eine gemeinsame Währung ändert an diesem Ordnungsrahmen grundsätzlich nichts und ist bei einer unabhängigen, vorrangig dem Ziel stabilen Geldwertes verpflichteten Notenbank grundsätzlich mit diesem kompatibel.

Natürlich haben alle Staaten in diesem Rahmen das Recht, Irrtümer zu begehen und z.B. mehr Schulden zu machen, als für das betreffende Gemeinwesen dienlich ist. Den Schaden haben die Bürger, die müssen sich dann eben eine andere Regierung wählen. Den Schaden haben u. U. auch die Gläubiger, wenn der betreffende Staat bei der Bedienung seiner Schulden in Schwierigkeiten gerät. Wie bei Unternehmen und privaten Schuldnern, so müssen eben die Gläubiger auch bei staatlichen Schuldnern prüfen, wem sie ihr Geld zu welchen Bedingungen anvertrauen.

Eines wird allerdings nicht funktionieren – so jedenfalls meine Eingangsthese: vernünftiges Verhalten der staatlichen Schuldner quasi zentral zu erzwingen. Erstens ist selten eindeutig feststellbar, was eigentlich vernünftig ist. Unterschiedliche Weltbilder und politische Ziele können auch Unterschiede in der Verschuldungspolitik mit sich bringen, die nicht einfach auf einer Skala »falsch und richtig« angeordnet werden können. Zweitens aber bedingt die wirksame Kontrolle des Verschuldungsverhaltens entweder eine Eingriffsintensität, die den betroffenen Staat seines souveränen Charakters beraubt, oder sie ist unwirksam.

Aber der Reihe nach. Ich will den Leser nicht vorzeitig auf bestimmte Meinungen festlegen, zumal ich auch am Ende des Buches die absolute Wahrheit nicht entdeckt haben werde. Der Leser bekommt auf dem Weg durch die verschiedenen Kapitel die Fakten, aber auch das argumentative Rüstzeug, um sich sein eigenes Urteil zu bilden:

- – Ich beginne mit einem Rückblick auf die Wirtschafts- und Währungsgeschichte von der Währungsreform bis zum Vorabend der Europäischen Währungsunion. Alle Themen, über die wir heute diskutieren, waren auch schon damals im Streit. Und fast alle Irrtümer, die wir heute erwägen, waren auch damals schon in der Diskussion.

- – Ich beschreibe sodann die Entstehung und die konzeptionellen Voraussetzungen des Maastricht-Vertrages. Alles, was seitdem schiefgegangen ist, war Anfang der neunziger Jahre bereits als Risiko erkennbar. Beim Vollzug der Währungsunion von 1999 bis 2010 erörtere ich, was schiefging und weshalb.

- – Auf dieser Grundlage beschreibe ich den Ablauf und die Ergebnisse von drei Jahren Rettungspolitik und erörtere danach die Frage, ob man denn der gemeinsamen Währung überhaupt prinzipielle Vorteile zuschreiben kann.

- – Das europäische Währungsdrama findet statt in einer globalisierten Welt. Seine Ausprägung und weitere Entwicklung wird auch geprägt durch die Folgen der Weltfinanzkrise von 2008/2009 und ist nicht zu trennen von den großen Systemfragen, die gegenwärtig zunehmend diskutiert werden.

- – Im Zentrum der Krise der Währungsunion steht die Krise der Staatsverschuldung in vielen Ländern. Deshalb gehe ich auf die Rolle der staatlichen Haushalte und der Möglichkeiten ihrer Sanierung intensiver ein.

- – Jeder, der eine Meinung zum Euro hat, hat bewusst oder unbewusst auch eine Meinung zu Europa. Zuallererst die offiziöse deutsche Politik, die ja die D-Mark hingab, um den europäischen Bundesstaat zu erreichen. Und die Formulierung von Angela Merkel »Scheitert der Euro, dann scheitert Europa« zeigt klar, dass es maßgeblichen Politikern gar nicht um die Währung geht, sondern um ein weitergehendes Ziel. Deshalb gilt auch die Frage: Welche Art von Währung und Finanzverfassung braucht das Europa, das wir uns wünschen? Oder wird hier etwas zusammengezwungen, das nicht zusammengehört?

- – Zum Abschluss markiere ich Elemente einer Marschroute: Einerseits hilft es nicht, Fehlentscheidungen zu bejammern, die seit 1991 bis in die jüngsten Tage reichlich gefallen sind. Andererseits ist es gefährlich und verderblich, grundsätzlich Falsches deshalb fortzuführen, weil man einmal damit begonnen hat.

Ein Wort der Beruhigung an den jetzt schon verzagten Leser: Es ist sicherlich alles kompliziert, aber wiederum nicht so kompliziert, wie viele es gerne machen! Nicht die Kompliziertheit der Materie, sondern das Wunschdenken vieler Politiker hat uns in eine Sackgasse bzw. an einen Abgrund von Risiken geführt. Viele »Experten« haben den Politikern dabei geholfen, auch dem Expertenurteil ist also nur bedingt zu trauen.

Dieses Buch legt für den Leser Schritt für Schritt den Grund, um sich, ohne dass man deshalb zum Währungsexperten werden muss, ein eigenes Urteil zu bilden. Die Schlussfolgerungen, die ich persönlich ziehe, muss nicht jeder teilen. Sie sind aber auch nicht leicht mit guten Gründen vom Tisch zu wischen.

Ich beginne mit einem Rückblick auf die deutsche Entwicklung von der Währungsreform bis zum Europäischen Währungssystem (EWS), dem Vorläufer der Währungsunion. Denn erst der Zusammenbruch des weltweiten Systems fester Wechselkurse Ende der sechziger Jahre und die vielen vergeblichen Versuche, zumindest in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft feste Wechselkurse zu etablieren, lieferten die politische Motivation und die sachliche Ausgangsbasis für eine Europäische Währungsunion.

1

Von der deutschen Währungsreform zum Europäischen Währungssystem – die Vorgeschichte der Europäischen Währungsunion

Die Währungsordnung von Bretton Woods

Das Nachdenken über die internationale politische Ordnung und die Wirtschafts- und Währungsordnung der Nachkriegszeit hatte in den Vereinigten Staaten und Großbritannien bereits lange vor der deutschen Kapitulation im Mai 1945 eingesetzt. Ein erster Ausdruck dieser Überlegungen war die Atlantik-Charta über die Grundsätze der internationalen Ordnung, die Großbritannien und die USA 1941 gemeinsam erarbeiteten. Dies war die Grundlage für die spätere Charta der Vereinten Nationen, die im Juni 1945 in San Francisco von 51 Nationen unterzeichnet wurde.

Parallel dazu arbeiteten die USA und Großbritannien an einer Wirtschafts- und Währungsordnung für die Welt. Diese Arbeiten mündeten im Juli 1944 in das Abkommen von Bretton Woods, das von 44 Siegerstaaten unterzeichnet wurde:

Dollar und Pfund sollten die Weltreservewährungen sein. Es sollte feste Wechselkurse und einen möglichst freien Welthandel geben. Übermäßige Inflation sollte verhindert werden. Aber das System sollte so elastisch sein, dass die internationale Liquidität spannungsfrei mit den Finanzierungsbedürfnissen und dem Welthandel wachsen konnte. Man hoffte so, für die Zukunft sowohl eine ungezügelte Inflation wie in Deutschland Anfang der zwanziger Jahre als auch Liquiditätsengpässe und Abwertungswettläufe wie während der Weltwirtschaftskrise 1929 verhindern zu können. Wesentlich wurden diese Diskussionen geprägt durch den britischen Ökonomen John Maynard Keynes, dessen Theorien seit Ende der dreißiger Jahre sowohl die Erklärung der Weltwirtschaftskrise als auch die wirtschaftspolitischen Antworten darauf dominierten.

In einem System fester Wechselkurse war es die Aufgabe der Notenbanken, zu den garantierten Kursen grundsätzlich zu jeder Zeit fremde Währung anzukaufen bzw. eigene Währung zu verkaufen. Um das System breit abzusichern, wurde der Internationale Währungsfonds gegründet. Er sollte die internationaleLiquiditätsversorgung sichern und zeitweilige Devisenengpässe einzelner Notenbanken mit Beistandskrediten überbrücken. Diese Rolle als Lender of last Resort hat der IWF bis heute. Und er entwickelte über die Jahrzehnte eine ausgefeilte Technik darin, die Vergabe von Devisenkrediten mit Sanierungsauflagen für die betroffenen Länder zu verbinden. Dieser Expertise hat er auch seine Einschaltung bei den Beistandskrediten an Griechenland zu verdanken. Diese Einschaltung ist eigentlich nicht systemgerecht, weil es Griechenland ja nicht an Devisen, sondern an Geld in eigener Währung, nämlich dem Euro, mangelt.

Im System von Bretton Woods erhielt die zentrale Reservewährung, der Dollar, eine Golddeckung: Die amerikanische Notenbank garantierte, Dollar zum Preis von 35 Dollar je Unze jederzeit in Gold einzutauschen. Damit hatten im Prinzip alle Währungen der Welt, die in einem festen Austauschverhältnis zum Dollar standen, an der Golddeckung Anteil, denn sie konnten ja jederzeit ihre in Dollar gehaltenen Devisenreserven in Gold eintauschen.

Deutsche Prägungen: Die D-Mark und das Wirtschaftswunder

In dieses System wurde die Deutsche Mark 1948 gleichsam hineingeboren. Sie erhielt analog zu den Verhältnissen der Vorkriegszeit ein festes Austauschverhältnis zum Dollar von 4,20 D-Mark.

Wir sehr sich die Zeiten seit 1948 geändert haben, mag man an zwei Zahlen ermessen:

- – Der Preis für eine Unze Gold beträgt nicht mehr 35 Dollar, sondern 1669 Dollar (Stand 7. März 2012).

- – Der Wechselkurs des Dollar zur D-Mark (über die Mark/Euro-Relation umgerechnet) beträgt heute nicht mehr 4,20 D-Mark, sondern 1,52 D-Mark (Stand 7. März 2012).

Gemessen am Gold ist der Dollar auf 2 % seines Ausgangswertes, gemessen an der Mark auf 36 % seines Ausgangswertes geschrumpft. So hatten sich das die Gründungsväter der Weltwährungsordnung von Bretton Woods bestimmt nicht vorgestellt.

Dabei lieferten die beiden Grundelemente der 1944 in Bretton Woods geschaffenen Weltwirtschaftsordnung – feste Wechselkurse und (möglichst) freier Welthandel – zentrale Rahmenbedingungen für den beispiellosen Aufstieg der deutschen Wirtschaft und mit ihr der D-Mark in der Nachkriegszeit. Den Aufstieg der deutschen Wirtschaft, aber auch das wachsende Knirschen und schließlich den Zusammenbruch der Währungsordnung von Bretton Woods konnte ich als Kind der Nachkriegszeit unmittelbar erleben. Diese Erfahrungen fließen in die folgenden Ausführungen ein:

Geboren im Februar 1945, gehört zu meinen ersten Erinnerungen jenseits des Familienkreises die Währungsreform vom Juni 1948. Ich wuchs zunächst in den Trümmern des Ruhrgebietes auf, dann im Fortschrittsoptimismus der Jahre des Wiederaufbaus. Das Studium der Volkswirtschaft begann ich 1967 in der ersten Nachkriegsrezession. Examen machte ich 1971 auf dem Höhepunkt eines neuen Booms. Ins Bundesfinanzministerium trat ich 1975 ein mitten in der zweiten Nachkriegsrezession. Spätestens seitdem war ich kontinuierlich Statist, manchmal auch kleinerer Akteur, auf der Bühne des Währungs- und Finanzgeschehens in der Bundesrepublik Deutschland.

Meine Ansichten habe ich in dieser Zeit öfters gewechselt, das tue ich auch heute noch. Immer bewusster wurde mir, dass es mit dem »Falsch« und »Richtig«, dem »Wahr« und »Unwahr« sowohl in der Wirtschaftswissenschaft als auch in der widersprüchlichen Wirklichkeit einer real existierenden Gesellschaft und Volkswirtschaft nicht so einfach und eindeutig ist, wie man es gerne hätte. Nur selten sind kausale Zusammenhänge klar und stark, meist werden sie überlagert von anderen parallel wirkenden Einflüssen.

Böse Zungen behaupten deshalb, Ökonomie sei gar keine echte Wissenschaft. Sie haben insoweit Recht, als Ökonomie keine exakte Wissenschaft ist. Meist ist bei jeder ökonomischen Wahrheit unter einer anderen Fragestellung oder bei leicht veränderten Rahmenbedingungen auch ihr Gegenteil wahr. Der Einfluss von Präferenzen oder Werturteilen tritt hinzu: Das Gleichheitsziel kann dem Wohlstandsziel widersprechen, das Streben nach sozialer Sicherheit den freien Wettbewerb behindern. Nimmt man als Ziel des Wirtschaftens nicht die Maximierung von Wohlstand, sondern von persönlicher Zufriedenheit, kann sich eine andere Wirtschaftspolitik ergeben.

Komplizierter noch wird es, wenn man Fragen der Umweltentwicklung und des Weltfriedens mit einbezieht, wenn man den Fokus statt auf das Individuum auf den Nationalstaat, Europa oder gar die Weltgesellschaft legt. Dann kann Friedensbewahrung wichtiger sein als isolierte wirtschaftliche Effizienz. Auch kulturelle Faktoren können wirtschaftliche Urteile mitbestimmen: Die Heiligung eines religiösen Feiertags, die Beachtung von Fastengeboten, Bekleidungsvorschriften oder die Durchsetzung von Geschlechtertrennung können Produktionsweisen beeinflussen und damit auch Vorrang vor dem wirtschaftlichen Ergebnis haben.

Auch der unterschiedliche Charakter von Kulturen, Ethnien und Individuen mag bewirken und bewirkt auch tatsächlich, dass vergleichbare wirtschaftliche und rechtliche Rahmenbedingungen zu ganz unterschiedlichen Ergebnissen führen. Dafür sind ja die aktuellen Schwierigkeiten in der Europäischen Währungsunion das beste Beispiel.

Viele Beobachter und politische Entscheidungsträger veranlasst dies zu einem wirtschafts- und finanzpolitischen Agnostizismus und rechtfertigt für sie eine prinzipienferne, scheinbar pragmatische Entscheidungswillkür. Darin sehen sie sich häufig noch von den Wirtschaftswissenschaften unterstützt. In Bezug auf die große Finanzkrise 2007–09 und auf die aktuelle Krise des Euroraums konnte man ja in den letzten Jahren für sehr widersprüchliche Maßnahmen jeweils einen anderen amerikanischen Nobelpreisträger als Unterstützer finden.

Politiker haben deshalb scheinbar die beste Rechtfertigung, unerwünschten Expertenrat zu übergehen und den Weg des taktisch oder kurzfristig Opportunen einzuschlagen. Meist ist das auch der Weg des geringsten Widerstandes. Das kann sehr große Fehlentscheidungen bewirken, so manche große Krise wurde so verursacht.

Es gibt sie nämlich doch, die ökonomischen Gesetze, und im Kern sind sie alle im Gewinnstreben bzw. im Eigennutz des Individuums bzw. jeder zu selbständigem Handeln befähigten menschlichen Organisationseinheit begründet:

- – Steigen die Preise oder Preiserwartungen, dann steigt die Produktion, fallen sie, dann fällt sie.

- – Verspricht eine Tätigkeit sicheren Gewinn, dann wird sich auch jemand finden, der sie ausübt, und zwar umso eher, je höher der Gewinn ist.

- – Bestehen sichere Eigentumsrechte, steigt die Investitionsbereitschaft.

- – Ist eine Produktion nicht rentabel, dann wird sie auch nicht durchgeführt.

- – Herrscht Wettbewerb, dann strengen sich alle Beteiligten mehr an. Die Produkte werden besser, die Technologien innovativer, die Preise niedriger.

Kommunismus und Staatssozialismus scheiterten letztlich daran, dass sie diese elementaren Gesetzmäßigkeiten nicht ausreichend beachteten. Noch die Logik der kompliziertesten Finanztransaktionen im computergesteuerten Derivatehandel, die kein Sterblicher ohne technische Hilfsmittel durchschaut, lässt sich letztlich auf die obigen elementaren Gesetzmäßigkeiten zurückführen.

Durch seine gesetzlichen Rahmenbedingungen soll der Staat dafür sorgen, dass das Gewinnstreben sozial verträglich bleibt und nicht zu unbeabsichtigten Folgewirkungen führt. Das gelingt ihm mit wechselndem Erfolg, manchmal auch gar nicht. Mit dem Fortschritt technischer Möglichkeiten bedeutet dies immer wieder auch, das staatliche Rahmenwerk entsprechend anzupassen. Wo der Staat seine Aufgabe als Gesetzgeber und Wahrer des Rechts nicht richtig wahrnimmt, sind in der Regel das Wohlstandsniveau und der wirtschaftliche Entwicklungsgrad niedriger.

Das allgemeine Streben nach Gewinn bewirkt immer wieder einen Herdentrieb der Investoren, der am Ende auch zu falschen Entscheidungen führt. Deren Folgen werden dann in einer Rezession beseitigt, stets begleitetet von einem Anwachsen der Konkurse und einem Anstieg der Arbeitslosigkeit. Zu den größten uneingelösten Utopien vieler Ökonomen wie auch vieler Politiker gehört der Glaube, es sei möglich, durch geeignete Steuerungsmaßnahmen der Geld- und Finanzpolitik die Auswüchse des Konjunkturzyklus weitgehend zu beseitigen und so eine kontinuierliche wirtschaftliche Entwicklung zu sichern.

Die letzte große Ausprägung dieser Utopie im Amerika der Greenspan-Jahre hat die Schwere und Gefährlichkeit der Finanzkrise 2007–09 maßgeblich geprägt. Umso bedauerlicher ist es, dass solche Utopisten weiterhin überall am Werk sind. Darauf komme ich noch zurück.

Die deutsche Einstellung zu Geld, Währung und Staatsverschuldung ist geprägt durch die zweimalige Erfahrung einer großen Inflation in nur 25 Jahren Abstand. Zweimal wurden Vermögen bis auf Aktien und Sachwerte vollständig vernichtet. In der Totalität und Plötzlichkeit des zweimaligen Verlustes unterscheidet sich dieser enteignungsgleiche Schock grundlegend von den Inflationserfahrungen der Briten, Franzosen oder Amerikaner. Auch dort litt der Geldwert über die Jahrzehnte und verstärkt als Folge von Kriegen. Aber dieser Verlust war schleichend und kontinuierlich. Er ließ Gelegenheit zur Anpassung, nie gab es eine »Währungsreform« im deutschen Sinn. Da die allgemeine Angst vor Geldentwertung nicht so groß war, tolerierten diese Völker auch höhere Inflationsraten als in Deutschland. Das ist bis heute spürbar.

Zum anderen gab es in diesen Ländern nicht das »Erweckungserlebnis« der deutschen Währungsreform von 1948. Im zerstörten Westdeutschland war das Geld zwar nach Einführung der neuen Währung im Juni 1948 knapp – 40 D-Mark pro Person und die Umstellung der in Reichsmark denominierten Löhne und Gehälter 1 : 1 auf D-Mark –, aber die gleichzeitige Preisfreigabe und die Aufhebung der Bezugsscheine bewirkten, dass von einem Tag auf den anderen Läden und Schaufenster gefüllt waren. Das machte einen tiefen Eindruck. Die Menschen waren zumeist noch arm, aber das Geld, das sie hatten, war kaufkräftig.

Ohne dass man das damals so recht wusste, war das Produktionspotential der westdeutschen Wirtschaft besser durch den Krieg gekommen, als die großen Zerstörungen von Bauten und Verkehrswegen es vermuten ließen. Ja, es war sogar recht modern, schließlich hatte die Kriegsproduktion erst im Herbst 1944 ihren Höhepunkt erreicht. Zudem wurden durch den großen Zustrom an Flüchtlingen und Vertriebenen die kriegsbedingten Verluste Westdeutschlands an Arbeitskräften mehr als ausgeglichen. Die kaufkräftige Nachfrage war da, ein nachhaltiger Wachstumsprozess setzte ein, der erst in den sechziger Jahren allmählich auslief. Bereits Mitte der fünfziger Jahre erreichte die junge Bundesrepublik das Sozialprodukt pro Kopf der Siegermächte Frankreich und England.

Die Währungsreform mit der Freigabe der Preise und der weitgehenden Aufhebung der Bewirtschaftung war der Dreh- und Angelpunkt einer staunenswerten Wachstumsexplosion. Sie hieß bald das Wirtschaftswunder, erfüllte die Westdeutschen mit Stolz und war der Gegenstand leiser Sorgen bei den ehemaligen westlichen Siegermächten und frischgebackenen Verbündeten.

Am Tag der Währungsreform fuhr ich mit meiner Tante und meiner kleinen Schwester in der Straßenbahnlinie 8 quer durch das Ruhrgebiet von Recklinghausen nach Bochum-Langendreer. Die Familie war umgezogen, und die Tante brachte uns in die neue Wohnung. Noch heute weiß ich, wie ich dort, drei Jahre und vier Monate alt, etwas unentschlossen im noch unvertrauten Treppenhaus stand und mir immer das Wort Währungsreform durch den Kopf ging. Ich konnte mir beim besten Willen nichts darunter vorstellen. Aber die Vokabel war während der ganzen Straßenbahnfahrt in aller Munde gewesen, und auch Eltern und Tante sprachen ständig darüber.

1951 zogen wir wieder nach Recklinghausen. Die neue Wohnung lag in einem ausgebombten, gerade wiederhergestellten Haus, das vom ersten Stock an neu aufgemauert war. Bis auf zwei, drei weitere Häuser im Umfeld lag die ganze Straße in Trümmern. Als wir 1955 diese Wohnung verließen und in das neu errichtete Einfamilienhaus zogen, war die gesamte Straße wieder bebaut.

Woran lag das? Natürlich nach Meinung meiner Eltern und aller Erwachsenen, die ich kannte, an der großartigen Währungsreform und der fabulösen Wirtschaftspolitik von Ludwig Erhard. Jawohl, wir hatten einen schrecklichen Krieg verursacht, das wusste ich auch schon als Acht- und Zehnjähriger. Jawohl, meine Großmutter und Mutter hatten Heimat und Besitz, Mann, Vater, Söhne und Brüder verloren. Wo ihre Heimat war, waren jetzt die Russen und Polen. Das hörte ich beinahe täglich. Jawohl, wir waren ein besetztes Land. Das sah ich an den britischen Militärlastwagen, die oft durch unsere Straße fuhren. Aber wir hatten die D-Mark und das Wirtschaftswunder, das konnte uns niemand nehmen. So wuchs ich auf. Unsere nationale Würde war der wirtschaftliche Erfolg. Er brachte uns den Respekt der anderen ein. Sonst gab es ja nicht so viel, worauf wir stolz sein konnten.

1964 besuchte ich das erste Mal England und sah mit einem gewissen Erstaunen, das an jugendliche Ignoranz grenzte, eine abgewohnte Schäbigkeit über den Städten und Straßen liegen, ganz anders als ich das von einer – wenn auch im Abstieg befindlichen  – Fast-Weltmacht erwartet hätte. (Den Charme der britischen Einstellung gegenüber Sachen entdeckte ich erst bei späteren Besuchen.) 1965 trampte ich durch Griechenland und traf auf archaische Verhältnisse: Der Esel war auf dem Lande das Haupttransportmittel. Die Cafés waren zu jeder Tageszeit voll von Männern, die dort offenbar den ganzen Tag bei einem Kaffee turk oder einem Ouzo saßen. Beides wurde mit einem großen Glas Wasser serviert und kostete zwei Drachmen, umgerechnet etwa 26 Pfennig. Eine Übernachtung im Privatquartier kostete drei Mark. Auf einem Bahnhof sah ich eine leibhaftige Morsestation in Betrieb. Als mein Zug nach drei Wochen wieder in München Hauptbahnhof einfuhr, war ich erschlagen von dessen Größe und Modernität.

Ich begann, mich für Wirtschaft zu interessieren, und in meinen langen Stunden auf der Schreibstube bei der Bundeswehr in Oldenburg verschlang ich die Wirtschaftsteile von FAZ, Spiegel und Zeit.

In dieser Zeit lief der Nachkriegsboom endgültig aus:[1] 1965 sank das reale Wirtschaftswachstum von 9 % (!) auf 5,7 %, 1966 auf 2,8 %, und 1967 schrumpfte das Sozialprodukt sogar um 0,2 %. Die Inflation stieg auf 3,5 %. Die Bundesbank reagierte und erhöhte bis Mai 1966 stufenweise den Diskontsatz auf 5 %. Der Streit um den Bundeshaushalt 1967, in dem ein Defizit von rund 5 % der Ausgaben oder 4 Mrd. DM drohte, führte zum Austritt der FDP aus der Koalition und zum Ende von Erhards Kanzlerschaft. Am 1. Dezember 1966 wurde Kurt Georg Kiesinger zum Bundeskanzler einer großen Koalition gewählt. Es begann die Jahre der großen Reformen und der antizyklischen Konjunkturpolitik. 1969 konnte Bundeswirtschaftsminister Karl Schiller stolz verkünden, dass die deutsche Wirtschaft 1968 mit 8 % gewachsen war.

Die Diskussion jener Zeit verfolgte ich aus meiner Kaserne in Oldenburg mit großer Spannung: Ständiges Wachstum und steigender Wohlstand waren ja gar nicht selbstverständlich! Ludwig Erhard hatte sich mit seinen Maßhalteappellen als zahnloser Tiger erwiesen, Zähne hatte dagegen die Bundesbank! Sie erzwang auch um den Preis einer Rezession und eines Anstiegs der Arbeitslosigkeit auf 2,2 % (1967) einen Rückgang der Inflationsrate.

Die Bundesbank hatte gezeigt, dass ihre mit dem Bundesbankgesetz von 1958 gesetzlich verankerte Autonomie und die vorrangige Verpflichtung auf die Preisstabilität kein leerer Wahn waren und dass hier Konfliktpotential liegen konnte.

Die mit der großen Koalition einsetzende Planungseuphorie schien aber auch dieses Problem zu lösen: Der neue Bundeswirtschaftsminister Karl Schiller – ein Hamburger Professor mit exzellentem Ruf – führte die Lehren von John Maynard Keynes quasi amtlich in die Regierungspolitik ein. Mit dem 1967 verabschiedeten Stabilitäts- und Wachstumsgesetz wurde jenes Instrumentarium geschaffen, das der Bundesrepublik für die Zukunft weitere große Wirtschaftseinbrüche ersparen würde, so jedenfalls die damalige Hoffnung und auch meine Überzeugung.

Als Student der Volkswirtschaft im ersten Semester hatte ich im Sommer 1967 überhaupt sehr starke Überzeugungen und glaubte fest, es sei nur eine Sache von Verstand und Willenskraft, um ewiges Wirtschaftswachstum und ständig steigenden Wohlstand zu generieren. Diese Überzeugung währte allerdings nicht lange. Im Laufe der Jahre 1970/71 zeigte sich, dass die mittlerweile sozialliberale Bundesregierung mit der Aufgabe, einen übermäßigen Boom rechtzeitig abzufangen, politisch und prognostisch genauso überfordert war wie 1964/65 der vielfach verlachte Ludwig Erhard. Da half der schöne Instrumentenkasten des erst vier Jahre alten Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes überhaupt nichts.

Der erste sozialdemokratische Finanzminister Alex Möller trat im Mai 1971 nach nur 18 Monaten im Amt zurück, weil er sich in der Ausgabenpolitik nicht gegen die anderen Ressorts durchsetzen konnte. Karl Schiller übernahm zusätzlich als »Superminister« das Bundesfinanzministerium, aber er zerstritt sich über der Steuerpolitik mit der SPD und trat im Juli 1972 zurück. Ihm folgte Helmut Schmidt.

Das Ende der Währungsordnung von Bretton Woods

Helmut Schmidt, der wenige Jahre später zum »Weltökonomen« wurde und 1975 zusammen mit dem französischen Präsidenten Giscard d’Estaing den jährlichen Weltwirtschaftsgipfel begründete, hatte in Fragen der internationalen Ökonomie als relativer Amateur begonnen. Während der Großen Koalition von 1966 bis 1969 war er Vorsitzender der SPD-Bundestagsfraktion.

Damals wurden die Spannungen im Weltwirtschaftssystem erstmals manifest. Die Währungsordnung der Nachkriegszeit, das sog. System von Bretton Woods, hatte eine Weltwährungsordnung mit stabilen Wechselkursen eingerichtet. Schon in den fünfziger Jahren zeigte sich allerdings, dass einige Länder mehr zu Leistungsbilanzüberschüssen, andere mehr zu Leistungsbilanzdefiziten tendierten. Auch zeigten die Inflationstrends gewisse Unterschiede.

Die wachsenden Überschüsse im deutschen Außenhandel hatten schon 1961 zu einer Aufwertung der D-Mark um 5 % geführt: Der Dollar kostete nicht mehr 4,20, sondern nur noch 4,00 D-Mark. Diese Anpassung galt als eine große Ausnahme im festen Gefüge der Wechselkurse von Bretton Woods. Die Spannungen im System bauten sich jedoch weiter auf und führten von 1969 bis 1971 stufenweise zu dessen Zusammenbruch. Zu sehr hatten sich die Salden der Leistungsbilanzen auseinanderentwickelt, zu unterschiedlich waren die Inflationsraten. Notorischen Defizitländern wie Großbritannien ging irgendwann das Geld zum Intervenieren an den Devisenmärkten aus, und notorische Überschussländer wie die Bundesrepublik hatten wachsende Schwierigkeiten, die fortwährende Ausgabe von D-Mark gegen Devisen mit einer stabilitätsgerechten Geldpolitik zu vereinbaren.

Kurz vor der Bundestagswahl 1969 wurde die D-Mark erneut aufgewertet, eine weitere Aufwertung erfolgte kurz nach der Wahl, und mit der Auflösung des Bretton-Woods-Systems erfolgte die endgültige Wechselkursfreigabe. 1971 kostete der Dollar nur noch 2,30 D-Mark. Die Umtauschgarantie des Dollar in Gold hob der amerikanische Präsident Nixon im August 1971 auf.

Der heftige politische Kampf um eine Aufwertung der D-Mark prägte maßgeblich die Bundestagswahl 1969: Der SPD-Bundesfinanzminister Karl Schiller und die Mehrheit der Ökonomen waren für eine Aufwertung. Die Vertreter der Wirtschaft waren durchweg dagegen. Sie fürchteten Wettbewerbsnachteile und schätzten generell die Planungsvorteile fester Wechselkurse. Sie wurden unterstützt vom CSU-Bundesfinanzminister Strauß (und übrigens auch vom SPD-Fraktionsvorsitzenden Helmut Schmidt).

Das Ergebnis der Bundestagswahl wurde allgemein als eine Unterstützung der »modernen« Wirtschaftspolitik von Karl Schiller und einer Aufwertung der D-Mark bis hin zur Wechselkursfreigabe interpretiert. Doch dieser Triumph währte nicht lange. Die Weltwirtschaft trat in eine inflationsreiche, spannungsgeladene Phase ein:

Schon seit Anfang der sechziger Jahre hatte der Vietnamkrieg dafür gesorgt, dass die USA Leistungsbilanzdefizite aufbauten und die Dollar-Guthaben im Rest der Welt stiegen. Da der Dollar die Weltreservewährung war, war dies gleichbedeutend mit einem weltweiten Aufbau von Währungsreserven und einer weltweit zu expansiven Geldpolitik. Seit Mitte der sechziger Jahre wuchsen weltweit nicht nur die Leistungsbilanzungleichgewichte, auch die Inflationsraten stiegen dramatisch an: 1965 hatte die Inflationsrate in den USA noch bei 1,8 % gelegen, 1970 waren es bereits 5,9 %, und der Gipfelpunkt wurde 1974 mit 11,0 % erreicht.[2]

Der in der Bundesrepublik durch die Politik Karl Schillers 1967 eingeleitete Wirtschaftsaufschwung geriet seit 1970 zunehmend außer Kontrolle. Auch der Zauberlehrling Karl Schiller konnte die Kräfte nicht bändigen, die er entfesselt hatte: Obwohl der Effekt der D-Mark-Aufwertung den Preisanstieg bremste, stieg die deutsche Inflationsrate von 2,0 % im Jahr 1969 auf 5,1% im Jahr 1971 und erreichte mit 7,0 % im Jahr 1974 ihren Gipfelpunkt.[3] Für eine restriktivere Politik, die auch mehr fiskalische Sparsamkeit bedeutet hätte, gab es in der seit 1969 regierenden sozialliberalen Koalition keine Mehrheit. Beim Versuch, mehr Sparsamkeit durchzusetzen, scheiterte Karl Schiller grandios. Auch wurde der Widerspruch zwischen seinem marktwirtschaftlich-liberalen Kurs und einem wachsenden ideologischen Linkstrend in der SPD immer deutlicher. Im Sommer 1972 trat Karl Schiller zurück und verließ zugleich die SPD.

Sein Nachfolger Helmut Schmidt hatte, beraten von seinem Tennisfreund Karl Klasen (Vorstand der Deutschen Bank und von 1970 bis 1977 Präsident der Deutschen Bundesbank), lange gegen Aufwertungen der D-Mark und für ein System fester Wechselkurse gekämpft. 1972 hatte er mit dem markigen Satz, 5 % Inflation seien ihm lieber als 5 % Arbeitslosigkeit, wesentlich die wirtschaftspolitische Seite des Bundestagswahlkampfes geprägt. Im Amt des Bundesfinanzministers lernte er schnell, hegt aber bis heute seine Vorliebe für feste Wechselkurse.

Bis 1982 prägte er zuerst als Finanzminister und dann als Bundeskanzler maßgeblich die Versuche, ein europäisches Währungssystem mit stabilen Wechselkursen zu errichten. Endpunkt dieser Versuche ist die seit dem Jahr 2000 bestehende Europäische Währungsunion.

Die keynesianische Lehre scheitert an der Praxis

Ich hatte als Student seit 1967 die wirtschafts- und finanzpolitische Diskussion intensiv verfolgt und war seit 1970 zunehmend enttäuscht, dass die Kehrseite einer keynesianischen antizyklischen Politik, nämlich die Bildung von Haushaltsüberschüssen im Konjunkturaufschwung, so gar nicht zustande kam. Im Gegenteil, die öffentlichen Haushalte expandierten wie nie zuvor, auch wenn das Defizit bis 1973 überschaubar blieb. Einnahmen und Ausgaben liefen erkennbar auseinander. Dagegen nützte sich die Wirkung der expansiven Haushaltspolitik auf das Wirtschaftswachstum offenbar ab. Dieses sank nämlich, während die Preise stärker stiegen als jemals zuvor.

Mein sich allmählich aufbauendes Unbehagen fand eine theoretische Fundierung, als ich im Wintersemester 1969/70 in Bonn das Seminar »Inflationstheorie« bei Prof. Timmermann besuchte und im Sommer 1970 zur Vorbereitung auf das Diplomexamen in meinem Wahlfach »Geld und Kredit« die Aufsatzsammlung über »Geldtheorie und Geldpolitik« von H.G. Johnson las.[4] Folgende Einsichten, die ich damals gewann und seitdem einerseits fortentwickelte, andererseits immer wieder hinterfragte, sind bis heute prägend für meine ökonomische Analyse und mein ordnungspolitisches Denken:

- – Die Wirkungen von Maßnahmen der Wirtschafts-, Währungs-und Finanzpolitik werden beeinflusst von den Erwartungen der Wirtschaftssubjekte. Erwarten sie z.B. fallende Preise (Defla tion), so werden sie Ausgaben eher aufschieben. Erwarten sie steigende Preise, so werden sie dies bei ihren Lohnforderungen und (als Unternehmen) bei ihrer Preispolitik berücksichtigen. Erwarten sie einen Anstieg der Inflationsrate, steigt der Druck auf Lohn- und Preiserhöhungen. Steigende Inflationserwartungen können Inflation zur selbsterfüllenden Prophezeiung machen.

Tabelle 1.1 Eckwerte des öffentlichen Gesamthaushalts in Deutschland 1962 bis 1982 (in % des BIP)

Quelle: Statistisches Bundesamt und eigene Berechnungen. Haushaltsdaten in der Abgrenzung der Finanzstatistik.

Tabelle 1.2 Eckwerte der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in Deutschland 1960 bis 1982

Quelle: Statistisches Bundesamt und eigene Berechnungen.

- – Inflationserwartungen sind nicht stabil, sondern ändern sich im Zeitablauf, abhängig von den Erfahrungen, die die Wirtschaftssubjekte machen: Bei niedrigen Inflationserwartungen kann z.B. ein expansiver Impuls, der zu einem Anstieg der Inflation führt, zu steigender realer Nachfrage und damit zu sinkender Arbeitslosigkeit führen. Dieser kurzfristige Trade off zwischen Inflation und Arbeitslosigkeit wird dargestellt in der sogenannten Phillips-Kurve.[5] Merken die Wirtschaftssubjekte allerdings, dass bei expansiven Impulsen die Inflation steigt, so ändert sich ihr Verhalten. Das bedeutet, dass man die »Inflationsdosis« kontinuierlich erhöhen muss, um dieselbe Wirkung auf Wachstum und Arbeitsmarkt zu erhalten.

- – Die wiederholte Anwendung dieser Therapie kann zu »Stagflation« führen, einer wirtschaftlichen Stagnation mit wachsender Arbeitslosigkeit bei gleichwohl hohen und steigenden Inflationsraten.

- – Die Multiplikatoren und realen Wirkungen einer Fiskalpolitik, die die gesamtwirtschaftliche Nachfrage gezielt beeinflussen will, sind variabel und haben zudem schwer prognostizierbare zeitliche Verzögerungen. Wirkungen treten oft erst dann ein, wenn sie schon nicht mehr nötig bzw. schädlich sind.

- – Zudem hat die Politik die Tendenz, Konflikten auszuweichen. Deshalb findet Nachfragestützung durch Defizite im Abschwung häufiger und in größerem Ausmaß statt als die spiegelbildliche Zurückhaltung im Aufschwung. In der politischen Wirklichkeit führt deshalb keynesianische antizyklische Politik leicht zu kontinuierlich steigender Staatsverschuldung bei ungewissen Wachstums- und Beschäftigungseffekten.

- – Auch die Wirkungen diskretionärer Geldpolitik sind unsicher und variabel. Richtig ist aber, dass ohne ausreichendes Geldangebot keine Inflation entstehen kann. Es gilt Milton Friedmans Erkenntnis, dass Inflation stets ein monetäres Phänomen ist.

- – Richtig ist deshalb eine verstetigte Geldpolitik, die die Stabilisierung von Inflationserwartungen auf niedrigem Niveau zum Ziel hat. Geboten ist es aber auch, das Geldangebot ausreichend knapp zu halten. Eine reichliche Versorgung mit zu billigem Geld kann die Neigung zu riskanten Finanzierungen und zu Vermögensblasen mit sich bringen. Die Geldpolitik muss auch straff genug sein, um jederzeit nicht stabilitätsgerechte Verhaltensweisen sanktionieren zu können.

- – Die Fiskalpolitik sollte sich auf stetige Aufgabenerfüllung bei möglichst wenig Neuverschuldung konzentrieren und antizyklisches Gegensteuern nur in wenigen extremen Ausnahmesituationen einsetzen. Es war und ist dagegen meine Überzeugung, dass der Versuch, mit der Fiskalpolitik feinzusteuern und konjunkturelle Schwankungen weitgehend auszugleichen, nur mit einem Übermaß an Staatsverschuldung enden kann.

Die deutsche Wirklichkeit, wie sie sich vor meinen Augen in den Jahren 1970 bis 1975 entfaltete, war der schönste Beleg für meine Befürchtungen. Die außenwirtschaftliche Anpassung, die in der wiederholten Freigabe des Wechselkurses gegenüber dem Dollar von 1969 bis 1973 ihren Ausdruck fand, und die erste Ölkrise, die im Herbst 1973 begann, brachten zusätzliche Turbulenzen für die Preisstabilität und die Konjunktur.

Die sozialliberale Regierung schien nicht nur bei der Haushaltskonsolidierung zu versagen. Trotz der von Karl Schiller ins Leben gerufenen »Konzertierten Aktion« (einer institutionalisierten Gesprächsrunde mit Arbeitgebern und Gewerkschaften) hatte sie offenbar auch die Tarifparteien nicht im Griff: Im Winter 1974 gelang der ÖTV für den Öffentlichen Dienst trotz beginnender Rezession ein skandalöser Tarifabschluss von 10 %, der durch seine Signalwirkung die schon bei 6 % liegende Inflationsrate weiter nährte und zusätzliche Haushaltslöcher aufriss. 1973 und 1974 versuchte die Bundesbank mit scharfen Zinserhöhungen die Inflation zu bekämpfen, was die Konjunktur weiter dämpfte.

In den Ländern begann eine Serie spektakulärer Wahlniederlagen für die SPD. Die Autorität von Bundeskanzler Brandt bekam Risse. Wegen der Guillaume-Affäre trat er im Mai 1974 zurück. Helmut Schmidt wurde sein Nachfolger.

Ich war im Herbst 1973 Sekretär im Planungsbüro der SPD-Langzeitkommission bei der Friedrich-Ebert-Stiftung geworden. Diese Kommission sollte unter dem Titel »Orientierungsrahmen ’85« ein Langzeitprogramm für die SPD erstellen. Es war für einen jungen Mann wie mich faszinierend, bei den Diskussionen der Kommissionsmitglieder anderthalb Jahre lang zu beobachten, wie die Gestaltungsutopien mit der sich zunehmend verfinsternden Wirklichkeit rangen. Ich sah das erste Mal in unmittelbarer Nahbeobachtung Politiker, darunter zahlreiche hohe Amtsträger und viele junge Hoffnungen der Partei, in Aktion. Ich sah die Prägung durch Ideologien und Interessen. Ich sah, wie Kompromisse zustande kamen.

Sosehr ich viele Beteiligte schätzte und bewunderte, so sehr bestätigte dieses anderthalb Jahre währende Erlebnis meine konservativen wirtschafts- und finanzpolitischen Überzeugungen. Diesem kreativen Chaos musste man fiskalisch und ordnungspolitisch einen ganz engen Rahmen vorgeben! Zu meiner Freude gelang es schließlich, im Text des Programms ganz vernünftige wirtschafts- und finanzpolitische Leitideen unterzubringen. Dies wurde auch dadurch erleichtert, dass die Ölkrise an Dramatik gewann und die Rezession immer schärfer wurde. Damals lernte ich: »Wer schreibt, der bleibt.« Die ursprünglichen Textentwürfe zum ökonomischen Teil des Programms stammten ja zumeist im ersten Entwurf aus meiner Feder. Und es ist schwer, ja fast unmöglich, einen halbwegs konsistenten Text durch schiere Umformulierung in sein Gegenteil zu verkehren.

Unmittelbar nach Fertigstellung des Programmentwurfs wechselte ich Anfang 1975 ins Bundesministerium der Finanzen, zunächst war ich im steuerpolitischen Grundsatzreferat, dann im Referat »Finanzfragen der gewerblichen Wirtschaft« tätig. Anfang 1975 war eine große Einkommensteuerreform mit erheblicher Nettoentlastung in Kraft getreten. Sie war aus Gründen der Steuerstruktur notwendig geworden, aber sie brachte gleichzeitig durch die Erhöhung der Nettoeinkommen einen höchst willkommenen keynesianischen Schub. Bereits im Sommer 1975 begann die Wirtschaft wieder zu wachsen und verließ alsbald die Talsohle. Allerdings war die Arbeitslosigkeit von 273 000 im Jahr 1973 auf über eine Million Arbeitslose im Jahr 1975 geklettert.[6] Das galt damals als eine unerhört hohe Zahl.

Die Schäden der überwundenen Rezession für die öffentlichen Haushalte waren erheblich. Jetzt rächte sich, dass man nicht rechtzeitig vor Ausbruch der Rezession eine Konsolidierung eingeleitet hatte. Die Neuverschuldung aller öffentlichen Haushalte betrug 1975 64 Mrd. DM oder 6,2 % des Bruttosozialprodukts. Die guten Jahre der Nachkriegszeit waren vorüber. Wir wussten es nur noch nicht. Von nun an würde uns bis heute ein ständiger Anstieg der staatlichen Schuldenquote begleiten. 1975 hatte sie allerdings noch den aus heutiger Sicht traumhaft niedrigen Stand von 24,8 % des BIP (heute 81 %).

Zunächst aber gab es von 1976 bis 1978 einen neuen Aufschwung. Er wurde beendet durch die Folgen der zweiten Ölkrise. Diese hatte 1979 mit der Revolution in Iran und dem Sturz des Schahs begonnen. Der erneute Anstieg der Inflationsrate veranlasste die Bundesbank von 1979 bis 1982 erneut zu einer sehr scharfen Geldpolitik.

1975/76 war ich in der Grundsatzabteilung des Bundesfinanzministeriums auf vielen unterschiedlichen Finanzbaustellen tätig, natürlich immer als kleiner Hilfsreferent ohne Entscheidungsbefugnis, aber ich bekam einen Begriff vom Ausmaß des Trotts, der Gewohnheiten und der Reserven im Staatsapparat und bei ganz unterschiedlichen Kategorien von Staatsleistungen.[7]

Überschussländer als Sündenböcke: Die Lokomotivtheorie

1977 wurde ich für 6 Monate zum Internationalen Währungsfonds nach Washington abgeordnet.[8] Die Zeit dort verbrachte ich größtenteils im European Department in der Northern European Division und befasste mich intensiv mit den in der Notenbankpraxis recht neuen »Intermediate Monetary Targets«.[9] Solche geldpolitischen Zwischenziele (wie etwa die Geldmenge in einer bestimmten Abgrenzung) galten damals noch als neu und waren umstritten, sie fanden aber in der Praxis einiger Notenbanken zunehmende Anwendung.

Milton Friedmans Konzept, die Notenbank solle sich auf das Knapphalten und die mittelfristige Verstetigung des Geldmengenwachstums konzentrieren, das sei ihr bester Beitrag zu Preisstabilität und stetigem Wirtschaftswachstum, war nach anderthalb Jahrzehnten in der Wirklichkeit der Notenbanken und des IWF angekommen und wurde dort tatsächlich diskutiert.

Das währungs- und finanzpolitische Scheitern der letzten 10 Jahre war ja auch evident: Das 1944 in der Konferenz von Bretton Woods eingerichtete internationale Währungssystem mit festen Wechselkursen lag in Trümmern, die Kaufkraftverluste der großen Währungen waren dramatisch angestiegen, ebenso die Staatsverschuldung. Die Inflationserwartungen wurden dadurch befeuert, auch der Anstieg der Löhne und Gehälter war unvertretbar hoch.

Die Bundesbank hatte den durch die Freigabe der Wechselkurse zusätzlich gewonnenen geldpolitischen Freiheitsgrad genutzt und mit einer rigiden Zinspolitik und Geldverknappung Inflation und Inflationserwartungen in der Bundesrepublik deutlich nach unten gebracht. 1977 belief sich der Anstieg der Verbraucherpreise in Deutschland auf 3,7 %, gegenüber 6,5 % in den USA, 9,4 % in Frankreich, 15,8 % in England, und 18,5 % in Italien (IWF-Statistik).

Gleichzeitig aber hatten die Bundesrepublik und Japan hohe und wachsende Leistungsbilanzüberschüsse, während ihr Wirtschaftswachstum eher zögerlich war. Die USA, England, Frankreich und Italien und viele andere Industrieländer litten dagegen unter Leistungsbilanzdefiziten, die durch jede Politik der Nachfragestimulierung tendenziell noch weiter vergrößert wurden.

Damals entstand die sog. »Lokomotivtheorie«: Nach der im IWF und vor allem in den Ländern mit Leistungsbilanzdefiziten überwiegenden Meinung hatten Deutschland und Japan eine zu hohe Sparneigung und betrieben eine zu vorsichtige makroökonomische Politik. Sie sollten ihre interne Nachfrage stärker ankurbeln und würden dann quasi als »Lokomotiven« die von Leistungsbilanzdefiziten geplagten Länder ins Schlepptau nehmen und so den internationalen Konjunkturzug ins Rollen bringen. Dieses Denkmuster scheint auch heute noch überall dort auf, wo Hoffnungen auf eine »koordinierte« Wirtschafts- und Finanzpolitik gesetzt werden. Es liegt auch letztlich den französischen Vorstellungen von einer »Wirtschaftsregierung« für die Euroländer zugrunde. Dazu an anderer Stelle mehr.

Diese Debatte beherrschte jedenfalls die Diskussionen im IWF, als ich im April 1977 nach Washington kam. Die Briten waren damals im IWF und insbesonders im European Department sehr kopfstark vertreten. Das stand in einem gewissen Widerspruch zur kläglichen Figur, die Großbritannien auf den internationalen Währungs- und Finanzmärkten machte. In den späten siebziger Jahren schien der britischen Wirtschafts- und Finanzpolitik nur noch wenig zu gelingen: Der Kurs des Pfundes zur D-Mark war von 11,20 D-Mark pro Pfund bis 1977 auf 4,05 D-Mark eingebrochen. Weil die Devisenkasse der Bank von England leer war, hatte das einst so stolze Großbritannien, Mitbegründer des IWF und Heimat der größten Ökonomen der Weltgeschichte von Adam Smith bis John Maynard Keynes, im November 1976 den IWF um einen Beistandskredit von vier Milliarden Dollar bitten müssen. Der IWF hatte scharfe Sanierungsauflagen erlassen. In einem »Letter of Intent« hatte die britische Regierung diese Auflagen akzeptieren müssen, um den dringend benötigten Devisenkredit zu erhalten. Diese von den Briten tief empfundene Demütigung beschleunigte den Niedergang der Labour-Regierung, der 1979 in den Wahlsieg von Margaret Thatcher mündete.

Die sogenannte Konditionalität – Devisenkredite im Austausch gegen ein Konsolidierungs- und Strukturanpassungsprogramm – war übrigens das Standardverfahren für die Gewährung von IWF-Krediten. Es gilt grundsätzlich auch heute noch und war ja auch Vorbild im Falle Griechenlands. Nur geht es im letzteren Fall nicht um Mittel für die Devisenkasse, sondern um Mittel für den Staatshaushalt.

Ich sah mich jedenfalls im Frühling 1977 unvermutet und völlig unvorbereitet in der Lage, als junger und zudem unzuständiger Mitarbeiter aus dem deutschen Finanzministerium an jedem Kaffeetisch beim IWF wieder und immer wieder deutsche Makropolitik verteidigen zu müssen. Ich wies darauf hin, dass Deutschland ja gerade deshalb Erfolg habe, weil es eine andere Politik als England und die USA betrieben habe, und dass zudem die globalen Wirkungen einer expansiveren Politik in Japan und Deutschland weit überschätzt würden. Das half damals genauso wenig, wie es heute hilft.[10] Allerdings machten mir die damit verbundenen Diskussionen mit Fachleuten, die zumeist viel erfahrener und entsprechend kompetenter waren als ich, großen Spaß.

Mein Abteilungsleiter im Bundesfinanzministerium, Manfred Lahnstein, war im Frühjahr 1977 Währungsstaatssekretär geworden, weil sein Vorgänger Karl Otto Pöhl zur Bundesbank ging. Auf der Herbsttagung 1977 von IWF und Weltbank in Washington vertrat er den Finanzminister Hans Apel. Ich erinnere mich an eine Runde der Finanzminister der großen Industriestaaten, bei der ich als Mitarbeiter in der dritten Reihe saß. Es ging um die Formulierung des Abschlusskommuniques. Dort sollte auch die Verpflichtung von Deutschland und Japan auf eine expansivere Politik festgehalten werden. Der britische Finanzminister Dennis Healey, der den Vorsitz hatte, schlug eine Formulierung vor, die sinngemäß etwa wie folgt lautete: »Germany will contribute to the reduction of global imbalances by stimulating it’s domestic demand.« Manfred Lahnstein meldete sich und sagte: »Mr. Chairman, may I insert four words: Germany will – as in the past – contribute …« Das besiegelte das Schicksal dieses Satzes im Kommunique: Er wurde gestrichen.

Mein Papier über »Intermediate Monetary Targets« fand wohlwollende Aufnahme bei meinen Chefs im European Department. Allerdings hatte ich darin die Strategie der amerikanischen Notenbank als unentschlossen und unklar kritisiert. Das Papier wurde dem für Amerika zuständigen Department vorgelegt und stieß dort auf harsche Kritik. Mit meinem Division-Chief begab ich mich zu einer unangenehmen Diskussion mit einem finster blickenden Spanier, der den »American Desk« im IWF verwaltete und meine zarte Kritik an der Strategie der Federal Reserve wortgewaltig zerriss.

Es war schon immer besonders schwierig, die USA zu kritisieren. Dabei war der Umbruch ja schon unterwegs. Im August 1979 löste Paul Volcker den freundlichen Arthur Burns als Präsident der amerikanischen Notenbank ab. Er brachte innerhalb von drei Jahren durch eine Geldpolitik von ungeahnter Härte Inflation und Inflationserwartungen in die USA. Zusammen mit der in die gleiche Richtung gehenden Politik der Bundesbank leitete das weltweit einen dauerhaften Rückgang der Inflation ein, denn andere Notenbanken mussten notgedrungen folgen. Kurzfristig verursachte diese Politik hohe Kosten in Form von Wachstumsverlusten und steigender Arbeitslosigkeit. Sowohl die Wahlniederlage des amerikanischen Präsidenten Jimmy Carter gegen Ronald Reagan 1980 als auch das Ende der sozialliberalen Koalition in Deutschland 1982 waren indirekte politische Folgen.

Kurz nach meiner Rückkehr ins Bonner Finanzministerium[11] wechselte ich Anfang 1978 ins Bundesarbeitsministerium als Redenschreiber und »Grundsatzdenker« von Herbert Ehrenberg,[12] der im Herbst 1976 Arbeitsminister geworden war. Als Folge der Wirtschaftskrise hatten sich 1975/76 ziemliche Löcher in den Systemen der Sozialversicherung aufgetan. Auch das war eine neue Erfahrung für die Bundesrepublik. Jetzt waren Reformen mit Einsparwirkung angesagt. Damit war die Zeit des langjährigen Arbeitsministers Walter Arendt, der seit 1969 immer nur zusätzliche Leistungsverbesserungen gesetzgeberisch vorbereitet und umgesetzt hatte, vorbei. Walter Arendt war Gewerkschafter gewesen. Auch Herbert Ehrenbergs Karriere hatte bei einer Gewerkschaft, der IG Bau, begonnen. Gleichzeitig hatte er aber einen Ruf als kompetenter Ökonom. Darum machte ihn Helmut Schmidt im Herbst 1976 zum neuen Arbeitsminister, obwohl die beiden sich sichtlich nicht mochten.

Herbert Ehrenberg suchte einen Redenschreiber, der seine Gedankengänge verstand und seinen Kurs anschaulich erklären konnte. Dieser Kurs ging nämlich konträr gegen die innere Grundausrichtung seines großen Ministeriums, das damals die Zuständigkeit für Arbeit, Soziales und Gesundheit unter einem Dach vereinigte. Ich überlegte: Sollte ich wirklich in die Provinztiefen der deutschen Sozialpolitik hinabsteigen, nachdem ich doch gerade in Washington den Duft der internationalen Währungspolitik geschnuppert hatte? Andererseits: Dort wurde im Wesentlichen nur geredet, wenn auch auf hohem geistigen Niveau. Hier dagegen fanden die konkreten Entscheidungen für die Gestaltung der deutschen Zukunft statt.

Ich sagte zu,[13] allerdings war das neue Ministerium für mich zunächst ein Kulturschock. Niemand schien in größeren Zusammenhängen zu denken. Alle schienen den Erfolg von Politik vor allem daran zu messen, dass möglichst viel Geld für soziale Zwecke ausgegeben wurde. Mein Engagement empfanden die Fachabteilungen des Hauses, die bislang die Redeentwürfe geliefert hatten, zu Recht als Misstrauensbekundung des Ministers.

Wenn ich Texte wollte, waren diese für die Redezwecke eines Konsolidierungsministers meist unbrauchbar. Wenn ich Zahlen wollte, kamen diese spät, waren unvollständig und inkonsistent. Ich verzichtete auf Redeentwürfe und setzte durch, dass ich eine Kopie aller wesentlichen Fachvorlagen an den Minister bekam. Was Zahlen anging, arbeitete ich mit offiziellen Daten und Berichten oder forderte eine einzelne, technisch genau umschriebene Zahl konkret an. Kurzum: Ich machte mich autark von der Zuarbeit des Ministeriums.

Die vom Minister gehaltenen Reden atmeten plötzlich nicht mehr den Geist des Hauses, sondern den von Herbert Ehrenberg und Thilo Sarrazin. Entgeisterte Abteilungsleiter mussten auf Kongressen Äußerungen und Einschätzungen ihres Ministers zur Kenntnis nehmen, die sie ihm niemals aufgeschrieben hätten! Stück für Stück kamen die Abteilungsleiter auf mich zu und suchten das Gespräch. Ich begann, Spaß an der neuen Aufgabe zu finden, so viel Einfluss hatte ich noch nie gehabt.

Im Juli 1978 kreuzten sich plötzlich meine Erfahrungen aus unterschiedlichen Welten: Die Diskussion um die »Lokomotivtheorie« war natürlich nicht verstummt, als der junge Bundesbeamte Thilo Sarrazin Washington im Oktober 1977 wieder verlassen hatte, sie hatte vielmehr an Hitze gewonnen.

1978 war Deutschland Gastgeber des jährlichen Weltwirtschaftsgipfels, der 1975 erstmals stattgefunden hatte. Der Druck, dass Deutschland und Japan durch eine expansivere Politik ihr Wirtschaftswachstum beschleunigen sollten, war erheblich gewachsen, die Kritik an den Leistungsbilanzüberschüssen hatte sich verschärft. Die OECD hatte ausgerechnet, dass die deutsche Wirtschaft um 2 Prozent stärker wachsen könne und die Überschüsse ihrer Leistungsbilanz weitgehend abgebaut würden, wenn für staatliche Ankurbelungshilfen 10 bis 15 Mrd. D-Mark ausgegeben würden.[14] Die Deutschen bestritten, dass eine Wirtschaft quasi auf Kommando wachsen könne. Sie forderten insbesondere von den USA eine restriktivere Politik, weniger Inflation und weniger Leistungsbilanzdefizite. Als Gastgeber war die Bundesregierung gleichwohl unter Erfolgsdruck, und so sicherte sie zu, expansive Maßnahmen in Höhe von 1 Prozent des Bruttosozialprodukts zu ergreifen, damit hatte sie dem OECD-Vorschlag entsprochen.[15] Diese Zusage entwickelte sich offenbar aus der Dynamik der Konferenz heraus und war so nicht geplant. Am Morgen des 17. oder 18. Juli, die Sonne schien und es war sehr heiß, stürmte nämlich Herbert Ehrenberg in mein Zimmer und sagte: »Manfred Schüler (damals Chef des Kanzleramts) hat gerade angerufen. Es geht um wachstumsfördernde Maßnahmen im Umfang von 1 Prozent des Sozialprodukts, und wir sollen uns kurzfristig etwas überlegen. Fällt dir etwas ein, was wir sozialpolitisch gut verkaufen können?«

Mir fiel etwas ein, ich sagte: »Wir können doch nach dem Mutterschutz einen Mutterschaftsurlaub einführen, so dass die Frauen ein halbes Jahr lang nicht arbeiten müssen. Das ist ein Beitrag zur Vereinbarkeit von Beruf und Familie, und es stärkt die Konsumkraft junger Familien. Darum ist es auch ein Beitrag zur Belebung der Konjunktur.«

Herbert Ehrenberg war begeistert. Ich fasste die Überlegung in einem kurzen Vermerk zusammen. Der ging ans Kanzleramt, und der Mutterschaftsurlaub wurde Teil des Konjunkturpakets. So ist die Großmutter des heutigen Elterngeldes, der bezahlte Mutterschaftsurlaub von 1979,[16] ein Kind der Anwendung der Lokomotivtheorie auf Deutschland.

Die unvermutete Kreuzung von Lokomotivtheorie und sehr deutscher Sozialpolitik, bei der ich Pate stand, regte schon damals meinen Sinn für Humor an. Sie beleuchtet aber gleichzeitig auch die Risiken und den Widersinn einer überzogen expansiven »antizyklischen« Steuerung: Nur wenige Jahre später sollte sich erweisen, dass die unter internationalem Druck eingeleitete expansive Politik der Jahre 1978/1979 zu den Konsolidierungserfordernissen der zweiten Ölkrise quer lief und am Ende das Auseinanderbrechen der sozialliberalen Koalition 1982 mitverursachte.

Herbert Ehrenberg war 1976 Arbeitsminister geworden, um die Sozialsysteme zu konsolidieren. Das tat er bis 1979 auch mit Erfolg und Engagement: In der Arbeitslosenversicherung wurden die Zumutbarkeitskriterien verschärft, in der gesetzlichen Rentenversicherung gab es die erste Pause von der regelmäßigen Anpassung nach der Entwicklung der Bruttolöhne, in der gesetzlichen Krankenversicherung wurde für die Vergütung der ambulanten ärztlichen Leistungen das Punktwertsystem eingeführt.

Das machte Herbert Ehrenberg bei den Gewerkschaften, Verbänden und generell der sozialpolitischen Klientel allerdings nicht beliebter, und darunter litt er. Ab 1979 trat für ihn Konsolidierung allmählich in den Hintergrund, er wurde mehr und mehr zum klassischen Sozialpolitiker. 1979 war aber auch das Jahr, in dem die zweite Ölkrise begann. Die Inflation gewann wieder an Fahrt, die Bundesbank erhöhte die Zinsen, 1980 schrumpfte das Wachstum, und die nächste Rezession war absehbar. Ehrenberg war durch und durch Keynesianer, er wandte sich gegen alle Konsolidierungsmaßnahmen im Bundeshaushalt und meinte, man müsse jetzt durch expansive Haushaltspolitik die Konjunktur stützen. Er geriet in einen Gegensatz zu Bundeskanzler Helmut Schmidt und zum Finanzminister Hans Matthöfer. Ich beobachtete, dass die Kontroverse mit beiden schnell die Züge einer persönlichen Feindschaft annahm.

Zwischen Keynes und Konsolidierung: Die letzten Jahre der sozialliberalen Koalition

Mittlerweile war ich zu der Überzeugung gekommen, dass die keynesianische Globalsteuerung in Deutschland grundsätzlich gescheitert war, das Wachstum nicht nachhaltig gefördert und der Bundesrepublik durch den strukturellen Anstieg der Staatsschuld eine schwere Zukunftshypothek aufgebürdet hatte. Auf ein Manuskript, das ich dazu gefertigt und dem Minister vorgelegt hatte, notierte Herbert Ehrenberg: »Außer einigen sehr schönen Formulierungen fast nichts akzeptabel.«[17] Wir hatten uns auseinandergelebt, er war letztlich doch vom Geist seines Ministeriums und den Interessen seiner Klientel eingefangen worden.

Ich strebte weg und war hocherfreut, als mich in den letzten Tagen des Jahres 1980 ein Anruf von Horst Schulmann aus dem Bundesfinanzministerium erreichte: Er war als Nachfolger von Manfred Lahnstein Währungsstaatssekretär geworden und wollte mich als Leiter des Referats »Nationale Währungsfragen« zurück ins Finanzministerium holen. Mittlerweile hatte allerdings der Finanzminister Hans Matthöfer erkannt, welche finanzpolitische Zeitbombe in den Sozialausgaben des Bundeshaushalts lag, und so übernahm ich zum 1. April 1981 in der Grundsatzabteilung das Referat »Finanzpolitische Fragen der Sozialpolitik«.

Das Referat mit nur zwei Mitarbeitern war erst wenige Monate alt und speziell geschaffen worden, weil der Minister mit den sozialpolitischen Konsolidierungsvorschlägen aus der Haushaltsabteilung unzufrieden war. Ich hatte mir in den drei Jahren im Arbeitsministerium eine recht tiefe Kenntnis in den Strukturen der Sozialsysteme erworben, und an Ideen, wie man dort vernünftig sparen könne, mangelte es mir nicht.

Leider war ich mit meinen Überlegungen in der Haushaltsabteilung gar nicht willkommen. Dort sah man sich in seinen Zuständigkeiten bedroht, und bei meinem Antrittsbesuch erklärte mir der Haushaltsabteilungsleiter Hubrich, er habe seinen Mitarbeitern untersagt, mir irgendwelche Zahlen oder Informationen zu geben. Ich antwortete: »Gut, wir werde ja sehen, wer sich durchsetzt.«

Im Frühjahr 1981 knirschte es bereits erheblich in der sozialliberalen Koalition. Die FDP sucht nach einer Ausstiegsmöglichkeit. Der Haushaltsentwurf 1982 sollte die Bewährungsprobe werden. Im Finanzministerium wurde eine streng vertrauliche Arbeitsgruppe eingesetzt. Sie sollte Einsparungen im Sozialbereich erarbeiten, und zum Missfallen der Haushaltsabteilung war ich auch eingeladen. Ich fasste die Summe meines aus dem Arbeitsministerium mitgebrachten Konsolidierungswissens in einem längeren Papier zusammen, das sich um eine Konzeption bemühte. Vor Beginn der Sitzung sagte der Haushaltsabteilungsleiter Hubrich zu mir: »Mit Ihrem lyrischen Erguss kann man ja gar nichts anfangen.«

Der Minister leitete die Sitzung, nahm mein Papier zur Hand und sagte: »Ich schlage vor, dass wir nach dem Papier von Herrn Sarrazin vorgehen.« Das umfangreiche und unübersichtliche Konvolut der Haushaltsabteilung blieb ungeöffnet auf seinem Platz liegen. Ich kam zu Wort und konnte jeden einzelnen meiner Vorschläge mündlich erläutern. Von dem Tage an hatte ich die allerbeste Zusammenarbeit und bekam aus der Haushaltsabteilung jede Zahl, die ich nur begehrte. Es gab noch viele Sitzungen, bis die »Operation 82« – so hieß das Projekt – ihre endgültige Gestalt angenommen hatte. Dass sie letztlich meiner Konzeption entsprang, war mir nach den frustrierenden letzten Jahren im Arbeitsministerium eine tiefe Befriedigung.

Das ganze Projekt lief unter vollständiger Geheimhaltung. Hans Matthöfer hatte nur den Bundeskanzler eingeweiht. Kurz vor der Sommerpause gab es an einem Sonntagmorgen eine Sondersitzung der SPD-Fraktion. Dort stellte Hans Matthöfer die Eckwerte des Programms vor. Nach seinen Vorgaben hatte ich dazu einen Folienvortrag erarbeitet und hatte nun das Privileg, die Folien aufzulegen. [18] Der Vortrag schlug ein wie eine Bombe. Helmut Schmidt erläuterte die Notwendigkeit der scharfen Einschnitte. Herbert Wehner brüllte als Fraktionsvorsitzender den aufkommenden Widerspruch zusammen.

Mein alter Chef Herbert Ehrenberg winkte mich nach dem Vortrag zu sich. Bleich vor Zorn sagte er leise zu mir: »Nun hast du es ja endlich geschafft, den Sozialstaat zu ruinieren.« Ich antwortete: »Nein, ich habe ihn auf seine wesentlichen Aufgaben konzentriert und damit überlebensfähig gemacht.« Er antwortete mit einem hier nicht zitierfähigen Kraftausdruck, und für etwa 10 Jahre sprachen wir nicht mehr miteinander.

Zum 1. Oktober 1981 wurde ich bei Hans Matthöfer Leiter des Ministerbüros, meine Arbeit hatte ihm offenbar gefallen. Die Konjunktur verschlechterte sich weiter, die Arbeitslosenzahlen stiegen explosionsartig an. Jede Steuerschätzung brachte neue Mindereinnahmen. Wir begannen alsbald, die nächste Konsolidierungsrunde für den Haushaltsentwurf 1983 einzuleiten. Zum 1. April 1982 wechselte Hans Matthöfer auf die Position des Postministers. Er wollte nicht mehr Finanzminister sein. Zu mir sagte er: »Die Sache ist aussichtslos. Die FDP will raus aus der Koalition. Die FDP hält uns das Stöckchen hin und fordert immer neue Einsparungen, und sie hält das Stöckchen immer höher, so lange, bis wir nicht mehr können.« Er sollte Recht behalten.

Unter dem neuen Finanzminister Manfred Lahnstein blieb ich Leiter des Ministerbüros. Helmut Schmidt wechselte Herbert Ehrenberg als Bundesarbeitsminister aus, und die sozialliberale Bundesregierung machte im Frühjahr 1982 mit dem Haushaltsentwurf 1983 und einer Reihe von Begleitgesetzen einen neuen allerletzten Konsolidierungsanlauf. Im Finanzministerium leisteten wir dabei zwar gute Arbeit, im September 1981 wurde aber mit Beginn der parlamentarischen Beratungen deutlich, dass die Schnittmenge zwischen SPD und FDP für einen gemeinsamen Haushaltsentwurf nicht mehr ausreichte. Der FDP-Bundeswirtschaftsminister Graf Lambsdorff veröffentlichte sein Wendepapier. Bundeskanzler Helmut Schmidt entließ die FDP-Minister. Am 1. Oktober 1982 wurde Helmut Kohl mit einem konstruktiven Misstrauensvotum zum Bundeskanzler gewählt.

1985 schrieb ich in einem Rückblick auf die Finanzpolitik des Bundes 1970 bis 1982:

»Die sozialliberale Koalition ist letztlich an der Finanzpolitik gescheitert, wobei der fortgesetzte Haushaltsstreit … eher Ausdruck als Ursache des Scheiterns war.

Zuvor waren eine Hoffnung und eine Konzeption gescheitert:

- – Die Hoffnung, es könne gelingen, durch eine entsprechende staatliche Politik unter fast allen Bedingungen Vollbeschäftigung, steigende Arbeitnehmereinkommen und einen stetigen Ausbau des Sozialleistungsapparates dauerhaft sicherzustellen,

- – und die Konzeption, es sei der staatlichen Finanzpolitik möglich, durch eine entsprechende Steuerung der Nachfrage das hierfür notwendige kontinuierliche Wirtschaftswachstum sicherzustellen.

… Für die Zukunft ist eine unabhängig von der Konjunktur verstetigte, an den Sachausgaben und einer vorsichtigen Einschätzung der langfristigen Wachstumsmöglichkeiten orientierte Haushaltspolitik vorzuziehen.«[19]

Das ist für mich auch in Bezug auf die Finanzprobleme der Gegenwart unverändert aktuell. Das strukturelle Versagen auch der deutschen Finanzpolitik zeigt der säkulare Anstieg der Staatschuldenquote am Sozialprodukt: Bis in die siebziger Jahre des letzten Jahrhunderts hatte dieser Anteil bei 20 % gelegen, bis Mitte der achtziger Jahre stieg er auf 40 %, bis Ende der neunziger Jahre dann auf 60 %, und 2012 sind es 81 %.

Derselbe Geist, der vor 40 Jahren die Finanzpolitik des Bundes in der sozialliberalen Koalition ruinierte, treibt auch heute noch die Konjunktur- und Finanzpolitik zahlreicher Länder an. Er ist eine wesentliche Ursache der heutigen Staatsschuldenkrise.

Staatsverschuldung, Inflation und Wechselkurse

Gleichwohl war die Konjunktur- und Finanzpolitik der Bundesrepublik in den siebziger Jahren noch immer die eines Einäugigen unter Blinden: In den USA und den großen Staaten der Europäischen Gemeinschaft waren Staatsschulden und Inflation noch weitaus höher als in Deutschland. Zusätzlich plagten Leistungsbilanzdefizite viele Volkswirtschaften und engten den Spielraum für expansive Maßnahmen ein. Es drohte Stagflation. Letztlich brach in den USA erst die 1979 unter dem neuen Notenbankpräsidenten Paul Volcker eingeleitete sehr restriktive Geldpolitik die dortigen Inflationserwartungen. Gleiches leistete die Geldpolitik der Bundesbank für die Bundesrepublik und Europa.

Die späten sechziger und die siebziger Jahre brachten den Zusammenbruch zweier großer Hoffnungen:

1. Die Hoffnung, durch antizyklische Globalsteuerung ein kontinuierliches Wirtschaftswachstum ohne wesentliche krisenhafte Einbrüche bei ausreichend stabilen Preisen erreichen zu können.

2. Die Hoffnung, auf der Basis des Abkommens von Bretton Woods ein weltweites Regime stabiler Wechselkurse dauerhaft verteidigen zu können.

Der Zusammenbruch beider Hoffnungen hing miteinander zusammen: Fehler in der Fiskal- und Geldpolitik hatten Inflation und übermäßige Staatsverschuldung verursacht. Unterschiedliche Mentalitäten sowie unterschiedliche Schwerpunkte der Finanz- und Geldpolitik führten dazu, dass sich Kosten und Wettbewerbsfähigkeit der Volkswirtschaften nicht kongruent entwickelten. Unterschiede in den Inflationsraten summierten sich mit den Jahren auf, Leistungsbilanzdefizite oder -überschüsse verfestigten sich.

Wenn eine Währung aus diesen Gründen dauerhaft weniger nachgefragt als angeboten wurde, war ihr Kurs nicht mehr haltbar. Frei schwankende Kurse konnten aber Über- und Untertreibungen mit sich bringen. Sie erschwerten zudem den Außenhandel. Speziell für die EWG kam hinzu, dass die Agrarmarktordnung, das damalige Kernstück des Gemeinsamen Marktes, auf einem System einheitlicher administrierter Preise beruhte, das mit schwankenden Währungskursen schlichtweg nicht vereinbar war.

Der weitere Integrationsfortschritt in Europa schien vielen abhängig von der Lösung des Währungsproblems. Zu denen, die so dachten, gehörte auch Helmut Schmidt. Er war schon 1969 als Fraktionsvorsitzender der SPD gegen die Freigabe des Wechselkurses der D-Mark gewesen, und er unterstützte als Finanzminister und Bundeskanzler alle Bestrebungen, wieder zu festen Wechselkursen zurückzukehren:

- – Nachdem der Wechselkurs der D-Mark im September 1969 erstmals freigegeben worden war, legten die EWG-Länder 1972 in der sog. Währungsschlange erstmals Bandbreiten für ihre Wechselkurse fest. Gegen die schwachen Währungen Lira, französischer und belgischer Franc sowie das Pfund gab es immer wieder Spekulationswellen, die dann an Wochenendsitzungen in Brüssel zu Kursanpassungen führten.

- – 1979 kam dann das europäische Währungssystem EWS, bei dem die Währungen innerhalb vertraglich festgelegter Bandbreiten floaten konnten. Als gewichteter Durchschnitt der beteiligten Währungen wurde die Kunstwährung ECU erfunden, die als Verrechnungseinheit dienen konnte.

Die Spannungen legten sich erst Anfang der achtziger Jahre, nachdem die D-Mark de facto als Leitwährung anerkannt worden war und die übrigen Notenbanken ihre Geldpolitik an der Wechselkursstabilität zur D-Mark ausrichteten. Damit gewannen die D-Mark, die Bundesbank sowie die deutsche Wirtschafts- und Finanzpolitik für die EWG eine Dominanz, die insbesondere für Frankreich kaum erträglich schien und letztlich den Anstoß für die europäische Währungsunion gab.

Die rund zwanzig Jahre – von 1979 bis zur Einführung des Euro – währende Phase, in der die D-Mark Leitwährung war und die Bundesbank die Leitfunktion bei der europäischen Geldpolitik ausübte, wirkte aber sehr heilsam. Ungleichgewichte bestanden zwar fort, aber sie wurden offenbar geringer. Das zeigt sich, wenn man die Wechselkurse wichtiger Währungen von 1968 bis 1998 vergleicht. Mit der Absenkung der Inflationsraten wurden auch die Kursschwankungen geringer, und die Anpassung der Austauschverhältnisse an die Kaufkraft vollzog sich friktionsloser:

Tabelle 1.3 Entwicklung der D-Mark-Kurse wichtiger Währungen

Quelle: <http://www.bundesbank.de/statistik/statistik_zeitreihen>.

Tabelle 1.4 Entwicklung der preislichen Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft

| Wettbewerbsindikator gegenüber ausgewählten Industrieländern ohne Europäische Währungsunion | Wettbewerbsindikator gegenüber Mitgliedern der Europäischen Währungsunion
1972 | 109,0 | 100,1
1973 | 124,4 | 106,1
1974 | 119,9 | 105,6
1975 | 111,3 | 96,2
1976 | 119,0 | 103,6
1977 | 116,7 | 104,1
1980 | 105,5 | 99,4
1985 | 90,8 | 93,0
1990 | 97,0 | 94,1
1995 | 117,7 | 107,5
2000 | 82,3 | 96,5
2005 | 95,8 | 90,2
2010 | 96,4 | 86,5

Zur Interpretation: Je niedriger der Indikator, desto höher ist in preislicher Hinsicht die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft. Der Indikator wird ermittelt auf Basis der Deflatoren des Gesamtabsatzes mit dem Gewichtungsschema: Verarbeitendes Gewerbe mit wechselnden Gewichten.

Quelle: <http://www.bundesbank.de/statistik/statistik_zeitreihen>.

Die im Durchschnitt deutlich niedrigeren Inflationsraten in Deutschland bewirkten aber, dass sich die preisliche Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft trotz der starken Aufwertung der D-Mark gar nicht so ungünstig entwickelte. Preisliche Wettbewerbsfähigkeit ergibt sich ja aus der Kombination von Wechselkursveränderungen und Preisentwicklung.

Letztlich bewirkten der ständige Stabilitätsvorsprung der D-Mark und die damit verbundene geldpolitische Dominanz der Bundesbank seit 1979 mehr tatsächliche Koordinierung in der europäischen Währungs-, Finanz- und Wirtschaftspolitik, als Gipfel- und Krisentreffen und die auf ihnen abgegebenen Versprechen es vermochten. Die stille Kraft des Faktischen war es, die die wirkliche Macht ausübte.

Die achtziger Jahre brachten wirtschaftlich ruhigere Zeiten. Inflationsraten sanken, Haushalte stabilisierten sich. Das durchschnittliche reale Wirtschaftswachstum in der Bundesrepublik war aber deutlich niedriger als in den sechziger und siebziger Jahren.

2

Das Konzept der Europäischen Währungsunion und seine Bruchstellen – eine Bestandsaufnahme

Voraussetzungen für gutes Geld: Das Beispiel des Goldstandards

Mit den Währungsturbulenzen Ende der sechziger Jahre und der Freigabe der Wechselkurse Anfang der siebziger Jahre war die 1944 in Bretton Woods entworfene Weltwährungsordnung an ihr Ende gekommen.

Diese Währungsordnung hatte auf einem modifizierten Goldstandard aufgebaut: Alle Währungen standen in einem festen Austauschverhältnis zum Dollar, und dieser wiederum konnte zum Preis von 35 Dollar je Unze jederzeit in Gold umgetauscht werden. Damit waren indirekt alle Währungen umtauschbar in Gold.

Vielfach, bis in die jüngste Zeit hinein, wurde die Edelmetalldeckung von Währungen als veraltet angesehen. Als größter Kritikpunkt galt dabei, dass der Bestand an Edelmetall, der für Währungszwecke zur Verfügung steht, sei es Gold oder Silber, allenfalls langsam wächst, in Abhängigkeit von den Ergebnissen im Bergbau, und damit zu langsam für den Geldumlauf in einer wachsenden Wirtschaft.

Dieses Argument war allerdings bereits seit dem 18. Jahrhundert richtig, und der Markt fand hierfür schon im ausgehenden Mittelalter in Italien eine Lösung: Schuldscheine vertrauenswürdiger Bankhäuser, die dem Inhaber des Schuldscheins jederzeit den Umtausch in eine Gold- oder Silberwährung zusagten, galten als so gut wie das Edelmetall selber. Sie konnten zudem leichter transportiert und weniger leicht geraubt oder gestohlen werden. Damit wurde Geld aus Gold oder Silber schon für damalige Handelszwecke durch Papiergeld ergänzt. Dessen Basis war aber das Vertrauen auf die jederzeitige Umtauschbarkeit in Gold oder Silber. Wenn dieses Vertrauen fest gegründet war, bestand für die meisten Geldbesitzer aber gar kein Anlass mehr, ihre Banknoten tatsächlich in Gold oder Silber umzutauschen. Darum reichte es, wenn ein Teil der umlaufenden Banknoten durch Edelmetall gedeckt war.

So funktionierte die Weltwährungsordnung bis zum Ersten Weltkrieg: Die großen Währungen, Pfund, Dollar, Rubel, Mark, österreichisch-ungarische Krone, beruhten darauf, dass die Zentralbanken jederzeit die Umtauschbarkeit von Banknoten in Gold bzw. in Silber garantierten, Währungsturbulenzen konnten sich hier allenfalls aus den Schwankungen im Verhältnis von Gold- und Silberpreis ergeben.

Maßgeblich für die Stabilität des Systems war wie erwähnt das Vertrauen: Dass eine durch Edelmetall gedeckte Währung jederzeit in dieses Edelmetall eingetauscht werden könne, stand für alle Beteiligten unumstößlich fest. Dieses Vertrauen band aber auch die Politik der Notenbanken. Sie mussten die Umtauschbarkeit in Gold bzw. Silber jederzeit sicherstellen. Stiegen in einer Währung die Preise zu sehr, dann tauschten mehr Geldbesitzer ihre Banknoten um. Gab es nachhaltige Zahlungsbilanzdefizite, dann flossen Edelmetallvorräte der Zentralbank ins Ausland ab. Die Zentralbanken steuerten dann durch eine restriktivere Geldpolitik gegen. Nicht alle Banken hielten Edelmetall. Im Goldstandard war es ausreichend, wenn eine Notenbank Schatzwechsel gegen die Bank von England oder auch die Deutsche Reichsbank hatte.

Das System war stabil, weil die jederzeitige Einlösbarkeit von Geld in Edelmetall die Freiheitsgrade der Geldpolitik begrenzte und auch der Finanzierung von Staatsdefiziten mit Notenbankkrediten sehr enge Grenzen setzte. Wo im Vertrauen auf die durch den Goldstandard geschaffene Stabilität eine Notenbank zu lax agierte, konnte allerdings das Ausscheiden aus dem Goldstandard unvermeidlich werden: »Vor dem Ersten Weltkrieg führt das teilweise zu einer Suspendierung des Goldstandards in Europa, im Falle Griechenlands zum Staatsbankrott von 1893 und zur Verfügung einer strikten, bis zum Ersten Weltkrieg bestehenden Finanzkontrolle durch die Gläubiger.« [1]

Mit dem Ersten Weltkrieg wurde die Eintauschbarkeit von Geld in Gold oder Silber bei den kriegführenden Mächten zwar suspendiert, aber das Vertrauen in die Währungen wirkte zunächst fort. Nach dem Sieg sollte ja auch die Einlösung wieder möglich sein.

Für Deutschland endete dieser Weg in der großen Inflation, auch die Währungen in Österreich [2] und Russland wurden zerstört. Großbritannien kehrte 1925 zum Goldstandard zurück. Aber der unrealistische Vorkriegskurs kam einer starken Aufwertung des Pfundes gleich. In der Weltwirtschaftskrise wurde die Konvertibilität des Pfundes und schließlich auch des Dollars und vieler anderer Währungen in Gold ausgesetzt. Die Kurse der Währungen schwankten frei. Es kam zu sogenannten Abwertungswettläufen, um der eigenen Volkswirtschaft in der darniederliegenden Weltwirtschaft Wettbewerbsvorteile zu verschaffen.

Alle diese Erfahrungen flossen ein in die Konstruktion der Währungsordnung von Bretton Woods: Man wollte die Flexibilität einer Papierwährung, aber gleichzeitig die Ankerfunktion eines Goldstandards mit seinen festen Wechselkursen. Dies ging fast ein Vierteljahrhundert lang gut, aber letztlich zerbrach das System an zwei Punkten:

- – Viele Länder waren nicht bereit, ihre Geld- und Finanzpolitik jener Disziplin zu unterwerfen, die notwendig gewesen wäre, um das Austauschverhältnis zum Dollar zu sichern. Das hätte den weitgehenden Verzicht auf eine autonome Geld- und Konjunkturpolitik erfordert, hätte die Möglichkeit staatlicher Kreditaufnahme begrenzt und insbesondere die in vielen Ländern durchaus beliebte Staatsfinanzierung mit Notenbankkredit behindert.

- – Die USA waren aber auch nicht bereit, die Bindungen eines Goldstandards gegen sich gelten zu lassen. Ein fester Goldpreis bedeutet nämlich, dass es zwar Schwankungen des Preisniveaus geben kann, aber keinen allgemeinen Inflationstrend. Bei konstantem Austauschverhältnis zwischen Dollar und Gold hätte dies ja impliziert, dass der reale Goldpreis kontinuierlich sinkt. Stattdessen nutzten die USA den Umstand, dass sie mit dem Dollar die Weltreservewährung hatten, für eine expansive Politik. Die Kreditfinanzierung des teuren Vietnamkriegs führte schon in den sechziger Jahren dazu, dass überall auf der Welt die Dollarguthaben wuchsen. In Europa entstand der Eurodollarmarkt.

Das System von Bretton Woods zerbrach also daran, dass die Beteiligten nicht nach den Regeln spielten, die das System erforderte. Wer will, mag hierin eine Parallele sehen zu den gegenwärtigen Problemen der Europäischen Währungsunion.

An dieser Stelle erneut eine Bemerkung zur Rolle des Vertrauens in der Geldpolitik: Der Wert des Geldes bestand zu allen Zeit darin, dass es ganz einfach knapp war. War es knapp genug, dann war das Angebot an Waren und Diensten im Verhältnis zum Geld reichlich und der Geldwert stabil. War es zu knapp, konnte es allerdings den Wirtschaftskreislauf beeinträchtigen und Absatzprobleme bewirken, wenn die Preise nicht schnell genug fielen.

Geldmünzen gaben dem Vertrauen in den Geldwert ein staatliches Gütesiegel: Die Prägung – seit Kaiser Augustus häufig mit dem Bild des Landesherrn – garantierte, dass in der Münze eine bestimmte Menge an Gold oder Silber enthalten war. Die Prägung schuf Vertrauen und erleichterte den Wirtschaftsverkehr.

Zu allen Zeiten – insbesondere wenn es Kriege zu finanzieren galt – kamen Landesherren in Versuchung, den Edelmetallgehalt ihrer Münzen herabzusetzen und so ihren Bestand an Geld quasi zu »verlängern«. Sobald die Bevölkerung das merkte, wurden die »guten« alten Münzen aus dem Verkehr gezogen und eingeschmolzen, bezahlt wurde nur noch mit den »schlechten« neuen Münzen (Gresham’sches Gesetz).

Seit der Erfindung des Papiergeldes griff der Staat ergänzend zur Verschlechterung des Metallgehalts gern zur Notenpresse. So entstanden die großen Inflationen. Um das zu verhindern, entstanden die Bestrebungen, den Notenbankkredit für Staaten zu beschränken und die Unabhängigkeit der Zentralbank zu sichern.

Das Funktionieren einer Papierwährung ist davon abhängig, dass die Preise nicht im Übermaß steigen und die Wirtschaftssubjekte Vertrauen haben, dass das so bleibt. Jedes Guthaben, das eine Notenbank einem Wirtschaftssubjekt auf einem Zentralbankkonto einräumt, ist im Prinzip die Entstehung von Geld. Auch die Schaffung von viel zusätzlichem Geld muss nicht unbedingt inflationär wirken. Sie senkt möglicherweise zunächst nur die Zinsen oder regt den Wirtschaftskreislauf an. Die Kausalitäten sind verschlungen und oft selbst für die Beteiligten nicht immer völlig durchschaubar. Das erleichtert nicht nur den Irrtum, sondern auch den Missbrauch. Es ist deshalb kein Zufall, dass sich der Streit in der Europäischen Währungsunion insbesondere an der Frage entzündet hat, ob die Europäische Zentralbank Staatsanleihen kaufen darf. Dazu später mehr.

Der Antrieb für die gemeinsame Währung

Die 1958 durch die Römischen Verträge gegründete Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) hatte die durch die Währungsordnung von Bretton Woods zur Verfügung gestellten festen Wechselkurse als selbstverständliche Voraussetzung ihres Funktionierens. Insofern begann die eigene Währungsgeschichte der EWG erst mit dem Zusammenbruch dieser Währungsordnung: [3] In einem Festkurssystem waren unterschiedliche Währungen weder für die Zollunion noch für den Gemeinsamen Agrarmarkt ein Problem gewesen. Dagegen war die für den Gemeinsamen Agrarmarkt konstitutive Idee einheitlicher Erzeugerpreise schlechterdings nicht vereinbar mit beweglichen Wechselkursen und führte über die notwendigen Abschöpfungen und Subventionen (den sogenannten Aufwertungsausgleich für die deutsche Landwirtschaft) zu neuen Kontrolltatbeständen an den innereuropäischen Grenzen.

Insbesondere Italien und Frankreich drängten schon früh auf eine europäische Wechselkursunion. Die Deutschen sträubten sich, weil sie die frisch gewonnene Freiheit zu einer eigenen stabilitätsorientierten Geldpolitik nicht schon wieder aufgeben wollten. Mit dem Werner-Bericht aus dem Jahre 1970 unternahm die damalige EWG den ersten Versuch, eine eigene Währungspolitik systematisch zu formulieren. Der Bericht pointierte die notwendige Parallelität zwischen politischen, wirtschaftspolitischen und währungspolitischen Fortschritten [4] und betonte auch klar die innere Verbindung zwischen Währungsunion und politischer Union sowie den notwendigen begleitenden Souveränitätsverzicht zugunsten der Gemeinschaft:

»Diese Übertragung von Befugnissen ist ein Vorgang von grundlegender politischer Bedeutung, der eine progressive Entwicklung der politischen Zusammenarbeit voraussetzt. Die Wirtschafts- und Währungsunion erscheint somit als ein Ferment für die Entwicklung der politischen Union, ohne die sie auf die Dauer nicht bestehen kann.« [5]

Aus der Perspektive des Jahres 2012 erscheint diese mehr als 40 Jahre alte offiziöse Einsicht der damaligen EWG seherisch. Allerdings war damals die EWG für eine politische Union genauso wenig reif wie heute die EU. Zunächst wurde damals nur die sogenannte Währungsschlange verwirklicht, ein System fester, aber veränderbarer Wechselkurse mit gegenseitiger Interventionsverpflichtung. Auch dieses System war nicht stabil, weil England, Frankreich und Italien die aus den unterschiedlichen Inflationsraten folgende Notwendigkeit zur rechtzeitigen und regelmäßigen Wechselkursanpassung nicht mitvollziehen wollten. Anfang 1974 verließen diese Länder die Währungsschlange, und es blieb lediglich eine »kleine Schlange« mit der Bundesrepublik, den Benelux-Staaten und Dänemark übrig.

1978/79 bildete dann das auf Initiative des damaligen französischen Präsidenten Giscard d’Estaing und von Bundeskanzler Helmut Schmidt begründete Europäische Währungssystem (EWS) den Versuch eines Neuanfangs. [6] Beide Seiten verbanden hiermit durchaus unterschiedliche Vorstellungen und Hoffnungen. Die Franzosen wollten die Deutsche Bundesbank indirekt stärker in die Interventionsverpflichtungen für die schwächeren Währungen einbinden, indem alle Länder verpflichtet wurden, ihren Kurs zur Korbwährung ECU, einer Verrechnungseinheit, [7] durch Interventionen am Devisenmarkt stabil zu halten. Die Bundesbank sah darin eine zu einseitige Verpflichtung der Starkwährungsländer zur Stützung des Systems, notfalls auch zu Lasten der Stabilitätspolitik in diesen Ländern, und richtete ihre Geldpolitik weiterhin vorrangig am Ziel der Inflationsbekämpfung in der Bundesrepublik aus. [8] Die wiederholte Abwertung des Francs veranlasste schließlich die französische Regierung zu einer neuen Ausrichtung der französischen Geldpolitik: Ab 1983 wurde die D-Mark de facto zur Ankerwährung des EWS. Alle übrigen beteiligten Länder versuchten, ihre Geldversorgung so zu steuern, dass der Wechselkurs zur D-Mark stabil blieb.

Dies übte einen heilsamen Konsolidierungsdruck aus. Damals begann die bis zum Beginn der Währungsunion anhaltende Konvergenz der Inflationsraten und – mit Zeitverzögerung – der Zinsen in Europa. Die Erfüllung der Konvergenzkriterien vor Beginn der Währungsunion [9] — die entscheidende Voraussetzung für die Teilnahme an der Währungsunion – wurde wesentlich durch die Orientierung der Geldpolitik aller Beteiligten an der Ankerwährung D-Mark erzwungen.

Damit geriet aber auch die Währungspolitik aller am EWS teilnehmenden Länder in eine Mündel-Rolle zur D-Mark und zur Politik der Deutschen Bundesbank – ein auf die Dauer politisch nur schwer zu ertragender Zustand, der insbesondere das französische Selbstbewusstsein stark belastete.

Jacques Delors, der als französischer Finanzminister 1983 den Kurswechsel in der französischen Währungspolitik durchgesetzt hatte, wurde als Präsident der Europäischen Kommission seit 1984 zum Vorkämpfer einer Europäischen Währungsunion. Eine Expertengruppe unter seinem Vorsitz legte im April 1989 den sogenannten Delors-Bericht vor. [10] Dieser Bericht knüpfte inhaltlich an den Werner-Bericht an, hielt sich allerdings in Bezug auf die Notwendigkeit einer politischen Union stärker zurück. Er arbeitete jedoch deutlich die Notwendigkeit von umfassender wirtschafts- und währungspolitischer Kooperation heraus, betonte die notwendige Konvergenz bei Zinsen, Inflationsraten, Wechselkursen und öffentlichen Finanzen und entwarf insbesondere das Statut für eine unabhängige europäische Notenbank nach deutschem Vorbild.

Das eigentlich Überraschende war aber nicht der Bericht. Es hatte schon viele wegweisende europäische Berichte gegeben, die wieder in der Versenkung verschwunden waren. Das Überraschende war der Beschluss der Staats- und Regierungschefs vom Juni 1989, eine Wirtschafts- und Währungsunion tatsächlich zu verwirklichen und die erste Stufe am 1. Juni 1990 beginnen zu lassen. In der Bundesrepublik ging der politische Wille hierzu eindeutig vom Bundeskanzler und vom Außenminister aus. Der für die Währungspolitik zuständige, im April 1989 ins Amt gekommene Bundesfinanzminister Theo Waigel war zunächst eher skeptisch und zögerlich, und die Zurückhaltung der Bundesbank war noch ausgeprägter.

Ich war im Bundesfinanzministerium im Juli 1989 in die von Horst Köhler geleitete Währungsabteilung gewechselt. Dort hatte ich das für die Bundesbank zuständige Referat »Nationale Währungsfragen« übernommen und nahm auch an den internen Diskussionen um die Formulierung der Positionen des Bundesfinanzministeriums zu diesem Bericht teil. Mehrheitlich betrachteten wir damals im Hause alle Überlegungen für eine Europäische Währungsunion als Anschlag auf die deutsche Stabilitätskultur.

Mitten in die anlaufenden Vorbereitungen platzten im Herbst 1989 die Öffnung der Mauer sowie anschließend die deutsche Währungsunion und dann die deutsche Einheit.

Ich entwickelte das Konzept für die deutsch-deutsche Währungsunion und hatte für die Einführung der D-Mark in der DDR die Federführung. Diese wichtigste und emotionalste Phase meines Berufslebens fing mich ganz ein in deutsche Angelegenheiten. [11] Der damalige Finanzminister Theo Waigel und Horst Köhler, der im Dezember 1989 Währungsstaatsekretär geworden war, setzten damals großes Vertrauen in mich, und ich versuchte, dem gerecht zu werden. Im Sommer 1990 war die Einführung der D-Mark in der DDR abgeschlossen. Horst Köhler wollte mich dafür gewinnen, nun als nächstes Projekt an der Europäischen Währungsunion zu arbeiten. Ich fand aber damals die Überleitung der zusammenbrechenden DDR-Wirtschaft in das westdeutsche Wirtschaftssystem wichtier und baute ab Oktober 1990 im Bundesfinanzministerium die Rechts- und Fachaufsicht über die Treuhandanstalt auf.

In der Bundesregierung jedenfalls gewannen ab dem Herbst 1990 die Vorbereitungen für eine Europäische Währungsunion eine bis dahin unbekannte Dynamik und Beschleunigung. Die enge Verbindung zwischen den Ereignissen war unübersehbar: Der Umsturz der europäischen Nachkriegsordnung verstärkte nicht nur das französische Drängen auf schnelle Schritte Richtung Europäische Währungsunion, sondern auch die Bereitschaft des Bundeskanzlers und des deutschen Außenministers, sich über alle internen Zweifel an unwiderruflichen Schritten Richtung Europäische Währungsunion notfalls hinwegzusetzen. [12] Die traditionelle Forderung der Deutschen, zunächst die politische Union zu verwirklichen und dann eine gemeinsame Währung einzuführen, so wie es 120 Jahre zuvor bei der Gründung des Deutschen Reiches geschehen war, ließ Helmut Kohl fallen. Manche behaupten, das sei der Preis für die deutsche Einheit gewesen. [13] Das glaube ich nicht. Zum Zeitpunkt des EU-Sondergipfels Ende April 1990 in Dublin, auf dem die Entkopplung beschlossen wurde, war der Zug in Richtung deutsche Währungsunion und Untergang der DDR längst abgefahren.

Ordnungsbilder und -konzepte

Bundeskanzler Helmut Kohl war ein europäischer Visionär, kein Ökonom. Sein Weltbild stammte aus den späten vierziger und frühen fünfziger Jahren: Nur die Einheit Europas mit Deutschland und Frankreich als Kern konnte dauerhaft den Frieden sichern. Die gemeinsame Währung war für ihn ein Mittel, auf dem Weg zu einem schlussendlich unvermeidlichen europäischen Bundesstaat ein gutes Stück voranzukommen und gleichzeitig die Umkehr auf diesem Wege zu erschweren oder gar unmöglich zu machen. Sein langjähriger Weggefährte Wolfgang Schäuble hat in diesem Punkt heute noch denselben Denkstil, was man der Politik des Bundesfinanzministers Schäuble deutlich anmerkt.

Die Fachleute in der Bundesregierung, zunächst Hans Tietmeyer als Währungsstaatssekretär und nach ihm Horst Köhler, fühlten sich bei diesem sehr abgeleiteten Blick auf eine Währungsunion nicht wohl, ebenso wenig die meisten Ökonomen und große Teile der Medien. Ohne den Fall der Mauer und die glücklich erreichte deutsche Einheit hätten die Widerstände wohl überwogen. So aber fiel die Vorbereitung des Maastricht-Vertrages 1991/92 in eine Phase der innerdeutschen Erschöpfung und Nabelschau. Helmut Kohl traf im Herbst 1991 die grundsätzliche politische Entscheidung, eine Währungsunion auch dann zu verwirklichen, wenn es zunächst keine politische Union gab. Dabei wurde er von Außenminister Genscher unterstützt, aber auch von der Opposition.

Sicherlich spielte der Gestaltungsoptimismus, den die Verwirklichung der deutschen Währungsunion hinterlassen hatte, dabei auch eine Rolle: Die Währungsunion war der ökonomische Hebel gewesen, um die politische Einheit Deutschlands zu erzwingen – sollte das nicht auch in Europa möglich sein? Über die Bedeutung der Währungsunion für die politische Union hinaus gab es aber sicherlich kein spezifisches Ordnungsbild bei Helmut Kohl.

Die Beamtenschaft mit den Staatssekretären an der Spitze bekam immerhin die Freiheit, im Rahmen der Vorgabe einer Währungsunion ohne politische Union das Optimum herauszuverhandeln. Dabei wurde sie unterstützt von der Bundesbank. Dies prägte den Vertrag von Maastricht sehr stark (aber, wie sich heute zeigt, eben nicht ausreichend).

Wettbewerbsliberalismus im Gemeinsamen Markt

Die Beamtenschaft im Bonner Finanz- und Wirtschaftsministerium wie auch in der Bundesbank war vorwiegend von einer liberalen Wirtschaftsgesinnung im Geiste Alfred Müller-Armacks geprägt. Dieser hatte als Abteilungsleiter bei Ludwig Erhard die Römischen Verträge, die die EWG begründeten, wesentlich mitgestaltet und war danach Staatssekretär für europäische Angelegenheiten gewesen. [14]

Nach diesem Weltbild konnte die Beseitigung von Wettbewerbshindernissen im Gemeinsamen Markt den Wohlstand steigern. Die Arbeitsteilung zwischen nationaler und europäischer Ebene sollte aber der Subsidiarität folgen. Jenseits der wettbewerblichen Rahmensetzung (und, wo unvermeidlich, spezifischen Marktordnungen etwa für die Landwirtschaft) war keine besondere Rolle für die europäische Ebene vorgesehen. Eine gemeinsame Währung war zwar grundsätzlich in dieses Ordnungsbild integrierbar, wenn die europäische Notenbank rechtlich und tatsächlich unabhängig war und keine monetäre Staatsfinanzierung betrieb. Jedwede Garantenrolle der gemeinsamen Notenbank oder der europäischen Ebene für die Haushalte der Mitgliedsstaaten musste aber ausgeschlossen bleiben, weil das die Eigenverantwortlichkeit der Mitgliedsstaaten untergraben konnte. Dieses ordoliberale Weltbild setzte sich beim Maastricht-Vertrag im Wesentlichen durch.

Die Vertragspartner Frankreich und Italien waren sehr kompromissbereit, um das Ziel einer gemeinsamen Währung zu erreichen. Sie akzeptierten dazu im Maastricht-Vertrag sogar ein Ordnungsbild, das ihren eigenen Traditionen und den bei ihnen vorherrschenden Überzeugungen nur bedingt entsprach. In beiden Ländern ist die Tradition eher etatistisch und staatsinterventionistisch. Wie in der Rückschau deutlich wird, gingen ihre Verhandlungsführer offenbar davon aus, dass das Leben seine eigenen Geschichten schreibt, wenn die D-Mark erst einmal in einer europäischen Währung aufgegangen ist. Damit haben sie ja auch Recht behalten.

Der Maastricht-Vertrag

Die deutsche Position in den Verhandlungen zum Maastricht-Vertrag war bestimmt von drei großen Befürchtungen:

1. Die Europäische Notenbank könne nicht in gleicher Weise der Preisstabilität verpflichtet sein wie die Bundesbank.

2. Eine unsolide Haushaltswirtschaft einzelner Mitgliedsstaaten könne die Stabilität der gemeinsamen Währung gefährden.

3. Die deutschen Staatsfinanzen könnten in Haftung genommen werden für die Staatsschulden und Defizite anderer Mitgliedsländer.

Gegen alle drei Befürchtungen traf der Vertrag Vorkehrungen, die zumindest formal wirksam waren:

Europäisches Notenbanksystem

Artikel 127, Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) legt fest: »Das vorrangige Ziel des Europäischen Systems der Zentralbanken (im Folgenden ESZB) ist es, die Preisstabilität zu gewährleisten. Soweit dies ohne Beeinträchtigung des Zieles der Preisstabilität möglich ist, unterstützt das ESZB die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union.«

Diese den §§ 3 und 12 des alten Bundesbankgesetzes nachgebildete Bestimmung [15] ist der Kernsatz des gesamten Vertrages. Damit hatten zumindest vertraglich alle Mitgliedsstaaten die deutsche Philosophie akzeptiert, dass die Geldpolitik in erster Linie der Preisstabilität verpflichtet ist und andere wirtschaftspolitische Ziele nur nachrangig verfolgen soll.

Auch bei der Sicherung der Unabhängigkeit der Europäischen Notenbank stand das Beispiel der Bundesbank Pate. Artikel 130 des AEUV legt fest:

»Bei der Wahrnehmung der ihnen durch die Verträge und die Satzung des ESZB und der EZB übertragenen Befugnisse, Aufgaben und Pflichten darf weder die Europäische Zentralbank noch eine nationale Zentralbank noch ein Mitglied ihrer Beschlussorgane Weisungen von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union, Regierungen der Mitgliedstaaten oder anderen Stellen einholen oder entgegennehmen. Die Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union sowie die Regierungen der Mitgliedstaaten verpflichten sich, diesen Grundsatz zu beachten und nicht zu versuchen, die Mitglieder der Beschlussorgane der Europäischen Zentralbank oder der nationalen Zentralbanken bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beeinflussen.«

Die Satzung des ESZB und der EZB, [16] die dem AEUV gemäß Artikel 129, Absatz 2 beigefügt ist, enthält Regelungen zur Bestellung, Vergütung und Amtsdauer des EZB-Präsidenten und der Mitglieder des Direktoriums. Diese stellen deren Unabhängigkeit so weit sicher, wie dies institutionell möglich ist – bis hin zum Ausschluss ihrer Wiederwahl. Auch die Rahmenregelungen der Satzung für die Bestellung und Amtsdauer der Präsidenten der nationalen Notenbanken sichern deren Unabhängigkeit ab (Artikel 11 und 14 der Satzung).

Zur Durchführung der von der EZB festgelegten Geldpolitik können die EZB und die nationalen Zentralbanken alle hierfür zweckmäßigen Offenmarkt- und Kreditgeschäfte tätigen sowie andere geldpolitische Instrumente einsetzen (Artikel 18 bis 20 der Satzung). Insbesondere können sie gemäß Artikel 18, Absatz 1 der Satzung

- – »auf den Finanzmärkten tätig werden, indem sie auf Gemeinschafts- oder Drittlandswährungen lautende Forderungen und börsengängige Wertpapiere sowie Edelmetalle endgültig (per Kasse oder Termin) oder im Rahmen vor Rückkaufvereinbarungen kaufen und verkaufen oder entsprechende Darlehensgeschäfte tätigen;

- – Kreditgeschäfte mit Kreditinstituten und anderen Marktteilnehmern abschließen, wobei für die Darlehen ausreichende Sicherheiten zu stellen sind.«

Artikel 20 enthält auch eine Generalklausel:

»Der EZB-Rat kann mit der Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen über die Anwendung anderer Instrumente der Geldpolitik entscheiden, die er bei Beachtung des Artikels 2 für zweckmäßig hält.«

Die Staatshaushalte in der Währungsunion

Artikel 123 AEUV verbietet allen öffentlichen Haushalten in der EU generell, bei den nationalen Notenbanken und der EZB Kredite aufzunehmen. Selbst der in Deutschland übliche Kassenkredit der Bundesbank für Bund und Länder entfiel mit dem Übergang zum Euro. Dieses Verbot wird in Artikel 21 der Satzung des ESZB und der EZB unter Bezugnahme auf den Vertragstext nochmals bekräftigt:

»Überziehungs- oder andere Kreditfazilitäten bei der EZB oder den nationalen Zentralbanken für Organe oder Einrichtungen der Gemeinschaft, Zentralregierungen, regionale oder lokale Gebietskörperschaften, sonstige Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentliche Unternehmen der Mitgliedstaaten (sind) ebenso verboten wie der unmittelbare Erwerb von Schuldtiteln von diesen durch die EZB oder die nationalen Zentralbanken.«

Ich habe die o. a. Bestimmungen wörtlich zitiert, weil sie die Grenzen, aber auch die Weite des Mandats der EZB bestimmen. Seit der kontroversen Entscheidung des EZB-Rats vom 9. Mai 2010, mit Staatsanleihen von Euroländern zu beginnen, gibt es ja einen anhaltenden Streit um die Interpretation dieser Bestimmungen (vgl. Abschnitt Notenbank und »Sovereign Debt« und Kapitel 4).

Artikel 125 AEUV schließt eine Haftung der Gemeinschaft oder der Mitgliedsstaaten für die Kredite anderer öffentlicher Hände generell aus. Schon bei der ersten grundsätzlichen Zusage einer gemeinschaftlichen Hilfe für Griechenland durch den Europäischen Rat am 25./26. März 2010 in Lissabon gab es Streit darüber, ob solch eine Hilfe zulässig sei. Auch diesen Artikel zitiere ich deshalb wörtlich:

»Die Union haftet nicht für Verbindlichkeiten der Zentralregierungen, der regionalen und lokalen Körperschaften oder anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, sonstiger Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentlicher Unternehmen von Mitgliedstaaten und tritt nicht für derartige Verbindlichkeiten ein; dies gilt unbeschadet der gegenseitigen finanziellen Garantien für die gemeinsame Durchführung eines bestimmten Vorhabens. Ein Mitgliedstaat haftet nicht für die Verbindlichkeiten der Zentralregierungen, der regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften oder anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, sonstiger Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentlicher Unternehmen eines anderen Mitgliedstaates und tritt nicht für derartige Verbindlichkeiten ein; das gilt unbeschadet der Garantien für die gemeinsame Durchführung eines bestimmten Vorhabens.«

Allerdings kann der Europäische Rat nach Artikel 122, Absatz 2, beschließen, einem Mitglied bei besonders großen Schwierigkeiten aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlicher Ereignisse finanziellen Beistand der Gemeinschaft zu gewähren.

Artikel 126, Absatz 1 legt lapidar fest: »Die Mitgliedstaaten vermeiden übermäßige Defizite.« Nach Artikel 126, Absatz 2, überwacht die Kommission die Haushaltsführung der Mitgliedsstaaten in Hinblick darauf, dass weder die laufende Neuverschuldung noch der gesamte Schuldenstand der öffentlichen Hand einen im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt übermäßigen Umfang annehmen. In einer Protokollnotiz [17] sind als quantitative Grenzen festgelegt, dass

- – das geplante und tatsächliche öffentliche Defizit 3 %,

- – der öffentliche Schuldenstand 60 % des Bruttoinlandsprodukts zu Marktpreisen nicht übersteigen sollen. [18]

Gemäß Artikel 126, Absatz 2, wird aber die Haushaltsdisziplin nicht allein nach der absoluten Höhe der beiden Kriterien beurteilt: Beim Defizitkriterium ist vielmehr die Haushaltsdisziplin trotz absoluter Zielüberschreitung nicht verletzt, wenn

- – »entweder das Verhältnis erheblich und laufend zurückgegangen ist und einen Wert in der Nähe des Referenzwerts erreicht hat

- – oder der Referenzwert nur ausnahmsweise und vorübergehend überschritten wird und das Verhältnis in der Nähe des Referenzwerts bleibt.«

Beim Schuldenstandskriterium ist die Haushaltsdisziplin trotz Überschreitung des Referenzwertes dann nicht verletzt, wenn »das Verhältnis hinreichend rückläufig ist und sich rasch genug dem Referenzwert nähert«.

Damit war in der Praxis – unabhängig von den aktuellen Werten der Referenzkriterien – ein sehr großer Beurteilungsspielraum gesichert. Wenn die Kommission anhand der oben genannten Kriterien ein übermäßiges Defizit als gegeben ansah, sollte sie an den Rat berichten. Dieser sollte dann nach Anhörung des betreffenden Mitgliedsstaates entscheiden, ob nach seiner Ansicht tatsächlich ein übermäßiges Defizit besteht.

Nach Artikel 126, Absatz 11 kann der Europäische Rat gegen ein Mitglied mit übermäßigem Defizit eine Reihe von Sanktionen beschließen. Diese reichen von unverzinslichen Einlagen bei der Gemeinschaft bis hin zu Geldbußen.

So weit das vertragliche Gerüst für die Finanzstabilität der öffentlichen Haushalte. 1998 schrieb ich dazu skeptisch: »Es widerspricht aller diplomatischen Erfahrung, dass der Europäische Rat einzelne seiner Mitglieder wirklich harsch behandeln wird.« [19] Das hat sich allerdings bewahrheitet. Die Absätze 3 bis 9 des Artikels 126 beschreiben einen umfangreichen und langwierigen Hürdenlauf, bis im Einzelfall endlich der Weg frei ist, dass der Europäische Rat Sanktionen beschließen kann, wenn er dies überhaupt will.

Die Konvergenzkriterien

Die bislang größte Erfolgsgeschichte der Europäischen Währungsunion fand in ihrem Vorfeld statt: Das war die Anfang der achtziger Jahre beginnende große Konvergenz ihrer Mitgliedsländer in Bezug auf Kosten, Inflationsraten, Zinsen und Staatsdefizite. Diese tatsächlich erreichte Konvergenz war es, die 1999 den völlig friktionsfreien Start der Währungsunion ermöglichte.

Maßgeblich dafür war zunächst, dass die D-Mark Anfang der achtziger Jahre de facto zur Ankerwährung der EU geworden war, an der die anderen Länder ihre Geldpolitik und indirekt auch ihre Finanzpolitik ausrichteten. Nachdem 1992 mit dem Maastricht-Vertrag die Konvergenzkriterien als »Eintrittskarte« für die Währungsunion formal festgelegt waren, begann geradezu ein Wettlauf jener Länder, die den Eintritt anstrebten, um diese Kriterien zu erreichen. Bis auf Griechenland ging es dabei auch ziemlich ehrlich zu.

Auch in der Währungsunion haben die Konvergenzkriterien als Indikator für Systemspannungen weiterhin große Bedeutung:

- – Kein Land sollte mit einem für seine Wettbewerbsfähigkeit zu hohen Kostenniveau in die Währungsunion gehen. Auch sollten bei Beginn der Währungsunion die Leistungsbilanzdefizite ungefähr ausgeglichen sein. Ein Indikator für die Erfüllung dieser beiden Bedingungen waren spannungsfreie Wechselkursverhältnisse zum Zeitpunkt des Eintritts in die Währungsunion. Hieraus wurde das Wechselkurskriterium abgeleitet.

- – Die Inflationsraten der beteiligten Länder sollten in der Ausgangslage möglichst nahe aneinander liegen. In einem einheitlichen Währungsraum darf es nämlich nur noch eine einheitliche Entwicklung des allgemeinen Preisniveaus geben. Spannt man Länder mit sehr unterschiedlichen Inflationsraten zusammen, so muss die Europäische Zentralbank entweder eine sehr restriktive Geldpolitik machen – damit würde man den preisstabilen Mitgliedsländern in Form hoher Zinsen unnötige Opfer abfordern  –, oder die Geldpolitik würde sich eher nach den Notwendigkeiten der Länder mit hoher Inflationsrate richten – dann würde den preisstabilen Ländern eine höhere Inflationsrate als im ehemaligen nationalen Währungsraum aufgebürdet. Das heißt: Ohne hinreichende Inflationskonvergenz ist der spannungsfreie Start einer Währungsunion nicht möglich. Fortwährende Inflationskonvergenz ist aber auch eine Bedingung für den erfolgreichen Vollzug einer Währungsunion.

- – Die Verhaltensweisen aller am Wirtschaftsleben Beteiligten richten sich nicht nur an aktuellen Daten, sondern mehr noch an ihren Erwartungen aus. Wenn z.B. Unternehmen über ihre Preispolitik entscheiden, Gewerkschaften ihre Lohnforderungen beschließen oder Private über den Kauf langfristiger Staatsanleihen nachdenken, dann gehen die Erwartungen über die zukünftige Inflationsentwicklung in diese Überlegungen ein. Solche Erwartungen sind – zu Recht – wesentlich stärker von den langfristigen Erfahrungen der Vergangenheit als von der gerade aktuellen Entwicklung geprägt. Deshalb forderten die Anleger in den neunziger Jahren für deutsche langfristige Anleihen weniger Zinsen als für französische Anleihen, obwohl damals die Inflationsrate in Frankreich zeitweise niedriger war als in Deutschland. Erst dann, wenn eine bestimmte Tendenz längere Zeit anhält, passen sich die Markterwartungen der Teilnehmer allmählich an. Deshalb ist die Annäherung der langfristigen Zinsen ein wichtiger Indikator dafür, ob sich die Inflationserwartungen angenähert und damit inflationstreibende Verhaltensweisen in den ehemals stärker inflationierenden Ländern abgebaut haben.

- – Je größer die Finanzprobleme eines Landes sind, desto stärker ist die Versuchung, finanzielle Lücken durch eine Politik des leichten Geldes zu schließen. Deshalb stellen Staaten mit unterschiedlichen finanziellen Verhältnissen auch unterschiedliche Forderungen an die Geldpolitik. Selbst bei vergleichbarem Sparwillen haben Staaten je nach dem Umfang ihrer in der Vergangenheit aufgelaufenen Verschuldung ganz unterschiedliche langfristige Finanzprobleme. Die aktuelle Staatsverschuldung von gegenwärtig rd. 80 % des BIP kostet den deutschen Staat jährlich rd. 75 Mrd. € Zinsen. Diese Zinsen beanspruchen rd. 3 % des deutschen Sozialprodukts bzw. 14 % des Steueraufkommens. Italien mit seiner Staatsschuld von aktuell 120 % des BIP hat Zinsausgaben in Höhe von 4 % des BIP. Für Griechenland belaufen sich die Zinsausgaben auf 7 % des BIP. Es ist ganz klar, dass unter solchen Bedingungen die Versuchung steigt, die staatliche Schuldenlast z.B. durch etwas mehr Inflation abzumildern. Deshalb ist der Schuldenstand des Staates im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt ein wichtiges Konvergenzkriterium.

- – Der Schuldendstand eines Landes spiegelt die finanzielle Solidität vergangener Jahre wider. Die aktuelle Solidität der Finanzpolitik kann besser am laufenden Defizit des Staates im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt gemessen werden. Dies geschieht anhand des Konvergenzkriteriums Defizitquote.

Bemerkenswert war, dass alle Kandidaten für die Währungsunion im Verlauf der neunziger Jahre erhebliche Konvergenzfortschritte machten. [20] Der bis 1998 erzielte Konvergenzerfolg war staunenswert und konnte Anlass sein für begründeten Optimismus.

Allerdings gab es keine Garantien und keine institutionellen Vorkehrungen, dass dies auch nach Eintritt in die Währungsunion so positiv weitergehen würde. Skeptische Stimmen, die sich damals auch in großer Zahl meldeten, [21] können durch die Entwicklung der letzten 10 Jahre ihre Skepsis bestätigt sehen. Die Geschichte allerdings  – auch die Wirtschafts- und Währungsgeschichte – entwickelt sich nur nach vorne. Die Möglichkeit, »zurück auf null« zu gehen, ist historischen Ausnahmefällen vorbehalten.

Erfolgsvoraussetzungen und Bruchstellen

Währungsunionen souveräner Staaten hatten meist eine kurzlebige und selten eine glückliche Geschichte. Sie funktionierten umso besser, je ähnlicher sich die beteiligten Staaten institutionell und in ihrer Mentalität waren. Auch war es hilfreich, wenn die Währungen durch das garantierte Austauschverhältnis zu einem Edelmetall miteinander verbunden waren. Bimetallische Standards (Gold- und Silberdeckung) hatten dabei allerdings Schwierigkeiten, weil die Preise von Edelmetallen im Verhältnis zueinander schwanken.

Von den beiden europäischen Währungsunionen des 19. Jahrhunderts, der lateinischen Münzunion und der skandinavischen Münzunion, funktionierte Letztere wegen der Ähnlichkeit der beteiligten Staaten und weil es sich um einen reinen Goldstandard handelte, wesentlich besser. Aber auch hier erwies sich als störend, dass die norwegische, schwedische und dänische Notenbank jeweils unabhängig voneinander Banknoten ausgeben konnten. [22]

Insoweit sich Währungsunionen bewährten, ergab sich diese Bewährung weniger aus dem Charakter als Währungsunion als vielmehr aus der konsequenten Bindung an ein Edelmetall. Insofern war die bislang erfolgreichste »Währungsunion« die Dominanz des Goldstandards im 19. und frühen 20. Jahrhundert: [23]

- – Es gab kein Wechselkursrisiko. Handel und weltwirtschaftliche Arbeitsteilung konnten sich in Bezug auf die Währungsfrage so entfalten, als ob es sich um einen einheitlichen Wirtschaftsraum handelte.

- – Es gab keine Kapitalverkehrskontrollen, das Kapital konnte frei dorthin fließen, wo es am nötigsten gebraucht wurde und die besten Anlagemöglichkeiten fand.

- – Es gab für die beteiligten Länder einen wirksamen Zwang zu stabilitätsgerechter Haushalts- und Währungspolitik, weil übermäßige Außenhandelsdefizite, steigende inländische Preise oder fehlendes Vertrauen in die Solidität der Staatsfinanzen sofort zu Goldabflüssen und damit zu einer Schrumpfung der Geldmenge und schließlich auch der Wirtschaftsaktivität im Bereich der betroffenen Währung geführt hätten.

- – Wegen des fehlenden Inflationsrisikos war das Zinsniveau sehr niedrig. Zwischen 1870 und 1914 kosteten z.B. Hypothekendarlehen im Deutschen Reich durchschnittlich nur 4 %. Das Zinsniveau war damit um 3,5 Prozentpunkte niedriger als der durchschnittliche Hypothekenzins in der Bundesrepublik von 1960 bis 1995.

Allerdings beruhte der Goldstandard auf der freiwilligen Teilnahme der betroffenen Länder. Ein »Austritt« war somit jederzeit möglich. In Italien wurde die Goldeinlösungspflicht wegen staatlicher Finanzkrisen – erstmals anlässlich des italienisch-österreichischen Krieges 1866 – mehrfach ausgesetzt, und auch Frankreich setzte die Goldeinlösungspflicht 1870 anlässlich des Deutsch-Französischen Krieges bis 1878 aus.

Damit hatte der Goldstandard ein »Krisenventil«, das in der Konzeption der Europäischen Währungsunion nicht enthalten ist. Nach der Logik des Konzepts war dies auch deshalb nicht nötig, weil es sich beim Euro um eine einheitliche Währung handelt, in der das gesetzliche Zahlungsmittel nur aus einer Quelle, der EZB, kommt. Die nationalen Notenbanken sind in währungspolitischer Sicht nämlich lediglich Vollzugsorgane dieser einheitlichen Geldpolitik.

Den Experten war aber immer klar, dass die Eurozone kein optimaler Währungsraum im Sinne der Geldtheorie ist. [24] Das bedeutet auch, dass die rein wirtschaftliche Abwägung zwischen den Vorteilen einer unabhängigen nationalen Geldpolitik und beweglichen Wechselkursen einerseits und den Vorteilen einer einheitlichen Währung andererseits aus rein wirtschaftlicher Sicht nicht zwingend für eine einheitliche Währung spricht. Und das macht die Schwachstellen bzw. potentiellen Bruchstellen der Konstruktion besonders bedeutsam.

Flexible, wettbewerbsorientierte Arbeits- und Gütermärkte

Je größer die strukturelle Ungleichheit zwischen den Teilnehmern einer Währungsunion ist, desto höhere interne Flexibilität bei allen Kosten und Preisen, insbesondere den Lohnkosten, ist notwendig, um negative wirtschaftliche Folgen für einzelne Teilnehmer zu vermeiden. Es ist paradox, dass gerade das wettbewerbsstärkste Land im Euroraum, nämlich Deutschland, sich diese Regel am meisten zu Herzen genommen hat und mit der sogenannten Agenda 2010 beziehungsweise den Hartz-Reformen seinen Arbeitsmarkt in den frühen Jahren der Währungsunion wesentlich flexibilisiert hat.

Einen Ausgleich für fehlende oder unzureichende Flexibilität können Wanderungen von Arbeit und Kapital im Währungsraum bieten, [25] indem entweder Arbeitskräfte aus den benachteiligten Regionen in die begünstigten Regionen wandern oder indem Kapital für neue konkurrenzfähige Produktionen aus den begünstigten Regionen in die benachteiligten Regionen fließt. Solch ein Kapitalzustrom setzt aber voraus, dass die Investitionen in den benachteiligten Räumen den Investoren mehr Rendite bringen. Dazu muss die Produktion dort besonders kostengünstig sein, d.h. die Löhne müssen entsprechend niedrig sein, und das wiederum erfordert hohe Lohnflexibilität als Reaktion auf ungünstige wirtschaftliche Entwicklungen.

Je einheitlicher in einem Währungsraum das Kostenniveau ist und je unflexibler die Arbeitskosten sind, umso eher verlaufen strukturelle Anpassungsprozesse zu Lasten der benachteiligten Regionen. Arbeitskräftewanderungen können dabei nur in dem Umfang Ausgleich bieten, in dem in den begünstigten Regionen zusätzliche Arbeitsplätze zur Verfügung stehen oder zu rentablen Bedingungen geschaffen werden können. Es ist aber sicherlich nicht das wünschenswerte Leitbild eines optimalen Währungsraums, dass durch die einheitliche Währung räumliche Konzentrationsprozesse verstärkt werden.

Daraus folgt: Eine hinreichende Flexibilität und Differenzierung der Arbeitskosten sind neben der Arbeitskräftemobilität die entscheidende Voraussetzung für die Abgrenzung eines optimalen Währungsraumes. Wird das nicht beachtet, kann die einheitliche Währung für die wettbewerbsschwachen Mitgliedsländer einen hohen Preis in Form von Stagnation und steigender Arbeitslosigkeit kosten.

Das gilt insbesondere für einen Währungsraum, in dem aus kulturellen und sprachlichen Gründen große außerökonomische Mobilitätshemmnisse bestehen und deshalb die Wanderungsbereitschaft über die Landesgrenzen hinweg begrenzt ist. Daher kommt es in einem Währungsraum mit unterschiedlichen Sprachen und Kulturen wie der Eurozone in besonders hohem Maße auf Flexibilität der Arbeitskosten und der Wettbewerbsbedingungen an, wenn eine Währungsunion spannungsfrei funktionieren soll. [26] Auch die in einer Währungsunion stets vorhandene Kapitalmobilität löst Anpassungsprobleme von Regionen nur in Verbindung mit einer hinreichenden Lohndifferenzierung.

Finanzpolitik nach Maastricht-Kriterien

Die prominente Rolle, die die sogenannten Maastricht-Kriterien im Vertrag über die Währungsunion wie auch in der gesamten öffentlichen Diskussion um die gemeinsame Währung stets gespielt haben, zeigt, dass sowohl die breite Öffentlichkeit als auch die Mehrheit der Experten von Anfang an in den öffentlichen Finanzen das größte Risiko für die gemeinsame Währung sahen. Das hat die seitdem eingetretene Entwicklung ja auch bestätigt. 1998 schrieb ich dazu:

»Die im Maastricht-Vertrag enthaltenen Sanktionen gegen Mitgliedsländer (Art. 004 c Abs. 11) mit einem übermäßigen Defizit sind … nicht nur inhaltlich schwach, sondern auch für das betroffene Land wenig bedrohlich. Außerdem ist das vorgesehene zehnstufige Verfahren sehr zeitaufwendig und kann ohne weiteres drei bis vier Jahre in Anspruch nehmen. Angesichts der üblichen politischen Abläufe und diplomatischen Rücksichtnahmen ist es zudem kaum wahrscheinlich, dass sich eine qualifizierte Mehrheit des Europäischen Rates jemals bei einer Haushaltsschieflage zu wirksamen Sanktionen gegen das betroffene Land durchringen wird.« [27]

Im Vorfeld der Währungsunion führte der wachsende Druck aus Deutschland schließlich dazu, dass 1995 in Ergänzung zum Maastricht-Vertrag ein Sanktionsmechanismus vereinbart wurde, der automatische Sanktionen vorsah, falls die Defizitgrenze von 3 % überschritten würde. Das war der sogenannte Stabilitätspakt. Ausnahmen sollten lediglich bei einer schweren Rezession möglich sein.

Der ehemalige Bundesbankpräsident Helmut Schlesinger, der 1992 immerhin den Maastricht-Vertrag mit ausgehandelt hatte, sah solche automatischen Sanktionen damals kritisch und verhehlte sogar seine Distanz zur quantitativen Fixierung der Maastricht-Kriterien nicht. Er schrieb 1996:

»Bei aller Beachtung der finanzpolitischen Solidität sollte nicht übersehen werden, dass beiden fiskalischen Kriterien in ihrer quantitativen Form – also die Grenze von 3 Prozent und 60 Prozent des BIP – eine überzeugende Begründung fehlt, dass sie insbesondere nicht wirklich kongruent sind.« Er verwies auf das Beispiel Belgiens, das trotz einer Schuldenstandsquote von weit über 60 % damals zu den preisstabilsten Ländern der EU gehörte, und kritisierte, dass insbesondere die Schuldenstandsquote von 60 % erst relativ spät und ohne fundierte Begründung in die Vertragsverhandlungen eingebracht wurde. Er bedauerte, dass eine Vertragskorrektur nicht mehr möglich sei, und meinte abschließend:

»Aber eine Auslegung des Textes im Sinne der ökonomischen Logik wäre angebracht. Es darf nicht der Eindruck entstehen, dass die Politik von Maastricht so angelegt ist, dass es gar nicht möglich ist, die Kriterien zu erfüllen.« [28]

Seine beiden Nachfolger im Amt – Hans Tietmeyer als Präsident und Otmar Issing als Chef-Volkswirt der Bundesbank – kämpften hingegen fanatisch für automatische Sanktionen. [29] Schlesinger hatte Recht: Beide Kriterien waren schwer zu begründen, und es war wenig vernünftig, ihre Nichterfüllung mit automatischen Sanktionen zu belegen. Aber Tietmeyer und Issing hatten auch Recht: Ohne automatische Sanktionen würde sich in der Politik gar nichts bewegen.

Am Ende geschah etwas, das keiner der drei gewollt hatte: Der Stabilitätspakt wurde bereits 2003 auf deutsches Betreiben erstmals entschärft und wurde in den Jahren danach ziemlich zahnlos. Er spielt erst seit Ausbruch der Haushaltskrise in Griechenland 2009 wieder eine praktische Rolle.

Die Risiken aber, weshalb die Maastricht-Kriterien und später der Stabilitätspakt vereinbart worden waren, sind allesamt eingetreten.

Unabhängigkeit der EZB

Die dem Direktorium der EZB und dem Europäischen Zentralbankrat gewährte Unabhängigkeit ist dem Modell der Bundesbank nachgebildet. Formal ist dieses Statut noch besser abgesichert als im Fall der Bundesbank, weil das Bundesbankgesetz jederzeit mit einfachgesetzlicher Mehrheit abgeändert werden konnte. Eine Änderung des Vertrages von Lissabon (in dem der Maastricht-Vertrag aufgegangen ist) bedarf dagegen der Einstimmigkeit der Mitgliedsstaaten, so dass ohne deutsches Einverständnis gar nichts geändert werden kann.

Es schien deshalb in den neunziger Jahren und bis in die jüngste Vergangenheit durchaus gerechtfertigt, sich um die tatsächliche Unabhängigkeit der EZB die geringsten Sorgen zu machen. In Deutschland war stets zu beobachten, dass die Mitglieder des Zentralbankrats der Bundesbank, egal was ihre regionale oder politische Herkunft war, mit der Übernahme ihres Amtes sich auch nur noch den gesetzlichen Zielen und Aufgaben der Bundesbank verpflichtet sahen. Die normative Kraft des Amtes und der Institution schien frühere Bindungen, Überzeugungen und Loyalitäten völlig außer Kraft zu setzen.

Zwar schien es in den neunziger Jahren im Vorfeld der Währungsunion ungewiss, ob es bei den Mitgliedern des EZB-Rates ebenso problemlos gelingen würde, den Einfluss von überkommenen Loyalitäten, Sozialisationen und Mentalitäten außer Kraft zu setzen. Aber es war kein rechter Grund erkennbar, weshalb das hier anders sein sollte als bei der Bundesbank. Tatsächlich zeigte sich aber, dass der EZB-Rat anders funktioniert als der Zentralbankrat der Deutschen Bundesbank.

Ausschluss monetärer Staatsfinanzierung

Zu allen Zeiten wurden Inflation und Währungsverfall ausschließlich dadurch ausgelöst, dass sich der Staat des Notenbankkredits (vulgo der Notenpresse, zu Zeiten von Metallgeld auch der Münzverschlechterung) bediente, um sich zusätzliche Einnahmen zu verschaffen.

Zwar muss sich nicht jeder Notenbankkredit an den Staat inflationär auswirken. Wenn die Rahmenbedingungen stimmen, kann er ein nützliches Mittel der Geldpolitik und innerhalb gewisser Grenzen sogar der Staatsfinanzierung sein. Weil die Übergänge zwischen »schädlich« und »unschädlich« aber fließend sind und weil die Methode so bequem ist, handelt es sich um ein sehr gefährliches Mittel der Staatsfinanzierung.

Die zweifache deutsche Erfahrung mit einer notenbankfinanzierten großen Inflation im 20. Jahrhundert führte dazu, dass im Bundesbankgesetz mit der Ausnahme von Kassenkrediten Staatsfinanzierung durch die Bundesbank generell verboten war. Die Übernahme dieses Verbots in den Maastricht-Vertrag schien allen in den neunziger Jahren geäußerten Befürchtungen, die EZB könne je zur Staatsfinanzierung herangezogen werden, die Grundlage zu nehmen.

Auch ich wies solche Befürchtungen in den neunziger Jahren als absurd zurück. Allerdings übersah ich damals ein Problem, das wohl auch viele andere nicht mit ganzer Schärfe im Blick hatten: Es gehört zum Wesen von »Sovereign Debt«, dass der Inhaber der souveränen Staatsgewalt im Falle einer unbedingten Notwendigkeit von der eigenen Notenbank Kredit in eigener Währung erhält. Jedenfalls ist dies weltweit das mehrheitliche Verständnis von »Sovereign Debt« unter Politikern und Fachleuten. In diesem Sinn ist die »Debt« der Eurostaaten nicht mehr »sovereign«, weil der Nationalstaat, der die Staatsschuld begibt, im »Ernstfall« keinen Zugriff auf einen Notenbankkredit hat.

Hier verbindet sich der Ausschluss monetärer Staatsfinanzierung mit dem No-Bail-Out-Prinzip.

Beachtung des No-Bail-Out-Prinzips

Wie in den Kapiteln 1 und 2 gezeigt wurde, bestand historisch ein Kernproblem der Währungsregime mit festen Wechselkursen darin, dass die beteiligten Länder zu strukturell unterschiedlichen Entwicklungen bei Leistungsbilanzsalden und Staatsdefiziten neigten. Dies ging meist auch mit unterschiedlichen Inflationsraten einher. Irgendwann waren dann bestimmte Wechselkurse nicht mehr haltbar, das System geriet in die Krise. Immerhin zeigte der Druck auf die Wechselkurse Spannungen rechtzeitig an. Durch Abwertung und Inflation konnte die nationale Politik notfalls sowohl die Wettbewerbsfähigkeit wieder verbessern als auch die Staatsschuld entwerten, mit anderen Worten vergangene Fehler korrigieren.

In einem Wirtschaftsraum mit einheitlicher Währung dagegen gibt es definitorisch keine Wechselkurse, die den Aufbau innerer Spannungen anzeigen können. Leistungsbilanzdefizite können nur so lange finanziert werden, wie der Importeur Kredit erhält. Auch die Staaten können nur so lange Schulden machen, wie sie Kreditgeber an den Kapitalmärkten finden. Die Notenbank selbst scheidet ja wegen des Verbots monetärer Finanzierung als Kreditgeber aus. Im Instrumentenkasten des Mitgliedsstaats fehlt auch die Möglichkeit, den realen Wert der Staatsschuld durch eine Politik des leichten Geldes mit entsprechend höherer Inflation zu vermindern. Die Währungspolitik ist ja vergemeinschaftet und dem nationalstaatlichen Zugriff entzogen.

Dem Mitgliedsstaat ist es in der Währungsunion nicht nur nicht mehr möglich, das allgemeine Zinsniveau zu beeinflussen. Auch die spezifischen Zinsen, die er für seine Kreditaufnahme zahlen muss, sind seinem unmittelbaren Einfluss entzogen. Er kann seine Zinskosten nur beeinflussen, indem er dafür sorgt, dass die potentiellen Kapitalgeber seine langfristige Solvenz und Liquidität möglichst günstig beurteilen. Das ist einerseits eine Frage glaubwürdiger, langfristig angelegter Politik, andererseits eine Frage des Vertrauens. Beides hängt miteinander zusammen.

Der Grundsatz des No Bail-Out ist kodifiziert

- – im Ausschluss monetärer Staatsfinanzierung durch die Notenbank

- – in der Bestimmung, dass die Mitgliedsstaaten und die Gemeinschaft nicht für ihre gegenseitigen Schulden haften.

Dieser Grundsatz hat drei Adressaten:

- – Die staatlichen Schuldner. Sie sollen wissen, dass Bedienung und Rückzahlung von Schulden ganz allein ihre Sache sind.

- – Die aktuellen und potentiellen Kreditgeber. Sie sollen ihre Kredite in dem Bewusstsein vergeben, dass hinter dem jeweiligen staatlichen Schuldner kein weiterer Bürge oder Garant steht.

- – Die nationale und internationale Öffentlichkeit. Sie soll das Finanzgebaren der Staaten kritisch begleiten und Fehlentwicklungen rechtzeitig in die öffentliche Wahrnehmung bringen.

Die erhoffte disziplinierende und abschreckende Wirkung des No-Bail-Out-Prinzips auf die Finanzpolitik der Mitgliedsstaaten hing allerdings davon ab, dass das Prinzip (1) glaubwürdig vermittelt und gelebt wurde und dass (2) die Schuldnerstaaten die darin liegende Drohung nicht nur verstanden, sondern ihre Finanzpolitik ausreichend rational daran ausrichteten. Zweifel daran bestanden insbesondere in Deutschland. Deshalb kam 1996 auf deutsches Betreiben der ergänzende Stabilitätspakt mit automatischen Sanktionen zustande.

Das Schicksal des damaligen Stabilitätspaktes und die seit 2010 stattfindenden heftigen Diskussionen um Rettungsschirme, Eurobonds und die Monetarisierung der Staatsschuld zeigen, dass die in den neunziger Jahren geäußerten deutschen Zweifel berechtigt waren.

Sanktionierung und Einklagbarkeit von Vertragsbrüchen

Auch aus heutiger Sicht kann man sagen, dass der Maastricht-Vertrag gut durchdacht war. Die Bestimmungen zu Notenbank und Staatsfinanzen ergeben eine sinnvolle Gesamtkonstruktion. Sie ist schlank, aber stabil und hat keine konzeptionellen Lücken. Sie ist allerdings nicht redundant. Fällt ein Element aus, weil sich einzelne Mitglieder, die Gemeinschaft oder die Notenbank nicht an die vertraglichen Vorgaben halten, dann ist das System nicht mehr stabil.

Am einfachsten ist dabei noch der Fall, dass sich einzelne oder mehrere Länder nicht an die Vorgaben zu solider Finanzpolitik halten, ansonsten aber alle vertragskonform verfahren: Dann sanktionieren irgendwann die potentiellen Geldgeber dieses Land und erzwingen durch Verweigerung oder starke Verteuerung von Kredit eine Konsolidierung. Zu diesem Sanktionsmechanismus gehört grundsätzlich auch, dass eine Insolvenz oder Umschuldung des unsoliden staatlichen Schuldners notfalls hinzunehmen ist.

Wenn aber als Reaktion auf solch eine Verfehlung das No-Bail-Out-Prinzip aufgeweicht oder außer Kraft gesetzt wird, dann ist die entscheidende Sicherung in der Struktur des Maastricht-Vertrages ausgefallen, und das ganze System droht obsolet zu werden. Die gewaltigen politischen Drücke, die sich hier aufbauen können und seit 2010 ja auch aufgebaut haben, zeigen leider, dass der Maastricht-Vertrag eine Schönwetter-Veranstaltung ist, solange die präzise Einhaltung seiner Bestimmungen nicht erzwungen werden kann. [30]

Es ist das Wesen solcher völkerrechtlichen Verträge, dass deren Bestimmungen kaum einklagbar sind, wenn die Vertragspartner selber dies nicht tun. Die mehrfachen Niederlagen deutscher Kläger vor dem Bundesverfassungsgericht sprechen hier eine deutliche Sprache.

3

Der Vollzug der Europäischen Währungsunion: Was ging schief und warum?

Über den Inhalt des Maastricht-Vertrages war nach der Vorbereitung durch die von Jacques Delors geleitete Kommission, die im Frühling 1989 ihren Bericht vorlegte, über drei Jahre bis zur Unterschrift intensiv verhandelt worden, sechs Jahre Vorlauf vor der Währungsunion mit intensiven Vorbereitungen schlossen sich an.

Dann dauerte es knapp 11 Jahre, bis im Herbst 2009 deutlich wurde, dass Griechenland schon vor dem Eintritt in die Währungsunion und seitdem kontinuierlich seine Haushaltszahlen gefälscht hatte. Es dauerte danach bis Frühling 2010 ein weiteres halbes Jahr, bis die volle Wahrheit über die griechischen Staatsfinanzen zumindest in Umrissen auf den Tisch kam. Aber schon seit Herbst 2009 waren sich auf europäischer Ebene alle einig, mit dem frisch ins Amt gekommenen deutschen Finanzminister Schäuble an der Spitze, dass man Griechenland in irgendeiner Weise helfen müsse und eine Umschuldung oder gar eine Insolvenz jedenfalls nicht in Frage komme. Bei der ersten öffentlichen Äußerung von Wolfgang Schäuble in diese Richtung fragte ich mich fassungslos, ob er und ich denselben Vertrag gelesen hatten.

Missverständnisse

In den folgenden Monaten wurde mir klar, dass es über den Inhalt, die Bedeutung und die Verbindlichkeit zentraler Bestimmungen des Maastricht-Vertrages offenbar grundlegende Missverständnisse gab. Intellektuelle Gründe konnte das nicht haben. So unklar war der Vertragstext nicht, und mir klangen noch die Ohren von den vielen Beteuerungen zuständiger deutscher Politiker aus den neunziger Jahren, dass der Maastricht-Vertrag die Stabilität der Währung sichere und eine Transferunion verbindlich ausschließe.

Ich ärgerte mich über meine eigene Naivität und Gutgläubigkeit: Jahrzehntelang war ich als Beamter und Politiker Teil des Systems gewesen, war bei den ersten Vorbereitungen für die Währungsunion selbst beteiligt gewesen. 1996 hatte ich mich monatelang mit der Abfassung eines Buches über den Euro abgeplagt und dabei eine umfangreiche Lektüre getätigt. Dabei sollte mir entgangen sein, dass alles nicht so gemeint war, wie es gesagt war? Ich war schockiert, und eigentlich bin ich es noch heute.

Mittlerweile glaube ich aber, dass es bei der Vorbereitung und dem Vollzug der Währungsunion von Anfang der neunziger Jahre bis heute grundlegende Missverständnisse gab und gibt, über die sich viele Beteiligte und Beobachter, darunter auch ich, nur nie recht klar wurden.

Unabhängigkeit der Notenbank

Das Statut des Europäischen Zentralbanksystems gibt seinen Mitgliedern eine denkbar große Unabhängigkeit: einmalige Bestellung auf acht Jahre, Weisungsunabhängigkeit, vorrangige Verpflichtung der Notenbank auf die Preisstabilität.

Tatsächlich aber hat sich gezeigt, dass bei den Mitgliedern des Zentralbankrats wie auch den Mitarbeitern der EZB die Sozialisation der Herkunft und nationale Loyalitäten nach wie vor eine Rolle spielen. In der Krise konnte man vom EZB-Präsidenten Trichet zeitweise den Eindruck bekommen, dass er eher als hoher Repräsentant der französischen Republik denn als Präsident der EZB agierte. Der im Mai 2010 begonnene Ankauf griechischer, portugiesischer und irischer Staatsanleihen und die im August 2011 getroffene Entscheidung, das Ankaufsprogramm auf italienische und spanische Anleihen auszudehnen, waren niemals nötig, um den Transmissionsmechanismus der Geldpolitik sicherzustellen. Das war stets eine Schutzbehauptung, die den Vertragsbruch kaschieren sollte. Es ging vielmehr um den Versuch, der moralischen Krise um die Schuldenpolitik bestimmter Staaten mit indirekter monetärer Finanzierung von Staatsschulden zu begegnen. Wenn nicht dem Buchstaben, so widersprach dies doch dem Geist des Maastricht-Vertrages.

Die Währungsunion war in den achtziger und neunziger Jahren das große politische Projekt Frankreichs zur Einbindung und Zähmung Deutschlands gewesen. Es zeigte sich nun in der Krise, dass Trichet zuerst französischer Staatsdiener war, der Gefährdungen für dieses Projekt beseitigen wollte. Dafür tat er auch geldpolitisch Unnötiges, das langfristig sogar die Stabilität der Währung beeinträchtigen konnte.

Offenbar ist die Unabhängigkeit der Notenbank für viele Mitglieder des Europäischen Zentralbankrats auch die Basis, um nationale Interessen jenseits der Geldpolitik, so wie sie sie verstehen, zu vertreten und zu fördern. [1] Die Mehrheiten im Zentralbankrat verlaufen mittlerweile längs der Grenzen zwischen einem kleinen Stabilitätsblock um Deutschland einerseits und den übrigen Ländern andererseits.

Die Benennungspolitik der Nationalstaaten bzw. des Europäischen Rates hat mittlerweile auch die in der Bundesbanktradition liegende, an der Geldmenge orientierte Betrachtungsweise zurückgedrängt. [2] Solche Verschiebungen des Blickwinkels sind zwar kein Eingriff in die Unabhängigkeit der EZB. Es ist aber offenbar unvermeidlich, dass ein Entscheidungsgremium, das von 17 Nationen beschickt wird, eben die durchschnittlichen Prioritäten und Grundeinstellungen in diesen 17 Nationen widerspiegelt, auch wenn dies ein Abweichen von den früheren Prioritäten der Bundesbank bedeutet. [3]

Formale Unabhängigkeit im Sinne des Gesetzes heißt eben nicht Unabhängigkeit von nationalen Interessen und eingeübten Rollenmustern. Der in den neunziger Jahren auch von mir geteilte Optimismus, dass ein der Bundesbank nachgebildeter institutioneller Rahmen der EZB auch die Mentalität des deutschen Zentralbankrates nach sich ziehen werde, hat sich als falsch herausgestellt.

Risiken von »Sovereign Debt«

In der deutschen währungspolitischen Tradition seit dem Zweiten Weltkrieg stand es stets völlig außer Frage, das es nicht Aufgabe der Bundesbank, ja sogar verderblich sei, wenn diese sich direkt oder indirekt an der Finanzierung der Staatsschuld beteiligt. In der Lebenswelt anderer Notenbanken kommt dies aber durchaus öfter oder vielleicht sogar regelmäßig vor. Als Quantitative Easing wird das Instrument gegenwärtig sogar in großem Stil in den USA, Japan und Großbritannien eingesetzt.

Aus deutscher Sicht wurden mit dem Verbot der monetären Finanzierung für den Euroraum nur jene Bedingungen geschaffen, die in Deutschland immer schon galten. Aus der Sicht der Märkte und vieler Ökonomen verloren dagegen die Staaten der Eurozone mit dem Verbot der monetären Finanzierung die nationale Notenbank als Lender of last Resort, der immer mal einspringen konnte, wenn es mit der Refinanzierung sonst nicht wie gewünscht klappte. Der Status einer Notenbank als Lender of last Resort wirkte für die Märkte durchaus beruhigend: Zwar waren die Währungen vieler Euroländer zu Zeiten nationaler Währung inflationsgefährdeter als die D-Mark, aber staatliche Zahlungsschwierigkeiten konnte die Notenbank jederzeit verhindern. Nur bei staatlichen Fremdwährungsanleihen konnte es ein Risiko geben, wenn die Devisen der Notenbank nicht reichten.

Historisch gesehen, spiegelten die Renditeunterschiede europäischer Staatsanleihen im Wesentlichen die unterschiedlichen Inflations- und Wechselkurserwartungen. Als ausfallgefährdet galten europäische Anleihen, die in nationaler Währung begeben waren, nicht. Damit war es folgerichtig, dass sich mit Beginn der Währungsunion die Renditen der Staatsanleihen stark annäherten: Das Zinsniveau war identisch, das Inflationsniveau ähnlich, und ein Wechselkursrisiko gab es nicht.

Der Fortfall der nationalen Notenbank als Lender of last Resort änderte aber grundsätzlich die Natur der Staatsanleihen im Euroraum: [4] An die Stelle des Inflations- und Wechselkursrisikos trat – wie bei jedem Schuldner, der sein Geld nicht selber drucken kann – das Risiko eines Zahlungsausfalls.

Damit haben Banken, die Euroanleihen halten, ein zusätzliches Kreditrisiko, das bei Staatsanleihen von Ländern mit eigner Notenbank so nicht auftritt. Das kann ihre Bonität beeinträchtigen und war ein Grund für die Bestrebungen, den Banken höhere Eigenkapitalpflichten vorzuschreiben. [5]

In den ersten Jahren der Währungsunion hatte diese Frage allerdings weder eine praktische noch eine theoretische Bedeutung, da die Märkte offenbar von der Annahme ausgingen, Euroanleihen seien grundsätzlich nicht ausfallgefährdet und in der Bonität allesamt Bundesanleihen nahezu gleichzustellen.

Offenbar schienen die Märkte die Änderung der Risikonatur von Euro-Staatsanleihen zunächst gar nicht verstanden zu haben. Norbert Walter, der ehemalige Chef-Volkswirt der Deutschen Bank, wunderte sich: »Die Risikozuschläge waren für eine Dekade infinitesimal klein. Hätten die Märkte etwa die Analysen der Bank für internationalen Zahlungsausgleich zur Kenntnis genommen, hätte man sich vieles ersparen können.« [6]

Das No-Bail-Out-Prinzip

Damit hat Walter natürlich Recht. Aber weshalb hatten sich die Märkte für solche Analysen nicht interessiert? Sie gingen offenbar für lange Zeit davon aus, dass es für Staatsanleihen im Euroraum keine gesonderten Ausfallrisiken gibt. Das heißt, sie hatten das No-Bail-Out-Prinzip entweder nicht verstanden oder sie nahmen es nicht ernst, weil sie vielleicht dachten, es würde schon nicht so heiß gegessen wie gekocht werden.

Ebenso wie viele Politiker hatten die meisten Marktteilnehmer für lange Zeit nicht verstanden, dass es beim No-Bail-Out-Prinzip, um es mit den Worten von Otmar Issing auszudrücken, »um die grundlegende Verfassung der Europäischen Währungsunion« geht:

»Das No-Bail-Out-Prinzip, das heißt der Haftungsausschluss für die Schulden anderer Staaten, reicht weit über den Einsatz finanzieller Mittel hinaus. Es ist Ausdruck der Tatsache, dass es sich nicht um eine Art Staat, sondern einen Verbund oder wie auch immer genannten Zusammenschluss von nach wie vor souveränen Staaten handelt, die zunächst einmal ›lediglich‹ ihre geldpolitische Souveränität an eine europäische Institution abgetreten haben. Für außergewöhnliche exogene Schocks wie Naturkatastrophen ist Hilfe der Gemeinschaft vorgesehen. Für alle ›hausgemachten‹ Fehler haftet jedes Land selbst. Wird dieses Prinzip unterhöhlt oder gar ausgehebelt, ist nach allen theoretischen Überlegungen und praktischen Erfahrung mit erheblichen Fehlanreizen (Moral Hazard) zu rechnen: Einzelne Staaten könnten versucht sein, im Hinblick auf die Hilfen von außen einen finanz- und wirtschaftspolitischen Kurs zu verfolgen, der die finanzielle Unterstützung dann auch wahrscheinlich werden lässt.« [7]

No Bail-Out heißt: Man wirtschaftet mit getrennten Kassen, und jeder trägt indirekt die Folgen seiner (Miss-)Wirtschaft. Auch viele Politiker der Euroländer schienen dieses Prinzip nicht verstanden zu haben oder sie nahmen es nicht ernst. Schuldner und Gläubiger von Euroanleihen gingen offenbar für lange Zeit mehrheitlich davon aus, dass die gemeinsame Währung irgendwie auch einen Ausfallschutz für Sovereign Debt im Euroraum bedeutet.

Euro als »Geschenk«

Damit bin ich beim dritten großen Missverständnis, das es insbesondere in den Ländern mit traditionell höherer Inflation gab, nämlich dem Irrtum, die im Vergleich zu Vor-Euro-Zeiten wesentlich niedrigeren Zinsen seien quasi ein »Geschenk«, ein unvermuteter Vermögenszufluss, den man nun anderweitig ausgeben könne: Wer in Spanien, Italien oder Griechenland nicht auf die Schulden, sondern auf die Zinsbelastung schaute, konnte ja wegen der durch die Währungsunion stark gesunkenen Zinsen bei gleicher Zinsbelastung seine Schulden praktisch verdoppeln. Darüber geriet leicht aus dem Blickfeld, dass eine niedrigere Inflation ja auch bedeutet, dass der reale Wert von Schulden langsamer sinkt. In einem inflationierenden Umfeld erledigten sich Schulden quasi durch »Abwarten«, wenn man nicht ständig neue Schulden machte. Aber auch die mussten nicht problematisch sein, wenn die Einkommen inflationsbedingt ausreichend stark stiegen.

Offenbar übersahen auch viele, dass es bei stabilen Preisen schwerer wird, steigende Kosten an die Kunden zu überwälzen. Man nutzte die hohe Preisstabilität der neuen Währung als Stimulans für die eigene Nachfrage, sah aber nicht den dort sich aufbauenden Zwang für das eigene Kostenmanagement.

Vor allem aber sah man nicht, dass die Transparenz und das feste Gerüst einer preisstabilen einheitlichen Währung den Wettbewerbsdruck erhöhten und die Folgen falscher unternehmerischer und wirtschaftspolitischer Entscheidungen verschärften. Bei Inflation können falsche Preis- und Kostenentwicklungen flexibel und unauffällig durch schieren Zeitablauf abgemildert oder korrigiert werden, auch das fiel mit dem Euro weitgehend fort.

Diese Missverständnisse bereiteten den Boden für die weiter unten beschriebenen Fehlentwicklungen, sie erleichterten aber auch die schweren Vertragsbrüche, die wesentliche Bestimmungen des Maastricht-Vertrages praktisch suspendierten bzw. neu interpretierten.

Vertragsbrüche

Offenbar wurde der Vertrag sowohl von den meisten Vertragspartnern als auch von den Märkten ganz anders gelesen, als es seinem Wortlaut und legalen Gehalt entsprach. Auch das kann man wohl nur psychologisch erklären: Wirtschaftlich gesehen war die Einführung des Euro ja nichts anderes als die Hingabe der D-Mark an alle Mitglieder des Euroraumes. Offenbar dachten viele Partner-Länder ebenso wie die Märkte, dass damit ein Solidaritätsversprechen des D-Mark-Währungsraumes an die neu hinzutretenden Mitglieder verbunden sei.

Nicht verstanden wurde dagegen, dass die sich um das No-Bail-Out-Prinzip rankende spezifische Konstruktion des Maastricht-Vertrages exakt dies verhindern sollte. Diese Konstruktion wurde akzeptiert, um den Deutschen entgegenzukommen und ihnen die Zustimmung zu erleichtern. Richtig ernst genommen wurde sie wohl nur in Deutschland, vielleicht auch noch in Österreich und den Niederlanden.

Verschuldungsgrenzen

Umso größer ist die Ironie, dass die Geschichte des Vertragsbruchs ausgerechnet in Deutschland begann. Die rot-grüne Bundesregierung wollte sich nicht 2002 vor der Bundestagswahl einem Verfahren aus Brüssel wegen Überschreitung der Maastricht-Kriterien aussetzen und meldete optimistische Einschätzungen, die 2003 nicht mehr haltbar waren. »Spätestens im Jahre 2003, als die beiden größten Mitgliedstaaten Deutschland und Frankreich eine politische Mehrheit im Rat der Finanzminister organisierten, um die Anwendung der Regeln gegen … den Verstoß (der Bundesregierung) zu verhindern, musste der Pakt in seinen Ambitionen als gescheitert gelten.« Otmar Issing – langjähriger Chef-Volkswirt der Bundesbank und der EZB – fragt weiter: »War von einer Jury, in der potentielle Sünder über aktuelle urteilen, etwas anderes zu erwarten? Immerhin handelt es sich beim Stabilitätspakt nicht um eine Goodwill-Erklärung, sondern um eine völkerrechtlich verbindliche Vereinbarung. Wenn aber so wenig Verlass auf durch alle Parlamente ratifizierte Verträge ist, wie kann man dann für die Zukunft auf Besserung hoffen?« [8] Issings Frage ist berechtigt. Man möchte ihm mit Charles de Gaulle zurufen: »Verträge sind wie Rosen und junge Mädchen – sie haben ihre Zeit.«

No Bail-Out

Es sollte ja noch schlimmer kommen. Dietrich Murswiek – Prozessvertreter von Peter Gauweiler – zitierte vor dem Bundesverfassungsgericht die französische Finanzministerin Christine Lagarde. Diese hatte zum Vorwurf, mit dem Euro-Rettungsschirm werde europäisches Recht gebrochen, lapidar bemerkt: »Wir verletzten alle Rechtsvorschriften, weil wir einig auftreten und wirklich die Eurozone retten wollen. Der Vertrag von Lissabon war eindeutig. Keine Rettungsaktionen.« [9] (!)

Schon Peer Steinbrück hatte im Herbst 2009 als Finanzminister öffentlich bemerkt, dass man Griechenland natürlich helfen müsse, wenn es in finanzielle Schwierigkeiten gerate. Sein Nachfolger Wolfgang Schäuble machte daraus eine Methode: Im Winter 2009, als sich Bundeskanzlerin Merkel noch gar nicht öffentlich festgelegt hatte und die Krise um die griechischen Staatsfinanzen allmählich an Fahrt gewann, äußerte er wiederholt, dass man Griechenland natürlich helfen müsse, wenn es sich nicht selber helfen könne. Damit lief er genau in die Moral-Hazard-Falle, die Otmar Issing beschrieben hatte: »Politökonomisch bedeutet die Aufgabe bzw. die Einschränkung des No-Bail-Out-Prinzips eine Art Einladung, über seine Verhältnisse auf Kosten anderer zu leben.« [10]

Es ist leider so: Vertragliche Bestimmungen, bei denen die Vertragspartner einig sind, dass sie nicht beachtet werden sollen oder eigenwillig interpretiert werden können, laufen leer. Das gilt insbesondere dann, wenn eine Institution fehlt, die die Zuständigkeit und ausreichende exekutive Vollmachten hat, die Beachtung von Vorschriften zu erzwingen. Theoretisch könnte dies gegenüber den Mitgliedsstaaten die Europäische Kommission sein. Im Falle des Rettungsschirms stand sie allerdings selbst auf der Seite der Rechtsbrecher und hatte dies durch ein Rechtsgutachten ihres Wissenschaftlichen Dienstes sogar untermauert.

Monetäre Staatsfinanzierung

Das Verbot der monetären Staatsfinanzierung durch die Notenbank war aus deutscher Sicht stets ein Kernelement der Vertragskonstruktion von Maastricht gewesen. Seine Durchsetzbarkeit hing zu jeder Zeit davon ab, wie man es mit dem No-Bail-Out-Prinzip hielt und welche Konsequenzen man für dessen Durchsetzung zu tragen bereit war.

Schon früh in der beginnenden Krise erhoben sich Stimmen, die der EZB eine größere Rolle bei der Überwindung der Vertrauenskrise um die Staatsverschuldung einiger Euroländer zuweisen wollten. Nachdem es zu Eurobonds zunächst nicht kam und der im Juni 2010 gegründete Rettungsfonds EFSF (Europäische Finanzstabilisierungsfazilität) sich trotz seines mehrfach ausgedehnten Volumens als zu klein für einen solchen Fall wie Italien erwies, wuchs im Herbst 2011 der Druck – Vertragsbestimmungen hin oder her –, die EZB zumindest so lange zum Lender of last Resort zu machen, wie das Vertrauen in die Fähigkeit Italiens, seine Finanzprobleme zu lösen, noch nicht wiederhergestellt war.

Erstmals war diese Diskussion im Mai 2010 aufgebrochen bei der Entscheidung der EZB, Anleihen von Griechenland, Portugal und Irland marktpflegend aufzukaufen. Diese Entscheidung war gegen die Stimmen der beiden deutschen Zentralbankratsmitglieder Axel Weber und Jürgen Stark getroffen worden. Die Diskussion begann erneut und verschärft, als die EZB im August 2011 entschied, das Ankaufprogramm auf Anleihen von Italien und Spanien auszudehnen. Kurz danach kündigte der deutsche Chef-Volkswirt der EZB, Jürgen Stark, seinen Rücktritt aus dem Direktorium der EZB zum Jahresende 2011 an. Dieser Rücktritt wurde allgemein mit seiner Niederlage in dieser – für die deutsche Konzeption der Währungsunion zentralen – Frage in Verbindung gebracht. Stark widersprach dieser Interpretation nicht, er bestätigte sie vielmehr drei Monate nach seinem Rücktritt mit einer massiven Generalkritik an der Politik der EZB und dem gesamten Kurs der Rettungspolitik. [11]

Bei der Diskussion um die Finanzierung des vergrößerten EFSF im September und Oktober 2010 wurden die grundsätzlichen Auffassungsunterschiede erneut immer wieder deutlich: Die besonders von Frankreich unterstützten Versuche, dem EFSF eine Banklizenz zu geben, hätten diesem eine problemlose Refinanzierung bei der EZB und damit eine indirekte monetäre Finanzierung der Ausleihungen den EFSF ermöglicht. In die gleiche Richtung wies der Versuch, Sonderziehungsrechte, die nationale Notenbanken haben, bei der EZB zu poolen und als zusätzliche Deckungsmasse in den EFSF einzubringen. Das wäre indirekt der Einstieg gewesen, die Goldvorräte der Bundesbank als Deckung für die EFSF-Kredite heranzuziehen. [12] (!)

In beiden Fällen blieb die Bundesregierung hart, sie hatte allerdings aufgrund der dadurch ausgelösten Diskussion auch keine andere Wahl, zumal Bundesbankpräsident Jens Weidmann sehr offensiv die Öffentlichkeit suchte und eine »Vereinnahmung der Geldpolitik« beklagte. So lasse der Druck auf die Politik nach, notwendige Maßnahmen zur Krisenlösung zu ergreifen. [13] Die Öffentlichkeit war sowieso in Aufregung wegen der Vergrößerung des Rettungsschirms, und am 26. Oktober 2011 hatten die deutschen Institute für Wirtschaftsforschung in ihrer jährlichen Gemeinschaftsdiagnose bereits vorgerechnet, dass die maximale Belastung Deutschlands aus den verschiedenen Rettungspaketen bereits jetzt bei über 300 Mrd. € liegen könne. [14]

Anlässlich der Gemeinschaftsdiagnose Herbst 2011 der Wirtschaftsforschungsinstitute zeigte sich zudem, dass der Riss bei der Beurteilung der EZB-Politik mitten durch die deutschen Wirtschaftsforscher ging. Die Mehrheitsmeinung der Gutachter kritisierte, dass die EZB mit dem Einstieg in die monetäre Staatsfinanzierung durch Ankauf staatlicher Anleihen wenn nicht den Buchstaben, so doch den Geist des Maastricht-Vertrag verletzt und die Grenzen ihres Mandats eindeutig überschritten habe: »Indem die EZB ausfallgefährdete Anleihen als Sicherheiten akzeptiert, misst sie ihnen einen Wert zu, den sie nach Einschätzung der Märkte nicht haben.« Durch den Ankauf »erfolgt eine Vergemeinschaftung von Schulden, denn bei einem Forderungsausfall müssen die Mitglieder der Währungsunion nach ihren Kapitalanteilen für die Verluste einstehen.« Eine Minderheit hielt die Ankäufe und auch die Ausdehnung des Ankaufprogramms auf Italien und Spanien für gerechtfertigt, weil sie notwendig gewesen sei, um die Stabilität der Finanzmärkte zu sichern. [15]

Mit der Verschärfung der Krise um die Refinanzierung der italienischen Staatsschuld im November 2011 flammte die Diskussion erneut auf. Angelsächsische Ökonomen und die angelsächsische Wirtschafspresse forderten fast durchgehend und in zunehmend ultimativer Sprache, dass die EZB Staatsanleihen des Euroraumes zur Kurspflege unbegrenzt aufkaufen solle, und es waren Autoritäten darunter:

Nouriel Roubini – bekannt geworden durch seine richtigen Vorhersagen zur Weltfinanzkrise 2007–09 – bezweifelte die Fähigkeit Italiens, sein Schuldenproblem aus eigener Kraft zu lösen, und sah als einzige Lösung an, dass die EZB den Zins auf null senkt und zur Kursstützung unbegrenzt Anleihen kauft. [16]

Nobelpreisträger Paul Krugman erneuerte einerseits seine grundsätzliche Kritik am Euro: »Ja, es gibt (für den Euro) keinen gemeinsamen homogenen Wirtschaftsraum. Damit fehlte auch die Voraussetzung für eine gemeinsame Währung. Deshalb war das Euro-Projekt ein schwerer Fehler.« Andererseits war er wie Roubini der Meinung, dass der jetzige Euroraum nur zu retten sei, wenn die EZB unbegrenzt Staatsanleihen kaufe, und äußerte drastisch: »In Extremlagen bricht man eben die Regeln. Aus EZB-Sicht heißt es: Entweder das oder wir lassen den Euro auseinanderbrechen – dann können wir die Gemeinschaftswährung vergessen.« [17]

Bei deutschen Ökonomen waren die Reaktionen gespalten. Aber prominente Namen unter ihnen trommelten in die gleiche Richtung:

- – Bert Rürup, langjähriger Vorsitzender des Sachverständigenrats für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung, sprach sich dafür aus, »der EZB das Mandat einzuräumen, in unbegrenztem Umfang Anleihen von Euro-Ländern aufzukaufen. Nur durch so einen letzten Garanten kann verhindert werden, dass aus der Angst vor einem Bankrott eine Selffulfilling Prophecy wird.« Er sagte ganz klar: »Die Ausübung dieses Mandats bedeutet eine Monetarisierung von Staatsschulden, was im deutschen Verständnis eine schwere ordnungspolitische Sünde darstellt.« Gegenüber den aktuellen Risiken müsse »die deutsche Urangst vor einer Inflation« zurückgestellt werden. [18]

- – Peter Bofinger, Mitglied des deutschen Sachverständigenrats für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung, machte sogar den ungewöhnlichen Schritt, gemeinsam mit dem »Erzkapitalisten« und erfolgreichen Spekulanten George Soros für einen unbegrenzten Ankauf von Eurostaatsanleihen durch die EZB zu werben. [19]

In eine ähnliche Richtung äußerten sich verschiedene Chef-Volkswirte von Großbanken als Interessenvertreter der Bankenwelt. »An Italien entscheidet sich das Überleben der Währungsunion«, sagte der Prominenteste unter ihnen, Thomas Mayer, der Chef-Volkswirt der Deutschen Bank. Die EZB müsse ein Limit von fünf Prozent für die Renditen italienischer Staatsanleihen festsetzen und bereit sein, dieses Zinsniveau zu verteidigen – und zwar mit unbegrenzten Mitteln. [20]

Die meisten Befürworter sahen das Risiko, dass die Inflation durch Monetarisierung der Staatsschuld steigen könne, aber das galt als das kleinere Übel. Fragen des Moral Hazard, wenn man auf diese Art unsoliden Staatsschuldnern hilft, traten in der Debatte um die Schuldenkrise Italiens zunächst völlig zurück.

Holger Schmieding, der Chef-Volkswirt der Berenberg-Bank, brachte in seinem Beitrag zur Diskussion die Problematik auf den Punkt, indem er sagte »Die Hauptzutat, die fehlt, um das Vertrauen zurückzubringen, ist eine klare Stellungnahme der EZB, dass sie im Fall der Fälle jeden Euro-Staat gegen eine irrationale Marktpanik schützen wird.« [21] Schmieding wollte zwar das von ihm geforderte unbegrenzte Eingreifen der EZB verbinden »mit harten und öffentlich gesetzten Bedingungen« an die Finanzpolitik der vom Marktmisstrauen betroffenen Staaten. [22] Damit würde allerdings die EZB eindeutig ihr Mandat überschreiten. Es zählt auch bei weitester Auslegung nicht zu ihren Aufgaben, den Staaten des Euroraums konkrete Vorschriften für ihre Finanzpolitik zu machen. Dass solche Vorschläge im Herbst 2011 überhaupt in den Raum gestellt wurden, zeigt die heillose Verfilzung von Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten, die sich ergibt, wenn man einmal die klaren Regeln des Maastricht-Vertrages verlassen hat.

Tabelle 3.1 Reale Wachstumsrate des BIP seit Beginn der Währungsunion (in %)

Quelle: Eurostat. Für die Jahre 2011 und 2012 Schätzungen. Stand November 2011, für Griechenland vorläufige Werte.

Der frisch ins Amt gekommene EZB-Präsident Mario Draghi reagierte auf den wachsenden Druck flexibel, aber doch zunächst unnachgiebig und mit großer Trockenheit, als er im Europäischen Parlament erklärte: »Die EZB handelt vertragsgemäß, sie sollte nicht aufgefordert werden, Dinge zu tun, die nicht im Vertrag stehen.« [23]

Tabelle 3.2 Index des realen BIP (1998, Beginn der Währungsunion, = 100)

Quelle: Eurostat und eigene Berechnungen. Für die Jahre 2011 und 2012 Schätzungen. Stand November 2011, für Griechenland vorläufige Zahlen.

Offen blieb in der hektischen Diskussion des Herbstes 2011, wer eigentlich entscheidet, wann die von Schmieding und anderen ins Feld geführte »irrationale Marktpanik« herrscht. Man kann Anlegern auch kaum »Irrationalität« vorwerfen, wenn sie damals die Positionen einnahmen, griechische Anleihen gar nicht und italienische nur bei einer Verzinsung von 7 % zu kaufen. Schließlich muss Air Berlin für seine Anleihen auch deutlich höhere Zinsen zahlen als beispielsweise die Lufthansa.

Tatsächlich geht es bei der im Herbst 2011 so heftig aufgeflammten und bis heute anhaltenden Diskussion um ein großes politökonomisches Powerplay. Zu den Protagonisten einer monetären Finanzierung von Staatsschulden durch die EZB zählen die Mehrheit angelsächsischer Ökonomen, der größte Teil der englischsprachigen Wirtschaftspresse und die meisten Vertreter von Banken. Sie möchten die EZB prinzipiell als Lender of last Resort für die Staatsverschuldung im Euroraum etablieren, und es ist ihnen ziemlich gleichgültig, dass dies die Regeln der Währungsunion völlig verändern würde. Denn natürlich liegt das Ausfallrisiko für die von der EZB gehaltenen Anleihebestände letztlich bei den Eigentümern der EZB, den Nationalstaaten. Anleihekäufe durch die EZB sind ein Element gemeinsamer Haftung, genauso wie Kredite durch den EFSF oder Eurobonds. Am Ende liegt die Haftung aber nicht bei allen, sondern nur bei jenen, die noch zahlungsfähig sind. Ein immer größerer Teil der Staatsschulden im Euroraum von acht Billionen Euro wird damit wirtschaftlich gesehen von Deutschland verbürgt.

Die ökonomischen Ergebnisse

Die Diskussionen, die die Vorbereitung und bisherige Durchführung der Währungsunion begleiteten, krankten stets daran, dass nicht klar unterschieden wurde zwischen der gemeinsamen Währung als politischem Projekt und dem behaupteten ökonomischen Nutzen, den sie stiftet (bzw. wenn der Nutzen negativ ist, dem Schaden, den sie verursacht). Vielmehr wurde der erhoffte oder behauptete ökonomische Nutzen vor allem von jenen betont, die eine gemeinsame Währung aus politischen Gründen wollten. Dabei muss man zwei Fragen unterscheiden:

- – Stiftet eine gemeinsame europäische Währung prinzipiell überhaupt einen wirtschaftlichen Nutzen, und wenn ja, für wen und unter welchen Bedingungen (vgl. dazu Kapitel 5).

- – Haben die bisherigen 12 Jahre der gemeinsamen Währung für die Mitgliedsländer einen messbaren wirtschaftlichen Nutzen gestiftet oder haben sie für einzelne Länder auch wirtschaftliche Schäden zur Folge gehabt? Was waren die Gründe für diese Entwicklung?

Dazu werden im Folgenden wichtige ökonomische Indikatoren näher analysiert.

Wachstum und Wohlstand

Der allgemeinste und in der Summe aussagekräftigste Indikator für das Wirtschaftswachstum ist das Bruttoinlandsprodukt (BIP). Das BIP im Euroraum wuchs von 2008 bis 2012 um 21 %, etwas langsamer als in der Gesamtheit der Europäischen Union, wo das BIP um 24 % wuchs, und deutlich langsamer als in Schweden (+ 41 %) oder Großbritannien (+ 30 %). Diese beiden Länder waren zunächst Kandidaten für einen Beitritt gewesen, hatten sich dann aber 1998 doch gegen einen Beitritt entschieden. Aber auch die USA verzeichneten mit + 32 % ein stärkeres Wachstum als der Euroraum.

Innerhalb des Euroraums wuchsen seit Beginn der Währungsunion die Diskrepanzen in der Wirtschaftsdynamik. Bis etwa 2005 profitierte das Wirtschaftwachstum in Frankreich und den Ländern der südlichen Peripherie (Italien, Spanien, Portugal, Griechenland) offenbar von der gemeinsamen Währung. Das war die Zeit, in der unterschiedliche Kostenentwicklungen nur ganz allmählich spürbar wurden und die Wettbewerbsfähigkeit zunächst gar nicht oder kaum beeinträchtigten. Gleichzeitig aber profitierten jene Länder, die früher wegen höherer Inflationsraten auch höhere Zinsen bezahlen mussten, von dem einheitlich niedrigen Zinsniveau im Euroraum, das unmittelbar an die niedrigen Zinsen der früheren D-Mark-Zone anschloss. Ein durch die niedrigen Zinsen getriebener Immobilienboom setzte ein. Auch die Staatshaushalte gewannen durch das niedrige Zinsniveau neue Gestaltungsräume, diese wurden aber leider zum großen Teil nicht zur Entschuldung, sondern für neue Ausgaben verwendet.

Seit 2006, bereits vor Ausbruch der Finanzkrise, kippte dagegen der Trend. Das Wachstum in Frankreich und der südlichen Peripherie des Euroraums fiel im Vergleich zu Deutschland und den nördlichen Ländern zurück. Die vergleichsweise stärker steigenden Kosten wirkten sich negativ auf die Exporte dieser Länder aus. Seit der Finanzkrise kam hinzu, dass auch ihre Staatshaushalte in größeren Schwierigkeiten waren und Konsolidierungsbemühungen, so unzureichend sie auch sein mochten, das Wachstum weiter beeinträchtigten. Diese Entwicklung setzt sich weiter fort, ein Ende dieses negativen Trends ist auch im Frühling 2012 noch nicht abzusehen. Gemessen am Wirtschaftswachstum, treiben die nördlichen Länder inkl. Deutschland und die südlichen Länder inkl. Frankreich zunehmend auseinander.

Die Wachstumszahlen zeigen: Ein sich im Wirtschaftswachstum niederschlagender Vorteil der nördlichen Euro-Mitglieder aus der Währungsunion ist nicht erkennbar, denn ihre Volkswirtschaften wuchsen im Vergleichszeitraum auch nicht stärker als die der Nicht-Mitglieder Großbritannien oder Schweden. Wohl aber scheint sich die gemeinsame Währung für das Wirtschaftswachstum der südlichen Mitglieder zunehmend schädlich auszuwirken. Sie sind einerseits gefangen in einer Kostenfalle, der ihre Exporte behindert und ihre Firmen auch auf den Inlandsmärkten benachteiligt. Andererseits bedeuten ihre Haushaltsschwierigkeiten, dass für wirksame fiskalische Impulse das Geld fehlt.

Für den Lebensstandard in einem Land haben die BIP-Entwicklung und das BIP-Niveau allein nur eine bedingte Aussagefähigkeit. Insbesondere für den Vergleich zwischen verschiedenen Ländern kommt es auch auf die Entwicklung von Dienstleistungspreisen und Mieten an. Auch können die Warenpreise bei unterschiedlichen Einzelhandelsstrukturen sehr unterschiedlich sein. Eine unterschiedliche Bevölkerungsentwicklung tritt hinzu.

Der beste Vergleichsmaßstab für Niveau und Entwicklung des Lebensstandards ist deshalb das BIP pro Kopf, umgerechnet in Kaufkraftparitäten. Dabei werden die BIP-Zahlen mit dem Binnenkaufkraft im jeweiligen Land gewichtet. Hier zeigen sich die bereits beim BIP erkennbaren Tendenzen noch akzentuierter: Gemessen am kaufkraftbereinigten BIP pro Kopf ist der Wohlstandsvorsprung im Euroraum im Vergleich zur gesamten EU leicht geschrumpft, von 13 % im Jahre 1999 auf 8 % im Jahre 2010.

Deutschland nahm dabei eine Sonderentwicklung: Der Verlust des Zinsvorteils der D-Mark durch die Währungsunion, die Konsolidierungspolitik und die Arbeitsmarktreformen führten ab 2000 zunächst zu einem Absinken seines relativen Wohlstands, seit 2005 aber wieder zu einem Anstieg. Dagegen erfuhr Frankreich seit Beginn der Währungsunion einen kontinuierlichen Rückgang seines Wohlstandsvorsprungs gegenüber dem Durchschnitt der EU von 15 % auf 8 %.

Tabelle 3.3 BIP pro Kopf in Kaufkraftparitäten seit Beginn der Währungsunion (BIP in Kaufkraftparitäten pro Kopf EU 27 = 100)

Quelle: Eurostat.

Dramatisch war die Entwicklung in Italien. Dort betrug der Wohlstandsvorsprung gegenüber dem EU-Durchschnitt 1999 noch 18 %, er war bis 2010 auf nahezu null geschrumpft. Für diese negative Entwicklung waren sicherlich mehr Elemente als die gemeinsame Währung maßgebend. Als sicher kann aber gelten, dass die gemeinsame Währung bis jetzt das Wohlstandsniveau in Frankreich und Italien keinesfalls positiv, sondern eher negativ beeinflusst hat.

»Profiteure« der Währungsunion waren, gemessen am kaufkraftbereinigten BIP pro Kopf, bislang nur Spanien und Griechenland. Beide zahlen dafür einen hohen Preis, denn der durch die niedrigen Eurozinsen ausgelöste Boom war nicht nachhaltig: Nach Abschluss der Konsolidierung ihrer Staatshaushalte und Volkswirtschaften stehen sie relativ vermutlich schlechter da als zu Beginn der Währungsunion:

- – In Spanien befeuerten niedrige Zinsen und leichter Kredit einen riesigen Immobilienboom, der sich vom Bedarf weitgehend löste, aber über viele Jahre für den weitaus größten Teil des Wirtschaftswachstums sorgte. Die unvermeidliche Marktbereinigung und Anpassungskrise sind noch lange nicht abgeschlossen. Eine ausreichend große und leistungsstarke Exportwirtschaft, um die durch die Immobilienkrise bewirkte Nachfragelücke zu schließen, hat Spanien nicht. Für dieses Land war der Euro ein Danaergeschenk.

- – Griechenland war durch Betrug in die Währungsunion gekommen. Das unvermutete Geschenk der harten Währung mit ihren niedrigen Zinsen ermöglichte dem vorwiegend durch Patronage und Bestechung gesteuerten Staatswesen eine ungezügelte Ausgabenwirtschaft, die die BIP-Zahlen für eine Reihe von Jahren quasi wie eine Sumpfblüte aufblähte. Währenddessen erlitt die sowieso traditionell schwachbrüstige griechische Exportwirtschaft durch den Anstieg des Kostenniveaus schwere Schäden. Auch für die langfristigen Perspektiven von Griechenland war der Beitritt zum Euro extrem schädlich.

Als Beleg dafür, wie dankbar Deutschland für den Euro sein müsse, wird gerne das Beispiel der Schweiz angeführt, deren Wirtschaft angeblich so wahnsinnig darunter leidet, dass ihr stets aufwertungsverdächtiger Franken von den Spekulanten an den Devisenmärkten auf untragbare Höhen getrieben wird. Dieses kleine Land stünde, wenn es ein deutsches Bundesland wäre, nach seiner Bevölkerungszahl unter den 16 Bundesländern an fünfter Stelle. Wenn Deutschland also allein zu klein ist für die Welt, dann müsste die Schweiz es allemal sein. 1999, zu Beginn der Währungsunion, war das kaufkraftbereinigte Pro-Kopf-BIP in der Schweiz um 46 Prozent höher als der EU-Durchschnitt, im Jahre 2010 betrug der Vorsprung 47 %. Noch stärker gewachsen ist der Vorsprung gegenüber dem Euroraum, aber auch gegenüber Deutschland: 1999 war das kaufkraftbereinigte Pro-Kopf-BIP in der Schweiz um 21 % höher als in Deutschland, bis 2010 war der Unterschied auf 25 % angewachsen.

Zusammengefasst: Gemessen am Wohlstandsindikator BIP brachte die Währungsunion für viele Mitglieder schwere Nachteile, für Deutschland hingegen keine Vorteile. Dabei halten die negativen Tendenzen ungebremst weiter an, während der in der Anfangsphase dominierende Vorteil niedriger Zinsen verbraucht ist. [24]

Beschäftigung

Kennzahlen für die Beschäftigung sind ein wichtiger Sozialindikator, denn bei gegebenem Wohlstandsniveau ist sicherlich eine gesellschaftliche Gesamtsituation umso stabiler und die Zufriedenheit der Menschen umso höher, je mehr von ihnen Gelegenheit haben, durch bezahlte Arbeit zu ihrem Unterhalt beizutragen. Die Arbeitslosenquote ist dabei aussagekräftig. Wichtig ist aber auch, wie weit das Gesellschafts- und Wirtschaftssystem überhaupt die Chance bietet, das vorhandene Potential an arbeitsfähigen Menschen zu nutzen. Allemal ist für 99 % der Menschen die Frage, ob sie bezahlte Arbeit finden, wesentlich wichtiger als die Frage, in welcher Währung der Lohn ausgezahlt wird.

Der Beschäftigungsgrad einer Bevölkerung kann auf unterschiedliche Weise gemessen werden. Ein regelmäßig ermittelter Maßstab ist der Anteil der Erwerbstätigen zwischen 15 und 65 Jahren an der Bevölkerung in diesem Alter. Tabelle 3.4 zeigt, dass der Beschäftigungsgrad der erwerbsfähigen Bevölkerung im Euroraum seit 1999 zwar leicht gestiegen ist, aber auch nicht stärker als in der EU insgesamt. Allerdings klafft der Beschäftigungsgrad zwischen den Nordländern inkl. Deutschland einerseits und den Südländern inkl. Frankreich andererseits stark auseinander, und der Abstand ist gewachsen: 71 % der Menschen im erwerbsfähigen Alter in Deutschland hatten 2010 eine Beschäftigung, gegenüber 64 % in Frankreich und nur 57 % in Italien. Dagegen waren in der Schweiz sogar 79 % der Menschen im Alter von 15 bis 65 Jahren erwerbstätig.

Tabelle 3.4 Quote der Erwerbstätigen zwischen 15 und 65 Jahren (Anteil an der Gesamtbevölkerung in %)

Quelle: Eurostat.

Die Währungsunion hat offenbar die Beschäftigungsunterschiede zwischen den Mitgliedsländern eher vergrößert als verkleinert. Dieser emplirische Befund ist auch theoretisch erklärbar: Während der Wettbewerbsdruck durch sie preisstabileren Nordländer wuchs, blieben in den Südländern Reformen an den Arbeitsmärkten weitgehend aus. Das kostete offenbar nicht nur Wachstum, sodern auch Beschäftigung.

Noch deutlicher kommt dies zum Ausdruck in der unterschiedlichen Entwicklung der registrierten Arbeitslosigkeit. Die leichte Anpassungskrise der Nordländer als Reaktion auf den durch die Währungsunion verlorenen Wettbewerbsvorteil besonders günstiger Zinsen führte dazu, dass dort die Arbeitslosigkeit bis 2005 leicht, in Deutschland sogar deutlich, anstieg. In den Südländern dagegen sank die Arbeitslosigkeit zunächst, weil dort das ungewohnt niedrige Zinsniveau die Wirtschaft belebte und insbesondere die Bauwirtschaft befeuerte. Seit Mitte des letzten Jahrzehnts hielten aber die Nordländer ihre Arbeitslosigkeit stabil oder konnten sie sogar senken. In den Südländern dagegen stieg die Arbeitslosigkeit deutlich an. Das nahm im Falle von Spanien, Portugal und Griechenland sogar dramatische Formen an. Ein Ende dieser divergenten Entwicklung der Arbeitsmarktes in den Nord- und den Südländern ist noch nicht abzusehen. Die trüben Wachstumsperspektiven der Südländer machen ein baldiges Anwachsen der Beschäftigung unwahrscheinlich. Aus der Sicht des Arbeitsmarktes war die Währungsunion für die Südländer einschließlich Frankreichs ein Misserfolg.

Tabelle 3.5 Standardisierte Arbeitslosenquoten (Arbeitslose in % der Erwerbspersonen)

Quelle: Sachverständigenrat für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung. Von der EU standardisierte Arbeitslosenquoten gemäß den Richtlinien der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO-Konzept). Ab 2008 vorläufige Ergebnisse, 2011 Daten vom letzten verfügbaren Monat.

Außenhandel, Leistungsbilanzen

Die größten Legenden bilden sich um die angebliche strategische Bedeutung, die der Handel im Euroraum für die deutsche Wirtschaft hat. Aus dieser Perspektive war die in D-Mark-Zeiten bestehende Aufwertungstendenz der Währung eine existenzielle Bedrohung für den deutschen Export, und diese Bedrohung wurde durch die gemeinsame Währung im Euroraum wirksam bekämpft. Häufig hört und liest man die Meinung: Weil die importfreudigen Länder des südlichen Euroraums durch ihre Nachfrage so viele Arbeitsplätze in Deutschland sichern, haben sie quasi einen moralischen Anspruch darauf, dass ihnen Deutschland auch die Mittel verschafft, mit denen sie deutsche Exporte bezahlen. An dieser Stelle setzt gerne ein subtiles Spielen mit deutschen Schuldgefühlen wegen der Tüchtigkeit seiner Firmen und der gegenüber den Kollegen in Frankreich und Italien unsolidarischen Lohnzurückhaltung seiner Arbeitnehmer ein. Wird dann noch die Notwendigkeit angesprochen, dass gerade Deutschland in den Frieden in Europa investieren müsse, so ist der Weg ins deutsche Portemonnaie schon halb gebahnt. So jedenfalls glauben es viele.

Vor diesem Hintergrund ist es hilfreich, sich einige Fakten anzuschauen. Die Bundesbank berechnet seit 40 Jahren einen Indikator für die preisliche Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft (vgl. Tabelle 1.4). Daraus ergibt sich, dass die preisliche Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft von 1970 bis 2000 nicht unerheblich schwankte, auch gegenüber den heutigen Euroländern. Wegen des Zusammenwirkens von Wechselkurs- und Preisänderungen kam es aber nie zu einem dauerhaften Verlust an preislicher Wettbewerbsfähigkeit. Auch haben die Schwankungen der stetigen Aufwärtsentwicklung der deutschen Exporte nie ernsthaft geschadet. Man erkennt hieran: Das Wechselkursargument ist ein Ausfluss statischen Denkens, bezogen auf bestimmte Produkte und Produktionsstandorte und ausgerichtet auf die kurze Frist.

Seit dem Beginn der Währungsunion wurden allerdings die aus der Vergangenheit bekannten Schwankungen durch den stabilen Trend einer ständig steigenden Wettbewerbsfähigkeit gegenüber dem Euroraum abgelöst. Der Trend wäre noch viel ausgeprägter, wenn der Indikator zwischen Nord- und Südländern unterscheiden würde. Mittlerweile ist der Indikator gegenüber den Euroländern weitaus günstiger, als er jemals seit dem Zusammenbruch des Systems von Bretton Woods war. Das spräche eigentlich für eine ständig steigende Bedeutung des Euroraums für den deutschen Export. Aber das Gegenteil ist der Fall!

Tabelle 3.6 Entwicklung des deutschen Außenhandels nach Regionen (in Mio. Euro)

Quelle: Statistisches Bundesamt, eigene Berechnungen.

In Tabelle 3.6 ist die Entwicklung des deutschen Außenhandels seit Beginn der Währungsunion dargestellt, aufgegliedert nach den Gruppen Euroraum, EU ohne Euroraum und Rest der Welt. Das liefert überraschende Erkenntnisse:

- – Am stärksten, um 154 %, wuchs der deutsche Export in den Rest der Welt, am zweitstärksten, um 116 %, der Export in die EU außerhalb des Euroraums und am langsamsten, um 89 %, wuchs der Export in den Euroraum. 1998 nahm der Euroraum noch 45 % aller deutschen Exporte auf, 2011 waren es nur noch 39 %.

- – Noch dramatischer waren die Verschiebungen auf der Importseite: 1998 kamen 45 % aller deutschen Importe aus dem Euroraum, 2011 waren es noch 37 %. Dagegen wuchs der Importanteil aus dem Rest der Welt von 38 % auf 44 %.

Diese Trends dauern fort. [25] Der Euroraum bleibt natürlich sehr bedeutend für den deutschen Außenhandel, aber der Wachstumsmotor ist er nicht. Trotz der gemeinsamen Währung sinkt die Verflechtung Deutschlands mit dem Euroraum. Paradoxerweise ist gerade die einheitliche Währung, die doch die Verflechtung befördern sollte, hierfür eine wichtige Ursache. Die unbefriedigende wirtschaftliche Entwicklung der Südländer der Eurozone limitiert nämlich auch ihre Fähigkeit, deutsche Waren zu kaufen. Schwerwiegend ist für sie, dass Deutschland als Absatzmarkt sich umorientiert, das nimmt ihnen Wachstumsmöglichkeiten. Offenbar verlagert die deutsche Industrie einen Teil ihrer Vorleistungsbezüge weg aus den Südländern, weil diese zu teuer werden, und erhöht stattdessen den Vorleistungsanteil beispielsweise aus China. Die wirtschaftliche Entwicklung der Südländer wird weniger dadurch gehemmt, dass sie von deutschen Produkten überschwemmt werden, als dadurch, dass sie wegen zu hoher Kosten die Nordländer als Absatzmarkt verlieren.

Diese Analyse zeigt deutlich, dass die Probleme des Außenhandels der südlichen Mitglieder des Euroraums in ihrer Kosten- und Angebotsstruktur liegen, [26] nicht dagegen an einer unzureichenden gesamtwirtschaftlichen Nachfrage des Nordens. Dies entzieht einer weiteren beliebten Legende den Boden. Die Importe Deutschlands aus dem Euroraum sind seit Beginn der Währungsunion zwar nur um 75 % gestiegen, die Importe aus dem Rest der Welt aber um 151 %. Auch im Volumen sind Letztere mittlerweile höher als die Ersteren. Es ist zu vermuten, dass die Verflechtung der Südländer mit der deutschen Wirtschaft höher wäre, als sie tatsächlich ist, wenn die Südländer nicht die Möglichkeit verloren hätten, ihre Wettbewerbsfähigkeit durch Wechselkursanpassung bei Bedarf zu justieren.

Tabelle 3.7 Entwicklung des Saldos der Leistungsbilanz (in % des BIP)

Quelle: Sachverständigenrat für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung, eigene Berechnungen.

Jetzt können sie ihre relative Kostensituation gegenüber den Nordländern zügig nur durch einen deutlichen relativen Rückgang ihrer Arbeitskosten verbessern. Bei stabilen Preisen geht dies auf kurze Sicht nicht ohne maßgebliche absolute Lohnsenkung. Das ist 2011 in der kleinen offenen irischen Volkswirtschaft gelungen. Der Weg ist schmerzensreich. Ob er durch die Südländer in großem Stil begangen wird, bleibt abzuwarten. Für die Wirtschaft der Südländer wurde die Währungsunion zur Wettbewerbsfalle, und das Desaster hat gerade erst angefangen.

Nicht nur in Bezug auf die Staatsverschuldung, sondern auch bei Fragen des Kostenwettbewerbs wird in den ökonomischen und politischen Diskussionen ein wachsender Druck spürbar, dass die Geldpolitik für den Euroraum mehr Inflation zulassen bzw. erzeugen möge.

Die wachsende Spaltung des Euroraums zeigt sich auch bei der Analyse der Leistungsbilanzsalden seit Beginn der Währungsunion.

In der Leistungsbilanz wird der Saldo aus dem Waren- und Dienstleistungsverkehr und den laufenden Übertragungen gezogen. Ein Leistungsbilanzdefizit kann nur entstehen, wenn zu seiner Finanzierung gleichzeitig Kapital importiert wird, entweder indem man im Ausland Guthaben abbaut oder Kredite aufnimmt. Genauso wird ein Leistungsbilanzüberschuss immer von Kapitalexport begleitet, indem Guthaben aufgebaut oder Kredite getilgt werden.

Die Fähigkeit, Leistungsbilanzdefizite zu haben, wird begrenzt durch die Bereitschaft im Rest der Welt, diese durch Kredite oder anderweitigen Forderungsaufbau zu finanzieren. Die notorischen Leistungsbilanzdefizite der USA zum Beispiel sind nur deshalb finanzierbar, weil genügend Investoren in der Welt bereit sind, zusätzliche Dollarguthaben oder auf Dollar lautende Wertpapiere zu halten. Die USA genießen, vereinfacht ausgedrückt, das Privileg, ihre Leistungsbilanzdefizite zu finanzieren, indem sie weiter Dollarnoten drucken. Das wird problemlos so lange weitergehen, wie es nicht an Geldgebern mangelt, die gerne Dollarguthaben besitzen.

Es gibt also keine dauerhaften Leistungsbilanzdefizite, ohne dass die dafür notwendigen Kreditgeber mitspielen.

In Tabelle 3.7 ist die Entwicklung der Leistungsbilanzsalden im Euroraum und bei einigen Vergleichsländern seit Beginn der Währungsunion dargestellt:

- – Deutschland hatte zu Beginn der Währungsunion bedingt durch die Integration Ostdeutschlands noch ein Leistungsbilanzdefizit. Dies wandelte sich aber sein Beginn des letzten Jahrzehnts in einen wachsenden Überschuss.

- – Auch die Niederlande, Österreich und Finnland hatten durchgehend über die 12 Jahre der Währungsunion erhebliche und wachsende Überschüsse.

- – Frankreich und Italien begannen mit Überschüssen und rutschten dann in kontinuierlich wachsende Leistungsbilanzdefizite hinein.

- – Von Anfang an kritisch war das Leistungsbilanzdefizit in Spanien und von Anfang an heillos in Portugal und Griechenland. Im Falle Spaniens kumulierten sich die aufgetürmten Leistungsbilanzdefizite auf über 60 % und im Falle Portugals und Griechenlands auf über 100 % des BIP. In diesem Umfang hat also irgendwer auf der Welt den Wirtschaftssubjekten in diesen Ländern Kredit gegeben, sonst hätten die Leistungsbilanzdefizite nicht entstehen können.

Im Gegensatz zu den USA, die mit Dollars bezahlen, waren diese drei Länder nicht in der Lage, einfach Peseten, Escudos oder Drachmen auszugeben und damit die Gläubiger zu befriedigen. Diese Leistungsbilanzdefizite wurden finanziert durch Kredite in Euro oder in fremden Währungen. Der Verlust der eigenen Währung macht die dauerhafte Finanzierung von Leistungsbilanzdefiziten nicht leichter, sondern schwerer. Zwar ist das Wechselkurs- bzw. Inflationsrisiko der nationalen Währung durch den Euro beseitigt, beide Risiken gibt es nur noch auf der Ebene des Euroraums insgesamt. An ihre Stelle tritt aber aus der Sicht der Kreditgeber das Risiko der Zahlungsunfähigkeit, wenn einfach nicht mehr genügend Euro zur Verfügung stehen. Aufschlussreich ist die Entwicklung der Leistungsbilanzen in Großbritannien und Schweden, die ihre eigenen Währungen behalten haben:

- – Ähnlich wie die USA hat Großbritannien kontinuierlich Leistungsbilanzdefizite. Es gibt offenbar genügend Kreditgeber auf der Welt, die Guthaben in britischen Pfund attraktiv finden. London ist ein bedeutender internationaler Finanzplatz. Viele Guthaben rohstoffproduzierender Länder mit Leistungsbilanzüberschüssen werden gern in London und teilweise auch in Pfund angelegt.

- – Schweden andererseits hat kontinuierlich Leistungsbilanzüberschüsse, die relativ zum BIP sogar größer sind als in Deutschland. Es baut also in großem Stil Forderungen auf gegenüber dem Rest der Welt. Offenbar sind schwedische Kapitalanleger zufrieden damit, dass die Forderungen gegenüber dem Rest der Welt unaufhörlich wachsen.

Tabelle 3.8 Entwicklung des Euro-Kurses gegenüber ausgewählten Währungen

Quelle: < http://www.bundesbank.de/statistik/statistik_zeitreihen.php?lang > und eigene Berechnungen.

Schweden und Großbritannien haben beide Währungen mit schwankenden Kursen gegenüber Euro und Dollar. Flexible Wechselkurse führen also nicht automatisch zum Ausgleich von Leistungsbilanzen. Aber sie bewirken immerhin, dass Leistungsbilanzüberschüsse bzw. -defizite nicht höher ausfallen, als es der Bereitschaft der Kapitalgeber, Defizite zu finanzieren und Überschüsse im Ausland anzulegen, entspricht.

Gegenüber dem britischen Pfund hatte der Euro von Beginn der Währungsunion bis 2011 einen Kursgewinn von 32 %, der im Wesentlichen seit der Weltfinanzkrise zustande kam. Die starke Abwertung des Pfundes war ein Element, mit dem Großbritannien die krisenbedingten Einbrüche am Finanzplatz London bewältigte. Im exportstarken Schweden dagegen wurde die Industrie durch eine leichte Abwertung der Krone gestützt.

Interessant ist, dass die polnische und tschechische Währung gemessen am Wechselkurs stärker waren als der Euro: Gegenüber dem Zloty wertete der Euro leicht ab, gegenüber der tschechischen Krone verlor er sogar fast ein Drittel seines Wertes. Das spiegelte den industriellen Aufholprozess, den beide Länder durchlaufen, und die damit verbundene Anziehung von Kapital. Die Kostenprobleme am Standort Ungarn spiegelten sich dagegen in einer leichten Abwertung des Forint.

Erstaunlich ist die Entwicklung des Schweizer Franken, der von 1999 bis 2009 gegenüber dem Euro nur um 5 % aufwertete und damit nicht mehr als der polnische Zloty von 1999 bis 2010. Erst seit Beginn der Eurokrise treibt der Charakter des Franken als Fluchtwährung den Kurs nach oben. Gerade das Schicksal des Franken und der Schweizer Industrie wurde den Deutschen aber immer wieder warnend vor Augen geführt, wenn sie am Euro zweifelten. Es gibt allerdings kein Indiz dafür, dass die Finanzkrise von 2007–09 ohne Währungsunion den Kurs der D-Mark stärker nach oben getrieben hätte, als dies mit dem Kurs des Franken geschah.

Letztlich spiegeln Wechselkurse auch immer gesellschaftliche Gewohnheiten, und unterschiedliche wirtschafts-, finanz- und geldpolitische Strategien. Sie sind Ausdruck einer sozialen Wahl im weitesten Sinn. Das Gute ist, dass die Verantwortung für unterschiedliche Ergebnisse ausschließlich bei den betroffenen Ländern selber liegt:

- – Die Türkei hat als Land mit orientalischer Tradition einen Entwicklungspfad mit recht hohen Inflationsraten und kontinuierlicher Abwertung gewählt. Gegenüber dem Euro ist die türkische Lira seit 2000 auf ein Fünftel ihres Ausgangswertes gefallen. Verteilungsprobleme, die die Inflation löst, müssen nämlich nicht in Form von politischen Konflikten ausgetragen werden. Das anhaltend starke Wirtschaftswachstum zeigt, dass dieser Weg für die Türkei nicht ganz falsch gewesen war. Das der Türkei in vieler Hinsicht vergleichbare Griechenland verlor dagegen im Korsett des Euro die Reste seiner bescheidenen Wettbewerbsfähigkeit und wurde zum Bittsteller und Almosenempfänger. Für Griechenlands wirtschaftliche Entwicklung wäre eine eigene Währung mit etwas höherem Inflationspfad wahrscheinlich günstiger gewesen, für sein nationales Selbstbewusstsein auch.

- – So unterschiedliche Länder wie die Schweiz, Schweden oder Tschechien gehen dagegen eher eine stabilitätsorientierten Weg nach deutschem Muster und haben auf diese Weise nachhaltigen wirtschaftlichen Erfolg.

Ein Problem kann dann entstehen, wenn man Länder und Gesellschaften mit unterschiedlichen Kulturen im selben Währungsraum zusammensperrt. Das ist mit der Europäischen Währungsunion geschehen. Der Kulturkampf hinter den Kulissen, aber auch offen in den Medien geht eben auch darüber, ob in der Währungsunion ein »germanischer« oder ein »romanischer« Stil gelebt werden soll. Dies lässt sich weder wissenschaftlich entscheiden noch politisch empfehlen. Erwiesen scheint jedoch, dass man die Stile nicht ungestraft mischen kann.

Die Zahlungsbilanzkrise im Euroraum und ihre Finanzierung

Außenhandelsdefizite können über lange Zeit fortdauern bzw. sind auch so lange unbedenklich, wie sich jemand findet, der sie dauerhaft finanziert. Großbritannien und die USA z. B. hatten über viele Jahrzehnte Nettozuflüsse aus Vermögensanlagen im Ausland, diese konnten für die Finanzierung eines Defizits im Außenhandel verwendet werden, ohne dass deshalb die Auslandsverschuldung steigen musste. Umgekehrt hatte Deutschland über viele Jahrzehnte Nettoabflüsse, weil Ausländer mehr Vermögensanlagen, insbesondere Unternehmensbeteiligungen, in Deutschland hatten als umgekehrt. Für die Verzinsung dieser Kapitalanlagen wurde ein Teil der deutschen Handelsbilanzüberschüsse quasi »verbraucht«. Dazu kommen laufende Übertragungen aus internationalen Verpflichtungen, z.B. Entwicklungshilfe, Beiträge an internationale Organisationen, Rentenzahlungen ins Ausland, Nettozahlungen an die Europäische Union. Diese Faktoren ergeben zusammen mit dem Saldo zwischen Sparen und Investieren die sogenannte Ressourcenbilanz einer Volkswirtschaft. In diesem Umfang wird Kapital exportiert bzw. muss importiert werden.

Wie Tabelle 3.9 zeigt, haben die USA seit vielen Jahrzehnten eine stark negative Ressourcenbilanz, das heißt, sie häufen im Ausland Schulden an. Spiegelbild dieser steigenden Auslandsver-schuldung ist, dass überall in der Welt die Dollarguthaben steigen. Besonders stark ist der Anstieg in China, darin kommt der große Handelsbilanzüberschuss Chinas gegenüber den USA zum Ausdruck. Das ist grundsätzlich so lange kein Problem, wie man in der Welt gerne Dollar hält, dauerhaft fortsetzen lässt sich der Prozess aber nicht.

Tabelle 3.9 Quellen und Verwendungen des Sparens (in % des BIP)

Quelle: IMF World Economic Outlook, September 2011, S. 206.

Im Unterschied zu den USA hat der Euroraum traditionell eine positive Ressourcenbilanz von jährlich 1 bis 2 % des BIP. Diese verdeckt allerdings wachsende Ungleichgewichte innerhalb des Euroraums: Die beiden nach Deutschland größten Euromitglieder Frankreich und Italien hatten vor der Währungsunion ebenfalls traditionell eine positive Ressourcenbilanz, seit Mitte des letzten Jahrzehnts ist sie aber in beiden Ländern durchgehend negativ, während die traditionell positive Ressourcenbilanz Deutschlands sich strukturell stark vergrößert hat. Leistungsbilanz und Ressourcenbilanz des Euroraums spiegeln nach außen eine Stabilität vor, die die dramatisch wachsenden Ungleichgewichte im Inneren nicht anzeigt.

Das traditionelle Warnsignal bei Leistungsbilanzdefiziten oder negativen Ressourcenbilanzen einer Volkswirtschaft ist die Entwicklung der Devisenreserven der nationalen Zentralbank. Soweit Importüberschüsse durch Kreditgeber oder Investoren aus dem Ausland finanziert werden, entsteht sowieso kein Problem: Der damit verbundene Kapitalimport bringt jene Devisen ins Land, mit denen die Importe bezahlt werden. Soweit man Importe in eigener Währung bezahlen kann, indem man sich die nötigen Devisen bei der Zentralbank besorgt, entsteht auch kein Problem. Werden die Devisenreserven allerdings knapp, so ergreift die Zentralbank Gegenmaßnahmen:

- – Sie dämpft z.B. durch eine striktere Geldpolitik die Binnennachfrage und damit auch die Importnachfrage.

- – Ein höheres Zinsniveau kann auch dazu dienen, den Kapitalimport anzureizen.

- – Eine Abwertung verteuert Importe und verbilligt Exporte und verringert so die Lücke in der Leistungsbilanz.

In der Summe sind vielfältige und flexible Maßnahmenkombinationen möglich. Diese Möglichkeiten zur Gegensteuerung gibt es im gemeinsamen Währungsraum nicht: Wechselkurse sind abgeschafft, das Zinsniveau und die Kreditversorgung werden von der EZB einheitlich für den gesamten Währungsraum und damit für Überschuss- und Defizitländer gleichermaßen gesteuert.

Aber scheinbar gibt es bei einer einheitlichen Währung ja auch nicht das gleiche Problem: Niemand hat sich in Deutschland in den fünfziger Jahren darüber Gedanken gemacht, wie man den Leistungsbilanzüberschuss des Ruhrgebietes mit dem Leistungsbilanzdefizit des Bayerischen Waldes verrechnen sollte. Das Problem existierte natürlich trotzdem. Aber die Bauern und Waldarbeiter im Bayerischen Wald konnten eben nur so viel Geld ausgeben, wie sie auch verdienten oder wie ihnen die örtliche Sparkasse an Kredit gab. Letzteres war nicht viel, auch damals gab man armen Schluckern nicht gerne Kredit. Darum war die Region im Verhältnis zum Ruhrgebiet sehr arm. Ein wenig wurde diese Armut dadurch gemildert, dass der Staat dort im Bildungswesen, bei den Sozialausgaben oder im Straßenbau Leistungen erbrachte, die aus den Steuereinnahmen anderer Landesteile finanziert wurden. Grundsätzlich aber galt: Nur jene Mark, die in den Bayerischen Wald floss, konnte dort auch ausgegeben werden.

Das Gleiche gilt heute im Euroraum: Nur jener Euro, der tatsächlich nach Apulien oder zum Peloponnes fließt, kann dort auch ausgegeben werden. In den ersten Jahren der Währungsunion schien das überhaupt kein Problem zu sein: Die Märkte sprachen zunächst allen Mitgliedsstaaten der Währungsunion eine ähnliche Bonität wie Deutschland zu, staatliche Finanzierungsdefizite konnten so problemlos finanziert werden. Private Schuldner hatten es ebenfalls leicht. Die Banken galten als solvent. Die Zinsen waren niedrig. Für teure Autos und neue Häuser gab es genügend Geld, solange in der Gesamtwirtschaft der Kredit den Kredit nährte. Jeder Importvorgang, der tatsächlich stattfand, fand auch eine Finanzierung in Euro, sonst wäre er ja nicht zustande gekommen.

Das änderte sich mit dem Beginn der Weltfinanzkrise 2007/ 2008: Banken und andere Investoren wurden mit ihren Geldanlagen und Kreditvergaben wählerischer. Es begannen nicht nur schleichend die Zinsen für Staatsanleihen in traditionellen Defizitländern des Euroraums nach oben zu gehen, es wurde offenbar auch schwieriger, den Kapitalimport für regionale Leistungsbilanzdefizite bereitzustellen.

Das grundlegende Problem wird sehr anschaulich am nachfolgenden Gedankenexperiment: Stellen wir uns vor, der gesamte Geldumlauf im Gebiet der Währungsunion bestünde ausschließlich aus einer Edelmetallwährung, basierend auf Gold oder Silber. Stellen wir uns weiterhin vor, dass zu Beginn der Währungsunion das Metallgeld im gesamten Währungsraum gleich verteilt ist. Nun ist es so: Wer Waren verkauft, bekommt Geld, wer Waren kauft, gibt Geld aus. Jene Regionen im Währungsraum, bei denen die Werte von Export und Import sich in etwa entsprechen, haben weder einen Geldzufluss noch einen Geldabfluss. Jene Regionen, bei denen die Exporte dauerhaft die Importe übersteigen, haben einen Geldzufluss, und jene, bei denen es umgekehrt ist, einen Geldabfluss. Die strukturellen Leistungsbilanzüberschüsse in den Nordstaaten der Währungsunion bewirken, dass dort die Vorräte an Gold- und Silbermünzen wachsen. In den Südstaaten mit Leistungsbilanzdefiziten wird dagegen das Geld immer knapper. Eine Weile noch verleihen die Nordstaaten ihre Gold- und Silbermünzen, damit der Süden noch mehr Waren bei ihnen kaufen kann, irgendwann aber hören sie auf damit. Dem Süden bleibt nichts anderes übrig, als seinen Import zu reduzieren und die Preise für seine Exportwaren zu senken. Aus beiden Gründen sinkt der Lebensstandard im Süden, und zwar so lange, bis fallende Importe und steigende Exporte eine finanzielle Erholung bewirkt haben. Äußeres Anzeichen: Ein größerer Teil der Bestände am Gold und Silber des gemeinsamen Währungsraums ist wieder im Süden.

Das ist grundsätzlich auch bei einer Papierwährung die Mechanik, mit der das Entstehen übermäßiger Leistungsbilanzdefizite und -überschüsse abgebremst wird. Allerdings kann die Zentralbank den realen Anpassungsprozess hinauszögern, indem regionale Leistungsbilanzdefizite zunächst mit frisch gedrucktem Papiergeld finanziert werden.

Das ist in der Europäischen Währungsunion in den letzten Jahren zunehmend geschehen. Hans-Werner Sinn hat den spezifischen Weg, auf dem dies im Euroraum geschieht, als Erster entdeckt und beschrieben: [27]

Die Notenbanken im Währungsraum betreiben das Target-2-System. Das ist eine elektronische Plattform, mit der Zahlungen von Geschäftsbanken im europäischen Wirtschaftsraum und Zentralbanken des Eurosystems miteinander verrechnet werden. Diese Zahlungen haben zu jeder Zeit einen Saldo, der sich über lange Zeit im Wesentlichen zufallsbedingt ergab und schwankte. Seit Mitte 2007, also mit dem Beginn der Finanzkrise, nahmen allerdings die Nettoforderungen der Bundesbank aus Target 2 gegenüber dem Eurosystem stark zu, und diese Zunahme hat sich immer mehr beschleunigt: Ende 2006 hatten die Nettoforderungen der Bundesbank an das Eurosystem noch 18 Mrd. € betragen, Ende 2008 waren es schon 129 Mrd. €, und bis März 2012 war der Forderungssaldo auf rund 550 Mrd. € gestiegen.

Die Bundesbank erklärt dies wie folgt: »Während deutschen Banken durch den Zahlungsverkehr der Nichtbanken und eigene Geschäfte der Tendenz nach weiter Gelder aus dem Ausland zuflossen, waren sie krisenbedingt weniger bereit und in der Lage, diese am Interbankenmarkt an ausländische Banken auszuleihen.« [28] Aufgrund dieses Zuflusses, dem keine entsprechenden neuen Ausleihungen gegenüberstanden, brauchten sie weniger Geld von der Bundesbank. Anfang 2007 hatten sich deutsche Kreditinstitute noch 250 Mrd. € von der Bundesbank geliehen, Ende Januar waren es nur noch 55 Mrd. €. [29] Das Geld, das den ausländischen Banken der Eurozone jetzt am Interbankenmarkt fehlte, holten sie sich durch verstärkte Refinanzierung bei ihren nationalen Notenbanken innerhalb des Eurosystems. Die durch die Zurückhaltung deutscher Banken gegenüber den Geschäftsbanken der Defizitländer dort entstandene Finanzierungslücke wurde also dadurch ausgeglichen, dass diese sich in weitaus höherem Umfang als zuvor bei ihren nationalen Notenbanken refinanzierten. Die Geldversorgung im Euro-Währungsraum wurde so mehr und mehr auf die Notenbanken der Defizitländer verlagert.

Die Bundesbank kommentiert dazu: »Erleichtert wurde dies durch die reichliche Liquiditätsbereitstellung des Eurosystems infolge der Vollzuteilung aller Gebote in den Refinanzierungsgeschäften seit Oktober 2008, die zum Ziel hatte, den Verwerfungen am Geldmarkt entgegenzuwirken.« [30]

Sagen wir es umgangssprachlich: Die EZB hat seit der Finanzkrise 2007 die Märkte mit billigem Notenbankkredit geflutet. Dazu nimmt sie natürlich Sicherheiten (z.B. griechische Staatsanleihen). Aber deutsche Geschäftsbanken nahmen das angebotene Geld gar nicht, sondern fuhren lieber unsichere Kredite zurück. Das Geld brauchten und bekamen griechische, irische, portugiesische und spanische Banken. Sie finanzierten damit die Leistungsbilanzdefizite dieser Länder, der sogenannten GIPS-Staaten. »88 % des aggregierten Leistungsbilanzdefizits der GIPS-Länder während der letzten drei Jahre (2008 bis 2010) wurden nicht durch normale Kapitalströme über die Märkte, sondern über solche Target-Kredite, also vereinfacht gesagt über die Druckerpresse finanziert.« [31]

Für die Geldmenge im Euroraum blieb der ganze Vorgang zwar formal neutral. Die Forderungen der Bundesbank aus dem Target-2-Saldo bedeuten aber, dass die Bundesbank über das Eurosystem jene Kredite gewährte, die die Länder mit Leistungsbilanzdefiziten brauchten, um ihren Importüberschuss zu bezahlen. Diese Kredite wurden nicht am Markt finanziert, sondern von einer deutschen staatlichen Einrichtung durch Geldschöpfung.

Die Bundesbank sieht zwar hierin – zu Recht – zunächst keine Inflationsgefahr. Sie argumentiert, dass »das ins sich geschlossene System lediglich der Übertragung von Liquidität dient«, und äußert die Erwartung: »Die Salden werden sich in dem Maße wieder abbauen, in dem die Anspannungen an Geldmärkten abklingen und sich die Lage in den nationalen Bankensystemen entspannt.« Ein gewisses Unbehagen scheint aber doch durch, wenn sie weiter schreibt: »Allerdings ist die Unsicherheit insbesondere in den Peri-pherieländern der EWU immer noch groß, so dass eine rasche Rückführung derzeit nicht zu erwarten ist.« [32] Auch die EZB bestreitet den Sachverhalt nicht, aber sie spielt das Problem herunter: »As always, a central bank faces counterparty risk when implementing monetary policy. The risk associated with the provision of central bank liqudidity as part of the implementation of monetary policy is mitigated by a risk managament framework.« [33] Das ist ökonomischer Bürokratensprech, so hätte sich auch ein Emittent toxischer Wertpapiere am Vorabend der großen Finanzkrise 2007/2008 äußern können.

Schaubild 3.1 Target-2-Verrechnungssalden im Eurosystem in Mrd. Euro

Quelle: Wirtschaftswoche vom 5. März 2012, S. 22, Commerzbank.

Hans-Werner Sinn bezeichnet die Möglichkeit, Target-Kredite aufzunehmen, als einen »Konstruktionsfehler des Euro als Gemeinschaftswährung, den die europäische Schuldenkrise schonungslos offengelegt hat. Sie lädt zur Selbstbedienung der kreditschwachen Mitglieder des Euroverbundes auf Kosten der stärksten Euroländer ein, führt zu extrem hohen Außenschulden, verzerrt die Kapitalallokation und untergräbt die Fähigkeit der EZB, die Volkswirtschaften der Länder, denen das zusätzlich geschaffene Geld zufließt, mit ihrem Hauptrefinanzierungssatz (Ausleihzins) zu steuern.« [34] Sinn verweist auf das Beispiel der USA. Dort müssen die zwölf Distrikt-Zentralbanken die negativen Salden des Interdistrict Settlement Account, der das Analogon der Target-Schulden ist, jedes Jahr im April mit goldgedeckten oder anderen marktgängigen normal verzinsten Papieren bezahlen. Erfolg: Im amerikanischen System liegen die den Target-Forderungen vergleichbaren Verrechnungssalden der District-Feds bei rd. 2 % des BIP, die Targetforderungen im Euroraum liegen dagegen heute schon bei 9 % des BIP. Sie sind also relativ gesehen mehr als viermal so hoch wie in den USA. [35]

Wären die Notenbanken von Portugal oder Griechenland amerikanische District-Feds, so hätten sie gar nicht erst die Kredite vergeben können, die im Eurosystem das Zustandekommen so hoher Salden verursacht haben. Die im Target-System notwendige Besicherung von Forderungen ist keine vergleichbare Restriktion.

Nicht überzeugend ist vor diesem Hintergrund die Argumentation des für die Zahlungssysteme zuständigen Vorstandsmitglieds der Bundesbank, Carl-Ludwig Thiele: »Obergrenzen für Target-Salden würden die Ausführung von Zahlungen über Target-2 in Frage stellen und die Möglichkeiten des Wirtschaftsraums begrenzen.« [36]

Kehren wir zurück zum Beispiel des Bayerischen Waldes aus den fünfziger Jahren: Völlig absurd erscheint uns die Vorstellung, dass die Landeszentralbank in Düsseldorf durch Kredit an die Landeszentralbank in München übermäßige Importe in den Bayerischen Wald finanziert hätte. Aber genauso wirkt gegenwärtig das europäische Target-2-System.

Wann sich diese Target-2-Salden wieder auflösen, ist gegenwärtig ungewiss. Für die Bundesbank erwächst daraus so lange kein Risiko, wie man von einem Fortbestehen des Eurosystems mit den gegenwärtigen Mitgliedsländern ausgehen kann. Sollten aber einzelne Länder austreten oder die Banken dort zahlungsunfähig werden, dann käme es zu Forderungsausfällen, die entsprechend dem Kapitalanteil beim Eurosystem zu 27 % von der Bundesbank und damit von Deutschland getragen werden müssten.

Wenn derartige Salden zwischen den nationalen Notenbanken begrenzt wären, dann hätte sich die Importeure der Schuldner-Länder eben eher Kredit am Markt besorgen müssen. Damit wären die Krisensignale früher da gewesen, und möglicherweise hätte die Beschränkung der Möglichkeit, für Importe Kredit zu bekommen, überfällige Anpassungsprozesse in den Ländern mit übermäßigem Leistungsbilanzdefizit eher eingeleitet. Der ehemalige Präsident der Deutschen Bundesbank und ihr langjähriger Chef-Volkswirt, Helmut Schlesinger, kritisiert die durch das Target-2-System mögliche folgenlose Defizitwirtschaft und bedauert: »Es ist offensichtlich, dass für Länder mit hohen Zahlungsbilanzdefiziten der Zwang zum Abbau des Ungleichgewichts insoweit entfällt, als die Finanzierung des Defizits automatisch über das Target-2-System ermöglicht wird.« [37]

Solange Importeure in Ländern wie Portugal oder Griechenland über ihre Banken Rückgriff auf den Aufbau von Verbindlichkeiten im Target-2-System haben, ist es so, als ob bei nationaler Währung die Notenbank Rückgriff auf Devisen hätte. Dank dieser vom Euro vermittelten Geldillusion gibt es nicht die Signalwirkung schwindender Devisenvorräte, die normalerweise entweder eine Anpassung der Wechselkurse oder eine restriktivere Notenbankpolitik nach sich zöge und in den vergangenen Jahren schon längst nach sich gezogen hätte.

»Überschussländer wie Deutschland scheinen sich mit dem Euro de facto in eine ›Falle‹ begeben zu haben, weil das Eurosystem keine Vorkehrungen trifft, die den Defizitländern die Betätigung der Notenpresse verwehrt. Den Letzteren wird damit de facto die Rolle eines Reservewährungslandes zugestanden. Wie gegen Ende des Bretton-Woods-Systems den USA, so gelingt es heute den GIPS-Ländern, auf diese Weise einen Zustrom an Kapital aus anderen Ländern zu erzwingen, der diese einem unkontrollierten Haftungsrisiko aussetzt.« [38]

Hans-Werner Sinn fasste die Target-Problematik anschaulich in folgendes Bild: »Kurz gesagt. Wenn die Griechen einen Mercedes importieren wollten, haben sie die Bundesbank gebeten, Geld zu drucken und es nach Untertürkheim zu schicken – im Austausch für einen Schuldschein, den sie der Bundesbank übergaben. Als die Märkte nicht mehr bereit waren, die Importwünsche der GIPS-Länder zu finanzieren, erwies sich dieses System als Goldesel für die Aufrechterhaltung des Lebensstandards.« [39]

Wirtschaftlich und rechtlich gesehen ist die Haftung über Target-Salden jener durch Eurobonds gleichzusetzen: In beiden Fällen entspricht die formale Haftung zunächst dem deutschen Kapitalanteil von 27 % am Euro-System. Der Haftungsanteil steigt aber in dem Maße an, theoretisch bis 100 %, in dem Mitschuldner im System ausfallen, weil sie insolvent werden.

Diese Möglichkeit hatte ich, als ich 1996 das schon erwähnte Buch zum Euro verfasste, nicht vorausgesehen. Sie ist mir damals auch nicht in der Literatur aufgefallen, weder bei Befürwortern noch bei Gegnern. Eine europäische Zentralbank sollte sich um die Geldversorgung kümmern, aber es sollte niemals zu ihren Kompetenzen gehören, Leistungsbilanzdefizite von Mitgliedsländern quasi aus einem offenen Konto vorzufinanzieren, und das noch zeitlich unbegrenzt.

Die aufgelaufenen Target-Salden sind die saldenmechanische Gegenbuchung zu den gewachsenen Zahlungsbilanzungleichgewichten im Euroraum. Im Kern ist die Krise des Euro auch eine interne Zahlungsbilanzkrise. Überwunden werden kann sie nur durch mehr Wettbewerbsfähigkeit der Länder mit Leistungsbilanzdefiziten. An diesem Umstand machen sich der tiefe Pessimismus fest, mit dem viele Betrachter von außerhalb den Euroraum sehen, und die Skepsis, mit der sie die Versuche begleiten, die Krise durch mehr fiskalische Disziplin zu lösen. [40]

Mittlerweile (im Frühling 2012) stößt aber die Finanzierung der Leistungsbilanzdefizite der Südländer durch wachsende Target-Salden an ihre Grenzen. Auch die Finanzierung von Leistungsbilanzdefiziten durch staatliche Verschuldung fällt immer schwerer: Die Staatsschuldenkrise der Südländer ist ja auch ein Zeichen für den wachsenden Unwillen von Kreditgebern, durch den Kauf von Staatsanleihen Leistungsbilanzdefizite zu finanzieren. Wie oben gezeigt, ist die Austrocknung von Geld- und Kreditmärkten die unvermeidliche Folge von Leistungsbilanzdefiziten, die niemand mehr finanzieren möchte. Die EZB versucht dieser Entwicklung zu begegnen, indem sie den Banken immer mehr Geld zu extrem niedrigen Zinsen verleiht und gleichzeitig die Anforderungen an die Qualität der für diese Ausleihungen geforderten Sicherheiten absenkt. [41] Die immer mehr befürchtete »Störung der Kreditversorgung« in den Südländern ist aber kein Problem der Geld- und Kreditpolitik im Euroraum, sondern die zwingende (und grundsätzlich gesunde) Folge unhaltbar hoher regionaler Leistungsbilanzdefizite. Mittlerweile gestattet die EZB den nationalen Notenbanken, als Sicherheit für ausgereichte Kredite auch Kreditforderungen der Banken an Unternehmen zu akzeptieren. Das mag im Einzelfall sinnvoll sein, aber es kann zu einer zusätzlichen Gefährdung der betroffenen Geschäftsbanken im Krisenfall führen. Damit wird das Potential systemischer Risiken weiter erhöht [42] und die Strukturprobleme der Peripherieländer werden so nur übertüncht, nicht aber gelöst. »Das«, so der Chef-Volkswirt der Commerzbank Jörg Krämer, »können nur die Peripherieländer selbst – mit harten Reformen.« [43]

Die Forderungen der Bundesbank an die EZB aus dem Target-2-System steigen gegenwärtig um rund 200 Mrd. € pro Jahr. [44] Erst bei einem Rückgang der Zahlungsbilanzsalden zwischen den Euroländern und einer steigenden Bereitschaft der Banken in den Überschussländern, an die Banken in die Defizitländer wieder unmittelbar Geld zu verleihen, kann von einem Rückgang dieses Forderungssaldos ausgegangen werden. Steigt aber der Saldo weiter – und die Wahrscheinlichkeit spricht eher dafür –, dann werden die Kosten Deutschlands bei dem Ausstieg einzelner Länder aus dem Euro oder bei einem Auseinanderbrechen des Euroraums immer höher. Bei einem Ausstieg Griechenlands müsste die EZB die Forderungen an Griechenland von 105 Mrd. € (Stand Januar 2012) abschreiben. Entsprechend dem deutschen Anteil an der EZB von 27 % entstünde bei der Bundesbank ein Verlust von 28 Mrd. €. Der Bundeshaushalt bekäme für viele Jahre keinen Bundesbankgewinn mehr. Bräche der Euroraum auseinander, so müsste die Bundesbank den Abschreibungsbedarf von rund 550 Mrd. € (Stand der Target-Forderungen März 2012) in ihrer Bilanz durch Verrechnung mit dem Eigenkapital und der Neubewertungsreserve decken. Die lagen aber im Januar 2012 nur bei 134 Mrd. €. Für den Rest von rd. 420 Mrd. € müsste dann eine Ausgleichsforderung an den Bundeshaushalt in die Bilanz eingestellt werden. [45]

Gegenwärtig (Frühling 2012) geht zwar niemand von einem Auseinanderbrechen des Euroraums aus. Gleichwohl liegt im weiteren Anwachsen der Target-2-Salden ein offenes Risiko, für das eine Konzeption fehlt. Die EZB füllt vorläufig die Lücke, indem sie den Banken unbegrenzt Geld zur Verfügung stellt und die Qualitätsanforderungen an die von den Banken einzureichenden Sicherheiten absenkt. (Vgl. Abschnitt Die »Dicke Bertha« der EZB in Kapitel 4) Bundesbankpräsident Jens Weidmann machte sein wachsendes Unbehagen öffentlich, als er im Spätwinter 2012 den Target-2-Saldo der Bundesbank und die sinkenden Anforderungen an Bank-Sicherheiten mit den Worten kommentierte: »Die insgesamt umfangreiche Liquiditätsbereitstellung kann perspektivisch zu Inflation führen.… Uns treiben aber vor allem die Risiken der Liquiditätsbereitstellung um: Machen wir Geschäfte mit Banken, die ausreichend solvent sind, und bieten diese ausreichende Sicherheiten?« [46] Stufenweise verschärfte die Bundesbank ihre Diktion und brachte die Problematik der Target-Kredite im März 2012 recht bündig auf den Punkt: »Es ist nicht die Aufgabe einer unabhängigen Geldpolitik, Solvenzrisiken vom Bankensystem oder gar Ländern zwischen den Steuerzahlern der Währungsunion umzuverteilen.« [47] Bundesbankpräsident Jens Weidmann klagte: »Es ist nicht die Aufgabe der Geldpolitik, marode Banken künstlich am Leben zu erhalten oder die Zahlungsfähigkeit von Staaten abzusichern.« [48] Es zeigt die wachsende Schwäche der Bundesbank, dass diese richtige Analyse keine praktischen Konsequenzen hat.

Die von Sinn vorgeschlagene Beschränkung der Target-Salden lehnt Uwe Bindseil als prominente Stimme der EZB nicht deshalb ab, weil sie nicht machbar wäre, sondern »weil dies die Märkte nur zusätzlich verunsichern und weitere Kapitalbewegungen auslösen« würde. Die EZB hofft auf tiefere Einsicht und innere Einkehr der Länder mit Zahlungsbilanzdefiziten und möchte bis dahin die natürlichen Wirkungen dieser Defizite mit der Notenpresse ausgleichen. Nichts anderes sagt der folgende Satz: »Eine elastische Bereitstellung von Zentralbankliquidität und ein klares Bekenntnis zur Währungsunion können zu einem Überwinden der sich selbsterfüllenden Vertrauens- und Liquiditätskrise beitragen.« [49] Nur: Die realwirtschaftlichen Ursachen der Krise werden damit nicht bekämpft, und gleichzeitig werden die natürlichen Sanktionswirkungen einer stabilitätsorientierten Geldpolitik außer Kraft gesetzt. Die liegen nämlich in einem ganz einfachen Prinzip: Wer mehr ausgibt, als er erwirtschaftet, bekommt irgendwann keinen Kredit mehr.

Inflation und Lohnstückkosten

Der im Oktober 2011 ausgeschiedene Präsident der EZB Jean-Claude Trichet erwähnte gern, dass seit Bestehen des Euro die jährliche durchschnittliche Geldentwertung niedriger lag als zu Zeiten der D-Mark. Damit hatte er Recht. Er erwähnte allerdings nicht, dass der Euroraum in einem weltweit entspannten Inflationsumfeld auch nicht besser abschnitt als andere Industriestaaten. Die D-Mark dagegen war über viele Jahrzehnte im Verhältnis zu einem recht inflationsgeneigten Umfeld überdurchschnittlich stabil. Aus der Sicht des Inflationsschutzes spricht seit Beginn der Währungsunion zwar nichts gegen den Euro, es spricht aber auch nichts für ihn. Die Preise in Schweden, Dänemark oder der Schweiz waren stabiler als im Euroraum, in Großbritannien waren sie ebenso stabil, und in den Vereinigten Staaten war der Preisanstieg geringfügig höher.

Die Bewährungsprobe wird kommen, wenn der Preisdruck international wieder zunimmt. Dann kann das wegen der lockeren Geldpolitik sehr starke Wachstum der Geldbasis schnell zu einer wachsenden Geldmenge führen. Gefährdungen für die künftige Stabilität des Euro ergeben sich unter drei Aspekten:

- – Die EZB könnte mit einer Straffung der Geldpolitik zu lange zögern bzw., wenn sie kommt, nicht strikt genug sein, weil sie das schwächelnde Bankensystem, das in den südlichen Peripheriestaaten besonders anfällig ist, schonen will. Hier kann auch das unbewältigte Target-Problem eine Rolle spielen.

- – Die EZB könnte vor einer nachhaltigen Erhöhung des Zinsniveaus zurückscheuen, um die Risiken für die Refinanzierung der Staaten nicht weiter zu erhöhen. Heute ist ja die Staatsschuldenquote im Euroraum weitaus höher als zu Beginn der Währungsunion, gleichzeitig haben sich die staatlichen Schuldner an extrem niedrige Zinsen gewöhnt.

- – Die EZB könnte dem Druck zu einer noch weiteren monetären Finanzierung der Staatsschulden nachgeben. Damit würde sie den stabilitätsgerechten Umfang der Geldbasis zwingend sprengen. Eine Rückführung der Geldmenge auf ein stabilitätsgerechtes Maß wäre nicht mehr möglich (siehe Abschnitt Der aufgebaute Druck).

Es genügt der tägliche Blick in die Zeitungen des vergangenen Jahres, um zu erkennen, wie ungeheuer groß in allen drei Punkten der Druck auf die EZB ist. Bei der korrekten Auslegung des Maastricht-Vertrages und des EZB-Statuts hat Deutschland leider kaum noch Verbündete. Der amerikanische Finanzmanager Kenneth Leech analysiert recht ungerührt, es könne keine europäische Geldpolitik geben, die den Deutschen stabile Preise garantiert und gleichzeitig den allmählichen Abbau der in Spanien oder Italien aufgebauten Kostennachteile ermöglicht. [50] Er sagt durch die Blume, dass die Wiederherstellung des Gleichgewichts im Euroraum mehr Inflation in Deutschland erfordert. Das mag die Ansicht des Mainstreams angelsächsischer Ökonomen sein, es war aber sicher nicht die Vertragsgrundlage für die Währungsunion.

Tabelle 3.10 Anstieg der Verbraucherpreise und der nominalen Lohnstückkosten von 2000 bis 2010 (in %)

Jahr | Harmonisierter Verbraucherpreisindex | Nominale Lohnstückkosten
EU | + 26,4 |
Euroraum | + 22,8 | + 19,2
Deutschland | + 17,3 | + 6,0
Frankreich | + 20,2 | + 21,8
Niederlande | + 23,5 | + 24,0
Österreich | + 20,1 | + 16,0
Finnland | + 18,3 | + 22,2
Italien | + 24,7 | + 31,4
Spanien | + 32,0 | + 31,6
Irland | + 24,7 | + 29,4
Portugal | + 27,3 | + 27,3
Griechenland | + 39,8 | + 31,8
Großbritannien | + 22,9 |
Schweden | + 20,8 |
USA | + 26,6 |
Japan | – 2,5 |
Schweiz | + 9,8 |

Quelle: Eurostat, eigene Berechnungen.

Eine Währungsunion kennt definitorisch keine Wechselkursanpassungen. Unterschiedliche Preisentwicklungen gehen meist Hand in Hand mit unterschiedlichen Lohnentwicklungen, und Letztere schlagen auch auf die Produktionskosten durch. Diesen Effekt misst man an der Entwicklung der Lohnstückkosten, das sind die Lohnkosten pro Produkteinheit. Sie liefern ein gutes Maß für die Entwicklung der kostenmäßigen Wettbewerbsfähigkeit einer Volkswirtschaft. Nicht jede Lohnerhöhung muss auf die Lohnstückkosten durchschlagen: Wenn die Arbeitsproduktivität stark steigt oder die Auslastung der Produktionskapazitäten zunimmt, können steigende Löhne sogar mit fallenden oder stabilen Lohnstückkosten einhergehen.

Das Wettbewerbsdrama der unterschiedlichen Kostenentwicklung im Euroraum zeigt sich bei den Lohnstückkosten noch deutlicher als bei den Verbraucherpreisen. Nehmen wir den Vergleich zwischen Deutschland und Italien: In Deutschland stiegen die Preise von 2000 bis 2010 um 17,3 %, in Italien um 24,7 %, also um 7,4 Prozentpunkte mehr. Dieser Unterschied ist fühlbar, scheint aber nicht dramatisch. Die Lohnstückkosten dagegen stiegen in Deutschland in diesen zehn Jahren nur um 6 %, in Italien dagegen um 31,4 %. Dieser Unterschied von 25,4 Prozentpunkten in zehn Jahren ist dramatisch und zeigt das Ausmaß des Anpassungsbedarfs der italienischen Wirtschaft, wenn diese wieder wettbewerbsfähig werden will. Einen ähnlich hohen Lohnstückkostenanstieg gab es in Spanien, Irland, Portugal und Griechenland.

Noch deutlicher wird die Problematik, wenn man auf die Lohnstückkosten im verarbeitenden Gewerbe abstellt, denn die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie eines Landes bestimmt ja maßgeblich deren Konkurrenzfähigkeit auf den Weltmärkten.

In Deutschland blieben die Lohnstückkosten in der Industrie seit dem Jahre 2000 praktisch stabil. In Finnland sanken sie deutlich. In Österreich, den Niederlanden und Frankreich stiegen sie maßvoll an. Der Anstieg in Griechenland von 64 %, in Italien von 37 % und in Spanien von 27 % war dramatisch. In den EU-Ländern Großbritannien und Schweden sanken die Lohnstückkosten auf Eurobasis deutlich um rund 20 %. In den USA und Japan betrug der Rückgang auf Eurobasis sogar 35 %. Dazu hat die Abwertung der Währungen dieser Länder seit Beginn der Währungsunion einen wesentlichen Beitrag geleistet. Diese natürliche Stellschraube steht den Franzosen, Italienern, Griechen usw. nicht mehr zu Verfügung.

Trotz der Stabilität der deutschen Lohnstückkosten liegt deren Niveau im internationalen Vergleich an der Spitze. Finnland, Schweden, Österreich und die Niederlande liegen um 10 bis 14 Punkte niedriger, die USA und Japan sogar um 24 bzw. um 27 Punkte. Dagegen hat Frankreich um 13 Punkte höhere Lohnstückkosten als Deutschland, in Italien sind sie um 7 Punkte höher. Die Arbeitskosten in der französischen Industrie liegen auf dem deutschen Niveau und sind damit gemessen an der Produktivität der französischen Industrie, die bei 88 % der deutschen Industrie liegt, zu hoch.

Tabelle 3.11 Lohnstückkosten und Arbeitskosten im verarbeitenden Gewerbe 2010 auf Eurobasis (2000 = 100; Deutschland = 100)

Quelle: Christoph Schröder: Produktivität und Lohnstückkosten der Industrie im internationalen Vergleich, IW-Trends 4/2011, Tabelle 1, Abbildung 1, Tabelle 5. Die dort wiedergegebene Lohnstückkostendynamik wurde von mir auf Index 2000 = 100 umgerechnet.

Überhaupt wird die entscheidende Rolle der Arbeitsproduktivität deutlich: Diese liegt in der Industrie der Niederlande, in Österreich, Finnland, Schweden oder Japan etwa auf deutschem Niveau. Nur in den USA ist sie deutlich höher. Die Produktivität der Industrie in Großbritannien, Italien oder Spanien liegt dagegen um ein Drittel unter dem deutschen Niveau. Die griechische Industrie liegt bei 43 % der deutschen Produktivität.

In der Summe kann man sagen: Die Industrie der Südländer der Eurozone hat im Vergleich zu den Nordländern ein erhebliches Produktivitätsproblem. Dazu passt es nicht, dass sich ihre relative Kostenposition seit Beginn der Währungsunion stark verschlechtert hat. Auch wenn die aktuellen Arbeitskosten der Industrie in Italien nur bei 70 % und in Griechenland gar nur bei 37 % des deutschen Niveaus liegen, so sind sie gleichwohl im Verhältnis zur Produktivität zu hoch. Auch die britische Industrie hat bekanntlich ein erhebliches Wettbewerbsproblem. Aber Großbritannien entschied sich, der Währungsunion fernzubleiben. So wurde es möglich, dass die Lohnstückkosten der britischen Industrie seit 2000 relativ zu Deutschland um 20 % sanken, während sie in Italien relativ zu Deutschland um 35 % stiegen.

Die Zahlen zeigen: Für die Wettbewerbsprobleme der Südländer gibt es keine linearen Erklärungsmuster und keine »quick fixes«. Das Kostenproblem wirkt schwer, weil es mit Mängeln in der Produktpalette zusammentrifft: Solange die Kunden in Deutschland, Frankreich und Italien für einen VW Golf höhere Preise zahlen als für einen vergleichbar ausgestatteten Renault, kann ein zu hohes Kostenniveau in Frankreich den Renault-Absatz zwar beschädigen, das Problem wird aber nicht allein durch niedrigere Kosten gelöst.

Staatsverschuldung

Die Kontrolle und Begrenzung von Staatsverschuldung hatten seit Beginn der Vorbereitungen für die Währungsunion in allen Überlegungen eine zentrale Rolle gespielt. Schließlich hingen Inflation und Zusammenbruch von Währungen historisch stets mit außer Kontrolle geratenen Staatsfinanzen zusammen. Die besondere Empfindlichkeit der Deutschen, deren Währung zweimal wegen einer Kriegsfinanzierung durch die Notenbank zusammengebrochen war, kam hinzu.

Daher rührte die Verankerung des Verbots der monetären Staatsfinanzierung im Maastricht-Vertrag. Die beiden Maastricht-Kriterien  – eine Obergrenze von 3 % des BIP für die jährliche Neuverschuldung und von 60 % des BIP für den staatlichen Schuldenstand  – waren wissenschaftlich zwar nicht zwingend, aber sie waren pragmatisch sinnvoll. Sie konnten als eine Verschuldungsregel des gesunden Menschenverstandes betrachtet werden.

Sie geben allerdings, wie alle pragmatischen Regeln, kein vollständiges Bild. Entscheidend ist auch die Art der Finanzierung des staatlichen Defizits: Bei positiver oder ausgeglichener Leistungsbilanz wird nämlich das Staatsdefizit aus dem internen Sparaufkommen einer Volkswirtschaft finanziert. Das ist wesentlich weniger riskant als eine Finanzierung der Staatsschuld durch Auslandsschulden.

Sowohl Deutschland als auch Japan haben traditionell hohe Leistungsbilanzüberschüsse. Das bedeutet: Die Unternehmen und privaten Haushalte im Land bilden mehr Sparkapital, als der Staat durch seine Staatsverschuldung verbraucht. Damit ist Staatsverschuldung zwar immer noch ein Problem. Aber sie ist kein Problem der Volkswirtschaft als Ganzes im Außenverhältnis. Sondern es geht nur um das Binnenverhältnis innerhalb der Volkswirtschaft.

Ein Beispiel möge das erläutern: Wenn sich Familienmitglieder gegenseitig Kredit gegeben haben und es gibt deshalb Streit, dann ist das unschön, für die finanzielle Außenposition der Familie aber nicht bedrohlich. Anders sieht es aus, wenn die Familie Bankschulden hat, die sie nicht mehr bedienen kann, und deshalb muss vielleicht das gemeinsame Haus verkauft werden.

Der japanische Staat z.B. hat zwar eine absurd hohe Verschuldung von 200 % des BIP. Aber das betrifft die internationalen Kapitalmärkte überhaupt nicht. Der japanische Leistungsbilanzüberschuss zeigt nämlich an, dass Japan trotz des hohen Staatsdefizits immer noch Kapital exportiert. Gläubiger des japanischen Staates sind, wenn man Forderungen und Verbindlichkeiten gegenüber dem Ausland saldiert, netto allein die japanischen Bürger. Sie geben sich mit einer extrem niedrigen Verzinsung zufrieden. Der Staat sorgt umgekehrt dafür, dass es überhaupt keine Inflation gibt. Das ist in Japan besonders wichtig, weil ein großer Teil der Altersversorgung in diesem extrem geburtenarmen Land durch den Kauf von Staatsanleihen geschieht. Der Staat wiederum schont die Bürger mit einer extrem niedrigen Steuerquote von nur 17 % und niedrigen Sozialabgaben. Bei einer Abgabenquote wie in Deutschland hätte der japanische Staat riesige Überschüsse! Die Japaner haben aber eine andere Wahl getroffen: Sie wollen niedrige Abgaben und ziehen es vor, statt höherer Steuern dem Staat lieber mehr Geld zu leihen. Japan hat für die Lösung seiner Probleme mit anhaltender Geburtenarmut und demographischer Alterung eine logisch konsistente und politisch akzeptierte Antwort gefunden, die für das Land sowohl politisch als auch ökonomisch passt. Deshalb sind im Falle Japans die Maastricht-Regeln kein vernünftiges Analyse-Instrument.

Tabelle 3.12 Entwicklung des öffentlichen Defizits seit Beginn der Währungsunion (Gesamtstaatliches Defizit in % des BIP)

Quelle: Eurostat.

Als gegensätzliches Beispiel möge Spanien dienen. In Bezug auf die Maastricht-Regeln war das Land bis zum Beginn der Finanzkrise 2007 scheinbar ein Musterschüler: Jahr für Jahr erzielte Spanien Haushaltsüberschüsse oder hatte nur minimale Defizite. Der öffentliche Schuldenstand sank von 62,4 % des Sozialprodukts 1999 auf 36,2 % im Jahre 2007. Gleichzeitig aber sorgte der Immobilienboom für eine wachsende Verschuldung privater Haushalte, und dieses Geld kam aus dem Ausland, wie das stabile und gewaltige Leistungsbilanzdefizit Spaniens zeigt (vgl. Tabelle 3.7), das zeitweise 9–10 % des BIP betrug. Diese große Auslandsverschuldung von über 60 % des Sozialprodukts ist die Achillesferse Spaniens, und nicht die Staatsverschuldung. Diese nahm erst in den letzten drei Jahren bedrohliche Formen an, als der schuldenfinanzierte Immobilienboom zusammen-brach und das ehemals ansehnliche Wirtschaftswachstum in Stagnation und Schrumpfung überging (vgl. Tabelle 3.1).

Tabelle 3.13 Entwicklung der öffentlichen Verschuldung seit Beginn der Währungsunion (Schuldenstand des Staates in % des BIP)

Quelle: Eurostat.

In einer Währungsunion fällt einerseits die Notenbank als Lender of last Resort für die Mitgliedsstaaten aus, andererseits aber waren durch die Notenpresse finanzierte öffentliche Defizite die Quelle der meisten großen Inflationen und Währungszusammenbrüche. Deshalb kam und kommt – trotz der beschränkten Aussagefähigkeit der Maastricht-Kriterien – der wirksamen Kontrolle der Staatsverschuldung für den Erfolg der Währungsunion eine besondere Bedeutung zu.

Umso schmerzlicher ist die Erkenntnis, dass die Währungsunion trotz der Maastricht-Regeln die an eben diesen Regeln gemessene fiskalische Disziplin ihrer Mitglieder offenbar nicht gefestigt, sondern eher gelockert hat: Die Schuldenquote im Euroraum stieg seit 1999 um 14 Prozentpunkte an, ebenso stark wie im EU-Durchschnitt. 1999 lag die Staatsverschuldung im Euroraum noch bei 71,6 % des Sozialprodukts, 2010 waren es 85,3 %.

Viele weisen beschwichtigend darauf hin, dass die Staatsverschuldung in Großbritannien stärker angestiegen ist und in den USA sogar noch etwas höher ist als im Euroraum. Das ist schlimm genug, aber nur bedingt vergleichbar:

- – Im Falle Großbritanniens rächt sich, dass die Labour-Regierung schon seit 2002 den von den konservativen Vorgängerregierungen ererbten Konsolidierungskurs verlassen hatte. Die Auswirkungen der Finanzkrise, die den Finanzplatz London besonders stark trafen, kamen hinzu. In Großbritannien stützt allerdings die Bank von England durch umfangreiche Anleihekäufe (Quantitative Easing) die Staatsfinanzierung, die große Abwertung des Pfundes kommt stützend hinzu. Großbritannien ist der klassische Fall, wo eine nationale Volkswirtschaft mit vergangenen Fehlern leben muss, aber in einer unabhängigen Geld- und Wechselkurspolitik auch die Mittel hat, ihre Folgen zu mildern.

- – Im Falle der USA hatte die Regierung von George W. Bush 2001 aus der Clinton-Ära solide Staatsfinanzen geerbt. Unter Präsident Clinton war die öffentliche Schuldenquote stark gesunken. Schon vor der Finanzkrise sorgte hier eine Kombination von Steuersenkungen und wachsenden Militärausgaben für eine negative Trendwende. Mit dem Platzen der Immobilienblase und den großen Rettungsprogrammen für die Bankenwelt gerieten dann die öffentlichen Finanzen vollends unter Wasser. Trotzdem bleiben amerikanische Staatsanleihen weltweit begehrt und umso begehrter, weil Staatsanleihen der Euroländer wegen der Unsicherheiten um den Euro vielen Investoren als zu riskant gelten. Außerdem hat die amerikanische Notenbank im Rahmen ihres Programms zum Quantitative Easing umfangreiche Ankäufe amerikanischer Staatsanleihen getätigt.

In den Fällen der USA und Großbritannien besteht für Anleihekäufer allenfalls ein Inflationsrisiko, aber die Rückzahlung selber steht wegen der nationalen Notenbank, die jederzeit Geld drucken kann, völlig außer Frage.

Die in Bezug auf die Staatsschulden schlimmste Entwicklung im Euroraum nahmen Portugal und Griechenland. In beiden Fällen zeigt sich ebenso wie bei Spanien, dass es nicht ausreicht, nur auf Staatsdefizit und Staatsschulden zu schauen, denn die explosive Kraft der Fehlentwicklung in diesen Ländern ergibt sich aus dem anhaltenden Leistungsbilanzdefizit, das in beiden Ländern Jahr für Jahr bei 10 % des BIP oder darüber liegt. Fast schon unabhängig von der weiteren Entwicklung der Staatsverschuldung droht diesen Ländern eine Strangulierung durch die ins Ausland abfließenden Zinszahlungen. Deren nachhaltige Finanzierung würde große und wachsende Exportüberschüsse erfordern. Diese zu erwirtschaften, sind diese Länder aber nicht in der Lage. Das unterscheidet beide Länder von Irland, dort wurde ein Land mit grundsätzlich gesunder Wirtschaft von den Folgen der Bankenkrise auf dem falschen Fuß erwischt, es ist aber offenbar mit harten Einschnitten in der Lage, die Krise kurzfristig zu überwinden.

Zwei sehr positive Beispiele im Euroraum sind Holland und Finnland: Die Niederlande hatten wegen ihres Leistungsbilanzüberschusses und der günstigen Ausgangslage im Jahre 2007 auch im Jahre 2010 nur eine Staatsschuld von 62,9 %. Finnland gar, ebenfalls ein Land mit notorischen Leistungsbilanzüberschüssen, hatte 2010 mit nur 48,3 % den niedrigsten Schuldenstand aller Euroländer.

Bei aller Ausdifferenzierung im Euroraum ist auch für den Indikator Staatsverschuldung das Ergebnis eindeutig: Die Nordländer schneiden weitaus besser ab als die Südländer, die Entwicklungen laufen dramatisch auseinander.

Außerhalb des Euroraums bieten die USA und Großbritannien, wie bereits erwähnt, recht negative Beispiele für das Management der Staatsverschuldung. Es ist bemerkenswert, dass auf der anderen Seite zwei sehr kleine europäische Länder außerhalb des Euroraums die »Musterschüler« in Bezug auf die Staatsverschuldung sind, obwohl es sich um zwei sehr offene Marktwirtschaften mit großer Außenhandelsverflechtung und einem ausgebauten Bankwesen handelt. Die beiden Länder haben zudem eine recht unterschiedliche politökonomische Grundausrichtung und ordnungspolitische Konzeption:

- – Schweden setzt traditionell auf einen starken Staat mit hoher Abgabenbelastung und ausgeprägter Umverteilung. Es verlangt (und erhält) von seinen Bürgern aber so viele Abgaben, dass das Land normalerweise Haushaltsüberschüsse erzielt. So gelang es, die bis in die neunziger Jahre aufgelaufene hohe Staatsverschuldung deutlich abzubauen. Schweden hatte 2010 einen Schuldenstand von 39,7 % des BIP, 1999 waren es noch 64,3 % gewesen.

- – Die Schweiz wiederum ist ein Land mit einer recht niedrigen Abgabenquote, das stark auf die Initiative und Eigenvorsorge seiner Bürger setzt. Trotz der starken Belastungen der Schweizer Großbanken durch die Bankenkrise betrug die öffentliche Verschuldung in der Schweiz 2010 nur 40,2 % des BIP, im Jahre 2000 waren es noch 52,4 % gewesen.

Beide Länder haben offenbar bei aller Unterschiedlichkeit ausreichende politische Entscheidungskraft, um staatliche Einnahmen und Ausgaben in ein gesamtwirtschaftlich tragfähiges Gleichgewicht zu bringen. Und das gelingt ihnen ganz ohne Maastricht-Kriterien, Krisengipfel und ganz ohne jede Aufsicht von außen in völliger nationaler Souveränität!

Der schwedische Finanzminister Anders Borg führt den schwedischen Erfolg auch darauf zurück, dass Schweden in seiner Position außerhalb des Euroraums es sich anders als viele Euroländer gar nicht leisten kann, in Schläfrigkeit zu verfallen. Es wird ständig fit gehalten vom kalten Wind des Wettbewerbs. Borg drückt das so aus:

»Being an outsider you must make sure your competitiveness and public finances are in order. We have had to impose on ourselves a selfdiscipline that euro countries did not feel they needed. If you know the winter will be cold, you have to insure the house has been built well. Otherwise you will freeze.« [51]

Das implizite Solidaritätsversprechen, das in der Mitgliedschaft zum Euroraum liegt, scheint den verantwortlichen Umgang mit Staatsverschuldung nicht zu erleichtern, sondern zu erschweren. Die empirische Evidenz seit 1999 zeigt: Der Euro war keine Hilfe bei der Begrenzung der Staatsverschuldung, eher im Gegenteil.

Zinsen

Seit der Führerschaft der Deutschen Bundesbank im EWS in den achtziger Jahren und verstärkt mit Beginn der Konvergenzphase nach Abschluss des Maastricht-Vertrages 1992 näherten sich die Inflationsraten und in deren Gefolge auch die Zinsen in jenen Ländern, die eine Mitgliedschaft in der europäischen Währungsunion anstrebten, stark an. Noch Ende der achtziger Jahre waren in Ländern wie Italien oder Griechenland die langfristigen Zinsen doppelt so hoch wie in Deutschland. Bis zum Beginn der Währungsunion waren die Unterschiede geschrumpft und bewegten sich seit 1999, dem ersten Jahr der Währungsunion, nur noch im Bereich weniger Basispunkte (100 Basispunkte sind 1 Prozent).

Zwar mussten Griechenland und Italien zunächst noch einen gewissen »Misstrauensaufschlag« zahlen, dieser sank aber sehr schnell deutlich ab und betrug 2003 für Griechenland noch 20 und für Italien 18 Basispunkte. Für Frankreich dagegen betrug der Aufschlag im selben Jahr nur noch 4 und für Spanien 5 Basispunkte. In der Sicht der Investoren waren Staatsanleihen dieser letztgenannten Länder ebenso gut wie Bundesanleihen.

Die Weltfinanzkrise begann im Jahr 2007, sie ging Ende 2009 gleitend in die spezifische Staatsschuldenkrise des Euroraums über. Seitdem vergrößerten sich die Renditeunterschiede wieder, wie der Vergleich langfristiger Zinsen in der Tabelle 3.14 zeigt. Die dortigen Werte beruhen auf Jahresdurchschnittswerten und geben so die stabilen Einschätzungen von Investoren jenseits von Spekulationswellen und Aufgeregtheiten des Tages wieder.

Renditeunterschiede zwischen Staatsanleihen können vier Elemente widerspiegeln:

- – Die Liquidität einer Anleihe: Bei gleicher Bonität ist der Markt für eine Anleihe der Bundesrepublik Deutschland ganz einfach größer als für eine Anleihe beispielweise der Republik Zypern. Die Anleihe kann also leichter verkauft werden, darum ist ihr Kurs etwas höher und damit ihre Verzinsung etwas niedriger.

- – Die für die Anleihewährung erwartete Inflation, denn jede Anleiherendite teilt sich kalkulatorisch auf in einen Inflationsausgleich und eine erwartete Realverzinsung. Bei gleichem Risiko haben deshalb Anleihen in Währungen mit geringer Inflation einen niedrigeren Zins als Anleihen in Währungen mit höherer Inflation.

- – Das mit einer Anleihe verbundene Wechselkursrisiko: Wer Anleihen in fremder Währung kauft, antizipiert in irgendeiner Form erwartete Änderungen der Wechselkurse, wenn er die Rendite in eigener Währung abschätzt. Er kann zwar den Anleihenkauf mit einem Kurssicherungsgeschäft verbinden. Das kostet aber Geld und vermindert die Rendite.

- – Das beim Schuldner bestehende Solvenzrisiko: Wenn der Schuldner Zahlungsschwierigkeiten hat, können Zinszahlungen stocken und die Rückzahlung der Anleihe kann ganz oder teilweise ausfallen.

Mit der Einführung des Euro gab es für die Mitgliedsländer grundsätzlich keine unterschiedlichen Wechselkurs- oder Inflationserwartungen mehr. Damit war klar, dass sich die Zinsen insoweit annähern würden, als ihre Unterschiede diese beiden Elemente widerspiegelten. Weiter war klar, dass Anleihen der Bundesrepublik auch künftig liquider sein würden als Anleihen kleinerer Länder. Damit konnten Unterschiede in der Verzinsung von wenigen Basispunkten jederzeit erklärt werden. Größere Unterschiede spiegelten offenbar das von den Märkten gesehene Solvenzrisiko, also das Risiko von Zahlungsstörungen bei einzelnen Euroländern.

Offenbar sahen die Märkte ein solches Risiko bei den Ländern der Eurozone aber bis 2007 nicht: Anders ist es nicht zu erklären, dass im Durchschnitt des Jahres 2007 die Verzinsung italienischer Anleihen nur um 27 Basispunkte, griechischer Anleihen nur um 28 Basispunkte und spanischer Anleihen gar nur um 9 Basispunkte über der Verzinsung deutscher Anleihen lag.

Entweder hatten die Märkte ein großes Urvertrauen in die Solidität der Staatsfinanzen aller Euroländer oder sie hatten ein konstitutives Element des Maastricht-Vertrages, nämlich das No-Bail-Out-Prinzip, nicht verstanden.

Tabelle 3.14 Langfristige Zinsen im Vergleich

Quelle: Eurostat, eigene Berechnungen. Die Zahlen bis 2010 sind Jahresdurchschnittswerte, die Zahlen für 2011 Werte vom Dezember.

Dieses Missverständnis wurde allerdings durch das internationale Abkommen über bankenaufsichtliche Regelungen, die sogenannte Basel-II-Vereinbarung, [52] befördert. Geldanlagen der Banken müssen danach risikogewichtet mit Eigenkapital unterlegt werden. Für die Anlage in Staatsanleihen ist jedoch keine Unterlegung nötig. Investitionen in diese gelten bankenaufsichtlich als risikolos. Auch darum sind Staatsanleihen bei Banken grundsätzlich so beliebt, das lässt ihr knappes Eigenkapital für andere Verwendungen frei.

In einer Welt, in der hinter jeder Staatsanleihe, die keine Fremdwährungsanleihe ist, die nationale Notenbank als Lender of last Resort steht, gibt es ja auch kein Solvenzrisiko, sondern lediglich das Inflations- und Wechselkursrisiko.

Erst im Verlauf des Jahres 2009 begann offenbar den Investoren an den Kapitalmärkten zu dämmern, dass der Nationalstaat in der Währungsunion keinen Zugriff auf Notenbankkredit hat und deshalb grundsätzlich auch ein Solvenzrisiko bestehen kann (siehe Abschnitt Unabhängigkeit der Notenbank). Dieses Problem gehört heute zum Kern der Eurokrise. Ich gehe darauf im Abschnitt »Hat die Geldpolitik versagt?« näher ein.

Großbritannien und Schweden sollten beide eigentlich zu den Gründungsmitgliedern der gemeinsamen Währung gehören. Sie entschieden sich aber 1998 beide aus innenpolitischen Gründen, zunächst ihre nationalen Währungen beizubehalten, obwohl sie alle Konvergenzkriterien erfüllten. Wie bereits erwähnt, wuchs Großbritannien leicht und Schweden deutlich schneller als der Euroraum. Der Inflationstrend in Großbritannien entsprach jenem im Euroraum; in Schweden lag er leicht darunter.

Während das langfristige Zinsniveau in England bei starken Schwankungen durchschnittlich um etwa 50 Basispunkte über dem deutschen Zinsniveau lag, sank in Schweden der Zinsabstand. Seit 2005 waren dort die langfristigen Zinsen nicht höher, teilweise sogar niedriger als in Deutschland, und das bei vergleichbarer Inflation und deutlich höherem Wirtschaftswachstum, zudem sinkender Staatsverschuldung.

Hat die Geldpolitik versagt?

Die Politik der EZB ist gemäß Maastricht-Vertrag und Satzung vorrangig auf die Erhaltung der Preisstabilität ausgerichtet. Gemessen an der durchschnittlichen Inflationsrate seit Beginn der Währungsunion, hat sie diese Aufgabe bislang auch mit Erfolg erfüllt.

Man kann die EZB nicht dafür verantwortlich machen, dass der fiskalische Stabilitätspakt von der Mehrzahl der Euroländer nicht oder nur nachlässig eingehalten wurde. Die so entstandene übermäßige Staatsverschuldung fällt nicht die Zuständigkeit der EZB. Sie hat allerdings ihre Politik behindert und mit zusätzlichen Risiken belastet.

Das ist aber nicht die ganze Wahrheit. Mehr und mehr zeigt sich, dass die bedrohliche Auseinanderentwicklung der Leistungsbilanzsalden in der Währungsunion viel zu lange unbeachtet blieb. Weder kann die zugegeben unterschiedliche Inflationsrate in den verschiedenen Euroländern (vgl. Tabelle 3.10) das Ausmaß der Leistungsbilanzsalden (vgl. Tabelle 3.7) erklären, noch können die Staatsdefizite unmittelbar für die Entwicklung der Leistungsbilanzdefizite verantwortlich gemacht werden. Problematisch ist »die grundlegende These, dass die Schwierigkeiten des Euroraumes vor allem aus der Verletzung des Stabilitätspaktes herrühren«. [53]

Es zeigt sich nämlich, dass einerseits notorische Defizitsünder wie Österreich und Deutschland kontinuierlich Leistungsbilanzüberschüsse aufweisen, während andererseits ein finanzpolitischer Musterschüler wie Spanien, der bis 2007 durchweg Haushaltsüberschüsse hatte und die öffentliche Schuldenquote stark absenkte, gleichzeitig unter hohen und steigenden Leistungsbilanzdefiziten litt.

Ursache war die von Land zu Land unterschiedliche Entwicklung der Kredite an private Haushalte und Unternehmen. Diese ermöglichten neben der Staatsverschuldung die Finanzierung wachsender Leistungsbilanzdefizite. Die kreditfinanzierten Kapitalimporte flossen in den Südländern und in Irland vorwiegend in die Finanzierung eines großen Immobilienbooms. Der EZB fehlten sowohl die Instrumente als auch das geldpolitische Konzept, um hiergegen etwas zu unternehmen. Hilfreich wäre es sicherlich gewesen, hätte die Möglichkeit bestanden, Verrechnungssalden zwischen den einzelnen nationalen Notenbanken zu begrenzen. Dann hätten sich nicht die großen Salden im Target-System ergeben. Andererseits waren diese Salden ja ein Spätindikator, sie bauten sich erst auf, als private Kreditpartner wegen des wachsenden Misstrauens an den Märkten zunehmend ausfielen.

Besser wäre es gewesen, die EZB hätte differenziert nach den Notwendigkeiten der nationalen Volkswirtschaften die nationalen Kreditvolumina begrenzt, um das Entstehen örtlicher Kreditblasen zu verhindern. Dies hätte aber dem Konzept von der Einheit der Geldpolitik im gemeinsamen Währungsraum widersprochen.

An dieser Stelle gibt es eine offene Flanke in der Konzeption und Praxis der Geldpolitik im Euroraum. Nachdem die Bedeutung der Geldmengensteuerung in den vergangenen Jahren zurücktrat, ist die Inflationsrate das dominierende geldpolitische Zwischenziel geworden, und die Beeinflussung des Zinsniveaus ist der wesentliche Aktionsparameter. Dies ist offenbar nicht ausreichend. Kritiker fordern einen »neuen Monetarismus«, der die Kreditexpansion nach Verwendungszwecken und nach Regionen gezielt steuert. [54] Auch die Analyse der Ursachen der Weltfinanzkrise (vgl. Kapitel 6) legt solch eine Umsteuerung nahe. Sie wirft aber auch generell Schatten auf eine Politik der allzu niedrigen Zinsen.

Zunehmend wird trotz reichlicher Versorgung mit Zentralbankgeld und niedriger Zinsen die schwache Darlehensvergabe [55] im Euroraum beklagt und eine »Störung der Kreditversorgung« befürchtet. [56] Für die Nordländer kann das allerdings nicht beobachtet werden. Das Problem betrifft die Südländer, die jahrelang Leistungsbilanzdefizite mit Kapitalimporten finanziert haben. In diesen für den internationalen Wettbewerb überteuerten Ländern fehlt es gegenwärtig – im Jahre 2012 – als Folge vergangener Fehlentwicklungen sowohl an rentablen privatwirtschaftlichen Projekten als auch an Investoren, die eine ausreichende Eigenkapitalkraft mitbringen.

Sicherlich kann niemand genau wissen, wie ohne den Euro seit 1999 die wirtschaftliche Entwicklung in Deutschland und dem übrigen Euroraum verlaufen wäre. Wir können nur das Beispiel jener europäischen Länder studieren, die sich 1998 der Währungsunion noch nicht anschließen konnten, wie Polen oder Tschechien, oder sich bewusst dagegen entschieden haben, wie Großbritannien, Schweden oder die Schweiz. Diese Länder haben über die vergangenen 13 Jahren nach allen Maßstäben, mit denen man ökonomischen Erfolg und finanzielle Stabilität misst, nicht schlechter abgeschnitten als die Staaten des Euroraums, sondern teilweise deutlich besser:

- – Die Defizitländer des Euroraumes – im Wesentlichen die Südländer  – kämpfen mit Stagnation, mangelhafter Wettbewerbsfähigkeit, wachsender Verschuldung und mangelhaftem Vertrauen in ihre Staatsfinanzen. Die Geldpolitik der EZB erleichtert ihnen allerdings mit ihren immer laxeren Anforderungen an die Sicherheit der beliehenen Forderungen oder Wertpapiere die Finanzierung andauernder Leistungsbilanzdefizite. Stefan Ruhkamp kritisiert: »Die Hilfe mag Krisensymptome dämpfen, sie behebt jedoch nicht die Ursachen. Die fortgesetzte Notfinanzierung nimmt den Druck für Anpassungen in den Krisenländern und zementiert so deren mangelnde Wettbewerbsfähigkeit.« [57]

- – Die Überschussländer dagegen – im Wesentlichen die Nordländer  – werden ihrer Stärke nicht froh, weil der Druck wächst, den Südländern finanziell unter die Arme zu greifen. Zudem sind ihre angesammelten Leistungsbilanzüberschüsse nicht solide und zinstragend auf den Weltmärkten investiert, sondern sie stecken zum allergrößten Teil in den Target-2-Salden des EZBS, mit denen die Leistungsbilanzdefizite der Südländer vorfinanziert wurden. Wie daraus jemals werthaltige Forderungen und sichere Vermögensanlagen werden sollen, steht Mitte 2012 immer noch in den Sternen.

Wer die großen Visionen, die sich um den Euro ranken, außer Acht lässt und sich mit den Augen des Buchprüfers über vorhandene Zahlen beugt, der kommt nicht umhin festzustellen: Ein ökonomischer Gewinn war die gemeinsame Währung in den ersten 13 Jahren ihrer Existenz nicht, wohl aber sind erhebliche Drohverluste aufgelaufen.

Notenbank und »Sovereign Debt«

Jeder Autor freut sich, wenn er von einem Buch 15 Jahre nach seinem Erscheinen sagen kann, es habe Entwicklungen im Wesentlichen richtig analysiert und vorausgesehen. So geht es mir mit meinem Euro-Buch aus dem Jahre 1997, allerdings mit zwei wichtigen bereits erwähnten Ausnahmen:

- – Ich hatte seinerzeit nicht in Zweifel gezogen, dass die Beteiligten  – die Mitgliedsstaaten, die EU-Kommission, die veröffentlichte Meinung – das No-Bail-Out-Prinzip ernst nehmen und daran auch im praktischen Vollzug der Währungsunion festhalten. Jeder nationale Staatshaushalt, so meine Hoffnung und feste Überzeugung, würde auch in der Währungsunion seine Probleme selber lösen müssen, und da er dies müsse und die Flucht in die Inflation ausfiele, werde er auch am Ende die politische Kraft finden, dies zu tun. Wo dies nicht geschah, war in dieser Sicht auch beim Staat die Insolvenz grundsätzlich ein legitimes Instrument des Wirtschaftslebens. Dass der Wirklichkeitstest hierfür noch ausstand, war mir natürlich auch klar.

- – Noch weniger bezweifelt hatte ich, dass die EZB den Ausschluss monetärer Staatsfinanzierung, also das Verbot, die Notenpresse in den Dienst der Staatsverschuldung zu stellen, genauso ernst nehmen würde wie seinerzeit die Bundesbank.

Geldpolitisch war dies nicht unbedingt zwingend. Jede Notenbank bringt schließlich Geld in Umlauf, indem sie Vermögenswerte ankauft oder beleiht und dafür Bargeld auszahlt oder den Banken Guthaben auf ihren Konten bei der Zentralbank einräumt. So schafft sie das sogenannte Basisgeld, auf dem sich der weitere Umlauf von Geld und Kredit in der Volkswirtschaft aufbaut. Vermögenswerte, die sie ankauft oder beleiht, können sein:

- – Erstklassige Handelswechsel
- – Devisen
- – Gold

- – Diverse Wertpapiere, darunter auch Staatsanleihen

Wenn die Zentralbank Staatsanleihen zum Pfand nimmt, um gegen dieses Pfand für eine bestimmte Frist einer Geschäftsbank Geld zu verleihen, so ist dies keine monetäre Finanzierung von Staatskredit. Die Bank muss ja den von vornherein befristeten Kredit wieder zurückzahlen. Anders, wenn eine Zentralbank Staatsanleihen für ihren eigenen Bestand ankauft, dann wird sie Eigentümer der Anleihe und Gläubiger des Staates. Dagegen ist sie bei der Beleihung von Wertpapieren Gläubiger der Geschäftsbank und nimmt die Wertpapiere nur als Sicherheit. Dieser Unterschied ist zunächst ordnungspolitisch, nicht aber unbedingt geldpolitisch relevant. Solange eine Notenbank den Umfang der Geldbasis so steuert, dass diese geldpolitisch verträglich ist und keine Inflationsgefahren auslöst, ist es grundsätzlich nicht von Bedeutung, ob der Ankauf von Vermögenswerten durch die Zentralbank (und wenn ja, welcher) in die liquiditätsbestimmenden Faktoren des Bankensystems einfließt.

Ordnungspolitisch ist jedoch der Weg, Staatsanleihen anzukaufen oder dem Staat auf andere Weise Notenbankkredit zu geben, deshalb gefährlich, weil er so leicht gangbar ist und deshalb für den Staat eine große Versuchung darstellt. [58] Nahezu alle großen Inflationen haben so begonnen. Aber nicht jede Finanzierung von Staatsschuld durch Notenbankkredit muss deshalb unbedingt in einer großen Inflation enden.

In Deutschland war das allerdings zweimal der Fall: Der Erste und der Zweite Weltkrieg wurden maßgeblich durch Notenbankkredit finanziert, und die militärische Niederlage machte es in beiden Fällen unmöglich, den entstandenen Geldüberhang aus der Machtposition des Siegers mit Ressourcenzufuhr aus den besiegten Ländern allmählich stillzulegen.

Die wirtschaftliche Erfolgsgeschichte der Bundesrepublik hat allerdings auch gezeigt, dass ein Staatswesen ganz wunderbar florieren kann, wenn die Notenbank sich von jeder Staatsfinanzierung fernhält. Monetäre Finanzierung von Staatsschulden ist weder ökonomisch noch fiskalisch nötig, wohl aber wegen der ihr innewohnenden Missbrauchsmöglichkeiten ordnungspolitisch gefährlich. Das Verbot der monetären Staatsfinanzierung wurde im Maastricht-Vertrag analog zur Regelung im Bundesbankgesetz niedergelegt. Diese Bestimmung war eine zentrale Voraussetzung dafür, dass der Maastricht-Vertrag die deutsche Unterschrift bekam!

Trotzdem, nicht jede monetäre Finanzierung von Staatsschulden auch größeren Ausmaßes bedeutet unbedingt und zwingend Inflation. Um das zu verstehen, ist ein Blick in die Bankstatistischen Gesamtrechnungen in der Europäischen Währungsunion hilfreich. [59] Die Zentralbank hat unterschiedliche Instrumente, mit denen sie Geld aus dem Bankensystem abschöpft oder Geld zuführt: Den Wirkungssaldo dieser Instrumente sieht man im Guthabenbestand der Geschäftsbanken bei der Zentralbank inklusive Mindestreserven. Das Basisgeld in der Volkswirtschaft setzt sich zusammen aus diesem Guthabenbestand, ferner aus den Einlagen, die die Banken bei der Zentralbank über Nacht halten, der sogenannten Einlagenfazilität, und dem Bargeldumlauf.

Eines der zahlreichen Instrumente, mit denen die Notenbank Geld zuführt oder abschöpfen kann, ist der Ankauf und Verkauf von Wertpapieren auf eigene Rechnung. Im Wesentlichen geht es bei den entsprechenden Beständen in der Notenbankbilanz um Staatsanleihen, die im Rahmen des seit Mai 2010 laufenden Ankaufprogramms erworben wurden. In Tabelle 3.15 sieht man, dass sich der Bestand der EZB an Wertpapieren aufgrund dieses Ankaufprogramms stark erweitert hat. Durch andere liquiditätsbestimmende Geschäfte mit den Kreditinstituten hat jedoch die EZB gleichzeitig so viel Liquidität abgeschöpft, dass der Guthabenbestand inklusive Mindestreserven, den die Kreditinstitute bei der Zentralbank halten, praktisch unverändert blieb.

Dieser Guthabenbestand bildet die Basis für die weitere Geldschöpfung im Bankensystem und hat einen bestimmenden (allerdings nicht im Einzelnen kausal und linear nachvollziehbaren)

Tabelle 3.15 Geldpolitische Indikatoren (in Mrd. Euro)

Quelle: Deutsche Bundesbank: Monatabericht Dezember 2011, S. 13*, S. 14*.

* Bestand an Wertpapieren im Eigentum der EZB

** Entspricht der Differenz zwischen der Summe der liquiditätszuführenden Faktoren und der Summe der liquiditätsabschöpfenden Faktoren.

*** Berechnet als Summe aus Einlagefazilität, Banknotenumlauf und Guthaben der Kreditinstitute auf Girokonten

**** Bargeldumlauf zuzüglich Bankeinlagen bis zu 2 Jahren

Einfluss auf die gesamte im Währungsraum umlaufende Geldmenge. Es gibt unterschiedliche Abgrenzungskonzepte für die Definition der umlaufenden Geldmenge, die sich vor allem nach dem Liquiditätsgrad der Geldbestände unterscheiden. In Tabelle 3.15 ist auch die Entwicklung der Geldmenge in der gebräuchlichsten Abgrenzung M3 seit Beginn des Ankaufsprogramms für Staatsanleihen wiedergegeben. Man sieht, dass sich das Basisgeld und die Geldmenge durchaus unterschiedlich entwickeln können. Während die Geldbasis die Angebotspolitik der Notenbanken widerspiegelt, werden die daraus sich ergebenden Geldmengen auch von der Nachfrage der Banken, der Unternehmen und der Privaten bestimmt. [60]

Die Betrachtung der Entwicklung von Geldmengen im Zusammenhang mit Zinsen, Inflation und Wirtschaftswachstum ist ein wesentlicher Teil geldpolitischer Analyse. Ausgelöst von der wissenschaftlichen Wiederbelebung des Monetarismus in den sechziger Jahren durch Milton Friedman und seine Schüler, gewann die Steuerung der Geldmenge in den siebziger und achtziger Jahren für die Politik der Notenbanken wachsende Bedeutung. Maßgebend dafür war die damalige Notwendigkeit zur Bekämpfung der weltweit grassierenden Inflation. Durch strikte Geldverknappung mit der Folge zeitweilig sehr hoher Realzinsen gelang das auch mit Erfolg. Die Inflation ließ nach, auch die Zinsen konnten wieder sinken.

Nachdem die Inflationserwartungen einmal gebrochen waren, zeigte sich seit Ende der achtziger Jahre zunehmend, dass die Inflation auch dann unter Kontrolle blieb, wenn die Geldbestände stärker wuchsen als das Sozialprodukt. Das lässt sich erklären: Ein weiter Geldmantel ist zwar eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für Inflation. Eine die Kapazitätsgrenzen übersteigende Nachfrage nach Gütern und Diensten und ein Wettbewerbsumfeld, das es möglich macht, Preise zu erhöhen und Kosten zu überwälzen, müssen hinzukommen. Außerdem spielen die Psychologie und die Erwartungen der Wirtschaftssubjekte eine Rolle.

Moderne Geldpolitik setzt sich heute zumeist ein Inflationsziel, das nicht überschritten werden sollte, und achtet erst in zweiter Linie auf die Geldmengenentwicklung, wenn überhaupt. Außerdem achtet sie darauf, durch ihre Kommunikation und durch ihr Gesamtverhalten die Inflationserwartungen zu stabilisieren. Wenn nämlich alle Wirtschaftssubjekte ihren individuellen Entscheidungen eine bestimmte niedrige Inflationserwartung zugrunde legen, so steigt die Wahrscheinlichkeit, dass diese Erwartungen auch in Erfüllung gehen. Das geldpolitische Zwei-Säulen-Konzept der EZB setzt sowohl auf die Analyse der Preisentwicklung als auch auf die monetäre Analyse der Geldbestände. [61] Letzteres trat allerdings in den vergangenen Jahren mehr und mehr in den Hintergrund.

Im Falle der EZB ist das Inflationsziel 2 %. Die so gesteuerte Geldpolitik achtet aber auch darauf, dass es kein sinkendes Preisniveau, also keine Deflation gibt. Freilich hat die Erfahrung der letzten Jahrzehnte gezeigt, dass billiges und reichlich vorhandenes Geld zwar nicht zu steigender Inflation führen muss, wohl aber kann es sogenannte Vermögensblasen bewirken, weil billiger Kredit und leichte Verschuldungsmöglichkeit die Spekulationsfreude befördern. Wenn schuldenfinanzierte Vermögensblasen zusammenbrechen, kann dies große Wirtschafts- und Finanzkrisen auslösen. So wurde die Weltfinanzkrise, die 2007 ausbrach, wesentlich durch die Immobilienpreisblase in den USA verursacht. Diese wiederum wäre gar nicht erst entstanden, hätte die Notenbank der USA nicht jahrzehntelang eine Politik des leichten Geldes betrieben (vgl. dazu Kapitel 6).

Diese Kurzbetrachtung zu Geldtheorie und Geldpolitik habe ich an dieser Stelle nicht eingeschoben, um den Leser zu verwirren. Fühlt er sich trotzdem verwirrt, so sei er damit getröstet, dass es den meisten Experten zumindest zeitweise nicht anders geht.

Wichtig ist die Erkenntnis, dass das Zusammenwirken zwischen Geld und Kredit einerseits, Preisentwicklungen und Realwirtschaft andererseits kein simples hydraulisches oder mechanisches System ist, in dem sich Ursache und Wirkung leicht zuordnen lassen.

Wer also glaubt, wenn man vorne in das System den Ankauf von Staatsanleihen durch die Notenbank hineinsteckt, dann komme hinten automatisch und zwingend Inflation heraus, der irrt. Auch ohne dass man Experte für Währungsfragen ist, zeigen die in Tabelle 3.15 zusammengestellten Zahlen, dass es nicht leicht ist, zwischen dem Umfang der staatlichen Anleihen, die im Eigentum der EZB sind, und anderen geldpolitischen Einflussgrößen einen Zusammenhang herzustellen.

Risiken der monetären Finanzierung durch die EZB

Haben also jene Recht, die den Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB für stabilitätspolitisch unbedenklich halten? Natürlich nicht! Es ist wie beim Rauchen: Die Risiken sind umso gefährlicher, weil sie nicht unmittelbar nach dem Genuss einer Zigarette und zudem erst langfristig und individuell durchaus unterschiedlich auftreten, und es handelt sich keineswegs nur um das Inflationsrisiko:

Die EZB kann die geldpolitische Wirkung des Ankaufs von Staatsanleihen zwar durchaus bis zu einem beträchtlichen Ankaufsvolumen durch andere geldpolitische Maßnahmen kompensieren. Auch angekaufte Bestände von 500 oder 600 Milliarden wären sicherlich noch in Hinblick auf die inflationsneutrale Steuerung des Geldangebots kompensierbar. Sie könnte grundsätzlich auch, wenn sich die Märkte für Staatsanleihen der Euroländer stabilisieren, diese Anleihen allmählich wieder abstoßen.

Das geht aber nur, wenn die Grundtheorie stimmt, die der erstmaligen Ankaufsentscheidung des EZB-Rats vom 9. Mai 2010 zugrunde lag: dass nämlich der Markt für Staatsanleihen jener Länder, die in das Ankaufsprogramm einbezogen wurden, nur vorübergehend gestört, in der Struktur aber gesund sei. Es wird vermutet, dass die EZB allein griechische Anleihen im Umfang von über 100 Mrd. € besitzt. Hier ist der Markt sicherlich für längere Zeit gestört, wenn man es ganz zurückhaltend ausdrückt.

Nur dann, wenn die besagte Grundtheorie stimmt, ergibt sich auch die Möglichkeit, irgendwann weitere Ankäufe einzustellen, ohne dass die Kurse in den Keller fallen und die Zinsen erneut steigen. Solange aber nur fortgesetzte Ankäufe die Kurse auf einem erwünschten Niveau halten, ist die Situation immanent instabil: Die EZB wird in immer weitere Ankäufe hineingetrieben. Stellt sie diese irgendwann ein, weil es einfach nicht mehr weitergeht, und die Kurse sinken erneut, dann entsteht Abschreibungsbedarf, den die EZB ehrlicherweise irgendwann auch in ihrer Bilanz abbilden müsste. Grundkapital und Rücklage in der konsolidierten Bilanz des Eurosystems betragen aber »nur« 81,5 Mrd. €. [62] Dieses Grundkapital könnte bereits heute völlig verbraucht sein, wenn man das Ankaufsprogramm sofort einstellt und abwartet, welches Kursniveau sich einpendelt.

Das bedeutet wiederum, dass die finanziellen Risiken des Ankaufs von Staatsanleihen durch die EZB voll zu Lasten ihrer Eigentümer, also der am Eurosystem beteiligten Staaten gehen. Deutschland ist aufgrund seines Anteils immer mit 27 % dabei. Fallen im Zuge einer Eurokrise andere Länder für den Kapitalnachschuss aus, dann erhöht sich der deutsche Anteil entsprechend. [63]

Oft wird die Parallele gezogen zwischen dem Quantitative Easing anderer Notenbanken und der Ankaufspolitik der EZB. Dieser Vergleich führt schon von der Motivlage her in die Irre, aber auch in Bezug auf die Wirkungen:

- – Kauft die nationale Notenbank Staatsanleihen in eigener Währung, so besteht niemals ein Solvenzrisiko für die Notenbank, höchstens ein Inflationsrisiko für die Volkswirtschaft. Dagegen hat sich EZB mit dem Ankauf z.B. griechischer Anleihen ganz klar ein Solvenzrisiko in die eigene Bilanz gebracht.

- – Das Motiv für das Quantitative Easing nationaler Notenbanken ist die Durchführung ihrer Geldpolitik und die Unterstützung der staatlichen Wirtschaftspolitik. Das Motiv für die Ankäufe der EZB war es, einzelne Staatshaushalte vor Refinanzierungsschwierigkeiten zu bewahren. Die Kernmotivation des Ankaufprogramms ist fiskal- und nicht geldpolitischer Natur. In dieser Zielsetzung liegt die mit dem Ankaufprogramm verbundene Mandatsüberschreitung und Vertragsverletzung. [64]

- – Die mit dem Quantitative Easing nationaler Notenbanken verbundenen Chancen und Risiken betreffen den jeweiligen Nationalstaat in seiner Gesamtheit. Dagegen löst der Ankauf nationaler Staatsanleihen durch die EZB zwar eine Haftung für alle aus, aber die Hilfen dienen (und nützen) ja nur bestimmten bedrängten Ländern. Nutzen und Lasten verteilen sich also asymmetrisch.

Andererseits zeigt der Vergleich der Ankaufvolumina, dass andere Notenbanken Quantitative Easing in viel höherem Maße eingesetzt haben als die EZB. [65]

In Hinblick auf die geldpolitische Wirkung und mögliche Inflationsrisiken hängt viel davon ab, ob – und wenn ja, wie – das Ankaufsprogramm sein natürliches Ende findet. Wenn die EZB zur Kursstützung das Ankaufsprogramm unbegrenzt fortsetzt, wird sie irgendwann nicht mehr in der Lage sein, die geldpolitischen Wirkungen eines Anleihebestandes von 1000 Mrd. € oder mehr dauerhaft durch andere die Liquidität steuernde Maßnahmen zu kompensieren. Dann droht in der Tat auch eine stärkere Inflation.

Tabelle 3.16 Staatsanleihen im Besitz von Notenbanken

Quelle: Handelsblatt vom 9. Dezember 2011, % der Staatsschuld eigene Berechnung.

Durch die Entscheidung zum Ankauf von Staatsanleihen hat sich die EZB Sorgen und Probleme zu eigen gemacht, die nicht die ihren sind. Zwar gibt es unterschiedliche Meinungen darüber, ob mit dem umfangreichen Ankauf von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt gegen das Verbot der monetären Finanzierung auch formal verstoßen wurde – schließlich leiht die EZB den Staaten das Geld ja nicht unmittelbar. Gegen die Intention des Artikels 123 AEUV und des Artikels 21 der EZB-Satzung hat aber die EZB allemal verstoßen.

Auch rein ökonomisch können die Wirkungen eines Ankaufs am Sekundärmarkt und eines unmittelbaren Staatskredits gar nicht mehr unterschieden werden, wenn die Intervention der EZB an den Anleihemärkten die Voraussetzung dafür ist, dass die betroffenen Staaten ihre Anleihen überhaupt verkaufen können.

Der aufgebaute Druck

Bereits im Abschnitt »Monetäre Staatsfinanzierung« hatte ich den beispiellosen Druck beschrieben, der insbesondere von angelsächsischen Ökonomen, Medien und auch von den Chef-Volkswirten der dort beheimateten oder wirtschaftlich engagierten Großbanken aufgebaut wurde und wird, um die EZB dauerhaft als Lender of last Resort für die Staatsschulden der Euroländer zu etablieren. [66]

Ein fast schon komisch anmutender Gipfelpunkt wurde erreicht, als das von den Gewerkschaften nominierte Mitglied des deutschen Sachverständigenrats Peter Bofinger und der ehemalige Groß-Spekulant George Soros in einem Artikel in der Financial Times gemeinsam den »Soros-Plan« vertraten. Danach soll der von den Euroländern garantierte Krisenrettungsfonds EFSF rechtlich in die Lage versetzt werden, bei der EZB unbegrenzt Kredit aufzunehmen, um damit Anleihen der Problemländer zu kaufen. Bis diese Konstruktion rechtlich umgesetzt sei, solle die EZB die Marktrenditen für die Staatsanleihen von Problemländern deckeln und, um den Deckel zu halten, Anleihen im Bedarfsfall unbegrenzt aufkaufen. Als Kernproblem, das dieser Lösung entgegensteht, machten die beiden Autoren die psychologische Schräglage der Deutschen aufgrund übermäßiger Inflationsfurcht aus. [67]

Zur Meinung der Londoner City schreibt Bettina Schulz: »In den Augen der Geldgeber ist nicht akzeptabel, dass die Souveränität in der Geldpolitik von der nationalen Ebene auf eine Zentralinstitution übertragen wurde, die Mitgliedsländer aber fiskalpolitisch souverän bleiben.« [68] In diesem Denkstil werden die Anforderungen an die politischen Beschlüsse des Euroraumes recht unverhohlen an den Interessen der Käufer und Halter von Staatsanleihen gemessen. Die Financial Times formulierte dazu in einem Kommentar mit dem bezeichnenden Titel »Markets behold judgment day« einige Tage vor dem Europäischen Gipfel vom 9. Dezember 2011 in angelsächsischer Kürze: »But paramount ist that euorozone leaders do not frustrate investors hopes.« [69] Der Economist fürchtete gar im letzten Herbst: »Teutonic rigidity will wreck the European project«, [70] und der Autor wird sich etwas dabei gedacht haben, als er das Adjektiv »teutonic« verwendete.

Es interessiert dabei offenbar keinen, dass die implizite Forderung nach einem Bail-Out die Architektur des Maastricht-Vertrages quasi auf den Kopf stellen würde. Es interessiert auch nicht, dass die USA und die Schweiz, beides föderativ aufgebaute Staaten mit stabiler Währung, keine Haftung des Bundes für Schulden der Gliedstaaten bzw. der Kantone kennen. Lender of last Resort ist die Notenbank in beiden Ländern allenfalls für die Schulden der Bundesebene (vgl. Kapitel 7, Abschnitt Fiskalunion – Transferunion).

Dabei ist es aufschlussreich, nach Interessen und Motiven zu schauen: Die meisten angelsächsisch geprägten Ökonomen hielten (und halten) den Euro ohne politische Union von Anfang an für eine konzeptionelle Totgeburt. Sie haben zudem zumeist ein Verständnis für die Rolle einer Zentralbank entwickelt, das sich fundamental unterscheidet vom deutschen Verständnis, welches auch die rechtliche Konstruktion des Euro und der EZB geprägt hat:

- – Preisstabilität und Inflationskontrolle stehen in diesem Verständnis weniger im Mittelpunkt der Notenbankpolitik, schon gar nicht soll die Sicherung stabiler Preise die primäre Aufgabe einer Zentralbank sein. Diese soll vielmehr mindestens gleichrangig Wachstum und Beschäftigung stützen, notfalls auch, indem sie deutlich mehr Inflation zulässt.

- – In den letzten Jahren dominierte dabei zunehmend eine schon fast ideologisch geprägte Grundauffassung, dass Geld gar nicht billig und reichlich genug sein könne, solange die Inflation nur einigermaßen unter Kontrolle bleibe. Alan Greenspan lebte mit seiner Politik diese Grundauffassung. Der gegenwärtige Präsident der Federal Reserve, Ben Bernanke, folgt auch weitgehend dieser Linie (vgl. dazu Kapitel 6, Abschnitt Geldpolitik).

- – Der Ankauf von Staatsanleihen, Quantitative Easing genannt, ist im Lichte dieser Grundauffassung ein völlig legitimes Mittel der Geldpolitik, das in den USA, Großbritannien und Japan auch intensiv betrieben wird. [71]

In die gleiche Richtung weisen die Positionen nahezu aller Chef-Volkswirte großer Banken. Deren Interesse ist es ganz offenbar, unmittelbar durch Eurobonds oder mittelbar durch eine kurssichernde Ankaufgarantie der EZB einen Haftungsverbund für alle Staatsanleihen der Euroländer zu schaffen. Dann nämlich wären für alle Investoren Euro-Staatsanleihen genauso sicher wie amerikanische Bundesanleihen. Dahinter steht das klare Interesse der Banken, bei Investitionen in Staatsanleihen risikofreie Anlagen zu haben, wie es ja auch der Logik von Basel II entspricht.

Dieser Druck durch die Mehrzahl angelsächsischer Ökonomen und durch praktisch die gesamte Welt der Großbanken beeinflusst die Willensbildung innerhalb des Euroraums: Frankreich und die übrigen Südstaaten, die Europäische Kommission, eine Mehrheit im EZB-Rat, zahlreiche deutsche Ökonomen und überhaupt alle jene, die irgendwie »links« fühlen und immer schon gegen eine strikte unabhängige Geldpolitik waren, können sich grundsätzlich für den Gedanken erwärmen, dass die EZB Staatsanleihen kauft. Auch Vorschläge, dass der EFSF und der ab Mitte 2012 dauerhaft zu etablierende Beistandsmechanismus ESM (Europäischer Stabilitätsmechanismus) Bankstatus bekommen sollen, gehen in diese Richtung, Dann könnten sich nämlich diese Institutionen, Staatsbürgschaften im Rücken, unbegrenzt Geld bei der EZB zum Ankauf von Staatsanleihen oder für andere Rettungszwecke leihen und so das Verbot der monetären Finanzierung unterlaufen.

Dieses Meinungsbild beeinträchtigt, unabhängig von der Frage, wer Recht hat oder was die Verträge sagen, die Durchsetzungsfähigkeit jener, die gegen jede Art von monetärer Finanzierung im Euroraum sind. Im Vorfeld der Eurogipfels vom 10. Dezember 2011, der Fortschritte bei der Haushaltskontrolle bringen sollte, brachte es Günther Nonnenmacher in einem Kommentar in der wahrlich euro- und rettungskritischen FAZ auf den Punkt, dass es nämlich »unter 17 oder 27 Staaten nicht ohne Zugeständnisse gehen kann, dass also die ›reine Lehre‹ nur um den Preis einer Implosion durchzusetzen wäre«. [72]

Nachdem der Rechtsbruch vom 9. Mai 2010 geduldet wurde bzw. wegen der Unabhängigkeit der EZB sowieso nicht sanktioniert werden kann, gibt es formal keine Möglichkeit, die EZB am Ausbau bzw. an der zeitlich unbegrenzten Ausübung der monetären Finanzierung von Staatsanleihen zu hindern. Ein Fortschritt war es immerhin, dass man sich im Euroraum politisch darauf einigte, dass für die Eurostaaten handelnde Politiker die Schritte der EZB nicht kommentieren. [73]

Auseinanderbrechen des Euroraumes?

Die im Herbst 2011 geäußerten Befürchtungen vieler Befürworter einer monetären Finanzierung, dass der Euroraum auseinanderbrechen könne, wenn die EZB nicht bereit sei, zu einem gesetzten Kurs Staatsanleihen von Krisenländern unbegrenzt anzukaufen (vgl. Abschnitt Monetäre Staatsfinanzierung), haben sich bis Frühjahr 2012 nicht bewahrheitet, sie wurden bislang aber auch nicht grundsätzlich widerlegt. [74]

Dahinter steckt eine »Theorie der Ansteckung«: Das Misstrauen der Investoren gegen Staatsanleihen der Euroländer und der Unwille, sie zu kaufen, schritten, quasi wie eine Grippe, im Euroraum von Land zu Land fort, wenn nicht unmissverständlich deutlich gemacht werde, dass die Staatsanleihen aller Euroländer ausfallgesichert seien. Und das könne eben nur geschehen entweder durch Eurobonds oder, besser noch, wenn die EZB als Lender of last Resort für alle Euroländer gelte. So oder so läuft die Therapie, die diese Theorie nahelegt, auf eine Vergemeinschaftung des Schuldenrisikos des gesamten Euroraums hinaus. Diese »Theorie der Ansteckung« hat allerdings keinen ökonomischen Gehalt, sie ist vielmehr im Kern eine politische Theorie.

Für die Märkte mit Unternehmensanleihen gilt sie nämlich offenbar nicht. An diesen Märkten trauen die Ökonomen den potentiellen Investoren anscheinend zu, sich ihr Bild über die Bonität und die Perspektiven eines Unternehmens zu machen und beispielsweise durch ihr Nachfrageverhalten für eine risikoangemessene Differenzierung der Kreditkonditionen zu sorgen. Investoren, die das Risiko einer Anleihe von Air Berlin im Verhältnis zum Risiko einer Anleihe der Lufthansa beurteilen und konkret bepreisen – das zeigen die unterschiedlichen Zinssätze, die von den beiden Unternehmen gefordert werden –, sollen nicht in der Lage sein, Staatsanleihen verschiedener Euroländer zu beurteilen und angemessen zu bepreisen? Das kann ja wohl keiner im Ernst glauben.

Wo es einen Markt für Unternehmensanleihen unterschiedlichen Risikos gibt, da existiert grundsätzlich auch ein Markt für Euroanleihen unterschiedlichen Risikos. Neu ist allein, dass bei Staatsanleihen, für die keine Notenbank als Lender of last Resort zur Verfügung steht, grundsätzlich ein Solvenzrisiko besteht. Trotzdem existieren auch für staatliche Entitäten mit Solvenzrisiko funktionierende Kreditmärkte. Sonst wären ja amerikanische Bundesstaaten, amerikanische Städte, Schweizer Kantone und Gemeinden überhaupt nicht in der Lage, sich Kredit zu beschaffen. Das können sie aber jederzeit, obwohl Konkurse amerikanischer Gemeinden immer wieder vorkommen. Auch amerikanische Bundesstaaten wurden schon insolvent. [75] In der soliden Schweiz kommt so etwas nur selten vor. Dort machte aber vor einigen Jahren die Gemeinde Leukerbad Schlagzeilen, als sie mit einer kreditfinanzierten Fehlinvestition in ihren Bäderbetrieb insolvent wurde.

Ist ein Land der Eurozone nachhaltig nicht mehr in der Lage, seine Schulden zu bedienen – mindestens im Falle Griechenland ist wohl davon auszugehen –, so wäre eine Insolvenz mit nachfolgender Umschuldung der ehrliche und richtige Weg, damit umzugehen (dazu mehr im Kapitel 4, Abschnitt Der Charme der Insolvenz).

Eine andere Qualität in der Fragestellung ergibt sich, falls ein wachsender Teil potentieller Investoren davon ausgeht, dass der Euro als Währung nicht überleben wird. Dann könnte die Abneigung wachsen, überhaupt auf Euro lautende Anleihen zu kaufen. Dies müsste dann aber ebenso für auf Euro lautende Unternehmensanleihen gelten.

Staaten haben es übrigens jederzeit in der Hand, einem Misstrauen gegen ihre Solvenz durch Einnahmekürzung und Ausgabeerhöhungen zu begegnen. Ihre Position ist ja als Inhaber der souveränen Gewalt über Ausgaben und Einnahmen viel einfacher als die Situation eines Privatunternehmens.

Wo dagegen bei einem Unternehmen der Umsatz wegbricht oder steigende Kosten nicht überwälzt werden können, kann sehr schnell die Insolvenz objektiv unausweichlich werden. Objektives Unvermögen gibt es dagegen bei der Zahlungsunfähigkeit eines Landes nur, wenn es Schulden in fremder Währung bedienen muss. Selbst ein souveräner Staat mit einer so hoffnungslosen Finanzlage wie Griechenland dagegen könnte, wenn er nur die interne politische Entscheidungskraft hätte, Steuern und Abgaben zu erhöhen oder Ausgaben zu senken, jede übermäßige Lücke zwischen Einnahmen und Ausgaben in kurzer Frist schließen. Wenn er dazu nicht in der Lage ist, so ist dieses Unvermögen bedingt durch mangelnde politische Entscheidungsfähigkeit oder administrative Mängel. Es ist kein objektives Unmöglichwerden wie im Falle einer Unternehmensinsolvenz.

Wenn also Investoren Euroanleihen gar nicht oder nur zu sehr hohen Zinsen kaufen, so spiegelt dies das Misstrauen in die politische Handlungsfähigkeit des die Anleihe emittierenden Staates. Dieses Vertrauen kann aber grundsätzlich gestärkt oder neu erworben werden, wenn die politischen Akteure diese Handlungsfähigkeit unter Beweis stellen.

Notenbankpolitik und Fiskalpolitik: Ein wichtiger Rückkopplungsmechanismus

Die »Märkte« und jene ihrer Sprecher, die unbegrenzte Anleihekäufe der EZB fordern, um den Euro zu retten, sehen nur die eine Seite der Medaille, nämlich das Risiko, dass das mangelnde Vertrauen in die Staatsfinanzen der Eurozone zu einem Zusammenbruch der Anleihemärkte führen und damit die Insolvenz einzelner Euroländer zu einer selbsterfüllenden Prophezeiung machen könnte.

Sie vernachlässigen hingegen gern die andere Seite, nämlich dass die Aussicht auf irgendwelche Formen eines Bail-Out, seien es Eurobonds und andere Methoden der gemeinsamen Haftung für Schulden oder sei es die Garantie kursstützender Ankäufe durch die EZB, die nationalen Anstrengungen für eine strikte Konsolidierungspolitik nicht fördern muss, sondern eher lähmen kann.

Hier kommt eine wichtige Rückschleife ins Spiel: Die Frage nämlich, ob die nationalen Akteure auf einen Bail-Out entweder durch die Gemeinschaft der Eurostaaten oder durch die Notenbank als Lender of last Resort hoffen können, beeinflusst sowohl ihren Willen als auch ihre Fähigkeit, sich zu unangenehmen Entscheidungen durchzuringen.

Solange Italien im Sommer und Herbst 2011 darauf vertrauen konnte, dass die Erweiterung des Ankaufsprogramms der EZB auf italienische und spanische Anleihen an den Märkten das Schlimmste verhindern würde, schlich die Konsolidierung des Haushalts unter dem Ministerpräsidenten Berlusconi müde dahin. Erst der dramatische Zinsanstieg an den Märkten – weil die EZB eben nicht so viel italienische Anleihen kaufte wie erhofft und weil der neue EZB-Präsident Draghi entsprechenden Erwartungen recht klar entgegentrat  – erzwang den Regierungswechsel und bewirkte, dass die neue Technokraten-Regierung unter Mario Monti schnell ein glaubwürdiges Konsolidierungsprogramm vorlegte.

Nach einigen Wochen im Amt wurde EZB-Präsident Draghi in dieser Frage grundsätzlicher und erklärte in der Pressekonferenz zum Treffen des EZB-Rates am 8. Dezember 2011: Die Verantwortung für die Staatshaushalte liege bei den Regierungen. Es sei von äußerster Wichtigkeit, dass sie für stabile Finanzen sorgten. Die EZB werde nicht als Staatsfinanzierer auftreten. Mehrfach betonte er in dieser Pressekonferenz, dass es das EZB-Mandat und den »Geist der Verträge« verletzen würde, wenn die Zentralbank unbegrenzt Staatsanleihen kaufen würde. Auf die Frage, ob die EZB im Extremfall Schulden von Eurostaaten monetarisieren werde, antwortete Draghi: »Die Antwort ist nein.« Damit stehe die EZB »in der besten Tradition der Bundesbank«. [76] Gezielt bezog Draghi im Winter 2011 die kritische Position der Bundesbank zu Anleihekäufen in die Formulierung seiner öffentlichen Stellungnahmen ein und achtete darauf, nicht den Druck von den Südeuropäern zu nehmen, ihren Konsolidierungskurs fortzusetzen. [77]

Damit enttäuschte Draghi »die Märkte« sehr, wie man dem missmutigen Ton der Berichterstattung in der Financial Times entnehmen konnte, die sich seit Wochen dafür stark gemacht hatte, dass die EZB endlich ihre Rolle als Lender of last Resort annehmen müsse, und allen jenen, die diese Position vertraten, breiten Raum eingeräumt hatte. Seine Äußerungen hatten umso mehr Gewicht, als sie exakt an dem Tage fielen, als der große Krisengipfel des Europäischen Rates zur Verankerung von mehr finanzieller Verantwortung im Euroraum begann.

Draghi hatte den oben beschriebenen politischen Rückkopplungsmechanismus offenbar verstanden und nutzte ihn gezielt, um gegenüber der Finanzpolitik der Eurostaaten mehr Druck aufzubauen. Damit folgte er einer klassischen Tradition der Bundesbank, welche die Geldpolitik immer wieder zur Disziplinierung der Finanzpolitik genutzt hatte. Auch Draghi konnte damit den ursprünglichen Sündenfall vom 9. Mai 2010, als das Ankaufprogramm für griechische, portugiesische und irische Anleihen gestartet wurde, nicht mehr rückgängig machen (und er wollte dies vielleicht auch nicht). Dies vorausgesetzt, rückte er aber doch ziemlich nah an die Positionen, die Bundesbankpräsident Weidmann in den Wochen und Monaten zuvor immer wieder formuliert hatte. Dabei mochten jene Erfahrungen eine Rolle spielen, die Draghi in den neunziger Jahren als Staatssekretär im italienischen Schatzministerium gemacht hatte. Dort hatte er nämlich die Konsolidierung des italienischen Haushalts im Vorfeld der Währungsunion stark geprägt. Er hatte die Bedeutung äußeren Drucks für politische Entscheidungen offenbar damals verinnerlicht und schien gewillt, die Macht der EZB für diese Zwecke auch strategisch einzusetzen.

Mit der extremen Ausdehnung und Erleichterung der Kreditgewährung an die Geschäftsbanken fand die EZB unter Draghi allerdings andere Wege, um indirekt auch die Finanzierung von Staatsschulden zu erleichtern. Damit beginnt die bereits in den USA und Großbritannien beobachtete »Fiskaldominanz« in der Geldpolitik, die dort im Quantitative Easing zum Ausdruck kommt, allmählich auch die Geldpolitik der EZB zu prägen, und die Zahl der Beobachter nimmt zu, die hierin ein wachsendes Inflationsrisiko sehen. [78]

4

Die europäische Rettungs- und Währungspolitik 2009 bis 2012

Kapitel 3 machte den Versuch einer empirischen Bestandsaufnahme des Standes der Währungsunion und bemühte sich gleichzeitig um eine systematische Einordnung der aufgetretenen Probleme. Dabei wird dem Leser deutlich geworden sein, dass irgendwie alles mit allem zusammenhängt und die Analyse dadurch nicht leichter wird.

Gleichzeitig habe ich mich darum bemüht, den Leser vor überzogenen und voreiligen Schlussfolgerungen zu bewahren. Folgendes Zwischenergebnis kann man aber an dieser Stelle zusammenfassen und bleibt dabei auf der sicheren Seite:

- – Der Euro war in erster Linie ein politisches Projekt.

- – Das Vertragswerk von Maastricht hat den Praxistest nicht bestanden, weil die meisten Vertragspartner nicht gewillt waren, sich daran zu halten, und weil es auch keine Möglichkeiten gab und gibt, vertragsgerechtes Verhalten wirksam durchzusetzen.

- – Ökonomische Vorteile, die durch Daten und Fakten belegbar wären, hat die gemeinsame Währung in den ersten 13 Jahren ihres Bestehens nicht gebracht.

- – Wohl aber hat der Euro sowohl für die Überschuss- wie für die Defizitländer spezifische Risiken produziert, die in den letzten Jahren manifest wurden.

- – Diese Risiken hindern die Überschussländer daran, die Früchte ihrer Erfolge zu genießen, und werfen dunkle Schatten auf die finanzielle und wirtschaftliche Zukunft der Defizitländer.

- – Die Europäische Zentralbank, weit entfernt davon, so wie früher die Bundesbank wenn nicht unpolitisch, so doch politikfern agieren zu können, befindet sich quasi im Auge des Sturms unterschiedlichster Forderungen und Erwartungen.

- – Die von vielen gehegte Hoffnung, die Währungsunion werde eine Automatik in Richtung politische Union auslösen, hat sich bislang nicht erfüllt. Möglicherweise können die Beschlüsse des Europäischen Rats vom 9. Dezember 2011 und die hierauf aufbauenden Maßnahmen ein erster Einstieg sein. [1]

Die öffentliche Diskussion, welche die Rettungspolitik seit Herbst 2009, dem Beginn der Griechenlandkrise, begleitete, wirkte zumeist ungemein chaotisch.

Vier unterschiedliche Rettungs-»Ideologien« standen als Deutungsmuster im Wettstreit miteinander und buhlten um die Gunst der öffentlichen Meinung. Jede dieser Geschichten entfaltete, wenn man sich auf sie einließ, ihre eigene innere Logik und stellte die Ereignisse, ihre Ursachen und die Heilrezepte in einen scheinbar schlüssigen Zusammenhang:

- – Story 1: Jetzt muss sich das No-Bail-Out-Prinzip praktisch bewähren, aber auch unerschrocken angewendet werden. Wer seinen Staatshaushalt nicht aus eigener Kraft sanieren kann oder will, muss eben Insolvenz anmelden und gegebenenfalls die Währungsunion verlassen.

- – Story 2: Die Insolvenz eines Eurolandes würde wie ein zweiter Lehman-Fall sein, nur viel schlimmer. Es gäbe äußerst gefährliche Kettenreaktionen. Unter keinen Umständen darf ein Euro-land insolvent werden. Ausreichende Rettungshilfen sind unverzichtbar, wenn auch mit Auflagen.

- – Story 3: Die einzig wirksame Hilfe besteht darin, die EZB zum Lender of last Resort für alle Eurostaaten zu machen und kursgefährdete Anleihen notfalls unbegrenzt durch die EZB anzukaufen. Ergänzend, notfalls alternativ, müsste man die neuen Schulden der Euroländer auf Eurobonds umstellen.

- – Story 4: Schuld an der Misere ist gar nicht der Euro und sind auch nicht die fiskalpolitischen Fehler einzelnen Länder, schuld ist der entfesselte Finanzkapitalismus, dadurch ist den Banken zu viel Macht zugewachsen.

Die Geschichte der Rettungspolitik der letzten drei Jahre ist auch die Geschichte des Ringens dieser Deutungsmuster miteinander. Dieses Ringen fand auf der wissenschaftlichen, publizistischen und politischen Ebene statt. Während die Wissenschaftler oft nicht hilfreich waren, weil sie kenntnisreich und kompetent völlig unterschiedliche Meinungen begründen bzw. widerlegen konnten, waren die Politiker von Interessen und Überlebensängsten getrieben und wirkten häufig bereits im Sachverständnis überfordert. Die Medien, die über Wissenschaft und Politik berichteten, machten die Sache nicht klarer. Auch ich – im Vergleich zur breiten Öffentlichkeit durchaus ein Experte – fühlte mich wiederholt hin- und hergerissen.

Die Käufer von Staatsanleihen haben die Probleme ebenfalls zu spät erkannt. Dass Investoren dort ihr Geld nicht lassen wollen, wo sie sich Sorgen um Zins und Tilgung machen, ist ziemlich verständlich. Ob selbst eine immer weitergehende Haftungsausdehnung auf Deutschland dieser Sorge der Investoren gegensteuern kann, bleibt fraglich. Der Funktion Deutschlands als Bürge und Zahler steht ja kein vergleichbarer Einfluss auf die Entscheidungsstrukturen und Machtverhältnisse bei den Kreditnehmern gegenüber. Selbst bei durch Deutschland garantierten Eurobonds bliebe ohne eine grundlegende Transformation des Euroraums zu einem zentralistischen Bundesstaat die Politik der Nationalstaaten immer noch souverän. Aber auch in einem europäischen Bundesstaat würden die Entscheidungen auf eine Mehrheit der Schuldner übergehen, genauso wie Deutschland in der EZB majorisiert wird.

Auch haben die bisherigen Erfahrungen gezeigt, wie eine politische Dynamik den fortwährenden Druck auf Deutschland so erhöhen kann, dass am Ende sogar juristisch bombenfeste und ökonomisch gut begründete Positionen ins Wanken kommen. [2]

Die Ruhe vor dem Sturm

Bis zum Sommer 2007, dem Beginn der Weltfinanzkrise, galt die gemeinsame europäische Währung als ungetrübte Erfolgsgeschichte: Die Preise waren ziemlich stabil, die Zinsen niedrig, die Effektivverzinsung der Staatsanleihen lag dicht beieinander. Die Wirtschaft wuchs, wenn auch von Land zu Land unterschiedlich. Die Strukturprobleme der Südländer wurden erst allmählich sichtbar und waren zudem überlagert von der bis in das Jahr 2008 hinein sehr positiven, wenn auch von Land zu Land unterschiedlichen Wirtschaftsentwicklung.

Der zunächst verhaltene und dann im Spätsommer 2008 plötzlich eruptive Verlauf der Weltfinanzkrise lenkte den Blick auf die gemeinsamen Anstrengungen erst der Notenbanken und dann der Staaten, die Welt vor einer neuen Weltwirtschaftskrise zu retten. Gerade in Deutschland wurde vielfach sogar die Existenz des Euro gelobt und das durch die gemeinsame Währung zum Glück vermiedene Schreckgespenst einer starken D-Mark-Aufwertung an die Wand gemalt.

Viele empfanden damals die Eurozone mit ihrer großen Zentralbank als einen Schutz vor den Unbilden der Weltfinanzmärkte. Das bewahrheitete sich nicht. Die Schwere oder relative Milde der Krise im einzelnen Mitgliedsstaat der Eurozone richtete sich aus am Grad und der Struktur der außenwirtschaftlichen Verflechtung und an der Frage, wieweit das nationale Bankensystem sich mit toxischen Wertpapieren oder faulen Krediten aus den USA vollgesogen hatte.

Allgemein glaubte man, dass die Südländer des Euroraums von der Weltfinanzkrise nur unterdurchschnittlich betroffen seien: Da ihre weltwirtschaftliche Verflechtung geringer war, waren die Auswirkungen starker Exportrückgänge ebenfalls niedriger, und ihre Banken hatten sich von toxischen Papieren aus den USA weitgehend ferngehalten. Der kreditfinanzierte Immobilienboom im eigenen Land bot ja genug Möglichkeiten für Expansion und Gewinn.

Erst Ende 2008 wuchsen die Risikoaufschläge für Anleihen einzelner Euroländer gegenüber Bundesanleihen. Anfang 2009 lag die Verzinsung von griechischen Staatsanleihen um 300 und italienischer Staatsanleihen um immerhin 80 Basispunkte über dem Zinsniveau deutscher Bundesanleihen. Als sich dann die Weltwirtschaft in der ersten Hälfte des Jahres 2009 aus tiefem Tal überraschend deutlich erholte, gingen die Risikoaufschläge sogar wieder zurück.

Schaubild 4.1 Verzinsung langfristiger Staatsanleihen im Vergleich

Quelle: Eurostat. Von 2000 bis 2011 Jahresdurchschnittswerte, für 2012 Monatsdurchschnitt Februar.

Warum gerade Griechenland?

Dass Griechenland überhaupt in die Europäische Währungsunion kam, war ein Unfall der europäischen Integrationsgeschichte gewesen. Noch Anfang 1998 hatte Griechenland bei den beiden Konvergenzkriterien langfristiger Zins und Finanzierungssaldo den letzten Rang in der damaligen Europäischen Union eingenommen, beim Schuldenstand war es der drittletzte Rang. [3]

Eine Mitgliedschaft Griechenlands in der Währungsunion erschien damals völlig absurd, wenn die Konvergenzkriterien überhaupt irgendeinen Sinn machen sollten. Die Währungsunion startete im Januar 1999 folgerichtig ohne Griechenland. Zwei Jahre später meldete Griechenland überraschend für das Jahr 2000 einen Finanzierungssaldo von nur 1,6 % des BIP und durfte, ohne dass es darüber große Diskussionen gab, ebenfalls beitreten.

Das zeigt: Der Europäische Rat nahm von Anfang an die Konvergenzkriterien nicht ernst. Schon die Aufnahme von Italien mit einem Schuldenstand von 122 % des Sozialprodukts war 1998 ein klarer Regelverstoß gewesen. Die Aufnahme von Griechenland im Jahre 2000 war dann nur eine logische und zwingende Konsequenz, falls man den offiziellen Zahlen der griechischen Regierung zum Finanzierungssaldo des Jahres 1999 Glauben schenkte.

Nach diesen beiden massiven Regelverstößen in der Geburtsstunde der Währungsunion war die »Entschärfung« des Stabilitätspakts durch Deutschland und Frankreich im Jahre 2002 nur ein folgerichtiges Verhalten von Politikern, die offenbar von Anfang an ihre eigenen Verträge dort nicht ernst genommen hatten, wo sie zu unangenehmen Konsequenzen zu führen drohten. Es war wohl auch kein Zufall, dass ausgerechnet der italienische Kommissionspräsident Prodi im Jahre 2002 den Stabilitätspakt »stupide« nannte. [4]

Europäische Kommission, Europäischer Rat und Mitgliedsstaaten hatten mehrheitlich von Anfang an zu den Konvergenzkriterien und den fiskalischen Vorgaben des Maastricht-Vertrages eine Haltung des »benign neglect«, und die deutsche Regierung machte dabei mit.

Griechenland trieb lediglich den Betrug an Geist und Inhalt des Vertrages, den auch andere begingen, unbekümmert mit levantinischer Schläue auf die Spitze, als es, um den Eintritt in die Währungsunion zu erlangen, schlicht Zahlen fälschte. Das konnte nur gutgehen, weil es ein stillschweigendes Einvernehmen mit der Europäischen Kommission und dem Europäischen Rat gab, Griechenland den Beitritt irgendwie zu ermöglichen. Opportunismus und Sentimentalität gegenüber einem kleinen Land am Rande Europas, das angeblich vor 2500 Jahren die Wiege der europäischen Demokratie gewesen war, gingen dabei eine unglückliche Verbindung ein.

2004 gestand dann die neugewählte konservative Regierung ein, dass die abgewählte sozialistische Regierung vier Jahre zuvor Zahlen gefälscht habe, um den Beitritt zu erlangen. Die Reaktion aus Brüssel war milde. Der portugiesische Kommissionspräsident Barroso, ebenfalls aus einem kleinen südlichen Land am Rande Europas stammend, hatte Verständnis für die Lage Griechenlands. Er lobte die neue Regierung für ihre Ehrlichkeit und ihre »mutigen Schritte« und äußerte die Erwartung, sie werde die Zahlen bis 2006 in Ordnung bringen. [5] Das geschah natürlich nicht, das öffentliche Defizit blieb extrem hoch und betrug im Jahre 2006 5,7 % des BIP. 2008 sprang es dann auf 9,8 und 2009 sogar auf 15,8 % des BIP. Dann, nachdem die konservative Regierung erneut durch eine sozialistische Regierung abgelöst worden war, kam im September 2009 der Offenbarungseid, und das war der Beginn der Eurokrise.

Jeder, der sich für Zahlen interessierte, wusste schon vorher, dass die Situation in Griechenland nicht haltbar war. Die italienische Regierung, auch ein großer Haushaltssünder, hatte sich immerhin traditionell vor allem bei ihren eigenen sparfreudigen Bürgern verschuldet. Ganz anders Griechenland: Dort kam der gesamte Staatskredit indirekt aus dem Ausland.

In jedem einzelnen Jahr bis 2008 war das absurd hohe Leistungsbilanzdefizit Griechenlands noch weitaus höher als das Staatsdefizit. Selbst im ersten Jahr der Konsolidierungsphase 2010 betrug es noch 12,4 % des BIP (vgl. Tabelle 3.7): Nicht nur der Staat, auch die private Wirtschaft lebten weitgehend vom Kapitalimport. Die Auslandskredite speisten 10 Jahre lang das Wirtschaftswachstum, sorgten für steigende Löhne, steigende Staatsausgaben und bewirkten allgemein das »Eurowunder«. Gleichzeitig gingen große Teile der sowieso bescheidenen Exportwirtschaft an zu hohen Kosten zugrunde. Die Preise stiegen seit dem Beitritt zum Euro um 40 %, die Lohnstückkosten um 32 % (vgl. Tabelle 3.10).

Der griechische Fall zeigt im Brennglas und mit starker Überzeichnung all die Probleme, die auch andere Südländer des Euroraums betreffen.

Die griechische Frage sine ira et studio

Im Herbst und Winter 2009/10 herrschte über die finanzielle Situation Griechenlands lange Zeit große Unsicherheit. Das Statistische Amt der EU, Eurostat, hatte Schwierigkeiten, aus Griechenland zuverlässige Zahlen zu erhalten. Delegationen brachen auf, um sich vor Ort ein Bild zu machen. Die Unruhe an den Märkten stieg, der Zinsabstand griechischer Anleihen gegenüber Bundesanleihen wuchs.

Ich saß damals im Vorstand der Bundesbank, zuständig für EDV und Risikocontrolling, und bemühte mich, an die jeweils aktuellen Zahlen zu kommen. Das war nicht einfach. Die volkswirtschaftliche und die statistische Abteilung unterstanden beide Bundesbankpräsident Weber, und er hütete den Zugang zu ihnen recht eifersüchtig. [6]

Aus der im November 2009 neugebildeten Bundesregierung kamen widersprüchliche Signale. Der neu ins Amt gekommene Bundesfinanzminister Schäuble fiel über weite Strecken durch Krankheit aus, äußerte sich aber vom Krankenbett aus immer wieder zur Griechenlandkrise, durchweg mit dem Tenor, dass eine Insolvenz oder ein wie immer gearteter Zahlungsausfall Griechenlands nicht in Frage käme und man irgendwie helfen müsse. Damit schürte er sehr früh Erwartungen in der Politik und an den Kapitalmärkten für ein »Rettungsprogramm« und schränkte damit die Breite künftiger Entscheidungsmöglichkeiten frühzeitig ein. Bundeskanzlerin Angela Merkel dagegen hielt sich lange Zeit bedeckt.

Im Vorstand der Bundesbank diskutierten wir den Fall Griechenland, seine Implikationen für den Euro und das weitere Vorgehen im Verlauf des Winters immer wieder, und zwar mit einer für dieses Gremium ansonsten ungewohnten Intensität. Axel Weber hielt sich dabei bedeckt.

Da Schätzungen aus den zuständigen Abteilungen der Bundesbank  – sofern vorhanden – im Vorstand nicht vorgelegt wurden, legte ich Anfang März 2010 für mich eine Tabellenkalkulation mit einer Haushaltsprojektion für Griechenland an. Ausgangspunkt der Projektion war der jeweils aktuelle – wechselnde – Erkenntnisstand über das vorläufige Ist des Jahres 2009 gemäß den Zahlen von Eurostat.

Dieses Verfahren hatte sich für mich im Laufe meines Berufslebens vielfach bewährt: So hatte ich 1984 im Bundesfinanzministerium die Konsolidierung der Deutschen Bundesbahn zumindest intellektuell in den Griff bekommen. So hatte ich Anfang 1991 den Schuldenaufbau und den Zuschussbedarf der Treuhandanstalt ziemlich exakt vorausgeschätzt. So hatte ich 1992 das langfristige Gerüst für den Haushalt des Landes Rheinland-Pfalz erstellt. Und mit exakt so einer Tabelle begann ich 2002 in Berlin die erfolgreiche Konsolidierungsstrategie für den Berliner Landeshaushalt.

Im Verlauf der Monate März und April beschickte ich diese Projektion mit wechselnden Annahmen. Ergebnis: Selbst bei entschiedener und erfolgreicher Konsolidierung würde es – genau wie in Berlin – Jahre dauern, bis allein das Primärdefizit des griechischen Staatshaushalts, also das Defizit ohne Berücksichtigung der Verschuldung, abgebaut war. Während dieser Zeit würden der Schuldenstand und damit die Zinsbelastung munter weiter steigen. Erst bei einem Schuldenstand von 140 bis 190 % des BIP würde es eine Stabilisierung geben. Bei nicht ganz so optimistischen Annahmen nicht einmal das. Die Projektionsvariante, die im April 2010 nach meiner damaligen Einschätzung der wahrscheinlichen Entwicklung am nächsten kam, wird in Tabelle 4.1 wiedergegeben. Für 2011 hatte ich damals einen Schuldenstand von 149 % des BIP geschätzt, tatsächlich wurden es 163 %. [7] Allein um die Schuldenstandsquote auf diesem Niveau zu stabilisieren, würde ein mittelfristiger Primärüberschuss des Haushalts (also ein Überschuss vor Zinsen und Tilgung) von jährlich 5 % notwendig sein. Wollte man bis 2020 den Schuldenstand wieder auf 100 % des BIP zurückführen, also auf das Niveau zu Beginn der Währungsunion, dann würde dies Jahr für Jahr einen Primärüberschuss des griechischen Staatshaushalts von 11,5 % des BIP erfordern. Dies ist historisch über längere Zeit noch nie gelungen. Auch der Sachverständigenrat für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung meinte deshalb, Griechenland habe ein eindeutiges Solvenzproblem. [8]

Da sich die Verschuldung des griechischen Staates wegen des riesigen Leistungsbilanzdefizits fast ausschließlich im Ausland vollzieht, [9] könnte eine gesamthafte Konsolidierung des Staatshaushalts und der Volkswirtschaft nur gelingen, wenn Griechenland einen Außenhandelsüberschuss in Höhe der jährlichen Zinszahlungen des Staates, also von 7 % des BIP, haben würde. Ein jährlicher Nettotransfer ins Ausland in solcher Höhe wäre allenfalls vergleichbar mit den Reparationsforderungen, die der Vertrag von Versailles 1919 dem Deutschen Reich auferlegte, also völlig irreal!

Ich überlegte, welchen Vorschlag ich als verantwortlicher Finanzminister von Griechenland in dieser Situation machen würde. Die Antwort war ganz klar: Bedienung von Zins und Tilgung bis auf weiteres suspendieren und ganz ohne Kredit weitermachen. Mangels Verschuldungsmöglichkeit würde dann mindestens der Ausgleich des Primärdefizits quasi automatisch erzwungen werden.

Die Haushaltssituation in Griechenland war mit konventionellen Mitteln nicht mehr zu retten. Wer das versprach – und zu meinem Erstaunen versprachen die griechischen Politiker eben dies –, kannte entweder die Zahlen nicht, oder er verstand sie nicht, oder er wollte darauf hinaus, dass andere für den Schlamassel zahlten.

Die verantwortlichen Politiker in Griechenland hatten offenbar die Verantwortung für ihre Volkswirtschaft und ihren Staatshaushalt aufgegeben, oder sie hatten sie, was wahrscheinlicher ist, nie übernommen. Die Fleischtöpfe der EU sowie die Bonität und die niedrigen Zinsen, die der Euro brachte, hatten zu einer 10 Jahre währenden, riesigen Verschwendungsparty geführt. Natürlich waren die Politiker nicht alleine schuld. Es war die ganze Gesellschaft. Auf die Dauer wählt jedes Volk jene Politiker, deren Mentalität es versteht und von denen es sich am ehesten repräsentiert fühlt.

Ich erinnerte mich an meine erste Griechenlandreise im Februar 1965. Griechenland war noch Königreich, es war kurz vor der Militärdiktatur. Ich fuhr mit dem Bus oder trampte und übernachtete meist in Privatquartieren, so kam ich mit vielen Menschen in Kontakt. Auf dem Peloponnes, auf der Fahrt von Olympia nach Larissa, kam ich mit einem Mann in den Dreißigern ins Gespräch. Er war Sekretär der sozialistischen Partei in einem kleinen Städtchen, wo er zugestiegen war. Wir sprachen über Politik. Ich fragte ihn, wovon er lebe, ob ihm die Partei ein Gehalt zahle. Er sah mich erstaunt an. Nein, er lebe von dem, was ihm die Leute gäben. Welche Leute, und weshalb gäben sie ihm etwas? Nun, sie gäben ihm etwas, weil er ihnen bei ihren Problemen helfe. Ich fand das interessant. Der junge Mann war elegant angezogen, ganz anders als die Menschen, die ich sonst in den Dörfern und Kleinstädten sah. Es steht zu fürchten, dass sich in den letzten 50 Jahren in Bezug auf diese Strukturen wenig geändert hat.

Tabelle 4.1 Modellrechnung zum Haushalt Griechenlands von April 2010 (in Mrd. Euro)

Quelle: Für Ist 2009 vorläufige Daten von Eurostat, Stand April 2010, für die Projektion eigene Annahmen und Berechnungen von April 2010.

Die Logik des No Bail-Out

Die Rettungspolitik bringt Deutschland als den hauptsächlichen Lastenträger künftiger Rettungskosten gegenüber Griechenland zwangsläufig in die Rolle eines wirtschaftlichen Vormunds. Es ist wohl eine Überforderung des Erziehers wie des zu Erziehenden, dass sich solch eine in Jahrtausenden gewachsene oben beschriebene Mentalität durch die disziplinierende Wirkung des Euro und der Maastricht-Kriterien in kurzer Zeit ändern soll.

Ich halte es auch nicht für richtig, dass Deutschland, oder »Merkozy«, oder die EU-Kommission, einem am Rande Europas lebenden orientalisch geprägten Volk Vorschriften macht, wie es leben und seine inneren Angelegenheiten organisieren soll. Freihandel ja, gezielte Aufbauhilfen mit strikter Verwendungskontrolle ja, aber der Rest? Auch den Euro mögen sie ruhig benutzen, solange und soweit die Währung nicht mit Krediten verbunden ist.

Und damit bin ich beim No-Bail-Out-Prinzip als dem Kern guter Nachbarschaft: Man grüßt sich über den Gartenzaun, nimmt Pakete für den Nachbarn entgegen, passt gegenseitig auf Hund und Katze auf. Aber für seine in Euro aufgenommene Hypothek kommt der Nachbar bitte selber auf. Und wenn die Zwangsversteigerung unabdingbar ist, muss er das mit Anstand durchstehen. Der Umstand, dass meine Hypothek auch auf Euro lautet, löst keine Beistandsverpflichtung für seinen Zahlungsverzug aus. Auch und gerade in einer globalisierten Welt muss es auch strenge Regeln für Selbstverantwortung und Nichteinmischung geben.

Leider gab die Politik das für den Maastricht-Vertrag und die ganze Logik der Währungsunion zentrale No-Bail-Out-Prinzip im ersten Fall seiner möglichen Anwendung schon im Vorfeld auf. Zwar entfalteten Kritiker dieses leichfertigen Verhaltens wie Otmar Issing [10] und Hans-Werner Sinn [11] ein rhetorisches und publizistisches Feuerwerk, um die Aufgabe dieses Prinzips zu verhindern. Der FAZ-Herausgeber Holger Steltzner schrieb sich die Finger wund, aber die Politik und die Chef-Volkswirte der Banken waren auf einem anderen Trip.

Im Vorstand der Bundesbank waren die Diskussionen zeitweise lebhaft. Axel Weber hielt sich weiter bedeckt. Ein anderes Vorstandsmitglied und ich waren strikt gegen jede Form von Bail-Out. Ein weiteres Vorstandsmitglied wollte um jeden Preis Zahlungsstörungen des griechischen Staatshaushalts verhindern und hielt zu diesem Zweck eine wie immer geartete Hilfsaktion für notwendig. Die beiden restlichen Vorstandsmitglieder vermieden eine klare Stellungnahme. Während diese Diskussionen anhielten, blätterte ich im April 2010 zur Vorbereitung auf einen Vortrag in meinem alten Euro-Buch, 3. Auflage 1998, und fand dort folgendes Zitat:

»Die Mitgliedsländer werden umso eher eine selbstverantwortliche und damit stabilitätsgerechte Finanzpolitik betreiben,

- – je eher ihnen klar ist, dass sie auf Zinsniveau und Inflationsrate keinen Einfluss nehmen können,

- – je geringer der Einfluss der EU auf die Einnahmeseite, insbesondere auf das nationale Steuerrecht und auf Leistungstatbestände der Ausgabenseite ist,

- – je eindeutiger jedwede Hoffnung auf direkte oder indirekte finanzielle Hilfen der EU bei finanziellen Notlagen ausgeschlossen werden kann.

Sie werden andererseits umso eher ihrem unterschiedlich ausgeprägten Hang zu nationaler Defizitwirtschaft nachgeben,

- – je mehr sie auf eine am Ende nachgiebige Geldpolitik hoffen können,

- – je mehr ihre Einnahmen und Ausgaben durch EU-Vorschriften beeinflusst und sie somit der Verantwortung enthoben sind,

- – je mehr sie auf Hilfen unmittelbar durch die EU oder durch ein zwischenstaatliches Finanzausgleichssystem in der EU hoffen können.

Um es anders auszudrücken: Alle Vorstellungen für mehr finanzielle Solidarität in der EU … bergen Risiken für die finanzielle Selbstverantwortung und damit für die Solidität der Finanzwirtschaft der Mitgliedstaaten in sich.« [12]

Besser kann ich es auch heute nicht ausdrücken. Die Wirklichkeit im Winter und Frühling 2010 entwickelte sich leider exakt in die gegenteilige Richtung. Die Forderungen aus der EU-Kommission und aus Frankreich nach bilateralen Hilfen für Griechenland nahmen zu. EU-Präsident Barroso, der Griechenland seine Fälschung 2004 großzügig verziehen hatte, stand nun an der Spitze jener, die Hilfen für Griechenland forderten. Es war nicht gerade hilfreich, dass Bundesfinanzminister Schäuble schon im Vorfeld jeden Widerstand aufgegeben hatte.

Bundeskanzlerin Angela Merkel hielt ihre Hinhaltetaktik nur noch bis zum 25. März 2010, dem Vorabend des Gipfeltreffens von Lissabon, durch. Sie stimmte zu, dass »bilaterale Kredite« an Griechenland als »ultima ratio« in Frage kommen, und forderte im Bundestag für die Zukunft: »Tricksereien muss ein Riegel vorgeschoben werden.« [13] Solche Worte waren jetzt billig, der Damm Richtung Rettungsschirm war gebrochen. Beinahe täglich wurde und wird seit dem grundsätzlichen Sündenfall im März 2010 die Notwendigkeit strengerer Regeln gefordert. Das ist auch eine Methode, die Öffentlichkeit zu beruhigen und einzuschläfern. Stefan Homburg sagt spöttisch auch für die Zukunft voraus, dass dies so weitergehen werde: »Insbesondere wird die Öffentlichkeit in dem absurden Glauben gelassen werden, sämtliche Probleme seien durch ›strenge Regeln‹ in den Griff zu bekommen, eine seit 20 Jahren ad nauseam beschworene Figur.« [14]

Der Weg zur Hölle ist eben mit guten Vorsätzen gepflastert: Ein gerader und abschüssiger Weg führte vom 25. März 2010 über 16 Rettungsgipfel zu immer höheren deutschen Hilfen und Garantien, die schließlich ein Risiko von über 500 Mrd. € umfassten.

Die Logik des Rettungsschirms

Natürlich sind auch die Vertreter von Rettungsschirmen keine Dummköpfe. In ihren Reihen treffen sich die Wohlmeinenden, die Naiven, die Opportunisten und die Interessenten.

Fangen wir mit den Interessenten an: Alle Besitzer von Staatsanleihen, in vorderster Front die Banken, die Staatsanleihen gemäß Basel II als risikolose, nicht mit Eigenkapital zu unterlegende Geldanlagen halten können, sind grundsätzlich für Bail-Out-Regeln bzw. für Garantiestrukturen, die die Anleihebesitzer vor Verlusten und Zahlungsstörungen schützen.

Die Diskussion um Griechenland-Hilfen begann im Winter 2010 mit dem Vorschlag, einen Europäischen Währungsfonds (EWF) einzurichten, der nach dem Vorbild des IWF Beistandskredite an jene Euroländer vergeben sollte, die Probleme mit der Kreditaufnahme hatten. Diesen Vorschlag machte der bekannteste und profilierteste Ökonom unter den Chef-Volkswirten der Großbanken, nämlich Thomas Mayer von der Deutschen Bank, ziemlich zu Beginn der Diskussion über Griechenland. [15] Aus dieser Idee wurde dann schließlich eine Kombination bilateraler Hilfen der Euroländer mit einem Beistandspaket des IWF. Niemand hinterfragte dabei, dass eine Beteiligung des IWF aus dessen Aufgabenstellung ziemlich unsinnig ist, da es sich ja um keine Währungskrise, sondern um eine Staatsschuldenkrise einzelner Euroländer handelt.

Zu den Interessenten gehören weiterhin jene Länder, die aufgrund ihrer Finanzlage irgendwann in die Lage kommen könnten, Hilfen eines Rettungsschirms in Anspruch zu nehmen. Das ist die große Mehrheit, nämlich alle Euroländer außer Deutschland, Österreich, den Niederlanden, Finnland und Luxemburg. Schließlich gehört zu den Interessenten die Europäische Kommmission, die hinter jeder gemeinschaftlich organisierten Hilfe für einzelne Länder einen Machtzuwachs für die europäische Zentrale wittert.

Zu den Wohlmeinenden gehören große Teile der Politik, der Medien und der Wissenschaft. Sie schrecken vor den Konsequenzen einer Insolvenz Griechenlands oder anderer Länder zurück, auch wenn sie die Risiken für die Aushöhlung des No-Bail-Out-Prinzips sehen.

Als erschreckend groß erwies sich in der Diskussion die Zahl der Naiven in allen Lagern und Gruppen. Sie haben sich noch nie mit der tieferen Logik und zentralen Bedeutung des No-Bail-Out-Prinzips befasst und meinen nur irgendwie, man müsse doch in einer Währungsunion füreinander einstehen. Der Rest werde sich dann schon finden.

Schließlich tummelten und tummeln sich Opportunisten in großer Zahl bei Medien, Politik und Wissenschaft. Sie heulen mit den Wölfen und gehen mit der offenkundigen Mehrheit, und das sind nicht die Vertreter eines strikten No-Bail-Out-Prinzips. Diese fanden sich nämlich schnell in einer recht überschaubaren Minderheit.

Grundsätzlich gilt die Erkenntnis: Rettungsschirme können allenfalls dann helfen, wenn die Finanzen eines Landes in einer Vertrauenskrise sind, die nicht auf übermäßigen Schulden beruht. Dagegen wird ein ungelöstes Schuldenproblem durch Rettungsschirme eher verschlimmert, denn die »Staaten, deren Verschuldung außer Kontrolle geraten ist, erhalten Kredite aus dem Schirm unter der Maßgabe, alle bestehenden und künftigen Schuldverpflichtungen weiter zu honorieren. De facto werden die Staaten also verpflichtet, die unkontrollierte Schuldenentwicklung fortzuführen. Die als Stabilisierungsmaßnahmen konzipierten wirtschaftlichen Reformen wirken zumindest kurzfristig rezessiv und verschlimmern damit die Verschuldungsproblematik noch weiter. Das Verschuldungsproblem als Ursache der Krise wird durch die Rettungsschirme also nicht behoben, sondern kurzfristig verschärft.« [16]

Vier profilierte deutsche Ökonomen, allesamt eher Kritiker einer Rettungspolitik, hatten im Juni 2010 – wenige Wochen nach dem großen Sündenfall — die Gründe, die für eine Politik des Rettungsschirms (bzw. der immer neuen und ständig wachsenden Rettungsschirme) sprechen können, wie folgt zusammengefasst:

Es sei »zu fragen, warum auch die Bundesregierung in der aktuellen Krise dem Rettungsschirm zugestimmt hat, obwohl er gegen den Maastricht-Vertrag verstößt. Sicher hat der politische Druck der hochverschuldeten Länder eine Rolle gespielt. Entscheidend für die Einwilligung der Bundesregierung war aber wohl die Sorge, dass eine staatliche Insolvenz im Euro-Raum eine allgemeine Kapitalmarktkrise auslösen könne, in der es zu Bankenzusammenbrüchen und einer erneuten Wirtschafts- und Finanzkrise kommt. Unabhängig davon, ob die Sorge letztlich berechtigt war oder nicht, wurde allein das Risiko als zu groß angesehen. Die fehlende Vorbereitung hat das Entstehen der Krise gefördert, denn die Kapitalanleger wussten, dass die Euro-Zone im Fall einer Überschuldung einzelner Mitgliedstaaten kaum eine formelle Insolvenz riskieren würde. Weil die No-Bail-Out-Klausel unglaubwürdig war, konnten sich diese Staaten viel stärker verschulden, ohne dass die Zinssätze die Risiken widerspiegelten.« [17]

Otmar Issing schrieb dazu im Januar 2010, vor der im März 2010 in Lissabon gestarteten fatalen Entscheidungskette: Das No-Bail-Out-Prinzip lasse »keine Kompromisse zu. Wird hier eine Ausnahme gemacht, gibt es kein Halten mehr. Die … Befürchtung, die Insolvenz Griechenlands könnte eine Kettenreaktion auslösen, würde in ganz anderem Sinne zur Gewissheit. Gewährt die Gemeinschaft Griechenland Hilfe, das in eklatanter Weise gegen Regeln der Gemeinschaft verstoßen hat und selbstverschuldet in die Krise geraten ist – wie kann man sie in anderen Fällen verweigern?« [18] Darum wurde aus der am 25. März 2010 in Aussicht gestellten Hilfe für Griechenland, die ein Einzelfall sein sollte, eine ganze Rettungskette für die halbe Eurozone, deren Ende immer noch nicht absehbar ist.

Neben den unmittelbaren Maßnahmen zur »Rettung« einzelner Staatshaushalte war dabei das Ziel, einen Rettungsmechanismus zu installieren, der für die Zukunft so glaubwürdig sein soll, dass er die Märkte bei der Spekulation gegen die Staatshaushalte einzelner Länder quasi schon durch seine Größe entmutigt. Zu diesem Zweck wurde im Juni 2010 ein von den Euroländern gemeinschaftlich garantierter Kreditmechanismus, die Europäische Finanzstabilitätsfazilität (EFSF), geschaffen und im September 2011 auf 440 Mrd. € aufgestockt. Versuche, das Kapital durch eine Versicherungslösung zu »verlängern«, hatten keinen Erfolg. Der EFSF soll Mitte 2012 durch den Europäischen Stabilisierungsmechanismus (ESM) abgelöst werden. Der ESM soll über ein genehmigtes Stammkapital von 700 Mrd. € verfügen. Davon sollen 80 Mrd. € von den beteiligten Ländern über die nächsten fünf Jahre eingezahlt werden. Deutschland muss also aus dem Bundeshaushalt 22 Mrd. € einzahlen. Das maximale Darlehensvolumen des ESM soll bei 500 Mrd. € liegen. Schon seit dem Herbst 2011 bauten aber der IWF und die Südländer des Euroraums erheblichen Druck auf, den ESM zu vergrößern. Deutschland weigerte sich zunächst. Im März 2012 war allerdings erkennbar, dass Deutschland letztlich zustimmen würde, die nicht verbrauchten Fazilitäten des EFSF auf den ESM zu übertragen und somit dauerhaft zu machen, oder den EFSF parallel weiterlaufen zu lassen.

Diplomatisch schreibt die Bundesbank: »Der ESM kann dazu beitragen, Gefahren für die Finanzstabilität im Euro-Raum zu begrenzen.« Aber sie mahnt zugleich: »Allerdings wird der grundsätzlich in der EWU geltende Haftungsausschluss beschränkt, und durch jeden Hilfsmechanismus können die Anreize zu soliden öffentlichen Haushalten und die Wirksamkeit der präventiven Regelungen gemindert werden. Deshalb ist es entscheidend, dass Hilfen zum einen tatsächlich an strikte Auflagen gebunden werden. Zum anderen sollten die Hilfskredite nur mit spürbaren Zinsaufschlägen vergeben werden.« [19] Die Praxis zeigt allerdings, dass das Gegenteil geschieht. Das zweite Griechenlandpaket wurde verabschiedet, ohne dass die Auflagen des ersten auch nur annähernd erfüllt worden wären, und bislang wurden alle EFSF-Kredite zu einem subventionierten Zinsniveau vergeben. Aus der Sicht der staatlichen Haushalte wird der ESM in Kapitel 7, Abschnitt »EFSF und ESM« gewürdigt.

Während beim zeitlich auf drei Jahre befristeten EFSF der Bruch des No-Bail-Out-Prinzips immerhin noch mit einem vorübergehenden Notstand begründet wurde, ist beim ESM auch dieses Feigenblatt gefallen: Eine Bail-Out-Politik wird legalisiert, indem der Vertrag geändert wird. Es soll eine neue Vorschrift geben (Artikel 136, Absatz 3, AEUV), die die Eurostaaten ermächtigt, einen Bail-out-Mechanismus einzurichten. Der heißt im Vertrag »Stabilitätsmechanismus«. Nach dem Maastricht-Vertrag sollte das No-Bail-Out-Prinzip als marktwirtschaftliche Schuldenbremse zwingend wirken und der politischen Manipulation entzogen sein. Jetzt können die Staaten durch die Art ihrer Hilfszusagen selbst darüber entscheiden, inwieweit das Prinzip noch gilt. Selbst den Disziplinierungsmechanismus höherer Zinsen können sie außer Kraft setzen und die Zinsen für Hilfskredite quasi »politisch« festsetzen. Das stärkt den Druck insbesondere auf Deutschland ungemein. Strikte Bedingungen werden uns moralisch vorgehalten und erzeugen Hass in den Empfängerländern, aktuell in Griechenland. [20]

Der Charme der Insolvenz

Im Spätwinter 2010 war absehbar, dass Hilfsmaßnahmen zur Rettung des griechischen Staatshaushalts letztlich das ganze No-Bail-Out-Prinzip und damit die tragende Säule des Maastricht-Vertrages zu Fall bringen würden. Um diese Problematik kreisten auch unsere Diskussionen im Vorstand der Bundesbank. Nach außen hielt sich die Bundesbank allerdings bedeckt und war als Stimme in der öffentlichen Diskussion nicht vernehmbar. Welche Kontakte des Präsidenten es in dieser Frage zur Bundeskanzlerin und zum Bundesfinanzminister gab und wie intensiv diese waren, war für mich im Vorstand nicht erkennbar.

Am 17. März 2010 hielt ich in Salzburg einen Vortrag über Grundsatzfragen der Prognostik. [21] Im nachfolgenden Interview mit den Salzburger Nachrichten wollte die Redakteurin aber nur meine Prognose zu Griechenland wissen und ließ nicht locker. Schließlich gab ich zu erkennen, dass ich eine Insolvenz Griechenlands im Vergleich zu einem Bruch des No-Bail-Out-Prinzips für das geringere Übel hielt. Das sei nicht nur ein richtiges Signal an alle unsolide wirtschaftenden Staaten, sondern es drohe bei einer finanziellen Unterstützung für Griechenland auch, dass »ein Riesendruck auf die Europäische Zentralbank entsteht, die Geldpolitik so locker zu machen, dass man die Schulden auch mit Inflation abwenden kann«. Damals schien diese Befürchtung weit hergeholt, heute ist klar, dass zumindest der Druck in dieses Richtung besteht.

Das am 19. März veröffentlichte Interview wurde in einer Reihe deutscher Medien zitiert [22] und bescherte der Pressestelle der Bundesbank einige lebhafte Stunden. Axel Weber rief mich an und bat mich, meine Aussage zurückzunehmen. Das wollte ich aber nicht, und die Pressestelle erklärte daraufhin, es handele sich bei dieser Äußerung um meine persönliche Meinung.

Diese persönliche Äußerung von mir, einem zugegebenermaßen ganz unzuständigen Vorstandsmitglied, war die einzige Äußerung, in der jemand aus der Bundesbank im Vorfeld zu den Grundsatzentscheidungen, die am 25. März 2010 in Lissabon und am 7. bis 9. Mai 2010 in Brüssel fielen, öffentlich Stellung bezog. Als Axel Weber sich im EZB-Rat in der Nacht vom 8. auf den 9. Mai richtigerweise gegen den Ankauf von Staatsanleihen positionierte, war es zu spät. [23] Die Weichen für den Rettungszug waren viele Wochen vorher gestellt worden, nämlich mit dem Bruch des No-Bail-Out-Prinzips am 25. März in Lissabon, eine Woche nach meinem Interview.

In Griechenland führte die Aufgabe des No-Bail-Out-Prinzips alsbald zu einer Drosselung des Reformtempos. [24] Natürlich kann niemand sagen, wie die griechische Entwicklung bei einem Festhalten am No-Bail-Out-Prinzip weitergegangen wäre. Es wäre ja nicht der erste griechische Staatsbankrott gewesen. Mit der dann wohl unvermeidlichen Einstellung der Bedienung der Staatsschuld wären Zins- und Tilgungsausgaben entfallen. Eine Schließung des Primärdefizits im Staatshaushalt wäre dann aber keine unlösbare Aufgabe mehr gewesen, zumal es dank fehlender Möglichkeit, neue Kredite aufzunehmen, dazu auch keine Alternative gegeben hätte. Die Griechen hätten allerdings selbst über ihre Zukunft entscheiden müssen. Nicht einmal das Bild der bösen Deutschen wäre als Projektionsfläche für Konfliktvermeidung und Entscheidungsaufschub geblieben.

Ein Aussetzen der Zahlung von Zins und Tilgung für die Staatsschuld hätte zwar ohne begleitende Maßnahmen die unverzügliche Insolvenz der griechischen Banken zur Folge gehabt. Für die Europäische Währungsunion und die EZB wäre es aber weitaus billiger gewesen, durch Kapitalzufuhr oder Garantien die griechischen Banken zu retten, als dem griechischen Staat zu helfen.

Zwar hätte auch im Falle Griechenlands die allgemeine Erkenntnis gegolten: »Der Preis, den ein Schuldner bei jedweder Form von Zahlungsausfall einzukalkulieren hat, ist der Verlust seiner Kreditwürdigkeit für eine unbekannt lange Zeit. Die Souveränität, zu entscheiden, ob er seine Schulden bezahlt oder nicht, kann er selbstverständlich nicht straffrei gebrauchen. Der Preis für die Souveränität des Schuldnerlandes ist im Falle drohender Überschuldung der sogenannte sudden stop in der Zahlungsbilanz.« [25] Es hätte aber auch kein Kapital für Zins und Tilgung mehr exportiert werden müssen, was die Zahlungsbilanz wesentlich entlastet hätte. In der Summe hätte eine Insolvenz Griechenland die Möglichkeit zu einem selbstverantworteten Neuanfang auf der Basis der eigenen Ressourcen gegeben. Wie bei insolventen Firmen auch, hätte durchaus die Möglichkeit bestanden, gegen Warenlieferungen bzw. Vorkasse Geld für lebensnotwendige Importe, etwa für Energie, Medikamente oder Vorprodukte der Industrie, zu erhalten.

Austritt aus dem Euro?

Eine Insolvenz des griechischen Staates bzw. eine Einstellung der griechischen Zahlungen für Zins und Tilgung hätte nicht zwingend auch ein Ausscheiden aus der Eurozone und die Rückkehr zur eigenen Währung bedeuten müssen. In der Währungsunion ist die Insolvenz einer staatlichen Entität grundsätzlich nicht anders einzustufen als die Insolvenz eines großen Unternehmens. Für die Märkte hätte der griechische Fall exakt diese Klarstellung bedeutet: Wer Anleihen von Mitgliedsstaaten der Währungsunion kauft, geht damit ähnliche Risiken ein, wie sie der Kauf einer Unternehmensanleihe mit sich bringt. Entscheidend ist die Bonität des Emittenten.

Für die griechische Politik wäre die Frage der Währung Gegenstand einer Abwägung gewesen: Über eine Abwertung wäre es zwar leichter, die in den letzten 12 Jahren aufgebauten Kostennachteile der griechischen Wirtschaft schnell abzubauen. Hans-Werner Sinn hält einen temporären Austritt Griechenlands aus dem Euro für das Beste. Dann könne es abwerten, wieder wettbewerbsfähig werden und später zu einem veränderten Wechselkurs wieder eintreten. So müsse man nur einen einzigen Preis ändern, nämlich den Wechselkurs. Ohne Wechselkursänderung müsste man dagegen Millionen von Preisen und Löhnen senken, damit die griechische Wirtschaft wieder wettbewerbsfähig wird. Zwar würden durch die Abwertung die Auslandsschulden wachsen, aber die müsse man Griechenland sowieso zum großen Teil erlassen. [26] Von einem geringen Vertrauen in die immanente Stabilität der gemeinsamen Währung zeugt das häufig zu hörende Argument, wenn ein Austritt eines Landes einmal vollzogen sei, dann verlören die Märkte generell das Vertrauen in die Zukunft des Euro. Deshalb dürfe auch Griechenland nicht austreten. [27] »Die Märkte« könnten höchstens das Vertrauen in die Zukunft schwacher Partner im Euro verlieren, und das wäre gar nicht mal schlecht, weil diese Länder dann gezwungen wären, sich das Vertrauen durch ihre Politik aktiv zu erwerben. Damit geht es ihnen nicht anders als jedem Unternehmen, bei dem Aktienkurs und Zinsniveau der Anleihen auch vom Marktvertrauen bestimmt werden.

Kenneth Rogoff schlägt vor, Griechenland solle »ein Art Sabbatical vom Euro einlegen«, um die Export- und Tourismuswirtschaft wieder konkurrenzfähig zu machen. Er sagt aber auch: »Wenn Griechenland austritt, werden die Märkte schlüssige Antworten auf zwei Fragen fordern. Erstens: Welche Länder sollen auf jeden Fall im Euro bleiben? Und zweitens: Wie hoch ist der Preis, den Europa dafür zu zahlen bereit ist? Das Problem besteht darin, dass die Europäer keine überzeugenden Antworten auf diese beiden Fragen haben.« [28]

Ohne Austritt aus dem Euro und die damit verbundene Abwertung der neuen Währung wird der Kostenabbau über strukturelle Reformen, insbesondere flexiblere Arbeitsmärkte zu erzwingen sein. Das ist sicherlich ein sehr harter Weg, aber auch nicht härter als das Konsolidierungsprogramm, das sich Estland als Folge der Wirtschaftskrise und vor seinem Beitritt zum Euro zugemutet hat.

Der heutige EZB-Präsident Mario Draghi sanierte in den neunziger Jahren als Staatssekretär im italienischen Schatzministerium den Staathaushalt und schuf so die Voraussetzung für den Beitritt zur Eurozone. Draghi gesteht zu, dass die Abwertung der Lira Anfang der neunziger Jahre der italienischen Wirtschaft durchaus half. Er weist aber auch darauf hin, dass die Wirkung einer Abwertung ohne strukturelle Reformen schnell verpufft. Außerdem bringt eine größere Abwertung meist mehr Inflation mit sich, mit der Folge, dass die Zinsen für die Staatsschuld höher sind. Auch Mitte der neunziger Jahre musste der italienische Staat für seine Anleihen immer noch 600 Basispunkte mehr zahlen als Deutschland. [29]

Die Bankenfrage

Bei unseren Diskussionen im Bundesbankvorstand in den ersten Monaten des Jahres 2010 gerieten immer drei Fragenkomplexe durcheinander und behinderten sich quasi gegenseitig. Das ist auch heute noch bei ähnlichen Diskussionen regelmäßig der Fall:

1. Was ist der richtige Kurs für einen überschuldeten Staatshaushalt  – Insolvenz, Umschuldung, Ausgabensenkung, Abgabenerhöhung, strukturelle Reformen etc.?

2. Ist die durch Anwendung des No-Bail-Out-Prinzips bewirkte Stärkung der Reformkräfte in der Abwägung höher zu bewerten als die durch eine Insolvenz verursachten sozialen Härten, finanziellen und moralischen Folgeschäden?

3. Welche Folgen hat eine Staatsinsolvenz für das Bankensystem und generell für das Vertrauen an den Finanzmärkten sowie deren Funktionsfähigkeit?

Frage 1 kann immer nur im Kontext eines konkreten Staatshaushalts in einer konkreten Volkswirtschaft zu einem bestimmten Zeitpunkt beantwortet werden: Was nämlich für Griechenland im Herbst 2009 richtig war, muss keineswegs für Spanien im Sommer 2012 gelten.

Frage 2 ist eine ordnungspolitische Grundsatzfrage jenseits von Raum und Zeit: Das Recht eines Staates, Schulden zu machen, muss untrennbar verbunden sein mit seiner unbedingten Pflicht, für diese auch aufzukommen. Nur wenn die Politiker und die Bürger, die sie wählen, das genau wissen und auch jenseits allen vernünftigen Zweifels tief verinnerlicht haben, kann Moral Hazard, also die Tendenz, auf Kosten anderer zu leben, verhindert werden. Noch so intensive Vorgaben und Kontrollen können einen Verzicht auf das No-Bail-Out-Prinzip oder die negativen Wirkungen seiner Einschränkung nicht ausgleichen.

Frage 3 muss gelöst bzw. hinreichend beantwortet sein, ehe die Insolvenz eines Staatshaushalts bzw. eine Einstellung oder wesentliche Einschränkung der Zahlungen von Zins und Tilgung einer Staatsschuld tatsächlich erfolgt. Das bedeutet, wenn Banken größere Portfolios von Staatsanleihen besitzen,

- – darf entweder der aus einer Staatsinsolvenz resultierende Verlust nicht so groß sein, dass er das Eigenkapital der einzelnen Bank unter die gesetzliche Eigenkapitalvorgabe absenkt. Das hätte nämlich eine Schließung bzw. Insolvenz der betroffenen Bank zur Folge.

- – Oder der einer Bank durch die Staatsinsolvenz entstehende Verlust an Eigenkapital muss auf anderem Wege ausgeglichen werden, etwa durch Bürgschaften des Staates oder andere Organe mit ausreichender Bonität oder durch eine staatliche Beteiligung an der Bank, notfalls auch mit gesetzlichem Zwang.

Den letzteren Weg hatte man ja bei der Weltfinanzkrise 2008/09 in vielen Staaten mit Erfolg beschritten (vgl. Kapitel 6, Subprime Loans: Die Formel zum Reichtum für alle).

Leider hatte man bei der Konstituierung des No-Bail-Out-Prinzips im Maastricht-Vertrag übersehen, dass dieses nur glaubwürdig ist, wenn eine Bankenkrise als Folge einer staatlichen Insolvenz ausgeschlossen werden kann. Wie bereits im Abschnitt Notenbank und »Sovereign Debt« beschrieben, war damals nicht ausreichend im Blick, dass die Staatsschuld in einer Währungsunion ihren Charakter ändert:

Ein Staat mit eigener Notenbank, der sich in eigener Währung verschuldet, kann streng genommen nicht insolvent werden, er wird vielmehr ein unbewältigtes Schuldenproblem durch Inflation lösen: Dabei verlieren zwar mit der nationalen Währung auch die Staatsanleihen an realem Wert, es gibt aber niemals einen Ausfall bei Zins und Tilgung und deshalb bei einer in dieser Währung bilanzierenden Bank auch niemals einen Abschreibungsbedarf auf Staatsanleihen. Für Fremdwährungsanleihen im Bankenbesitz gab es dagegen schon immer das übliche Devisenkursrisiko.

Bei gleicher Qualität staatlicher Politik verändert sich das Risiko einer Staatsanleihe allein dadurch, dass es im einen Fall eine Notenbank als Lender of last Resort gibt und im anderen Falle nicht. Den Banken gefällt das überhaupt nicht, den Rating-Agenturen und den meisten Investoren an den Märkten auch nicht. Die Abstufungen in der Bonität von Euroländern wurden sogar ausdrücklich mit dem fehlenden Lender of last Resort begründet. Von daher stammt auch der Druck auf die EZB, notfalls öffentliche Anleihen unbegrenzt zu kaufen, um Kursverluste zu begrenzen.

In einer ungewöhnlichen Äußerung hatte sich der französische Zentralbankpräsident Christian Noyer im Dezember 2011 öffentlich darüber beklagt, dass die Rating-Agenturen die Bonität von Großbritannien besser einschätzten als die von Frankreich, obwohl sowohl das laufende Defizit als auch der Schuldenstand in Frankreich günstiger seien. [30] Wolfgang Münchau schrieb darauf in einem beißenden Kommentar, der wirkliche Unterschied sei eben, dass Großbritannien wegen seiner nationalen Notenbank nicht in der Währungsfalle sitze, während Frankreich wegen des Fehlens einer eigenen Währung wirtschaftlich gesehen eine sub-souveräne Zone sei. [31]

Hätten die Banken und andere Investoren in Staatsanleihen, aber auch die Regulatoren in der jeweiligen nationalen Bankaufsicht und den internationalen Gremien die Implikationen des No-Bail-Out-Prinzips des Maastricht-Vertrages richtig verstanden, so wäre es nie dazu gekommen, dass entsprechend dem Basel-II-Abkommen Staatsanleihen als risikofreie Kapitalanlagen gelten, die nicht mit Eigenkapital unterlegt werden müssen. Auch hätte sich schon recht frühzeitig eine stärkere Differenzierung in der Verzinsung von Staatsanleihen des Euroraumes eingestellt (vgl. Abschnitt Zinsen).

Mit Ausbruch der Krise um die griechischen Staatsfinanzen gab es hier ein überstürztes Lernen. Die Anforderungen an das regulatorische Eigenkapital der Banken wurden generell erheblich verschärft, [32] und es ist im Gespräch, Mindestkapitalquoten für Banken einzuführen, die unabhängig von der Risikogewichtung des jeweiligen Anlageportfolios sind. [33]

Es ist jedenfalls völlig klar und auch kein Zeichen krisenhafter Entwicklung, dass Investoren rund um die Welt, bei Banken, Lebensversicherungen, Fonds und in der privaten Vermögensverwaltung, das spezifische Risiko von Staatsanleihen des Euroraums neu gewichten. Das bedeutet, dass sie sich für eine Übergangszeit netto erst einmal von Beständen trennen, bis sie eine erwünschte neue Portfoliostruktur erreicht haben. Das erhöht tendenziell das Zinsniveau für alle jene Staaten im Euroraum, die keine wirklich erstklassige Bonität haben.

Derartige Fragen wurden aber, wie erwähnt, praktisch gar nicht diskutiert, bis die Krise um die griechischen Staatsfinanzen ausbrach. Als die Krise dann da war, war die Anwendung des No-Bail-Out-Prinzips so lange psychologisch und politisch unglaubwürdig, wie eine Lösung für das Bankenproblem nicht auf dem Tisch lag.

Der wohl größte Fehler, der damals gemacht wurde, lag in eben diesem Punkt: Man rettete den griechischen Staatshaushalt, um die griechischen Staatsanleihen zu retten, und dachte nicht ausreichend darüber nach, dass es im Frühling 2010 viel billiger gewesen wäre, sich auf die Abschirmung der Banken zu konzentrieren. Damit hätte man das No-Bail-Out-Prinzip auch nicht beschädigt.

Im Juni 2011 betrugen die Forderungen deutscher Banken gegenüber griechischen Schuldnern noch 28 Mrd. €. Selbst die vorsichtige Bundesbank schätzt die »unmittelbaren Belastungen« der deutschen Kreditinstitute aus einem Ausfall dieser Forderungen als »handhabbar« ein. [34] Man hätte den Banken im Falle einer Insolvenz Griechenlands durch Garantien oder Kapitalzuführungen auch gar nicht die vollen Verluste ersetzen müssen, sondern nur jenen Teil der Verluste, der das Eigenkapital der Banken unter das regulatorische Minimum getrieben hätte. Im Falle Deutschlands lag der Löwenanteil der griechischen Staatsanleihen sowieso bei zwei Banken, die bereits unter dem staatlichen Rettungsschirm waren, nämlich der Commerzbank und der Hypo Real Estate.

Tabelle 4.2 Konsolidierte Auslandsforderungen von Banken der BIZ-Länder gegenüber ausgewählten Ländern Ende März 2010

Quelle: Sachverständigenrat für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung, Jahresgutachten 2010/11, Wiesbaden 2010, S. 54. BIZ-Länder sind Länder, die an die Bank für internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) berichten.

Die konsequente Anwendung des No-Bail-Out-Prinzips im Falle Griechenlands hätte sicher das Misstrauen der Märkte gegenüber anderen Ländern der Eurozone erhöht, aber auch deren Willen zur Selbsthilfe erheblich angespornt. Auch für diese Fälle hätte ein staatlicher Rettungsschirm darauf beschränkt sein müssen, den Banken so weit mit Garantien und Eigenkapital zu helfen, dass die regulatorisch nötigen Eigenkapitalquoten jederzeit erfüllt sind.

Über viele Jahre war die Bankenregulierung national und international darauf ausgelegt gewesen, eine immer feinere Risikoadjustierung der Eigenkapitalanforderungen vorzunehmen. Das schuf eine Scheinsicherheit. Sowohl die Weltfinanzkrise 1997–99 als auch die Krise um die griechischen Staatsfinanzen nahmen darin ihren Anfang, dass »bewährte« Risikomodelle plötzlich nicht mehr galten. Anlageklassen, die mit AAA bewertet waren, wurden in der Weltfinanzkrise plötzlich zu »toxic assets«, und am Fall Griechenlands musste man bitter lernen, dass auch Staatsanleihen ein Ausfallrisiko haben können.

Der Wettbewerbsökonom Martin Hellwig ist mittlerweile der Ansicht, dass Banken generell ein Eigenkapital von 20 % bzw. sogar 30 % vorhalten sollten. [35] Das Argument, Eigenkapital sei zu teuer und solche Eigenkapitalvorhaben schränkten die Kreditvergabe übermäßig ein, hält er für eine reine Schutzbehauptung der Bankenlobby. [36] Hellwig ist auch dafür, auf eine Risikogewichtung der Bankaktivitäten völlig zu verzichten, jede Geldanlage, jeder Kredit müsse mit demselben Eigenkapital unterlegt sein. Er meint:

»Die Vorstellung, dass wir Risiken messen können, ist eine Illusion. Da hat man es mit Korrelationen zu tun, die nicht mit einem stationären Verteilungsmodell zu messen sind und die sich im Zeitablauf dauernd verändern. In den quantitativen Modellen wird eine Superpräzision suggeriert, die am Ende illusorisch ist. Die Verwendung der Risikomodelle ist zwar nützlich, weil sie die Banken zwingt, Risiken zu thematisieren und sich ein konsistentes Bild davon zu machen. Sie ist aber problematisch, wenn die Banken fast ausschließlich darauf abstellen, etwa in der internen Steuerung, der Festlegung der Unternehmensstrategie oder der Höhe des Eigenkapitals. Die Höhe des Eigenkapitals sollte nicht alleine davon abhängen, welche Risiken man erkannt hat.« [37]

Für diese Erkenntnis sind die Staatsanleihen Griechenlands das beste Beispiel: Was nützt einer Bank das schönste Risikomodell, wenn sich in der gesamten Bank offenbar niemand rechtzeitig für die realen Verhältnisse in Griechenland interessiert oder sich die logische Bedeutung des No-Bail-Out-Prinzips vor Augen geführt hat. Wer in der Bankenwelt in solchen Fragen die notwendige Vorsicht walten ließ, hatte allerdings viele Jahre weniger verdient als die Optimisten. In guten Zeiten sind die Karrierechancen der Optimisten in der Bankenwelt eben deutlich besser, und das führt offenbar immer wieder dazu, dass das Vorsichtsprinzip in den Banken in länger andauernden guten Zeiten gefährdet ist. [38] Wer mit wenig Eigenkapital scheinbar gute Geschäfte macht, hat eben für lange Zeit höhere Renditen. Strikte Eigenkapitalvorschriften dienen also dazu, die Banken vor sich selbst zu schützen. Es ist immerhin interessant, dass die beiden Schweizer Großbanken Credit Suisse und UBS die nach der jüngsten Reform besonders scharfen Schweizer Eigenkapitalvorschriften als einen Wettbewerbsvorteil ansehen, [39] und auch die Briten wollen in den Anforderungen an ihr Bankensystem wesentlich weiter gehen, als gegenwärtig in der EU geplant ist. [40]

Ansteckung, Brandmauern und Bazookas

Die Erkenntnis, dass Staatsanleihen von Euroländern wegen des Fehlens einer nationalen Währung spezifische Risiken mit sich bringen, begann sich, wie bereits beschrieben, erst mit Beginn der Griechenlandkrise bei den Anlegern, darunter auch den Banken, auszubreiten. Das führte nicht nur zu einer Neubewertung der Anleihen von Griechenland und anderer Euroländer mit besonders kritischer Entwicklung der Staatsverschuldung, sondern generell zu größerer Vorsicht gegenüber Staatsanleihen aus dem Euroraum.

Eine Veränderung von dauerhaften Risiko-Einschätzungen hat auf längere Sicht stets auch eine veränderte Zusammensetzung von Investitions-Portfolios zur Folge. Dieser Effekt alleine hätte schon ausgereicht, um die Nachfrage nach Staatsanleihen bestimmter Euroländer für einige Zeit zu dämpfen mit entsprechenden Folgen für Absatzmöglichkeiten und Zinsniveaus.

Es kam aber erschwerend hinzu, dass nach den Regeln des Basler Ausschusses Anlagen von Banken in Staatsanleihen nicht mit Eigenkapital unterlegt werden müssen. Das machte Staatsanleihen zu Geldanlagen, die für Banken scheinbar besonders attraktiv waren. [41] Die Erfahrungen seit 2009 haben diese Einschätzung allerdings geändert. Die Europäische Bankenaufsicht (EBA) verlangte in ihrem Stresstest vom November 2011, dass die Banken bis Mitte 2012 ihr Eigenkapital auf 9 % erhöhen, um drohende Verluste aus Staatsanleihen, z.B. im Rahmen der Umschuldung Griechenlands, verkraften zu können. [42]

Die Eigenkapitalquote kann eine Bank erhöhen, indem sie neue Mittel einwirbt oder den Umfang von Geldanlagen und Ausleihungen senkt. Die Banken gingen in den letzten beiden Jahren vor allem den letzteren Weg. Viele versuchten aus diesem Grunde, ihr Engagement in Euro-Staatsanleihen zu vermindern, auch dies bewirkte bei vielen Anleihen fallende Kurse und steigende Zinsen.

Schließlich wurden die fortgesetzten Diskussionen um den Kurs der Finanzpolitik einzelner Eurostaaten und der offenkundige Misserfolg immer neuer Rettungsgipfel zu einem eigenständigen Belastungsfaktor und nährten Zweifel am Fortbestand des Euro, die insbesondere in der angelsächsischen Presse geschürt wurden. Das Ergebnis von Anleihe-Auktionen der Euroländer wurde intensiv beobachtet und teilweise mit panischen Untertönen kommentiert. Die Banken hatten wachsende Scheu, einander am Interbankenmarkt Geld zu leihen, und legten überschüssiges Geld lieber zu niedrigen Zinsen, aber sicher, bei der EZB an. Diese Tendenz hält auch im Frühjahr 2012 noch an. Es gab auch wachsende Schwierigkeiten für europäische Banken, sich Dollar zu beschaffen, weil Banken außerhalb des Euroraums bestrebt waren, ihre Euro-Positionen abzubauen.

Diese Entwicklung machte die Verbesserung des Vertrauens in die Entwicklung der Staatsfinanzen der Euroländer immer dringlicher. Im November 2011 äußerte dazu der wissenschaftliche Beirat beim Bundeswirtschaftsministerium: »Die gegenwärtige Krise hat sich bislang weitgehend als Krise der Staatsfinanzen verschiedener Euro-Staaten ausgeprägt, die erhebliche Rückwirkungen auf die Funktionsweise der Finanzmärkte entwickelt hat. Die Krise der Staatsfinanzen ist im Wesentlichen auf Strukturprobleme der Mitgliedstaaten zurückzuführen. Die massiven Rückkopplungen zwischen Staatsfinanzen und Finanzmärkten nähren die Befürchtung, dass ohne durchgreifende wirtschaftliche und politische Reformen das Eurogebiet in seiner jetzigen Form keinen fortdauernden Bestand haben könnte.« [43]

Die EZB zeigte sich alarmiert, in ihrem Bericht zur Finanzstabilität vom Dezember 2011 stellte sie vier Schlüsselrisiken für die Finanzstabilität im Euroraum heraus:

- – Ansteckung durch negative Rückkopplungen zwischen den Problemen der Staatsfinanzen, des finanziellen Sektors und dem Wirtschaftswachstum [44]

- – Refinanzierungsengpässe im Bankensektor der Eurozone [45]

- – Konjunkturrückgang, wachsende Kreditrisiken für die Banken und die negativen Folgen einer restriktiveren Kreditvergabe

- – Ungleichgewichte zwischen den großen globalen Volkswirtschaften und das Risiko einer scharfen Verlangsamung des globalen Wachstums [46]

EZB-Präsident Draghi warnte am 19. Dezember 2011 vor dem Wirtschafts- und Währungsausschuss des Europäischen Parlamentes gar vor einer neuen Bankenkrise, [47] und die EZB entschloss sich zu dem ungewöhnlichen Schritt, den Banken für drei Jahre unbegrenzt Geld zum jeweils gültigen Zinssatz der Notenbankrefinanzierung zu leihen. Auf diese Weise wurden den Banken am 21. Dezember 2011 489 Mrd. € und am 29. Februar 2012 nochmals 530 Mrd. € für drei Jahre verliehen. Damit wurden den Banken sowohl die Vergabe von Krediten an Private als auch der Ankauf von Staatsanleihen, zumindest von kürzer laufenden, erleichtert. [48] Das waren zwar nicht die vom wissenschaftlichen Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft geforderten »durchgreifenden wirtschaftlichen und politischen Reformen«, aber immerhin eine handfeste Wegzehrung für die bedrängten Kapitalmärkte auf dem Weg dorthin.

Als Ergebnis sanken die Zinsaufschläge für Anleihen von Spanien und Italien gegenüber deutschen Bundesanleihen deutlich. Die Märkte beruhigten sich. Gleichwohl hielt der Druck insbesondere im angelsächsischen Raum an. Dort wurde immer wieder gefordert, die »Bazooka« einzusetzen bzw. die »Brandmauer« zu verstärken, indem das ESM-Volumen erhöht wurde. [49] Der Umstand, dass vor allem Deutschland beim zweiten Hilfspaket für Griechenland die Konditionalität verschärfen wollte, galt als Angriff auf die Solidarität im Euroraum. [50] Die eingetretene Entspannung an den Märkten wird aber von vielen Unternehmen, Banken und Versicherungen im Frühjahr 2012 noch als künstlich und fundamental fragil wahrgenommen. Deshalb wappnen sich mehr Banken und Unternehmen mit Vertragsklauseln gegen einen Zerfall der Eurozone und gestalten ihr Anlage-und Refinanzierungspolitik möglichst so, dass bei einer Rückkehr zu nationalen Währungen keine Bilanzierungslücken entstehen. [51]

Über all diesen Sorgen gerät leicht der Kern der Probleme in Vergessenheit: Gegen einen staatlichen Schuldner gibt es nur dann Misstrauensbekundungen der Märkte, die sich in steigenden Zinsen und Spekulationswellen äußern, wenn dieser seine Finanzen nicht im Griff hat. Dies ist aber immer ein Ausdruck politischen Versagens. Dagegen helfen weder Brandmauern noch Bazookas. Deshalb machen die Banken und die Märkte immer wieder Druck auf einen Haftungsverbund für Staatsanleihen, der den gesamten Euroraum umfasst.

Eurobonds

In der gesamten Rettungsdiskussion tauchte, so wie das Ungeheuer von Loch Ness im Sommerloch, immer wieder die Forderung nach Eurobonds auf. Die Haftung durch gemeinsam begebene Anleihen ist der ultimative Rettungsschirm. Sie schlägt Garantien, Fondslösungen und Firewalls jedweder Art und vereint hinter den so begebenen Anleihen die Finanzkraft des gesamten Euroraums.

Natürlich treiben Eurobonds auch das Risiko des Moral Hazard auf die Spitze. Die bisherige Erfahrung zeigt ja, dass die Länder mit zu hoher Verschuldung tendenziell nur die Märkte ernst nehmen. Erst als der Zinsaufschlag gegenüber deutschen Anleihen bedrohlich wuchs, kamen in Italien im Herbst 2011 staatliche Sparmaßnahmen in Gang. [52] Aus deutscher Sicht dürften Eurobonds deshalb nur akzeptabel sein, wenn die übrigen Länder bereit wären, sich quasi einer deutschen »Finanzdiktatur« zu unterwerfen. Formal haften zwar alle Eurostaaten gesamtschuldnerisch für Eurobonds. Tatsächlich aber werden die Länder mit weniger solider Finanzpolitik durch Eurobonds von den wirtschaftlichen Folgen ihres finanziellen Handelns entlastet, während die solideren Länder zusätzliche Haftungsrisiken auf sich nehmen.

Da gemeinsame Haftung auch gemeinsame Entscheidungen über finanzpolitische Fragen bedeutet, implizieren Eurobonds letztlich die Vergemeinschaftung finanzpolitischer Entscheidungen im Euroraum. Weil aber nach jeder denkbaren Entscheidungsregel (Bevölkerungszahl, BIP, gleiches Stimmgewicht pro Mitgliedsland) die finanziell weniger soliden Länder im Euroraum die Mehrheit haben, heißen Eurobonds nichts anderes als die ultimative Vergemeinschaftung der Finanzpolitik zu Lasten der finanzstarken Länder.

Der Eurobond ist die konsequenteste nur denkbare Verneinung des No-Bail-Out-Prinzips. Das sollte unmittelbar einleuchtend sein. Darum ist die ständig wiederholte Forderung nach Eurobonds zumeist nicht Ausdruck einer besonderen Begriffsstutzigkeit jener, die sie fordern, sondern Frucht der Erkenntnis, dass sich so ganz andere Ziele befördern lassen. Dazu ist ein Blick auf die unterschiedlichen Gruppen aufschlussreich, die Eurobonds fordern:

- – In der deutschen Politik votieren Vertreter der SPD, der Grünen und der Linkspartei mehrheitlich für Eurobonds. Sie offenbaren damit nicht nur ein tiefes Unverständnis für die psychologischen Voraussetzungen und objektiven Rahmenbedingungen einer soliden staatlichen Finanzwirtschaft (vgl. Kapitel 7) sowie für die Quellen deutschen Wohlstands. Sie sind außerdem getrieben von jenem sehr deutschen Reflex, wonach die Buße für Holocaust und Weltkrieg erst endgültig getan ist, wenn wir alle unsere Belange, auch unser Geld, in europäische Hände gelegt haben.

- – Große Freunde von Eurobonds sind Teile der Bankenwelt und überhaupt die meisten großen institutionellen Investoren, die international tätig sind. Dadurch würde nämlich eine neue liquide Anlageklasse geschaffen, die den Vergleich mit amerikanischen Bundesanleihen nicht zu scheuen braucht. Und sollte der Euroraum doch einmal auseinanderbrechen, so stünde hinter jedem bis dahin begebenen Eurobond die volle Finanzkraft der Bundesrepublik Deutschland.

- – Für Eurobonds sind die Südländer der Eurozone inklusive Frankreich. Diese Vergemeinschaftung der Haftung macht den Euroraum fraglos stabiler. Sie macht aber letztlich auch das Wirtschaften aus einem gemeinsamen Finanztopf zwingend und ist wohl der Kern dessen, was der französische Präsident Sarkozy unter der von ihm immer wieder geforderten gemeinsamen Wirtschafts- und Finanzregierung versteht.

- – Für Eurobonds ist schließlich die Europäische Kommission. Die dadurch erzwungene gemeinsame Finanzpolitik würde ihr einen großen Machtzuwachs bescheren.

- – Für Eurobonds oder andere Formen gemeinsamer Haftung für staatliche Verbindlichkeiten sind ferner all jene Ökonomen, die der Meinung sind, eine Währungsunion ohne Lender of last Resort sei immanent instabil. Das ist eine starke Minderheit der Ökonomen in Deutschland und eine Mehrheit der Ökonomen in Großbritannien und den USA.

- – Auch der Vorschlag des Sachverständigenrats für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung, für Teile der aufgelaufenen Verschuldung der Euroländer einen gemeinsamen Schuldenfonds einzurichten, [53] geht in die Richtung von Eurobonds (vgl. Kapitel 7, Abschnitt Eurobonds und andere Elemente gemeinschaftlicher Haftung).

Angela Merkel hat sich Mitte 2011 zu der Sprachregelung durchgerungen, dass Eurobonds nur am Ende einer Integration der Finanzpolitik stehen könnten. Das ist einerseits nicht falsch, es lässt andererseits aber die Konturen eines gefährlichen »Kompromisses« erkennen, der den Grundfehler des Maastricht-Vertrages wiederholen könnte:

- – Damals bestand der Kompromiss darin, die D-Mark im Austausch gegen die No-Bail-Out-Klausel und die Regelungen des Maastricht-Vertrages zur finanziellen Stabilität der Haushalte hinzugeben. Real umgesetzt wurde davon nur die Aufgabe der D-Mark.

- – Demnächst könnte der Kompromiss darin bestehen, Eurobonds im Austausch gegen wirksame Stabilitätsvorgaben der EU für die nationalen Haushalte zu gewähren. Real umgesetzt – und zwar unwiederbringlich – würde auch davon nur der erste Teil werden. In Kapitel 8 wird noch gezeigt werden, dass es unmöglich ist, einen nationalen Haushalt durch äußere Vorgaben zur finanziellen Solidität zu zwingen.

Lender of last Resort

Die besondere Problematik, die daraus entsteht, dass die EZB für die Nationalstaaten im Euroraum nicht der Lender of last Resort ist, habe ich bereits wiederholt geschildert. Sie ist für eine Währungsunion ohne gemeinsames staatliches Dach zentral.

Nach seiner Amtsübernahme hatte EZB-Präsident Draghi im November und Dezember 2011 wiederholt recht klar gesagt, dass eine monetäre Finanzierung durch die EZB mit dem Maastricht-Vertrag ausgeschlossen sei und für ihn auch in Zukunft ausscheide. Er hatte gleichwohl das am 9. Mai 2011 beschlossene und im August 2011 erweiterte Ankaufsprogramm der EZB für Staatsanleihen verteidigt, weil es die Funktionsfähigkeit des geldpolitischen Transmissionsmechanismus sicherstelle.

Diese restriktive Haltung traf in der angelsächsischen Welt auf weitverbreitete Unzufriedenheit. Der Milliardär und Hedge-Fonds-Manager John Paulson forderte in der Financial Times am 15. Dezember 2011 »The eurozone needs a post-Lehman style firewall« und schlug ein »ECB sovereign guarantee programme« vor. Damit solle Spanien, Italien und anderen Ländern ermöglicht werden, ihre fälligen Schulden »at reasonable rates« bei der EZB zu refinanzieren. So solle der europäische Bankensektor vor der Ansteckung durch die Staatsschuldenkrise im Euroraum bewahrt werden. [54]

Die EZB ist zwar kein Lender of last Resort für die Staaten, es gehört aber zu ihren Kernaufgaben, dass sie ein solcher für die Banken ist. Dieser Aufgabe wurde sie ja auch durch die beiden Zuteilungen von zusammen über einer Billion Euro für drei Jahre am 21. Dezember 2011 und 29. Februar 2012 gerecht. Es ist legitim, wenn Banken dieses Geld auch für den Ankauf von Staatsanleihen verwenden. Dies ist ein sicheres Geschäft, wenn diese Anleihen nicht länger als drei Jahre laufen und sich höher als mit dem EZB-Refinanzierungszins, gegenwärtig 1 %, verzinsen. Der französische Präsident Sarkozy konnte es denn auch nicht lassen, auf diese Möglichkeit, die EZB-Kredite in Richtung der Staatshaushalte umzuleiten, explizit hinzuweisen. Draghi selbst zog es vor, die Erwartung zu äußern, die verbesserten Refinanzierungsmöglichkeiten der Banken sollten für mehr Kredite an Unternehmen verwendet werden.

Jedenfalls sieht man an diesem Beispiel sehr gut, wie gleitend und unscharf die Übergänge zwischen der satzungsgemäßen Aufgabe der EZB zur stabilitätsgerechten Refinanzierung des Bankensektors einerseits und fragwürdigen Hilfen zur Refinanzierung der Staatsschuld andererseits sind.

Diese Unschärfe ist aber auch riskant, weil sie Verantwortlichkeiten verwischt: »Angesichts strauchelnder Banken ist zu befürchten, dass sich die Zentralbank noch zu ganz anderen Schritten drängen lässt. Das muss Grenzen haben. Es sind die Staaten, die ihre Haushalte in Ordnung bringen müssen, und sie sind es auch, die das Recht und die Pflicht haben, ihre maroden Banken auf Vordermann zu bringen. Die Zentralbank kann bei der Überbrückung helfen, sie kann diese Last aber nicht in vorauseilendem Gehorsam übernehmen.« [55] Thomas Mayer, der Chef-Volkswirt der Deutschen Bank, ist da schon etwas weiter. Er äußerte zum Jahresende 2011 quasi offiziös die Einschätzung, dass die EZB »einen Teil der Schulden über die Jahre weginflationieren« werde. [56] Das ist über unterschiedliche Wege möglich, auch ohne Ankäufe von Staatsanleihen einfach durch eine fortgesetzt leichte Geldpolitik.

Die Rettungspolitik und das Grundgesetz

Ich bin kein Jurist, hatte aber in meinem Berufsleben viel mit Juristen zu tun und habe daraus nachhaltige Eindrücke empfangen. Einer der nachhaltigsten wurde mir im Herbst 1988 zuteil. Ich war damals im Bundesministerium der Finanzen Leiter des Referats »Finanzfragen des Verkehrs, Verkehrsbeteiligungen« und damit unter anderem für das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) zuständig. Dieses Gesetz regelte die Beteiligung des Bundes an Verkehrsinvestitionen der Gemeinden. Es gab ebenso wie die anderen im Grundgesetz geregelten Gemeinschaftsaufgaben bei den konkreten Ausführungsgesetzen immer wieder Anlass zu verfassungsrechtlichen Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern, die in der zweiten Hälfte der achtziger Jahre stark zugenommen hatten.

Mir wurde die Logik nicht klar, nach der unsere Verfassungsrechtler im Hause wie auch das Bundesverfassungsgericht (BVG) sich bei solchen Fragen positionierten, und dazu befragte ich den zuständigen Leiter des Verfassungsreferats, Ministerialrat Schäfer, im Verlauf eines gemeinsamen Spaziergangs am Rhein. [57] Ich fragte also: »Sagen Sie mal, Herr Schäfer, nach welchen Maßstäben bilden Sie eigentlich Ihr Urteil, wenn Sie so eine verfassungsrechtliche Stellungnahme schreiben?« »Tja«, antwortete er, »ich überlege mir, wie das BVG voraussichtlich entscheiden wird.« »Und nach welchen Maßstäben bildet das BVG sein Urteil?« »Die gucken auf den Bundesrat.« »Was heißt das?« »Ganz einfach, ist der Bundesrat bei knapper Mehrheit gespalten, dann ist die angestrebte Gesetzesänderung wahrscheinlich verfassungswidrig. Ist aber der Bundesrat mit breiter Mehrheit für die Gesetzesänderung, dann ist sie wahrscheinlich verfassungsgemäß.« Ich war platt, beim BVG entschied offenbar nicht die tiefere Einsicht esoterischer Verfassungsexperten, sondern der machtpolitisch orientierte gesunde Menschenverstand.

Damals erkannte ich: Niemals würde sich das BVG gegen eine breite politische Strömung stellen. Und so war es ja auch bei den verschiedenen Urteilen rund um den Euro. Bereits bei dem grundlegenden Maastricht-Urteil vom 12. Oktober 1993 hatte das BVG den Primat der Politik gegenüber der Verfassung betont:

»Hiermit wird indes keine verfassungsrechtliche, sondern eine politische Frage aufgeworfen. Die Währungsunion ohne eine gleichzeitige oder unmittelbar nachfolgende politische Union ins Werk zu setzen, ist eine politische Entscheidung, die von den dazu berufenen Organen politisch zu verantworten ist. Stellt sich heraus, dass die gewollte Währungsunion ohne eine (noch nicht gewollte) politische Union nicht zu verwirklichen ist, bedarf es einer erneuten politischen Entscheidung, wie weiter vorgegangen werden soll.« [58]

Bei der Klage gegen den Euro-Stabilisierungsmechanismus argumentierte Dieter Murswiek im Mai 2010 als Prozessvertreter des Bundestagsabgeordneten Peter Gauweiler aus meiner Sicht sehr schlüssig:

»Der Verstoß gegen das Bail-Out-Verbot durch den Euro-Stabilisierungsmechanismus ist nicht eine einmalige, sozusagen punktuelle Vertragsverletzung. Vielmehr wird die rechtliche Konzeption, die der Vertrag zur Sicherung der Geldwertstabilität des Euro enthält, durch die in ihrem Zusammenhang zu betrachtenden verschiedenen ›Rettungspakete‹, mit denen die Europäische Union und die Euro-Mitgliedstaaten das Bail-Out-Verbot aushebeln, dauerhaft zerstört und durch eine völlig andere Konzeption – eine Haftungs- und Transfergemeinschaft  – ersetzt.… Was mit dem Euro-Stabilisierungsmechanismus im Kontext mit der zuvor beschlossenen Griechenlandhilfe geschieht, ist eine de-facto-Änderung der Grundkonzeption der vertraglichen Regeln zur Sicherung der Stabilität des Euro. Man kann politisch darüber streiten, ob eine solche Abkehr von der bisherigen Konzeption sinnvoll ist oder nicht. Rechtlich jedenfalls ist ein so fundamentaler Konzeptionswechsel nur durch eine förmliche Änderung des Vertrages möglich. Die Zustimmungsgesetze zum Vertrag von Maastricht und den Folgeverträgen bieten für einen so fundamentalen Konzeptionswechsel keine Grundlage.« [59]

Diesem Kernargument entzog sich das BVG, indem es urteilte:

»Soweit der Beschwerdeführer … auch eine außervertragliche Änderung der … Konzeption zur Sicherung der Preisstabilität des Euro rügt, ist seine Verfassungsbeschwerde unzulässig.… Der Beschwerdeführer … hat nicht hinreichend substantiiert dargelegt, inwieweit innerstaatliche Anforderungen an die besondere Verantwortung deutscher gesetzgebender Körperschaften im europäischen Integrationsprozess … nicht gewahrt sein könnten.… Insbesondere bedarf es keiner Entscheidung darüber, wann Maßnahmen der deutschen öffentlichen Gewalt, die außervertraglich auf das primäre Unionsrecht einwirken beziehungsweise dieses materiell oder institutionell ergänzen, im Verfahren der Verfassungsbeschwerde einem Zustimmungsgesetz zu völkerrechtlichen Verträgen entsprechend angefochten werden können.« [60]

Indem das Bundesverfassungsgericht die einschlägigen Ausführungen des Beschwerdeführers pauschal nicht hinreichend substantiiert nannte, entzog es sich einer Aussage darüber, ob mit den Hilfsmaßnahmen ein fundamentaler Konzeptionswechsel der vertraglichen Regelungen zur Währungsunion vorliegt und wie dieser verfassungsrechtlich zu bewerten ist. Joachim Jahn nannte das Urteil eine »Carte blanche« und brachte seine politische Substanz treffend auf den Punkt:

»Die ganz große Koalition der Euroretter hat jetzt freie Bahn: Das Bundesverfassungsgericht hat unmissverständlich klargestellt, dass es der Politik nur bei einer ›evidenten Überschreitung von äußersten Grenzen‹ in den Arm fallen würde. Diese hat ansonsten das alleinige Recht, die Wahrscheinlichkeit von Haushaltsrisiken und deren wirtschaftliche Tragbarkeit zu beurteilen. Dass es keinen Automatismus in eine Transferunion geben dürfe, wie Gerichtspräsident Andreas Voßkuhle zugleich verkündete, ist da nicht mehr als ein Lippenbekenntnis. Denn eine solche Dynamik ist schon im gegenwärtigen Rettungsschirm angelegt. Erst recht wird dies nach seiner geplanten Ausweitung und Verewigung gelten.«

Das Urteil hat auch weitergehende Implikationen. Der damit abgesteckte rechtliche Freiraum in finanzpolitischen Fragen stellt die Verlässlichkeit der verfassungsrechtlichen Schuldenbremse in Frage, ehe diese überhaupt praktische Bedeutung gewonnen hat:

»Wer will, mag aus dem Urteil zumindest Argumente gegen die Einführung von Eurobonds herauslesen. Klare Schranken hiergegen errichtet es jedoch leider nicht. Wohl ohne es zu wollen, weist der Richterspruch den Befürwortern immer weiterer Rettungspakete sogar eine Hintertür: die Schuldenbremse, die der Bundestag mittlerweile ins Grundgesetz aufgenommen hat, gilt zwar für die Aufnahme von Krediten, aber – zumindest dem Wortlaut nach – nicht für die Übernahme von Gewährleistungen. Erkennbar hätten die Karlsruher Richter nicht einmal etwas dagegen einzuwenden, wenn eine Handvoll Haushaltspolitiker in einer künftigen Krisenpanik gleich das Mehrfache des jährlichen Bundeshaushalts zugunsten der Staatsschulden von Griechenland, Italien, Spanien und Portugal verbürgen würden. Denn formal wäre das Budgetrecht – angeblich das Königsrecht eines jeden Parlaments – selbst dann gewahrt.« [61]

Da war es nur ein kleiner Trostpreis, dass das Gericht die Rechte der Bundestagsabgeordneten stärkte, indem es bekräftigte, dass der deutsche Bundestag seine Budgetverantwortung nicht durch unbestimmte haushaltspolitische Ermächtigungen auf andere Akteure übertragen könne. Jede größere ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme des Bundes müsse vom Bundestag im Einzelnen bewilligt werden. [62]

Mit diesem Urteil ist der Versuch umfassend gescheitert, gegen weitere Veränderungen von Inhalt und Rahmenbedingungen der Währungsunion Hürden nationalen Rechts aufzurichten. Was immer der Bundestag mehrheitlich entscheidet, wird auch umsetzbar sein. Allerdings hat das Urteil den autonomen Handlungsspielraum der Bundesregierung deutlich eingeschränkt. Auch das ist ein Fortschritt. Zudem hat das Verfassungsgericht schon einmal »nachgebessert«, indem es am 28. Februar 2012 entschied, dass wichtige Rettungshilfen im Bundestag nicht nur von einem kleinen Sondergremium beschlossen werden dürfen. [63]

Mit guter Begründung lässt sich argumentieren, dass der permanente Euro-Stabilisierungsmechanismus ESM einen derartig weiten Schritt in Richtung Transferunion und Haftungsverbund darstellt, dass er durch das Grundgesetz trotz des Parlamentsvorbehalts eigentlich nicht mehr gedeckt ist. Da das Bundesverfassungsgericht offenbar aber nicht gewillt ist, hier eine eindeutige Grenze zu ziehen, haben die Verwaltungsrechtler Wolfgang Kahl und Andreas Glaser eine Volksabstimmung vorgeschlagen, die vom Bundestag anzuordnen wäre. Sie wollen damit »das Bundesverfassungsgericht von der Bürde eines Alles-oder-nichts-Urteilsspruches« entlasten, weil der »schwere Konflikt entweder mit dem Demokratie- oder dem Rechtsstaatsprinzip … das Gericht innerlich zu zerreißen drohte.« [64] Die Idee ist gut, sie kann allerdings nur aus politischer Einsicht verwirklicht werden. Die Waffe des Verfassungsrechts ist seit dem BVG-Urteil zum europäischen Stabilisierungsmechanismus stumpf geworden.

Sechzehn Krisengipfel und viele Rettungsschirme

Am 25. März 2010 hatten die Staats- und Regierungschefs der Euroländer ihre Bereitschaft erklärt, Griechenland notfalls zusätzlich zu den Mitteln des IWF mit eigenen bilateralen Krediten beizustehen.

Das war in Bezug auf das No-Bail-Out-Prinzip der ursprüngliche Sündenfall, er führte in dem vom Bundestag am 7. Mai 2010 verkündeten Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz [65] zu einer Gewährleistungsermächtigung für die Bundesregierung von 22,4 Mrd. €.

Nur 14 Tage später, am 22. Mai 2010, verabschiedete der Bundestag das Euro-Stabilisierungsmechanismusgesetz. [66] Es ermächtigte die Bundesregierung, »Gewährleistungen bis zur Höhe von insgesamt 123 Mrd. € zu übernehmen, sofern diese Notmaßnahmen zum Erhalt der Zahlungsfähigkeit des betroffenen Mitgliedstaates notwendig sind, um die Finanzstabilität in der Währungsunion sicherzustellen«.

Dieses Gesetz war Ausfluss des Krisengipfels vom 7. Mai 2010 gewesen, bei dem der Grundsatzbeschluss für einen Euro-Rettungsschirm gefallen war, der in den kommenden Wochen mit Inhalten gefüllt wurde. So, von Krisengipfel zu Krisengipfel, ging es in den nächsten 18 Monaten weiter. Mehrfach wurde die »Europäische Finanzstabilisierungsfazilität« (EFSF), ein von den Euroländern garantierter Schuldenfonds, »ertüchtigt« und »flexibilisiert«.

Die Erhöhung des maximalen Garantievolumens für Deutschland von 123 Mrd. € auf 211 Mrd € gewann mit dem am 13. Oktober 2011 verkündeten Stabilitätsmechanismus-Änderungsgesetz Gesetzeskraft. [67] Der temporäre EFSF soll 2012 durch einen dauerhaften Europäischen Stabilisierungsmechanismus (ESM) ersetzt werden. Im Herbst 2011 hatte die Vorstellung bestanden, die Mittel des Schuldenfonds mit »Hebelwirkung« einzusetzen und für relativ sichere Kredittranchen andere Kreditgeber einzuwerben. Diese letztlich nicht erfolgreiche Bemühung hätte zwar nicht das Haftungsvolumen erhöht, wohl aber die Wahrscheinlichkeit, dass eine Haftung eintritt. Der Haftungsrahmen des EFSF ist nur ein Teil der direkten und indirekten deutschen Gesamthaftung, diese ist in der Summe mehr als doppelt so hoch (siehe unten).

Die vielen Krisengipfel leisteten nicht nur ständige Umbau- und Vergrößerungsarbeiten am Euro-Rettungsschirm. Sie bemühten sich außerdem um bessere Stabilisierungsvorgaben für die nationalen Haushalte und eine bessere wirtschafts- und finanzpolitische Koordination. Auf jedem Gipfel schien ein »Durchbruch« erreicht, bis sich wenige Tage danach herausstellte, dass neue Fragen auftauchten oder alte Fragen eben doch nicht richtig beantwortet waren.

Der Korrespondent der FAZ in Brüssel, Werner Mussler, schrieb im Dezember 2011 zu seinen Erfahrungen mit 16 Krisengipfeln in zwei Jahren: »Seit zwei Jahren fahren wir jetzt im Krisenmodus, und ein Ende ist nicht in Sicht.… Bis zur nächsten Sitzung lässt es sich immer denken. Was aber hat das dort Besprochene mit dem Rest zu tun, und wie wirkt es sich auf das große Ganze aus? … Können wir sagen, wie es um die Währungsunion in zwei, drei Jahren bestellt ist? Ob es sie noch gibt? … Es gehört zu den Eigenheiten der Entscheidungsfindung in der EU, dass die Gipfelkompromisse großen Interpretationsspielraum lassen, damit nachher immer alle gewonnen haben. Es bedeutet jedoch nur, dass viele Fragen ungelöst sind.« [68]

So ging es auch nach dem Dezember 2011 weiter, und eine Änderung ist auch im Frühjahr 2012, beim Erscheinungstermin dieses Buches, nicht abzusehen.

Anleihekauf durch die EZB: Die Vertreibung aus dem Paradies

Der ursprüngliche Sündenfall in Bezug auf das No-Bail-Out-Prinzip hatte beim Europäischen Rat in Lissabon am 25. März 2010 stattgefunden. Der ursprüngliche Sündenfall in Bezug auf das Verbot der monetären Staatsfinanzierung fand in der Nacht vom 8. auf dem 9. Mai 2010 bei einer Telefonkonferenz des EZB-Zentralbankrats statt. Das kam unverhofft, aber nicht unverschuldet. Die Bundesbank und ihr Präsident hatten es in den Wochen vor der Entscheidung von Lissabon versäumt, sich ausreichend klar zu positionieren. Da half es auch nicht mehr, dass Axel Weber starke Worte fand, nachdem in der Telefonkonferenz des EZB-Rats in der Nacht zum 9 Mai die verhängnisvolle Entscheidung gegen seine Stimme und die von Jürgen Stark gefallen war: »Der Ankauf von Staatsanleihen birgt erhebliche stabilitätspolitische Risiken, und ich sehe diesen Teil des Beschlusses kritisch.« [69]

In der Politik gibt es für das öffentliche Wort den »Kairos«, den richtigen Moment, wo man die Dynamik einer Entwicklung noch beeinflussen kann. Den hatten die Bundesbank und ihr Präsident definitiv verpasst. Wenn nämlich die Krise so groß war, dass sie einen Vertragsbuch bei staatlichen Hilfen für öffentliche Haushalte gebot, dann war sie auch groß genug, um eine Umgehung des Verbots der monetären Finanzierung durch die EZB zu rechtfertigen. Die Katastrophe in der damaligen Entscheidung, Anleihen von Griechenland, Portugal und Irland anzukaufen, lag nicht in der Wirkung auf die Geldpolitik. Diese war damals beherrschbar, und sie ist es auch 2012 noch, nachdem der angekaufte Bestand ein Volumen von 230 Mrd. € (Stand Februar 2012) erreicht hat.

Das Problem war prinzipieller: So wie der Zustand der Jungfräulichkeit, wenn man ihn bewahren möchte, gewissen Aktivitäten eine unüberwindliche sachliche Grenze setzt, so war es auch mit dem Verbot der monetären Staatsfinanzierung. Nachdem das technische Hindernis einmal überwunden war, gab es für weitere Aktivitäten keine wirklich überzeugende, objektive Grenzziehung.

Rein formal kann man ja sogar so argumentieren, wie EZB-Präsident Trichet und die Mehrheit des Zentralbankrats es taten: Eine primäre Finanzierung von Staatshaushalten findet nicht statt, die Anleihekäufe erfolgen ausschließlich am Sekundärmarkt. Dass dies erst die wirtschaftlichen Voraussetzungen schuf, um den betroffenen Ländern den Primärzugang offen zu halten, stand auf einem anderen Blatt. Die mit den Ankäufen ursprünglich eingegangene Wette, dass sich die Anleihekurse auf diese Art stabilisieren ließen, ging nicht auf. Das Ankaufsprogramm wurde zur Dauereinrichtung und ein Jahr später sogar auf Spanien und Italien ausgedehnt. Mit dem Anwachsen notleidender Anleihebestände in ihrem Portfolio verlor die EZB einen Teil ihrer Urteils- und Entscheidungsfreiheit: Es war jetzt nicht mehr möglich, für Insolvenz oder Schuldenschnitt bei den vom Ankaufsprogramm betroffenen Ländern zu plädieren. Das hätte große Lücken in das Eigenkapital der EZB gerissen bzw. dieses aufgezehrt und einen Kapitalnachschuss durch die Anteilseigner erfordert.

Das wollte man vermeiden, und darum konnte man z.B. die Probleme Griechenlands gar nicht mehr objektiv analysieren: Im Jahre 2012 hätte die Staatsverschuldung Griechenlands ohne das zweite Griechenlandpaket 190 % des BIP erreicht. Die Zinszahlungen darauf erfordern 8 % des BIP, das Staatsdefizit beträgt immer noch 7 % und das Leistungsbilanzdefizit liegt ebenfalls bei 7 % des BIP. [70] Das sind völlig absurde Zahlen, die nach Insolvenz beziehungsweise einem sehr starken Schuldenschnitt schreien. Da aber die EZB nicht in die Lage kommen durfte, auf ihren Anleihebestand die dann fälligen Abschreibungen vorzunehmen, suchte und fand man unter Vermeidung eines formellen »defaults« die schon surreale Lösung, die Banken zu einem »freiwilligen« Verzicht auf einen Teil ihrer Forderungen zu bewegen. Dies erhöhte das Misstrauen der Märkte in Staatsanleihen des Euroraums noch mehr, denn da es einen formellen Kreditausfall nicht gab – der Schuldenverzicht war ja »freiwillig«  –, zahlten auch Kreditversicherungen nicht, soweit sie abgeschlossen wurden, denn diese setzen die formelle Feststellung des Zahlungsausfalls voraus. Die im Oktober 2011 erzielte Einigung auf einen »freiwilligen« Schuldenverzicht der privaten Gläubiger erwies sich für die Kapitalmärkte als Rohrkrepierer, woraufhin man beim Europäischen Rat im Dezember 2011 beschloss, künftig auf einen Schuldenschnitt bei ähnlichen Fällen ganz zu verzichten. Das perpetuiert die Überschuldung von Krisenstaaten und treibt die Rettungslogik vollends ins Absurde, zumal dadurch auch die Anpassungslast fiskalischer Sparprogramme dramatisch erhöht wird. [71]

Die deutsche Gesamthaftung: Risiken und Wahrscheinlichkeiten

Die Statik der unterschiedlichen Bürgschaften, Garantien und Vorleistungen erinnert ein bisschen an die Statik der Eissporthalle von Bad Reichenhall: [72] Stürzt das Dach nicht ein, was jahrzehntelang der Fall war, so gibt es auch keinen Schaden. Stürzt es aber ein, so ist der Schaden riesengroß. Es gibt nur keinen Prüfstatiker, der die Wahrscheinlichkeit und die Kosten des Einsturzes für die Euro-Rettungsprogramme zuverlässig vorausberechnen könnte.

Auch die Kernenergie lässt sich als Vergleich heranziehen: Befürworter von Kernkraftwerken wiesen jahrzehntelang darauf hin, dass das Risiko eines GAU ( also eines größten anzunehmenden Unfalls) durch Kernschmelze extrem gering anzusetzen sei. Wegen dieser geringen Wahrscheinlichkeit sei deshalb auch nicht so relevant, dass ein GAU selber sehr gefährlich sei. Dieser Argumentation ist die Energiepolitik bis zu den Ereignissen von Fukushima im Wesentlichen gefolgt. Jetzt soll die Nutzung von Kernenergie abgeschafft werden, da ein GAU eben doch nicht so unwahrscheinlich und damit zu gefährlich ist.

Als Hans-Werner Sinn im Februar 2011 erstmalig die Gesamtrisiken aus den unterschiedlichen Komponenten deutscher Garantien zusammenstellte, [73] begegnete ihm die Politik ähnlich, wie man vor 40 Jahren mit den Kritikern der Kernenergie umging: Hier würden theoretische Risiken mit minimaler Eintrittswahrscheinlichkeit addiert. An der Rechnung selber, die das Ifo-Institut regelmäßig aktualisierte, konnte aber letztlich keine sachliche Kritik geübt werden. Im Frühjahr 2012 sah die Rechnung für die anteilige deutsche Haftung perspektivisch wie folgt aus: [74]

- – 190 Mrd. € deutscher Anteil am ESM (22 Mrd. € in bar, 168 Mrd. € als Garantien)

- – 15 Mrd. € für IWF-Anteil am Rettungsschirm

- – 12 Mrd. € für Bürgschaften aus EU-Haushalt (EFSM)

- – 253 Mrd. € für Bürgschaften für EFSF (inkl. 20 % Aufstockungspotential)

- – 2 Mrd. € für IWF-Anteil am Rettungspaket für Griechenland

- – 94 Mrd. € für EZB-Staatsanleihekäufe bei Ausfall der Krisenländer

- – 197 Mrd € für Target-Verbindlichkeiten bei Ausfall der Krisenländer

Das sind zusammen rund 763 Mrd. €. Verluste in dieser Höhe würden anfallen, wenn das Eurosystem wegen der Zahlungsunfähigkeit einiger Mitglieder auseinanderbräche. Dann würden ja die Gesamtverluste der EZB unter jenen Mitgliedern aufgeteilt, die am Ende noch zahlungsfähig sind. Dieser Fall ist unwahrscheinlich. Im Augenblick ist das System so aufgestellt, dass ständig wachsende Target-2-Salden der Südländer weiterhin durch das EZBS finanziert werden. Das erhöht zwar kontinuierlich die latenten Haftungsrisiken, aber das ganz große Risiko beginnt dann, wenn man versucht, diese Kette zu unterbrechen. Auch in einer Währungsunion gibt es nämlich nichts umsonst: »Während ein Festkurssystem bricht, wenn das (Zahlungsbilanz-) Defizit die Devisenreserven der Zentralbank aufgezehrt hat, so kann die Währungsunion zerbrechen, wenn die starken Länder sich weigern, ständig wachsende Defizite finanzschwacher Länder zu finanzieren.« [75]

Weigern sich die starken Länder nicht, so werden sie durch ständig steigende Beistandslasten geschwächt, ohne dass dies den Defizitländern nachhaltig helfen würde. Stefan Homburg urteilt: »Indem die europäischen Staats- und Regierungschefs den Vertrag brachen und das Beistandsverbot vom Tisch wischten, haben sie eine Büchse der Pandora geöffnet, die sich durch neue ›strenge Regeln‹ nicht wird schließen lassen. Daher wird die Verschuldung auf Jahre hin ein Dauerproblem Europas und eine Belastung der europäischen Beziehungen sein.« [76]

Wirtschaftsregierung und Fiskalunion

Zu den schillerndsten Begriffen, die in der Debatte um die Euro-Rettung immer wieder auftauchen, gehören die »Wirtschaftsregierung« und die »Fiskalunion«.

Frankreich, Italien und andere Südländer des Euroraumes verstehen unter »Wirtschaftsregierung« regelmäßige Treffen der Euro-staaten, auf denen die nationale Wirtschafts- und Finanzpolitik näher abgestimmt wird, vornehmlich mit dem Ziel, die Nordstaaten zu einer stärkeren Nachfrageexpansion, zu stärkeren Lohnerhöhungen und zu einem Abbau der Leistungsbilanzüberschüsse zu bewegen. Unter einer »Fiskalunion« verstehen die Südländer im Idealfall eine Poolung der gemeinsamen finanziellen Ressourcen, mindestens aber Elemente gemeinsamer finanzieller Haftung, vorzugsweise durch Eurobonds. Typisch ist die Kritik des französischen Sozialisten Arnaud Montebourg, Abgeordneter im Europäischen Parlament und bei einem Wahlsieg von François Hollande als Minister vorgesehen, Deutschland habe »einseitig die Kosten für die Unternehmen gesenkt. … Der Euro ist überbewertet, weil das deutschen Interessen dient. Das Konzept der Wettbewerbsfähigkeit ist ein deutsches. Wir fordern eine Neuausrichtung in all diesen Punkten.« [77] »Wirtschaftsregierung« und »Fiskalunion« haben aus der Sicht der Südländer das Ziel, den Wettbewerbsvorsprung Deutschlands und der anderen Nordländer zu verringern und die Haftung des Nordens für südliche Staatsausgaben zu erreichen.

Die deutsche Bundesregierung dagegen verstand seit Beginn der Eurokrise unter diesen beiden Begriffen die Bemühung, verbindliche Vorgaben für eine solide staatliche Finanzwirtschaft zu machen sowie hierfür ein Überwachungsregime und wirksame Sanktionen einzurichten. Der faule Kompromiss liegt auf der Hand: Gegen erneuerte und bekräftigte, schon in der Vergangenheit haltlose Stabilitätsversprechen der Südländer erhalten diese die Mitsprache bei der Wirtschaftspolitik der Nordländer und einen Zugriff auf deren Finanzkraft. Auch auf deutscher Seite hört man unterschwellig immer wieder das Argument, wenn man harte Forderungen an die andere Seite stelle, müsse man diesen doch auch etwas geben.

Hier wird deutlich, welche gigantische Fehlsteuerung die Aufgabe des No-Bail-Out-Prinzips bewirkt hat: Unter diesem Prinzip waren alle gleich. Die Politik der Staaten musste letztlich die Finanzmärkte überzeugen, dass die Verschuldungsentwicklung nachhaltig und die außenwirtschaftliche Position stabil war. Deutschland kam aber nicht in die Lage, anderen souveränen Staaten Vorschriften für ihre Politik machen zu müssen. Nachdem aber die Büchse der Pandora namens Rettungsschirm geöffnet ist und sich auch die EZB vielfältig in Rettungsaktionen verstrickt hat, ist Deutschland plötzlich in der Rolle des großen starken Bruders, der den anderen Vorschriften für ihr Verhalten macht und von dem man ein wenig Entgegenkommen, Barmherzigkeit und verständige Nachgiebigkeit fordert.

Die Bemühung, hier zu einer Einigung zu kommen, führte im Herbst 2011 zum sogenannten »Six-Pack«, einem Konvolut von sechs Rechtsverordnungen und Richtlinien der EU, die sich mit

- – der »wirksamen Durchsetzung der haushaltspolitischen Überwachung«

- – den »Durchsetzungsmaßnahmen zur Korrektur übermäßiger makroökonomischer Ungleichgewichte«

- – der »Beschleunigung und Klärung der Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit«

- – den »Anforderungen an die haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten«

befassen und insgesamt die wirtschafts- und finanzpolitische Aufsicht der Europäischen Kommission über die Mitgliedsstaaten stärken sollen. Dieses Paket füllt im Amtsblatt der Europäischen Union 47 engbedruckte Seiten und trat am 13. Dezember 2011 in Kraft. [78] Es bietet in seiner formelhaften Sprache sowohl den Anhängern einer Wirtschaftsregierung und Fiskalunion wie auch den Befürwortern härterer Stabilitätsvorgaben für die Staatshaushalte zahlreiche Anknüpfungspunkte.

Ein Fortschritt ist immerhin das im Rahmen des »Six-Pack« geplante Frühwarnsystem: Damit sollen Indikatoren zu den Staatshaushalten, zur Außenwirtschaft, zu den Arbeitkosten, zur Beschäftigung und zur privaten Verschuldung integriert betrachtet werden. Problematisch ist der dabei verwendete Begriff von »Ungleichgewicht« allerdings für den Bereich der Außenwirtschaft: Leistungsbilanzüberschüsse und -defizite, ebenso eine zu hohe oder zu niedrige preisliche Wettbewerbsfähigkeit einer Volkswirtschaft werden dabei offenbar als gleichermaßen schädlich angesehen. [79] Hier scheint jenes Denken wieder auf, das vor vierzig Jahren zur »Lokomotivtheorie« führte.

Dagegen taucht das gewaltige Problem der wachsenden Target-Salden unter den Frühwarnindikatoren überhaupt nicht auf. Dabei ist diese an Gewicht immer noch wachsende Zahlungsbilanzkrise im Euroraum ein zentraler Indikator für das, was schiefläuft: Er spiegelt nämlich den Teil des Leistungsbilanzdefizits der Südländer im Euroraum wider, den die Marktteilnehmer nicht mehr zu finanzieren bereit sind. Ehe das »Six-Pack« seine praktische Tauglichkeit und Wirksamkeit beweisen konnte, kam der Paukenschlag des EuroGipfels vom 9. Dezember 2011.

Der zwischenstaatliche Vertrag

Präsident Sarkozy und Bundeskanzlerin Merkel machten dort den Vorschlag,

- – eine Schuldenbremse für die nationalen Haushalte der Euro-länder,

- – deren Überwachung durch die Europäische Kommission

- – und die rechtliche Überprüfung des Vollzuges einer entsprechenden Finanzpolitik durch den Europäischen Gerichtshof

im Europäischen Vertrag (AAEU) zu verankern.

Da die Briten die Zustimmung verweigerten, wenn man ihnen nicht bei ihren Vorstellungen zur europäischen Finanzmarktregulierung entgegenkäme, einigte man sich schließlich auf einen zwischenstaatlichen Vertrag der beteiligten Länder neben dem EU-Vertrag, der allerdings auch durch die Parlamente der beteiligten Länder ratifiziert werden muss. Dies wurde in den Tagen nach dem Gipfel als ein großer Durchbruch gefeiert. Tatsächlich war die Substanz der Einigung zunächst sehr gering, wie die entsprechende Mitteilung der Europäischen Kommission vom 12. Dezember 2011 zeigte. Dort heißt es:

»Auf dem europäischen Gipfel am 8. und 9. Dezember sprachen sich 26 der 27 Mitgliedstaaten für ein hartes Durchgreifen in der Schuldenkrise aus und ebneten den Weg für einen zwischenstaatlichen Vertrag, der mehr Integration, Disziplin und Konvergenz bringen soll. Mit dem Vertrag sollte es möglich sein, die neu erlassenen Vorschriften über Schulden und Defizite einzuhalten.« Als vertragliche Verpflichtungen wurden genannt:

- – »Unterstützung der Empfehlungen der Kommission in Zusammenhang mit dem Verfahren bei einem übermäßigen Defizit mit automatischen Konsequenzen bei Verstößen

- – Verabschiedung einer Regel zur Gewährleistung eines ausgeglichenen Haushalts und Anerkennung der Rechtsprechung des Gerichtshofs bei der Umsetzung dieser Regel« [80]

Damit war man auf dem Gipfel Ende 2011 auch nicht weiter als der Delors-Bericht von April 1989, mit dem alles begann, dort wurde nämlich in großer Klarheit formuliert:

Funktionieren könnte eine Wirtschafts- und Währungsunion aber nur dann, wenn das Verhalten der Regierungen und anderen wirtschaftlichen Akteure in allen Mitgliedsländern konsistent und vernünftig wäre. So würden insbesondere unkoordinierte und divergierende nationale Haushaltspolitiken die monetäre Stabilität untergraben und Ungleichgewichte im realwirtschaftlichen und finanziellen Sektor der Gemeinschaft verursachen.

Im Bereich der öffentlichen Haushalte sind bindende Regelungen erforderlich, die … wirksame Obergrenzen für die Haushaltsdefizite der einzelnen Mitgliedsländer vorsehen … Festlegung des mittelfristigen finanzpolitischen Gesamtkurses, einschließlich des Umfangs und der Finanzierung des globalen Haushaltssaldos, d.h. sowohl der nationalen Haushaltspositionen als auch der Haushaltspositionen der Gemeinschaft. [81]

Auch die Medien merkten schnell, dass eigentlich noch nichts Neues vereinbart war. Roland Tichy schrieb dazu: »Und so ist Europa gerade wieder da angekommen, wo seine Irrfahrt begonnen hat: in Maastricht. Alle Regeln, die heute als Erfolg gefeiert werden, waren im Gründungspakt zum Euro 1992 schon enthalten, sogar in juristisch belastbarer Form. Aber Nationalstaaten lassen sich nicht so einfach an die Kette legen.… Es gibt keinen Gerichtsvollzieher, der den Kuckuck – sagen wir mal – auf die Insel Samos klebt. So bleiben alle Stabilitätsversprechen nur politische Willenserklärungen.« [82] Josef Joffe ergänzte dazu treffend: »Neu ist nur die Automatik der Sanktionen, aber fürchtet euch nicht. Denn entscheiden muss der Europäische Gerichtshof. Also Ausgabenpolitik in der Hand des Kadis? Das riecht nicht nach mehr Europa, sondern nach Abdankung der Politik.« [83] Die Financial Times befürchtete, dass die neuen Regeln entweder nicht wirksam sind oder, wenn sie wirken, wegen ihrer Starrheit finanz- und konjunkturpolitisch schädlich wirken. [84]

Bereits die seit 2009 im deutschen Grundgesetz verankerte Schuldenbremse hat erhebliche Reglungslücken und Unschärfen in der Anwendung. Sie hat ihre praktische Bewährungsprobe noch nicht bestanden (vgl. Kapitel 7, Abschnitt Hilft eine Schuldenbremse?). Unklar bleibt bis zum ersten Prozess die Rolle des deutschen Verfassungsgerichts bei ihrer Umsetzung. Ähnliches gilt auch für die europäische Ebene. Kontrollieren könnte der EuGH zunächst allenfalls, ob die vertraglichen Auflagen zur gesetzlichen Verankerung einer nationalen Schuldenbremse von den Euroländern erfüllt wurden. Ob dagegen eine Schuldenbremse in zweckmäßiger Weise durch die staatliche Finanzpolitik erfüllt wird, ist dagegen nur schwer zu prüfen. Es war jedenfalls bisher die Tradition des EuGH, nur evidente Verstöße gegen EU-Recht zu rügen. Eine verbindliche Schuldenbremse nach deutschem Muster in den Euroländern muss zwei Hindernisse bewältigen: Zunächst muss sie in dieser Form die nationalen Gesetzgebungsverfahren überwinden, und dann muss auch die Anwendungspraxis dem deutschen stabilitätsorientierten Rechtsverständnis entsprechen. [85]

Auf dem europäischen Gipfel am 31. Januar 2012 – zwei Jahre nach der Aufgabe des No-Bail-Out-Prinzips als dem tragenden Element des Maastricht-Vertrages auf dem Gipfel von Lissabon – wurde dann zur Schuldenbegrenzung und Schuldnerkontrolle ein zwischenstaatlicher Vertrag verabschiedet, dem alle EU-Länder außer Großbritannien und Tschechien zustimmten. Dieser Vertrag muss nach seiner Unterzeichnung durch die Staats- und Regierungschefs, die am 1. März 2012 stattfand, noch in den nationalen Parlamenten ratifiziert werden. Irland hat sich sogar entschieden, über die Zustimmung zum Vertrag ein Referendum abzuhalten, dessen Ausgang ungewiss ist. [86] Er enthält uter anderem folgende Bestimmungen: [87]

- – Alle Unterzeichnerstaaten sollen auf nationaler Ebene eine Schuldenbremse (goldene Regel) verankern, und zwar »vorzugsweise« in der Verfassung. Danach soll das strukturelle konjunkturbereinigte Staatsdefizit im Regelfall 0,5 % des BIP nicht übersteigen.

- – Für jeden Staat wird ein länderspezifischer mittelfristiger Zielwert festgelegt. Wer sein Ziel noch nicht erreicht hat, muss einen Zeitplan zur Zielerreichung einreichen. Temporäre Abweichungen sind bei außergewöhnlichen Umständen möglich, müssen aber einen Korrekturmechanismus auslösen.

- – Wer Staatsschulden von mehr als 60 % des BIP hat, muss den über 60 % hinausgehenden Teil jährlich um durchschnittlich ein Zwanzigstel reduzieren.

- – Bei einem Defizitverfahren, das nach geltendem EU-Recht dann einsetzt, wenn ein Staat die 3-%-Neuverschuldungsgrenze überschreitet, sollen Empfehlungen der EU-Kommission nur mit qualifizierter Mehrheit zurückgewiesen werden können.

- – Einen Beistand aus dem ab Mitte 2012 geltenden Euro-Rettungsschirm ESM soll nur erhalten, wer den Fiskalpakt ratifiziert und die Schuldenbremse installiert hat.

- – Der Fiskalpakt soll am 1. Januar 2013 in Kraft treten, sobald ihn mindestens 12 Euro-Staaten ratifiziert haben.

Weil der zwischenstaatliche Vertrag nicht Teil des EU-Rechts ist, kann die EU-Kommission nicht vor dem Europäischen Gerichtshof klagen. Das soll jeweils ein Unterzeichner-Staat des Fiskalpakts tun, wenn die EU-Kommission die Vertragsverletzung festgestellt hat. Eine Klage ist nur möglich, wenn ein Staat die Schuldenbremse nicht einführt, nicht aber, wenn er sie nicht einhält.

Die Bundesbank kommentierte: »Trotz einer potenziellen Stärkung der Fiskalregeln wird mit dem Fiskalpakt keineswegs eine ›Fiskalunion‹ eingeführt. Über den Stabilitäts- und Wachstumspakt hinaus sind keine Durchgriffsrechte der europäischen Ebene auf die nationale Finanzpolitik vorgesehen. Diese sind auch dann nicht vorhanden, wenn die vereinbarten nationalen Regeln in der Praxis nicht adäquat angewendet werden.« [88]

Wenige Tage nach dem Gipfel kritisierte ein unzufriedener Bundesbankpräsident Weidmann: »Die Vorgaben für die nationalen Fiskalregeln lassen noch erhebliche Spielräume, und auf europäischer Ebene wird nicht kontrolliert, inwieweit sie dann auch tatsächlich eingehalten werden.« Der Grundstein für eine echte Fiskalunion sei nicht gelegt worden. Solange es aber keine »zentralen Durchgriffsrechte« bei fortgesetztem fiskalischen Fehlverhalten gebe, sei eine Vergemeinschaftung der Haftung für Schulden nicht zu rechtfertigen. [89]

In Kapitel 7, Abschnitt »Schuldenbremsen und Sanktionsregime« wird näher diskutiert, inwieweit der Fiskalpakt einen tauglichen Beitrag zur Bewältigung der Staatsschuldenkrise des Euroraums leisten kann. Falls der Fiskalpakt funktioniert, könnte er dazu beitragen, dass die Staatsschulden der Euroländer auf längere Sicht tragbar bleiben. Aber er liefert aus sich heraus keine Lösungen für die Ungleichgewichte in Leistungsbilanzen und Kostenstrukturen, die sich zwischen den Nord- und Südländern der Eurozone aufgebaut haben. [90]

Das »endgültige« Griechenland-Paket

Bei nüchterner Betrachtung gilt: Auch über zwei Jahre nach Beginn der Rettungsaktionen im März 2010 zeichnet sich unter den drei damals »Geretteten« eine nachhaltige Verbesserung der Situation nur in Irland ab. Dort führten interne Anstrengungen zu einer deutlichen Verbesserung der Wettbewerbssituation. In Portugal strengt sich immerhin die neugewählte Regierung an, bei der Haushaltssanierung gibt es Fortschritte, bei der Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit und dem Abbau des Leistungsbilanzdefizits dagegen nicht (vgl. Kapitel 7, Abschnitt Portugal).

Griechenland dagegen hat über zwei Jahre alle Konsolidierungszusagen verfehlt. Strukturelle Lösungen für das griechische Problem zeichnen sich nicht einmal umrisshaft ab (vgl. Kapitel 7, Abschnitt Griechenland). Die Entwicklung des Haushaltsdefizits hat die schwärzesten Schätzungen übertroffen, die Schrumpfung des Bruttoinlandsprodukts hält an, und umsetzbare Ideen, wie man zu mehr Wirtschaftswachstum und einer leistungsfähigeren Exportwirtschaft kommen könnte, gibt es nicht. Trotz wachsender Zweifel entschied sich deshalb die Euro-Gruppe für ein zweites Griechenland-Paket, das am 9. März 2012 freigegeben wurde:

- – Aus den Mitteln des EFSF (mit einer noch unbestimmten Beteiligung des IWF) werden weitere 130 Mrd. € bereitgestellt. 100 Mrd. € davon sind öffentliche Hilfen. 30 Mrd. € sind EFSF-Anleihen für die privaten Gläubiger, die vom Schuldenschnitt getroffen wurden.

- – Die privaten Gläubiger verzichten auf 107 Mrd. € ihrer Forderungen von 200 Mrd. €. Sie erhalten für 30 Mrd. € EFSF-Anleihen und für 63 Mrd. € neue griechische Staatsanleihen mit einem Zinssatz von 3,65 %, die eine Laufzeit von 30 Jahren haben.

- – Daneben verbleiben noch 150 Mrd. € Schulden bei staatlichen und institutionellen Gläubigern, so dass die reduzierten griechischen Schulden bei rund 250 Mrd. € liegen. [91]

Das Hilfspaket, teuer wie es ist, konzentriert sich darauf, einen Staatsbankrott zu verhindern. An die finanziellen Schwierigkeiten der griechischen Unternehmen und der allgemeinen Kreditklemme ändert es nichts. [92]

Da aber Griechenland weiterhin hohe laufende Staatsdefizite von 8 bis 10 % des BIP hat, das Leistungsbilanzdefizit hoch bleibt und Wirtschaftswachstum nicht in Sicht ist, wird aller Voraussicht nach gleichwohl des Ziel verfehlt, die griechische Staatsschuld bis 2020 auf ein Niveau von 120 % des BIP abzusenken, wie es in den Plänen der »Troika« vorgesehen ist und eigentlich Voraussetzung des Hilfspaketes hätte sein sollen. Darum ist das nächste Hilfspaket im Frühjahr 2012 bereits in Sicht und wurde von Wolfgang Schäuble vor der Abstimmung im Bundestag am 23. Februar 2012 bereits angekündigt. Er schrieb vorsorglich an die Abgeordneten: »Es gibt keine Garantien, dass der eingeschlagene Weg zum Erfolg führt … Es ist möglicherweise nicht das letzte Mal, dass sich der Deutsche Bundestag mit Finanzhilfen für Griechenland befassen muss.« [93] 2015 werden bereits 85 % aller griechischen Schulden von öffentlichen Institutionen gehalten, liegen also im Risiko des europäischen (bzw. vorzugsweise des deutschen) Steuerzahlers. Nouriel Roubini meint, dass diese Gelder schon so gut wie verloren sind, weil am Ende diese Schulden weitgehend gestrichen werden müssen. [94] Einschätzungen aus der »Troika« besagen, dass bereits 2015 ein weiteres Hilfspaket von 50 Mrd. € notwendig werden könnte. [95] Griechenland wird es dann geschafft haben, eine Staatsschuld, die höher ist als das griechische BIP, auf die Schultern seiner Partner zu legen. Da sage noch mal einer, die griechischen Politiker seien unfähig! Für eine Insolvenz Griechenlands fehlte den Rettern letztlich der Mut, und der Einfluss der internationalen Bankenlobby war zu groß. [96]

Allerdings geben die Regierungswechsel in Griechenland, Italien, Spanien und Portugal Anlass zur Hoffnung, dass mindestens die Haushaltskonsolidierung im Euroraum künftig ernsthafter betrieben wird. Ob allerdings auch jene Reformmaßnahmen durchgesetzt werden können, die den Volkswirtschaften der Südländer mehr Flexibilität und strukturelle Wettbewerbsfähigkeit geben, bleibt zweifelhaft. Damit bleibt auch offen, ob die Wettbewerbsfähigkeit dieser Länder ohne Abwertung bzw. ohne Reformen, die einer Abwertung gleichkommen, wiederhergestellt werden kann. Solch ein Prozess würde in jedem Fall Jahre dauern. Hans-Werner Sinn sagte Anfang 2012 voraus: »Die Retterei wird sich fortsetzen und am Ende in eine Transferunion münden.« [97]

Die »Dicke Bertha« der EZB

Nach dem Gipfel vom 9. Dezember 2011 äußerte der französische Präsident Sarkozy gegenüber den Medien, der Gipfel zeige, dass ein neues Europa geboren werde, mit einem Lager, das mehr Solidarität und Regulierung zwischen seinen Ländern wolle, und dem anderen, das nur der Logik des Gemeinsamen Marktes folge. Mit dem letzteren »Lager« war Großbritannien gemeint. [98] Übersetzt man »Solidarität« mit Eurobonds und »Regulierung« mit einer Einschränkung des Wettbewerbs, dann zeigt diese Einteilung Sarkozys aber auch die Gefahr, dass die traditionelle deutsche Position durch das Rettungsgeschäft bis zur Unkenntlichkeit zermahlen wird. Holger Steltzner befürchtet, dass die Umdeutung des EU-Vertrages auf dem Weg zwischenstaatlicher Verträge auch bewirken kann, dass »der Wettbewerb zwischen Staaten als Motor für Wachstum und Wohlstand in der Gemeinschaft ausgeschaltet wird«. [99]

Der Blick auf die gemeinsame Währung droht sich zu verschieben: Im ökonomischen Denken, das vom Wettbewerb und vom Gemeinsamen Markt herkam, konnte die gemeinsame Währung unter gewissen Bedingungen eine sinnvolle Ergänzung sein – nicht mehr, nicht weniger. Unter der Hand droht aber daraus ein Ziel aus eigenem Recht zu werden, dessen Erreichung und Sicherung offenbar beliebige Opfer wert ist. Dabei verschwimmen leicht die Beziehungen zwischen Zielen und Mitteln, und zudem gerät das Verhältnis von Aufwand und Ertrag aus dem Blick.

Wie bereits erwähnt, hatte Mario Draghi bei seiner Amtsübernahme als EZB-Präsident zunächst die Chef-Volkswirte der Banken und die angelsächsischen Medien irritiert, indem er monetäre Staatsverschuldung grundsätzlich als vertragswidrig und mit dem Mandat der EZB nicht übereinstimmend ausschloss. Die Ankäufe von Staatsanleihen wurden nur vorsichtig fortgesetzt. Umso mehr erfreute und überraschte die EZB dann im Dezember 2011 und Februar 2012 die Märkte mit zwei großen langfristigen Refinanzierungsgeschäften, die den Banken für drei Jahre Liquidität in unbegrenzter Höhe zu einem Zinssatz von 1 % zur Verfügung stellten, wobei zudem noch die Anforderungen an die einzureichenden Sicherheiten abgesenkt wurden. Diese Möglichkeiten wurden mit über einer Billion Euro vor allem von Banken in den Südländern des Euroraums in Anspruch genommen.

In Abwandlung des Wortspiels mit der »bazooka« nannte Draghi diese massive Flutung der Märkte die »Dicke Bertha« und spielte damit auf das größte in Deutschland jemals gebaute Geschütz an. [100] Damit zeigte er Humor und deutete auch sein Wissen darum an, dass diese Art von Geldpolitik in Deutschland auf besonders viel Widerspruch stoßen könnte. Darin täuschte er sich nicht. Bundesbankpräsident Weidmann schrieb ihm einen warnenden Brief, in dem er Vorbehalte gegen die Lockerungen bei der Sicherheitenpolitik äußerte, vor Reputationsrisiken warnte und eine Rückkehr zur Standardgeldpolitik mit einheitlich geltenden Qualitätsstandards für Sicherheiten in der gesamten Eurozone forderte. Zudem äußerte er Bedenken gegen die wachsenden Target-Salden und beging damit einen Tabubruch. Es war wohl kein Zufall, dass dieser Brief sofort seinen Weg in die Redaktionsstuben der FAZ fand. Und kein Zufall war es wohl auch, dass Angela Merkel zeitgleich beim Europäischen Rat demonstrativ Mario Draghi und die expansive Geldpolitik der EZB lobte. Der Spiegel bemerkt dazu süffisant. »Das ist das Schöne an Draghis Geld. Es deckt die Probleme zu, nicht nur die der Banker, sondern auch der Politiker.« [101]

Die Interessengegensätze langen damit klar auf der Hand. Mittelfristige Inflationssorgen sind für die Bundesregierung kein großes Kümmernis, wohl aber begrüßt sie jede Entlastung, die eine riskante Geldpolitik leisten kann, um die Schwierigkeiten der Defizitländer im Euroraum zu überbrücken.

Mittlerweile ist die EZB mit ihrer Geldpolitik über drei Kanäle tief in das Rettungsthema verstrickt:

- – Da ist zum einen der Einstieg in ein massives Quantitative Easing durch den Ankauf von Staatsanleihen der Problemländer. Jedes Insolvenzregime mit Umschuldung für eines dieser Länder würde für die EZB Milliardenverluste bedeuten. Die EZB ist damit die äußerst gefährliche Wette eingegangen, dass die Staatshaushalte jedes einzelnen dieser Länder auch ohne Insolvenz saniert werden können.

- – Die Mechanik des Target-Systems hat dazu geführt, dass die Zahlungsbilanzdefizite der Südländer de facto weitgehend durch die Zentralbank vorfinanziert werden. In einem Regime nationaler Währungen kam die Finanzierung von Zahlungsbilanzdefiziten stets dann an eine Grenze, wenn die Devisenvorräte der Notenbank erschöpft waren und ausländische Partner sich weigerten, nationale Währung zur Zahlung anzunehmen. Diese natürlichen Grenzen gibt es nicht mehr, daher der unbegrenzte Marsch in immer höhere Target-Salden. Draghi selber sieht das Problem und meint, es gebe »durchaus Grund, die Ungleichgewichte zu beobachten, da es in einer Währungsunion mit einem gut funktionierenden Interbankenmarkt erst gar nicht zu Target-Forderungen in einem solchen Ausmaß kommen würde«. [102]

- – Das wachsende Misstrauen gegen Staatsanleihen vieler Euro-länder und die Target-Problematik haben bewirkt, dass die Refinanzierungsprobleme vieler Banken im Eurobereich zugenommen haben. Banken mit Liquiditätsüberschüssen parken diese lieber zum Mindestzins bei der EZB, als sie am Interbankenmarkt zu verleihen. Damit fallen viele Banken auch als Käufer von Staatsanleihen aus. Dies bewegte die EZB im Dezember 2011 zu dem beispiellosen Schritt, den Banken für drei Jahre einen unbegrenzten Kredit zum Mindest-Refinanzierungssatz zur Verfügung zu stellen, der mit 489 Mrd. € ausgeschöpft wurde. Die Folgeaktion am 29. Februar 2012 führte zu einer weiteren Inanspruchnahme von 530 Mrd. €. [103] Erkennbar war der Zweck dieser beiden Aktionen, den Banken den Ankauf von Staatsanleihen der Krisenländer zu erleichtern. Soweit man auf die Rückzahlung dieser Anleihen vertraute, war dies ja auch ein risikoloses Geschäft: 1 % Geldkosten der EZB und 4,83 % Zinsertrag für eine laufzeitkongruente italienische Staatsanleihe. Die kann man dann als Sicherheit bei der EZB einreichen und bekommt dafür weiteres Geld für 1 %. Damit kaufte die EZB unter ihrem neuen Chef Draghi zunächst einmal Zeit. [104] Der Chef-Volkswirt der Commerzbank, Jörg Krämer, bemerkte dazu zu Recht: »Die EZB übernimmt immer mehr die Rolle des Staatsfinanzierers und hilft mit der Notenpresse aus.« [105] Außerdem erleichterte diese Aktion den Defizitländern zunächst die weitere Finanzierung ihrer Leistungsbilanzdefizite, damit wird allerdings zugleich das Problem der wachsenden Target-2-Salden verschärft. [106] Allerdings führt diese Politik der EZB dazu, dass der Interbankenmarkt weiter austrocknet und die Geschäftsbanken so immer abhängiger vom billigen Geld der EZB werden. Weshalb sollen sie sich um einen angemessenen Kapitalmarktzugang bemühen, wenn sie das Geld bei der EZB bequemer und billiger bekommen? Der Weg zurück in die Normalität wird damit auch für die Geldpolitik immer schwerer. [107]

Das ungelöste Problem besteht darin, dass auch eine noch so kühne und innovative Geldpolitik der EZB letztlich die fehlende Konvergenz der Mitgliedsstaaten des Euroraums weder erzwingen noch ersetzen kann. [108] Symptom des massiven Engagements der EZB ist die gewaltige Ausdehnung ihrer Bilanzsumme von 1,5 Billionen € Ende 2008 auf über 2 Billionen € Ende 2010 und auf 3 Billionen € im März 2012. [109] Der ehemalige EZB-Chef-Volkswirt Jürgen Stark meinte zu diesem Wachstum: »Die Bilanz des Eurosystems ist nicht nur in der Dimension gigantisch, sondern auch in der Qualität erschreckend.« Beunruhigend sei die Verlagerung der Gewichte von kurzfristigen zu langfristigen Forderungen. Das werde es erschweren, die lockere Geldpolitik wieder zurückzunehmen. [110]

Deutsche Banken brauchen das Geld nicht. Sie schwimmen in Liquidität und nehmen die Refinanzierungsmöglichkeiten der Notenbank kaum noch in Anspruch. [111] Es ist kaum noch zu verhüllen, dass die »Dicke Bertha« keine allgemeine geldpolitische Maßnahme für den gesamten Währungsraum ist, sondern eine gezielte Hilfe gegen die Liquiditätsengpässe und die sinkende Kreditwürdigkeit von Banken in den Südländern der Eurozone. [112] So ist wohl auch die Äußerung des Hauptgeschäftsführers des deutschen Bankenverbandes Michael Kemmer zu verstehen: »Die reichliche Liquiditätsversorgung bekämpft nur die Symptome, nicht die Ursachen. Man muss darauf hinwirken, dass sich die Banken wettbewerbsfähig aufstellen und sich nicht von der überbordenden Liquidität einlullen lassen.« [113]

Die Inflationsrate ist ein klassischer Spätindikator der Geldpolitik. Es kann längere Zeit dauern, bis sich eine (zu) expansive Geldpolitik in steigenden Preisen niederschlägt. Aktuell (Februar 2012) sind die Inflationserwartungen für die nähere Zukunft im Euroraum noch stabil und liegen bei um die 2 %. Die zum Jahresanfang 2012 beobachtete durchschnittliche Inflationsrate im Euroraum von 2,7 % ist vor allem von den rapide gestiegenen Kosten importierter Energie getrieben. [114] Auch ist kein sonderlicher Druck bei den Arbeitskosten spürbar. Die Lohnstückkosten im Euroraum stiegen 2011 um 1,3 %, nachdem sie im Jahr zuvor um 0,7 % gefallen waren. [115] Die EZB verzichtet aber in ihren Veröffentlichungen auch bei den Preis- und Kostenanalysen traditionell auf jedwede Untersuchung der Entwicklungsunterschiede in den verschiedenen Euroländern. Deshalb waren ihre Forscher auch nicht in der Lage, in den vergangenen Jahren die wachsenden Disparitäten zwischen den Mitgliedern der Euro-zone zu entdecken und zielführende Vorschläge zu deren Beseitigung zu machen.

Die Summe aller expansiven unkonventionellen Maßnahmen hat das Vertrauen in die Fähigkeit und den Willen der EZB, eine stabilitätsorientierte Politik zu betreiben, zwar sicherlich noch nicht untergraben. Sie hat es aber auch nicht gefördert. Die Risiken nehmen zu, dass die Politik der EZB irgendwann inflationär wirkt. Vor allem bröckelt das Vertrauen, dass die EZB ihre Politik im Zweifel vorrangig an der Erhaltung der Geldwertstabilität ausrichtet. Aufmerksam wurde registriert, dass die EZB Anfang März 2012 ihre Inflationsprognose für den Jahresdurchschnitt 2012 auf 2,4 % nach oben korrigierte. Erst 2013 soll die Inflationsrate wieder auf 1,6 % fallen. Draghi wies zwar die Vermutung zurück, die Verfehlung des Inflationsziels liege an der expansiven Geldpolitik, und machte stattdessen die Energie- und Rohstoffpreise verantwortlich. [116] Diese werden aber genau wie Aktienkurse und Immobilienpreise durch die weltweit expansive Geldpolitik getrieben, bei der sich die EZB mittlerweile an vorderster Front beteiligt. Es zeichnet sich die Gefahr ab, dass eine gar zu lockere Geldpolitik erneut wie in der ersten Hälfte des vergangenen Jahrzehnts eine Vermögensblase finanziert. [117]

Bereits anlässlich der ersten Geldbeglückungsaktion vom Dezember 2011 schrieb das Handelsblatt, das eigentliche Mandat der EZB, die Preissicherung, habe kaum noch etwas mit ihren aktuellen Aktivitäten zu tun. »Jene Institution, die einst in der stabilitätspolitischen Tradition der Bundesbank gestartet ist, ist nach knapp zwei Jahren Eurokrise zur Allzweckwaffe geworden. Sie ist Bankenretter, Staatsfinanzierer, Gelddruckmaschine und Bad Bank zugleich.« [118] Der kluge EZB-Präsident Mario Draghi sieht sowohl die Risiken der von ihm betriebenen Politik als auch den Reputationsschaden, in den die EZB allmählich hineinrutscht, und er versucht die Deutschen mit vielfältigen Auftritten, in denen er die deutsche Stabilitätskultur lobt, zu beruhigen. [119] Das wirkt nicht überzeugend, solange Worte und Taten im Widerspruch stehen. Sein Vorgänger Jean-Claude Trichet, der den Abschied der EZB vom Bundesbankmodell eingeleitet hatte, äußerte zeitgleich zu den Beruhigungsversuchen Mario Draghis auf einem Vortrag in den USA die Einschätzung, dass die Notenbanken wohl künftig dauerhaft mit Mitteln der Geldpolitik, also durch reichlich Geld und niedrige Zinsen, die Finanzmarktstabilität sichern müssten. [120] Von der Tradition der Bundesbank ist das ganz weit weg.

Das passt zur Forderung vieler angelsächsischer Ökonomen, aber auch der Chef-Volkswirte großer Banken, durch eine fortgesetzte Politik niedriger Zinsen und reichlichen Geldes einen Teil der aufgelaufenen Staatsschulden wegzuinflationieren, [121] aber nicht zu der Rolle, die der EZB als Nachfolgerin der Bundesbank durch den Maastricht-Vertrag zugeschrieben wurde. Der ehemalige Chef-Volkswirt der EZB, Jürgen Stark, schrieb dazu Ende Dezember 2011 in seinem Abschiedsbrief an die Mitarbeiter, es sei eine »Illusion zu glauben, dass die Geldpolitik große strukturelle und fiskalische Probleme in der Euro-Zone lösen kann«, und befürchtete Gefahren für die Bewahrung der Preisstabilität. [122] Auch in der personellen Zusammensetzung des EZB-Direktoriums zeigt sich der Wandel: Die ehemalige Dominanz der Nordländer hat einer Dominanz der Südländer Platz gemacht. Der einzige Deutsche im Direktorium, der ehemalige Finanzstaatssekretär Jörg Asmussen, ist jetzt der reisende »Chef-Diplomat« der EZB und kümmert sich außerdem um den Neubau der EZB-Hauptverwaltung. Der deutsche Notenbankpräsident Jens Weidmann kann nicht mehr wie bislang mit einem deutschen Chef-Volkswirt im Europäischen Zentralbankrat über Bande spielen, [123] und zuletzt sah es so aus, als habe er auch die Unterstützung der Bundesregierung verloren. Er ist zum »Geldwertstabilisierungseinzelkämpfer« geworden. [124]

Hans-Werner Sinn bringt es lapidar auf den Punkt: »Die EZB sollte nach dem Muster der Bundesbank konstruiert werden. Das hat sich leider nicht bewahrheitet. Sonst fände sich die Bundesbank nicht bei jeder Entscheidung zu den Staatsanleihekäufen und neuerdings auch zur Qualität der Sicherheiten für Refinanzierungskredite in die Minderheitenposition gedrängt. Der EZB-Rat ist zu 70 % in der Hand des Club Med und Frankreichs. Die anderen haben nichts zu melden.« [125]

Deutlich wurde in den letzten beiden Jahren der unbedingte Wille der Euroländer, an der gemeinsamen Währung festzuhalten. Dieser Wille prägt die Einschätzungen an den Märkten mehr als die bisher erzielten sehr mageren Ergebnisse der Rettungsaktionen. Die Märkte wurden und werden aber auch geprägt durch die Erkenntnis, dass der Vollzug der Währungsunion unter fortgesetzten Rechtsbrüchen erfolgt, und das bringt eigenständige Gefahren mit sich: »Die Funktionsfähigkeit einer modernen Papierwährung beruht auf Vertrauen, und dazu gehört an allererster Stelle die Einhaltung der zugrundeliegenden Rechtsordnung. Die Missachtung der Regeln für eine Währungsordnung war fast immer der Anfang vom Ende einer solchen Ordnung.« [126]

Mario Draghi und seine »Dicke Bertha« erinnern fatal an die lange Zeit triumphale und doch im Ergebnis katastrophale Politik des amerikanischen Notenbankpräsidenten Alan Greenspan. Dessen anhaltende Strategie des billigen und reichlichen Geldes führte geradewegs in die Weltfinanzkrise 2007–09, aber zuvor war er zehn Jahre lang gelobt und gepriesen worden [127] (vgl. Kapitel 6, Abschnitt Leichte Geldpolitik wird scheinbar straflos möglich).

5

Die »Vorteile« der Währungsunion, prinzipiell hinterfragt

Wäre der Euro gekommen, wenn wir 1992 gewusst hätten, was wir heute wissen?

Nach einem bekannten Wort von Clausewitz ist das erste Opfer des Krieges die Wahrheit, und bei der Diskussion um die gemeinsame europäische Währung scheint es ähnlich zu sein: Der Maastricht-Vertrag hatte sowohl einen Bail-Out von Staatshaushalten als auch eine monetäre Staatsfinanzierung durch die EZB ausgeschlossen und die Unabhängigkeit der EZB festgeschrieben sowie ihre vorrangige Verpflichtung auf die Preisstabilität festgelegt. Heute hat der Euroraum de facto eine kollektive Haftung für Staatsschulden, die EZB steckt bis über beide Ohren in monetärer Finanzierung und ist tief eingebunden in die Bemühung um die Sanierung der Staatshaushalte. Das Ziel der Preisstabilität tritt sachte zurück gegenüber dem Ziel, die gemeinsame Währung um nahezu jeden Preis zu erhalten.

Die gemeinsame Währung wäre im Sommer 1992 jedenfalls politisch tot gewesen, hätte nur irgendeiner der damaligen Akteure oder Kommentatoren in die Jahre 2010/11 schauen können. Finanzminister Schäuble, im März 2010 von der Süddeutschen Zeitung befragt, ob die »Euro-Architekten damals einen Fehler gemacht« hätten, antwortete gleichwohl: »Nein, wir haben keinen Fehler gemacht. Aber was wir in der Tat nicht vorhersehen konnten, sind die wirtschaftlichen Ansteckungsgefahren, die durch die immer stärkere ökonomische und technologische Verflechtung in der Welt enorm gestiegen sind. Wenn früher Griechenland mit einem Anteil an der EU-Wirtschaftsleistung von 2,4 % in Schieflage geraten wäre, hätten das doch viele gar nicht mitbekommen. Heute wird daraus binnen Sekunden ein Problem für den gesamten Euro-Raum.« [1]

Schäuble redet hier gezielt an der Wahrheit vorbei und verschweigt damit den zentralen Punkt: Nicht die »ökonomische und technische Verflechtung« macht die Ansteckungsgefahr der Griechenlandkrise aus. Gäbe es noch Drachmen, so würden eine Exportkrise für Rosinen oder Oliven und ein griechischer Staatsbankrott die Welt nur begrenzt interessieren. Das Risiko liegt vielmehr in der gemeinsamen Währung selber und in der kollektiven Missachtung aller wesentlichen Vorgaben des Maastricht-Vertrages seit Beginn der Währungsunion.

Wolfgang Schäuble ist als ein fast schon fanatischer Anhänger eines vereinigten Europas bekannt. Man tritt ihm wohl nicht zu nahe, wenn man vermutet, dass ihm und vielen anderen die gemeinsame Währung schon 1992, bei der Zustimmung zum Maastricht-Vertrag, vorwiegend als Mittel zu einem höheren Zweck diente. Daran hat sich bis heute nichts geändert. 1992 hatten die politischen Entscheidungsträger ökonomische Risiken um eines politischen Zieles willen in Kauf genommen, und heute stellen die Nachfolger der damaligen Entscheidungsträger die dadurch entstandene Zwangslage als alternativlos dar. Das ist aber nur insoweit richtig, als es keine Möglichkeit gibt, einfach zum alten Zustand vor der Währungsunion zurückzukehren.

Auch für das Verhalten der heute politisch Verantwortlichen gilt die Erkenntnis von Gideon Rachman: »For reasons of pride, fear, ideology and personal survival, it is extremely hard für European leaders to accept that the euro is a large part of the problem. Instead they search for other explanations of the economic crisis: Countries have failed to stick to the rules. They have lied. Europe needs new political structures. The bazooka is not big enough. The markets are irrational. The people are revolting.« [2] Es trifft den Stolz, zugeben zu müssen, dass sich die ursprünglich vorgetragenen politökonomischen Bedenken gegen eine gemeinsame Währung großenteils bestätigt haben und dass der Euro als solcher dazu beigetragen hat, die Krise in Europa zu schaffen und zu nähren.

Scheitert Europa, wenn der Euro scheitert?

Von daher ist die Versuchung groß, jede grundsätzliche Diskussion um die Sinnhaftigkeit der gemeinsamen Währung auch weiterhin zu unterbinden. Für Deutschland ist dies Angela Merkel mit der Formel »Scheitert der Euro, dann scheitert Europa« meisterhaft gelungen, denn niemand in Deutschland, außer ein paar Deutschnationalen und Rechtspopulisten, möchte für das Scheitern Europas verantwortlich sein. Das macht allerdings die in dem Satz implizierte Kausalität nicht richtiger:

Weder der Gemeinsame Markt, noch eine gemeinsame Außen-und Militärpolitik, noch die demokratische Weiterentwicklung der europäischen Institutionen, noch eine allmähliche Verstärkung bundesstaatlicher Elemente in der Europäischen Union setzen zwingend eine gemeinsame Währung voraus oder werden durch diese in irgendeiner Form erleichtert. Umgekehrt wird ein Schuh daraus: Mit der Vorleistung der gemeinsamen Währung ging die deutsche politische Klasse eine Wette darauf ein, dass die politische Union kurz danach quasi mit Naturgesetzlichkeit folgen werde, weil sonst die Währungsunion nicht stabil sei. Die Wette ist gescheitert. Die Euro-Skeptiker behielten in der Summe leider Recht, die politische Union aber ist immer noch nicht in Sicht.

Richtig ist an Merkels Satz jedoch etwas anderes: Das Verhältnis zwischen dem Erfolg bzw. Misserfolg des Euro einerseits und der weiteren europäischen Integration andererseits ist asymmetrisch: Ein funktionierender Euro würde Europa keineswegs automatisch in den bundesstaatlichen Himmel heben. Aber ein Auseinanderbrechen der Eurozone könnte negative Konsequenzen für die weitere Integration in Europa haben bzw. eine politische Dynamik in Gang setzen, die auch bereits erreichte Integrationsschritte wieder in Frage stellt.

Darum muss man alles tun, was im Rahmen des Vernünftigen geboten ist, um das Überleben des Euro zu sichern, aber eben nicht um jeden Preis. Der Preis, der für den Euro gezahlt wird, wäre zum Beispiel dann zu hoch, wenn das Ergebnis eine fiskalische Gesamthaftung in der Eurozone wäre. Er wäre auch zu hoch, wenn die Rahmenbedingungen der gemeinsamen Währung die wirtschaftliche Entwicklung in den Südländern dauerhaft behindern bzw. den Leistungswettbewerb zwischen den Euroländern einschränken.

Wird Deutschland verschweizern?

Hüten müssen wir Deutschen uns dabei in Bezug auf Europa vor einem etwas perversen Sendungsbewusstsein, das sich in seiner Verkrampfung nur aus der deutschen Geschichte erklären lässt: Deutschland hatte im 20. Jahrhundert durch sein Streben nach militärischer Vorherrschaft in Europa den Weltfrieden schwer gestört. Nach zwei Weltkriegen war klar, dass ein gedeihliches Zusammenleben in Europa eine Einbindung der Völker und Staaten in die europäische Integration erforderte. Diesen richtigen Weg geht Deutschland seit 60 Jahren zusammen mit seinen Partnern. Dieser Weg sollte nach hinten unumkehrbar sein. Aber er ist nach vorne offen und zielt nicht unbedingt auf einen bestimmten europäischen Endzustand.

Die Deutschen neigen leider dazu, ihre traditionellen Projektionen von Größe und Macht auf europäischer Ebene zwar zu sublimieren, grundsätzlich aber fortzuführen, indem sie die mit dem Reichsgedanken verbundenen Hoffnungen und Erwartungen nunmehr auf Europa projizieren. Die Europäische Währungsunion ist ein Teil dieser Projektion. Diese gewiss etwas gewagte These illustriere ich mit zwei Zitaten:

Drei ehemalige und ein amtierender Außenminister der FDP schrieben in einem gemeinsamen Aufsatz, der großenteils nur Zustimmenswertes enthält: »In Deutschland nimmt die Bevölkerung ab. Die Gewichte der Nationalstaaten nehmen in der globalisierten Welt ab. Kein Land, auch nicht Deutschland, hat allein das Gewicht, auf zentral wichtige Entscheidungen in Politik und Wirtschaft einzuwirken.« [3]

Schön und gut. Aber brauchen wir deshalb den Euro? Australien, Kanada, Schweden und die Schweiz haben ihn schließlich auch nicht, und das ist die Liga, in der das überalterte Deutschland mit seiner niedrigen Geburtenrate künftig demographisch spielen wird. Man beachte die Umkehrung das Arguments: Musste Deutschland früher aufgrund seiner Macht und Größe in Europa aufgehen, so soll jetzt die abnehmende Bevölkerung der Grund dafür sein.

Noch um einiges ungehobelter geht Sigmar Gabriel vor. Zunächst setzt er »das reine Binnenmarkteuropa mit möglichst viel Wettbewerb«, also die Grundlogik des Gemeinsamen Marktes seit 1958, in Gegensatz zur »innereuropäischen Solidarität« und meint, dann »sollten wir das Projekt des Euro gleich aufgeben und mit ihm alle Illusionen über andere politische Gemeinsamkeiten in der EU wie beispielweise eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Als politischer Global Player wäre Europa dann erledigt. Wir würden uns verschweizern: Ökonomisch relativ erfolgreich, politisch relativ bedeutungslos.« [4] Ich gestehe, ich wäre ganz gern »verschweizert«: Seit 160 Jahren Frieden und ein BIP pro Kopf, das in Kaufkraftparität gerechnet um 30 % über dem deutschen Niveau liegt, das würde mir schon gefallen, so wie wohl den meisten Deutschen. Hier scheint bei Sigmar Gabriel eine Arroganz gegenüber dem kleineren Nachbarstaat durch, die ich aus Schweizer Sicht nur schwer erträglich fände. Kurz gesagt: Die Welt muss am deutschen Wesen nicht mehr genesen, auch nicht auf dem Umweg über Europa.

Der Missbrauch des Euro für währungsfremde Zwecke

Offenbar geht es weder den vier Außenministern noch Sigmar Gabriel primär um den wirtschaftlichen Nutzen – oder Schaden –, den der Euro für Deutschland hat: Er ist für sie in erster Linie eine politische Münze im großen europäischen Powerplay. Das ist aber für so eine ernste Sache wie die Währung eine grundsätzlich falsche und – wie die letzten Jahre gezeigt haben – auch sehr gefährliche Betrachtungsweise. Der Geburtsfehler des Euro lag ja gerade darin, dass seine politischen Väter ihn als politisches Projekt sahen – auf französischer Seite als Mittel zur besseren Kontrolle und Einbindung der Deutschen, auf deutscher Seite als Vorstufe zu einer politischen Union – und dabei vernachlässigten, dass die gemeinsame Währungen Wirkungen entfaltete, die keiner geplant hatte und die sich als kaum beherrschbar erwiesen.

Alle Politiker gemeinsam wollten den Euro, um die europäiche Rolle in der Welt zu fördern. Dabei ging unter, dass eine Währung als solche immer nur so stark ist wie die dahinterstehende Wirtschaft. Während der Gemeinsame Markt Europa durch mehr Wettbewerb und den Ausbau der Handelsbeziehungen stärker machte, verschärfte die gemeinsame Währung die Ungleichgewichte zwischen Nord- und Südländern und erschwerte Letzteren die Anpassung. Das führte schließlich in die noch anhaltende Dauerkrise.

Wenn geplant war, den Euro als »Band der europäischen Völker« zu benutzen, das den europäischen Zusammenhalt fördert, so ist das Gegenteil eingetreten. Die Analyse in Kapitel 3 hat gezeigt: Viele Euroländer hätten heute weniger Unterbeschäftigung, eine wettbewerbsfähigere Wirtschaft und bessere Zukunftsaussichten, wenn sie nie Teil der Europäischen Währungsunion gewesen wären. Auch als Projekt zur Steigerung der europäischen Völkerfreundschaft hat der Euro bislang die Erwartungen nicht erfüllt. Psychologisch gesehen hat er eher Misstrauen und Entfremdung mit sich gebracht: Viele Griechen fühlen sich von den Deutschen kujoniert, in Frankreich mehren sich die Stimmen, die sich vor einer deutschen Dominanz ängstigen. »Die Einführung des Euro hat Spannungen und Konflikte geschaffen, die es andernfalls nicht gegeben hätte«, meint der amerikanische Ökonom Martin Feldstein. [5] Er meint aber auch recht trocken: »But breaking up the Monetary Union would be difficult and costly. Unfortunately, that potential cost was not considered when the european political leaders decided to adopt the single currency.« [6]

Der Euro als Katalysator der europäischen Integration?

Man könnte argumentieren, dass der durch die gemeinsame Währung verursachte Zwang zu stärkerer Koordinierung und einem abgestimmten Verhalten die Integration stärker vorantreibt, als dies ohne Euro geschehen wäre, und diese Argumentation wird auch häufig benutzt.

Das Argument ist grundsätzlich richtig: Die Abgründe der öffentlichen Finanzstatistik in Griechenland und wettbewerbsfeindliche Regulierungen am italienischen Arbeitsmarkt hätten die europäische Öffentlichkeit bei selbständigen Währungen kaum bewegt. Jetzt sind sie von Interesse, weil sie die Funktionsfähigkeit der gemeinsamen Währung beeinträchtigen können.

Offen bliebt allerdings die Frage: »Katalysator wohin?« Das ist nicht trivial, denn es wird immer deutlicher, dass es dabei um eine zentrale Weichenstellung geht:

Der seit 1958 geschaffene und kontinuierlich fortentwickelte Gemeinsame Markt war wettbewerblich-liberal angelegt: In einem großen Wirtschaftsraum sollen Waren, Dienstleistungen, Arbeit und Kapital möglichst frei fließen. Die staatliche Regulierung soll den Wettbewerb nicht beschränken, sondern möglichst intensivieren. Die Rolle administrierter Preise und nationaler Wettbewerbsbeschränkungen soll möglichst begrenzt werden. Den Wettbewerb verzerrende staatliche Subventionen soll es nicht geben. Wächter dieser ordnungspolitischen Grundausrichtung war und ist die Europäische Kommission, häufig genug gegen den erbitterten Widerstand vieler Mitgliedsstaaten.

Zu diesem Modell gehört auch, dass die EU ihren im Verhältnis zur Wirtschaftskraft sehr bescheidenen Zentralhaushalt aus Zöllen und aus Umlagen der Mitglieder speist, keine eigenen Steuerquellen hat und keine Kredite aufnehmen darf. Die Haushaltswirtschaft der Mitgliedsstaaten ist grundsätzlich autonom, die Maastricht-Kriterien und deren Erfüllung blieben ja bis heute ein Fremdkörper. An dieser Stelle rang und ringt die Europäische Kommission gemeinsam mit dem Europäischen Parlament um Machtzuwachs. Deshalb sind diese Institutionen für mehr zentrale haushaltspolitische Überwachung, für mehr gemeinsame Haftung und am Ende auch für Eurobonds. [7]

Für viele Jahrzehnte war das System grundsätzlich in der Balance, weil die Kommission Wettbewerbsbeschränkungen abbaute und den Gemeinsamen Markt förderte und dabei die Opposition aus den unterschiedlichsten Interessenlagen der Mitgliedsländer überwand. Die Mitgliedsländer andererseits waren sich einig im Interesse, den EU-Haushalt klein und die nationalen Haushalte stark zu halten.

Jetzt aber brachte das Scheitern der Maastricht-Konzeption zur gemeinsamen Währung ein neues Element ins Spiel: Horizontale Hilfen der Mitgliedsstaaten untereinander oder an eine gemeinsame Institution auf europäischer Ebene wurden durch die Rettungsschirme eingeführt, und weitergehende Maßnahmen werden diskutiert. Das konzentriert sich noch vorwiegend auf Haftungsfragen, etwa Bürgschaften im Rahmen des EFSF. Der 2012 einzuführende ESM setzt aber bereits erhebliche Einzahlungen der Mitgliedsländer voraus. Wo es Haftung gibt, wird es auch irgendwann Inanspruchnahme geben. Unterschiedlichste Formen gemeinsamer Haftung werden plötzlich diskutiert, ohne dass allen Beteiligten klar zu sein scheint, welche grundlegenden, seit Gründung der EWG bewährten Prinzipien in Frage gestellt werden.

Die Mittel für Strukturhilfen der EU waren immer begrenzt und zudem stets weit entfernt von einem Haftungsverbund. Jetzt dagegen werden Instrumente diskutiert, die noch viel weiter gehen als der bundesstaatliche Finanzausgleich in Deutschland. Die Bundesländer waren schon immer in die Idee verliebt, gemeinsam mit dem Bund Anleihen aufzulegen, um von dessen Zinsvorteilen zu profitieren. Die Bundesfinanzminister, zuletzt Peer Steinbrück 2008 im Rahmen der Föderalismuskommission 2, hatten dies stets hohnlachend abgelehnt.

Es ist nicht auszuschließen, dass die tatsächlichen bzw. vermeintlichen Zwänge der Euro-Rettung Positionen ins Wanken bringen, die seit mehr als einem halben Jahrhundert für die Entwicklung der EU bestimmend waren: Zentral ist hier die Position, dass die eigentliche Wohlstandsquelle des Gemeinsamen Marktes der faire Wettbewerb im gemeinsamen Wirtschaftsaum ist und dass jedes Land das Recht hat, die dabei gesammelten Früchte selbst zu verzehren und nicht mit anderen zu teilen.

Katalysator für eine grundlegende Änderung in der ordnungspolitischen Ausrichtung der EU wäre dann die Rettungshektik rund um die Eurokrise gewesen. In dieser Katalysatorfunktion sehe ich aber keinen Vorteil des Euro, sondern seine größte Gefahr.

Außenhandel und Binnenmarkt

Feste Wechselkurse bzw. fehlende Wechselkursrisiken fördern den Handel und die wirtschaftliche Integration. Das war stets ein Kernargument für die gemeinsame Währung gewesen. Genährt wurde dieses Argument durch die schockartigen Erfahrungen mit einem Abwertungswettlauf der Währungen nach dem Zusammenbruch des Goldstandards in den dreißiger Jahren des vergangenen Jahrhunderts und dann erneut durch die großen Wechselkursschwankungen nach dem Zusammenbruch des Systems von Bretton Woods Anfang der siebziger Jahre.

Will man Wettbewerbsverhältnisse anhand von Wechselkursen beurteilen, so muss man freilich auf die realen effektiven Wechselkurse schauen, das heißt, man muss die Preisbewegungen in den Warensortimenten der unterschiedlichen Länder einbeziehen. Die Bundesbank hat daraus Anfang der siebziger Jahre einen Indikator für die preisliche Wettbewerbsfähigkeit entwickelt. Die Entwicklung dieses Indikators von 1972 bis 2010 ist in Tabelle 1.4 wiedergegeben, und zwar getrennt für ausgewählte Länder ohne Europäische Währungsunion und die Länder der Währungsunion. Die Betrachtung dieser Zahlen stimmt tief nachdenklich: Von 2000 bis 2010 ist nämlich die preisliche Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands gegenüber den Ländern außerhalb der Währungsunion um 17 % gesunken, gegenüber den Ländern der Europäischen Währungsunion ist sie dagegen um 9 % gestiegen. Gleichzeitig aber wuchs der Handel mit den Ländern außerhalb der Währungsunion überdurchschnittlich, während der Handel mit den Partnern der Währungsunion kontinuierlich an Bedeutung verlor (vgl. Tabelle 3.6).

Das ist ein allgemeiner Trend. Die Chefs großer Unternehmen sehen den Schwerpunkt ihres Unternehmenswachstums mehr und mehr außerhalb Europas: Am häufigsten wurde mit 30 % China genannt, dann mit 22 % die USA, mit 15 % Brasilien, mit 14 % Indien und mit 12 % Deutschland. Frankreich kam unter den Nennungen mit 5 % an der siebten Stelle, auf einem Niveau mit Japan und Australien. [8]

Die gemeinsame Währung hat der Wettbewerbsfähigkeit der südlichen Euroländer gegenüber Deutschland und gegenüber dem Rest der Welt geschadet. Dies hat den Handel innerhalb der Eurozone gedämpft. Die gemeinsame Währung hat also die wirtschaftliche Integration in der Währungsunion behindert, statt sie zu fördern. Natürlich weiß niemand, wie die Entwicklung ohne Währungsunion verlaufen wäre. Vielleicht hätte eine starke Aufwertung der D-Mark die preisliche Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands noch stärker als die tatsächlich eingetretenen 17 % abgesenkt? Ob das der deutschen Wirtschaft geschadet hätte? Niemand weiß es. Der deutsche Außenhandel ist jedenfalls von 1970 bis 2000 mit deutlich größeren Verschiebungen in der Wettbewerbsfähigkeit fertiggeworden. [9]

Wie auch immer: Deutschland brauchte den Euro nicht, um seine Wettbewerbsfähigkeit für die Zukunft zu sichern und zu schützen, und der Wettbewerbfähigkeit der weniger wettbewerbsstarken Länder im Westen und Süden des Euroraums ist die gemeinsame Währung schlecht bekommen.

Auch der Europäische Binnenmarkt braucht den Euro nicht, um zu funktionieren. [10] Er hätte sich aller Voraussicht nach ohne den Euro sogar deutlich besser entwickelt. Die Niederlande und Österreich haben traditionell seit vielen Jahrzehnten eine sehr enge Verflechtung mit der bundesdeutschen Wirtschaft. Die Notenbanken dieser beiden Länder nahmen stets darauf Rücksicht, indem sie in den Mittelpunkt ihrer Geldpolitik ein stabiles Wechselkursverhältnis zur D-Mark stellten. Die Kurse von Schilling und Gulden änderten sich über viele Jahrzehnte nicht, und die Geldpolitik in beiden Ländern stellte ausreichende preisliche Wettbewerbsfähigkeit sicher. Die Wirtschaft Frankreichs hatte ihre besten Jahre von 1980 bis 1998, als sich die französische Geldpolitik im EWS de facto an die Ankerwährung D-Mark anlehnte.

Für den Wirtschaftshistoriker Werner Abelshauser gilt deshalb: »Die Parole ›Scheitert der Euro – scheitert Europa‹ ist gefährlich, weil sie falsch ist. Eher ist das Gegenteil richtig. Es reicht ein möglichst umfassendes europäisches Währungssystem mit festen Wechselkursen, um die wichtigsten währungspolitischen Ziele ohne politischen Dauerstress und untragbare finanzielle Risiken zu erreichen.« [11] Dieses System sollte möglichst ganz Europa umfassen. Es wäre natürlich offen für gelegentliche Anpassungen nach den Notwendigkeiten der einzelnen Staaten. Freilich ist solch eine Überlegung unhistorisch, nachdem der Euro einmal eingeführt ist. Das macht aber ihren ökonomischen Kerngehalt nicht weniger richtig! Das ökonomisch Sinnvolle hat auf die Dauer nämlich doch die besten Überlebenschancen.

Die Verteidigung des Euro geschieht gegenwärtig (zu Beginn des Jahres 2012) nicht wegen des ökonomischen Nutzens, den er stiftet, sondern wegen der Risiken und finanziellen Verluste, die ein Auseinanderfallen der Währungsunion mit sich bringen würde. Darum sind die Banken für das Festhalten am Euro, und darum trat Josef Ackermann während der letzten Monate seiner Amtszeit gerne als großeuropäischer Staatsmann auf. Seinem Chef-Volkswirt Thomas Mayer merkt man die Zerrissenheit deutlich an, wenn er einerseits bei einem Zerfall der Währungsunion Befürchtungen über die weitere Einigung Europas äußert, andererseits aber das kaum lösbare Kernproblem drastisch auf den Punkt bringt: »Noch immer scheinen die verantwortlichen Wirtschaftspolitiker das Ausmaß der Zahlungsbilanzkrise im Euro-Land nicht voll erkannt zu haben«. Es gehe um eine »interne Abwertung« durch »viel größere Flexibilität auf den Märkten für Güter, Dienstleistungen und Arbeit«, die aber im Verhältnis zur Veränderung nominaler Wechselkurse »viel Zeit« brauche. »Während dieser Zeit müssen Leistungsbilanzdefizite finanziert werden.« Am Ende fordert er konsequent die Finanzierung insolventer staatlicher Schuldner durch die Zentralbank, auch wenn sich dadurch »natürlich … das Potenzial für Inflation« erhöht. [12]

Wachstum und Beschäftigung

Die obigen Zitate beschließen einen Festaufsatz Thomas Mayers für das 10-jährige Jubiläum des Euro-Bargeldes. Nach einer pflichtschuldigen Verbeugung vor der europäischen Idee enthält dieser eine knackige Zusammenfassung der Geburtsfehler des Euro und der Risiken der heutigen Situation. Die Worte »Wachstum« und »Beschäftigung« kommen in dem Aufsatz nicht vor. Aus dem ganzen Kontext wird deutlich, dass jedenfalls für die Südländer die Wirkungen auf das eine wie auf das andere eher negativ waren.

Für Deutschland wird immer wieder das Gegenteil behauptet, aber leider nicht mit belastbaren Zahlen. Zwar sagt der Leiter von McKinsey Deutschland, Frank Mattern: »Wir verdanken dem Euro ein Drittel des Wachstums.« [13] Aber das deutsche Wirtschaftwachstum war ja sowieso im Durchschnitt der Eurojahre recht bescheiden, und zudem zeigt die nähere Analyse, dass die McKinsey-Zahlen auf ungesicherten Annahmen beruhen, wie sich der Wechselkurs der D-Mark ohne Euro entwickelt hätte und wie diese den Außenhandel beeinflusst hätte. Das ist aber – mit Verlaub – Kaffeesatzleserei.

Der Präsident des Bundesverbandes des Groß- und Außenhandels Anton Börner meint, die wirtschaftliche Bedeutung der gemeinsamen europäischen Währung für Deutschland werde überschätzt, er sagt: »Wichtig ist für uns der freie Markt, wir brauchen nicht zwingend die gleiche Währung. … Wir können ohne den Euro leben.« [14] Und Mitte Januar 2012 äußerte Wolfgang Reitzle, Vorstandsvorsitzender der Linde AG, dass auch ein Austritt aus dem Euro (den er nicht wünscht) der deutschen Wirtschaft nicht schaden würde, eher im Gegenteil: »Schon fünf Jahre später könnte Deutschland im Vergleich zu den asiatischen Wettbewerbern noch stärker dastehen.« [15] Eine wachsende Zahl deutscher Wirtschaftsführer scheint dieser Meinung zu sein, aber es scheint noch nicht opportun, so etwas auch offen zu äußern.

Was bleibt?

»Die Einführung des Euro … hat die Transaktionskosten für manche Industrie- und Geschäftsleute und ihre Termine, aber auch für viele Touristen verkleinert.… Das kostet einen Preis. Die Einführung des Euro hat dem Euroraum eine wichtige Variable – den Wechselkurs – und eine wichtige Politik – die Geldpolitik – weggenommen. Das kostet etwas. Das hat den Freiheitsgrad des Systems begrenzt.« [16] Hier spricht der Wirtschaftsprofessor Vaclav Klaus – nicht der Politiker, ehemalige Finanzminister oder heutige tschechische Staatspräsident – eine einfache logische Wahrheit aus, die auch der größte Euro-Enthusiast nicht bestreiten wird.

Was aber war der bisherige ökonomische und politische Gegenwert? Die einfache Antwort: Es gibt (noch) keinen fassbaren Gegenwert, weder eine Friedens- noch eine Wohlstandsdividende. Fassbar sind bislang nur die Kosten und Risiken.

Aus historischer Sicht ist eine gemeinsame Währung stets der politischen Einheit quasi automatisch gefolgt. Besondere Vorteile brachte sie höchstens, indem sie ein Teil der allgemeinen wirtschaftlichen Integration war, aber nicht aus eigenem Recht. Die Europäische Währungsunion war historisch zwar nicht der erste Fall, in dem es souveräne Staaten mit einer gemeinsamen Währung versucht haben. Wohl aber war es zum ersten Mal, dass eine gemeinsame Währung mit dem Ziel eingesetzt wurde, eine Ereigniskette in Gang zu bringen, die durch ihre Zwangsläufigkeit in einer politischen Union endet. Dieses riskante Spiel wurde vor allem von den Deutschen betrieben. Franzosen, Italiener, Spanier oder Griechen wollten mit dem Euro vor allem die niedrigen Zinsen, die Stabilität und die Kaufkraft der D-Mark zu sich transferieren, einen europäischen Bundesstaat hatten sie bestimmt nicht im Auge. Die Möglichkeit einer Transfer- und Haftungsgemeinschaft stieß allerdings stets auf ihre Sympathie.

6

Die Weltfinanzkrise, die Systemfrage und was daraus zu lernen ist

Auslöser und Vorläufer – nicht aber Ursache – der Eurokrise war die Weltfinanzkrise gewesen, die im Sommer 2007 ausbrach und in den Jahren 2008/09 zum stärksten Wirtschaftseinbruch in den Industriestaaten seit der Weltwirtschaftskrise siebzig Jahre zuvor führte. Diese Krise schockierte viele durch das Tempo finanzwirtschaftlicher Ansteckungsprozesse über Staaten und Kontinente hinweg. Risiken waren offenbar viele Jahre unterschätzt, verdrängt bzw. gar nicht gesehen worden. Auch die Experten hatten die Krise nicht kommen sehen. Im Frühling 2007 war der Himmel für den Internationalen Währungsfonds noch blau gewesen. Im September schätzte er den Abschreibungsbedarf der Banken aufgrund der Krise auf überschaubare 200 Milliarden Dollar. [1] Dann lief er anderthalb Jahre mit immer höheren Schätzungen der Wirklichkeit hinterher, bis seine Schätzung im Frühjahr 2009 bei 4000 Milliarden Dollar angekommen war. [2]

Weder sind die Folgen der Weltfinanzkrise völlig überwunden, noch sind ihre Lehren vollständig verarbeitet. Die Vorgeschichte und das Drama der Weltfinanzkrise haben viele Facetten, und ganz unterschiedliche historische Erzählungen liefern scheinbar schlüssige Erklärungen. Die Geschichte, die ich jetzt zusammenfassend erzähle, halte ich persönlich für die schlüssigste. Sie ist stark vereinfacht und verkürzt, aber immer noch kompliziert genug. Verschiedene Elemente mussten zusammenkommen, bis eine Mischung von solcher Explosivkraft entstehen konnte, wie sie sich im Sommer 2007 entzündete.

Die Krisengeschichte

Säkularer Rückgang der Inflation durch Globalisierung

Die siebziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts waren das große Inflationsjahrzehnt gewesen, bis schließlich eine restriktive, monetaristisch geprägte Geldpolitik in Amerika und Europa um die Wende zu den achtziger Jahren die Inflationserwartungen brach (vgl. Kapitel 1, Abschnitt Überschussländer als Sündenböcke: Die Lokomotivtheorie) und eine Phase relativ stabiler Preisentwicklung einleitete. Gleichzeitig machte sich allmählich der industrielle Aufstieg Chinas und anderer fernöstlicher Länder bemerkbar. Die wachsenden Einfuhren von Industriegütern aus Niedrigpreisländern importierten Preisstabilität. Der zunehmende Wettbewerbsdruck auf den Weltmärkten für handelbare Industriegüter begrenzte aber auch die Möglichkeiten zur Anhebung der Lohnkosten in den Industrieländern. Dieser Wettbewerbsdruck sorgte für recht stabile Preise: In den siebziger Jahren hatte die durchschnittliche jährliche Inflationsrate in den USA noch 7,2 % betragen, in den achtziger Jahren waren es 4,7 %, und Ende der neunziger Jahre lag die Inflationsrate noch bei 2,5 %, [3] auf diesem Niveau verharrt sie tendenziell bis heute. Gleichzeitig aber verschob der wachsende Wettbewerbsdruck aus Billigländern in den Industriestaaten die Machtverhältnisse zwischen Kapital und Arbeit: Die Reallöhne stagnierten oder stiegen nur langsam, teilweise fielen sie auch, während die Unternehmensgewinne deutlich wuchsen. Der weltweite Aktienboom seit Anfang der achtziger Jahre war auch Ausdruck dieser Verschiebungen.

Die USA werden zum Schuldner, China wird zum Gläubiger der Welt

Als führendes Industrieland der Welt hatten die USA bis Mitte der sechziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts traditionell eine positive Leistungsbilanz gehabt. Dieser Überschuss baute sich aber unter Schwankungen bis Anfang der achtziger Jahre vollständig ab. Seitdem bauten die USA – wiederum unter Schwankungen – ein erhebliches strukturelles Leistungsbilanzdefizit auf, das seit dem Jahr 2000 im Durchschnitt bei 4,4 % pro Jahr lag (vgl. Tabelle 3.7). Obwohl die Investitionen in der amerikanischen Volkswirtschaft, gemessen an der Wirtschaftskraft, weit unter europäischem Niveau lagen, sparten die USA noch weniger, als sie investierten, und schlossen die dadurch entstandene Kapitallücke durch immer mehr Verschuldung im Ausland (vgl. Tabelle 3.9).

Entsprechend wuchsen die Dollar-Guthaben überall in der Welt. Da der Dollar den meisten Notenbanken als die wichtigste Reservewährung gilt und Dollar-Guthaben in der gesamten Welt wegen ihrer relativen Sicherheit gerne gehalten werden, gab es bis heute niemals ein Problem mit der Finanzierung des amerikanischen Leistungsbilanzdefizits. Vergleichbare anhaltend hohe Defizitquoten hätten in vielen anderen Ländern der Welt längst eine Zahlungsbilanzkrise ausgelöst, nicht so im Falle der USA.

Seit Anfang der achtziger Jahre wurde das amerikanische Leistungsbilanzdefizit ergänzt und genährt durch ein wachsendes amerikanisches Haushaltsdefizit. [4] Unter Präsident Clinton war die amerikanische Staatsverschuldung relativ zum BIP stark abgebaut worden, am Ende von Clintons Amtszeit hatte es sogar Haushaltsüberschüsse gegeben. Unter Präsident Bush sorgten große Steuersenkungen und die Kriege in Irak und Afghanistan schon lange vor der Weltfinanzkrise für ein erhebliches strukturelles Haushaltsdefizit, das durch die Folgen der Weltfinanzkrise noch weiter vergrößert wurde. Gleichwohl gehören amerikanische Bundesanleihen zu den weltweit begehrtesten Kapitalanlagen, für die die Anleger fast so niedrige Zinsen wie für deutsche Bundesanleihen akzeptieren.

Da Vermögensanlagen in Dollar, seien es amerikanische Staatsanleihen, Guthaben bei amerikanischen Banken oder andere auf Dollar lautende Wertpapiere, jederzeit liquide sind und die Welt einen großen Bedarf an liquiden, hinreichend sicheren Geldanlagen hat, machte es überhaupt keine Probleme, für neue amerikanische Schulden willige Gläubiger zu finden. Das steigende amerikanische Leistungsbilanzdefizit (und darüber indirekt auch das Staatsdefizit der USA) finanzierte sich scheinbar von selbst. Schon in den neunziger Jahren wurden immer wieder Stimmen laut, dass das amerikanische Leistungsbilanzdefizit nicht nachhaltig finanzierbar sei. Thomas Mayer, heute Chef-Volkswirt bei der Deutschen Bank, war eine dieser Stimmen. Es ging aber immer weiter, und ein Ende ist nicht abzusehen.

Die Gläubiger der USA finden sich naturgemäß vor allem in jenen Ländern, die gegenüber den USA Leistungsbilanzüberschüsse haben. Und darum ist der größte Gläubiger der USA heute die Volksrepublik China. Von den rund 3,1 Billionen Dollar Währungsreserven, die die chinesische Zentralbank mittlerweile angesammelt hat, werden allein rd. 1,2 Billionen in Form amerikanischer Staatsanleihen gehalten. [5] Das sind zwar »nur« 8 % der amerikanischen Staatsschulden von gegenwärtig rd. 15 Billionen Dollar. Insgesamt aber sind rund 4,7 Billionen Dollar, also 31 % der amerikanischen Staatsschulden, in ausländischer Hand. [6] Alle übrigen Geldforderungen, die Gläubiger im Ausland an Schuldner in den USA haben, treten noch hinzu. Aus der Kumulation der Leistungsbilanzdefizite der USA seit 1999 (vgl. Tabelle 3.7) lässt sich schließen, dass die Nettoauslandsverschuldung der USA bei etwa 50 % des BIP, also rund 7,5 Billionen Euro liegt.

Darüber, dass diese Entwicklung langfristig alarmierend ist, sollte man sich keine Illusionen machen. Es basiert ja alles auf Vertrauen. Was würde denn passieren mit dem Dollar-Kurs und den Zinskosten der amerikanischen Staatsverschuldung, wenn nur Teile der weltweiten Gläubigergemeinschaft der USA das Vertrauen verlören und ihre Anlagen auch nur teilweise umschichteten?

Leichte Geldpolitik wird scheinbar straflos möglich

Die geldpolitischen Wirkungen des amerikanischen Leistungsbilanzdefizits kann man sich vereinfacht wie folgt vorstellen:

- – Ausländischer Exporteur tauscht die Dollareinnahmen für seinen Export in die USA bei seiner Zentralbank ein.

- – Ein Teil dieser Dollars wird nicht gebraucht, um Käufe in den USA zu bezahlen (diese exportieren ja weniger, als sie importieren), sondern wandert als Guthaben zu einer amerikanischen Bank.

- – Auf der Basis des Guthabenzuwachses kann die Bank ihre Ausleihungen ausdehnen.

- – Das ausgeliehene Geld dient dazu, weitere Importe in die USA bzw. weitere Exporte aus dem Ausland zu finanzieren.

- – Ausländischer Exporteur tauscht die Dollareinnahmen … (siehe oben)

Das Ganze ist, solange sich das Ausland mit der Bezahlung in weiteren Dollar-Guthaben anstelle von Bezahlung in realen Werten zufriedengibt, eine scheinbar unbegrenzte Wohlstandsmaschine: Jahr für Jahr ist es dem Land möglich, ganz ohne inflationäre Wirkungen mehr zu verbrauchen, als es erwirtschaftet, und dabei auch noch Inflation zu vermeiden. Die ausländischen Waren kommen zu so niedrigen Preisen ins Land, dass inländische Produzenten keine Chancen haben, ihre Preise übermäßig zu erhöhen. Wenn aber Lohn- und Kostendruck zu groß werden, verlegt man weitere Teile der Produktion nach Mexiko, China oder Indien. Die Rechnung kommt erst langfristig, durch die zunehmenden Abhängigkeiten, die eine wachsende Auslandsverschuldung eben doch bedeutet.

Das Schöne war dabei: Die Dollar-Anlagen genossen so viel Vertrauen, dass sich die ausländischen Anleger mit niedrigen Zinsen zufriedengaben. Dieses schien ja auch gerechtfertigt durch die stabilen Preise, die eine Folge des ausländischen Konkurrenzdrucks waren. Das lieferte die ideale Basis für eine über Jahrzehnte sehr expansive Geldpolitik, die auf niedrige Zinsen, Vertrauen in die Märkte und Deregulierung setzte. Sie ist verbunden mit dem Namen Alan Greenspan, der von 1987 bis 2006 amerikanischer Notenbankpräsident war.

Ewiges Wachstum ohne Krise?

Mit seinem Namen war die Rückkehr zu einer seit den fünfziger Jahren unbekannten Preisstabilität und zu einem 20 Jahre dauernden stetigen Wirtschaftswachstum ohne nennenswerte Einbrüche verbunden. Er schien die geldpolitische Zauberformel gefunden zu haben und genoss mit den Jahren eine wachsende, geradezu kultische Verehrung. Er war ein brillanter Ökonom und glänzender Statistiker und sah offenbar nicht voraus, dass seine meist expansive Geldpolitik mit ihren niedrigen Zinsen die Voraussetzungen für das Ungemach der Weltfinanzkrise schuf. Gegenüber den Risiken des Leistungsbilanzdefizits war er gleichgültig, gegenüber Regulierungen misstrauisch. Er setzte auf die Kraft des Wettbewerbs und hielt es für die Aufgabe der Geldpolitik, möglichst viel Wachstum und Beschäftigung zu schaffen, solange ausreichend stabile Preise gesichert waren. [7]

Durch Stabilisierung und Beeinflussung von Erwartungen und die Vermeidung von Aktionismus mussten stabile Preise gesichert werden, darauf zielte seine oft mysteriöse Kommunikation mit ihren berühmten Wortbildern. Er war zu vorsichtig, um wie andere marktgläubige Ökonomen der neunziger Jahre das Zeitalter der »great moderation« auszurufen, den Sieg über den Konjunkturzyklus und friktionsarmes Dauerwachstum, aber sein Handeln stand im Dienst dieser Politik.

Die Inflation der Vermögenspreise

Greenspan erkannte das Risiko von Vermögenspreisblasen und warnte in Hinblick auf den Aktienmarkt schon in den neunziger Jahren vor »irrational exuberance«. Er glaubte allerdings nicht, dass man »wahre« von »falschen« Preisen unterscheiden könne, und hielt es nicht für die Aufgabe der Geldpolitik, auf die Märkte von Vermögenswerten Einfluss zu nehmen, solange die allgemeine Preisstabilität gesichert war.

Immerhin hatte die Überhitzung im Umfeld der »dot.com-Krise« um die Jahrhundertwende doch zu einer restriktiveren Geldpolitik geführt. Nach dem Attentat vom 11. September 2001 wurde allerdings wieder auf Expansion geschaltet, und dies gab der größten Vermögensblase in den USA, dem Preisboom bei privaten Eigenheimen, den letzten verheerenden Auftrieb: Von einem bereits sehr hohen Niveau stiegen die Häuserpreise von 1999 bis 2007 in nur 8 Jahren um 80 %. [8]

Dazu muss man wissen, dass es in den USA immer schon möglich war, private Häuser mit recht wenig Eigenkapital zu kaufen. Der Anreiz dazu wurde noch dadurch erhöht, dass man die Zinsen für Hypothekenschulden in den USA traditionell steuerlich absetzen kann. Der rasante Anstieg der Immobilienpreise schuf in großen Teilen der Bevölkerung eine Reichtumsillusion: Man belieh vorhandene Häuser stärker, um sich mehr Konsum zu leisten, und man verkaufte Häuser mit Gewinn, um neue und größere Häuser zu kaufen. In nur 6 Jahren, von 2001 bis 2007, stieg die Verschuldung der privaten Haushalte in den USA von 100 auf 130 % des verfügbaren Einkommens. [9]

Allgemein verbreitete sich die Illusion, der Weg zum Reichtum bestehe darin, Vermögenswerte, die im Wert stiegen – vorzugsweise Immobilien –, mit Schulden finanzieren zu können. Der amerikanische Ökonom Robert Shiller hatte schon im Jahre 2000 vor den Gefahren von Vermögensblasen gewarnt [10] und auch die amerikanische Häuserkrise richtig vorhergesagt.

Subprime Loans: Die Formel zum Reichtum für alle

Die in den USA seit Jahrzehnten immer nur steigenden Immobilienpreise hatten das sowieso unterentwickelte Gefühl beschädigt, Kreditfinanzierung von Eigenheimen könne auch ein Risiko beinhalten. Traditionell war der Immobilienmarkt der USA dadurch gekennzeichnet, dass die beiden großen bundeseigenen Immobilienfinanzierer Fanny Mae und Freddy Mac Hypothekenanleihen für Eigenheimkäufer refinanzierten und einen Teil der Risiken auf ihre Bücher nahmen. Die Politik in den USA hat traditionell zum Ziel, auch einkommensschwächeren Bevölkerungsschichten den Kauf eines Eigenheims zu ermöglichen. Dafür erfand man Anfang der neunziger Jahre die sogenannte »Subprime Loan«, die als Eigenkapital ersetzendes Darlehen konzipiert war. Das Ausfallrisiko schien begrenzt, da die Häuserwerte ja ständig stiegen.

Die neunziger Jahre in den USA waren auch die große Zeit finanzieller Innovationen:

- – Durch Verbriefungen konnte eine Bank Kredite, die sie gegeben hatte, in handelbare Wertpapiere umwandeln, diese verkaufen und so das Kreditrisiko in andere Hände geben. Die Bank verdiente an den Provisionen.

- – Indem man in Wertpapieren unterschiedliche Risiken bündelte, konnte man, ähnlich dem Vorgehen einer Versicherung, den statistischen Erwartungswert von Risiken stabilisieren sowie – so glaubte man – zuverlässig berechnen.

- – Dies wiederum erlaubte es, aus einem Konvolut gebündelter Kredite Tranchen unterschiedlicher Bonität zu schneidern. Die aus diesen Tranchen gebildeten Wertpapiere bekamen ein Rating. So war es möglich, dass die beste Tranche aus einem Kreditportfolio, das z.B. nur aus Subprime Loans bestand, gleichwohl ein AAA-Rating bekommen konnte.

- – Da die Verlustrisiken aus so strukturierten Wertpapieren scheinbar exakt berechnet werden konnten, war es auch möglich, das Verlustrisiko zu versichern. Der Käufer der Anleihe schloss einen credit default swap (cds) ab, und zahlte dafür an die Versicherung einen Einmalbetrag.

- – Aus den schlechtesten Tranchen gebündelter Wertpapiere konnte man neue Wertpapiere basteln, die dann wiederum, weil sie Risiken bündelten, rein theoretische statistische Erwartungswerte hatten.

So weit das Instrumentarium. Es entwickelte sich schnell in immer weniger übersehbare Ausprägungen hinein. Die Banken- und Wertpapieraufsicht hielt weder intellektuell noch organisatorisch Schritt. Es war sowieso eine Zeit, die auf Deregulierung gerichtet war. Die Provisionen, die auf jeder Stufe des oben geschilderten Bearbeitungsprozesses anfielen, waren erheblich. Alle setzten darauf, dass sie die Risiken mit dem Verkauf von Wertpapieren weitergeben konnten, bzw. das Kreditausfallrisiko wurde versichert. Die Modelle und Methoden wurden immer ausgefeilter. Die ganze Kette des Kreditwesens, insbesondere aber die großen Investmentbanken, verdienten daran viel Geld.

Die mathematischen Modelle, die die Risiken berechneten, verstand natürlich kaum einer. Noch weniger befasste sich jemand mit den dort einfließenden Ausgangswahrscheinlichkeiten. Die Modelle unterstellten ja, dass für jeden Kredit, der am Anfang der Kette stand, das Risiko angemessen ermittelt war, denn nur dann waren die darauf aufbauenden Durchschnittsrisiken aussagefähig. Ganz außerhalb des Blickfeldes war, was es eigentlich bedeutete, wenn zentrale Basisannahmen, etwa über die regionale Entwicklung der Hauspreise, nicht eintreten würden.

Missbräuchliche Anwendung war in den Modellen natürlich auch nicht vorgesehen, z.B. dass eine örtliche Bank, um eine Provision zu verdienen, Subprime Loans vergab, die gar nicht mehr durch den potentiellen Wert des Hauses abgedeckt waren, und das an Kreditnehmer, die gar nicht in der Lage waren, den Kredit zu bedienen. Dieser Missbrauch fand aber in reichem und immer zunehmendem Umfang statt, [11] und er verschärfte die Problematik, als die Häuserpreise in den USA zuerst stagnierten und dann anfingen zu bröckeln.

Zusammenbruch: Wie Kapital verdampft

Die hohen Häuserpreise erhöhten das Angebot an neuen Häusern. Ende 2005 machten die Wohnungsbauinvestitionen 6,3 % des amerikanischen Sozialprodukts aus, das höchste Niveau seit vor dem Koreakrieg. Das steigende Angebot führte dazu, dass die Preise ab Mitte 2006 fielen, gleichzeitig stiegen für viele Käufer der letzten Jahre die Hypothekenzinsen. [12] Der Häuser-Markt brach zusammen. Die Werte verfielen. Die Subprime Loans hatten plötzlich keine reale Basis mehr, ein Viertel ihrer Schuldner geriet in Verzug. [13]

Damit war auch die Basis in vielen komplizierten synthetischen Wertpapieren auf eine Weise verändert worden, die kein mathematisches Modell vorausgesehen hatte. Sobald man über die Ebene der ursprünglichen zugrunde liegenden Kreditbeziehung hinauskam, wurde alles zu einer Frage des Vertrauens in die Richtigkeit der mathematischen Modelle und die Seriosität des bei der Konstruktion des konkreten synthetischen Wertpapiers beteiligten Finanzexperten. Dieses Vertrauen bröckelte mit Ausbruch der Krise im August 2007 ein Jahr lang kontinuierlich ab, um dann mit der Insolvenz von Lehman Brothers im September 2008 schlagartig zusammenzubrechen.

Was war falschgelaufen? Die Summe der Ingredienzien ergab den Giftcocktail:

- – Begünstigung einer Vermögensblase durch eine über lange Zeit zu leichte Geldpolitik mit zu niedrigen Zinsen

- – Unzureichende Kreditstandards bezüglich persönlicher Bonität und Eigenkapitalunterlegung

- – Trennung von Vergabeentscheidung und Risikotragung beim Kreditgeschäft

- – Weitergabe von Risiken durch Verbriefung, dadurch Desinteresse an der Qualität des Kreditgeschäfts

- – Ungerechtfertigtes Vertrauen in die Stabilität mathematischer Risikomodelle

- – Fehlanreize durch hohe Provisionen bei Strukturierung und Vertrieb synthetischer Wertpapiere, während die Risiken weitergegeben wurden

- – Unzureichendes Eigenkapital, zu hoher Leverage auf allen Ebenen

- – Objektive Intransparenz der Produkte

- – Fehlende oder mangelhafte Regulierung

- – Herdentrieb, professionelle Blindheit bei den relevanten Entscheidungsträgern

- – Kurzfristiges Denken, Vergesslichkeit

Gefragt, weshalb die meisten seiner Ökonomenkollegen die Krise nicht hatten kommen sehen, antwortete Robert Shiller: »Sie haben an die falschen Dinge geglaubt. Die meisten Makroökonomen und Finanzmarktspezialisten waren zum Beispiel der festen Überzeugung, dass Finanzmärkte effizient sind und dass wir die Marktpreise respektieren müssen als die kollektive Weisheit der Menschen, die jedermanns individuelles Wissen übersteigt. Es wäre lächerlich, den Markt in Frage zu stellen, dachten sie. Das war einer der größten Fehler in der Geschichte des ökonomischen Denkens.« Auch wenn Märkte auf lange Sicht effizient sind, müssen sie dies auf kurze Sicht überhaupt nicht sein. Im Stichwortverzeichnis eines normalen Lehrbuchs über Finanzmarktökonomie kam das Wort »Blase« nicht einmal vor. Shiller meint: »Das ist abstrus. Denn es gibt immer wieder Übertreibungen auf den Finanzmärkten.« [14]

Die Kosten der Krise

Mit dem Zusammenbruch der Lehman-Bank im September 2008 schien die Welt in den Abgrund einer neuen Weltwirtschaftskrise zu schauen. Die Rettung aus dem Abgrund war zwar erfolgreich, aber sie war auch teuer. Sie kostete Vertrauen in das Wirtschaftssystem (vgl. Abschnitt Schuld und Schulden: Die Systemfrage), sie kostete Wirtschaftswachstum und Arbeitsplätze, und sie riss über die Kosten der Bankenrettung große neue Löcher in die öffentlichen Haushalte:

In den entwickelten Ländern sank das reale Bruttoinlandsprodukt pro Kopf 2008 und 2009 um 5 %. Die Arbeitslosigkeit stieg stark an. 2007 hatte sie in den entwickelten Ländern bei durchschnittlich 5,5 % gelegen, sie stieg bis 2010 auf ein Maximum von 8,3 % und lag 2011 immer noch bei 7,9 %. [15]

Die Summe aller finanziellen Kosten – Einnahmeverluste, Konjunkturprogramme, Arbeitslosigkeit, Bankenrettung – zeigte sich im rapiden Anstieg der Staatsverschuldung: [16]

- – In den USA stieg das Finanzierungsdefizit des Staates von 2,7 % des BIP im Jahre 2007 auf 9,6 % im Jahre 2011. Der Schuldenstand nahm von 62,3 % im Jahre 2007 auf 100,0 % im Jahre 2011 zu. In absoluten Zahlen entsprach dies einem Schuldenzuwachs von rund 5700 Mrd. Dollar. Diese Zahl spiegelt in etwa die direkten und indirekten Kosten der Krise für die Vereinigten Staaten.

- – Im Euroraum stieg das Finanzierungsdefizit des Staates von 0,7 % des BIP im Jahre 2007 auf 4,1 % im Jahre 2011. Der Schuldenstand nahm von 66,4 % im Jahre 2007 auf 88,6 % im Jahre 2011 zu. Absolut gesehen entsprach dies einem Schuldenzuwachs der Staaten im Euroraum von rund 2100 Mrd. €. In dieser Zahl sind allerdings die Auswirkungen der Weltfinanzkrise und der zwei Jahre später einsetzenden Eurokrise nicht voneinander zu trennen.

- – Ähnlich stark wie die USA wurde Großbritannien getroffen. Hier stieg das staatliche Finanzierungsdefizit von 2,7 % des BIP im Jahre 2007 auf 8,5 % im Jahre 2011. Der Schuldenstand wuchs von 43,9 % auf 80,8 % des BIP. Dieser Zuwachs machte in kurzer Zeit alles zunichte, was noch von der soliden Finanzpolitik der neunziger Jahre übrig geblieben war.

Die Psychologie des Kollektivirrtums

Sozialpsychologisch faszinierend ist auch im Nachhinein die kollektive Unfähigkeit, das Risiko, den Zeitpunkt und den Umfang der größten Finanzkrise seit der Weltwirtschaftskrise vorauszusehen.

Nassim Taleb hatte 2007 sein Buch »Der schwarze Schwan« herausgebracht. [17] Es handelt von der Macht unwahrscheinlicher Ereignisse. Deren Eintritt macht immer wieder die scheinbar zuverlässigen Grundlagen der Berechnung statistischer Wahrscheinlichkeiten gegenstandslos, und zwar gerade dann, wenn es darauf ankommt. Für Nassim Taleb war das Attentat vom 11. September solch ein Beispiel. Aktuell könnte man aber auch die Wirkung eines großen Reaktorunfalls wie in Fukushima als »Prognosekiller« heranziehen.

»Der schwarze Schwan«, im Vorfeld der großen Finanzkrise und ohne Kenntnis von deren Eintritt geschrieben, gibt ein hervorragendes analytisches Rüstzeug für einen Teil dessen, was geschah. Es waren ja im Vorfeld der Krise nicht nur geldgierige Zocker am Werk: Es gab scheinbar belastbare statistische Modelle über die Ausfallwahrscheinlichkeit von Hypotheken, sauber differenziert nach Regionen und Beleihungsgrenzen. Nur dadurch wurde es möglich, Subprime Loans mit erstklassigen Wertpapieren zu refinanzieren und für diese Wertpapiere Ausfallwahrscheinlichkeiten zu berechnen, die als Grundlage für Kreditversicherungen dienten. Nicht im System vorgesehen waren Missbrauch und Betrug. Nicht vorgesehen waren aber auch das Ausmaß und der recht einheitliche überregionale Charakter des Rückgangs der Immobilienpreise. Als das Ungeplante eintrat, war die finanzielle Kernschmelze da und vernichtete auch dort Buchwerte, wo nicht (nur) Leichtsinn, Gier und Betrug regierten. Die Prognosefähigkeit des Systems war prinzipiell überschätzt worden. Zusammenhänge, die über Jahrzehnte statistisch stabil gewesen waren, galten plötzlich nicht mehr. [18]

Der allgemeinen Erkenntnisblindheit wurde durch das Vertrauen in die Zuverlässigkeit und »Wissenschaftlichkeit« mathematischer Methoden, insbesondere der Berechnung von Ausfallwahrscheinlichkeiten, Vorschub geleistet. Die Achillesferse aller Finanzmarktmodelle war die Vernachlässigung psychologischer Elemente. Die Annahme, dass alle Marktteilnehmer sich in einem ausreichend transparenten Marktgeschehen rational verhalten, führte zu dem Resultat, dass die Marktpreise die effizienteste aller Welten abbilden. Damit erklärten die Modelle teilweise zwar sich selbst, aber nicht die Wirklichkeit. Robert Shiller spottet dazu: »Das Thema Aktienmarktblase in einem Ökonomiekurs anzusprechen, ist ähnlich verrückt, wie in einem Astronomiekurs mit Astrologie anzufangen. Die anderen werden Sie erstaunt ansehen und denken: Wie ist der hier reingekommen? … Dieser Gruppendruck wirkt. Menschen in Expertengruppen sorgen sich ständig um ihre persönliche Bedeutung und ihren Einfluss. Sie haben den Eindruck, wenn sie zu weit vom Konsens abrücken, werden sie in keine ernsthafte Position gelangen. Das gilt auch für Ökonomen.« Gefragt, weshalb es bei ihm anders war, antwortet Robert Shiller: »Ich habe immer eine zynische Sicht auf die Welt gehabt … Das war meine Haltung, und so bin ich immer noch. Ich habe nie richtig dazugehört.« [19]

Außenseitertum scheint der Preis dafür zu sein, Kollektivirrtümern zu entgehen. Und je größer die allgemeine Überzeugung von der Richtigkeit einer bestimmten Sicht auf die Dinge, umso kleiner ist die Zahl der Außenseiter und umso ablehnender ist die Stimmung, auf die sie treffen. Der amerikanische Ökonom Nouriel Roubini war solch ein Außenseiter. Im Herbst 2006 sagte er in einem Vortrag beim IWF eine Häuserkrise, eine weltweite tiefe Rezession und eine systemische Finanzkrise voraus, die Hedgefonds und Investmentbanken in den Abgrund reißen könnte, und stieß damit auf tiefe Skepsis. In den folgenden zwei Jahren erfüllten sich seine Prognosen Stück für Stück, und entsprechend wuchs sein Ruhm. [20]

Roubini war zwar der Einzige, der die Krise in ihrer Totalität vorhersagte. Aber vor den Gefahren der durch die amerikanische Geldpolitik geschaffenen Kreditblase, vor den systemischen Risiken von Vermögens- und Kreditblasen, vor der Unhaltbarkeit des amerikanischen Leistungsbilanzdefizits, vor der Neigung der amerikanischen Verbraucher, über ihre Verhältnisse zu leben, hatten auch andere gewarnt. Sie waren aber vereinzelt und stets eine Minderheit, und sie wurden ignoriert. Roubini schreibt: »Most people who inhabited those worlds ignored those warnings because they clung to a simple, quaint belief: that markets are self-regulating entities that are stable, solid and dependable. By this reasoning, the entire edifice of twenty-first-century capitalism – aided of course, by newfangled financial innovation – would regulate itself, keeping close to a steady, self-adjusting state of equilibrium.« [21]

Auch bei den Investoren, Banken und Analysten dominierte ein naiver Glaube daran, es werde immer so weitergehen. Die Univer-salität und Stärke dieses Glaubens schufen offenbar auch für intelligente Leute eine subjektive Unmöglichkeit, die immanenten Risiken zu erkennen. Einige wenige Markteilnehmer erkannten die Risiken früh, aber sie glaubten sich selber kaum, weil niemand anderes ihnen glaubte. Sie wurden in der Krise unfasslich reich, weil sie sich ihr gesundes Urteil nicht durch Gruppendruck hatten trüben lassen, und verdienten Milliarden. Michael Lewis hat der Geschichte dieser Helden ein faszinierendes Buch gewidmet. Deutlich wird: Man muss in manchen Situationen fast schon verhaltens- und beziehungsgestört sein, um sich einen klaren Blick für die Fakten zu bewahren. [22]

Tabelle 6.1 BIP-Prognosen für 2009 (Reale Veränderung in %)

Quellen: Bundesbank-Monatsberichte, Sachverständigenrat für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung, Gemeinschaftsdiagnosen der Forschungsinsitute, IWF World Economic Outlook, EU-Kommission Economic Forecast.

Schon als die Krise längst Realität war, wurde der Gruppendruck, dem Ökonomen unterliegen, bei der Einschätzung ihrer Schwere deutlich. Das zeigt sich selbst für Deutschland auf faszinierende Weise, wenn man vergleicht, wie sich die Prognosen für das Krisenjahr im zeitlichen Vergleich entwickelten. Tabelle 6.1 zeigt dies am Beispiel der Prognose des deutschen Wirtschaftswachstums für das Jahr 2009.

Alle Prognostiker, ob national oder international, waren in Bezug auf das deutsche Wirtschaftswachstum 2009 zu jedem gegebenen Zeitpunkt immer derselben Meinung: Gemeinsam schätzten sie im Frühjahr 2008 das Wachstum im kommenden Jahr auf 1 bis 1,5 %, und gemeinsam schätzten sie es ein Jahr später auf – 5,5 bis – 6 %. Das bestätigt die Einschätzung von Robert Shiller, dass Experten sich nicht gern vereinzeln. Im Zweifel irren sie lieber gemeinsam mit den Kollegen, als alleine das Risiko einer Falschprognose einzugehen.

Lehren aus der Krise

Die große Weltwirtschaftskrise von 1929 war durch eine Kombination von Vermögenspreisblasen, Kreditexzessen und Überschuldung (als die Blasen platzten) verursacht worden. Sie wurde verschärft und verlängert, weil insbesondere die Geldpolitik falsch reagierte.

Als Reaktion auf die Krise führten die USA 1933 mit dem Glass-Steagall Act ein Trennbankensystem ein, wodurch das Geschäft mit Einlagen und Krediten von dem Geschäft mit Wertpapieren strikt getrennt wurde. Dieses System hatte in den USA grundsätzlich bis Anfang der neunziger Jahre Bestand, es wurde dann in den neunziger Jahren allmählich gelockert und schließlich komplett aufgehoben. Wie die Weltfinanzkrise seit 2007 zeigte, war die weitgehende Deregulierung ein Fehler gewesen.

Ein Fehler war auch die Annahme, das finanzielle System sei immanent ausreichend stabil. Damit unterschätzte man die Risiken der immer weitergehenden Deregulierung, der wachsenden weltweiten Vernetzung und der immer weiter verfeinerten Finanzmathematik, deren Möglichkeiten durch die EDV ständig wuchsen.

Immerhin reagierte die weltweite Krisenpolitik seit Herbst 2008 richtig, indem

- – die Geldpolitik sehr expansiv gestaltet wurde,

- – die Banken durch staatliches Kapital rekapitalisiert wurden,

- – die öffentlichen Haushalte auch um den Preis steigender Defizite zur Konjunkturstützung eingesetzt wurden.

Gleichwohl sind die Folgen der Krise weder völlig überwunden noch hat man ihre Lehren schon in jeder Beziehung intellektuell bewältigt. Insbesondere die Erkenntnis, moderne Großbanken (und natürlich auch Staatshaushalte) könnten »too big to fail« sein, hinterlässt einen schlechten Nachgeschmack. Am Ende muss das System immer so beschaffen sein, dass Akteure, die falsche Entscheidungen treffen, auch von den Märkten bestraft werden. Die Krise selber, insbesondere aber der Umstand, dass die Kosten der Bankenrettung den Staatshaushalten und damit der Allgemeinheit angelastet wurden, hat das stets lauernde Legitimationsproblem für die kapitalistische Marktwirtschaft wieder einmal zyklisch verstärkt, wie dies immer nach großen Wirtschaftskrisen der Fall ist. Die von den USA ausgehende Occupy-Bewegung ist dafür ein Signal, aber auch die Systemdiskussion, die – ausgelöst durch einen Aufsatz von Frank Schirrmacher – seit August 2011 ausgerechnet im Feuilleton der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung geführt wird. [23] Es wäre allerdings eine falsche Lehre aus der Krise, wenn das Übermaß an Marktvertrauen, das bei ihrer Geburt Pate stand, jetzt durch ein Übermaß an Staatsvertrauen ersetzt würde. Otmar Issing meint zu Recht: »Die Feststellung, eine Bank sei von systemischer Relevanz, nimmt den Staat, und das heißt letztlich den Steuerzahler, quasi in Geiselhaft. Damit gerät jedoch das Fundament freier Märkte ins Wanken. Die Marktwirtschaft beruht auf dem Prinzip, dass sich die Akteure im Rahmen gesetzlicher Regelwerke frei entfalten können.« [24]

Regulierung der Banken und der Finanzmärkte

Immer, wenn »Märkte versagen« und krisenhafte Entwicklungen eintreten, gibt es im Kern ein Problem fehlerhafter Regulierung und/ oder fehlender bzw. falscher Durchsetzung bestehender Regeln. Der »Markt« als solcher ist überhaupt nur denkbar als ein Set von Regeln, in deren Rahmen die Teilnehmer Güter und Dienstleistungen anbieten bzw. kaufen. Das gilt für den Obsthändler auf dem Wochenmarkt genauso wie für den globalen elektronischen Derivatehandel. Die Marktteilnehmer, ob Käufer oder Verkäufer, versuchen durch Kauf oder Verkauf von Gütern und Diensten ihren Nutzen zu mehren. Die Regulierung des Marktes durch Gesetze, Verordnungen oder bindende Vereinbarungen der Teilnehmer soll Betrug verhindern, Gefährdungen ausschließen und die Interessen der Allgemeinheit sichern. Darum gibt es am Wochenmarkt die Lebensmittelkontrolleure der Kommune, am Arzneimittelmarkt die zentralen Zulassungsbehörden und Handelsbeschränkungen für rezeptpflichtige Arzneien. Für den Kapitalmarkt gibt es eine Banken- und eine Wertpapieraufsicht.

Geht etwas schief, so hat definitorisch nicht »der Markt«, sondern die Regulierung versagt. Oder Marktteilnehmer haben bestehende Vorschriften nicht beachtet und kamen damit durch, dann hat die Aufsicht nicht funktioniert. Der Kern jeden Marktversagens ist also stets ein Staatsversagen und damit ein politisches Versagen. Darum ist es vom geistigen Ansatz her verfehlt, »Markt« und »Staat« in einen Gegensatz zu bringen, denn die staatliche Regulierung (bzw. die bindenden und notfalls vom Staat durchgesetzten Regeln der Marktpartner) setzt stets den Rahmen, innerhalb dessen der marktmäßige Austausch stattfindet.

Märkte wandeln sich ständig durch technischen Fortschritt, Globalisierung und menschlichen Erfindungsgeist. Marktregulierung ist deshalb ein offener Prozess, der niemals beendet ist und den tatsächlichen Entwicklungen fast unvermeidlich hinterhereilt. Zudem fließen in jede Regulierung gesellschaftliche Präferenzen ein, die sich im Zeitablauf ändern. Ladenschluss, Sonntagsruhe, Jugend-und Gesundheitsschutz sind Beispiele aus dem Alltagsleben.

Natürlich findet die Formulierung von Regulierung und Durchführung von Aufsicht nicht in einer interessefreien Sphäre statt, sondern im konkreten Willensbildungsprozess des Staates und der Gesellschaft. Die Interessenten wirken mit, und sie haben oft einen größeren Einfluss, als der Sache guttut. Diese Problematik ist aber unaufhebbar, in einer Diktatur übrigens noch mehr als in einer Demokratie. Erweist sich eine Regulierung als falsch und eine Aufsicht als unzureichend, so mag dies an einem zu großen Einfluss der Interessenten gelegen haben. Es bleibt gleichwohl ein Staatsversagen.

Dass Marktregulierung zu stark von Interessenten beeinflusst wird, ist leider eher die Regel als die Ausnahme: Das gilt für Taxikonzessionen in Athen heute noch genauso, wie es früher für den europäischen Agrarmarkt galt. Und natürlich gilt es auch weltweit für die Regulierung von Banken und Kapitalmärkten. An komplizierten Märkten gibt es aber auch immer wieder ein Erkenntnisproblem, so dass nicht alles, was schiefgeht, auf den schlechten Einfluss von Interessenten zurückgeführt werden kann.

Gerade bei komplizierten Märkten gilt: Jeder Set von Regulierungen ist vorläufig, widersprüchlich und unvollkommen. Es gilt aber auch: Regulierung muss ausreichend transparent, durchschaubar, ja simpel sein, wenn sie ihre Funktion erfüllen soll, die Gesellschaft wirksam zu schützen.

Weiterhin gilt: Regulierung setzt zweckmäßigerweise auf der Ebene der relevanten Märkte an, und deshalb sollte in globalisierten Märkten auch die Regulierung der Banken und der Finanzmärkte so global wie möglich sein. Dies aber nicht um jeden Preis: Gute Regulierung auf nationaler und regionaler Ebene ist allemal besser als schlechte Regulierung im Weltmaßstab.

Mit diesen Hinweisen und Einschränkungen sind aus meiner Sicht aus den Erfahrungen der Weltfinanzkrise folgende Schlüsse für die Bankenregulierung zu ziehen. Das ist natürlich keine vollständige Liste, sie enthält die aus meiner Sicht besonders relevanten Punkte:

Too big to fail?

Die gesellschaftliche Legitimation des Gewinns liegt im Risiko des Verlustes, wenn etwas schiefgeht. Das muss selbstverständlich auch für Banken oder – präziser – für deren Eigentümer gelten. Der problematischste Aspekt der vergangenen Krise lag darin, dass dieses Prinzip außer Kraft gesetzt schien (und teilweise auch außer Kraft gesetzt war).

Wir müssen grundsätzlich unterscheiden zwischen der Existenz einer Bank und dem Kapital ihrer Aktionäre. Wenn eine Bank nur durch staatliche Hilfen gerettet werden kann, so muss für die Zukunft klar sein, dass zuerst das Kapital der Aktionäre zum Einsatz kommen muss. Auch sollte der Staat seine Hilfen grundsätzlich nicht mehr in Form von Eigenkapital ersetzenden Darlehen oder von Garantien geben, sondern als Einlage ins Stammkapital. Wo aufgrund der dadurch geänderten Mehrheitsverhältnisse ein Sqeeze Out der privaten Aktionäre möglich ist, sollte dieser durchgeführt werden. Schreibt die Bank wieder nachhaltig schwarze Zahlen, kann sie reprivatisiert werden, der Erlös kommt dann allein dem Staat zugute.

Wichtig sind das Signal und der Sachverhalt: Kein Aktionär einer Bank sollte jemals wieder davon ausgehen können, dass Mittel des Steuerzahlers eingesetzt werden, um seine Anlage vor Verlusten zu schützen! Sondern vor dem Einsatz des ersten Euros des Steuerzahlers sollte seine Aktie wertlos geworden sein. Wird dies zur allgemeinen und glaubwürdig vermittelten Vorgabe für künftige Bankenrettungen, so wirkt das dämpfend auf das Risikoverhalten und beugt der Tendenz zu Moral Hazard vor.

Fortfall der Risikoadjustierung von Eigenkapitalanforderungen

Die Weltfinanzkrise hat gezeigt, dass im Vorhinein keine ausreichend zuverlässige und allgemein gültige Abschätzung zur Ausfallgefährdung von Aktiva möglich ist. Extrem giftige synthetische Wertpapiere hatten damals aufgrund mathematischer Risikomodelle sehr gute Bewertungen erhalten. Deshalb sollten generell die gesamten Aktiva einer Bank mit einer einheitlichen Eigenkapitalquote unterlegt werden. Die dadurch bewirkte Verminderung der Hebelungsmöglichkeiten senkt zwar die Rendite des Eigenkapitals, gleichzeitig aber sinkt das vom Eigenkapital zu tragende Risiko. Auch die Anlage in Staatsanleihen ist mit Eigenkapital zu unterlegen. Erstens gibt es keinen Grund für eine Privilegierung dieser Anlageklasse, und zweitens ist das Risiko einer griechischen Staatsanleihe natürlich anders zu bewerten als das einer deutschen.

Bereits früh wurde der Gedanke geäußert, dass alle Versuche, das Risiko von Aktiva »objektiv« zu messen, in Risikoklassen einzuteilen und je nach Risiko die notwendige Kapitalunterlegung zu differenzieren, grundsätzlich zum Scheitern verurteilt sind, weil sie der Natur eines endogenen Risikos nicht entsprechen und weil die Einschätzung von Risiken dazu tendiert, sich prozyklisch zu ändern. Deshalb tendiert Regulierung, die nach Risiken differenziert, dazu, selbst prozyklisch zu wirken. Dadurch kann die Art der Regulierung selbst einen finanziellen Crash verursachen, der anderenfalls gar nicht entstehen würde. [25]

Der Wettbewerbsökonom Martin Hellwig fasst dies in die Forderung nach sehr einfachen und sehr strikten Eigenkapitalvorschriften mit folgender, von grundsätzlicher Skepsis getragener Einsicht: »Ich kann mir nicht vorstellen, dass man das Bankgeschäft wirksam regulieren kann. Ich traue einer Behörde nicht zu, dass sie den Eigenhandel einer Investmentbank in Realzeit beaufsichtigen kann. Wir sind immer darauf angewiesen, dass die Bankmanager selbst an Risiken und an Haftung denken. Das werden sie umso mehr tun, je mehr Eigenkapital da ist, das von den Verlusten absorbiert werden kann.« [26]

Mindestquote des Eigenkapitals

Die Mindestquote des risikoadjustierten Eigenkapitals gemäß Basel II liegt bei etwa 4,5 %. Diese Mindestkapitalquote soll nach den Vorstellungen der Europäischen Bankenaufsicht (EBA) auf 9 % steigen. Kurzfristig bedeutet dies einen erheblichen Druck für die Banken, entweder ihre Bilanzen zu verkürzen oder neues Eigenkapital einzuwerben. [27] Es spricht aber viel dafür, das Mindestkapital noch weiter zu erhöhen, auf 20 oder 30 %. Zwar wäre es dann kaum noch möglich, sehr hohe Renditeforderungen für das Eigenkapital zu erfüllen (die berühmten 25 % von Josef Ackermann), aber die Renditeanforderungen würden bei solchen Eigenkapitalquoten auch sinken, weil wegen des Fortfalls von Risikoadjustierung und der Beschränkung von Hebelungsmöglichkeiten Bankaktien einen großen Teil ihres Risikopotentials verlieren. Die wilden Geschäftsmodelle, die zur Weltfinanzkrise führten, wären für regulierte Banken bei einer Kapitalquote von 20 oder 30 % schlichtweg nicht rentabel gewesen. Ein höheres Eigenkapital bewirkt auch eine Senkung des Insolvenzrisikos von Banken und kann so die ordnungspolitische Problematik des »too big to fail« zumindest abmildern. [28]

Bewertungs- und Bilanzierungsfragen

In einer globalen Welt ist es wichtig, dass die Bewertung und Bilanzierung grenzüberschreitend tätiger Banken nach einheitlichen Maßstäben erfolgen. Dann kann es aber nicht sein, dass beispielsweise die Bilanz der Deutschen Bank nach US-GAP deutlich kürzer ist als nach IFRS-Standards. Diese Standards müssen grundsätzlich einheitlich sein.

Trennung von Publikumsbanken und Investmentbanking

Als ich im Januar 2002 Finanzsenator von Berlin wurde, erbte ich gleichzeitig das Desaster der Berliner Bankgesellschaft. Ich überlegte damals ernsthaft, dem Senat von Berlin einen Konkurs der Bank vorzuschlagen, und die allgemeine Demoralisierung mit dem Thema war so groß, dass der Senat den Vorschlag ernsthaft geprüft hätte. Für die große Zahl der kleinen Einleger hätte die Einlagensicherung geradegestanden, aber was wäre mit den mittelständischen Kreditschuldnern gewesen? Was hätte das für die Berliner Wirtschaft bedeutet, welcher Vertrauensschaden wäre angerichtet worden? Welche Kleinunternehmen wären durch Unterbrechung ihrer Kreditbeziehungen unschuldig in den Abgrund gerissen worden? Wie viele Arbeitsplätze hätte das gekostet?

Ich brauchte nicht lange, um von solchen Überlegungen Abstand zu nehmen, aber ich tat es nur mit großem Bedauern. Denn alle die steuersparenden Fondszeichner, für deren Geldanlagen die Bank auf unterschiedlichsten Wegen gebürgt hatte, insgesamt mit über 20 Milliarden €, hätte ich ganz gern mit einer Insolvenz des Konzerns Berliner Bankgesellschaft konfrontiert. Seitdem bin ich Anhänger eines Trennbankensystems:

- – Auf der einen Seite Publikumsbanken, die Kundeneinlagen sammeln und Kredite vergeben. Sie sind stark reguliert, unterliegen hohen Eigenkapitalanforderungen, dürfen keinen Eigenhandel mit Wertpapieren betreiben und unterliegen auch bei der Anlage ihrer Passivüberschüsse Beschränkungen, so dass sie diese nur in ausreichend sichere Anlagen investieren dürfen. Nur hier gibt es eine staatlich regulierte Einlagensicherung.

- – Auf der anderen Seite Privatbanken und Wertpapierhäuser. Sie können grundsätzlich tun, was sie wollen. Das herkömmliche Einlagen- und Kreditgeschäft ist ihnen allerdings untersagt, und eine regulierte Einlagensicherung gibt es nicht. Hier darf jeder Kasino spielen, der es möchte, und dabei so viel Geld verdienen und verlieren, wie er möchte.

Es sollte allerdings auch klar sein, dass der Staat für die letztere Gruppe im Falle einer neuen Finanzkrise nicht den kleinen Finger reicht.

Eigenkapitalanforderungen beim Erwerb von Immobilien

Stellen wir uns einmal vor, in den USA wäre im Jahre 1995 ein Gesetz ergangen, das bei jeder Beleihung einer Immobilie das Gutachten eines amtlich bestellten Bewerters (chartered surveyor) vorschreibt und das alle Kredite verbietet, die über 70 % des festgestellten Beleihungswertes hinausgehen. Ferner wäre die Bank verpflichtet worden, bei jedem Kredit die finanzielle Leistungsfähigkeit des Kreditnehmers abzufragen und zu dokumentieren. Es hätte niemals Subprime Loans gegeben. Millionen Amerikaner wären vor finanziellem Unglück bewahrt worden. Die Weltfinanzkrise wäre ausgefallen oder sie hätte in anderer Form stattgefunden.

Auch die Immobilienblasen in England, Irland oder Spanien hätten so nicht stattfinden können. Generell wird daraus die Überlegung, die Vergabe von Krediten an Konsumenten so weit zu regulieren, dass private Verschuldung durch übermäßige Kreditaufnahme weitgehend ausgeschlossen werden kann. Auf kurze Sicht bliebe mancher Konsumwunsch unerfüllt, auf längere Sicht aber wären viele reicher und vor allem weniger überschuldet.

Wie viel Finanzsektor braucht die Volkswirtschaft?

In jeder Volkswirtschaft entstehen ständig finanzielle Salden, je nach Einkommen, Zukunftsplänen, Lebenszyklus usw. Das gilt grundsätzlich für Staat, Unternehmen und private Haushalte. Die Funktion des Bank- und Kreditwesens und der Kapitalmärkte ist es, diese Salden zu sammeln und einen Ausgleich herbeizuführen. Zu diesem Zweck gibt es Zinsen. Sie entschädigen den einen dafür, dass er gegenwärtig auf die Nutzung seines Kapitals verzichtet, und sind für den anderen der Preis für die Nutzung eines Kapitals, das ihm nicht gehört.

Die so beschriebene Funktion des Finanzsektors ist für das Gedeihen einer Volkswirtschaft elementar und stiftet grundsätzlich Nutzen für alle Beteiligten.

Der Finanzsektor ermöglicht die Finanzierung von Investitionen mit dem Sparkapital der Gesellschaft und trägt auf diese Weise zu Wachstum und Beschäftigung bei. Zur Erfüllung dieser Funktionen bedarf es keiner besonders ausgefeilten Instrumente. Der Wertschöpfungsbeitrag eines so ausgebauten Finanzsektors zum BIP liegt bei etwa 3,5 %.

Ein höherer Wertschöpfungsbeitrag des Finanzsektors ist natürlich nicht verboten, aber es ist schwer erkennbar, worin der nachhaltige Nutzen für Wachstum und Beschäftigung liegen soll. Im Gegenteil: Vielstufig strukturierte Produkte verschlingen auf allen Ebenen Provisionen und erhöhen so den Wertschöpfungsbeitrag des Finanzsektors, ohne dass deshalb der ursprüngliche Sparer unbedingt mehr Zins oder der letztendliche Verwender einen günstigeren Kredit bekommt. Regulierung muss auch dazu dienen, hier mehr Transparenz zu schaffen.

Geldpolitik

Die Aufgaben von Geldpolitik lassen sich stark vereinfacht wie folgt gliedern:

1. Sicherung des Geldumlaufs: Zu jeder Zeit muss das gesetzliche Zahlungsmittel in hinreichender Menge zur Verfügung stehen, um alle Transaktionsbedürfnisse zu sichern.

2. Sicherung der Kreditbasis durch zur Verfügung stellen von Zentralbankgeld: Die Geschäftsbanken müssen in der Lage sein, zu jeder Zeit gegen Hingabe von Sicherheiten jene Menge an Kredit bei der Notenbank zu bekommen, die notwendig ist, um die Wirtschaft in ausreichendem Maße mit Zentralbankgeld zu versorgen und ihr ein ausreichendes Kreditangebot zur Verfügung stellen zu können.

3. Dabei muss das Kreditangebot jedoch so knapp bleiben, dass die Stabilität der Währung nicht gefährdet wird. Darunter versteht man heute allgemein eine leicht positive Inflationsrate von 1 bis 2 %. Bei einer Inflationsrate in etwa dieser Höhe werden einerseits noch keine Entscheidungen verzerrt (Flucht in die Sachwerte). Andererseits wird ein fallendes Preisniveau (Deflation) mit ausreichender Sicherheit vermieden. Dessen Risiko liegt in der Begünstigung eines Attentismus beim Investieren und Konsumieren, weil Abwarten geplante Aktivitäten quasi automatisch billiger macht.

4. Das Zinsniveau muss eine angemessene Höhe haben. Es soll rentable Aktivitäten nicht unterdrücken. Andererseits aber soll es die grundsätzliche Knappheit von Kapital angemessen reflektieren: Gesamtwirtschaftlich gesehen – jenseits des Geldschleiers  – wird Investieren nämlich immer finanziert durch Sparen, also durch Verzicht auf andernfalls möglichen Konsum. Die Knappheit des Kapitals kommt zum Ausdruck in einem grundsätzlich positiven Realzins, und die Effizienz des gesamtwirtschaftlichen Kapitaleinsatzes wird grundsätzlich dadurch gesichert, dass Kapital in die Verwendungen mit der höchsten Verzinsung fließt. Entscheidend ist dabei der Realzins, also der nominale Zinssatz abzüglich Inflationsrate.

5. Eine übermäßige Kreditexpansion, gar noch in Verbindung mit niedrigen Zinsen, muss vermieden werden. Sie kann zu Kreditblasen und Vermögenspreisblasen führen, die dann, wenn sie platzen, besonders tiefe, schwere und lang andauernde Wirtschaftseinbrüche  – bis hin zu finanziellen Zusammenbrüchen von Bankensystemen und Staatsbankrotten – bewirken. So war die Weltwirtschaftskrise von 1929 entstanden, und auch der Weltfinanzkrise von 2007–09 lag eine Kredit- und Vermögenspreisblase zugrunde.

Die der Weltfinanzkrise zugrunde liegenden Fehlentwicklungen konnten auch deshalb so eintreten, weil sich die makroökonomischen Rahmenbedingungen für Geldpolitik in den letzten 30 Jahren so stark geändert haben: Das Inflationsproblem wurde aus den geschilderten Gründen kontinuierlich weniger drängend. Gleichzeitig schien sich der Zusammenhang von Inflation einerseits und Geldmengenwachstum bzw. Kreditwachstum andererseits mehr und mehr aufzulösen und entzog so der monetaristischen Lehre scheinbar den Boden. Das Wachstum der Geldmenge verlor als geldpolitisches Zwischenziel mehr und mehr an Bedeutung bzw. wurde ganz aufgegeben. [29]

Das dominierende geldpolitische Zwischenziel »Inflationsrate« schien aber keine Gefährdungen anzuzeigen. Damit gab es auch scheinbar keinen Grund, gegen niedrige Zinsen Bedenken zu haben oder aus geldpolitischen Gründen gegen eine übermäßige Kreditexpansion vorzugehen. Im Gegenteil, niedrige Zinsen und ständiges Kreditwachstum schienen ein inflationsarmes und beschäftigungsfreundliches Dauerwachstum der Wirtschaft ohne Risiken und Nebenwirkungen zu ermöglichen, das war die »great moderation«. Zunehmend verloren Makroökonomen und Wachstumstheoretiker den Sachverhalt aus dem Auge, dass der finanzielle Sektor zur Instabilität neigt und aus Preisblasen mit Überschuldung sich ergebende Finanzkrisen historisch gesehen der Kern und Ausgangspunkt fast jeder großen Wirtschaftskrise waren.

Mittlerweile hat man wieder im Auge, dass in der Vergangenheit Wirtschaftskrisen stets umso stärker waren und umso länger dauerten, je höher der Verschuldungsgrad im vorhergehenden Aufschwung war. Eine aktuelle Analyse untersucht annähernd 200 Rezessionen zwischen 1870 und 2008 in 14 entwickelten Ländern und kommt zum Ergebnis: »more credit-intensive booms tend to be followed by deeper recessions and slower recoveries.« [30] Ein besonders hoher Verschuldungsgrad, »excess leverage, makes matters worse in all cases, in normal as well as financial recessions.« [31] Die vom amerikanischen Subprime-Boom ausgehende Weltfinanzkrise ist dafür das schlagendste Beispiel: Reichlicher Kredit, niedrige Zinsen sowie minimale bzw. fehlende Eigenkapitalanforderungen machten es leicht, Käufe von Vermögenswerten vorzugsweise mit Kredit zu finanzieren.

Ein einfaches Beispiel: Wurde die Anschaffung eines Vermögensgegenstandes zu 90 % fremdfinanziert, was ja mit sehr niedrigen Zinsen möglich war, und stieg der Wert dieses Vermögensgegenstandes um nur 20 %, dann hatte sich das Eigenkapital bereits verdreifacht. Wegen der wunderbaren Gewinnmöglichkeiten führten steigende Preise von Vermögensgegenständen zu weiter steigender Nachfrage. Dies ließ die Preise noch mehr steigen, was zu noch mehr kreditfinanzierten Käufen führte, und so nährte der Boom sich selbst. Irgendwann aber platzt jede Vermögensblase, die Preise normalisieren sich wieder, und dann wirkt dieselbe Mechanik in die gegenteilige Richtung: Schon ein maßvoller Preisverfall bewirkt, dass bei Investitionen mit niedrigem Eigenkapital die Schulden den Vermögenswert übersteigen. Das Eigenkapital ist vernichtet. Der Verkaufsdruck steigt, die Preise fallen weiter und führen zu noch stärkerer Vermögensvernichtung.

So war es bei der Weltfinanzkrise 2007–09, nur fiel dies im Vorhinein kaum einem auf, schon gar nicht leider den Verantwortlichen für die amerikanische Geldpolitik, aber auch nicht den Ökonomen beim IWF. [32]

Für die Geldpolitik ist deshalb eine zentrale Lehre aus der Weltfinanzkrise, dass es nicht ausreicht, auf die Inflationsrate zu achten. Auch Preisblasen bei den Vermögenswerten müssen vorausschauend verhindert werden. Das geht am besten, indem die Zinsen nicht zu niedrig sind und gleichzeitig die Eigenkapitalanforderungen einigermaßen hoch. Niemand weiß nämlich, wo »richtige« Preise liegen, und deshalb erkennt man Preisblasen meist zu spät. Zu niedrige Zinsen und zu niedrige Eigenkapitalanforderungen erhöhen die Anreize für spekulatives, riskantes Verhalten. Dauerhaft zu niedrige Zinsen stellen deshalb jenseits von Inflationsgefahren ein ernsthaftes Risiko dar. [33] Deshalb äußert die Bundesbank generell Vorbehalte gegen »das schon seit geraumer Zeit anhaltende Niedrigzinsumfeld. Mittelfristig fördert es die Suche nach Rendite unter Inkaufnahme hoher Risiken, verleitet über Kreditstundungen und die Nachverhandlung ausfallbedrohter Kredite zu verzögerter Bereinigung der Bankbilanzen und trägt zum Aufbau globaler finanzieller Ungleichgewichte bei.« [34]

Schade nur, dass die Bundesbank bei der EZB nicht mehr die Richtung der Geldpolitik bestimmt und auch international kein Gehör findet. Ungeachtet der Erfahrungen mit der Krise und der Analyse der Krisenursachen dominiert nämlich seit 2007 bei der Federal Reserve, bei der Bank of England und auch bei der EZB eine Politik extrem reichlicher Geldversorgung und extrem niedriger Zinsen. Dies war bis 2009 zur Krisenbekämpfung sicherlich gerechtfertigt. Mittlerweile aber scheint es so, als ob die Geldpolitik alle Fesseln und traditionellen Bedenken abgelegt habe: Im Euroraum geht es darum, die Staatsfinanzen und die Banken zu retten. In den USA und in Großbritannien dagegen stellen sich die Notenbanken in den Dienst einer Wirtschaftsbelebung um jeden Preis. [35] Die zu diesem Verhalten passende Geldtheorie muss allerdings erst noch erfunden werden, auch wissenschaftlich scheint gegenwärtig alles im Fluss. [36]

Die gegenwärtig weltweit betriebene Politik extrem niedriger Zinsen trocknet zudem den Interbankenmarkt aus. Es ist doch klar, dass sich Banken gegenseitig kein Geld mehr leihen, sondern gleich zur Zentralbank gehen, wenn sie dort Geld zu niedrigen Zinsen jederzeit in unbegrenzten Mengen bekommen und dort auch sicher anlegen können. Der krampfhafte Versuch einer Zentralbank, eine Kreditverknappung um nahezu jeden Preis zu verhindern, kann in paradoxer Weise zu einem »Crowding-out« der normalen Wege zur Entstehung von Kredit führen. Außerdem begünstigt die Nullzinspolitik den Kapitalexport ins Ausland, sog. »Carry-Trades« finden statt. Damit geraten die Währungen der Kapitalimportländer, meist Schwellenländer, unter Aufwertungsdruck. Das kann im Land der Nullzinspolitik zu steigenden Preisen für Importgüter und damit zu importierter Inflation führen. Das spricht dafür, dass die Zinsen positiv sind und ein bestimmtes Niveau nicht unterschreiten. [37]

Ich halte einen geldpolitischen Kurs dauerhaft niedriger Zinsen auch deshalb für äußerst gefährlich, weil er die Basis für künftige Kredit- und Vermögensblasen sein kann. Zudem stellt diese Art von Geldpolitik einen weiten Mantel für künftige inflationäre Entwicklungen bereit. Dies gilt auch dann, wenn, wie im Augenblick, die stark expandierende Geldbasis zunächst nicht zu mehr Kredit führt. [38] Im Falle von Kostendruck oder von Angebotsengpässen ist es nämlich leichter, Preise zu erhöhen bzw. steigende Kosten in steigenden Preisen zu überwälzen, wenn die Liquiditätsversorgung reichlich ist und die Zinsen niedrig sind.

Diese Fehlentwicklungen drohen die zentrale Erkenntnis der Weltfinanzkrise zu überlagern, dass es eben die exzessive Vergabe zinsgünstiger Kredite war, die zu Spekulationsblasen und letztlich zur Krise führte. [39] Der Ökonom Richard Werner weist zudem darauf hin, dass es für Wachstum und Stabilität eben nicht egal ist, wofür Kredite verwendet werden. Zentralbanken müssten auch die Kreditstruktur analysieren und bei Bedarf lenkend eingreifen, sie dürften sich nicht nur auf die globale Geldversorgung konzentrieren und dabei Geldflüsse und Verwendungszwecke ignorieren. [40]

Finanzpolitik

Das aufgrund der expansiven Geldpolitik weltweit über viele Jahre sehr niedrige Zinsniveau hat einerseits die Staatshaushalte entlastet, andererseits aber die Neigung zur Verschuldung weiter erhöht, weil sie ja »so billig« war. Heute erscheint für viele Staatshaushalte ein Zinsniveau als existenzbedrohend, das vor 20 Jahren noch ganz normal war. Der Keim der gegenwärtigen Staatsschuldenkrise liegt deshalb auch in der lockeren Geldpolitik. Es ist in diesem Zusammenhang überaus bedenklich, dass mehr und mehr Notenbanken versuchen, die Folgen der Krise durch Ankauf von Staatsanleihen zu bekämpfen, also durch die Bedienung der Notenpresse, um auf diese Weise die Kosten von Staatsverschuldung weiterhin künstlich niedrig zu halten und die Wirtschaft durch niedrige Zinsen und höhere Inflationsraten anzuregen. [41] Gerald Braunberger spricht in diesem Zusammenhang vom »intellektuellen Bankrott, den die seit zwei Jahrzehnten herrschende und unter amerikanischer Führung stehende makroökonomische Lehre in der Finanzkrise erlitten hat.« [42]

Die Weltfinanzkrise hat die Strukturprobleme von Staatshaushalten in vielen entwickelten Ländern teils offengelegt, teils verschärft:

- – Wo die Krise Wachstum und Beschäftigung kostete, schlug sie sich natürlich auch in Mindereinnahmen des Staates aus Steuern und Abgaben und Mehrausgaben für Arbeitslosigkeit und Konjunkturprogramme nieder.

- – Große Kosten für Bankenrettungsprogramme kamen in vielen Ländern hinzu.

So war es kein Wunder, dass Defizitquoten und Schuldenstandsquoten in vielen Ländern nach oben sprangen (vgl. Tabelle 3.12 und 3.13). Wie in Kapitel 3, Abschnitt »Staatsverschuldung«, bereits näher ausgeführt, ist es aber ein großer Unterschied, ob Staatsverschuldung ganz oder überwiegend aus dem internen Sparaufkommen einer Volkswirtschaft finanziert wird oder zum großen Teil durch Kapitalimport finanziert werden muss. Bei solchen Ländern gehen Haushaltsdefizit und Leistungsbilanzdefizit Hand in Hand, und sie sind die eigentlichen Problemfälle. Die Schwierigkeiten dieser Länder rühren an den strukturellen Kern der Weltfinanzkrise, die ja bei der geldpolitisch expansiven Wirkung der Finanzierung des hartnäckigen amerikanischen Leistungsbilanzdefizits ihren Ausgang nahm.

Der Gouverneur der britischen Notenbank, Mervyn King, schlägt die Brücke zwischen diesem strukturellen Kern der Weltfinanzkrise, der Geldpolitik und der Finanzpolitik: »From the very beginning of the global crisis there has been a reluctance by governments to face up to the underlying solvency problems generated by apparently unending trade deficits with no mechanisms – whether flexible exchange rates or other means – for correcting these disequlibria.« [43] Für die Euroländer mit Leistungsbilanzdefiziten wird dieses Problem noch dadurch verschärft, dass sie nicht auf Notenbankkredit zurückgreifen können.

Die amerikanischen Ökonomen Carmen Reinhart und Kenneth Rogoff veröffentlichten 2009 quasi das Buch zur Krise, indem sie zeigten, dass exzessive Schuldenanhäufung jedweder Art, von Staaten, von Banken, von Unternehmen oder Verbrauchern, größere systemische Risiken mit sich brachte, als während des Booms vorstellbar schien. [44] Wenn Staatshaushalte über ihre Verhältnisse lebten, war das aus dieser Sicht Teil eines allgemeinen Problems, das aber regelmäßig umso schärfer wurde, je mehr die Staatsschuld extern finanziert wurde. Reinhart und Rogoff zeigen in ihrer profunden empirischen Studie, die sich über 800 Jahre und 68 Länder erstreckt, dass die großen staatlichen Finanzkrisen immer Hand in Hand gehen mit einer vorlaufenden Kredit- und Vermögensblase, wobei der Immobiliensektor eine besondere Rolle spielt. Und sie arbeiten die Bedeutung einer international abgestimmten Regulierung und eines verbesserten statistischen Frühwarnsystems heraus, das die Kredit-und Preisdaten der unterschiedlichsten Bereiche simultan erfasst. [45] Darauf mag man hoffen, oder auch nicht.

Deutlich wird bei Reinhart und Rogoff, dass jede Form von Krise schon irgendwann einmal da gewesen ist und sich auch irgendwann wiederholen wird. Als Vorbeugung gegen eine Finanzkrise hilft wohl am meisten, zu Hause, im Bereich der eigenen Zuständigkeiten, wachsam zu sein. So hätten der amerikanische Staat und die amerikanische Notenbank die heimatlichen Fehlentwicklungen erkennen können und erkennen müssen, wenn sie dies wirklich gewollt hätten. Und am anderen Ende der Skala gilt dies natürlich auch für Griechenland.

Schuld und Schulden: Die Systemfrage

Frank Schirrmacher rührte im August 2011 in einem emotionalen Rundschlag alles zusammen:

- – die Weltfinanzkrise von 2007 bis 2009
- – die Euro-Krise von 2009 bis xxxx
- – die Krise des bürgerlichen Bewusstseins
- – die Vermögensverteilung
- – die linke Systemkritik
- – den »Neoliberalismus« (was immer das ist)

- – die »Deklassierung geistiger Arbeit, die schleichende Zerstörung der deutschen Universität«

- – den »demographischen Wandel« und vieles mehr [46]

Als jemand, der seit Mitte der sechziger Jahre alle Systemdebatten verfolgt und teilweise mit bestritten hat, war mir in der Liste seiner Klagepunkte nichts neu oder unbekannt. Ich bin ein Freund interdependenten Denkens. Aber bei zu viel Interdependenz von zu vielen Elementen werden die Gedanken unklar bzw. unverdaulich. Ich interpretierte diesen Aufsatz als Hilferuf und Dokument der Ratlosigkeit. Die dadurch ausgelöste Folge weiterer Aufsätze unterschiedlicher Autoren [47] nahm ich als Indiz dafür, dass die Kombination von Weltfinanzkrise, Eurokrise und Schuldenkrise erneut die Frage nach der Legitimation unserer gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Ordnung aufwirft.

Dies gilt besonders deshalb, weil in den letzten 20 Jahren die Ungleichheit der Verteilung von Einkommen und Vermögen in den Industriestaaten allgemein zugenommen hat, insbesondere aber in den USA und Großbritannien. Dies schien vielen noch tolerabel, solange das System regelmäßig Wachstum und Beschäftigung lieferte, als aber diese Kette abriss und sich stattdessen die Kosten der Bankenrettung auftürmten, setzten gerade in diesen beiden Ländern besondere Zweifel ein und haben eine Legitimationskrise des Kapitalismus ausgelöst, die sich sogar weit in konservative Kreise frisst, [48] aber auch in deutschen Umfragen ihre Spuren hinterlässt. [49] Das war der Ausgangspunkt der Occupy-Bewegung.

Die Legitimationsfrage ist ganz zwangsläufig ein gesellschaftliches Dauerthema, seitdem der Absolutismus abgeschafft und infolgedessen das Gottesgnadentum des geborenen Herrschers als Legitimationsgrundlage entfallen ist. Seitdem gilt: Legitim ist nur, was die Mehrheit der Bürger bzw. der meinungsbildenden Klasse als legitim empfindet. Um das herauszufinden und auf den jeweils aktuellen Stand zu bringen, bedarf es immer wieder einer gesellschaftlichen Diskussion. Über den möglichen Ertrag solcher Diskussionen darf man sich aber auch keine Illusionen machen: Der Kommunismus bzw. Staatssozialismus ist untergegangen. Das marktökonomische Modell mit Privateigentum an den Produktionsmitteln dominiert in der Welt, und keiner ist in Sicht, dem etwas grundsätzlich Besseres einfiele.

Bei der Einordnung der aktuellen Krise ist zunächst ein Blick auf die Proportionen sinnvoll: Der große Eindruck, den die Krise auf viele Betrachter macht, liegt nämlich an der perspektivischen Verzerrung durch Nahbetrachtung in Zeit und Raum: Schauen wir uns das Wirtschaftswachstum in der Welt in den vergangenen zehn Jahren an, so hat die Krise, was die Entwicklung von Produktion, Einkommen und Beschäftigung angeht, 2008/09 allenfalls eine kleine Delle hinterlassen.

Außerdem sind Wirtschafts- und Finanzkrisen, mögen sie kleiner oder größer daherkommen, unaufhebbarer Bestandteil der wirtschaftlichen Entwicklung – schon deshalb, weil der Mensch und die Gesellschaft dazu neigen, dieselben Fehler immer wieder zu machen. Darum führen wir auch immer wieder dieselben Diskussionen.

Dies vorausgeschickt, mache ich im Folgenden den Versuch, in die legitimationsbezogene Betrachtung der Schuldenkrise [50] ein wenig Struktur zu bringen. Dazu zunächst einige allgemeine Bemerkungen, die selbstverständlich sein sollten, offenbar aber nicht selbstverständlich sind:

- – Eine funktionierende marktwirtschaftliche Ordnung löst das Allokationsproblem, nicht aber das Verteilungsproblem, und sie hat auch keinen eingebauten Sensor für Gerechtigkeit. Das ist übrigens der Grund, warum ich als junger Ökonom vor 39 Jahren Mitglied der SPD geworden bin. Wie der Vergleich von Schweden und den Vereinigten Staaten zeigt, ist es grundsätzlich möglich, eine kapitalistische Marktwirtschaft mit ganz unterschiedlichen Politiken zu Umverteilung und sozialer Sicherheit zu verbinden, ohne dass die Funktionsfähigkeit des marktwirtschaftlichen Systems beeinträchtigt wird.

- – Die meisten Märkte bedürfen der Regulierung. Die dabei aufgeworfenen Fragen sind nicht banal und selten eindeutig zu entscheiden. Das gilt auch für die Finanzmärkte.

- – Kredite sind in jeder funktionierenden Wirtschaft genauso unverzichtbar, wie Finanzierungsüberschüsse an anderer Stelle unvermeidlich sind. Deshalb sind der Entwurf und die Durchsetzung von Regeln der Regulierung zentrale Aufgaben von Politik. Fehler in diesem Bereich sind nicht Markt- oder Systemversagen, sondern Politikversagen.

- – Zentraler Antrieb an allen Märkten und für jedwede wirtschaftliche Aktivität ist der menschliche Eigennutz. [51] Alle Systeme, die dies vernachlässigten, sind wirtschaftlich gescheitert und waren außerdem zumeist ganz schreckliche Diktaturen.

Niemand enthebt uns der Verantwortung, aber niemand raubt uns auch die Chance, zumindest den Versuch zu unternehmen, die Gesellschaft und die Welt, in der wir leben, so gerecht wie möglich zu gestalten. Wir werden dabei umso mehr Erfolg haben, je mehr wir die marktwirtschaftlichen Gesetzmäßigkeiten beachten.

Schuldverhältnisse im Sinne eines Netzes gegenseitiger Rechte und Verpflichtungen sind so alt wie die menschliche Gesellschaft. Das zeigen schon die Zehn Gebote. Die Rabbinerin Elisa Klapheck meint dazu: »Schuldenfrei, also frei von Schuld sein: Das ist … eine christliche Vorstellung … Generell sind Schuld, Schulden und Schuldgefühle in der jüdischen Religion gar nichts Schlechtes. Das Schuldgefühl hält uns alle zusammen. Gott ist der Eigentümer dieser Welt, er hat die Welt erschaffen, dafür schulden wir ihm etwas. Aber wir schulden auch dem Mitmenschen etwas. Das Schuldgefühl ist die Bedingung dafür, dass wir eine Gemeinschaft bilden können.« [52] Schulden im Sinne von Dienstbarkeiten, Abgabe- und Unterhaltsverpflichtungen gab es schon vor Einführung der Geldwirtschaft. Kreditbeziehungen im Sinne von Finanzkrediten gab es natürlich erst auf der Basis des Geldes. Es gab dabei zu allen Zeiten Finanzgläubiger, die Machtverhältnisse illegitim oder verbrecherisch ausnutzten, so wie es auch immer Schuldner gab, die ihre Verpflichtungen nicht mehr erfüllen konnten oder wollten.

Und zu allen Zeiten gab es auch eine Beendigung bestehender Schuldverhältnisse ohne deren Erfüllung. Ursachen dafür konnten verlorene Kriege, Revolutionen oder einfach veränderte Umstände sein, die eine Fortsetzung überkommener Verhältnisse nicht mehr gestatteten. Die Erfüllung eines jeden Schuldverhältnisses endet sowieso dort, wo die Zahlungsfähigkeit des Schuldners an objektive Grenzen stößt. Deshalb ist die – geregelte oder ungeregelte – Insolvenz  – also der Bankrott des Schuldners – Teil eines jeden Schuldenregimes. Auch kreditgebende Banken beziehen das Risiko eines Zahlungsausfalls regelmäßig in ihre Kalkulationen ein, ein Teil des Zinsentgeltes dient kalkulatorisch der Abdeckung dieses Risikos.

Will man die Wirklichkeit erklären und analysieren und nicht nur bejammern oder verfluchen, so ist ein gewisses Maß an sachlicher Differenzierung selbst bei einem so emotionalen Thema wie »Schuld und Schulden« notwendig. Fangen wir bei den Staatsschulden an:

- – Es gibt zahlreiche solide Industriestaaten, die ihre Kredite aus den Ersparnissen ihrer Bürger finanzieren, wenig oder keine Auslandsschulden haben und dazu Finanzierungssalden und Staatschuldenquoten aufweisen, die weit unter den zulässigen Quoten des Maastricht-Vertrages liegen. Solche Länder sind einfach gut gemanagt und werden verantwortungsbewusst geführt. Die Schweiz und Schweden gehören dazu. Diese kleinen und erfolgreichen Länder zeigen, dass es für Industriestaaten kein prinzipielles Schuldenproblem, sondern höchstens verantwortungslose Politik und schlechtes Management gibt. Die schiere Existenz und der stabile Erfolg solcher Staaten widerlegen alles prinzipielle systemkritische Gejammer. Selbst die sehr hohe Staatsverschuldung in Japan stellt kein Problem für die Weltwirtschaft dar, denn sie wird ausschließlich durch die Ersparnisse der japanischen Bürger finanziert.

- – Es gibt sodann Industriestaaten, die prinzipiell wirtschaftlich gesund sind, aber – das zeigen Leistungsbilanz und Staatsverschuldung  – tendenziell über ihre Verhältnisse leben. Das ist Ausdruck der Summe der in diesen Ländern getroffenen politischen Entscheidungen. Die USA und Großbritannien fallen in diese Kategorie. Sie finanzieren einen immer größeren Teil ihrer Staatsverschuldung durch Notenbankkredit, für den Abbau des Leistungsbilanzdefizits fehlt ein Konzept. Aber das ist den Investoren ja bekannt, trotzdem sind Anleihen dieser Länder begehrt. Wegen der nationalen Notenbank, die notfalls Geld drucken kann, gibt es zwar ein Inflationsrisiko, aber ausfallgefährdet sind Staatsanleihen solcher Länder nicht.

- – Es gibt die Nordländer in der Eurozone. Sie haben durchweg positive Leistungsbilanzsalden. Ihre Staatsverschuldung ist mal etwas höher und mal etwas niedriger. Sie machen aber allesamt weniger Schulden, als ihre Bürger an Sparkapital bilden. Ein Problem stellt ihr Eingebundensein in die Eurozone dar, mit der Gefahr, dass ein wachsendes Misstrauen gegen den Euro als Währung die Neigung von Investoren beeinträchtigen könnte, Anleihen dieser Länder zu kaufen. Ein akutes Problem ist dies aber nicht.

- – Das sieht etwas anders aus bei den Südländern in der Eurozone einschließlich Frankreich. Ihre Staatsverschuldung und ihre Defizite sind durchweg höher als die der Nordländer der Euro-zone. Zudem haben sie sämtlich Leistungsbilanzdefizite, finanzieren also einen Teil ihres Staatsdefizits durch Auslandsverschuldung. Die damit einhergehenden Probleme habe ich bereits in Kapitel 3 beschrieben und gehe darauf in Kapitel 8 näher ein. Allgemeine Systemfragen wirft die Schuldenpolitik dieser Länder allerdings nicht auf. Die Aktualität und Schwere ihrer Probleme ergeben sich wie beschrieben daraus, dass sie einer Währungsunion beigetreten sind, ohne dass sie in ihrer Politik die impliziten Regeln einer Währungsunion ausreichend verinnerlicht hätten.

- – Dann gibt es immer wieder Länder, deren staatliche Finanzpolitik und Schuldenpolitik von verantwortungsloser Misswirtschaft, Verschwendung und Inkompetenz geprägt sind. In der Eurozone ist Griechenland solch ein Staat. Es gibt hier aber international eine gleitende Skala von inkompetenter Misswirtschaft, die bis hin zu Zuständen wie in Zimbabwe reicht. Eine Systemfrage ist aber auch dies nicht, sondern schlichtweg eine Frage von korrupten Eliten und inkompetenter Governance.

Sodann gibt es das in der Weltfinanzkrise aufgebrochene Bankenproblem und die Krise zahlreicher finanzieller Institutionen. Wie in diesem Kapitel näher beschrieben, sind hierfür staatliche Regulierungsfehler verantwortlich. Es handelt sich also um ein Staatsversagen, weil Märkte gar nicht oder falsch reguliert wurden, nicht um ein systemisches Marktversagen. Die daraus entstandenen Überschuldungen und Verluste sind im System absorbiert. Sie haben in einigen Ländern die Staatsverschuldung beträchtlich nach oben getrieben. In diesem Kapitel wurden auch die Ansätze geschildert, wie man durch veränderte Regulierung solchen Gefahren künftig besser begegnen kann.

Schließlich gibt es in einer Reihe von Ländern ein Problem mit der Überschuldung privater Haushalte. Regelmäßig sind dies die Länder, in denen die Politik einen ungezügelten kreditfinanzierten Immobilienboom zugelassen hat, so dass jetzt hochverschuldete private Haushalte auf überteuerten und angesichts gefallener Preise unverkäuflichen Immobilien sitzen. Da die Verhältnisse in betroffenen Ländern wie den USA, [53] Großbritannien, Spanien oder Griechenland ganz unterschiedlich sind, kann man zur Lösung der damit verbundenen Probleme allerdings keine generellen Antworten geben. Für die Zukunft könnte man die Wahrscheinlichkeit solcher Ereignisse vermindern, indem die Anforderungen an das Eigenkapital bei der Beleihung von Immobilien erhöht und die Möglichkeiten, Schuldzinsen steuerlich abzusetzen, eingeschränkt bzw. ganz abgeschafft werden. Sicherlich stellt aber auch dieses Problem keine Systemfrage dar. In Deutschland, Österreich oder der Schweiz z.B. hat eine vergleichbare Entwicklung nicht stattgefunden.

Tatsächlich aber werden private Haushalte überall in der Welt, gemessen an ihrem Geldvermögen, immer reicher, denn sie sind ja zum größten Teil die direkten oder indirekten Gläubiger von Staatsschulden. Da aber die Haushalte mit höherem Einkommen mehr sparen als der Durchschnitt, ist die Vermögensverteilung zwingend noch ungleichmäßiger als die Einkommensverteilung. [54]

All das Wüten gegen Banken und Schulden, all die Bücher, Aufsätze und Pamphlete, die dazu von Philosophen, Soziologen und auch Ökonomen verfasst werden, führten in ihrer Allgemeinheit aus meiner Sicht kaum zu einem nützlichen Erkenntnisgewinn. Besonders abwegig ist es, hieraus ein Demokratieproblem machen zu wollen. Die Demokratie hat nämlich keine eingebaute Versicherung gegen falsche, ja schlichtweg stupide oder einseitig interessenbezogene Entscheidungen.

Hat sich aber ein politisches System verrannt und die Volkswirtschaft bzw. den Staatshaushalt in eine ausweglose Lage gebracht, so bleibt immer noch der Staatsbankrott als Ausweg. Auch hier gibt es soziale Gewohnheiten: Preußen zahlte im 18. und 19. Jahrhundert trotz gelegentlich verlorener Kriege seine Schulden immer pünktlich zurück. Auch die Sowjetunion legte Wert darauf, die vom Zarenreich aufgenommenen Kredite pünktlich zu bedienen. Griechenland dagegen hat in den 180 Jahren seiner staatlichen Existenz bereits 5 Staatsbankrotte hinter sich gebracht und im Zustand des Staatsbankrotts als souveräner Staat immerhin 50 Jahre. [55]

Gerade im Falle Griechenlands zeigt sich, wie einfach das Rezept gegen verantwortungslose Schuldenwirtschaft auf der Erkenntnisebene ist, und gleichzeitig, wie schwer umsetzbar in einer Gesellschaft mit traditionaler Klientelwirtschaft. Das Rezept lautet: Schafft starke Institutionen. Sorgt dafür, dass die staatlichen Bürokratien von gut ausgebildeten, unbestechlichen Fachkräften besetzt werden. Wählt kompetente, sachorientierte Charaktere in politische Ämter. Dort, wo die Mentalität der Völker zu solchen Vorgaben nicht passt, muss sich eben die Mentalität ändern, auch wenn dies eine lange Zeit dauern mag. Sonst wird auch nichts besser werden. Das kann aber regelmäßig nur von innen heraus, aus der Mitte einer Gesellschaft geschehen. Da man Gesellschaften und Völker von außen kaum ändern kann und dies auch tunlichst nicht versuchen sollte, wenn man den Frieden bewahren und die Völkerfreundschaft nicht gefährden will, sollte man vorher prüfen, wem man zu welchen Bedingungen Kredit gibt.

Das Beispiel Griechenland zeigt aber auch: Funktionierende Demokratie besteht eben nicht darin, dass der Schuldner demokratisch abstimmt, ob er seine Schulden bezahlen will. Da wird er sich schon auf die Vorgaben seiner Gläubiger einlassen müssen. Als Alternative bleibt der Weg des Staatsbankrotts, mit der Folge, dass der Zugang zu neuem Kredit für lange Zeit versperrt ist. Das ist dann aber eine objektive Folge. Über den Eintritt dieser Folge würden Schuldner gerne demokratisch abstimmen und das Ergebnis dieser Abstimmung gegen künftige Geldgeber gelten lassen. Aber das wäre offenkundig absurd und eine Perversion des Demokratieprinzips. Funktionierende Demokratie hätte darin bestanden, dass die Griechen Regierungen gewählt hätten, die das Land verantwortungsbewusst führen und keine Verpflichtungen eingehen, die sie nicht bedienen können.

7

Die Rolle der staatlichen Haushalte

Vorbemerkung

Die Verbindung zwischen Währung und Staatsfinanzen wird hergestellt durch die staatliche Verschuldung. Staatliche Schuldpapiere bilden immer auch einen wesentlichen Teil des Geldvermögens in einer Volkswirtschaft. Die Zinsen für diese Papiere sind einerseits Ausgaben im Staatshaushalt, andererseits aber eine wesentliche Einnahmequelle der Besitzer von Geldvermögen. Das von der Notenbank mitbestimmte Zinsniveau beeinflusst nicht nur die Inflationsrate und die Verfügbarkeit von Geld und Kredit in einer Volkswirtschaft, sondern auch die Kosten der Staatsverschuldung für die öffentlichen Haushalte und die Rendite der privaten Geldvermögen. Die Zusammenhänge sind also komplex und dazu erkennbar mit ganz divergierenden Interessen befrachtet. Dies ist historisch gesehen eine der Begründungen für die Unabhängigkeit einer Notenbank.

Zum Einstieg in die nähere Diskussion der Staatshaushalte nenne ich vier Grundsätze einer vernünftigen makroökonomischen Politik:

- – Der von der Notenbank geforderte Zins soll grundsätzlich immer positiv und auf die mittelfristigen Wachstumsmöglichkeiten einer Volkswirtschaft abgestimmt sein.

- – Die institutionellen Vorkehrungen gegen übermäßige Verschuldungsgrade (Leverage) auf allen Gebieten des Wirtschaftslebens sollen strikt sein.

- – Die öffentlichen Haushalte sollen mit ihrer Verschuldung immer deutlich unter dem Sparaufkommen von Unternehmen und privaten Haushalten bleiben.

- – Die staatliche Finanzpolitik soll das Staatsdefizit primär aus haushaltswirtschaftlicher Sicht und erst sekundär aus konjunkturpolitischer Sicht betrachten.

Ich habe nicht von »müssen«, sondern von »sollen« gesprochen, weil es in der lebendigen Wirklichkeit von Wirtschaft, Finanzen und Konjunktur keine Regel ohne Ausnahme gibt.

Seit dem Vordringen keynesianischen Gedankenguts sind Länder mit tendenziell positiven Leistungsbilanzen, mäßiger Lohnentwicklung, relativ stabilen Preisen und niedriger Staatsverschuldung immer wieder für die Probleme der Länder mit hohen Leistungsbilanzdefiziten und hoher Staatsverschuldung verantwortlich gemacht worden. In den siebziger Jahren fand die entsprechende Kritik an Japan und Deutschland unter dem Stichwort »Lokomotivtheorie« statt (vgl. Abschnitt Überschussländer als Sündenböcke: Die Lokomotivtheorie in Kapitel 1).

Dasselbe Denken offenbarte sich 2010 im Vorschlag der damaligen französischen Finanzministerin Christine Lagarde, Deutschland möge doch für einen stärkeren Lohnanstieg und mehr Binnennachfrage sorgen, dann würden sich auch die Leistungsbilanz- und Haushaltsdefizite der Südländer des Euroraums verringern.

Auch die Diskussionen um eine verbesserte wirtschaftspolitische Koordinierung in der Europäischen Währungsunion, die im Ausdruck »Wirtschaftsregierung« schlagwortartig gebündelt wurden, waren und sind von diesem Denken geprägt. Als es im Herbst 2011 um die sogenannten »Six Pack«-Verordnungen ging, die der Europäischen Kommission mehr Kompetenzen bei der Koordinierung bringen sollten, kostete es einigen politischen Kraftaufwand, damit nicht Leistungsbilanzüberschüsse in gleicher Weise unter eine Sanktionsdrohung gestellt würden wie Haushaltsdefizite.

Die darin zum Ausdruck kommende Betrachtungsweise versteht den Wirtschaftsprozess im Wesentlichen als ein Problem der richtigen Nachfragesteuerung und -stimulierung. Das ist aber einseitig und stößt nicht zum Kern wirtschaftlicher Entwicklung vor. Viel stärker nämlich als die aktuelle Binnennachfrage bestimmt die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen eines Landes seinen Leistungsbilanzsaldo. [1] In einer Volkswirtschaft mit besonderem Gewerbefleiß und entsprechend zahlreichen exportstarken Unternehmen sinken zudem der Anreiz und die Notwendigkeit, Einkommen durch inflationswirksame Verteilungskämpfe zu erhöhen. Der allgemeine Fleiß und die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen heben den Lebensstandard ja auch so. Die darin zum Ausdruck kommende Grundeinstellung mindert auch die öffentlichen Leistungsanforderungen an die öffentlichen Haushalte. Bei einer fleißigen, leistungsorientierten Bevölkerung ist zudem im Allgemeinen auch die Qualität des beim Staat beschäftigten Personals besser. Das ermöglicht gute staatliche Leistungen auch ohne den ständigen politischen Druck auf höhere Ausgaben.

Fraglos stellen der wachsende Wettbewerbsvorsprung und die zunehmenden Kostenvorteile der Nordländer ein Problem für die Südländer der Eurozone dar. Der Kern des Problems liegt aber nicht in einem Übermaß an Lohnzurückhaltung und unzureichender Ausgabenfreudigkeit in den Nordländern, sondern in der höheren Produktivität, Innovationsfreude und dem schon in den Erwerbsquoten zum Ausdruck kommenden höheren Arbeitseinsatz in den Nordländern.

Solche Unterschiede kann man auch nicht durch mehr »wirtschaftspolitische Koordinierung« und wie immer geartete politische Kompromisse einebnen. Sie sind vielmehr elementarer Ausdruck einer wettbewerblich verfassten Marktwirtschaft. Wer hier mit »Wirtschaftsregierung« und »Fiskalunion« gegensteuern will, hängt einer bequemen Lebenslüge an.

Da man ja niemanden dazu zwingen kann oder sollte, »schlechter« zu werden, besteht deshalb die Lösung nur darin, dass die von Leistungsbilanz- und Haushaltsdefiziten geplagten Länder »besser« werden. Vor der Währungsunion konnte dazu eine gelegentliche Abwertung einen Beitrag leisten, dieser Ausweg ist mit der gemeinsamen Währung verstellt.

Dieses »Besserwerden« umfasst weit mehr als die in jedem Fall notwendige Begrenzung der Staatsverschuldung. Es erfordert ausreichend flexible Arbeitsmärkte, wettbewerbsfähige Lohnstrukturen, ein entsprechendes Maß an Innovation und technischem Fortschritt, eine leistungsfähige Unternehmensstruktur mit hoher Exportstärke und eine gute staatliche Verwaltung mit niedriger Regulierungsdichte, aber guten Regeln, die auch durchgesetzt werden. Der italienische Ministerpräsident Monti hat dies erkannt und das Programm seiner Regierung von Experten – weit über Haushaltskonsolidierung hinaus – genau so angelegt. [2]

Wie ich noch weiter unten zeigen werde, lässt sich ein großer Teil unerwünschter Defizite in Staatshaushalten direkt und indirekt auf qualitative Mängel der staatlichen Aufgabenerfüllung zurückführen. Die Beseitigung solcher Mängel bringt schon für sich genommen ein expansives Element wachsender Dynamik in die wirtschaftliche Entwicklung. Nur in einem sehr schlichten Kreislaufdenken können Haushaltskonsolidierung und Wirtschaftswachstum zueinander in einen dauerhaften Widerspruch geraten. Wo aber das Wachstum aus den falschen Quellen kommt, nämlich der Verschwendung und Fehlsteuerung staatlicher Gelder, ist auch eine zeitweilige Wachstumseinbuße niemals ein zu hoher Preis für eine gelungene Konsolidierung.

Ohne Steigerung der Wettbewerbs- und Exportfähigkeit wird auch die nachhaltige Haushaltskonsolidierung in den Krisenstaaten nicht möglich sein. Das darf aber nicht zur bequemen Einstellung führen, dass man sich beim Haushalt nicht anstrengen müsse, solange das Problem der Wettbewerbsfähigkeit nicht gelöst sei oder Investitionen in die Förderung der Wirtschaftskraft nicht in Sicht seien. Wenn das wirklich der Fall sein sollte, dann gibt es keinen anderen Ausweg, als dass die Volkswirtschaft in einer schmerzlichen Strukturanpassung »den Boden sieht«.

Zur Ordnungspolitik der Staatsfinanzen

Das Land Preußen meldete in seiner wechselvollen Geschichte bis zu seiner Auflösung im Jahre 1946 niemals Staatsbankrott an und war deshalb stets ein begehrter Schuldner. [3] Griechenland dagegen machte seit seiner Unabhängigkeit vom Osmanischen Reich im Jahre 1828 fünfmal Staatsbankrott und war immer wieder über Jahrzehnte hinweg gar nicht kapitalmarktfähig. Was finanzielle Solidität in Europa anging, gab und gibt es zwischen den beiden oben angeführten Extremen natürlich gleitende Unterschiede. Objektive Faktoren waren (und sind) für diese Unterschiede aber nicht maßgebend, vielmehr ist es die Mentalität der Völker und Gesellschaften.

Im Durchschnitt kann man sagen, dass finanzielle Solidität in Europa traditionell umso ausgeprägter war und ist, je sonnenärmer das Klima ist und je länger und dunkler der Winter. Diese historische Konstellation dauert grundsätzlich an, und in einer Währungsunion, in der die finanzielle Solidität Einzelner zum Schicksal für alle wird, drängt sie die größte Nation des nebligen Nordens, nämlich Deutschland, quasi in die Rolle eines preußischen Zuchtmeisters. Befragt, ob Italien wirklich preußisch werden müsse, um in der Währungsunion zu bestehen, antwortete der Berliner Historiker Herfried Münkler: »Wenn wir ›Preußen‹ in Anführungszeichen setzen, würde ich sagen: Aber gewiss doch! Was denn sonst? Ohne Haushalts- und Ausgabendisziplin wird es nicht gehen. Das, was in der heutigen Europapolitik als preußisch etikettiert werden kann, ist nichts anderes als die Rettung des europäischen Projekts. Es gibt in Europa einen unabweisbaren Zwang, auf preußische Tugenden zurückzugreifen. Oder Europa scheitert.« [4] Ich schränke an dieser Stelle ein, dass dies nicht generell für Europa, sondern konkret für das Projekt der Europäischen Währungsunion gilt.

Die anthropologische Konstante des Finanzwesens

Ebenso wie bei Individuen, so gibt es auch bei Völkern, Gesellschaften, politischen Parteien, ja selbst den verschiedenen Stämmen innerhalb eines Volkes oder den verschiedenen Regionen innerhalb eines Staatsgebietes unterschiedliche soziale Gewohnheiten im Umgang mit dem Geld, mit eigenem wie mit anvertrautem.

Es gibt aber eine empirisch beobachtbare und vielfältig belegte Grundkonstante, die in den Kernantrieben wirtschaftlichen Verhaltens begründet ist: Der Umgang mit eigenem Geld ist stets sorgfältiger und wirtschaftlicher als der Umgang mit fremdem Geld. Eine kleiner, häufig durchgeführter Test belegt das: Der Schweizer Okonom Guy Kirsch, der an der Universität Freiburg (Schweiz) unterrichtet, berichtete mir Anfang der achtziger Jahre über folgendes Experiment: Er traf sich mit den Studenten seines Seminars regelmäßig als Abschluss des Semesters zum Essen. Alternierend schlug er vor, dass jeder für Speisen und Getränke selbst bezahlt, oder die Gesamtrechnung durch die Zahl der Teilnehmer geteilt und entsprechend umgelegt wird. Regelmäßig ergab sich über viele Jahre, dass im zweiten Fall die Rechnung fühlbar höher war als im ersten.

Dieses Phänomen nenne ich die anthropologische Grundkonstante des Finanzwesens. Es wurzelt im angeborenen menschlichen Eigennutz und gilt – in unterschiedlichen Ausprägungen, aber immer präsent – über alle Völker und Zeiten hinweg.

Dieses Phänomen ist übrigens auch die Quelle der modernen Demokratie, gemäß dem in der amerikanischen Unabhängigkeitsbewegung zum Prinzip erhobenen Grundsatz: »No taxation without representation.« Am Anfang der parlamentarischen Kontrolle stand der Wunsch der steuerpflichtigen Bürger, über Umfang und Art der Steuererhebung mitzubestimmen und dem Souverän – einem potentiell ruhm- und verschwendungssüchtigen König – bei der Erhebung und Verwendung der Gelder über die Schulter zu schauen. Deshalb war das Wahlrecht auch zunächst auf steuerzahlende Bürger beschränkt. Erst spät in der Geschichte der parlamentarischen Demokratie kehrten sich die Verhältnisse um: Heute ist es regelmäßig so, dass in den Parlamenten die Anwälte von Mehrausgaben sitzen und die Aufgabe der Ausgabenbegrenzung auf die Exekutive, dort auf den meist einsamen Finanzminister, übergegangen ist.

Der amerikanische Investor Warren Buffett – seit vielen Jahrzehnten wegen seines extrem gesunden Menschenverstandes wirtschaftlich sehr erfolgreich – sagte zum Ausufern der Staatsverschuldung: »Ich könnte die Verschuldung in fünf Minuten beenden. Man braucht dazu nur ein Gesetz, dass, sobald das Defizit drei Prozent des Bruttosozialproduktes übersteigt, sämtliche Parlamentsmitglieder von der Wiederwahl ausgeschlossen sind.« [5] Will man das finanzielle Verhalten von Staaten, Regierungen oder politischen Gremien richtig vorhersagen, so muss man nicht auf ihre Aussagen und Versprechungen achten, sondern auf die Antriebe, die ihr Verhalten steuern. Nur so, meint Kenneth Rogoff, kommt man zu zutreffenden Analysen des politischen Verhaltens in Finanz- und Schuldenkrisen. [6]

Dem Wunsch, den eigennützigen Missbrauch und die gedankenlose Verschwendung fremder Gelder in Grenzen zu halten, verdanken wir die Existenz von Rechnungshöfen und Wirtschaftsprüfungsgesellschaften und die besondere Rolle, die der Kassenprüfung in jedem deutschen Verein zukommt. Was die öffentlichen Finanzen angeht, so hat sich eine Reihe von Regeln praktisch bewährt, um die Eigenanstrengung der jeweiligen Gebietskörperschaft zu fördern, sowie Missbrauch und Verschwendung vorzubeugen:

- – Der wirtschaftliche Erfolg des jeweiligen Staates, der Region oder der Stadt sollte sich möglichst klar und direkt in den Einnahmen der betreffenden Gebietskörperschaft niederschlagen.

- – Jede staatliche Ebene sollte Aufgaben, die ihr zugewiesen sind, möglichst weitgehend aus den ihr unmittelbar zufließenden, von ihr beeinflussbaren Einnahmen decken können. Nach Möglichkeit sollte sie sowohl auf Art und Höhe der Ausgaben als auch auf Art und Höhe der Einnahmen einen bestimmenden Einfluss haben.

- – Jede staatliche Einheit muss wie jede privatwirtschaftliche Einheit grundsätzlich auch das Risiko ihres wirtschaftlichen Scheiterns tragen. Und in einer Demokratie muss dies den Wählern wie den Gewählten gleichermaßen bewusst sein. Im Extremfall kann die Risikotragung auch darin bestehen, dass man die Folgen einer Zahlungsstörung bis hin zu einer Insolvenz tragen muss. [7]

Der amerikanische Ökonom Robert Mundell, der für seine Untersuchungen zum optimalen Währungsraum den Nobelpreis für Wirtschaftswissenschaften bekam, ist strikt gegen gemeinsame Schuldenaufnahme und gemeinsame Haftung von Euroländern. Er weist darauf hin, dass in den USA »der Bund schlicht keine Haftung für die einzelnen Staaten übernimmt. 1792 haben sie das noch gemacht, nach dem Unabhängigkeitskrieg, weil man sagte: Der Krieg hat die meisten Schulden verursacht. Aber dieses Argument funktioniert natürlich heute nicht mehr.« [8] In den vierziger Jahren des 19. Jahrhunderts gab es dann einen erneuten Versuch, den amerikanischen Bundesstaat für Schulden einzelnen Staaten in Haftung zu nehmen. Hinter diesem Versuch standen große britische Banken, die Verluste fürchteten. Das misslang, und einige amerikanische Bundesstaaten, die sich bei großen Infrastrukturprojekten verhoben hatten, wurden zahlungsunfähig. Der Berliner Ökonom Carl-Ludwig Holtfrerich hat dazu eine aufschlussreiche Analyse vorgelegt. [9] Seit 160 Jahren ist also für den großen Bundesstaat USA eindeutig klargestellt, dass der Bund keine Haftung für die finanziellen Verpflichtungen der Mitgliedsstaaten übernimmt. Das Beispiel zeigt, dass eine Schuldenkrise von Ländern in einem gemeinsamen Währungsraum keineswegs historisch einmalig ist und auch nicht durch einen Bail-Out gelöst werden muss.

Staatsvertrauen und die Rolle der Solidarität

Es gibt solidarische und weniger solidarische Gesellschaften. Solidarische Gesellschaften haben weniger Verteilungskämpfe, weniger Inflation und sind tendenziell produktiver. In ihnen ist das gesellschaftliche Vertrauen in die Objektivität, Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit staatlicher Institutionen größer. Die Bürger sind im Durchschnitt gesetzestreuer [10] und ehrlicher bei der Steuerzahlung. Da sie auf staatliche Institutionen und ihre Leistungsfähigkeit mehr vertrauen, ist auch der Abgabenwiderstand geringer. Dieser Grad des Vertrauens gründet häufig auf Erfahrungen, die viele Jahrhunderte alt und quasi in den sozialen Genen der Gesellschaft tief verankert sind. Dazu zwei Beispiele:

Das Habsburger Reich war bekannt für seine zuverlässige und weitgehend unbestechliche Bürokratie. Entsprechend hoch war das Vertrauen der Bürger in staatliche Institutionen. Das Habsburger Reich ging vor 93 Jahren unter. Aber noch heute ergeben Untersuchungen in Polen, der Ukraine, Rumänien oder Staaten des ehemaligen Jugoslawien, dass in den ehemals zum Habsburger Reich gehörenden Landesteilen das Vertrauen in staatliche Institutionen deutlich höher ist. [11]

Italien war vor der staatlichen Einigung durch Garibaldi im Jahre 1860 über 800 Jahre praktisch dreigeteilt gewesen, nämlich in

- – den von freien Städten selbstverwalteten bzw. von den deutschen und später österreichischen Kaisern beherrschten Norden

- – den Kirchenstaat in der Mitte Italiens

- – und das Königreich beider Sizilien mit der Hauptstadt Neapel.

Auch heute noch, 150 Jahre nach Herstellung der staatlichen Einheit, folgen Verwaltungspraxis, Gesetzesanwendung und vorherrschende gesellschaftliche Mentalitäten dieser alten Einteilung. [12] Korruptionsgrad und Bürokratismus nehmen von Norden nach Süden deutlich zu, der Gewerbefleiß dagegen nimmt ab. Während das wirtschaftliche Niveau der Poebene mit jenem Bayerns vergleichbar ist, fühlt man sich in Apulien oder Sizilien vielfach eher an Griechenland erinnert. Am Problem des Mezzogiorno sind bis heute alle italienischen Regierungen trotz gigantischer Finanzflüsse in den Süden gescheitert. Dagegen ist das autonome Südtirol nach dem Zweiten Weltkrieg in Italien eine besondere Insel des Wohlstands mit einer von Korruption bemerkenswert freien Verwaltung geworden.

Nach meiner Einschätzung wird auch europäischen Institutionen und europäischer Rechtssetzung in Italien nicht in wenigen Jahrzehnten das gelingen, was die Italiener selbst über 150 Jahre nicht geschafft haben, nämlich Rechtsstaatlichkeit, Verwaltungseffizienz und Gesetzestreue auf ein einigermaßen einheitliches, mitteleuropäischen Maßstäben genügendes Niveau zu bringen. Man wird also für Europa – und, wenn sie Bestand haben soll, auch für die Europäische Währungsunion – Regeln und Verfahrensweisen finden müssen, die dem Fortbestand solcher Unterschiede realistisch Rechnung tragen.

Das beginnt bei Begrifflichkeiten. Wenn im Zusammenhang mit der Staatsschuldenkrise in der Eurozone von »Solidarität« die Rede ist, dann meinen die Vertreter der von der Schuldenkrise betroffenen Südstaaten damit günstigere Zinsen, mehr staatliche Garantien, mehr Zuschüsse aus den Nordstaaten und Ähnliches. Jene wiederum, die in den Nordstaaten für »mehr Solidarität« plädieren, projizieren gerne ihr schlechtes Gewissen, das sich sonst auf die Armut in der Dritten Welt oder auf die Bedürftigkeit der Sozialhilfeempfänger im eigenen Land richtet, auf die finanziellen Schwierigkeiten der Sonnenstaaten im Süden der Währungsunion.

Dabei geraten allerdings unterschiedliche Begriffe von Solidarität durcheinander. In Ländern mit hohem Staatsvertrauen versteht man »Solidarität« mehr im Sinne von Geben statt im Sinne von Nehmen. In Ländern mit niedrigem Staatsvertrauen ist dies umgekehrt. Zwei Begriffe von Solidarität stehen sich gegenüber:

- – Der falsche Begriff von Solidarität ist: Gib mir ab, weil du mehr hast. [13]

- – Der richtige Begriff von Solidarität ist: Wir finanzieren dort gemeinsam, wo dies den Gesamtwohlstand erhöht. Wir verteilen um, weil der Starke den Schwachen stützt und schützt.

Zur intelligenten Ausübung von Solidarität gehört auch der Grundsatz: Wir berücksichtigen den unaufhebbar eigennützigen Antrieb des Menschen und achten darauf, dass Anreize zu Fleiß, Anstrengung und wirtschaftlichem Verhalten möglichst nicht gehemmt, sondern unterstützt werden. Zur richtigen Art von Solidarität gehört es, grundsätzlich dort nicht zu helfen, wo sich der mögliche Adressat aufgrund seiner objektiven Möglichkeiten auch selber helfen könnte. Jede richtige Art von Solidarität gründet auf dem Subsidiaritätsprinzip und findet in ihm auch ihre Grenzen. Bezogen auf das Thema Staatsfinanzen heißt dies: Soweit ein Staat objektiv die Möglichkeit hat, durch Einnahmeerhöhungen und Ausgabesenkungen und begleitende Reformen seine Staatsfinanzen auf einen soliden Kurs zu führen, so lange besteht keine objektive Hilfsbedürftigkeit. Im Gegenteil: Wenn und soweit die Schieflage der Staatsfinanzen an politischen Hemmnissen liegt, weil die Regierungen unfähig sind oder die Regierten nicht sparen wollen oder was auch immer, solange ist jede Hilfe grundsätzlich kontraproduktiv, denn sie hemmt die Reformkräfte im Land. Dies ist der Maßstab, den ich im Folgenden anlege.

Ein Staat, der sich durch seine Tradition das Vertrauen der Bürger und der Investoren erworben hat, kann sich übrigens auch höhere Schulden leisten und muss für sie weniger Zinsen zahlen. Im Jahre 1788 wurde Frankreich insolvent, obwohl die Schuldenquote, nach den Maßstäben von heute berechnet, »nur« 64 % des Sozialprodukts betrug. Dafür aber wollten die Gläubiger 12 % Zinsen haben. Zur gleichen Zeit hatte England eine Schuldenquote von 182 % des Sozialprodukts und musste »nur« 8 % Zinsen zahlen. [14] Die damals hohe britische Schuldenquote war Ausdruck einer sozialen Wahl: Die britischen Bürger bewilligten im Parlament lieber neue Schulden als neue Steuern. Das Land fuhr gar nicht schlecht damit. Die wohlhabenden Bürger konnten ihr Geld anlegen und hatten gleichzeitig eine sichere Verzinsung ihres Vermögens.

Staatsdefizit und Staatsquote

Das obige Beispiel zeigt, dass die »Tragbarkeit« von Staatsschulden sich nicht einfach aus dem Vergleich irgendwelcher Quoten erschließt. Maastricht-Kriterien u.Ä. haben allenfalls eine heuristische Funktion. Die Tragbarkeit eines bestimmten Schuldenniveaus relativ zum Sozialprodukt hängt vom Zinsniveau ab. Sie hängt davon ab, ein wie großer Teil der Staatsausgaben vom Schuldendienst beansprucht wird. Sie hängt davon ab, wie stark eine Volkswirtschaft wächst. Volkswirtschaften mit hohen Wachstumsraten wachsen auch aus hohen Schulden schnell heraus. Langsam wachsende oder stagnierende Volkswirtschaften leiden dagegen unter der gleichen Schuldenlast viel länger.

Die Tragbarkeit hängt auch davon ab, welche anderen Lasten ein Staat künftig noch tragen muss. Man redet hier von der »impliziten« Staatsschuld. In modernen westlichen Gesellschaften, vor allem aber im geburtenarmen Deutschland, liegt die größte implizite Staatsschuld in den Lasten der längeren Lebenserwartung und der Alterung der Gesellschaft. Wenn man berechnet, welche Rückstellungen für Alterssicherung und Gesundheitsversorgung Deutschland für seine Beamten, aber auch für alle Rentenversicherten machen müsste, um für künftige, schon jetzt feststehende Ansprüche vorzusorgen, dann ergibt sich ein Vielfaches der heutigen ausgewiesenen Staatsschuld. [15] Es bleibt halt nicht folgenlos, dass ein deutscher Bürger im erwerbsfähigen Alter in 20 Jahren für doppelt so viele Rentner vorsorgen muss wie heute.

Gleichzeitig aber haben die Staaten sehr unterschiedliche Abgabenquoten und Ausgabenquoten mit entsprechenden Folgen für laufende Defizite und Schuldenstände. Diese Unterschiede zeigen, dass die tatsächlichen Defizite und Schuldenstände zum allergrößten Teil kein Ergebnis objektiver und unabänderlicher Sachverhalte, sondern die statistische Folge freier politischer Wahlentscheidungen sind, die man so, aber auch anders hätte treffen können. Das ergibt sich aus der näheren Analyse der in Tabelle 7.1 zusammengestellten Daten. Rein finanzmathematisch gilt, dass staatliche Abgabenquote und staatliche Ausgabenquote von nahezu beliebiger Höhe sein können, sie müssen nur so zusammenpassen, dass keine übermäßige Verschuldung entsteht. Man kann eben nicht den Sozialstaat von Schweden mit dem amerikanischen Steuersystem kombinieren. [16] Wer aber eine niedrigere Verschuldung bei unveränderten staatlichen Leistungen möchte, wird am Ende für höhere Steuern plädieren müssen. [17]

Schauen wir uns zunächst zwei Extremfälle an, nämlich Japan und Schweden:

- – Schweden ist, was die Staatsverschuldung angeht, in der Europäischen Union ein Musterknabe. Seit Jahren hat das Land Haushaltsüberschüsse oder sehr niedrige Defizite, und seit Jahren sinkt die staatliche Schuldenquote: 1999 waren es noch 64,3 % gewesen, 2010 aber nur noch 39,7 %, eine traumhafte Entwicklung.

- – Japan auf der anderen Seite ist scheinbar ein Katastrophenfall. Die Staatsschuldenquote von 198 % stellt Griechenland weit in den Schatten und ist zudem in den letzten Jahren noch rapide angestiegen. Das laufende Staatsdefizit betrug 2010 6,8 %.

Schweden erzielt allerdings seinen Haushaltsüberschuss mit einer Staatsquote von 52,6 %. Könnten sich die Japaner mit der Abgabenbelastung der Schweden anfreunden, dann würden sie Jahr für Jahr einen saftigen Haushaltsüberschuss machen und die Schuldenquote würde rapide sinken. Die Japaner haben eben eine andere soziale Wahl getroffen. Da sie ihr riesiges Haushaltsdefizit voll mit internen Ersparnissen decken und dabei sogar einen Leistungsbilanzüberschuss erzielen, ist die Verteilung zwischen Abgaben und Schulden ganz allein ihre Sache. Weder ist Schweden besonders vorbildlich, noch hat Japan eine Schuldenkatastrophe. Beide Länder machen es halt anders, und die Anleihen beider Länder werden an den Märkten gerne gekauft.

Problematisch sind jene Länder, die trotz einer hohen Abgabenquote bzw. einer hohen Staatsquote nennenswerte laufende Defizite und eine hohe Schuldenquote haben: Die Abgabenquote in Frankreich ist nur wenig niedriger als in Schweden, aber die Ausgabenquote ist deutlich höher. Gleichzeitig sind laufende Defizite und Schuldenstand hoch. Der Vergleich von Frankreich und Schweden zeigt ganz klar: In Schweden funktioniert die politische Entscheidungsfindung, in Frankreich funktioniert sie nicht. Für diesen voluminösen Staatssektor müssten die Einnahmen noch höher sein, als sie sind, oder die Ausgaben niedriger. Bei einer Staatsquote wie in Deutschland hätte Frankreich dank seiner hohen Abgabenbelastung einen fetten Haushaltsüberschuss. Soll diese Unfähigkeit von Frankreich, seine internen politischen Entscheidungen zu strukturieren, nun Anlass für mehr deutsche »Solidarität« beispielsweise im Rahmen einer »Transferunion« sein? Die Antwort: Wohl ganz sicher nicht! Weshalb soll Merkel bezahlen, was Sarkozy politisch nicht regeln konnte oder wollte?

In ähnlichem Sinne kann man die Schuldenprobleme eines jeden Südstaates in der Eurozone durchgehen: Maßvolle Anpassungen der Abgabenquoten und der Staatsquoten in einer den jeweiligen politischen Prioritäten entsprechenden Mischung reichen aus, um strukturelle Defizite vollständig zu beseitigen und damit auf die Dauer auch die Staatsschuldenquote zu senken. Jede einzelne der dazu nötigen Maßnahmen liegt in der Reichweite der souveränen Kompetenz der nationalen Staatsorgane und gesetzgebenden Körperschaften. Es gibt in dieser Hinsicht für kein Land objektive Handlungsbegrenzungen, sondern ausschließlich solche, die im eigenen internen politischen Unvermögen liegen. Damit gibt es auch in keinem Fall eine objektive Hilfsbedürftigkeit, die zu ihrer Heilung finanzielle Hilfen, Garantien oder Ähnliches von der Gemeinschaft erfordern würde. Lediglich die extreme Überschuldung Griechenlands kann ohne Insolvenz oder Schuldenschnitt nicht mehr bewältigt werden.

Nehmen wir zum Abschluss dieser Betrachtung zwei Extremfälle, Estland und Griechenland:

- – Griechenland hatte 2010 ein Pro-Kopf-BIP von 20 200 € (immerhin 2/3 des deutschen Niveaus von 30 100 €), eine gesamtwirtschaftliche Sparquote von 3,9 % und ein Leistungsbilanzdefizit von 12,3 % des BIP. Die Staatsschuldenquote lag bei 145 % des BIP.

- – Estland, das jüngste Euro-Mitglied, hatte 2010 ein Pro-Kopf-BIP von 10 700 €. Im Vergleich zu den Griechen sind die Esten also arm wie die Kirchenmäuse. Gleichwohl betrug die gesamtwirtschaftliche Sparquote in Estland 23,9 %, war also sechsmal (!) so hoch wie in Griechenland. Die Esten hatten dabei einen Leistungsbilanzüberschuss von 3,8 % des BIP. Die Staatsschuldenquote betrug nur 6,7 %, in Griechenland ist sie 22-mal so hoch. [18]

Tabelle 7.1 Kennziffern zum Staatshaushalt 2010 im internationalen Vergleich (in % des BIP)

Quelle: Bundesministerium der Finanzen: Monatsbericht vom Dezember 2011. Tabellen 13, 14, 16 und 17.

Die Krise hatte die Esten viel härter getroffen als die Griechen: Der reale private Verbrauch war von 2007 bis 2010 um 22 % gesunken, in Griechenland dagegen betrug der Rückgang in dieser Zeit gerade mal 1,1 % (!). Für die radikale Anpassung wurden die Esten allerdings auch belohnt: 2011 wuchs ihre Wirtschaft wieder um 8 %, während die griechische Wirtschaft um 6 % schrumpfte. Auch 2012 und 2013 wird die estnische Wirtschaft wachsen, während die Schrumpfung in Griechenland weitergeht.

Die Esten haben zur Bewältigung der Krise sehr große Härten auf sich genommen, sie hatten Erfolg. Ich erinnere mich an keinen einzigen Beitrag in den Nachrichten von ZDF und ARD, der diese Härten würdigte. Ich erinnere mich aber an eine Inflation von Beiträgen zu Griechenland, in denen viele, die dort jammerten, wort-und ggf. tränenreich zu Wort kamen. Auch hat sich kein einziger der EU-Krisengipfel mit den Leistungen der Esten oder gar mit denkbaren Garantien oder Schuldenhilfen für dieses Land befasst.

Estland ist in seiner Fähigkeit, Härten auszuhalten und sich ohne Anspruch an die Gemeinschaft selbst zu helfen, in der Währungsunion der exemplarische Nordstaat. Umgekehrt treibt Griechenland mit der Summe seiner Steuerungsdefizite die Idee des Südstaats auf die Spitze. Dieses Bild gilt es für die weitere Analyse im Auge zu behalten. [19] Aber ein Stück Griechenland ist überall dort, wo Staatseinnahmen und Staatsausgaben nachhaltig nicht zusammenfinden. Gustav Seibt meint zu Recht: »Der griechische Fall mag einzigartig in seinen grotesken Ausmaßen sein. Doch er zeigt auch ein Grundproblem aller westeuropäischen Nachkriegsdemokratien an. Diese wurden absichtsvoll auf Konsens gegründet, auf historisch ausgebauten Sozialstaaten also.« [20] Das trifft sich mit der Analyse von Kurt Biedenkopf, dass die Eurokrise in Wirklichkeit eine Begrenzungskrise sei, die er auf eine Deformation unserer Kultur, nicht der Demokratie als solcher zurückführt. [21]

Staatsdefizit und Notenbank

Jeder, der sich in seinem Leben intensiver mit Geldtheorie und Geldpolitik befasst hat, weiß, dass es keinen einfachen und linearen, zu jeder Zeit gültigen Zusammenhang zwischen Geldpolitik, monetärer Staatsfinanzierung und Inflation gibt. Allgemein anerkannt ist auch seit vielen Jahrzehnten, dass eine zu restriktive Geldpolitik die 1929 ausgebrochene Weltwirtschaftskrise zwar nicht verursacht, aber verschärft und verlängert hat. Insofern war in den Jahren seit 2007 eine international abgestimmte expansive Geldpolitik ein wesentliches Mittel zur Krisenbekämpfung. Das hat ja auch funktioniert, wie das Ende 2009 wieder einsetzende Wirtschaftswachstum gezeigt hat. Die Risiken, die in einer fortgesetzt expansiven, auf niedrige Zinsen gerichteten Geldpolitik auch liegen, wurden in Kapitel 6, Abschnitt »Leichte Geldpolitik wird scheinbar straflos möglich« erörtert.

Ein besonderes Problem für die Geldpolitik in einer Währungsunion stellt die ebenfalls bereits erörterte Problematik dar, dass die Mitgliedsstaaten keine eigenen Notenbanken und somit keinen ihrer Souveränität unterliegenden Lender of last Resort haben (Kapitel 3, Abschnitt Risiken von »Sovereign Debt«). Sie haben also nicht die Möglichkeit, das Geld notfalls zu drucken, das ihnen zur Rückzahlung ihrer Schulden fehlen mag. Staatsanleihen von Ländern in einer Währungsunion unterliegen deshalb grundsätzlich einem Solvenzrisiko, wie dies auch der Fall ist, wenn ein Land Anleihen in fremder Währung begibt. Staatsinsolvenzen gab es immer nur, wenn Länder ihre auf fremde Währung oder auf Edelmetalle lautenden Schulden nicht begleichen konnten. Papiergeld in eigener Währung konnten sie ja stets drucken.

Das bei einem Mitgliedsland einer Währungsunion grundsätzlich bestehende Solvenzrisiko erhöht die Anforderungen an die Solidität und Glaubwürdigkeit der staatlichen Finanzpolitik. Investoren betrachten die Staatsanleihen von Euroländern, wenn sie rational agieren, grundsätzlich mit demselben kritischen Auge wie Unternehmensanleihen, bei denen ja ebenfalls unabhängig von der aktuellen Bonität grundsätzlich ein Solvenzrisiko besteht.

Um diesen Risiken zu entgehen, haben verschiedene Gruppen von Investoren, insbesondere aber die Banken, unterstützt von der angelsächsischen Wirtschaftspresse, seit Beginn der Eurokrise umfänglichen Druck ausgeübt, um eine kollektive Garantie für Staatsanleihen des Euroraums zu erreichen, sei es durch von den Nationalstaaten verbürgte Rettungsschirme, sei es durch Eurobonds, sei es durch indirekte Änderung des Mandats der EZB, so dass diese im Bedarfsfall Staatsanleihen kaufen und so als Lender of last Resort agieren konnte (vgl. Kapitel 3, Abschnitt Notenbank und »Sovereign Debt« und Kapitel 4, Abschnitt Lender of last Resort).

Mindestens in Deutschland, aber zu unterschiedlichen Graden auch in anderen Nordstaaten, hat die EZB dadurch an Vertrauen eingebüßt, dass sie seit dem 9. Mai 2010 in großem Stil Staatsanleihen von Krisenländern kauft und damit zumindest gegen den Geist (nach meiner Meinung auch gegen den Buchstaben) des Maastricht-Vertrags verstößt, der monetäre Staatsfinanzierung ausschließt. Die Rücktritte von Bundesbankpräsident Axel Weber im Februar 2011 und des Chef-Volkswirts der EZB, Jürgen Stark, im Dezember 2011 haben das Unbehagen der Deutschen an einer veränderten Ausrichtung der EZB-Politik öffentlich dokumentiert, gleichzeitig aber den deutschen Einfluss in der EZB minimiert.

Der im Dezember 2011 neu ins Amt gekommene EZB-Präsident Mario Draghi hat einerseits formal daran festgehalten, dass eine Staatsfinanzierung nicht zu den Aufgaben der EZB zählt. Er hat es insbesondere abgelehnt, dass die EZB durch ihre Ankaufspolitik als Lender of last Resort unmittelbar auf die Verzinsung der Staatsanleihen der Krisenländer Einfluss nimmt. Allerdings stellte die EZB mir ihrer Entscheidung vom Dezember 2011 den Banken in so großem Umfang zinsgünstige Mittel mit einer Laufzeit von drei Jahren für nur 1 % zur Verfügung, dass diese, wenn sie das Geld auch nur teilweise in Staatsanleihen investieren, die in der überschaubaren Zukunft absehbaren Finanzierungsengpässe für Staatsanleihen der Krisenländer damit weitgehend abdecken können und dabei auch noch glänzend verdienen. Bei den ersten Anleiheauktionen von Italien, Spanien und Frankreich zu Beginn des Jahres 2012 zeigte dies unmittelbar seine positive Wirkung.

Damit ist die Politik der EZB in einem Zwischenreich angekommen. Formal betreibt sie keine Staatsfinanzierung, materiell aber eben doch. [22] Die gewaltige Kreditierung der Zahlungsbilanzdefizite der Südstaaaten durch die sich immer höher auftürmenden Target-Salden im ESZB (vgl. Kapitel 3, Abschnitt Die Zahlungsbilanzkrise im Euroraum und ihre Finanzierung) tritt hinzu.

All dies mag gutgehen, wenn die Südländer die dadurch gekaufte Zeit nutzen, um ihre Staatshaushalte nachhaltig zu sanieren. Was aber, wenn dies nicht oder nur unzureichend geschieht? Macht die EZB dann so weiter? Und wer trägt die am Ende dann doch eintretenden Verluste? Und wann schlägt sich ein aufgrund solcher Politik sinkendes Vertrauen in steigender Inflation nieder? Der Kurs der EZB ist riskant.

Der Gouverneur der Bank von Japan, Masaaki Shirakawa, sagte zur gegenwärtigen Politik der EZB, sie könne »Zeit kaufen«, aber der Schuss könne auch nach hinten losgehen, wenn die Politik die so gekaufte Zeit nicht richtig nutze. [23]

Leistungsbilanz, Sparen und Staatshaushalt

Gern wird übersehen, dass jeder Euro Schulden in der Hand eines Schuldners definitorisch entsprechendes Vermögen in der Hand eines Gläubigers bedeutet. So kann die Frage, wie eine Staatsschuld von bestimmter Höhe und Struktur zu bewerten ist, nicht getrennt werden von der Frage, wer denn die Gläubiger sind und wo sie residieren:

- – Länder mit Leistungsbilanzüberschüssen exportieren z.B. regelmäßig mehr Kapital ins Ausland, als sie von dort importieren. Sie sparen mehr, als sie verbrauchen. Das bedeutet, dass eventuelle Staatsdefizite in solchen Ländern per saldo vollständig aus dem internen Sparkaufkommen finanziert werden können: Die eigenen Bürger haben dem Staat das Geld geliehen, das er brauchte. Es bleibt aber genügend übrig, um auch das Auslandsvermögen wachsen zu lassen.

- – Ganz anders ist die Situation in Ländern mit größeren und nachhaltigen Leistungsbilanzdefiziten: Hier erhält die Volkswirtschaft vom Ausland insgesamt mehr Kapital, als sie dorthin exportiert. Diese Länder verbrauchen mehr, als sie sparen. Staatsschulden werden dort ganz oder teilweise von ausländischen Gläubigern finanziert. Auch Zinsen und Tilgungen fließen ins Ausland.

Die Nordländer im Euroraum sind sämtlich Staaten mit Leistungsbilanzüberschüssen, die Südländer sämtlich Staaten mit Leistungsbilanzdefiziten. Leistungsbilanzüberschüsse oder -defizite sind gesamtwirtschaftliche Rechengrößen, die sich aus vielen Millionen Einzelentscheidungen ergeben. Sie werden von Wettbewerbsfähigkeit, Sparneigung und der Gesamtnachfrage bestimmt und sind als solche weder gut noch schlecht. Definitorisch wird es immer außenwirtschaftliche Salden geben. Schwierig wird es dann, wenn ein nachhaltiges Leistungsbilanzdefizit gemeinsam mit einem nachhaltigen Staatsdefizit auftritt. Das zeigt an, dass sich der Staatshaushalt im Ausland verschuldet und sich damit in zunehmende Abhängigkeit von internationalen Kapitalmärkten begibt. Wird in solch einem Fall das staatliche Finanzierungsdefizit abgebaut, so sinkt damit automatisch auch das Leistungsbilanzdefizit.

Es gibt die Theorie, dass die Überschüsse der Überschussländer über den dadurch ermöglichten Kapitalexport die Defizite der Defizitländer quasi »mitverschuldet« hätten, weil ja diese Überschüsse erst die Finanzierung der Schulden der Defizitländer ermöglicht hätten. Das ist kausal gesehen unsinnig. Aber diese Theorie ist sehr beliebt, um den Nordstaaten quasi eine Mitverantwortung an der Eurokrise zuzuweisen. Die »Lösung« soll dann so erfolgen, dass die EZB in der Eurozone mehr Inflation produziert, wobei die Inflationsraten in den Nordländern relativ höher sein sollen als in den Südländern. Dies würde dann einen schmerzfreien Abbau der Kostennachteile der Südländer ermöglichen. Ich finde diese Theorie abenteuerlich. Sie ist aber bei Ökonomen in den Südländern und in Großbritannien sehr populär, und auch der Chef-Volkswirt der HSBC Stephen King hängt ihr an. [24]

Nicht nur Staatshaushalte können im Verhältnis zu ihrer Leistungskraft zu viele Schulden haben. Dies kann auch für Privathaushalte oder Unternehmen gelten. Für die Beurteilung der Schuldensituation eines Staatshaushaltes ist es deshalb wichtig, mit einzubeziehen, ob das Land Leistungsüberschüsse oder -defizite hat und wie die Verschuldungssituation von Privathaushalten und Unternehmen ist. So hatte z.B. Spanien bis weit in die Eurokrise hinein eine recht günstige Verschuldungssituation des Staatshaushalts, aber es wies über viele Jahre auch ein sehr großes Leistungsbilanzdefizit auf. Das viele importierte Kapital diente zur Finanzierung eines hemmungslosen Baubooms und einer Immobilienblase. Eine große Überschuldung vieler spanischer Privathaushalte war die Folge. Das belastet jetzt die spanischen Wirtschaftsperspektiven viel stärker als die Staatsverschuldung.

Das Staatsschuldenproblem ist deshalb immer im Kontext der gesamten Schuldenproblematik eines Landes zu sehen. [25] Die Überwindung einer Schuldenkrise bedeutet auch immer, dass private Haushalte eine übermäßige Verschuldung abbauen und dass Leistungsbilanzdefizite abgebaut oder auf das Niveau reduziert werden, das langfristig tragbar ist. Nach einer Schuldenkrise dauert es immer einige Zeit, bis Schulden- und Vermögensbilanzen einigermaßen ins Lot gekommen sind. Das kann sehr schmerzhaft sein und kostet regelmäßig Wirtschaftswachstum. Für diesen Prozess hat sich der Ausdruck »deleveraging« eingebürgert, zu Deutsch »Abbau des Verschuldungsgrades«.

Bei der Bewältigung einer Schuldenkrise gibt es eine gewisse gesetzmäßige Reihenfolge: Schrumpfung des BIP, Abbau der Schuldenquote am BIP im privaten Sektor, Stabilisierung und wieder steigende Ausleihungen im Bankensektor, Stagnation des BIP, Abbau der Schuldenquote am BIP im Staatssektor, erneutes Wachstum des BIP. Erfahrungen mit den Schuldenkrisen in Finnland und Schweden Anfang der neunziger Jahre haben gezeigt, dass der ganze Prozess durchaus sechs bis acht Jahre beanspruchen kann. Finanzielle Konsolidierung, bis wieder nachhaltiges Wachstum möglich ist, braucht also einfach Zeit. Sie gelingt dabei umso besser, je nachhaltiger der Schuldenabbau ist und je mehr der ganze Prozess von strukturellen Reformen begleitet wird. [26] Die Glaubwürdigkeit und Nachhaltigkeit des Konsolidierungsprozesses sind für den Erfolg wichtiger als der Umfang der Einsparungen in den frühen Phasen. [27] McKinsey hat die Abläufe in der Nachfolge der Finanzkrise von 2007/08 untersucht und mit früheren Abläufen verglichen und kommt zum Ergebnis, dass in den USA der Schuldenabbau bei den privaten Haushalten bereits relativ weit fortgeschritten ist, während er in England gerade erst begonnen hat und in Spanien noch ein ganz weiter Weg zu gehen ist. [28]

Die Summe der Ausleihungen aus einem Land und der Kreditvergaben in ein Land beschreibt dessen finanzielle Position gegenüber dem Ausland und den dadurch stattfindenden Aufbau oder Abbau von Auslandsverschuldung. Die Entwicklung seit 1992 ist für die wesentlichen Länder der Währungsunion in Tabelle 7.2 zusammengefasst.

Bei der Frage, ob man sich per Saldo gegenüber dem Ausland verschuldet oder dem Ausland Kredite gibt, zeigen sich zwischen den Nord- und Südländern ausgeprägte und stabile Unterschiede:

- – Die deutsche Volkswirtschaft war schon im Durchschnitt der Jahre 1992–2007 trotz der Lasten der Einheit Nettokreditgeber gegenüber dem Ausland gewesen und hat diese Position mit durchschnittlichen Nettoausleihungen von 5 bis 6 % des BIP seit 2008 weiter ausgebaut. Auch die übrigen Nordländer (einschließlich Irland mit Ausnahme der Jahre 2008 und 2009) sind allesamt durchgehend Nettokreditgeber gegenüber dem Ausland.

- – Die Südländer einschließlich Frankreich sind dagegen mittlerweile alle Nettokreditnehmer gegenüber dem Ausland. Das war nicht immer so: Frankreich und Italien hatten im Durchschnitt der Jahre 1992–2007 noch einen Finanzierungsüberschuss gehabt. Spanien, Portugal und Griechenland dagegen waren bereits seit 1992 durchgehend Nettokreditnehmer gegenüber dem Ausland gewesen. Im Falle Portugals und Griechenlands geschah dies in einem Umfang, der bereits vor dem Ausbruch der Finanzkrise mit 5,8 % bzw. 7 % des BIP jährlich untragbar war.

- – Interessant sind die beiden ebenfalls in der Tabelle aufgeführten Nicht-Euroländer: Großbritannien hat, wie es seiner Tradition entspricht, kontinuierlich seine Nettoverschuldung gegenüber dem Ausland erhöht. Es kann sich dies offenbar leisten, weil London Finanzzentrum ist und Geldanlagen in Pfund weltweit nachgefragt sind. Die starke Abwertung des Pfundes seit Beginn der Finanzkrise 2007 hat allerdings verhindert, dass die Kreditaufnahme im Ausland weiter anstieg. Wäre Großbritannien Mitglied der Währungsunion gewesen, so wäre es aller Voraussicht nach bei fehlender Abwertungsmöglichkeit wesentlich stärker in die Auslandsverschuldung gerutscht. Schweden dagegen ist durchgehend Nettokreditgeber auf einem Niveau, das relativ zum BIP noch höher ist als das deutsche.

Tabelle 7.2 Nettoausleihungen und -verschuldung (net lending and borrwoing) gegenüber dem Rest der Welt (in % des BIP)

Quelle: European Commission: European Economic Forecast Autumn 2011, November 2011. Bei Griechenland ist für den Durchschnitt der Jahre 1992–2007 die Quote des Leistungsbilanzdefizits angegeben, da keine andere Zahl verfügbar war.

Die Daten für die beiden Nicht-Euroländer deuten darauf hin, dass die grundsätzliche Neigung zu einer Schuldner- oder Gläubigerposition gegenüber dem Ausland unabhängig ist von der Frage, ob man zu einer Währungsunion gehört. Damit ist sie zumindest teilweise auch unabhängig von den Wechselkursen bzw. dem Währungsregime überhaupt.

Für die Stabilität der Währungsunion bleibt als bedenkliches Fazit: Die Südländer der Eurozone haben sich mit der Gesamtheit ihrer Volkswirtschaften, nicht nur mit den Staatshaushalten, in eine ständig wachsende Abhängigkeit von Krediten aus dem Ausland begeben. Die Geschichte zeigt, dass dies eine sehr gefährliche Entwicklung sein kann – dann nämlich, wenn der Wille und die Fähigkeit des Auslandes, die Kreditbestände gegenüber einem Land weiter aufzustocken, plötzlich erlahmen oder – schlimmer noch – sogar das Bestreben einsetzt, die Summe der Kreditpositionen zurückzuführen. [29] Mit einem plötzlichen Rückzug der ausländischen Kreditnehmer hatte 1930 die Krise des Deutschen Reiches begonnen.

Der Abbau der Staatsverschuldung in den Südländern ist deshalb eine zwar notwendige, nicht aber hinreichende Bedingung zur finanziellen Stabilisierung dieser Volkswirtschaften. Auch die gesamten Ausleihungen aus dem Ausland müssen auf ein langfristig tragfähiges Niveau zurückgeführt werden. Das wird ohne einen erheblichen Abbau der Leistungsbilanzdefizite nicht möglich sein. Dieser geschieht teilweise automatisch durch die Rückführung des Staatsdefizits, aber eben nur teilweise. Der Abbau kann entweder durch Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der eigenen Wirtschaft erfolgen – das kostet Zeit und geht nicht ohne schmerzhafte ordnungspolitische Reformen –, und/oder er erfolgt durch eine Beschränkung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage, bei der das Risiko einer Rezession nicht ausgeschlossen werden kann. Der Abbau wird umso leichter fallen, je mehr und je schneller die Wettbewerbsfähigkeit des Exportsektors verbessert werden kann.

Logik der Nachhaltigkeit und Technik der Haushaltssanierung

Es gibt in jedem Land, wenn auch in unterschiedlichem Umfang, Ineffizienzen bei der Abgabenerhebung. Es gibt Steuerflucht, Besteuerungslücken, unsinnige Abgaben. Es gibt überall ganze Felder denkbarer Abgabenerhebung, die aus historischen Gründen tabuisiert sind, aber sehr ergiebig wären, ohne große gesellschaftliche Schäden zu bewirken. Das Recht ist von sehr unterschiedlicher Qualität, ebenso die Ausbildung und Motivation der staatlichen Finanzbeamten. Auch können Art und Qualität der Abgabenerhebung nicht getrennt werden von der Leistungsfähigkeit der Gerichtsbarkeit, von den Sanktionsregimen gegen Steuersünder, von der allgemeinen Staatstreue und den gesellschaftlichen Traditionen eines Landes.

Objektiv hat es der politische Entscheidungsapparat eines Landes jedenfalls in der Hand, ganz unterschiedlich aufgebaute Abgabensysteme mit ganz unterschiedlichen Abgabenniveaus zu verwirklichen. Ob dann am Ende der Anteil der staatlichen Abgaben am BIP 24 % wie in den USA, 29 % wie in der Schweiz, 31 % wie in Griechenland, 37 % wie in Deutschland, 43 % wie in Frankreich und Italien oder 46 % wie in Schweden beträgt, ist Ausdruck unterschiedlicher Präferenzen und unterschiedlicher Machtverhältnisse, vor allem aber Ergebnis der konkreten politischen Entscheidungen in einem Land.

Genauso ist es mit der Ausgabenseite des Staatssektors. Jede einzelne Position ist ein Ergebnis politischer Entscheidungen und kann grundsätzlich geändert werden, wenn auch vielleicht nur mit erheblicher politischer Kraftanstrengung und auf lange Sicht. Auch auf der Ausgabenseite eines Staatssektors liegen grundsätzlich alle relevanten Einflussgrößen in der souveränen Entscheidung der gewählten oder sonst wie zur Macht gekommenen politischen Organe. Hat ein Land einen qualitativ schlechten oder korrupten (möglicherweise kleptokratischen) politischen Entscheidungsapparat, so werden der Wille und die Kraft zur Änderung dieses Zustandes regelmäßig von innen, aus dem Land selber kommen müssen.

Alle Änderungen aber, die auf höhere Abgabenquoten und niedrigere Ausgabenquoten gerichtet sind, kosten politische Kraft, und sie kosten Zeit, bis sie wirksam werden. Größere Einsparungen sind dabei kaum je möglich ohne gestalterische Phantasie und umfangreiche inhaltliche Überlegungen. Die politischen Vorläufe, bis es zu einer Entscheidung kommt, sind häufig lang. Außerdem dauert es oft Jahre, manchmal viele Jahre, bis eine Einsparentscheidung fühlbar die Ausgaben entlastet. Der dazu nötige zeitliche und inhaltliche Atem, aber auch die Motivation und das nötige Aggressionspotential, solche Entscheidungen anzugehen, sind in der Politik häufig nicht vorhanden. Das der Politik vorgeworfene kurzfristige Denken kommt vor allem da zur Geltung, wo die zu treffenden Entscheidungen unangenehm sind, wichtige Interessengruppen oder Wählerschichten berühren bzw. auf die Feindschaft der Medien stoßen.

Zur Grundlogik konzeptioneller Finanzpolitik

In der Realität politischer Prozesse äußerst knapp sind das geistige Interesse, die intellektuellen Fähigkeiten und der politische Wille, in langfristiger Perspektive streng analytisch zu denken und die Folgerungen aus diesem Denken auch auf das eigene politische Handeln anzuwenden. Daran bin ich während 39 Jahren in Politik und Verwaltung häufig fast verzweifelt.

Die Grundlogik eines jeden finanzpolitischen Konzepts ist eigentlich ganz einfach:

- – Man muss angemessen zur jeweiligen Sachlogik die Details einer geplanten Maßnahme analysieren, dabei ausreichend langfristig denken und auch die Rückwirkungen und die langfristigen Nebenwirkungen einer jeden Maßnahme im Auge haben.

- – Man muss die Summe der zur Verfügung stehenden Mittel realistisch prognostizieren. Bei einem Staatshaushalt bedeutet dies, dass die Annahmen zum Wirtschaftswachstum vorsichtig sind und dass die Einnahmen aus der einzelnen Steuer- und Abgabenquelle ausreichend fundiert geschätzt sind. Ausreichende Sicherheitsabschläge sind dabei unverzichtbar.

- – Alle Ausgabepositionen müssen in ihrer internen Dynamik verstanden sein und möglichst realistisch geschätzt werden. Hierbei sind Sicherheitszuschläge unverzichtbar.

- – Aus der realistischen Schätzung von Ein- und Ausgaben ergibt sich prognostisch eine Ausgabenlücke, die über die Zeit meist dramatisch anwächst. Diese Ausgabenlücke abzüglich der für tragbar gehaltenen Neuverschuldung umreißt den quantitativen Handlungsbedarf.

- – Von dieser Ausgabenlücke zieht man zunächst die geplanten Schuldentilgungen und veranschlagten Zinsausgaben ab. Sie können unmittelbar ja nicht beeinflusst werden.

- – Der dann verbleibende Saldo ist der sogenannte Primärsaldo. Er zeigt die Finanzlücke an, die auch dann bestünde, wenn es keine Schulden und Zinsverpflichtungen gäbe. Der Primärsaldo ist die eigentliche strategische Zielgröße einer jeden Konsolidierungspolitik. Wenn man keine Schulden hat und für die Zukunft Schulden ausschließen will, darf der Primärsaldo nicht negativ sein. Will man Zinsen bezahlen und darüber hinaus auch noch Schulden abbauen, so braucht man einen Primärüberschuss. Es gilt die Regel: Je verschuldeter der Haushalt einer Gebietskörperschaft ist, desto höher muss der Primärüberschuss sein, den man braucht, um den Haushalt zu konsolidieren.

- – Wenn man so weit gekommen ist, muss man die Kombination von Maßnahmen konzipieren, die ausreicht, um den prognostizierten Primärsaldo in den gewünschten Primärsaldo zu verwandeln.

- – Dabei wird man feststellen, dass die unmittelbaren konkreten Kürzungsmöglichkeiten meist in einem ganz lächerlichen Verhältnis zum Problemumfang stehen. Weder Einstellungssperren noch das Einfrieren von Ausgaben für Telefon und Treibstoffe werden einen nennenswerten Lösungsbeitrag bringen. Sie sorgen allerdings, auch das ist wichtig, für die nötige Alarmstimmung in den Staatsapparaten.

- – Einsparungen bringen umso mehr, je grundsätzlicher sie konzipiert sind. Dazu gehört, dass man sich mit der inneren Logik des von der Einsparung betroffenen Politikbereichs ganz genau auseinandersetzt. Es sind nämlich nur jene Einsparungen dauerhaft, die in einen neuen tragfähigen Zustand münden. Dabei darf man sich nicht im Detail verlieren, man muss die Fragen auf der strategischen Ebene angehen und auf dieser Ebene auch für die Fachpolitiker und Experten der betroffenen Bereiche ein gleichwertiger, möglichst sogar überlegener Gesprächspartner sein.

- – Einsparungen bringen außerdem umso mehr, je langfristiger sie konzipiert sind: Ein Jahr Einstellungssperre bringt wenig, aber wenn über zehn Jahre nur 30 % der Ausscheidenden wieder ersetzt werden, bringt das schon etwas.

- – Konsolidierungspolitik braucht Partner in den betroffenen Ministerien und Behörden, die ausreichend kompetent Sachverhalte ermitteln und Auskünfte geben können und ausreichend loyal bei der Umsetzung sind.

Wenn die gesamte obige Liste mit Erfolg ins Werk gesetzt ist, wird es gleichwohl in jedem größeren Konsolidierungsfall Jahre dauern, bis eine nennenswerte strukturelle Lücke zwischen Staatseinnahmen und -ausgaben geschlossen ist. Im Übrigen findet jeder konkrete Konsolidierungsversuch in einem von zwei denkbaren Umfeldern statt:

- – Entweder laufen die Einnahmen gut und die Wirtschaft wächst, dann ist der politische Wille zu unangenehmen Entscheidungen kaum vorhanden. Man wartet lieber darauf, dass es automatisch besser wird. So war es in der Europäischen Währungsunion bis 2008.

- – Oder die Einnahmen laufen schlecht und die Wirtschaft stagniert, oder sie ist bereits in einer Rezession. Dann begegnet man unfehlbar dem Argument, eine Konsolidierung mit Mehreinnahmen und Sparmaßnahmen sei gerade jetzt schädlich und führe geradewegs in eine neue Weltwirtschaftskrise. So hörte man es in der Schuldenkrise des Euroraums seit 2010.

Unter jenen, die meinen, Sparen gerade jetzt sei schädlich, wird man wahrscheinlich immer den amerikanischen Nobelpreisträger Paul Krugman, den Großinvestor George Soros, den Professor Peter Bofinger vom deutschen Sachverständigenrat und verschiedene Chef-Volkswirte angelsächsischer Banken finden, und dann wird unfehlbar der Name des Reichskanzlers Heinrich Brüning auftauchen, der angeblich die Weimarer Republik zu Tode gespart hat. [30] In den 39 Jahren meiner Tätigkeit in Politik und Verwaltung begegnete ich bei jeder Konsolidierungsaktion, an der ich teilnahm, dem massiven Einwand, dies würde die Konjunktur zerstören bzw. ihre Wiederbelebung verhindern und erheblich Wachstum und Beschäftigung kosten. Leider haben die meisten Ökonomen, die in der Wissenschaft, bei den Banken und in den Medien tätig sind, keine ausreichenden Vorstellungen über die Praxis und Methodik von Haushaltssanierungen sowie die dabei zu beachtende politische Dynamik.

Zur Praxis von Konsolidierung

Das oben abstrakt Beschriebene erläutere ich konkret anhand von vier Konsolidierungsaktionen aus meiner beruflichen Laufbahn:

Konsolidierung des Bundeshaushalts 1981/82

In Kapitel 1, Abschnitt »Zwischen Keynes und Konsolidierung: Die letzten Jahre der sozialliberalen Koalition« hatte ich das Umfeld der letzten Jahre der sozialliberalen Koalition und meine damalige Rolle beschrieben. Es war 1981 und 1982 gelungen, vor allem durch strukturelle Einsparungen im Sozialbereich, das mittelfristige Ausgabenwachstum des Bundeshaushalts deutlich abzubremsen: 1981 waren die Ausgaben, vor allem durch die steigende Arbeitslosigkeit, noch um 8,0 % gewachsen, während die Einnahmen nur um 3,7 % zunahmen. Deshalb stieg in diesem Jahr inmitten kontroverser Diskussionen um den Sparkurs das Defizit des Bundeshaushalts von 27,6 auf 37,9 Mrd. D-Mark, das größte Defizit aller Zeiten!

Im folgenden Jahr 1982 sank zwar die Zuwachsrate der Ausgaben auf 5 %, die Einnahmen erholten sich aber erst gegen Jahresende. Da war es zu spät: Über dem Haushaltsstreit zwischen SPD und FDP war die Regierung von Bundeskanzler Helmut Schmidt im Oktober 1982 gestürzt worden und Helmut Kohl war Bundeskanzler geworden. Gerade zur rechten Zeit, denn 1983 kamen die 1981 eingeleiteten Einsparungen voll zur Geltung, die Ausgaben wuchsen nur um 0,9 %, und das Defizit begann sich allmählich zurückzubilden, bis es im Jahr 1989 – als die Mauer fiel – auf ein Minimum von 20 Mrd. D-Mark sank. Bundesfinanzminister Gerhard Stoltenberg gestand Mitte der achtziger Jahre in kleinem Kreis durchaus zu, dass er erheblich von den strukturellen Einsparungen der gestürzten Vorgängerregierung profitiert hatte. Der Konjunktur hatte das beherzte Sparmanöver 1981/82 übrigens nicht geschadet: 1983 begann ein stabiler und andauernder Wachstumsprozess.

Konsolidierung der Bundesbahn von 1982 bis 1989

Nach dem Regierungswechsel hatte ich im Oktober 1982 im Bundesfinanzministerium die Leitung des Referats »Finanzfragen des Verkehrs« übernommen. Unter anderem gehörten die finanzielle Beaufsichtigung der Bundesbahn und die Genehmigung ihres jährlichen Wirtschaftsplans (gemeinsam mit dem Verkehrsministerium) zu meinem Aufgabenkreis. Die Bundesbahn war damals wie die Bundespost ein Sondervermögen des Bundes mit eigener Wirtschaftsführung. Für beide Sondervermögen wurden die Haushaltsrechte des Bundes von meinem Referat wahrgenommen. In den Jahrzehnten zuvor hatte offenbar niemand die darin liegende Machtfülle und die Gestaltungsmöglichkeiten erkannt. Zu tun gab es genug: Der Zuschuss des Bundes an die Bundesbahn war von 1,55 Mrd. D-Mark im Jahre 1964 auf 13,11 Mrd. D-Mark im Jahr 1979 gestiegen, und seine weitere Entwicklung stellte eines der größten Risiken für den Bundeshaushalt dar. Zwar war der Zuschuss im Jahre 1980 gedeckelt worden, aber die Bundesbahn war daraufhin auf eine steigende eigene Verschuldung ausgewichen. Dies beendeten wir 1983, indem wir

- – die jährlichen Verschuldungsmöglichkeit der Bundesbahn auf 2,5 Mrd. D-Mark begrenzten,

- – für alle größeren Investitionen die Vorlage eines nachprüfbaren betriebswirtschaftlichen Rentabilitätsnachweises durchsetzten,

- – die jährlich zulässigen Bruttoeinstellungen auf 1500 Mitarbeiter begrenzten (bei Abgängen von 10 000 bis 13 000 im Jahr). Die Summe der Mitarbeiter sank so in sieben Jahren bis 1989 um 70 000 oder 25 %.

Das wirkte. Der Bundeszuschuss blieb über die gesamte Zeit konstant, die Verschuldung stieg nur maßvoll. [31]

Es hielt allerdings nicht vor. Kurz nachdem ich das Arbeitsgebiet im Juli 1989 verlassen hatte, fiel die Mauer.

Mit der Einheit kam die Reichsbahn zur Bundesrepublik. Heinz Dürr wurde Vorstandsvorsitzender beider Bahnen, und es begann eine Zeit ungehemmter Geldausgaben. Heute kostet das »System Schiene« den Bundeshaushalt direkt und indirekt etwa 18 Mrd. € jährlich. Im Vergleich dazu war der Verkehrsträger Schiene in den achtziger Jahren für den Bund vergleichsweise preisgünstig gewesen. Auch das ist eine Erkenntnis, die wichtig, wenngleich schmerzhaft ist: Keine einmal erreichte Konsolidierung hat eine eingebaute Garantie, dass sie von Dauer ist, wenn die Mentalität und die Menschen fehlen, um sie zu verteidigen und weiter auszubauen.

Konsolidierung des Landeshaushalts von Rheinland-Pfalz von 1991 bis 1997

1991 gewann die SPD mit Rudolf Scharping die Landtagswahl in Rheinland-Pfalz, und ich wurde im Mai 1991 Staatssekretär des Mainzer Finanzministeriums. Der Landeshaushalt war damals weder in einer guten noch in einer schlechten Verfassung, aber die Verschuldung lag unter den Bundesländern eher am oberen Ende. Ich stieß in meiner sechs Jahre währenden Amtszeit umfangreiche Reformansätze an, mit dem Ziel, den Ausgabenpfad vorausschauend an die Einnahmemöglichkeiten anzupassen und möglichst viele Anreize für wirtschaftliches Verhalten zu geben. Zu diesen Reformen gehörten:

- – Umfangreiche Budgetierung der Einzelpläne mit verbindlichen Ausgabeobergrenzen, aber Anreizen für wirtschaftliches Verhalten,

- – Einrichtung eines Pensionsfonds für alle neu begründeten Beamtenverhältnisse mit kostendeckenden Beiträgen, die aus den Einzelplänen zu entrichten waren,

- – Auslagerung der Bauverwaltung und Gebäudebewirtschaftung in einen landeseigenen Betrieb.

Diese und viele andere Reformen waren Investitionen in die finanzielle Zukunft des Landes, die langfristig Früchte tragen sollten. Zielsetzung war, die im Verwaltungshandeln liegenden wirtschaftlichen Reserven zu erschließen und dafür die Neuverschuldung stufenweise auf null herunterzuführen. Als ich den Landesdienst im März 1997 verließ, schien alles auf gutem Wege. Leider hat eine stabile Neigung der politischen Führung in Rheinland-Pfalz zur kleinen Wohltat und zum Kompromiss in den seitdem vergangenen 15 Jahren alle diese Reserven aufgezehrt. Die Kreditfinanzierungsquoten stiegen, die Staatsverschuldung verdoppelte sich. Rheinland-Pfalz ist, gemessen an seinem Verschuldungsgrad, nach meinem Weggang in der Rangliste der Bundesländer weiter abgerutscht.

Konsolidierung des Landeshaushalts von Berlin von 2002 bis 2009

Im Januar 2002 wurde ich Finanzsenator von Berlin. Der Berliner Landeshaushalt war seit der Wiedervereinigung aufgrund einer unklugen Ausgabenpolitik in eine heillose Lage geraten. Diese war im Jahre 2001 durch die Fast-Pleite der Berliner Bankgesellschaft, die nur durch eine Kapitalzuführung des Landes von 3,5 Mrd. D-Mark abgewendet werden konnte, noch weiter verschlimmert worden. Im Jahre 2002, meinem ersten Amtsjahr, hatte der Haushalt Ausgaben von 21,1 Mrd. € und Einnahmen 16,2 Mrd. €. Die Lücke von 24 % im Berliner Haushalt des Jahres 2002 war größer als die Lücke im Staatshaushalt des Landes Griechenland im Jahre 2010, die betrug nämlich »nur« 21 %. [32]

Es würde diesen Abschnitt sprengen, die Maßnahmen zur Sanierung des Berliner Landeshaushalts hier im Detail zu schildern. Es gelang, durch

- – Sanierung der umfangreichen Berliner Landesbeteiligungen

- – starken Personalabbau
- – Arbeitszeitverkürzung ohne Lohnausgleich
- – Streichung des Weihnachtsgelds für Beamte

- – Ausstieg aus der besonders teuren Berliner Wohnungsbauförderung

- – Reform des Liegenschaftsmanagements

- – eine Fülle weiterer inhaltlicher Reformmaßnahmen

die Landesausgaben zunächst abzusenken und dann nominal einzufrieren. Real lagen sie bei meinem Ausscheiden um rund 18 % unter dem Niveau des Jahres 2001, dem letzten Jahr vor meiner Amtszeit. Da sich die Einnahmen nach einer Durststrecke von fünf Jahren ab 2006 wieder deutlich erholten, konnte ich die letzten beiden vollen Jahre meiner Amtszeit – 2007 und 2008 – sogar mit einem Haushaltsüberschuss abschließen. Es war übrigens der erste Haushaltsüberschuss von Berlin in der gesamten Landesgeschichte seit 1948. In einigen Jahren wird man sehen, was meine Nachfolger aus dieser Situation gemacht haben.

Meine Erfahrungen kann ich wie folgt zusammenfassen:

- – Erfolgreiche Haushaltssanierung kostet Zeit, sie braucht Kampfgeist und Ausdauer, und sie verbraucht eine erhebliche seelische Energie.

- – Ohne rückhaltlosen persönlichen Einsatz und das Interesse für jedes strategisch wichtige Detail stellt sich ein Erfolg nicht ein.

- – Das Problem: Die meisten Stellenverwalter, das schließt die durchschnittlichen Finanzminister ein, sind keine Kämpfer und nur selten Gestalter. Sie wollen in Ämtern glänzen, als wichtig und erfolgreich wahrgenommen werden. Aber sie scheuen das Risiko, denn es könnte den Amtsverlust mit sich bringen.

- – Sanierung gelingt umso besser, je eher der jeweilige Regierungschef auch in der Sache der Verbündete des Finanzministers ist.

- – Sanierungserfolge hängen – leider – an handelnden Personen. Sie sind sofort gefährdet, wenn diese wechseln. Um Erfolge nachhaltig zu gestalten, bedarf es einer tief verwurzelten »Stabilitätskultur«.

Das Wichtigste aber ist: Sanierung und Konsolidierung sind meist nur dann mehrheitsfähig, wenn sie aus der Sicht der Mehrheitsbeschaffer wirklich alternativlos sind. Jedes externe Hilfeversprechen  – sei es noch so indirekt und an Bedingungen geknüpft – schwächt den Sanierungswillen und stärkt jene, die Veränderungen verhindern und Besitzstände wahren wollen.

Meine Theorie ist, dass die Verschuldungsprobleme der Südländer auch darin begründet liegen, dass die intrinsische Neigung dieser Gesellschaften zum soliden Wirtschaften, ja generell die Neigung zur Unterordnung unter allgemeine Prinzipien, geringer ausgeprägt ist als in den Gesellschaften der Nordländer. Die von mir zu Beginn des Kapitels beschriebene anthropologische Konstante des Finanzwesens, nämlich die Orientierung am eigenen Vorteil, wirkt dort besonders stark.

Der Todeszins

Die große Versuchung von Staatsverschuldung liegt darin, dass sie grundsätzlich zunächst einmal die Ausgabemöglichkeiten erhöht, ohne dass man sich in politische Auseinandersetzungen um zusätzliche Steuern oder Einsparungen an anderer Stelle begeben muss. Auch Tilgungen kann man im praktischen staatlichen Handeln dann außer Acht lassen, wenn man davon ausgeht, dass die Staatsschuld als »ewige Schuld« immer wieder umgeschuldet wird, so wie es die allgemeine Praxis ist.

Dies ist jedenfalls so lange unproblematisch möglich, wie die Solvenz der jeweiligen staatlichen Einheit nicht in Frage steht. Der große Schock der Euro-Schuldenkrise bestand auch darin, dass die Märkte in Bezug auf die Krisenländer plötzlich die Solvenz in Frage stellten. Das ist aber nicht der Normalfall, solange ein Staat nicht Anleihen in fremder Währung begeben hat und knapp an Devisen wird.

Schließt man Solvenzfragen aus, so dreht sich die Tragbarkeit von Staatsverschuldung regelmäßig um die Frage, ob die künftige Zinsbelastung tragbar ist. Hier gibt es eine einfache, unmittelbar einleuchtende Faustregel: Die Staatsschulden dürfen bei konstantem Zins im Durchschnitt prozentual nicht stärker steigen als die Einnahmen, dann steigt auch die relative Zinsbelastung nicht. Steigt der Zins allerdings relativ zum Einnahmewachstum, dann sinkt die künftige Verschuldungsmöglichkeit. Sinkt der Zins relativ zum Einnahmewachstum, dann steigt die künftige Verschuldungsmöglichkeit.

Die letzten dreißig Jahre brachten in Bezug auf die Schuldentragfähigkeit von Staatshaushalten gegenläufige Entwicklungen, die in der Summe das heutige Schuldendilemma mitgestaltet haben:

- – In den Industriestaaten sank das durchschnittliche reale Wirtschaftswachstum und damit – bei gegebenem Staatsanteil – auch das reale Wachstum der Staatseinnahmen. Das senkte grundsätzlich die staatlichen Verschuldungsmöglichkeiten, wenn man die Zinsausgabenquote konstant halten wollte.

- – Gleichzeitig ging die durchschnittliche Inflationsrate zurück, so dass das nominale Wirtschaftswachstum noch stärker sank als das reale. Das senkte, für sich genommen, die Verschuldungsmöglichkeiten weiter, wenn man eine konstante Zinsausgabenquote wollte.

- – Gleichzeitig erhöhten aber alternde Gesellschaften und sinkendes Wachstum den politischen Verschuldungsdruck.

- – Da war es sehr günstig, dass gleichzeitig ein erheblicher säkularer Rückgang des Zinsniveaus stattfand. Dieser war so ausgeprägt, dass er den Rückgang der Wachstumsraten überkompensierte und steigende Schuldenquoten bei kaum steigenden oder sogar fallenden Zinsausgabequoten ermöglichte.

- – Für die südlichen Länder des Euroraums trat dieser Effekt noch verstärkt auf, weil sie mit dem Euro auch die niedrigen Zinsen der früheren D-Mark übernahmen. Sie konnten ihre Schuldenstände stark ausdehnen, ohne dass ihre Zinsausgabenquote zunahm.

Das ging so lange gut, wie die Kapitalmärkte allen Staatsschulden im Euroraum eine in etwa vergleichbare Bonität zusprachen. Als aber bei einer Reihe von Euroländern seit 2009 die Zinsaufschläge (Spreads) gegenüber Bundesanleihen nachhaltig stiegen, traten diese Staaten, was ihre Schuldentragfähigkeit anging, in eine neue Welt ein. Zwar waren die Zinsforderungen der Märkte (mit Ausnahme Griechenland, Portugal, Irland) noch nicht so hoch wie vor der Währungsunion. Aber die Schuldenstände waren ja gewachsen, und die fehlende Inflation sorgte zudem dafür, dass man in Zukunft bei langsamem Einnahmewachstum auch nur schwer aus den Schulden wieder »herauswachsen« konnte.

Unschwer kann man ausrechnen, dass z.B. ein Land wie Italien, mit einem Schuldenstand von 120 % des Sozialprodukts, bei einem Zinssatz von z.B. 7 % dauerhaft Schwierigkeiten haben wird, wenn die Staatseinnahmen im Jahr nur um 3 bis 4 % wachsen. Dabei ist für jedes Land der Zins, mit dem es nachhaltig wirtschaften könnte, umso niedriger, je höher die bereits eingetretene Verschuldung ist. Natürlich sind die Übergänge gleitend. Aber bei gegebenem Wirtschaftswachstum gibt es für jede denkbare Staatsschuld ein Zinsniveau, bei dem die weitere Entwicklung in dem Sinn außer Kontrolle gerät, dass das Wachstum der Staatsverschuldung nicht mehr beherrschbar ist und das Land seine Schulden nicht mehr begleichen kann, dies wäre dann der »Todeszins«. [33]

Eine Schuldenregel macht sich die in diesen Zusammenhängen liegenden mathematischen Gesetzmäßigkeiten zunutze und dient dem Zweck, die zulässige Verschuldung eines Landes quantitativ abzuleiten. Durch eine Schuldenbremse kann die so ermittelte Schuldenregel in die administrative und politische Wirklichkeit umgesetzt werden.

Hilft eine Schuldenbremse?

Die wichtigste Schuldenbremse besteht in ausreichendem Sachverständnis, kombiniert mit Durchsetzungskraft und Verantwortungsbewusstsein bei jenen, die den Kurs der Finanzpolitik bestimmen. Rechtliche Konstruktionen zur Schuldenbegrenzung können dies unterstützen, nicht aber ersetzen: Länder mit nachhaltig stabilen Finanzen, wie Schweden oder die Schweiz, brauchen keine gesetzliche Schuldenbremse. Sie schadet dort aber auch nicht. Bei notorischen Schuldnerstaaten, deren Eliten keine ausgeprägte Gesetzestreue besitzen, wird es dagegen immer Mittel und Wege geben, eine gesetzliche Schuldenbremse leer laufen zu lassen.

Wichtig ist es, sich die Logik klarzumachen, die hinter einer vernünftigen Politik der Schuldenbegrenzung steht. Diese Logik dreht sich um den in einer bestimmten historischen Situation nötigen Primärüberschuss im Haushalt. Besteht z.B. die Zielsetzung, innerhalb einer bestimmten Frist die Staatsverschuldung auf 60 % des BIP – also die Maastricht-Norm – zurückzuführen, so lässt sich berechnen, welcher Primärüberschuss im Staatssektor notwendig ist, um dieses Ziel zu erreichen. Der nötige Primärüberschuss ist dabei umso größer, je höher der bereits aufgelaufene Schuldenstand ist. Beispielhafte Berechnungen dazu für einige wichtige Länder sind in Tabelle 7.3. enthalten.

Tabelle 7.3 Langfristige fiskalische Anpassungsnotwendigkeiten in ausgewählten Industrieländern der G 20 (in % de BIP)

Quelle: Deutsche Bundesbank, Finanzstabilitätsbericht 2011, a.a.O., S. 18. Unterstellt ist bei dieser Modellrechnung, dass im Jahre 2030 ein Schuldenstand von 60 % (im Falle Japans 80 %) des BIP erreicht werden soll.

Deutschland z.B. hatte 2010 einen konjunkturbereinigten Primärsaldo von – 0,4 % des BIP. Es braucht aber mittelfristig einen Primärüberschuss von 2 % des BIP, wenn bis zum Jahr 2030 der Schuldenstand wieder auf 60 % gesunken sein soll. Dies erfordert eine ( jährliche!) Haushaltsverbesserung durch höhere Abgaben oder Minderausgaben im Umfang von über 60 Mrd. €. In Frankreich muss der Primärsaldo sogar um 6,3 % des BIP verbessert werden, in Italien um 3,1 % und in den USA sogar um 10,8 % des BIP. Im Verhältnis zu den in diesen Ländern sichtbaren Entscheidungskapazitäten erscheinen diese Vorgaben als utopisch, aber sie sind lediglich die logische Folge der Norm, dass im Jahre 2030 wieder ein Schuldenstand von 60 % des BIP erreicht sein soll.

Zum Verständnis des Zusammenhangs zwischen Defizitquoten und Schuldenquoten ist die Erkenntnis wichtig, welchen großen Einfluss das Wirtschaftswachstum hat: Je stärker die durchschnittliche Wachstumsrate ist, umso höher ist auch die zulässige Defizitquote, die mit einem bestimmten Schuldenstand vereinbar ist. Die bekannte Maastricht-Norm – 3 % laufendes Defizit, 60 % Schuldenquote am BIP – war unter der Annahme errechnet worden, dass das durchschnittliche nominale Wirtschaftswachstum bei 5 % liegt. Das entspricht einem realen Wachstum von etwa 3 %.

Die realen Wachstumsmöglichkeiten in Deutschland liegen aber auf längere Sicht allenfalls bei 1,5 %, und dies bedeutet, dass die Schuldenquote am BIP selbst dann steigt, wenn die Defizitquote bei 3 % liegt. Passend zur langfristigen Wachstumsrate kann man aber berechnen, welche Defizitquote mit einem bestimmten Schuldenstand vereinbar ist. [34] Bei den konkreten Wachstumsbedingungen in Deutschland z.B. erfordert eine Begrenzung des Schuldenstandes auf 60 % eine Obergrenze für das Staatsdefizit von 1 % des BIP. [35]

Die 2009 im Grundgesetz verankerte deutsche Schuldenbremse geht noch ein Stück weiter. Sie begrenzt für die konjunkturelle Normallage die höchstzulässige Verschuldung des Bundes auf 0,35 % des BIP ab 2016, verbietet jegliche Verschuldung der Länder ab 2020, enthält allerdings keine Regelungen für die Verschuldung der Gemeinden. [36] Ihre praktische Bewährung bleibt abzuwarten. Der Bund jedenfalls hat sich erst einmal dadurch Entlastung verschafft, dass er für das Ausgangsjahr 2009 ein besonders hohes strukturelles Defizit errechnet hat, obwohl es sich großenteils um ein konjunkturelles Defizit handelt. [37] Bislang lässt sich der Bund vom Rückenwind der guten Konjunktur und den damit verbundenen Mehreinnahmen treiben. Strukturelle Einsparungen sind nicht in Sicht. Vielmehr betreibt der Bund das übliche Spiel, dass er in konjunkturell guten Zeiten die Zuschüsse an die Sozialversicherung senkt. [38] Gleichzeitig häuft er durch die Rentenaufstockung für Niedrigverdiener neue strukturelle Zukunftslasten an. [39]

Viele Bundesländer basteln bereits an Ausnahmeregeln und der Definition von Ausgangspositionen, die den Konsolidierungszwang möglichst zeitlich nach hinten schieben. [40] Zudem gibt es im deutschen Haushaltsrecht für den Bund keine Möglichkeit, gegenüber den Ländern die Einhaltung der Schuldenbremse durchzusetzen. Diese wiederum können Lasten auf die Kommunen abwälzen, deren Verschuldung von der Schuldenbremse nicht erfasst wird. Der im Zuge der Verfassungsänderungen zur Schuldenbremse neu eingerichtete Stabilitätsrat, der den früheren Finanzplanungsrat abgelöst hat, kann ebenfalls keine Zwangsmaßnahmen gegenüber einem Bundesland ergreifen, wenn dieses seinen Vorschlägen nicht Folge leistet. [41]

Trotz all dieser Unsauberkeiten und Gestaltungsmöglichkeiten hat die deutsche Schuldenbremse zumindest eine psychologische Bedeutung. Ihre praktische Bewährung steht allerdings noch aus. In der gesamtstaatlichen Verteilung von Ausgaben und Einnahmen hat der Bund historisch gesehen die niedrigeren Deckungsquoten. In seiner Hand liegen aber die wesentlichen Entscheidungen über das Abgabensystem, und Bundesgesetze bestimmen auch zu großen Teilen über Niveau und Struktur der Länderausgaben. Wenn jetzt der Bund tatsächlich mit Erfolg versuchen sollte, sein Defizit auf 0,35 % des BIP zu begrenzen, wird dies automatisch auch die Finanzlage von Ländern und Gemeinden verbessern. [42]

Für den Bundesstaat Schweiz lässt sich zeigen, dass die durchweg recht solide Haushaltswirtschaft der Kantone weniger auf die in den letzten Jahren teilweise eingeführte Schuldenbremse zurückzuführen ist als auf das seit jeher recht strikt durchgehaltene No-Bail-Out-Prinzip. Dies unterstützte die Motivation zur Einführung von Schuldenbremsen und bewahrte gleichzeitig die Bundesebene vor Versuchungen, sich in die Angelegenheiten der Kantone finanzwirksam einzumischen. [43] In Europa dagegen soll der Bruch des No-Bail-Out-Prinzips durch die Einführung von Schuldenbremsen »geheilt« werden.

Der Blick auf einzelne Euroländer

Wie in Kapitel 3 gezeigt, haben sich seit Beginn der Währungsunion die Unterschiede zwischen den Teilnehmerstaaten nicht verkleinert, sondern vergrößert, wobei die Nordländer inkl. Deutschland und die Südländer inkl. Frankreich sich in unterschiedliche Richtungen entwickelten. Nun war es immer schon ein Irrtum zu glauben, dass ein gemeinsamer Wirtschaftsraum und eine gemeinsame Währung quasi automatisch auch reale Konvergenz bewirken würden. Die reale Konvergenz unter den Alt-Mitgliedern der Europäischen Gemeinschaft kam, gemessen am Pro-Kopf-Einkommen, bereits Anfang der achtziger Jahre zum Stillstand, auch die Währungsunion hat daran nichts geändert. Im Währungsgebiet der USA sind die regionalen Einkommensdisparitäten übrigens noch größer als im Euroraum und ebenfalls langfristig stabil. Allerdings sind im Währungsgebiet der USA die regionalen Unterschiede bei der Arbeitslosigkeit geringer, beim Niveau der Löhne und Gehälter dagegen höher als im Euroraum. [44]

Die Unterschiede in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und der Innovationskraft von Volkswirtschaften [45] müssen sich nicht zwangsläufig in der finanziellen Solidität der staatlichen Haushaltsführung und im Grad der Staatsverschuldung widerspiegeln. Es gibt reiche Staaten mit bedenklichen Verschuldungsgraden (USA, Großbritannien) und arme Staaten mit niedriger Verschuldung und erheblicher Konsolidierungsleistung (Estland und in jüngster Zeit Rumänien).

Im Euroraum fällt aber der relative Gleichlauf der Unterschiede bei Produktivität, Innovationskraft, Exportstärke, Kostendynamik am Arbeitsmarkt einerseits und bei der unterschiedlichen politischen Entscheidungsfähigkeit in Hinblick auf solide Staatsfinanzen andererseits ins Auge. Es ist sicherlich zu schlicht, diese systematischen Unterschiede zwischen den Nordländern und den Südländern der Währungsunion auf fundamentale Faktoren zurückzuführen und sie für quasi unveränderliche sozioökonomische Konstanten zu halten. Aber diese Unterschiede bestehen gleichwohl, und es macht auch wenig Sinn, sie zu leugnen:

Sie zeigen sich in der unterschiedlichen Qualität der Bildungs-ergebnisse, [46] in der unterschiedlichen Qualität der Regierungsarbeit und der öffentlichen Verwaltung, [47] in einem unterschiedlichen Vertrauen der Gesellschaft zum Staat und seinen Institutionen und letztlich in unterschiedlichen Wegen, gesellschaftliche Konflikte zu lösen – oder eben auch nicht.

Angesprochen auf das Erfolgsgeheimnis der ostasiatischen Volkswirtschaften im Allgemeinen und Singapurs im Besonderen, beschrieb Singapurs Finanzminister Tharman Shanmugaratnam, was er an Deutschland und der Schweiz bewundert: »Die calvinistischen und lutherischen Traditionen, harte Arbeit, Sparen und respektvoller Wettbewerb, sind Werte, die wir für extrem wichtig halten.« [48] Er hätte sich dabei aber ebenso auf alle Nordländer des Euroraums beziehen können.

Die Folgen der Weltfinanzkrise hatten die kleinen baltischen Staaten, die sich erst 20 Jahre zuvor aus der Sowjetunion und dem Kommunismus befreit hatten, ungleich stärker gebeutelt als Griechenland und jedes andere südeuropäische Land. Allein im Jahr 2009 ging in Lettland die Wirtschaftsleistung um 18 % zurück. Aber die Politik zog schnell die ganz harten Konsequenzen, und seit 2011 wächst die Wirtschaft wieder. Sandra Kalniete – früher lettische Außenministerin und EU-Kommissarin und jetzt Abgeordnete im Europäischen Parlament – meint zu diesem mit Leidensfähigkeit verbundenen Handlungswillen: »Wir sind eben ein nordisches Volk, wir sind weniger emotional, eher vernünftig.« [49]

Auch bei den übrigen postkommunistischen EU-Mitgliedern ist das Verständnis für die politischen Entscheidungsnöte der Südländer im Euroraum nur gering ausgeprägt:

Das ziemlich arme Bulgarien, Griechenlands unmittelbarer Nachbar, hatte 2011 ein Staatsdefizit von 2,5 % und eine Staatsschuld von 17,5 % des BIP. [50] Anlässlich einer Pressekonferenz mit Angela Merkel sagte der bulgarische Ministerpräsident Boiko Borissow im Januar 2012: »Ich möchte meinen Kollegen den Ratschlag geben, dass sie sich weniger mit Deutschland und mehr mit ihren Haushaltsdefiziten und ihren Außenschulden beschäftigen.« Dann bräuchten sie auch nicht mehr in Berlin um Hilfe zu bitten. [51]

Tschechien hatte 2011 ein Staatsdefizit von 4,1 % und einen Schuldenstand von 39,9 % des BIP. [52] Auch der tschechische Premierminister Petr Necas äußerte sich im Februar 2012 zu Griechenland und meinte: »Ich möchte nicht undiplomatisch sein. Aber wenn man sich das griechische Bruttoinlandsprodukt pro Kopf und die Kaufkraft anschaut, dann muss man feststellen, dass Griechenland wirklich nur ein Schrittchen vor uns steht. Zwischen unseren Renten und Löhnen und denen in Griechenland gibt es aber dramatische Unterschiede. Der Mindestlohn in Griechenland liegt bei etwa 750 Euro, bei uns sind es 320 Euro.« Befragt, wie es mit Griechenland weitergehen solle, antwortete er:

»Es gibt nur drei mögliche Wege. Das Erste sind sehr tiefe Strukturreformen, durchgeführt freiwillig durch Griechenland, vergleichbar mit der Transformation der postkommunistischen Staaten in den neunziger Jahren. Der zweite Weg wäre eine Art Fiskalkuratel, dass also die Eurozone Aufsichtsrechte bekäme über den griechischen Haushalt. Und der dritte Weg wäre, Griechenland verlässt den Euroraum. Der erste Weg wäre natürlich der beste. Aber das muss Griechenland selbst entscheiden.« [53]

Die drei von Petr Necas genannten Alternativen treffen genau den Punkt, und sie lassen sich, mit Abstufungen, auf alle Südländer des Euroraums, einschließlich Frankreichs, anwenden:

- – Die erste Alternative – sehr tiefe Strukturreformen, die »freiwillig« durchzuführen sind – ist dabei die schwerste. Diese Reformen sind ja bisher deshalb unterblieben oder nur unzureichend durchgeführt worden, weil sie wegen ihrer sozialen Härten und des Angriffs auf Besitzstände undurchsetzbar schienen. Die negativen Wirkungen treten sofort auf, die positiven zeigen sich erst langfristig.

- – Die zweite Alternative – verstärkte Finanzaufsicht und Einschränkung nationaler Souveränität – wird gerade mit Fiskalpakt und Schuldenbremse versucht.

- – Die dritte Alternative – Ausscheiden aus der Währungsunion – möchten alle Beteiligten um jeden Preis vermeiden.

- – Eine vierte Alternative – mehr finanzielle Transfers in die Problemländer und eine verstärkte gemeinschaftliche Haftung für ihre Schulden – wurde von Petr Necas nicht erwähnt. Er wird sich etwas dabei gedacht haben, denn auch Tschechien müsste ja zahlen, wenn es eines Tages dem Euroraum beitreten sollte.

Frankreich

Den kontinuierlichen Verlust der Wettbewerbsfähigkeit der französischen Wirtschaft seit Beginn der Währungsunion habe ich in Kapitel 3, Abschnitt »Außenhandel, Leistungsbilanzen«, beschrieben. Dieser Prozess setzt sich ungebremst fort: Anfang Februar 2012 wurde bekannt, dass das französische Außenhandelsdefizit 2011 ein Rekordniveau von 70 Mrd. € erreicht hatte. Dafür war aktuell zwar auch die höhere Energierechnung verantwortlich, aber es war Teil eines langfristigen Trends, und der französische Außenhandelsminister Pierre Lelouche wies darauf hin, dass Deutschland im gleichen Jahr einen Außenhandelsüberschuss von 160 Mrd. € erzielt habe. Seit 2002 fiel der Anteil Frankreichs am Welthandel von 8,2 % auf 6,2 %, während der deutsche Anteil von 14,3 % auf 16,2 % stieg. [54]

Für diesen Verlust an Wettbewerbsfähigkeit sind strukturelle Ursachen verantwortlich. Die Arbeitskosten im verarbeitenden Gewerbe liegen in Frankreich auf deutschem Niveau, die Arbeitsproduktivität dagegen liegt um 12 % niedriger (vgl. Tabelle 3.11). Das kann aber nicht die einzige Erklärung sein, auch die Attraktivität des gesamten Exportangebots scheint eine Rolle zu spielen.

Die französische Regierung hat erkannt, dass sie durch strukturelle Reformen die Wettbewerbsfähigkeit Frankreichs erhöhen muss. Das braucht allerdings Zeit. Pierre Lelouche spricht von 12 Jahren, bis solche Reformen wirken. Zum Erscheinungstermin dieses Buches ist es durchaus offen, ob Frankreich den Willen und die Kraft zu solchen Reformen aufbringen will.

Daneben steht die notwendige Schließung der strukturellen Lücke im französischen Staatshaushalt. Die Staatsquote ist mit 56,6 % noch um 4 Prozentpunkte höher als in Schweden und um 8,7 Prozentpunkte höher als in Deutschland (vgl. Tabelle 7.1).

Das konjunkturbereinigte Primärdefizit im französischen Staatssektor betrug 2010 3,1 %. Um bis zum Jahr 2030 (!) die Staatsschuldenquote von gegenwärtig 85 % wieder auf 60 % des BIP zu senken, bräuchte Frankreich aber einen Primärsaldo von 6,3 % des BIP (vgl. Tabelle 7.3). Das erfordert jährliche Abgabenerhöhungen und/oder Einsparungen von 120 Mrd. €. Möchte man gleichzeitig die Abgabenquote auf (beispielsweise) schwedisches Niveau senken, was sicherlich angebracht wäre, so wären jährliche Einsparungen von 10 % des BIP oder 18 % der gesamten Staatsausgaben erforderlich, um im Jahr 2030 wieder bei 60 % Staatsverschuldung angekommen zu sein. Das ist sicherlich auch in Frankreich möglich, aber nicht ohne grundlegende Veränderungen von Mentalitäten und Einstellungen in der französischen Gesellschaft. Der (aus der Sicht des März 2012) wahrscheinliche Sieg François Hollandes bei den Präsidentschaftswahlen stützt die Vermutung, dass Frankreich die Lösung seiner strukturellen Probleme zunächst in noch höheren Abgaben und noch mehr Umverteilung suchen wird. [55] Das wird kaum den erwünschten Erfolg bringen.

Für Deutschland ist es angemessen, hier mit äußerstem Takt aufzutreten und vor allem keine unerbetenen Ratschläge zu erteilen. Es wäre anmaßend, ein Konsolidierungsprogramm mit so tiefen Eingriffen in die französische Gesellschaft von außen durch Ratschläge begleiten oder forcieren zu wollen. Das ist vielleicht auch gar nicht nötig. Wenn ich mich an die Lektüre von Stendhals »Rot und Schwarz« erinnere, im Museum vor einem Monet stehe, an Tatis Film »Die Ferien des Monsieur Hulot« denke, dann will es mir nicht in den Kopf, dass eine Nation, aus der solche Werke stammen, nicht die Finanzdisziplin aufbringen sollte, die nötig ist, um mit einer starken Währung zu leben. Werke von großer Kreativität entstehen ja niemals ohne Disziplin.

Die Franzosen müssen sich ja an Konsolidierungsmaßnahmen nicht mehr zumuten, als sich beispielsweise die Schweden (Anfang der neunziger Jahre) und die Esten oder Letten (2009/2010) bereits zugemutet haben. Ob sie noch die Franzosen bleiben können, die wir kennen, wenn sie sich das zumuten, ist freilich eine andere Frage, und die Antwort darauf kann nur aus Frankreich selber kommen.

Bei allem Takt braucht Deutschland in einem Punkt auch äußerste Härte: Die Franzosen müssen ihre Probleme selber lösen. Die deutsche Hilfe kann nur eine moralische sein. Der direkte oder indirekte Weg in die Transferunion, um französische Leiden zu lindern, wäre ein gefährlicher Irrtum, der auf die Dauer Frankreich nicht nützt und Deutschland schadet. Wenn das Merkozy-Geturtel hier Grenzen verwischt, wäre das ein schwerer Fehler. [56]

Italien

Italien ist mit einem BIP von rd. 1,6 Billionen € die drittgrößte Volkswirtschaft des Euroraumes, hat aber bei einer Bruttostaatsschuld von 1,9 Billionen € fast so viele Schulden wie Deutschland mit seiner um 60 % größeren Volkswirtschaft. Ganz egal, wie man zur Idee von »Brandmauern«, »Rettungsschirmen« oder »Bazookas« steht – sollte Italien an den Finanzmärkten nachhaltig in Verruf geraten, dann wäre die gesamte Rettungspolitik am Ende, denn 24 % aller Staatsschulden im Euroraum liegen in Italien. [57]

Italien hat eine Besonderheit, indem es den Norden und den Süden gleichermaßen in sich trägt, und zwar ohne dass es in den 150 Jahren seit der staatlichen Einigung in der Lage gewesen wäre, die wirtschaftlichen und mentalitätsbedingten Disparitäten zwischen beiden Landesteilen zu überwinden. Wolfgang Streek analysiert: »Es ist verblüffend, dass Süditalien mit Norditalien die Währung, den Zugang zu den Märkten und das Zinsniveau teilt und darüber hinaus extensive Strukturhilfe erhielt, weit mehr, als Länder wie Griechenland je erhoffen können, welcher Wachstumsplan auch immer auf den Weg gebracht wird. Es hat alles nichts gebracht wegen der archaischen vorkapitalistischen Sozialstruktur, die aus politischen Gründen nicht angetastet wird.« [58] Das sollte die Hoffnungen jener dämpfen, die meinen, man könne mit von der EU oder von den reichen Nordländern finanzierten »Wachstumsplänen« die in der Währungsunion jetzt aufbrechenden Strukturprobleme der Südländer quasi wegsubventionieren. Da aber die Norditaliener weitere Subventionen für ihren eigenen Süden mittlerweile strikt ablehnen, sind ihnen natürlich Hilfen von außerhalb umso willkommener. So kann die finanzielle Verantwortung für Süditalien quasi an die EU oder die nördlichen Gewährträger der Währungsunion abgetreten werden.

Ich verzichte an dieser Stelle darauf, mich darüber hinausgehend mit den Eigentümlichkeiten der demokratischen Willensbildung in Italien, der verbreiteten Korruption, den Mängeln einer versteinerten, überbürokratisierten und überbesetzten Verwaltung, der dauerhaften Rückständigkeit des Mezzogiorno sowie der Rolle der Mafia aufzuhalten. Das ist bekannt, und wenig Aussicht besteht, dass sich Grundlegendes ändert. [59]

Bemerkenswert ist aber die Fähigkeit dieses Systems und dieser Gesellschaft, quasi in letzter Minute noch die Kurve zu kriegen und zu diesem Zwecke sehr begabte Männer in entscheidende Positionen zu bringen. In einem Zusammenhang, der für die Währungsunion relevant ist, geschah dies bislang zweimal: Mario Draghi, heute EZB-Präsident, war in den neunziger Jahren als Staatssekretär im Schatzministerium für die Sanierung des italienischen Haushalts zuständig. Ohne die damals erbrachte Konsolidierungsleistung hätte Italien 1999 kein Gründungsmitglied der Währungsunion sein können, und Mario Monti [60] bringt seit November 2011 an der Spitze eines Kabinetts von Technokraten jene Bewegung in die Haushaltskonsolidierung und die Strukturreformen in Italien, die in den vergangenen 13 Jahren weitgehend fehlte. [61]

Der strukturelle Reformbedarf ist in Italien aber auch noch viel größer als in Frankreich. [62] Die Arbeitsproduktivität in der Industrie liegt bei nur 66 % des deutschen Niveaus, die Lohnstückkosten sind aber im verarbeitenden Gewerbe seit 2000 um 37 % gestiegen, während sie in Deutschland praktisch konstant blieben (vgl. Tabelle 3.11). Noch im Jahr 2000 hatte der Lebensstandard in Italien um 18 % über dem durchschnittlichen EU-Niveau gelegen. Bis 2010 war er auf das Durchschnittsniveau abgesackt (vgl. Tabelle 3.3). Da ist die Wut der italienischen Bürger darüber verständlich, dass der durchschnittliche Abgeordnete mit Aufwandsentschädigungen etc. monatlich 20 000 € nach Hause bringt, während das allgemeine Durchschnittseinkommen bei 2000 € liegt. [63]

Für Italien zeigt die jahrzehntelange Erfahrung, dass vorausplanendes Nachdenken und rationale Argumentation nicht die wesentlichen Triebfedern dieser Gesellschaft und des gesamten politischen Systems sind, auch lassen sich nur wenige Entscheidungsträger dort von einem abstrakten Pflichtgefühl quasi intrinsisch leiten. Nur der Druck der unmittelbaren und absehbaren Situation kann offenbar Wesentliches ändern. Mit diesem Druck machen Mario Monti und sein Technokratenkabinett seit November 2011 Politik. Es ist gegenwärtig noch nicht absehbar, wie weit sie damit kommen. Als es um die großzügige Refinanzierung der Banken ging, damit diese Staatsanleihen kaufen können, warnte Jörg Krämer, der Chef-Volkswirt der Commerzbank: »Die EZB sollte dem Land nicht zu sehr helfen. Denn nur mit Angstschweiß auf der Stirn folgen die Parlamentarier ihrem Ministerpräsidenten.« [64]

Deutschland sollte sich auch gegenüber Italien äußerste Zurückhaltung auferlegen. In den großenteils recht schlichten Massenmedien des Landes gibt schon heute Deutschland mit seinen politischen Repräsentanten einen beliebten Sündenbock ab. Noch viel tiefer als in Frankreich scheint in Italien das Missverständnis verwurzelt, der tiefere Sinn der Währungsunion sei es, dass Deutschland für seine Partner zahlt und bürgt. Und sie werden darin sogar noch von Prominenten wie dem ehemaligen EU-Kommissionspräsidenten und späteren italienischen Ministerpräsidenten Romano Prodi bestärkt. [65] Auch Mario Monti muss dieser Stimmung opfern, indem er öffentlich Forderungen an Deutschland nach Eurobonds und einem größeren Rettungsschirm stellt. [66]

Tabelle 7.4 Verwundbarkeiten in ausgewählten Euroländern (Angaben in % des nationalen BIP)

Quelle: Deutsche Bundesbank, Finanzstabilitätsbericht 2011, a.a.O., S. 21, EU-Kommission.

Noch als Spätfolge der Radikalkur von Mario Draghi in den neunziger Jahren steht der italienische Staatshaushalt leicht besser da als der französische: Laufender Finanzierungssaldo und strukturelles Defizit sind niedriger als in Frankreich (vgl. Tabellen 7.1 und 7.3), der Primärsaldo ist im Gegensatz zu Frankreich positiv. Die Staatsquote ist mit 50,4 % um 6,2 Prozentpunkte niedriger als in Frankreich. Um die Staatsverschuldung bis 2030 auf 60 % des BIP zu senken, muss Italien Ausgabesenkungen bzw. Einnahmeerhöhungen von 3,1 % des BIP vornehmen, das ist nur die Hälfte des französischen Konsolidierungsbedarfs (vgl. Tabelle 7.3).

Noch entscheidender als der Haushalt wird aber für die Zukunft Italiens in der Währungsunion sein, wie stark und wie schnell es die Wettbewerbsfähigkeit seiner Wirtschaft durch strukturelle Reformen verbessern kann. Italien war traditionell ein Land mit Leistungsbilanzüberschüssen. Dadurch war die hohe Staatsverschuldung in Italien außenwirtschaftlich wenig problematisch, denn sie wurde ja indirekt – auch wenn die Hälfte der Staatsanleihen von Ausländern gehalten wird (vgl. Tabelle 7.4) – fast ausschließlich aus internen Ersparnissen finanziert. Erst seit der Mitgliedschaft in der Währungsunion haben sich die Leistungsbilanzüberschüsse Italiens in Leistungsbilanzdefizite versammelt, und seitdem muss ein wachsender Teil der Staatsverschuldung durch Netto-Kapitalimport finanziert werden.

Spanien

Das Ursprungsproblem Spaniens in der Währungsunion liegt, wie bereits dargestellt (vgl. Kapitel 3, Abschnitt Staatsverschuldung), nicht im Staatshaushalt, sondern in hartnäckig hohen Leistungsbilanzdefiziten, die durch eine sehr hohe Auslandsverschuldung von privaten Haushalten und Unternehmen finanziert wurden. [67] Im Wesentlichen floss das importierte Kapital aber nicht in eine Modernisierung und Stärkung der unterentwickelten spanischen verarbeitenden Industrie, sondern in einen ungezügelten Immobilienboom. Die unausweichlich gewordene Immobilienkrise hat einen großen Teil der damit geschaffenen Werte vernichtet. In der spanischen Bauindustrie wurden ungeheure Kapazitäten aufgebaut, die nun wieder beseitigt werden müssen.

Das ist der Treiber für den großen Anstieg der spanischen Arbeitslosigkeit, die mit über 20 % einen europäischen Rekordwert erreicht hat (vgl. Tabelle 3.5). Sie konzentriert sich wegen des spanischen Arbeitsrechts, das vor allem bestehende Arbeitsplätze und ältere Arbeitnehmer schützt, auf die Jugendlichen, unter denen die Arbeitslosigkeit 50 % beträgt. Im Frühling 2012 hat es allerdings den Anschein, dass die neue Regierung unter Ministerpräsident Rajoy mit den Reformen zur Flexibilisierung des Arbeitsmarktes gute Fortschritte macht. [68]

Der mit dem Immobilienboom verbundene Preis- und Kostenanstieg hat die Wettbewerbsfähigkeit der spanischen Industrie stark geschwächt: Die Lohnstückkosten des verarbeitenden Gewerbes stiegen von 2000 bis 2010 um 26,8 %, in Deutschland dagegen nur um 2 % (vgl. Tabelle 3.11). Der Zusammenbruch des Immobilienbooms hat immerhin dazu geführt, dass das Leistungsbilanzdefizit von seinem Höhepunkt von 10 % des BIP im Jahre 2007 deutlich sinkt. Aber auch das für 2012 geplante Niveau von 3 % ist angesichts des Umfangs der Auslandsverschuldung noch zu hoch. [69] Der Export entwickelt sich immerhin positiv. [70]

Die Probleme des spanischen Staatshaushalts entstanden erst indirekt aus dem wirtschaftlichen Einbruch, den die Immobilienkrise mit sich brachte. Sie sind gleichwohl drängend, wie die Explosion des Schuldenstandes von 36 % des BIP im Jahre 2007 auf rund 75 % im Jahre 2012 zeigt. [71] Fortschritte auf dem Weg der Haushaltskonsolidierung können auch das Leistungsbilanzdefizit weiter senken, allerdings nur um den Preis einer Einschränkung des privaten und öffentlichen Konsums. Im internationalen Vergleich ist weder die Abgabenquote von 31,7 % noch die Staatsquote von 45,6 % (vgl. Tabelle 7.1) sonderlich hoch. Eine Konsolidierung sollte also leichter fallen als in Frankreich oder Italien.

Mindestens 2012 wird die spanische Wirtschaft weiter schrumpfen. Ob sich hieraus ein neues nachhaltiges Wachstum entwickelt, hängt nachhaltig vom Exportsektor und damit von der Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie ab. Hier spielen die Reformen am Arbeitsmarkt eine zentrale Rolle.

Portugal

Nach Griechenland ist Portugal der schwierigste Fall unter den Krisenländern. Es hat seit dem Beginn der Währungsunion durchgehend Leistungsbilanzdefizite von um die 10 % des BIP gehabt, mit der Folge einer entsprechend hohen Auslandsverschuldung (vgl. Tabelle 3.7). Auch in Portugal ist der private Sektor ähnlich hoch verschuldet wie in Spanien. [72] Die Lohnstückkosten in der verarbeitenden Industrie stiegen seit 2000 um 19,8 % (Deutschland 2 %). Sie haben deutsches Niveau und sind damit deutlich höher als in Schweden, den USA oder Japan (vgl. Tabelle 3.11). Das kann sich Deutschland leisten, nicht aber Portugal.

Neben Italien ist Portugal seit Beginn der Währungsunion das wachstumsschwächste Land im Euroraum gewesen (vgl. Tabelle 3.2). Anders als Italien erfuhr es aber seit Beginn der Währungsunion aus einer eigentlich günstigen fiskalischen Ausgangsposition einen starken Anstieg der Staatsverschuldung von 49 % im Jahre 2000 auf 113 % im Jahre 2012.

Immerhin hat Portugal eine Regierung mit stabiler Mehrheit, die von der Bevölkerung im vollen Bewusstsein der anstehenden Sparmaßnahmen gewählt wurde. Das portugiesische Sparprogramm ist ehrgeizig und soll im Jahr 2012 weitere Maßnahmen bringen, die in der Summe 5 % des BIP ausmachen und insbesondere in die Gehälter und Pensionen des Staatsdienstes eingreifen. [73] Soll sich allerdings wie geplant bis 2020 die Staatsverschuldung wieder auf 100 % des BIP zurückbilden, so müsste die portugiesische Wirtschaft mittelfristig um 2 % pro Jahr wachsen. [74] Es gibt zwar anders als in Griechenland einen international wettbewerbsfähigen industriellen Sektor, aber dieser ist recht klein. [75] In einem Land mit wenig Industrie, das inzwischen auch für den Tourismus ziemlich teuer geworden ist, ist nicht recht vorstellbar, wo das Wachstum herkommen soll.

Auch 2011 betrug das Leistungsbilanzdefizit noch über 8 % des BIP, und der IWF merkte Ende 2011 kritisch an, dass es noch keine signifikante Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit gegeben habe. [76] Lässt man die hohe Auslandsverschuldung einmal außer Acht, dann wäre Portugal wahrscheinlich besser dran, wenn es die Landeswährung um 30 bis 40 % abwerten und auf diese Weise mehr Tourismus und neue Industrieansiedlungen anziehen könnte. Gerade Letzteres ist im Augenblick für mitteleuropäische oder ostasiatische Firmen, die über neue Produktionsstandorte nachdenken, völlig uninteressant. Die Reformen aber, die entsprechende Lohnsenkungen ohne Wechselkursänderungen ermöglichen würden, werden nach aller Wahrscheinlichkeit außerhalb der Reichweite jeder demokratisch gewählten Regierung in Portugal liegen. Das zeigt für ein Land wie Portugal das Dilemma – und die Falle – des Gefangenseins in der Währungsunion.

Griechenland

Am 10. Februar 2012 erörterten die Euro-Finanzminister in Brüssel wieder einmal das neue Rettungspaket für Griechenland. In einem Gespräch am Rande, das offenbar nicht für die Ohren Dritter bestimmt war, sprach der portugiesische Finanzminister Gaspar den deutschen Finanzminister Schäuble auf eine »Anpassung« des Hilfsprogramms für Portugal an. Dieser antwortete, Deutschland sei »bereit«, wenn das portugiesische Hilfsprogramm angepasst werden müsse, zunächst aber müsse das zweite griechische Hilfspaket verabschiedet werden, und dann müssten der Bundestag und die deutsche öffentliche Meinung überzeugt werden. [77] Während öffentlich noch alle weiteren Hilfen für andere Länder außer Griechenland ausgeschlossen wurden, wurde intern mit bedingten Hilfszusagen bereits Politik gemacht.

Man sieht daran die strategische Rolle, die die Auseinandersetzung um die »Rettung« Griechenlands spielt. Alles, was der Euro-raum, letztlich also Deutschland, diesem mit Abstand hoffnungslosesten Fall unter den Euroländern gewährt, wird man im Fall des Falles keinem anderen Südstaat im Euroraum verweigern können. Aus der Sicht der anderen von Staats- und Leistungsbilanzdefiziten geplagten Südländer spielt Griechenland damit die Rolle eines »Vorwerks« in einer barocken Festungsanlage: Solange die Deutschen und die übrigen Nordländer das Vorwerk »Griechenland« verteidigen und dafür zahlen, so lange stehen alle Südländer unter dem sicheren Schirm der Zahlungsbereitschaft des Nordens, denn so schlimm die Verhältnisse bei ihnen auch sein mögen, in Griechenland sind sie allemal schlimmer. So passte die Meldung vom 18. Februar 2012 ins Bild, dass Bundeskanzlerin Angela Merkel, der italienische Ministerpräsident Mario Monti und der griechische Ministerpräsident Papademos sich in einer Telefonkonferenz über letzte Details des neuen Hilfspakets für Griechenland von 130 Mrd. € geeinigt hätten: [78] Mario Monti passte offenbar persönlich auf, dass das für sein Land so wichtige Vorwerk auch richtig verteidigt wurde.

Der Maßstab für das, was in einem kleinen armen Südland wie Griechenland möglich sein müsste, sollte sein, was in den kleinen armen baltischen Ländern bereits möglich gemacht wurde. Estland, das jüngste Euro-Mitglied, wurde bereits erwähnt. Ebenso wie Estland, so hatte auch Lettland die Folgen der Weltfinanzkrise von 2008 bis 2010 mit einem harten Spar- und Restrukturierungsprogramm überwunden: Das BIP sank um 20 %, der private Verbrauch sogar um 27 %. Der Erfolg folgte unmittelbar: Lettlands Leistungsbilanzdefizit schrumpfte von 13,1 % des BIP im Jahre 2008 auf nur noch 0,3 % im Jahre 2011. Die Staatsverschuldung liegt bei 45 %, und seit 2011 wächst die Wirtschaft wieder nachhaltig. Obwohl Lettland noch gar nicht Mitglied der Eurozone ist, lauten 80 % der in Lettland vergebenen Kredite auf Euro.

Ilmars Rimsevics, der lettische Notenbankchef, kommentierte zum lettischen Konsolidierungserfolg: »Wir sind sehr stolz darauf, dass wir der Welt zeigen konnten, dass Lettland keine finanzielle Unterstützung benötigt … Man braucht nicht den berühmten Helikopter, der Geld in rauen Mengen über dem Land abwirft. Man muss die Wirtschaft nicht mit Gelddrucken stimulieren, es geht besser, indem man die Wettbewerbsfähigkeit stimuliert und unnötige Ausgaben streicht.« Zu den Verhältnissen in Griechenland äußerte er: »Leute, die nicht handeln wollen, werden immer einen Grund finden: Der Einfluss der Gewerkschaften, ein zu kleines Land, die Vergangenheit – eine Entschuldigung findet sich immer … Leider gibt es wenig Hoffnung. All das Aufschieben macht es nur schlimmer. Es ist die Frage, ob die Politiker an die nächsten Wahlen denken oder an die nächste Generation.« [79]

Seit 1981 hat Griechenland mit seinen 10 Millionen Einwohnern aus verschiedenen Fördertöpfen der EU netto (nach Abzug der eigenen Beiträge) zu konstanten Preisen von heute Zuschüsse von 133,5 Mrd. € erhalten. Unter den EU-Ländern erhielt nur das viermal größere Spanien noch mehr Geld als Griechenland. [80] Dass Geld von außen für Griechenland nicht die Lösung ist, sondern das Problem, bestätigte der griechische Wirtschaftsminister Michalis Chrysochoides im Februar 2012 in einem aufsehenerregenden Interview. Rückblickend auf die Zeit seit 1981, dem Jahr des EU-Beitritts, meinte er:

»Während wir mit der einen Hand das Geld der EU nahmen, haben wir nicht mit der anderen Hand in neue und wettbewerbsfähige Technologien investiert. Alles ging in den Konsum. Das Ergebnis war, dass jene, die etwas produzierten, ihre Betriebe schlossen und Importfirmen gründeten, weil sich damit mehr verdienen ließ. Das ist das eigentliche Desaster dieses Landes.… Über zwei Jahrzehnte hinweg haben wir unsere Produktionsbasis, unsere Industrie und damit unsere Exportmöglichkeiten zerstört. Im ersten Jahrzehnt dieses Jahrhunderts, nach dem Beitritt zur Eurozone, kam hinzu, dass wir uns zu geringen Zinsen Geld leihen konnten und das auch im Übermaß getan haben. So wurden wir zu einem Land des Imports. Die Grundrichtung war falsch, weil die politische Führung des Landes nicht verstand, wohin sie führen musste.« [81]

Das Problem besteht in Griechenland darin, dass es unter den politischen Führern nur wenige mit einer inneren Einsicht in die Verhältnisse und die daraus folgenden Notwendigkeiten einer harten Konsolidierung gibt. Und diese wenigen können sich weder bei ihren Kollegen durchsetzen noch stabile demokratische Mehrheiten gewinnen. Antonis Samaris beispielsweise, der Führer der nach den Umfragen gegenwärtig größten Partei Nea Dimokratia und der mögliche nächste Ministerpräsident, hält das von der Troika vorgegebene Konsolidierungsprogramm für falsch und fordert ein umfangreiches Investitionsprogramm, das natürlich von außen finanziert werden müsste. [82] Solche Forderungen fallen bei vielen naiven und wohlmeinenden Betrachtern von außen auf fruchtbaren Boden. Exemplarisch ist der Vorschlag von Cerstin Gammelin in einem Kommentar in der Süddeutschen Zeitung, die Euroländer sollten Griechenland »die Schulden über einige Jahre stunden und zugleich einen Marshallplan für das Land entwerfen, in dem die dringendsten Probleme für das Land angepackt werden. Griechenland bekäme eine funktionierende Verwaltung, ein vernetztes Steuersystem und ein Katasteramt. Das braucht zwei Jahre Zeit, vielleicht ein bisschen mehr.« [83] Das ist doch recht naiv: Alle drei Probleme rühren zwar in der Tat an die Wurzel des Desasters. Sie sind aber leider so alt wie der griechische Staat und haben sich in den 180 Jahren seit der Loslösung Griechenlands aus dem Osmanischen Reich nicht wesentlich verändert. Offenbar sind sie tief in der Mentalität und den Traditionen der griechischen Gesellschaft verwurzelt. Mit Geld haben sie überhaupt nichts zu tun und können folglich auch nicht mit Geld geheilt werden, schon gar nicht kurzfristig.

Wie vollständig verfehlt der immer wieder zu hörende Vergleich mit dem Marshallplan ist, zeigen folgende Zahlen: Die gesamten Leistungen, die das kriegszerstörte Deutschland aus dem Marshallplan empfing, beliefen sich vier Jahre lang auf 1 % des BIP, insgesamt also 4 % des BIP. Dagegen betrugen die Nettoleistungen der EU an Griechenland seit dessen Beitritt 60 % des griechischen BIP! Der französische Schriftsteller Edmond About schrieb 1858 über Griechenland und den ersten »Rettungsschirm«, den das Land bekam:

»Griechenland ist das einzige bekannte Beispiel eines Landes, das seit dem Tag seiner Geburt im totalen Bankrott lebt. … Die Schutzmächte Griechenlands mussten schließlich die Zahlungsfähigkeit des Landes garantieren, damit das Land über eine Anleihe im Ausland verhandeln konnte. Die Mittel, die durch diese Anleihe zur Verfügung standen, wurden von der Regierung ohne irgendeinen Nutzen für das Land selbst verprasst; und nachdem das Geld einmal ausgegeben war, mussten die Garantiemächte aus purem Wohlwollen die Zinsen bedienen. Griechenland konnte sie überhaupt nicht mehr bezahlen. … Alle Griechen kennen sich sehr gut und lieben einander wenig. Sie kennen auch kaum jenes abstrakte Wesen, das man Staat nennt, und das lieben sie überhaupt nicht.… Sie rechnen es sich zur Ehre an, keine Steuern zu zahlen. Ihr Herrscher ist ihr Feind, und die schönste Pflicht des Mannes ist es, sein Geld zusammenzuhalten. … Einer Regierung, die sich weder ihrer Macht sicher ist noch ihrer Kreditwürdigkeit, noch ihrer Anhänger oder der Wirtschaftskraft ihres Landes, würde ich raten: ›Legen Sie eine Anleihe auf‹.

Man leiht allerdings nur Regierungen, die man für gefestigt hält. Man leiht nur einer Regierung, die man für ehrlich genug hält, ihre Verpflichtungen zu erfüllen.« [84]

Thomas Steffen, für Währungsfragen zuständiger Staatssekretär bei Bundesfinanzminister Schäuble, bestätigte 154 Jahre später die kritische Sicht von Edmond About, als er sagte: »Ich glaube, dass wir heute sagen können, dass wir seit 2010 wenig Fortschritte gemacht haben, bei Griechenland erschreckend wenig Fortschritte … Manche in Griechenland wollen nicht und manche in Griechenland können nicht.« Die Regierungsführung sei deutlich verbesserungswürdig und »ist manchmal nicht auf den Niveau eines europäischen Landes.« [85] Bereits sein Amtsvorgänger Jörg Asmussen hatte sich wenige Monate vorher in einem Gespräch mit Michael Lewis ähnlich geäußert. [86] Unter den geduldigen deutschen Finanzbeamten scheint also ein kollektiver Griechenland-Frust zu herrschen, der offenbar nach zwei Jahren vergeblicher Mühen auch ihren sonst so europa- und eurofreundlichen Chef, Finanzminister Schäuble, erfasst hat. In einem Interview mit dem Südwestfunk bedauerte er, dass die Griechen so leiden müssen, »weil die politische Klasse in Griechenland über Jahre und Jahrzehnte versagt hat«. [87] Aus eigener Erfahrung weiß ich: Wenn Offizielle sich öffentlich so äußern, dann sind die inoffiziellen Erfahrungen und Einschätzungen einfach heillos. [88]

Aus dem Frust, dass in Griechenlands Politik und Verwaltung wenig so funktioniert, wie man es von einem europäischen Land erwarten sollte, erwächst der Versuch, in Zusammenhang mit dem zweiten Rettungspaket von 130 Mrd. € den Griechen zur Auflage zu machen bzw. ihnen dabei zu helfen, funktionierende staatliche Strukturen aufzubauen. [89] Das ist natürlich einerseits sehr wichtig, andererseits als Teil eines Rettungspakets das Zeichen für eine ungeheure Naivität bzw. große Verzweiflung der Retter. Wenn alle Griechen steuerehrlich wären, dann gäbe es kein Staatsdefizit. 75 % aller qualifizierten Selbständigen wie Ärzte, Notare und Ingenieure deklarieren ein Einkommen unterhalb des steuerlichen Existenz-minimums. [90] Nichts zeigt deutlicher, dass die Probleme des Landes in seiner Politik und seiner Gesellschaft liegen und auch nur dort gelöst werden können. Dies erfordert eine kollektive Verhaltensänderung nahezu aller Griechen.

Das Problem besteht ja nicht darin, dass es nicht genügend Griechen gäbe, die lesen, schreiben, rechnen und einen Computer bedienen können, oder dass es zu wenige befähigte Buchhalter oder ausgebildete Juristen gäbe. Die gibt es, aber die sind vorwiegend in Privatunternehmen oder im Ausland tätig. Und soweit sie in Politik und Verwaltung tätig sind, denken die meisten zunächst an ihren eigenen Vorteil. Das Problem ist der Egoismus und die Korruption praktisch der gesamten politischen Klasse und der Missbrauch aller Staatsverwaltungen als Stätten der Selbstbedienung und Bereicherung. Wie will man das von außen ändern, wenn nicht die Eliten in Griechenland selbst das ändern wollen? [91] Korruption und der Betrug am Staat sind in der Matrix der griechischen Gesellschaft so tief verankert, dass die Teilnahme an diesem System für die meisten Griechen geradezu Überlebensvoraussetzung ist: Da die Beamten den Arzt mit einem Umschlag voller Geld bestechen müssen, wenn er ihr Kind behandeln soll, sehen sie sich berechtigt und im Interesse ihrer Familien geradezu dazu verpflichtet, als Amtsträger selber Bestechungen anzunehmen bzw. einzufordern. Das Ganze ist ein Kreislauf, aus dem man nur ausbrechen kann, indem man die Art, wie die griechische Gesellschaft funktioniert, grundlegend ändert. Mit diesem Projekt ist aber jeder überfordert, der sich dieser Gesellschaft als Darlehensgeber oder in politischer Funktion von außen nähert. Michael Lewis schreibt im Sommer 2011 über das Verhältnis der Griechen zueinander und den Zustand ihrer Gesellschaft:

»No success of any kind is regarded without suspicion. Everyone is pretty sure everyone is cheating on taxes, or bribing politicians, or taking bribes, or lying about the value of his real estate. And this total absence of faith in one another is selfreinforcing. The epidemic of lying and cheating and stealing makes any sort of civic life impossible; the collapse of civic life only encourages more lying, cheating and stealing. Lacking faith in each other, they fall back on themselves and their families … Into this system investors had poured hundreds of billions of dollars. And the credit boom had pushed the country over the edge, into total moral collapse.« [92]

Vergleicht man die Analyse von Edmond About aus dem Jahre 1858 mit der von Michael Lewis aus dem Jahre 2011, so sieht man: Wenig bis nichts hat sich verändert in den griechischen Einstellungen und Verhaltensweisen, die damals wie heute zu Geldverschwendung und Schuldenkollaps führten – nur dass an die Stelle der damaligen Schutzmächte heute der EFSF und die Troika mit Deutschland als allmächtigem Garanten und Financier im Hintergrund getreten sind.

Mit nichts macht man sich unbeliebter, als wenn man einem säumigen Schuldner seine Fehler vorhält und Vorschriften macht, wie er sich künftig verhalten soll. Es ist gar kein Wunder, dass es heute in Griechenland Äußerungen von Deutschfeindlichkeit gibt, wie sie so seit 50 Jahren nicht mehr beobachtet wurden. [93] Der griechische Schriftsteller Petros Markarios unterliegt allerdings selbst einem Missverständnis, wenn er beklagt: »Die Deutschen verstehen den Süden nicht. Sie lieben Länder wie Italien, Spanien und Griechenland, und sie machen gern Urlaub in diesen Ländern, aber sie begreifen die Mentalität des Südens nicht.« [94] Einforderung von Vertragstreue und pünktlicher Erfüllung eingegangener Verpflichtungen hat nämlich nichts mit mangelhaftem Verständnis für den Süden zu tun, sondern solche Verhaltensmaßstäbe erklären eher, weshalb der europäische Norden erfolgreicher ist als der Süden.

Solche Missverständnisse werden sich aber noch verstärken, wenn auf deutsches Drängen jetzt der griechischen Gesellschaft aufgegeben wird, ihre Werte und Funktionsweisen quasi auf den Kopf zu stellen und an mitteleuropäische Standards anzupassen. Hier zeigt sich: Der finanzielle Zwangsverbund zwischen Ungleichen aufgrund der gemeinsamen Währung und die dazu nötige Disziplin des Schwächeren fördern die Völkerfreundschaft nicht, sie bewirken das Gegenteil.

Es ist der falsche Weg, Griechenland durch detaillierte Vorgaben von außen zu infantilisieren, wie dies seit zwei Jahren geschieht. Griechenland kann nicht durch Druck von außen gezwungen werden, sich innerlich zu ändern, wenn es dies selbst nicht will. [95] Richtig wäre es, damit aufzuhören, weiteres Geld nach Griechenland zu schicken, und es den Griechen selbst zu überlassen, ihren Weg zu finden. [96]

Es wird nämlich nicht gelingen, mit Druck von außen in wenigen Jahren mitteleuropäische Unbestechlichkeit und Effizienz einzuführen, das halte ich für so gut wie sicher. Unterstellt aber, es gelänge doch, und die Griechen schaffen es, mit einer effizienteren Verwaltung ihre Finanzen zu sanieren, so ist für die griechische Wirtschaft noch nichts gewonnen, wenn nicht auch die Wettbewerbsfähigkeit steigt. Dazu aber müssen die Arbeitskosten dramatisch sinken:

Von 2000 bis 2010 sind die Lohnstückkosten des verarbeitenden Gewerbes in Griechenland um 64 % gestiegen, in Deutschland dagegen nur um 2 % (vgl. Tabelle 3.11). Im griechischen verarbeitenden Gewerbe ist das Arbeitskostenniveau im Verhältnis zu den Wettbewerbern absurd hoch. Wenn man für das Jahr 2010 das Arbeitskostenniveau des verarbeitenden Gewerbes in Deutschland gleich hundert setzt, dann ergeben sich für Griechenland und typische Staaten, mit denen es in Standortkonkurrenz steht, folgende Niveaus: [97]

Griechenland | 37
Südkorea | 36
Tschechien | 24
Estland | 18
Ungarn | 16
Polen | 13

Jeder kennt Samsung-Handys und Kia-Autos, es ist völlig klar, dass Korea in einer Liga spielt, die weit jenseits von Griechenland liegt. Tschechien ist ein hochentwickelter Industriestandort, gleichwohl sind seine Arbeitskosten um ein Drittel niedriger als in Griechenland. Eigentlich müsste Griechenland Arbeitskosten wie Estland, Lettland oder Polen haben, um erfolgreich Industrieprodukte anbieten zu können.

Die EU-Zuschüsse, der Euro und der billige Kredit haben in Griechenland zu einem Kosten- und Einkommensstandard geführt, der sich von der realen Leistungskraft des Landes völlig abgekoppelt hat. Selbst bei einer handlungsfähigen Regierung und stabilen politischen Verhältnissen ist kaum vorstellbar, wie solche Kostendiskrepanzen nur durch Lohnkürzung und Produktivitätssteigerung, ohne Abwertung der Währung in angemessener Frist bewältigt werden könnten. [98] Das gegenwärtige langsame Tempo bei der Senkung der griechischen Lohnstückkosten von 2 bis 3 % pro Jahr [99] müsste 15 Jahre anhalten, um die seit Beginn der Währungsunion aufgebauten Nachteile wieder abzubauen.

Das Land mit der schlechtesten Governance im Euroraum hat die schwerste Sanierungsaufgabe, daran wird es ohne die Möglichkeit zur Abwertung seiner Währung scheitern müssen. [100] Die politische Versuchung für die Verantwortlichen im Euroraum wird groß sein, dieses Scheitern durch die Finanzierung immer neuer Leistungsbilanzdefizite aus immer neuen Rettungsmaßnahmen aufzuschieben. Griechenland wird dann für den Euroraum das werden, was der Mezzogiorno seit 150 Jahren für Italien ist: ein ewiges Zuschussgebiet ohne Perspektive und ohne innere Kraft zur eigenen Regeneration.

Irland

Ganz anders ist die Situation dagegen in Irland: Das Land war aufgrund kühner Reformen in den achtziger und neunziger Jahren vom Armenhaus Europas zu einem sehr attraktiven Produktions- und Dienstleistungsstandort geworden. Im Euroraum hatte es seit Beginn der Währungsunion das stärkste Wirtschaftswachstum gehabt und nahezu durchgehend Haushaltsüberschüsse erwirtschaftet (vgl. Tabellen 3.2 und 3.12). Die Staatsverschuldung war laufend gesunken und betrug am Vorabend der Weltfinanzkrise im Jahre 2006 lediglich 24,7 % des BIP, das war der niedrigste Wert in der gesamten Währungsunion (vgl. Tabelle 3.13).

Irlands Leistungsbilanzdefizite waren im Vergleich zu den anderen Krisenstaaten maßvoll. Sie spiegelten die ins Ausland fließenden Zinsen für die großen Mengen des importierten Kapitals wider. Dieses war zunächst für den Aufbau der Industrie verwendet worden, diente dann aber mehr und mehr der Finanzierung eines beispiellosen Immobilienbooms, der zu erheblichen Angebotsüberhängen und einer großen Preisblase führte. [101]

Als der Immobilienboom 2007 zusammenbrach und der Kreditzufluss aus dem Ausland austrocknete, drohte den drei großen Banken Irlands die Insolvenz. Diese wendete der irische Staat ab, indem er nicht nur für die Einlagen, sondern sogar für die Anleihen, die die Banken aufgenommen hatten, eine Staatsgarantie übernahm. Letzteres war sicherlich nicht weise gewesen. Die Übernahme der Zahlungsverpflichtungen aus Bankanleihen durch den Staat führte zu einem explosionsartigen Anstieg der Staatsverschuldung, der erst 2013 bei etwa 120 % des BIP zum Stillstand kommen soll. [102] Wenn in irgendeinem Land ein Zorn der Bürger auf die Banken berechtigt war, dann in Irland. Aber schließlich hatten ja auch breite Bevölkerungsschichten beim Immobilienboom mitgezockt.

Die durch den irischen Staat aufgefangene Banken- und Schuldenkrise hat zu einem Anstieg der Staatsverschuldung um rund 100 % des BIP geführt. Das ist eine gigantische – und skandalöse – Zukunftslast. Sie hat aber die immanente Stärke der irischen Wirtschaft nicht gefährdet. Diese immanente Stärke zeigt sich daran, dass der irische Handelsbilanzüberschuss im Jahre 2010 19 % des BIP betrug (Griechenland hatte im gleichen Jahr ein Handelsbilanzdefizit von 8,9 %). Das Leistungsbilanzdefizit Irlands betrug allerdings im gleichen Jahr 12,3 %, und das Staatsdefizit lag noch bei 10,6 %. [103] Beide Defizite bilden sich aber stark zurück: Der irische Staatshaushalt spart, und gleichzeitig steigen die Exporte, während die Importe fallen. Ein scharfer staatlicher Konsolidierungskurs hat schnell die Konsequenzen aus der Schuldenkrise gezogen.

Die Konsequenzen für die irische Bevölkerung sind hart: Der reale private Verbrauch ist von 2007 bis 2011 um 12 % gefallen (in Griechenland betrug der Rückgang 7 %), aber die Konkurrenzfähigkeit stieg eben auch: Die gesamtwirtschaftlichen Lohnstückkosten fielen seit 2008 um 12 %, in Griechenland dagegen waren die Lohnstückkosten 2011 noch um 2,4 % höher als im Jahre 2008. [104] Irland wurde also seit Beginn der Krise trotz seines hohen Handelsbilanzüberschusses deutlich wettbewerbsfähiger, Griechenland dagegen wurde es trotz seines hohen Handelsbilanzdefizits nicht. Erfolg der unterschiedlichen Politik: Irland hat seit 2011 wieder ein positives Wirtschaftswachstum, in Griechenland dagegen ist ein Ende der Schrumpfung nicht abzusehen.

Dieser kurze Vergleich der Krisen- und Konsolidierungsgeschichte von Irland und Griechenland zeigt die große Bedeutung sozialpsychologischer und mentaler Faktoren. Die Iren wissen, dass sie ihre Probleme selber verursacht haben. Sie wollen sie selber lösen und sie suchen die Schuld nicht bei anderen. [105] Der Politologe Wilhelm Hennis schrieb vor Jahrzehnten, die Stärke eines Gemeinwesens hänge von drei Faktoren ab: von der Kraft der Institutionen, von der Qualität des politischen Personals und von der Tugend der Bürger. [106] Im griechischen Gemeinwesen mangelt es offenbar an allen dreien, während sich Irland bei der Krisenbewältigung trotz der krassen Fehler, die es korrigieren musste, als ein immanent starkes Gemeinwesen gezeigt hat.

Europäische Finanzpolitik

Die Furcht vor dem Laufmascheneffekt

Anfang Juli 2011 hatten sich die Unsicherheiten an den Finanzmärkten wieder einmal erhöht, u.a. stiegen die Zinsen für die Staatsanleihen Italiens und Spaniens. Als Reaktion darauf hatten die Staats-und Regierungschefs des Euro-Währungsgebiets und die EU-Organe am 21. Juli 2011 ein weiteres Hilfspaket für Griechenland in Aussicht gestellt, die Laufzeit von EFSF-Krediten verlängert, ihre Konditionen ermäßigt und den Instrumentenkasten von EFSF- und ESM-Krediten deutlich erweitert.

Die Bundesbank rückte daraufhin in ihren nächsten Monatsbericht einen grauen Kasten ein, dessen Text ich für ein zeitgeschichtliches Dokument halte: [107]

- – Zunächst erinnerte sie an die Grundlagen des Maastricht-Vertrages:

»Bei der Gründung der Währungsunion wurde als Grundprinzip vereinbart, die Finanzpolitik in nationaler Eigenverantwortung zu belassen.… Um einen Anreiz zu solider Haushaltspolitik zu schaffen, wurde im Vertrag von Maastricht festgeschrieben, dass weder die Gemeinschaft noch die Mitgliedstaaten für die Schulden eines anderen Mitglieds eintreten oder haften dürfen.«

- – Dann kritisierte sie, dass

»durch die Beschlüsse vom 21. Juli der ursprünglich vereinbarte Rahmen der Währungsunion zunehmend an Konsistenz zu verlieren« drohe, und bedauerte: »Eine gemeinsame europäische Finanzpolitik oder eine politische Union mit demokratisch legitimierter Weisungsbefugnis einer zentralen Ebene gegenüber der nationalen Haushaltspolitik zeichnet sich auf der politischen Ebene gegenwärtig nicht ab.«

- – Das führte die Bundesbank zur Forderung:

»Wenn kein grundsätzlicher Regimewechsel mit weitgehender Aufgabe der nationalen fiskalischen Souveränität vollzogen werden soll, wird es entscheidend sein, den immer noch vertraglich vorgeschriebenen Haftungsausschluss und die damit zusammenhängende Disziplinierung der nationalen Finanzpolitiken über die Kapitalmärkte nicht vollständig zu entkernen, sondern im Gegenteil wieder zu kräftigen.«

Dieser Satz ist klar, aber er klingt nicht sehr hoffnungsvoll. Die einst so mächtige Bundesbank wirkt wie ein antiker Gladiator, der am Ende seines letzten Kampfs hoffnungslos gefangen in dem Netz zappelt, das ein hinterlistiger Gegner über ihn geworfen hat. Trotzdem bleibt die in dem obigen Vermächtnis formulierte Erkenntnis richtig:

1. In einer Währungsunion souveräner Staaten muss das Insolvenzrisiko grundsätzlich beim nationalen Staatshaushalt verbleiben.

2. Wenn sich die Anleihen der Euroländer je nach Bonität unterschiedlich verzinsen, so ist dies keine durch zinsgünstige Mittel des EFSF oder des ESM zu bekämpfende »Marktstörung«, sondern ein unverzichtbares Regulativ, nicht anders als bei Unternehmensanleihen unterschiedlicher Bonität.

Das zweite Griechenlandpaket weist allerdings in eine ganz andere Richtung:

- – Hier wurde ein nach allen nur denkbaren Maßstäben insolventer Staat erneut vor der Insolvenz gerettet. Mit dem ersten und zweiten Rettungspaket und der Teilentschuldung hat er Gesamthilfen erhalten, die die Höhe seines BIP um 50 % übersteigen. Das ist von den Dimensionen her so, als würde für Deutschland ein Hilfspaket von vier Billionen Euro geschneidert!

- – Die Auflagen belassen die Durchführung der Maßnahmen letztlich in der Verantwortung Griechenlands, daran ändert auch die verschärfte Aufsicht nichts. Nicht Griechenland ist die Geisel des Euroraums, sondern der Euroraum Geisel Griechenlands.

Für diese Entscheidung war der Wunsch maßgebend, das Ausscheiden Griechenlands aus dem Euroraum unter allen Umständen zu vermeiden. Behauptungen, man müsse dies tun, um Ansteckungsgefahren zu vermeiden oder bürgerliche Unordnung in Griechenland zu verhindern, lassen sich leicht als Vorwände erkennen. Man hätte ja seit 2010 längst eine Insolvenzordnung für Eurostaaten entwickeln und verabschieden können. [108] Angesichts des großen griechischen Handelsdefizits und der viel zu hohen Produktionskosten im Land wäre allerdings bei einer Staatsinsolvenz eine Rückkehr zu einer nationalen Währung sowohl geboten als auch unvermeidlich gewesen. Keines der damit verbundenen Übergangsprobleme, z.B. dass Lieferanten aus dem Ausland zunächst nur gegen Vorkasse liefern, wäre unlösbar gewesen.

Der erste Rettungsschirm von Mai 2010, der auch die Hilfen für Griechenland umfasste, wurde noch mit der notwendigen Abwehr der Spekulation – also der Abwehr der dunklen Mächte an den internationalen Finanzmärkten – begründet. Vom Wolfsrudel der Spekulanten war damals die Rede, das international unterwegs sei. Jetzt bedarf Griechenland deshalb staatlicher Rettung, weil es jeder kaufmännischen Vernunft widerspricht, diesem Land Geld zu leihen.

Was ist das Motiv hinter dieser Politik, die dem Geist und dem Buchstaben des Maastricht-Vertrages so völlig widerspricht und weder für Griechenland noch für den restlichen Euroraum wirtschaftlichen Sinn macht? Das einzige rationale Motiv, das ich erkennen kann, ist die Furcht vor einem Laufmascheneffekt, der das ganze Europrojekt gefährden könnte. Ich lasse an dieser Stelle dahingestellt, ob diese Furcht berechtigt ist oder nicht, sie scheint jedenfalls maßgeblich das Verhalten aller Beteiligten zu bestimmen.

Angela Merkels ultimative Drohung »Scheitert der Euro, dann scheitert Europa« interpretiere ich als die große Sicherheitsnadel der schwäbischen Hausfrau, mit der diese beherzt kurz über dem Knie die weitere Ausbreitung der Laufmasche im Wollstrumpf zu verhindern sucht.

Schuldenbremsen und Sanktionsregime

Schon kurz nach Unterzeichnung des Maastricht-Vertrages waren in Deutschland Zweifel wach geworden, ob der im Vertrag vorgesehene umständliche und wenig bedrohliche Sanktionsmechanismus wirklich ausreichte, um alle Mitgliedsländer zu solider Haushaltsführung zu veranlassen. Auch ich hatte damals Skepsis geäußert. [109] 1996 führte dann die wachsende öffentliche Kritik zu einer Nachbesserung mit automatischen Sanktionen, falls die Defizitgrenze von 3 % überschritten wird. Ehe diese Regel zur Anwendung kommen konnte, wurde sie 2002/2003 unter Führung von Frankreich und Deutschland einvernehmlich entschärft. In der europäischen Diskussion läuft die Schuldenregel unter der euphemistischen Überschrift »Stabilitäts- und Wachstumspakt«. Auch die freundliche Verpackung änderte aber nichts daran, »dass der Stabilitäts- und Wachstumspakt nicht hält, was man sich von ihm versprochen hat. Darin sind sich die Kommission, die EZB und die Bundesregierung einig. [110]

Seit Unterzeichnung des Maastricht-Vertrages gleicht die Diskussion um die Durchsetzung verbindlicher Schuldengrenzen einer Echternacher Springprozession. Deren letzte Stufe ist mit dem vom Europäischen Gipfel am 31. Januar 2012 beschlossenen zwischenstaatlichen Vertrag erreicht worden (vgl. Kapitel 4, Abschnitt Der zwischenstaatliche Vertrag). Ob die dort vorgesehene gesetzliche Einführung einer Schuldenbremse nach deutschem Muster in das nationale Recht aller Länder wirklich zu einer nachhaltigen Verringerung der Neuverschuldung führt, bleibt abzuwarten. Die Erfahrungen über 20 Jahre seit der Unterzeichnung des Maastricht-Vertrages halten zur Skepsis an.

Auch trifft die Fixierung auf die Staatsverschuldung den Kern der Probleme in der Währungsunion nur teilweise:

- – Die Staatsverschuldung von Ländern mit Leistungsbilanzüberschüssen  – wie etwa Deutschland, Niederlande oder Finnland  – ist in Hinblick auf das Funktionieren der Währungsunion völlig unproblematisch. Im Gegenteil, wenn die Neuverschuldung dieser Länder sinkt, haben sie ceteris paribus eher noch höhere Leistungsbilanzüberschüsse, was die Lage für die Euroländer mit Leistungsbilanzdefiziten nicht einfacher macht.

- – Krisenländer wie Spanien oder Irland hatten gemessen an der Schuldenregel über viele Jahre vorbildliche Haushalte. Wäre der zwischenstaatliche Vertrag bereits mit Beginn der Währungsunion in Kraft getreten, so hätte die EU-Kommission bei der Haushaltsüberwachung bis 2008 nur feststellen können, dass beide Länder sich vorbildlich verhalten. Nicht diese beiden Länder, sondern Deutschland wäre mit Sanktionen belegt worden.

Gleichwohl, wenn der zwischenstaatliche Vertrag dazu führt, dass die Neigung zur Staatsverschuldung in allen Euroländern sinkt, so erfüllt er eine nützliche Funktion. Länder allerdings, die nicht können oder wollen, werden seine Vorgaben immer irgendwie unterlaufen und sich nach vielen Jahren in Ruhe vom Europäischen Gerichtshof verurteilen lassen. François Hollande unterstützte im französischen Präsidentschaftswahlkampf zwar den permanenten Rettungsfonds ESM, lehnte aber den »auf Austerität gerichteten Fiskalpakt« klar ab. [111] Erst im Februar 2012 hat die Kommission das erste Mal überhaupt eine Sanktion wegen der ständigen Überschreitung der Maastricht-Grenze von 3 % für das Staatsdefizit ergriffen. Es traf Ungarn, das diese Grenze in jedem Jahr seit seinem EU-Beitritt 2004 überschritten hatte. Als Sanktion wurden für das Jahr 2013 vorgesehene Fördermittel aus dem EU-Kohäsionsfonds im Umfang von 0,5 % des BIP zunächst gesperrt. [112]

So schön es wäre, wenn verbindliche Haushaltsvorgaben funktionieren, so können sie doch niemals die Rolle eines strikten No-Bail-Out-Prinzips ersetzen. Für eine künftige politische Union Europas wird immer gerne das Beispiel der USA angeführt. Dort geht man aber in der Finanzverfassung ganz andere Wege: Der Zentralstaat hat keine Verantwortung für die Haushalte der Länder und Gemeinden. Bei diesen liegen immerhin rd. 40 % der gesamtstaatlichen Ausgaben. [113] Sie haben das Risiko von Insolvenz, und das geschieht auch immer wieder. [114] Während aber in Europa Regierungschefs wegen des kleinen Griechenland von Krisensitzung zu Krisensitzung eilen, steht zu vermuten, dass der amerikanische Präsident Obama wegen der Dauerfinanzkrise in Kalifornien [115] noch keine Nacht unruhig geschlafen hat. Die Finanzlage in Kalifornien gehört nämlich schlichtweg nicht zu den Verantwortlichkeiten der amerikanischen Bundesregierung, aber auch im Senat oder im Repräsentantenhaus beunruhigt sie niemanden.

Ich halte die im Euroraum immer weiter um sich greifende Vermischung von finanziellen Risiken und finanzieller Verantwortung für eine Entwicklung, die die Währungsunion nicht stärkt, sondern auf längere Sicht destabilisiert. Im Jahre 1996 hatte ich geschrieben:

»Die Mitgliedländer der Währungsunion werden umso eher ihrem unterschiedlich ausgeprägten Hang zu nationaler Defizitwirtschaft nachgeben,

- – je mehr sie auf eine am Ende nachgiebige Geldpolitik hoffen können,

- – je mehr ihre Einnahmen und Ausgaben durch EU-Vorschriften beeinflusst und sie insoweit der Selbstverantwortung entzogen sind,

- – je mehr sie auf Hilfen unmittelbar durch die EU oder durch ein zwischenstaatliches Finanzausgleichssystem in der EU hoffen können.«

16 Jahre später ist diese Einschätzung unverändert aktuell. [116]

Positiv finde ich es dagegen, dass die Nationalstaaten hinsichtlich ihrer Haushaltspolitik unter verstärkten Erklärungs- und Rechtfertigungszwang gestellt werden, indem sie ihre Haushaltseckwerte der EU-Kommission zur Stellungnahme vorlegen und unter verstärkte Beobachtung gestellt werden, wenn sie die Schuldenregel des Stabilitäts- und Wachstumsprogramms verletzt haben. [117]

EFSF und ESM

Es hört sich hart an, aber die Feststellung ist leider nicht übertrieben, dass sich bei der Diskussion von Garantieinstrumenten, die die weiteren Verschuldungsmöglichkeiten der Südländer absichern sollen, eine gewisse Perversion des Denkens verbreitet hat. Selbstevident sollte eigentlich die Einsicht sein, dass die Südländer keine Schwierigkeiten hätten, ihren Kreditbedarf zu angemessenen Zinsen zu decken, wenn ihre Haushaltspolitik verlässlich und glaubwürdig wäre. Dass sie alle Instrumente besitzen, um ihre Haushaltspolitik entsprechend zu gestalten, habe ich bereits dargelegt. Wenn sie so verfahren würden, wären weder ein EFSF noch ein ESM je notwendig gewesen, noch würden sie in Zukunft notwendig sein. Denn die Anleihen dieser Länder wären dann für die Investoren auch ohne »Bazooka« im Hintergrund ausreichend attraktiv.

Bei der Diskussion um die Verdoppelung des ESM von 500 Milliarden € auf eine Billion im Januar 2012 fragte Holger Steltzner zu Recht: »Warum muss eigentlich der ›ewige‹ Euro-Krisenfonds aufgestockt werden, wenn Griechen, Iren, Portugiesen Spanier und Italiener so hart sparen und reformieren, wie immer wieder behauptet wird?« [118]

Die Antwort ist klar: Er müsste nicht nur nicht aufgestockt werden, er wäre dann sowieso ganz überflüssig. Die deutsche Politik ist aber nicht in der Lage oder nicht willens, in dieser Hinsicht ausreichend klare Botschaften zu vermitteln, die ja ganz höflich formuliert sein können:

Als der italienische Ministerpräsident Monti [119] und die IWF-Direktorin Christine Lagarde Ende Januar 2012 mit Unterstützung des französischen Präsidenten Sarkozy in einer offenbar konzertierten Aktion den öffentlichen Druck auf Deutschland erhöhten, einer Verdoppelung des Volumens des ESM zuzustimmen, und Christine Lagarde dazu in Berlin in öffentlicher Rede von Deutschland »die Tugenden der entschiedenen Solidarität« einforderte, äußerte sich Angela Merkel zu diesen Forderungen wie folgt:

»Und hinzu füge ich, dass Deutschland immer alles getan hat, wenn es jetzt so unbedingt notwendig wäre, den Euro zu schützen. Dieser Überschrift fühlen wir uns auch verpflichtet. Aber immer kaum, dass wir eine Neuigkeit gemacht haben, die nächste schon zu machen, das halte ich nicht für richtig.« [120]

Das war keine klare Argumentation, sondern eine verquollen formulierte Schiebeverfügung, die eine inhaltliche Festlegung vermied. Entsprechend war die öffentliche Rezeption. Jeder las in ihre Aussage hinein, war er gerne hören wollte: Die Überschrift in der FAZ hieß »Merkel vorerst gegen zusätzliche Hilfen für bedrängte Euro-Staaten«, [121] und die Financial Times titelte gleich »Germany open to boosting crisis fund«. [122]

Damit war die Erhöhung des ESM quasi vorentschieden worden. Es wurde deutlich, dass Deutschland die endgültige Zusage nur zurückhielt, um seine Verhandlungsposition beim völkerrechtlichen Vertrag zur Durchsetzung verbindlicher Haushaltsnormen zu stärken. Zwei Monate später gab Angela Merkel endgültig nach und erklärte am 26. März 2012 die Bereitschaft der Bundesregierung, EFSF und ESM für eine gewisse Zeit parallel laufen zu lassen, [123] so dass das maximale deutsche Haftungsrisiko aus dem EFSF von 253 Mrd. € und von 190 Mrd. € aus dem ESM additiv auftreten. Die ursprüngliche deutsche Position wird damit in ihr Gegenteil verkehrt. Als sicher darf gelten, dass in einer nächsten Stufe des Nachgebens rechtzeitig vor dem Auslaufen des EFSF im Jahre 2013 auch dessen Garantien dauerhaft werden.

Das würde natürlich alles nicht ausreichen, wenn es eines Tages wirklich darum ginge, Italien oder Spanien »zu retten«. Wolfgang Münchau nennt deshalb in der Financial Times den erweiterten Rettungsfonds zu Recht ein »Toy Gun«, [124] und der OECD-Generalsekretär Angel Gunia wiederholte seine Forderung nach einer »Brandmauer« im Umfang von einer Billion Euro. [125] Was immer Deutschland tut, es wird in den Augen seiner Kritiker stets zu wenig sein. Diese werden erst ruhen, wenn Deutschland für alle Staatsschulden im Euroraum vollständig haftet.

Hier wurde erneut das seit den Verhandlungen über den Maastricht-Vertrag »bewährte« Muster deutlich: Deutschland gibt materielle Zusagen im Austausch gegen Versprechungen finanzieller Solidität. Das Problem ist nur, die materiellen Zusagen summieren sich auf und werden auch sämtlich eingelöst, während die als Gegenleistungen gemachten Versprechungen einem schnellen moralischen Verschleiß unterliegen, ohne dass sie jemals eingelöst werden. Jede Erneuerung der immer selben Versprechungen wird mit einer erneuten materiellen Leistung Deutschlands bezahlt. Der völkerrechtliche Vertrag ist ja wie bereits beschrieben nichts als der x-te Versuch, den Stabilitätsversprechen des Maastricht-Vertrages doch noch Geltung zu verschaffen.

Der ESM ist ein politisches Instrument, entweder die gemeinsame Haftung für die Schulden der Euroländer durch die Hintertür einzuführen oder einen Einstieg in eine Transferunion zu schaffen:

- – Wie bereits dargelegt, hat es jedes Euro-Mitgliedsland durch seine souveränen Entscheidungsmöglichkeiten über Einnahmen und Ausgaben grundsätzlich selbst in der Hand, seine Finanzierungsdefizite oder -überschüsse nach Belieben zu steuern. Wenn es diese Aufgabe verantwortungsbewusst wahrnimmt, wird es niemals in die Lage kommen, seine Kapitalmarktfähigkeit zu verlieren, und auch die von ihm zu zahlenden Zinsen werden – mal höher und mal niedriger – immer im tragbaren Bereich bleiben.

- – Weil die Gestaltung von Einnahmen und Ausgaben in der souveränen Entscheidung des Landes steht, kann auch quasi definitorisch niemals Illiquidität entstehen. Der erste Rettungsschirm vom 7. Mai 2010 war in voreiliger Panik unter dem Druck des EZB-Präsidenten Trichet gespannt worden. Griechenland war damals bereits eigentlich insolvent. Da hatte das erste Rettungspaket nur den natürlichen Gang der Dinge aufgehalten. Portugal und Irland hätten bei glaubhaftem staatlichen Handeln allenfalls ein Phase stark erhöhter Zinskosten bei neuen Krediten akzeptieren müssen. Was wäre daran so schlimm gewesen?

- – Ordnungspolitisch verträglich ist ein ständiger Krisenmechanismus nur, wenn er dazu dient, staatliche Haushalte nach einer Insolvenz aufzufangen: »Der ständige Krisenmechanismus ohne Insolvenzregelung würde zu einem fortwährenden Kreditmechanismus degenerieren, und der Grad an Finanzmarktstabilität würde nicht zu-, sondern abnehmen. Das dürfte schließlich dazu führen, dass eine zunehmende Anzahl von Mitgliedstaaten sich für die Aufstockung des Krisenmechanismus und für die Einführung weiterer Transfermechanismen aussprechen wird.« [126]

Anfang 2011 schien diese Warnung des wissenschaftlichen Beirats beim Bundeswirtschaftsministerium noch übertrieben zu sein. Im Frühjahr 2012 ist sie das nicht mehr. Erich Weede zitiert als Kommentar zur Philosophie der Rettungsschirme den britischen Wirtschaftsphilosophen und Soziologen Herbert Spencer, der Ende des 19. Jahrhunderts in einem Essay über »Money and Banking« schrieb: »The ultimate result of shielding men from the effects of folly, is to fill the world with fools.« So gesehen sind wir dabei, ein Europa der Narren zu schaffen. [127]

Eurobonds und andere Elemente gemeinschaftlicher Haftung

Mit der Überlegung, durch gemeinsam begebene europäische Anleihen die Haftung für nationale Staatsschulden zu vergemeinschaften, hatte ich mich bereits in Kapitel 4 (Abschnitt Eurobonds) auseinandergesetzt. Wichtig ist es, bei dieser Frage jenseits der sachlichen Argumente die Interessen der Beteiligten und Betroffenen zu sehen. Da sind zunächst die Banken und institutionellen Anleger: Josef Ackermann als Präsident des internationalen Bankenverbandes und viele andere Bankiers sowie die Chef-Volkswirte großer Banken pflegen national wie international enge Kontakte zur Politik und zu den Medien. Das ist grundsätzlich legitim und gehört zu ihren Aufgaben. Es führt aber tendenziell dazu, dass ihre Sicht der Dinge sowohl in den Medien als auch in den Köpfen der Politiker dominiert, weil argumentative Gegengewichte fehlen. Politiker zumal haben ja dem Strom an kontinuierlicher Beeinflussung nur selten eigene Sachkunde entgegenzusetzen.

Banken und alle Verwalter großer finanzieller Institutionen haben einen Horror vor notleidenden Krediten, insbesondere aber vor der Insolvenz von Staaten, solange diese nicht irgendwo tief in der Dritten Welt im Herzen von Schwarzafrika liegen. Sie versuchen deshalb, Politiker und Journalisten ständig und kontinuierlich davon zu überzeugen, dass Insolvenzen von Staaten unbedingt zu vermeiden seien. Am liebsten mögen sie sogenannte tiefe Märkte mit großen Beständen von nicht insolvenzgefährdeten, liquiden Staatsanleihen. Gegen ein bisschen mehr Inflation haben sie nichts, solange sie mit einer hinreichend lockeren Geldpolitik verbunden ist.

Banken und institutionelle Investoren fanden den Euro von Anfang auch deshalb gut, weil Staatsanleihen in Euro einen zweiten tiefen Markt neben dem für amerikanische Staatsanleihen zu versprechen schienen. Dann aber entdeckten sie, dass die fehlende gemeinsame Haftung für Euro-Staatsanleihen und der fehlende Lender of last Resort Staatsanleihen in Euro eher den Anleihen großer Unternehmen als amerikanischen oder britischen Staatsanleihen vergleichbar machen. Hier will der Bankenapparat unbedingt nachbessern. Darum fordern er und die von ihm beeinflussten Journalisten unisono und immer wieder: keine Insolvenz und keine Umschuldung von Eurostaaten; mehr fiskalische Integration und mehr gemeinsame Haftung im Euroraum; am liebsten Eurobonds für alle.

Die damit gesetzten Fehlanreize interessieren die Banken und »ihre« Journalisten nicht. In einem Bericht aus Davos in der Financial Times wird daraus folgender Forderungskatalog an den Euroraum:

- – »Austerity and structural reforms in peripheral countries;

- – fiscal integration with risk sharing, including eurobonds;

- – interim liquidity support for countries struggling to borrow, preferably with strong support from the European Central Bank;

- – a deep restructuring of Greek sovereign debt;

- – and a eurozone-wide recapitalisation of European banks.« [128]

Dieser aus den Verwertungsinteressen des Finanzkapitals (hier scheint mir eine »linke« Terminologie durchaus angebracht) abgeleitete Forderungskatalog stößt leider – und das ist nur auf den ersten Blick paradox – auf große Zustimmung bei allen Europa-Idealisten, bei den Zentralorganen der EU und bei all jenen Linken und Liberalen, die meinen, es sei die vornehmste Aufgabe Deutschlands, in Europa aufzugehen, und da sei doch die gemeinsame Haftung für Schulden ein sehr passender Einstieg. Ich bin recht sicher: Mit den beiden letzten Halbsätzen habe ich die Haltung von Cem Özdemir oder Sigmar Gabriel nur maßvoll karikiert.

Die Europäische Kommission nennt Eurobonds in ihrem Grünbuch vom November 2011 [129] ein wenig euphemistisch »Stabilitätsbonds«. Sie analysiert recht klar, dass eine gemeinsame Haftung für Staatsanleihen zum Moral Hazard einladen würde, wenn sie nicht begleitet wird von einem hohen Maß verbindlicher Vorgaben in der Finanzpolitik. Allerdings ist das für die Europäische Kommission offenbar kein Nachteil. Für sie scheint vielmehr der Reiz von Eurobonds gerade darin zu bestehen, dass ihre Einführung einen Zentralisierungs- und Verbindlichkeitsgrad in der Finanzpolitik erzwingen würde, der bisher nicht durchsetzbar war. Auch hält sie bei Eurobonds mit gemeinsamer Haftung eine wesentlich stärkere makroökonomische Koordinierung für erforderlich.

Auch die Vorteile, die Eurobonds mit sich bringen können – Zinsvorteile, bessere Vorbeugung gegen Schocks, erleichterte Transmission der Geldpolitik, Stärkung der weltweiten Rolle des Euro –, stellt die Kommission grundsätzlich zutreffend dar. Allerdings übertreibt sie das Gewicht dieser Vorteile. Ziemlich klar wird: Die Kommission sieht die Einführung von Eurobonds als eine Art Trojanisches Pferd an, mit dessen Hilfe auf Umwegen Ziele der fiskalischen und ökonomischen Integration erreicht werden könnten, die im Augenblick noch unzugänglich scheinen.

Neben den Gefahren des Moral Hazard dreht sich die Diskussion der Vor- und Nachteile von Eurobonds vorwiegend um die Zinseffekte. Rein logisch ist klar, dass in einem Risikoverbund die Länder mit bislang schlechterem Rating Zinsvorteile und die Länder mit bislang besserem Rating Zinsnachteile haben werden. Würden z.B. die deutschen Staatsschulden mit dem gewichteten Zinssatz aller Staatschulden im Euroraum verzinst, dann würde die Zinslast für Deutschland (Basis 2010) von 44,8 Mrd. € auf 66,6 Mrd. €, also um 21,6 Mrd. € steigen. [130] Dies wäre ein impliziter Transfer von Deutschland an andere Eurostaaten. Befürworter von Eurobonds argumentieren, dass wegen des abgesenkten Risikos die Zinsersparnisse der Länder mit schlechterer Bonität höher wären als die Zinsmehrkosten der Länder mit besserer Bonität. Darüber kann man streiten. Man müsste sich zudem Gedanken machen über die wahrscheinlichen Verschuldungspfade in einer Welt mit Eurobonds. Wenn diese bewirken, dass die allgemeine Verschuldungsneigung steigt (Moral Hazard), lassen sich nämlich für Deutschland noch wesentlich negativere Rechnungen aufmachen, denn in diesem Falle sinkt der Anteil der Länder mit niedriger Verschuldung und guter Bonität am gesamten Schuldenportfolio. Das kann zinssteigernd wirken, und es erhöht zudem den moralischen und politischen Druck auf mehr fiskalische Transfers in der Eurozone. Bei Eurobonds lassen sich also Fragen der Zinseffekte nicht von Fragen des Moral Hazard trennen. Alles steht und fällt mit der strikten Verbindlichkeit einer gemeinsamen und zentralen Finanz- und Haushaltspolitik.

Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hat sich zwar nicht für Eurobonds ausgesprochen, aber eine andere Variante gemeinschaftlicher Haftung ins Spiel gebracht. In seinem Jahresgutachten 2011/2012 schlägt er einen »Schuldentilgungspakt« vor: Jener Teil der nationalen Staatsschulden, der 60 % des BIP übersteigt, soll in einen gemeinsamen Tilgungsfonds mit gemeinschaftlicher Haftung ausgelagert werden. Für jedes Land wird sodann ein Konsolidierungspfad festgelegt, in dessen Rahmen diese Länder eigenverantwortlich ihren Schuldenanteil im Tilgungsfonds innerhalb von 20 bis 25 Jahren tilgen sollen. Eine gesetzliche Schuldenbremse soll parallel dazu sicherstellen, dass sich keine unzuträgliche neue Verschuldung aufbaut. [131] Mit diesem Vorschlag hofft der Sachverständigenrat den Unsicherheiten an den Kapitalmärkten über die Schuldentragfähigkeit einzelner Euroländer zu begegnen.

Der schlüssig durchdachte Vorschlag des Sachverständigenrats hängt an einem entscheidenden Punkt in der Luft: Solange die nationale Haushaltspolitik in der souveränen Entscheidung der Nationalstaaten liegt, bleibt offen, ob die mit dem Schuldentilgungspakt eingegangenen Verpflichtungen auch über die nächsten 20–25 Jahre eingehalten werden. Hier darf auch die bisherige Geschichte der Währungsunion nicht außer Acht gelassen werden. Sie war eine Geschichte von Vertragsbrüchen und immer wieder von dem Muster geprägt, dass Deutschland materielle Zusagen gegen nicht eingelöste Versprechungen machte. Ist gemeinschaftliche Haftung für einen Teil der Schulden einmal hergestellt, so ist sie vor dem Abbau der Schulden des einmal eingerichteten Tilgungsfonds auch nicht mehr zu beseitigen. Die Versprechungen der Nationalstaaten auf finanzpolitisches Wohlverhalten können aber, wie die Erfahrung zeigt, jederzeit gegenstandslos werden.

Fiskalunion – Transferunion

Vergleicht man die finanzpolitische Situation im Euroraum bzw. in der gesamten EU mit jener in Bundesstaaten wie den USA, Deutschland oder der Schweiz, dann fällt ein zentraler Unterschied ins Auge:

- – Der Haushalt der Europäischen Union hat zwar für das Jahr 2012 den für sich genommen eindrucksvollen Umfang von 129,1 Mrd. € (Mittel für Zahlungen), das sind aber nur 0,98 % des BIP der EU-27. [132]

- – Dagegen liegt in Deutschland der Anteil des Bundeshaushalts und der Sozialversicherung an den gesamtstaatlichen Ausgaben bei rund 29 % des BIP. Ausgaben in Höhe von rd. 17 % des BIP entfallen auf Länder und Gemeinden. [133]

- – In den USA entfallen im Jahre 2012 auf den Bundeshaushalt mit Sozialversicherung Ausgaben in Höhe von 23 % des BIP, auf die Staaten und Gemeinden 17 %. Die gesamten Staatsausgaben liegen bei ca. 40 % des BIP. [134]

- – In der Schweiz liegen die Gesamtausgaben des Staates bei rd. 34 % des BIP, Ausgaben in Höhe von 19 % des BIP entfallen auf die Kantone und Gemeinden, rd. 15 % auf Bund und Sozialversicherung. [135]

Anders als die Ausgaben verteilen sich die Schulden auf die staatlichen Ebenen:

- – 85 % der amerikanischen Staatsschulden liegen beim Zentralstaat, nur rd. 15 % bei den Staaten und Gemeinden. [136] In Prozent des BIP gerechnet, beträgt die Verschuldung der Staaten und Gemeinden ebenfalls 15 %.

- – In der Schweiz beträgt die gesamtstaatliche Verschuldung nur 38,4 % des BIP (2010). Sie ist kontinuierlich gefallen und hatte vor der Weltfinanzkrise im Jahre 2007 noch 47 % des BIP betragen. Kantone und Gemeinden haben an der staatlichen Gesamtverschuldung einen Anteil von 48 %. Als Anteil am BIP gerechnet, beträgt die Verschuldung der Länder und Gemeinden 18,3 %. [137]

- – Dagegen liegt in Deutschland die Verschuldung der Länder und Gemeinden bei 29,2 % des BIP und trägt erheblich bei zum deutschen Gesamtschuldenstand von 81,2 % des BIP (2010). [138]

Relativ zum BIP sind in Deutschland die Schulden der Länder und Gemeinden doppelt so hoch wie in den USA und 60 % höher als in der Schweiz. Das erklärt sich aus der Steuerungswirkung der unterschiedlichen Finanzverfassungen: Während die deutschen Gebietskörperschaften in einem impliziten Finanzverbund leben, der Insolvenzen de facto ausschließt, und gleichzeitig mit dem bundesstaatlichen Finanzausgleich eine hochentwickelte Umverteilung von Einnahmen installiert haben, kennen die USA und die Schweiz keine vergleichbaren Umverteilungsmechanismen zwischen den Gebietskörperschaften. Außerdem leben sie ein striktes No-Bail-Out-Prinzip.

Sieht man einmal von den unterschiedlichen Staatsquoten ab, dann verbleibt als Gemeinsamkeit dieser drei Bundesstaaten und als der zentrale Unterschied zur EU, dass etwa 45 bis 60 % der Ausgaben des Gesamtstaats auf den Bundeshaushalt und die Sozialversicherung entfallen. In allen drei Bundesstaaten genießt die Länder- bzw. Kantonsebene haushaltspolitische Autonomie. Es gibt keine Möglichkeiten für die Bundesebene, etwa durch Auflagen und Genehmigungsvorbehalte, in das Haushaltsgeschehen der Länder und Gemeinden einzugreifen. Natürlich gilt das jeweilige Bundesrecht, aber das ist keine Haushaltsfrage. Und natürlich besteht die Möglichkeit, die nachgeordnete Ebene durch zweckgebundene Zuschüsse am goldenen Zügel zu lenken, ähnlich wie das die Europäische Kommission mit ihren Strukturhilfen macht. Aber das ist es dann auch.

In den USA, der Schweiz und Deutschland kümmern sich die Finanzminister des Bundes um den Zentralhaushalt, um Steuergesetzgebung usw. Sie sind nicht die Chefs der Finanzminister der Länder oder Kantone, und es würde ihnen übel bekommen, wenn sie sich so aufführen würden.

In der Schweiz und den USA ist auch die Insolvenz eines Staates oder einer Gemeinde grundsätzlich möglich. Das ist jedenfalls in den USA auch öfters vorgekommen und passiert dort gegenwärtig gerade auf der Gemeindeebene häufiger. In der Schweiz musste vor einigen Jahren die Gemeinde Leukerbad Insolvenz anmelden. [139] Das reichte, um die ordentlichen Schweizer für längere Zeit zu verschrecken.

In Deutschland ist zwar die Insolvenz eines Landes nicht denkbar, zudem sorgt der bundesstaatliche Finanzausgleich für große Umverteilung und gleichmäßige Finanzausstattung unter den Ländern. Gleichwohl aber besteht jedes Land auf seiner Haushaltsautonomie und lebt sie auch. Angesichts der finanziellen Zustände im Saarland und in Bremen (und früher in Berlin) kann der jeweils amtierende Bundesfinanzminister nur die Hände ringen. Mehr hat er übrigens auch nie getan.

Selbst die Gemeinden in Deutschland führen ein relatives Eigenleben. Zwar sind ihre Haushalte vielfältig mit denen der Länder verwoben. Auch sollten eigentlich die Haushaltsgenehmigungsrechte der Kommunalaufsicht verhindern, dass überhaupt defizitäre Haushalte aufgestellt und verabschiedet werden. Das gelingt aber nur unvollkommen und immer weniger. Insbesondere in Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz wird die Haushaltslage vieler Gemeinden immer desaströser. Der Kommunalaufsicht fehlen offenbar zunehmend das Wissen, der Wille und die Instrumente, um wirksam gegenzusteuern.

Wenden wir uns nun der Finanz- und Haushaltspolitik in der EU und speziell im Euroraum zu: Hier haben wir eine schon fast groteske Umkehrung der Verhältnisse: Zwar ist der EU-Haushalt relativ sehr klein, umso größer aber ist der Versuch der Einflussnahme auf die Haushalte der Mitgliedsstaaten. Der polnische Kommissar Janusz Lewandowski ist zuständig für den EU-Haushalt, aber sein Wirken geht in der Öffentlichkeit fast unter. Viel wichtiger ist offenbar die Kommentierung und Bewertung der Haushalte der Mitgliedstaaten durch seinen finnischen Kollegen, den Wirtschafts-und Währungskommissar Olli Rehn, bis hin zum Versuch der massiven Einflussnahme.

Das ist für Finanzminister des Zentralstaats in normalen Bundesstaaten eine fast unbekannte Beschäftigung. In normalen Bundesstaaten gilt, dass sich jeder um seine eigenen Angelegenheiten kümmert. In der Europäischen Union, die zwar kein Bundesstaat ist, die manche aber dorthin weiterentwickeln wollen, gilt dagegen das Prinzip, dass sich die Europäische Kommission maximal in die Staatshaushalte der Mitgliedsstaaten einmischen will, die gar nicht in ihrer Zuständigkeit liegen. [140]

Der Wirtschafts- und Währungskommissar Olli Rehn ist wie erwähnt für Wirtschaft und Währung zuständig. Nur wegen der Bedeutung des Finanzgebarens der nationalen Haushalte für die Währungsunion ergibt sich sein Engagement bei den finanziellen Vorgaben für die nationalen Haushalte im Rahmen des Stabilitäts-und Wachstumspaktes. Die wachsende Betriebsamkeit, die hier entfaltet wird, wäre aber niemals notwendig geworden, wenn man das No-Bail-Out-Prinzip strikt beachtet hätte. Dann wäre der griechische Staatshaushalt im Mai 2010 insolvent geworden, und das hätte in wenigen Wochen und Monaten zu den notwendigen finanzpolitischen Entscheidungen in allen anderen vom Marktmisstrauen betroffenen Euroländern geführt.

Es gibt, wie bereits ausgeführt und detailliert begründet, in keinem Land des Euroraums objektive Hindernisse, Staatsausgaben zu senken und Einnahmen zu erhöhen. Die Hindernisse ergeben sich allein aus inneren politischen Widerständen. Diese sind aber umso größer, je leichter andere Auswege scheinen. Wie das Beispiel der deutschen Länder und Gemeinden im Vergleich zu den lokalen Gebietskörperschaften in der Schweiz und den USA zeigt, bewirken solidarischer Finanzverbund und Ausschluss des Insolvenzrisikos gerade das Gegenteil des Beabsichtigten: nämlich höhere Defizite und mehr Schulden statt umgekehrt.

Speziell für Griechenland gilt: Hätte man im Mai 2010 nur einen kleinen Teil der durch eine Insolvenz eingesparten Rettungsmittel für Übergangshilfen und für die Rekapitalisierung von Banken in Griechenland verwendet, so wäre dieses Land schon wesentlich weiter auf dem Weg in eine bessere Zukunft. Natürlich wäre der griechische Staat für viele Jahre nicht kapitalmarktfähig gewesen, aber das hätte durch die darin liegende Zwangslage für Griechenland endlich die Chance eröffnet, staatliche Abgaben und staatliche Ausgaben nachhaltig ins Gleichgewicht zu bringen.

Aus dem Gesagten ist deutlich geworden, dass im gemeinsamen Währungsraum

- – weder eine Umverteilung von Finanzmitteln mit dem Ziel höherer Gleichverteilung der Staatseinnahmen analog zum deutschen Finanzausgleich

- – noch Transfers, die aus bestimmtem Anlass gegeben werden – etwa um eine einmal eingetretene überhöhte Verschuldung abzuwenden –, notwendig und geeignet sind, um finanzpolitisch solides Verhalten der Mitgliedsländer zu befördern und sicherzustellen.

Im Vergleich zu Bundesstaaten hat der EU-Haushalt nur ein geringes fiskalisches Gewicht. Entsprechend geringer fallen auch die Wirkungen der durch seine Transfers bewirkten Umverteilungen aus. In den USA machen fiskalische Transfers zwischen der Bundesebene und den Staaten ungefähr 3 % des BIP aus. In der alten Bundesrepublik umfasste der bundesstaatliche Finanzausgleich ca. 2,4 % des BIP. [141] Für die von der Krise betroffenen Südländer hatten die EU-Gelder in der Vergangenheit gleichwohl eine große Bedeutung, und heute leisten sie einen erheblichen Beitrag für den Aufbau der Infrastruktur in den neuen EU-Ländern. Die späteren Krisenstaaten des Euroraums erhielten 2008 aus dem EU-Haushalt folgende Nettozahlungen: [142]

| Mio. € | % des BIP
Griechenland | 6 186,1 | 2,72
Portugal | 2 650,9 | 1,53
Spanien | 2 127,7 | 0,20
Irland | 475,0 | 0,37

Griechenland und Portugal jedenfalls bekamen vor der Krise aus dem EU-Haushalt Mittel in einem Umfang, der im Verhältnis zu ihrer Wirtschaftskraft erheblich ins Gewicht fiel. Gleichwohl wurden sie von der Schulden- und Leistungsbilanzkrise am stärksten getroffen.

Verfügbare empirische Untersuchungen weisen nicht darauf hin, dass fiskalische Ausgleichszahlungen strukturelle Anpassungen erleichtern und beschleunigen. Die verfügbare Evidenz geht vielmehr eher dahin, dass sie Anpassungsprozesse verzögern. »Fiskalische Transfers tragen demnach Fehlanreize in sich, die bestehende Produktivitätsunterschiede verfestigen können anstatt sie auszugleichen. Schon diese Ergebnisse mahnen zur Vorsicht gegenüber der Vorstellung, eine Transferunion könne nennenswert zur Behebung der Strukturprobleme im Euroraum beitragen.« [143]

Wie geht es weiter?

Eine Hilfsaktion wie für Griechenland ist nicht wiederholbar: Bei großen Ländern würde sie nicht funktionieren, weil ganz einfach die Mittel fehlen, mag der ESM so groß sein, wie er will. Aber sie funktioniert mangels einsetzbarer Masse auch nicht mehr, wenn die Währungsunion erst einmal um die osteuropäischen EU-Mitglieder erweitert wird.

Aus diesem Grund stellt der indirekte Bail-Out durch eine lockere Geldpolitik eine immer größere Versuchung dar. Unklar ist im Frühjahr 2012, ob wir uns hier nicht schon längst auf einer schiefen Ebene befinden, die am Ende Deutschland mit größerer Inflation und bei fortgesetzter Niedrigzinspolitik der EZB mit einer Entwertung der Geldvermögen bestraft. Die Chef-Volkswirte großer Banken erklären bereits seit Monaten nahezu unisono, dass Konsolidierung ohne Deflation in den Defizitländern der Währungsunion nur zu erreichen sei, wenn die Überschussländer für sich höhere Inflationsraten akzeptieren. Bei unveränderter Politik ist ein wachsender Druck in Richtung von noch mehr Bail-Out, wahlweise durch

- – finanzielle Transfers an Haushalte als Einnahmehilfen,

- – Entschuldungshilfen, erweiterten Haftungsverbund mittels Eurobonds,

- – Dauerfinanzierung von Leistungsbilanzdefiziten und Haushaltsdefiziten durch eine lockere Geldpolitik,

zu erwarten. Folgt die deutsche Politik weiter den Verhaltensmustern der letzten drei Jahre, dann wird sie sich jedes Mal erst ein wenig zieren und dann erneut nachgeben – immer etwas weniger, als die Partner fordern, aber doch so viel, dass es weitergeht. So erhält man sich im Inneren durch fernsehwirksame Härte auf weiteren Gipfelketten das Image, für deutsche Interessen einzutreten, und es geht doch immer weiter in die falsche Richtung.

Diejenigen, die dagegen ankämpfen, werden zunehmend als lächerliche Don Quichottes wahrgenommen. Als Bundesbankpräsident Jens Weidmann in einem Handelsblatt-Interview eine Selbstverständlichkeit zur richtigen Arbeitsteilung zwischen Geld-und Finanzpolitik wiederholte: »Der Schlüssel zur Lösung liegt bei der Fiskal- und Wirtschaftspolitik, also den Regierungen – und vor einer Verwischung dieser Grenze müssen die Notenbanken sich hüten«, musste er sich im Feuilleton der FAZ von einem Senior Lecturer der London School of Economics »polit-ökonomischen Voluntarismus« vorwerfen und für das Festhalten an einer »Fiktion« verspotten lassen. [144] Zu einer Zeit, als sich Feuilletons noch nicht für die Geld- und Finanzpolitik interessierten, war aber eben diese Arbeitsteilung 40 Jahre lang das Erfolgsrezept der deutschen Geld- und Finanzpolitik gewesen, und ohne Währungsunion könnte dies heute noch so sein.

Deutschland hat sich in die Lage gebracht, zu hohen Kosten und mit wachsenden Risiken eine gemeinsame Währung zu verteidigen, die selbst dann, wenn sie funktioniert, dauerhaft weder Wohlstand noch Beschäftigung erhöht (vgl. Kapitel 5). Natürlich kann und soll man nicht einfach aussteigen. Hier gilt das Wort von Heraklit: »Man steigt niemals in denselben Fluss.« Aber wir müssen wieder zu den Urprinzipien des Vertrages von Maastricht zurückkehren und von deren Einhaltung unser weiteres Verhalten abhängig machen:

- – Kein weiterer Bail-Out und kein Ausbau der entsprechenden Instrumente über die bereits gemachten Zusagen hinaus

- – Keine Transferunion

- – Keine EZB-Politik, die Haushalts- und Leistungsbilanzdefizite in den Krisenländern durch eine übermäßig lockere Geldpolitik unterstützt und ermöglicht

Angela Merkel hält dem entgegen: »Scheitert der Euro, dann scheitert Europa.« Dieser Satz ist auf allen Ebenen unscharf. Wenn nämlich einige Länder mit dem Euro nicht klarkommen, dann ist nicht der Euro gescheitert, sondern es hat sich einfach für einige Länder als besser erwiesen, ohne Euro zu leben. Der ehemalige britische Schatzkanzler Norman Lamont glaubt nicht, »dass die Eurozone langfristig überleben wird. Viele ihrer Mitglieder sind nicht wettbewerbsfähig, ihre Lohnstückkosten liegen zum Teil um bis zu 50 % über den Werten Deutschlands. Die Idee, über Deflation die Wettbewerbsfähigkeit herzustellen, setzt eine lang dauernde Austeritätspolitik voraus, die von den Bürgern nicht akzeptiert würde.… Sollte der Euro jedoch zerbrechen, bedeutet das nicht das Ende Europas. Europa ist viel größer als der Euro.« [145]

Man muss weder den Pessimismus Norman Lamonts noch seine Vorbehalte gegen die gemeinsame Währung teilen, um seiner zentralen Aussage zuzustimmen: Die Zukunft Europas hängt nicht daran, welche Länder mit einer gemeinsamen Währung bezahlen und wie lange sie dies tun. Für die Zukunft Europas sind ganz andere Fragen wesentlich. Die Drohformel »Scheitert der Euro, dann scheitert Europa« wird weder der historischen Tiefe dieses Kontinents noch seinen Optionen für die Zukunft gerecht und ist insofern oberflächlich. Angela Merkel wollte wohl sagen: »Wenn die Währungsunion scheitert, dann ist auch der Versuch gescheitert, durch die Hintertür eine politische Union einzuführen und die Nationalstaaten abzuschaffen.« Aber so viel Transparenz schien politisch auch nicht klug zu sein.

Der Satz »Scheitert der Euro, dann scheitert Europa« erfüllt allerdings trotz seiner Mängel bei Wahrheitsgehalt und intellektueller Tiefenschärfe eine wichtige politische Funktion: Nur er rechtfertigt nämlich eine Politik, die alle mit dem Maastricht-Vertrag vereinbarten Prinzipien – einschließlich einer stabilitätsorientierten Geldpolitik – entweder schlichtweg beiseitelegt oder innerlich aushöhlt. Darum wende ich mich in Kapitel 8 den Fragen zu: Was ist Europa? Woran messen wir seinen Erfolg oder sein Scheitern? Und wohin wollen wir?

8

Die Währungsunion und die Zukunft Europas

Im bisherigen Verlauf des Buches ist klar geworden, dass ich nennenswerte messbare Vorteile der gemeinsamen Währung, die sich in mehr Wachstum, Wohlstand und Beschäftigung niederschlagen, für Deutschland bis heute nicht entdecken konnte. Ich habe mir dieses Urteil nicht leicht gemacht, aber die in den letzten 7 Kapiteln analysierten Daten und Fakten sind für jeden evident, dessen Urteil nicht dem Wunschdenken unterliegt. Stattdessen hat sich Deutschland zahlreiche neue unüberschaubare Risiken und Zukunftslasten aufgehalst. Für viele südliche Mitgliedsländer hat es sogar handfeste Nachteile gegeben.

Profitiert vom Euro haben immerhin die Umfragewerte der Bundeskanzlerin. Eine so dichte und lang anhaltende Reihe von Krisentreffen, in denen Angela Merkel jeweils eine zentrale und dominierende Rolle spielen konnte, mit vielen bunten Bildern und Statements, hat nicht einmal Helmut Schmidt in den besten Jahren der »Welt-wirtschaftsoper« [1] vorweisen können. [2] Auch die Leistung der Minister, Staatssekretäre und Beamten, die von Krisengipfel zu Krisengipfel eilen, zahllose vorbereitende Sitzungen absolvieren und sich viele Nächte um die Ohren schlagen müssen, ist hoch zu achten. Das sage ich mit Respekt, denn ich war ja mal selbst Teil dieser Strukturen. Harald Welzer kommentiert dazu: »Gesellschaften brechen so zusammen wie jetzt gerade, unspektakulär, nahezu geräuschlos, langsam, quälend. In diesem zeitlich zerdehnten Geschehen wendet eine somnambule politische Klasse jene Instrumente an, die unter anderen Bedingungen wirksam waren und es nun nicht mehr sind.« [3]

Gescheitert ist bislang nicht der Euro, gescheitert ist die Hoffnung, er werde mehr Wachstum und Beschäftigung bringen und den wirtschaftlich Schwächeren helfen. Bei falscher nationaler Politik schadet er vielmehr dem Wachstum und der Beschäftigung.

Was ist Europa?

Das Bild des Kaisers Augustus auf den römischen Münzen war gleichzeitig ein Symbol des Zusammenhalts des Römischen Reiches mit seinen rund fünfzig verschiedenen Ethnien. [4] Auch das konnte zwar schlussendlich den Zerfall der Reichseinheit nicht verhindern. Eine vergleichbare Symbolkraft entfalten aber die Phantasiearchitekturen auf den Euro-Geldscheinen nicht. Symbolisch ist höchstens der Umstand, dass man auf die Abbildung von Personen verzichtet hat. Es fanden sich offenbar keine symboltauglichen Personen, deren europäische Aura die nationale Herkunft ausreichend überstrahlte. Europa ist unter symbolischen Aspekten weniger als das Römische Reich. Seine Definition stammt aus der Antike: Der griechische Geschichtsschreiber Herodot bezeichnete damit im 5. Jahrhundert vor Christus jene Landmassen der damals bekannten Welt, die nicht Asien und nicht Afrika (Libyen) waren. Für die Antike lief Europas Grenze nach Norden und Osten ins Unbestimmte. Eine gemeinsame kulturelle oder politische Identität verband man mit dem Namen nicht.

Geographisch, demographisch und politisch ist das Europa der Gegenwart weit mehr als der Euroraum: In der Europäischen Währungsunion haben sich 17 Staaten mit 327 Mio. Einwohnern zusammengeschlossen. 10 weitere Länder der EU mit 175 Mio. Einwohnern gehören der Währungsunion (noch) nicht an. Von den rd. 740 Mio. Europäern leben 240 Mio. nicht in der EU.

Die große kulturelle und politische Einheit bildete in der Antike nicht Europa, sondern das Römische Reich, das in der Kaiserzeit den gesamten Mittelmeerraum, den Balkan und das westliche Europa, dazu England und die Gebiete südlich der Donau umfasste. Die Völkerwanderung zerstörte im 5. Jahrhundert nach Christus diese politische Einheit. Das Aufkommen des Islam sowie die Eroberungen der Araber und später der Türken zerstörten seit dem 7. Jahrhundert die kulturelle Einheit des Mittelmeerraumes. Nordafrika, der Nahe Osten und Kleinasien gingen dem Christentum und der europäischen Kultur verloren.

Vor allem im frühen Mittelalter nach Abschluss der Völkerwanderung war Europa in dem Sinne ein abgeschlossenes Kulturgebiet, dass seine Entwicklung »im Wesentlichen aus sich selbst verständlich ist, ohne dass die Entwicklung der benachbarten Gebiete berücksichtigt zu werden braucht.« [5] Nur selten musste sich Europa im Kampf gegen äußere Feinde zusammenfinden. Die wenigen Male, wo dies geschah, gehören zu den eine gemeinsame Identität stiftenden Ereignissen der europäischen Geschichte:

- – Die Schlacht auf den Katalaunischen Feldern im Jahre 451. Ein westgotisch-römisches Heer besiegte damals den Hunnenkönig Attila und stoppte den weiteren Vormarsch der Hunnen in Europa.

- – Die Schlacht von Tours und Poitiers im Jahre 732. Der fränkische Hausmeier Karl Martell hielt mit dieser Schlacht den weiteren Vormarsch der muslimischen Araber nach Europa auf.

- – Die Schlacht auf dem Lechfeld im Jahre 955. Der deutsche Kaiser Otto der Große beendete damit die verheerenden Reitereinfälle der Ungarn nach Mitteleuropa.

- – Die Schlacht bei Liegnitz im Jahre 1241. Ein deutsch-polnisches Ritterheer wurde von den Mongolen geschlagen. Das war der Höhepunkt des weite Teile Osteuropas verheerenden Mongolensturmes.

- – Die Belagerung von Wien durch die Türken und Mongolen 1683, die mit der Schlacht am Kahlenberg und der Niederlage der Türken und Mongolen gegen das deutsch-polnische Entsatzheer endete. Der Rückzug der Türken leitete die allmähliche Rückeroberung des Balkans und den Niedergang des Osmanischen Reiches ein.

Mit dem Erstarken des Fränkischen Reiches hatte sich im Gefolge der Völkerwanderung der Schwerpunkt Europas nach Norden verschoben. Sinnfälliger Ausdruck dieser Entwicklung war im Jahre 800 die Krönung des fränkischen Königs Karl des Großen zum Römischen Kaiser durch Papst Leo III. Nach den fränkischen Reichsteilungen ging die Römische Kaiserwürde auf das ostfränkische Reich über, das als »Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation« bis 1806 bestand. Es wurde durch die von Napoleon erzwungene Neuordnung des Reichsgebietes mitsamt der Abtretung der linksrheinischen Gebiete und der Gründung des Rheinbundes zerschlagen und fand sein formales Ende mit der Niederlegung der Reichskrone durch Kaiser Franz II. Die Krönung Napoleons zum erblichen Kaiser der Franzosen war ein bewusstes Anknüpfen an die Kaiserkrönung Karls des Großen 1000 Jahre zuvor. Napoleons Versuch, die politische Herrschaft in Europa zu erlangen, misslang – genau wie die Versuche Hitlers und Stalins anderthalb Jahrhunderte später.

Der Versuch eines europäischen Weltreiches hat sich nach dem Untergang des Römischen Reiches als nicht mehr wiederholbar erwiesen. Europa ging stattdessen den Weg staatlicher und kultureller Vielfalt. Dabei wurden die Unterschiede zwischen den Völkern und Staaten stets ausbalanciert und überwölbt durch einen intensiven kulturellen Austausch und die Bindungskraft zunächst des Christentums und dann der großen ideengeschichtlichen Bewegungen von der Renaissance über die Reformation zur Aufklärung, zur wissenschaftlich-technischen Revolution, zu Marktwirtschaft und Demokratie, aber leider auch zu Faschismus und Kommunismus.

Die Vereinigten Staaten von Amerika, Kanada, Australien und Neuseeland, zu großen Teilen auch Südamerika, sind demographische und kulturelle Ableger Europas. Der Rest der modernen Welt wurde durch die von Europa und den USA ausgehende Industrialisierung und die wissenschaftlich-technische Revolution sowie durch Kolonialzeit und Imperialismus entscheidend geprägt. Von der Technik bis zur Mode und der Architektur hat heute alles, was äußerliches Zeichen der Moderne ist, seinen Ursprung in Europa und Nordamerika.

Die von Europa ausgehende wissenschaftlich-technische Revolution ermöglichte die demographische Explosion in der Welt. Sie führte aber auch zum Geburtenrückgang in den entwickelten Ländern. In vielen europäischen Staaten hat der Geburtenrückgang trotz Einwanderung einen Schrumpfungs- und Alterungsprozess eingeleitet, der auch durch Einwanderung nicht ausgeglichen wird. [6] Rein demographisch sinkt damit das Gewicht Europas in der Welt: Noch im Jahre 1900 lebten rund 25 % der Weltbevölkerung in Europa, gegenwärtig sind es knapp 11 %, und im Jahre 2100 werden es noch knapp 7 % sein (vgl. Tabelle 8.1) Der demographische »Gewinner« ist Afrika: 1900 lebten dort 8 % aller Menschen, gegenwärtig sind es 15 %, und im Jahre 2100 werden es 35 % sein.

Um 1900 war die Dominanz Europas in der Welt aber noch viel größer, als es im Bevölkerungsanteil zum Ausdruck kommt: Das ganze Afrika und weite Teile Asiens waren Kolonien europäischer Staaten. Industrialisierung war außerhalb Europas und Nordamerikas praktisch unbekannt oder im Frühstadium.

Am Vorabend des Ersten Weltkrieges drängten sich von sechs damaligen Weltmächten fünf auf dem europäischen Kontinent: Großbritannien, Frankreich und die drei Kaiserreiche Deutschland, Österreich-Ungarn und Russland. Die darin angelegte Spannung kam 1914 zur Entladung. Sie endete nach 1945 mit der Entmachtung und Teilung Europas und dem neuen Gegensatz zwischen den beiden Weltmächten USA und Sowjetunion. Diese bipolare Welt endete 1989 mit dem Fall der Mauer. Der Zerfall des Ostblocks und die Auflösung der Sowjetunion folgten.

Die Europäische Union hat sich durch die Aufnahme osteuropäischer Staaten bis an die Grenzen Russlands geschoben. Gleichzeitig zeichnet sich durch den Aufstieg Chinas und Indiens und die schnelle Industrialisierung Ostasiens eine neue Weltordnung ab. Darin werden selbst die USA ihre aus dem 20. Jahrhundert gewohnte Rolle kaum noch wahrnehmen können, und der künftige Einfluss Europas wird relativ stark sinken – unabhängig davon, wie es künftig staatsrechtlich verfasst ist.

Tabelle 8.1 Entwicklung der Weltbevölkerung nach Kontinenten und ausgewählten Ländern (in Mio.)

Quelle: United Nations Population Division.

Das für Europäer Verbindende lässt sich, wie oben geschehen, aus der gemeinsamen Geschichte ableiten. Es gibt aber kein wesenhaftes Substrat europäischer Identität, das jenseits von Religion, Demokratie, Marktwirtschaft und gemeinsamer Geschichte den Kitt für eine historisch zwingende staatliche Einheit Europas bilden könnte. Ulrich Greiner formuliert es so: »Man soll den Euro retten oder aufgeben: Es ändert nichts daran, dass Europa nie eine Einheit gewesen ist und nie eine sein wird. Es ist der Kontinent Michelangelos und Berlusconis, Kants und Robespierres, Mozarts und des Marquis de Sade. … Eine europäische Idee, die jetzt dazu herhalten soll, den herrschenden Ökonomismus zu maskieren, die gibt es nicht, und ich brauche sie nicht.« [7]

Europa und seine Völker

Historisches

Europa war nie eine staatliche Einheit, auch eine kulturelle Einheit war es nur bedingt. Ein einigendes Band war lange Zeit der in der Antike dominierende Einfluss der griechisch-römischen Kultur. Der zivilisatorische Fortschritt und die wesentlichen Kulturtechniken wanderten in Europa von Süden nach Norden und später von Westen nach Osten. Die damit verbundene Angleichung der Kulturtechniken führte aber nur bedingt zur Angleichung von Lebensstilen und Temperamenten der Völker. Diese kulturelle Grenze ist heute noch bei den Unterschieden zwischen den Nordländern und den Südländern des Euroraums fühlbar.

Ein einigendes Band war ferner das Christentum. Mit der Völkerwanderung und dem Zerfall des Weströmischen Reiches setzte aber allmählich eine Entfremdung zwischen dem römischen und dem griechischen Kulturkreis ein, der schließlich zum Schisma zwischen der römisch-katholischen und griechisch-orthodoxen Kirche führte. Das Oströmische Reich lebte noch lange Zeit die Einheit von Staat und Kirche. Der sich über Jahrhunderte hinziehende Untergang des Oströmischen Reiches fand schließlich 1453 mit der Eroberung von Konstantinopel durch die Türken seinen Abschluss. Der Schwerpunkt der griechisch-orthodoxen Kirche verlagerte sich nach Norden. 1547 erhob Iwan der Schreckliche mit der Krönung zum Zaren der ganzen Rus den Anspruch, der Herrscher des »Dritten Rom« zu sein. Die Grenze zwischen der römisch-katholischen und der orthodoxen Kirche kennzeichnet eine zweite heute noch spürbare kulturelle Grenze in Europa.

Durch die Reformation gab es im 16. Jahrhundert eine weitere Teilung im römisch-katholischen Teil Europas. Die neue Religionsgrenze durchschnitt – vor allem in Deutschland – Nationen und Völker und entwickelte sich schnell zu einer neuen kulturellen Grenze: In den protestantischen Teilen Europas machte seit dem 16. Jahrhundert die Volksbildung schnellere Fortschritte, Innovationstempo und Gewerbefleiß waren größer, und auch die Philosophie der Aufklärung verbreitete sich schneller. Das ging einher mit einem zeitlichen Vorsprung bei der Ausbildung demokratischer Regierungsformen.

Während sich die demographischen Gewichte in Europa seit der Völkerwanderung allmählich nach Norden und Osten in Richtung der germanischen und slawischen Völker verschoben, blieb die Staatenbildung in Europa von Volkstums- und Sprachgrenzen lange Zeit erstaunlich unberührt. Als Kirchen-, Wissenschafts- und Verwaltungssprache dominierte bis in die Neuzeit das Latein. Im Übrigen war Europa geprägt durch unzählige romanische, germanische und slawische Dialekte. Diese machten erst seit dem 15. Jahrhundert – mit dem Aufkommen des Buchdrucks und der Verbreitung einer breiteren Volksbildung – allmählich den heutigen Nationalsprachen Platz.

Natürlich gab es auch Volkstumskämpfe: Bereits im 5. Jahrhundert drangen die im heutigen Dänemark und Schleswig-Holstein ansässigen Angeln und Sachsen in das von den Römern verlassene Britannien ein, unterjochten die einheimische Bevölkerung oder verdrängten sie nach Wales und Schottland. Im 8. Jahrhundert begannen die Raub- und Eroberungszüge der skandinavischen seefahrenden Wikinger, die teilweise auch zu Ansiedlungen führten, z.B. der Normannen in Nordfrankreich. Die Normannen eroberten 1066 England, behielten aber ihre französischen Besitzungen, das führte zum 100-jährigen französisch-englischen Krieg.

Im östlichen Mitteleuropa verschob seit 900 die Ostkolonisation die Besiedlungsgrenze zwischen Deutschen und slawischen Stämmen allmählich immer weiter nach Osten. Eine Sprachenkarte aus der Zeit vor dem Zweiten Weltkrieg zeigt den bunten Flickenteppich, der dabei entstand.

Landes- und Staatsgrenzen wurden seit dem frühen Mittelalter bis ins 19. Jahrhundert recht unbekümmert verschoben, je nach dem Ergebnis dynastischer Entwicklungen oder kriegerischer Auseinandersetzungen. Dies änderte sich im späten 18. und mehr noch im 19. Jahrhundert. Überall erwachte das Nationalbewusstsein der Völker. Volkskulturen und Volkssprachen wurden wiederentdeckt. Unter den gebildeten Ständen ging die Verwendung des Französischen zurück, das im 17. Jahrhundert das Latein als europäische »lingua franca« abgelöst hatte und sich schließlich nur noch auf den Speisekarten wiederfand.

Es wuchs der Drang der Völker, in Nationalstaaten zu leben. Das begann im Jahre 1821 mit dem Aufstand der Griechen gegen die türkische Herrschaft. Serben, Rumänen und Bulgaren strebten ebenfalls nach der Loslösung aus dem Osmanischen Reich und nach eigenen Nationalstaaten und erreichten dies auch im Laufe des 19. Jahrhunderts. 1866 kam die staatliche Einheit Italiens, 1871 die Gründung des Deutschen Reiches.

Wie umfassend das Streben der Völker nach nationaler Unabhängigkeit war und keineswegs auf den blutigen Balkan beschränkt, zeigt das Beispiel Norwegens. 500 Jahre lang, seit 1397, hatte das Land entweder in einer Union mit Dänemark oder Schweden gelebt. 1905 entschied es sich für Selbständigkeit, die Union mit Schweden wurde aufgelöst.

Das Ende des Ersten Weltkrieges brachte die Auflösung der beiden Vielvölkerstaaten »Österreich-Ungarn« und »Osmanisches Reich«. Der Untergang des Kommunismus brachte 70 Jahre später dieselbe Entwicklung für die beiden letzten europäischen Vielvölkerstaaten Jugoslawien und Sowjetunion.

Ein besonders prägnantes Beispiel ist das tschechische Volk: Seit dem Jahre 895 gehörten Böhmen und Mähren zum ostfränkischen Reich, später zum Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation. Seit 1526 waren die Habsburgischen Kaiser auch Könige von Böhmen und Mähren. Das Land lebte also 1000 Jahre lang in nahezu ununterbrochener staatsrechtlicher Einheit zunächst mit dem Deutschen Reich und dann dem österreichischen Kaiserreich. Und trotzdem strebten die Tschechen mit Macht seit der Mitte des 19. Jahrhunderts die staatliche Unabhängigkeit an, die sie 1918 schließlich auch erreichten. Die Tschechoslowakei als eine Kunstgeburt der Pariser Vorortverträge bewährte sich allerdings genauso wenig wie Jugoslawien. Tschechen und Slowaken, obwohl so eng verwandt, wollen nicht in einem Staatswesen leben. Die Tschechen wollten nicht für die Slowaken zahlen, die Slowaken nicht von den Tschechen bevormundet werden. 1993 folgte die einvernehmliche Auflösung des Staatswesens. Selbst die Währung wurde damals getrennt.

Und dieser Prozess ist offenbar noch nicht zu Ende:

- – In Belgien halten es die Französisch sprechenden Wallonen und die Niederländisch sprechenden Flamen kaum noch miteinander aus. Nur noch im alleroberflächlichsten Sinne ist Belgien ein Staat.

- – Spanien kämpft mit Autonomie- und Unabhängigkeitsbestrebungen der Basken und Katalanen.

- – Nachdem Irland bereits 1921 das Vereinigte Königreich verlassen hatte, wachsen jetzt auch in Schottland die Bestrebungen für eine Unabhängigkeit. Bis zum Jahre 1707 war Schottland ein eigenes Königreich, das aber immer wieder in Personalunion vom König von England mitregiert wurde. Das Jahr 1707 brachte – gegen den Willen der Mehrheit der Schotten – eine vollständige Union mit England. Jetzt plant die in Schottland regierende Scottish National Party, ein Referendum über eine Unabhängigkeit von England abzuhalten.

Das Verhältnis der Völker

Man mag die mit der Auflösung des Ostblocks vollendete Organisation Europas in Nationalstaaten bedauern oder begrüßen. Sie ist eine lebendige Tatsache. Aus der knappen historischen Schilderung der europäischen Völkergeschichte wird klar, dass die Ordnung Europas in Nationalstaaten kein überständiger Restbestand des 19. Jahrhunderts ist, sondern eine in 2000 Jahren gewachsene Struktur und die lebendige Wirklichkeit des heutigen Europas. Die Zeit der Vielvölkerstaaten in Europa ist vorbei. Sie wurden vor allem von kleinen Völkern als Völkergefängnisse empfunden und haben sich sämtlich aufgelöst.

Für Dirk Schümer wirft der allmähliche Zerfall Belgiens die Frage nach einer »Belgisierung Europas« auf. Er fragt: »Hat ein Staat, dessen französischsprachiger Teil sich von der niederländisch sprechenden Bevölkerung gigantisch alimentieren lässt, aber deren Kultur und Historie ostentativ ignoriert, nicht seine Existenz verspielt? … Wie kann sich Europa als System der Vielsprachigkeit und kulturellen Offenheit begreifen, wenn an der Grenze seiner Hauptstadt eine militante Frankophonie ideologisch verklärt wird?« Er kommt zum Schluss: »Nationen sind nichts Ewiges, wohingegen Sprachen und Traditionen sich als ungeheuer zählebig erweisen.« [8]

Viele Ideologen einer Weltgesellschaft und viele Freunde eines vereinten Europas möchten gerne den Nationalstaat in die Ecke des historisch Überholten drücken. An der gemeinsamen europäischen Währung interessiert sie vor allem der Beitrag, den sie sich davon für dieses Ziel erhoffen. Ein weltbürgerlicher Menschenrechtspatriotismus ist zwar als ethische Haltung ehrenwert. [9] Aber die moralische Identität, die er stiften kann, sollte weder in Gegensatz zur Identität der Völker gebracht werden, noch kann er diese ersetzen. Jürgen Habermas zum Beispiel opfert die historische Tiefendimension des europäischen Nationalstaats seinem persönlichen Utopieentwurf, wenn er mit kritischem Bezug auf Hermann Lübbe [10] schreibt: »Aus einer dem 19. Jahrhundert verhafteten Perspektive drängt sich die bekannte ›no demos‹-Antwort auf: Es gebe kein europäisches Volk; daher sei eine politische Union, die ihren Namen verdient, auf Sand gebaut. Dieser Interpretation möchte ich eine bessere entgegensetzen: Die anhaltende politische Fragmentierung in der Welt und in Europa steht im Widerspruch zum systemischen Zusammenwachsen einer multikulturellen Weltgesellschaft und blockiert Fortschritte in der verfassungsrechtlichen Zivilisierung der staatlichen und gesellschaftlichen Gewaltverhältnisse.« [11]

Habermas verfehlt einen entscheidenden Punkt: Völker sind Völker nicht aus objektiven, von außen zensierbaren oder zu beurteilenden Gründen, sondern weil sie sich aus Gründen der Sprache, der Kultur, der Ethnie oder der gemeinsamen Geschichte als solche empfinden. Und sie empfinden sich auch dann als solche, wenn dieses Empfinden von Intellektuellen als rückständig und tendenziell zivilisationsfeindlich gebrandmarkt wird.

Eine zentrale Rolle für das Gefühl von Identität und Zusammengehörigkeit unter den Völkern spielt die Sprache. Eine gemeinsame Sprache ist auch nötig für die internatonale Kommunikation unter den Eliten. Bis ins 17. Jahrhundert, in der Wissenschaft noch länger, war die »lingua franca« Europas das Latein gewesen. Für die Diplomaten und die bessere Gesellschaft Europas wurde es nach dem Dreißigjährigen Krieg durch das Französische abgelöst. Das verblasste seit Ende des 18. Jahrhunderts. Für die Wissenschaft wurde Deutsch im Verlauf des 19. Jahrhunderts zur beherrschenden Sprache: Um 1920 erschienen 50 % aller wissenschaftlichen Publikationen in der Welt auf Deutsch.

Seit dem Zweiten Weltkrieg – und immer noch zunehmend – hat sich Englisch in seinen unterschiedlichen Schattierungen zur »lingua franca« nicht nur der Welt, sondern auch Kontinentaleuropas entwickelt. Es ist die Arbeitssprache in den meisten Großkonzernen, in allen internationalen Organisationen, in der Europäischen Kommission und bei der Europäischen Zentralbank. Als mittelbare Folge geht überall in Europa, auch in Frankreich und Deutschland, die Kenntnis der Sprache der Nachbarn zurück. Damit sinken aber auch die Möglichkeit und das Interesse, an der Kultur des Nachbarn teilzunehmen. Zunehmend konzentrieren sich die Völker auf zwei Pole:

- – Leben in der spezifischen Kultur des eigenen Sprachraumes: Das umfasst Politik, Literatur, Philosophie, Theater und die meisten Massenmedien, eigentlich die gesamte Selbstverständlichkeit des täglichen Umfeldes.

- – Teilnahme an der über die englische Sprache vermittelten internationalen angelsächsisch geprägten Zivilisation. Das umfasst stetig wachsende Teile der Arbeitswelt und der Wissenschaft.

Das Zusammenleben der Völker in Europa wird bestimmt

- – von der immer weiter wachsenden Dominanz des Englischen bei allen pragmatischen Anforderungen, die das Leben für grenzüberschreitende Aktivitäten stellt,

- – und von ständig zunehmender Unkenntnis über die Lebenswelt und Nationalkultur der Nachbarn, die eine andere Sprache sprechen.

Das Ganze wird unterstützt durch eine Bildungspolitik, in der die klassische Allgemeinbildung, also die Kenntnis

- – lebender und toter Sprachen jenseits des Englischen

- – der Religion, Philosophie

- – der klassischen Literatur

- – der älteren Geschichte (alles vor dem 20. Jahrhundert)

immer mehr abnimmt. Damit verliert sich in der jüngeren Generation mehr und mehr die Kenntnis der Gegenstände, die das Ferment der Gemeinsamkeiten in der Kultur Europas bilden.

Der französische Historiker Pierre Nora sagt dazu: »Die humanistische Kultur – Latein, Griechisch, Geschichte, Philosophie, Sprachen  – ist am Ende. Sie einte einst die europäischen Eliten, aber sie ist im Verschwinden begriffen.… Es gibt viele lokale und nationale Erfolge, aber es gibt keine europäische Öffentlichkeit, weil eine echte, von der Mehrzahl der Europäer geteilte Wertegemeinschaft fehlt.« [12] Natürlich tritt Neues an dessen Stelle, z.B. internationale Sportereignisse oder Gesangswettbewerbe, die Internationale der Smartphone-Benutzer und der Facebook-Mitglieder etc. Aber das ist nicht dasselbe, und es stützt auch nicht die spezifisch europäische Identität.

Besonders gut lässt sich diese Entwicklung am deutsch-französischen Verhältnis studieren. Das kulturelle und persönliche Desinteresse am großen Nachbarn Deutschland war in Frankreich immer schon ausgeprägt. Die damit verbundene Unkenntnis hat in den letzten Jahrzehnten nicht abgenommen, sondern zugenommen. Da aus dem Geschichtsunterricht und den Medien im Wesentlichen die Gräuel der Nazizeit und die Furchtbarkeit der deutschen Militärmaschine hängenbleiben, haben sich auch die Klischees im Deutschlandbild der Franzosen nicht verringert, sondern eher verfestigt. [13]

Die Völker sind unterschiedlich und sie sollen unterschiedlich sein dürfen. [14] Warum sollen die Franzosen so viel arbeiten wie die Deutschen? Warum sollen sie nicht andere soziale Gebräuche und andere Regeln zur Konfliktlösung haben? Warum ist es schlimm, wenn dazu etwas mehr Inflation gehört? Die Franzosen müssten dazu allerdings aufhören, den Wechselkurs von Währungen und die Ratingurteile amerikanischer Agenturen als Sieg oder Niederlage in einer internationalen Wirtschaftsolympiade zu interpretieren. Und sie sollten ihre nationale Besessenheit mit Rangfragen nicht zum Entscheidungskriterium in Fragen der Währungs- und Wirtschaftspolitik machen. Das war das Grundmissverständnis an der Wiege des Euro: Die Franzosen wollten ihn, um endlich die als peinlich und erniedrigend empfundene Stärke der deutschen Währung abzuschaffen. Die Deutschen wollten ihn, weil sie glaubten, damit könne man Frankreich in die so begehrte politische Union mit Deutschland führen.

Die Zahlungsbilanz- und Schuldenkrise im Euroraum hat dazu geführt, dass antideutsche Klischees und Vorurteile nicht nur in Frankreich, sondern mehr noch in Italien und besonders ausgeprägt in Griechenland [15] wieder stärker in den Vordergrund gerückt sind. Der Umstand, dass Deutschland Garantien und Hilfen zur Überwindung der Schuldenkrise an Bedingungen knüpft, weckt offenbar Abhängigkeits- und Ohnmachtsgefühle, die sich unmittelbar in mehr Abneigung gegen Deutschland und die Deutschen umsetzen. Die indirekte Folge der gemeinsamen Währung ist insoweit nicht die beabsichtigte Stärkung des freundschaftlichen Bandes unter den Völkern Europas, sondern das genaue Gegenteil. Nikolas Busse nennt als »vielleicht bedrückendste Begleiterscheinung der Euro-Krise die Renaissance des Vorurteils. Hemmungslos schlagen sich die europäischen Völker charakterliche Zerrbilder um die Ohren, die man in dieser Ballung lange nicht gehört hat.« [16]

Eine besondere Schwierigkeit stellt sich für das deutsch-französische Verhältnis. Dieses hatte seit Beginn der fünfziger Jahre davon gelebt, dass die europäische Integration die stärkere Wirtschaftskraft Deutschlands einband und indirekt dem politischen Einfluss Frankreichs dienlich machte. Als ehemalige Siegermacht, mit Nuklearbewaffnung und ständigem Sitz im Sicherheitsrat, konnte Frankreich international jene Rolle spielen, die das vielfältig eingebundene, nicht gänzlich souveräne Westdeutschland weder ausfüllen konnte noch wollte.

Nach der Vorstellung der französischen Politik sollte der Machtzuwachs, den Deutschland 1990 mit der Wiedervereinigung erfuhr, durch den deutschen Verzicht auf die D-Mark und den Übergang zur gemeinsamen Währung kompensiert werden. Das Kalkül ging aus den dargelegten Gründen gründlich schief. Stattdessen haben die wachsenden Schwierigkeiten, die auch Frankreich mit der gemeinsamen Währung hat, das deutsche wirtschaftliche und finanzielle Übergewicht weiter verschärft.

Michaela Wiegel analysiert: »Frankreich will sich nicht als gewöhnliche Mittelmacht verstehen, die im internationalen Vergleich zurückfällt. Das gilt insbesondere im Verhältnis zu Deutschland, dessen wirtschaftliche Überlegenheit Frankreich bereitwillig akzeptierte, solange es die Rolle des Vormunds spielte. Aber gegen die Aussicht, in Europa nicht mehr gleichberechtigt im deutsch-französischen Duo, sondern allenfalls als Anführer einer ökonomisch abgehängten Südliga zu agieren, sträubt es sich.« [17] Das bewog Nicolas Sarkozy dazu, seit Anfang 2012 sehr betont und in fast schon übertriebener Weise das deutsche Wirtschaftsmodell als Vorbild herauszustellen  – bis hin zu gemeinsamen Wahlkampfauftritten mit Angela Merkel. Ein Erfolg dieser Strategie in den Umfragen zeigte sich allerdings nicht, und die Unterschiede in den persönlichen Temperamenten und den dahinter stehenden Kulturen wurden dadurch eher betont als überbrückt. [18]

Das deutsch-französische Verhältnis hatte in Mitteleuropa seit dem Dreißigjährigen Krieg immer wieder alle Konflikte beherrscht. Die dauerhafte Aussöhnung und institutionell gefestigte Zusammenarbeit dieser beiden Staaten, mögen sich nun die Völker füreinander interessieren oder nicht, ist seit 60 Jahren zu Recht der Kern des europäischen Projekts. Es war zwar ein schwerer Fehler, in der EU ohne politische Union eine gemeinsame Währung einzuführen. Es wäre aber jetzt ein Fehler, ohne äußerst zwingende Gründe die Währungsunion ausgerechnet an der Nahtstelle zwischen Deutschland und Frankreich wieder aufzutrennen.

Ich teile zwar einen großen Teil der von Hans-Olaf Henkel geäußerten Kritik an der Konstruktion und der gelebten Praxis der europäischen Währung. [19] Seinen Vorschlag, das Währungsgebiet in einen Süd-Euro unter Führung Frankreichs und einen Nord-Euro unter Führung Deutschlands aufzuteilen, kann ich jedoch nicht unterstützen. Rein sachlich kann man dafür gute Gründe anführen, aber die damit verbundene Demütigung Frankreichs sollte Deutschland nicht leichtfertig ins Werk setzen. Die richtige Strategie für Deutschland gegenüber Frankreich ist es vielmehr, zu den vereinbarten Regeln und Strukturen der Währungsunion einschließlich des No-Bail-Out-Prinzips möglichst schnell zurückzukehren und daran strikt festzuhalten. Frankreich wird sich entweder mit Erfolg anpassen, oder es wird selbst entscheiden, währungspolitisch einen anderen Weg zu gehen.

Wie das ausgeht, ist aus meiner Sicht ganz ungewiss. Walter Russel Mead prognostiziert für Frankreich »eine Strategie der subversiven Kooperation … nämlich dafür zu sorgen, dass die neuen Regeln solide genug aussehen, um Deutschland zufriedenzustellen, aber gleichzeitig genug politischen Spielraum zu lassen, um die europäische Wirtschaft nach französischen Wünschen zu gestalten … Weder wollen die Franzosen nach deutschem Vorbild leben noch wollen die Deutschen in einer Währungsunion französischen Wünschen folgen.« [20]

Das ist wohl wahr, und wahr ist auch, dass die deutsch-französischen Unterschiede zugleich einen allgemeinen Unterschied zwischen den Nord- und den Südstaaten der Währungsunion widerspiegeln. Die Mentalität des Südens, die so angenehm berührt, wenn man dort im Sommer Ferien macht, verträgt sich nicht immer mit dem linearen Effizienzdenken des Nordens. Riskant bleibt die in der Währungsunion implizierte Annahme, die aber die Voraussetzung ihres Funktionierens ist, dass künftig der Süden ähnlich funktioniert wie der Norden. [21]

Langfristig entscheidet sowieso nicht die Ökonomie, sondern die Demographie! Tony Corn mahnt aus amerikanischer Sicht: »Statt zu versuchen, aus Griechen Deutsche zu machen, sollten die heutigen Deutschen lieber mehr deutsche Kinder zeugen. Kürzlich hat Nicolas Sarkozy die Franzosen aufgefordert, in ihrer Arbeit ›deutscher‹ zu werden. Es ist höchste Zeit, dass Angela Merkel nun ihrerseits die Deutschen auffordert, ›französischer‹ zu werden, und zwar beim Nachwuchs.« [22]

Die deutsche Flucht nach Europa

Bei der Verabschiedung des zweiten Hilfspakets für Griechenland sagte Angela Merkel im Deutschen Bundestag, Risiken müsse sie gelegentlich eingehen, Abenteuer aber verbiete ihr der Amtseid. [23] Für ein Abenteuer hielt sie es offenbar, das Hilfspaket abzulehnen und eine Insolvenz Griechenlands ins Auge zu fassen. Umgekehrt wird ein Schuh draus: Ein Abenteuer war es, eine Währungsunion ohne politische Union zu beginnen, ein Abenteuer war es, alle relevanten Regeln des Maastricht-Vertrages zu brechen, und ein Abenteuer war es, im Mai 2010 in eine »Rettung« Griechenlands einzusteigen, ohne einen Überblick zu haben und das Ende absehen zu können. Auch Angela Merkel ist offenbar die Gefangene jenes deutschen Nachkriegs-Denkstils, wonach nur ein letztendliches Aufgehen Deutschlands in Europa Deutschland vor sich selbst und die Welt vor Deutschland retten könne. Dieser Denkstil hat uns in ein Abenteuer mit ungewissem Ausgang geführt, und er blockiert jetzt die deutsche politische Klasse bei der Suche nach Auswegen. [24] Zu befürchten steht, dass Deutschland in dieser Lage seine Interessen (und die der übrigen Nordstaaten) nicht mit der nötigen Energie verfolgt.

Hans Willgerodt analysiert: »Der deutsche Anteil (an den Verbrechen Europas) war so groß, dass in Deutschland ein für jede Nation normales nicht aggressives Selbstbewusstsein offenbar einen kaum heilbaren Schaden genommen hat. Die Deutschen fliehen auch aus den guten und bewundernswerten Teilen ihrer Kultur, eine Erscheinung, die dem klugen und ganz anders eingestellten Franzosen de Gaulle Sorgen gemacht haben soll. Zur Zeit wird den Deutschen von ihrer Regierung und vielen Europapolitikern eingeredet, sie müssten ständig bußfertig auf dem Weg nach Europa sein und bleiben, um ihre eigene Nationalität in einer solchen für Europa zu ertränken.« [25]

Insbesondere in den Medien nimmt diese Tendenz die seltsamsten Ausdrucksformen an: Der Engländer Peter Watson hatte im Jahre 2010 eine profunde Geistes- und Kulturgeschichte Deutschlands der letzten 300 Jahre geschrieben. Unter dem Titel »Der deutsche Genius« erschien sie auch auf Deutsch. [26] Sie fand aber in den deutschen Medien kaum Resonanz, sondern wurde geradezu totgeschwiegen. Schon der Titel war offenbar für den Mainstream-Geschmack der deutschen Journalisten zu positiv geraten. [27] Georg Paul Hefty äußerte kürzlich zur deutschen Einwanderungspolitik, das Nachkriegsdeutschland »war moralisch so diskreditiert, dass es sich nie so anstellen konnte wie die klassischen Einwanderungsländer mit ihren Quoten und Noten« [28] – so als ob Krieg, Holocaust und Vertreibung es den Deutschen moralisch auferlegt hätten, passiv zu dulden, wer sich in ihrem kleiner gewordenen Land sonst noch ansiedeln will. [29]

Die in Deutschland seit sechs Jahrzehnten besonders ausgeprägte Begeisterung für Europa ist nicht zu erklären ohne die moralische Last der Nazizeit. Allerdings ist dieser Impuls, 67 Jahre nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs, kein sonderlich guter Kompass für Fragen der gemeinsamen Währung und des Zusammenlebens in Europa. Unsere Partner merken aber diese Schwäche: »Die Verbrechen der Vergangenheit werden kühl und berechnend zum Zweck der moralischen Erpressung instrumentalisiert.« [30] Der sozialistische Präsidentschaftskandidat François Hollande kritisierte im französischen Wahlkampf die »Unterwerfung« von Nicolas Sarkozy gegenüber Angela Merkel. Er nannte in diesem Zusammenhang als sein Vorbild die hingerichteten Resistance-Kämpfer seiner Heimatstadt Tulle, die die »Ehre« Frankreichs gerettet hätten. »Es ist ihr Kampf, der mich heute erhellt.« [31]

Was ist ein Scheitern Europas?

Die Eurokrise hatte mit einer Reihe von Vertragsbrüchen begonnen und wird von deren Fortsetzung begleitet. »Hellhörig muss man aber werden«, so der Verfassungsrichter Udo di Fabio, »wenn auf die Vorhaltung eines Vertragsbruchs entgegnet wird, dass die Einhaltung der Verträge praktisch nicht möglich sei, ohne dasjenige zum Einsturz zu bringen, was die Bestimmungen zur Währungsunion erreichen wollen: einen gemeinsamen Währungsraum«, [32] und dann zur Verteidigung des Vertragsbruchs die Drohung kommt: »Scheitert der Euro, dann scheitert Europa.«

Was ist »Scheitern«? Man kann bei einem Examen scheitern, eine Existenzgründung kann scheitern, eine Ehe kann scheitern, ein Rettungsversuch der Bergwacht kann scheitern. Misserfolge können tragisch sein, aber das Leben geht weiter. Das Gegenteil von Scheitern ist der Erfolg. Europa ist erfolgreich,

- – wenn Frieden herrscht,

- – wenn in den Ländern Europas die Demokratie stabil bleibt bzw. sich weiter festigt,

- – wenn die Menschen aus eigener Kraft ihre Lebensverhältnisse verbessern können, Arbeit finden und von den Früchten ihrer Arbeit leben können.

Andere Erfolgsmaßstäbe für Europa finde ich nicht. Denn die Zeit für militärische Eroberungen, den Erwerb neuer Kolonien oder andere Methoden des äußerlichen Machtzuwachses ist zum Glück vorbei. Brauchen wir für irgendeines dieser Ziele in ganz Europa oder in Teilen Europas eine gemeinsame Währung? Natürlich nicht, sie mag manchem nützlich vorkommen, aber sie ist nicht zwingend. Bedeutet für irgendein Land im Euroraum die – freiwillige oder erzwungene – Rückkehr zu einer nationalen Währung eine Gefährdung der obigen drei Erfolgsmaßstäbe? Sicherlich nicht. Selbst eine Rückkehr Griechenlands zur Drachme würde dort nicht den Frieden gefährden und auch nicht die Demokratie. Möglicherweise würden sich sogar die Chancen der meisten Griechen, ihr Leben zu gestalten, verbessern. Aber darüber mögen die Ökonomen streiten. Die drohende Rede vom »Scheitern Europas« arbeitet, wie es in der Politik leider häufig vorkommt, in schlampiger Sprache mit einer unscharfen Begrifflichkeit.

Der Frieden in Europa war in der Vergangenheit traditionell gefährdet worden durch die Expansionsgelüste der großen europäischen Mächte, zuletzt durch den Ost-West-Konflikt. Das ist vorbei. Das von der Währung ganz unabhängige Sicherheitsnetz der NATO umfasst mittlerweile ganz Europa außer den GUS-Staaten und Teilen des ehemaligen Jugoslawiens. Die einzige Gefahrenquelle für den Frieden in Europa sind seit dem Fall des Eisernen Vorhangs Bürgerkriege und ethnische Auseinandersetzungen. Diese finden meist sogar in einem Gebiet mit einheitlicher Währung statt. So war es im jugoslawischen Bürgerkrieg und beim russischen Bürgerkrieg in Tschetschenien. Auch die kriegerischen Auseinandersetzungen um Georgien und die übrigen Unruhen im Kaukasus hatten und haben mit Währungsfragen nichts zu tun.

Ein Bedingungsgefüge zwischen Euro und Demokratie oder gar ein Gefährdungszusammenhang zwischen beiden ist selbst bei größter geistiger Anstrengung ebenfalls nicht erkennbar. Staaten können den Euro einführen oder wieder abschaffen. Sie können ihr Währungsgebiet definieren, wie sie wollen, allein oder gemeinsam mit anderen. Ganz unterschiedliche Währungsregime sind mit Demokratie vereinbar. Demokratisch kann sogar die Auflösung eines Währungsgebiets sein, wie es bei der Teilung der Tschechoslowakei geschah.

Schließlich gilt, dass Wohlstand, Wachstum und Beschäftigung zwar viel mit einer stabilen Währung zu tun haben, aber gar nichts mit der Größe des Währungsgebiets und mit der Frage, ob es sich bei der betreffenden Währung um eine nationale Währung oder den Euro handelt. Das hat die empirische Analyse in Kapitel 3 sehr klar gezeigt, so wie das auch alle logischen Überlegungen tun.

Denen, die vor einem »Scheitern Europas« warnen, kommt man allerdings mit Logik und Empirie nicht bei. Sie verstehen nämlich unter »Europa« nicht die konkrete historisch gewachsene Völkergemeinschaft auf diesem Kontinent mit ganz unterschiedlichen Entwicklungsoptionen. Sie verstehen unter »Europa« vielmehr einen historischen Prozess, der mit Robert Schumann und Konrad Adenauer begann und aus ihrer Sicht zu einem bestimmten Ziel führen soll, nämlich den Vereinigten Staaten von Europa. Alles, was die europäische Entwicklung diesem Ziel näher zu bringen scheint, ist gut. Darum ist der Euro gut, und er wird umso besser, je mehr Länder ihn einführen. Darum ist aber auch alles, was den Euro gefährdet, schlecht. Jeder Austritt aus der Eurozone, etwa durch ein überfordertes Griechenland, ist aus dieser Sicht schlecht. Die gemeinsame Währung wird nicht aus dem Blickwinkel der ihr immanenten Logik betrachtet, sondern ausschließlich als Vehikel für einige weitere Schritte Richtung »Vereinigte Staaten von Europa« angesehen.

Diese Art von europäischer Eschatologie, deren prominentester Vertreter Helmut Kohl ist, hat sich vollständig gegen jede logische oder empirische Überprüfung immunisiert. Sie ist zur reinen Ideologie geworden. Leider hängen die deutschen Parteien mehr oder weniger alle dieser Ideologie an – so kann man auch Demokratie suspendieren. [33] Die pauschale Letztbegründung dieser Ideologie lautet: »Nie wieder Krieg.« [34] Alle Ideologien haben eins gemeinsam: Sie haben sich durch den Kranz ihrer Definitionen und Setzungen mit Erfolg gegen Einwände aus der Wirklichkeit abgesichert. Sie spielen die Rolle einer Religion oder eines Religionsersatzes. Das macht ihre Befürworter gegen Argumente immun. Dirk Schümer meint zu dieser ideologischen Erstarrung der europäischen Idee: »Nichts in der Geschichte ist so fragil wie eine gute Idee von gestern, die nicht mehr funktioniert. Darum wirkt Kohls Europa-Predigt auch so hilflos.« [35]

Diejenigen, die jede Diskussion um den Euro oder einen Austritt Griechenlands mit einem »Scheitern Europas« in Verbindung bringen, argumentieren letztlich wie Erich Honecker, der kurz vor dem Fall der Mauer sagte: »Vorwärts immer, rückwärts nimmer.« Wer so denkt, offenbart ein profundes Misstrauen in die natürliche Stabilität der europäischen Integration und gegen die Vernunft der Europäer überhaupt. Georg Paul Hefty fasst diese Position in Worte, indem er gegen den Austritt Griechenlands aus dem Euro wie folgt argumentiert: »Wenn Griechenland ausfällt, fällt es um 12 Jahre zurück, in das Jahr 2000 – und um wie viele Jahre fallen die anderen Mitgliedstaaten der Eurozone zurück? Sie würden den dreifachen Beweis liefern, dass sie erstens nicht fähig sind, einen Aufnahmeantrag objektiv zu beurteilen (was jegliche künftige Erweiterung des Euroraumes fragwürdig machte), zweitens nicht fähig sind, auch nur einen kleinen Partner durchzubringen (geschweige denn eines Tages einen etwas größeren), und drittens unfähig sind, die Verwirklichung ihrer politischen Visionen unumkehrbar zu machen.… Wäre die Dauerhaftigkeit der EU einmal in ihren Fundamenten erschüttert, dann fiele diese Weltgegend jedoch nicht in das Jahr 2011 oder 2001 zurück, sondern in die Jahre 1991, 1981 oder noch weiter.« [36] Der Euro wird von den Ideologen des europäischen Bundesstaats mit solcher Argumentation zur Symbolpolitik missbraucht. Dabei ist er nur »eine Währung, nicht mehr und nicht weniger, er funktioniert mit mehr oder weniger Mitgliedern, und er ist nicht Europa«. [37] Samuel Brittan urteilt kühl zur ganzen Europabegeisterung: »But one mindless slogan uttered too often is that the solution to problems is more ›Europe‹ rather than less.« [38]

Europa in der Welt

Der Homo sapiens bevölkert seit ca. 200 000 Jahren diese Welt. Aber in den letzten 200 Jahren haben

- – die Explosion der Weltbevölkerung,
- – die globalen Umweltfragen,
- – die Verkürzung der Reisezeiten,
- – die modernen Kommunikationsmittel,
- – der Handel
- – und die Wanderungen der Menschen

das Antlitz der Erde mehr verändert als in den 200 000 Jahren zuvor. Wir leben in einer Weltgesellschaft und können immer mehr Probleme auch nur auf dieser Ebene lösen. Den »Weltstaat« wird es zwar niemals geben, aber immer mehr Organisationen und Einheiten, die Staaten und Staatengruppen für bestimmte Zwecke zu gemeinsamem Tun zusammenschließen. Das geschieht mal global, mal regional, mal für wirtschaftliche und mal für andere Zwecke. Ich zähle einige auf, die für Deutschland und Europa Bedeutung haben:

- – die UNO
- – der Internationalen Gerichtshof (IGH)
- – Interpol
- – die Weltbank
- – der IWF

- – die Bank für internationalen Zahlungsausgleich (BIZ)

- – die OECD

- – die International Labor Organisation (ILO)

- – die World Trade Organisation (WTO)

- – der Weltpostverein (WPV)

- – der Internationale Luftfahrtverband (IATA)

- – die OPEC
- – die NATO
- – der Europarat
- – die EU

Die Liste ist unvollständig. Anzahl und Aufgaben der internationalen Organisationen für unterschiedlichste Zwecke ändern sich ständig. Sie werden unterlegt und ergänzt durch ein ständig wachsendes Netz internationaler Abkommen und Regulierungen. Viele staatliche Aufgaben werden an solche Organisationen delegiert. Viele internationale Vereinbarungen binden nationales Recht. Viele Vorschriften und Regulierungen kommen direkt und indirekt aus dem internationalen Bereich. Die EU ist ein Teil des internationalen Netzwerks, sie bündelt bestimmte Aufgaben für ihre Mitglieder und vertritt sie in bestimmten Fragen nach außen, z.B. bei Handelsverträgen.

Die Weltgesellschaft lebt, sie entwickelt sich weiter, Europa und seine Staaten sind ein Teil von ihr. Dabei wird es nie gelingen, alle Zuständigkeiten und Abgrenzungen verlässlich festzulegen. Wo immer die Staaten Europas einen Vorteil im gemeinsamen Auftreten sehen, sollten sie ihre Kräfte bündeln. Unter anderem dazu gibt es ja die Europäische Union. Richtige Bündelung stärkt den Einfluss Europas und dient dem Interesse der Mitgliedsstaaten. Eine gemeinsame Handelspolitik gibt es schon. Eine gemeinsame Verteidigungspolitik wird durch die NATO sichergestellt. Auch in internationalen Energie- und Umweltfragen sollte Europa bzw. die EU möglichst gemeinsam auftreten. Die internationale Regulierung der Finanzmärkte ist ein weiteres Feld für notwendiges gemeinsames Agieren. Die oft eingeforderte »Bürgernähe« wird man von der EU dabei ebenso wenig erwarten können wie von der UNO, der WTO oder der OECD. [39] Den europäischen Superstaat brauchen wir für die Erfüllung gemeinsamer Aufgaben aber nicht. Globalisierung und Kleinstaaterei schließen sich nicht aus, sondern ergänzen sich wunderbar, und die kleinen Länder wollen die europäischen Großstaaten auch gar nicht zurückhaben. [40] Die Mitgliedsstaaten der EU können souveräne Völkerrechtssubjekte bleiben, ohne die Funktionsweise der EU zu beeinträchtigen. Der wirtschaftliche Erfolg von Staaten in der Welt hängt nicht ab von der Größe des Landes, sondern von der Flexibilität, Effizienz und Innovationskraft seiner Wirtschaft. Deshalb liegen kleine flexible Nationalstaaten wie die Schweiz und Schweden weltweit an der Spitze des Wohlstandes.

Ordnungsbilder für Europa

Wie schon in den Kapiteln 2 und 3 dargestellt, war das ursprüngliche Ordnungsbild der EWG der auf Subsidiarität angelegte Gemeinsame Markt. Der Abbau aller internen Handelsschranken, die Harmonisierung des Wettbewerbsrechts, einheitliche Zölle nach außen und die Niederlassungsfreiheit im gemeinsamen Wirtschaftsraum sollten die wirtschaftlichen Beziehungen intensivieren und den Wohlstand für alle stärken. Das wurde ein durchschlagender Erfolg, der sich stufenweise mit der Ausdehnung der Mitgliedschaft auf immer mehr Länder erstreckte.

Die dadurch erreichten Wohlstandsgewinne waren für die Altmitglieder der Währungsunion aber schon in den siebziger Jahren abgeschlossen. Danach fand eine weitere regionale Annäherung nicht mehr statt, auch hatte die EU keinen Wachstumsvorsprung mehr. Das war auch theoretisch erklärbar: Nach der Herstellung des Gemeinsamen Marktes ergaben sich verbleibende Abweichungen im Wesentlichen aus Unterschieden der Wirtschaftsstruktur, der Arbeitsproduktivität und der Ausschöpfung des Beschäftigungspotentials.

Philipp Bagus analysiert: »Die Geschichte der europäischen Integration lässt sich als ein beständiges Ringen zwischen zwei Richtungen lesen: einer liberalen und sozialistischen Vision Europas. Je nach Kräfteverhältnis neigt die Entwicklung mehr in die eine oder in die andere Richtung. Die liberale Seite hält für ein friedliches und blühendes Europa nur eines erforderlich: Freiheit. Waren, Dienstleistungen, Kapital und Menschen sollen ungehindert Grenzen überqueren können. Private Eigentumsrechte sind geschützt.« Diese Auffassung wurzelt in der englisch-schottischen Aufklärung, die bei richtigen Rahmenbedingungen auf eine spontane Ordnung von unten setzt. Die von Bagus »sozialistisch« genannte Alternative läuft auf eine zentrale Lenkung zu, die eine Festung Europa aufbaut. Dies Alternative steht in jener rationalistisch-französischen Geistestradition, die Friedrich August von Hayek »szientistisch« nannte. Wilhelm Röpke meinte dazu in den fünfziger Jahren: »Wenn wir versuchen wollen, Europa zentralistisch zu organisieren, einer planwirtschaftlichen Bürokratie zu unterwerfen und gleichzeitig zu einem mehr oder weniger geschlossenen Block zu schmieden, so ist das nicht weniger als ein Verrat an Europa.« [41]

Die Ökonomik eines David Hume und eines Adam Smith führte geradewegs zu Friedrich August von Hayek und zur ordoliberalen Freiburger Schule. [42] Dies war auch das Ordnungsbild der deutschen Verhandlungsführer unter Alfred Müller-Armack, als es 1957 um die Herstellung eines Gemeinsamen Marktes ging. Die Logik dieses Ordnungsbildes steht quer zu merkantilistischen und staatsinterventionistischen Traditionen, wie sie vor allem Frankreich prägen. Sie steht auch quer zur marxistischen und sozialistischen Tradition. Allerdings ist sie gut vereinbar mit der Marktwirtschaft skandinavischer Prägung.

In dieser Tradition argumentiert der wissenschaftliche Beirat beim Bundeswirtschaftsministerium:

»Man braucht … keinen im Europarecht verankerten Zwang zum Abbau von Defiziten oder Überschüssen in der Leistungsbilanz einzelner Mitgliedstaaten. … Die Wurzel des Problems zu finden, ist nicht schwer. Wenn der institutionelle Rahmen den Marktkräften auf den Produktmärkten und Arbeitsmärkten genügend Raum lässt, werden die Wirtschaftskraft und insbesondere der Export dieser Mitgliedstaaten die Balance wiederherstellen. Die nötigen Reformen der Produktmärkte, der Arbeitsmärkte und der Kapitalmärkte können durch europäische Richtlinien und Verordnungen begleitet werden. Welche konkreten Schritte für die einzelnen Länder erforderlich sind, lässt sich nicht in einem festen Regelwerk bestimmen. Daher sollen die nötigen strukturellen Reformen auf der Ebene einzelner Mitgliedsländer der EWU dem Prinzip der Subsidiarität entsprechend in nationaler Verantwortung bleiben. Wichtig ist jedoch, über bindende fiskalpolitische Regeln und über die Wirkung von Zinssignalen Anreize dafür zu schaffen, die nötigen Reformen einzuleiten.« [43]

Das Ausmaß der fiskalischen Umverteilung in der Wirtschaftsgemeinschaft ist bislang noch begrenzt. Es stehen der EU ja nur die Einnahmen aus den verschiedenen Eigenmitteln von insgesamt rd. 1 % des BIP der EU zur Verfügung. Eine Transferunion ist das sicherlich noch nicht. Gleichwohl ist der Nettobeitrag Deutschlands in absoluten Zahlen gerechnet beträchtlich. Er summiert sich über die letzten 20 Jahre auf rd. 170 Mrd. € auf, das entspricht rd. 45 % der Transfers zu den Nettoempfängern. [44] Gegenwärtig steht noch nicht fest, ob die umfangreichen Bürgschaften, Belastungen und Verpflichtungen, die Deutschland seit Beginn der Schulden- und Zahlungsbilanzkrise des Euroraumes auf sich genommen hat (vgl. Kapitel 4, Abschnitt Die deutsche Gesamthaftung: Risiken und Wahrscheinlichkeiten), der Einstieg in eine Transferunion sein werden. Die Wahrscheinlichkeit dazu ist seit dem zweiten Griechenlandpaket jedenfalls gewachsen.

Das abstrakt so einleuchtende Subsidiaritätsprinzip – die EU ist zuständig für die Sicherung des Wettbewerbs auf funktionierenden Märkten, alles andere regeln die Mitgliedsstaaten – hat in der Praxis eine ständige Ausdehnung der Aktivitäten der EU-Kommission nicht verhindert. [45] Vieles ist dabei auch eine Interpretationsfrage. Richtig bleibt das Subsidiaritätsprinzip gleichwohl, auch wenn es immer wieder konkret mit Leben gefüllt und gegen unsinnige Attacken aus Brüssel verteidigt werden muss. [46] Die Währungsunion brachte der EU mit dem Stabilitätspakt grundsätzlich auch eine Zuständigkeit für die Überwachung der Einhaltung der Maastricht-Kriterien. Das hat nicht richtig funktioniert. Ob es mit dem zwischenstaatlichen Vertrag besser wird, bleibt abzuwarten. Deutschland hatte immer das ursprüngliche wettbewerbs-liberale Modell der EWG mit dem Subsidiaritätsprinzip als tragender Säule verteidigt. Andere, vor allem die Franzosen, wollten anderes und mehr: Sie wollten über die makroökonomische Politik und über die Inhalte der Finanzpolitik der Mitgliedsstaaten mitbestimmen. Das kam in den missverständlichen Schlagworten »Wirtschaftsregierung« und »Fiskalunion« zum Ausdruck. Letztlich geht es dabei darum, Deutschland und die übrigen Nordstaaten zu einer Politik zu bewegen, die ihre Wettbewerbsstärke auf ein für Frankreich und die anderen Südländer erträgliches Maß bringt, etwa durch einen stärkeren Lohnkostenanstieg. Dabei sind auch Elemente der zwischenstaatlichen Umverteilung, etwa durch fiskalische Transfers oder einen europäischen Finanzausgleich, willkommen.

Dies fügt sich ein in die kontinuierlichen Versuche der EU-Kommission und einiger Mitgliedsstaaten, die Sicherung der Grundfreiheiten des Gemeinsamen Marktes durch interventionistische »Politiken« auf den unterschiedlichsten Gebieten zu ergänzen. Das begann mit der Montanunion, setzte sich fort über die Agrarpolitik, geht heute weiter mit der Forschungs- oder Umweltpolitik. »Das wohl typischste Beispiel ist die europäische Kohäsionspolitik, die als eine Art innereuropäischer Umverteilungspolitik konzipiert wurde. All diese ›Politiken‹ sind durch den Versuch gekennzeichnet, die wirtschaftliche Integration von oben nach kollektiven Zielen mit politischen Mitteln zu steuern. Die Währungsunion war gewissermaßen die Krönung dieser Art von Integrationspolitik.« [47]

Die Währungsunion hat aus den beschriebenen Gründen ganz entgegen den ursprünglichen Absichten von Frankreich und Italien dazu geführt, dass die relative wirtschaftliche Macht der Nordstaaten (insb. Deutschlands) zunimmt, anstatt stärker eingebunden und neutralisiert zu werden. [48] Das verstärkt den Drang der Südländer Richtung Wirtschaftsregierung und Transferunion. In Deutschland treffen diese mal verdeckt, mal weniger verdeckt betriebenen Bestrebungen der Südländer auf eine große Bereitschaft in der Linkspartei, bei den Grünen, in der SPD und möglicherweise auch Teilen der Union, den Weg in eine Transferunion Stufe für Stufe mitzugehen. Mehr Wohlstand würde dies nicht bringen, wohl aber höhere Kosten und Wachstumsverluste in den Nordstaaten. Dagegen ist es eher unwahrscheinlich, dass mehr Transfers Wachstum und Wohlstand in den Südländern steigern. In der Vergangenheit waren sie ja auch unnötig. Gegenwärtig ist aus meiner Sicht vollständig offen, wie es mit dieser Entwicklung weitergeht. Klar ist, dass dies mit dem ursprünglichen Ordnungsbild der EU nichts mehr zu tun hätte.

Der griechische Soziologe Michael Kelpanides schreibt warnend: »Man macht es sich zu einfach, wenn man die Protest-Parteien in Finnland, in den Niederlanden und in anderen Ländern als ›rechtspopulistisch‹ abqualifiziert. Das ist offenbar Teil einer Strategie der bewussten Realitätsverzerrung. Tatsächlich sind heute die Bürger der nordwesteuropäischen Gesellschaften die Verlierer. Sie schaffen den Wohlstand, den die Brüsseler Distributionseliten großzügig und nicht ohne Interessen an ihrer Machterhaltung umverteilen.« [49] Auch in Deutschland wächst die Skepsis gegenüber der EU spürbar, und die Zahl jener steigt, die Vorbehalte haben gegen eine immer weiter vertiefte Integration, die um ihrer selbst betrieben wird und weitere wirtschaftliche Vorteile nicht mehr bringt. [50] Insofern ist mein Verständnis für jene gewachsen, die vor weitere Integrationsschritte in Europa ein Referendum setzen wollen. [51] Auch Volksabstimmungen über den zwischenstaatlichen Vertrag und die dort enthaltene Schuldenbremse könnten die Wirksamkeit der Maßnahmen steigern und ihre Legitimität erhöhen. [52] Sie enthalten aber auch das Risiko des Scheiterns.

Generell gibt es auf europäischer Ebene Loyalität eher unter den Regierenden als eine Loyalität der Regierenden mit ihren Völkern. Dies erklärt, weshalb sich die Politik in Brüssel so weit von den Meinungen der Völker entfernen kann. [53] Nikolas Busse fürchtet deshalb: »Vermutlich wird ein multikultureller Verbund wie die EU nie die gleiche Legitimität genießen wie der Nationalstaat, solange es ihn noch gibt. Aber wenn die Politik nicht mehr dafür tut, dass das Brüsseler Geschehen zugänglicher wird, dann behält sie vielleicht die Währung, verliert aber die Völker.« [54]

Ein europäischer Bundesstaat?

Der letzte Präsident der Deutschen Bundesbank vor Einführung des Euro, Hans Tietmeyer, formulierte im Jahre 2005 zurückhaltend: »Bei der Verabschiedung des Maastricht-Vertrages gab es vor allem in der deutschen Politik vielfach die Hoffnung, dass die Währungsunion sich schon bald als Katalysator für die Weiterentwicklung der politischen Integration und die Schaffung handlungsfähigerer politischer Strukturen in der Währungsunion erweisen würde. Bisher ist von einer solchen katalytischen Wirkung wenig zu spüren.« [55] Der ehemalige amerikanische Notenbankpräsident Paul Volcker sagte es 2011 deutlicher: »What ist now perfectly clear ist that that work is incomplete. The European Central Bank has not been matched by an equally strong central political authority. There is no European government with sizable fiscal resources and authority to enforce needed budgetary discipline within its member states.« [56] Allerdings sah sich auch der Zeitzeuge und zentrale Akteur Hans Tietmeyer nicht in der Lage. Im letzten Kapitel seines Buches »Herausforderung Euro«, das sich der politischen Integration Europas widmet, konkret zu beschreiben, wie sich denn Europa politisch weiterentwickeln sollte. Er forderte den Abbau von Mischkompetenzen und kritisierte: »Eine durch zu viele Bindungen eingeschränkte Gulliver-Situation kann kein angemessener Rahmen für eine zukunftsweisende Politikgestaltung auf der europäischen Ebene sein.« [57] Tietmeyers Buch erschien vor der Weltfinanzkrise und der Eurokrise. Aber wir gehen immer weiter in die von Tietmeyer kritisierte falsche Richtung.

Nach dem EU-Gipfel vom 9. Dezember 2012, der die Entscheidung für einen zwischenstaatlichen Vertrag brachte, äußerte Günther Nonnenmacher die Hoffnung, dieser habe »gute Chancen, als eine Wasserscheide in die Geschichte der europäischen Integration einzugehen. Denn in Brüssel sind zwei Ströme auseinandergetreten, die in den fünfziger Jahren, als die Gemeinschaft sechs Staaten umfasste, im selben Flussbett verliefen: der Wille, nach zwei verheerenden Kriegen im 20. Jahrhundert in Europa auf Frieden. Wohlstand und Stabilität hinzuarbeiten, und die Vision einer immer engeren Union der Völker, für die Walter Hallstein, der erste Präsident der EWG-Kommission, die Zustandsbeschreibung vom ›unvollendeten Bundesstaat‹ gefunden hatte.« [58]

Angela Merkel hat seit dem Herbst 2011 in unscharfen Formulierungen begonnen, von der Notwendigkeit einer »politischen Union« zu reden, und damit implizit den Geburtsfehler des Maastricht-Vertrages zugegeben. Der Inhalt solch einer politischen Union bleibt bei ihr aber bisher unbestimmt, denn es müsste sich ja um mehr und anderes als die Fiskalvorgaben des neuen zwischenstaatlichen Vertrages handeln. Auch wäre der Streit mit Frankreich programmiert, wollte Deutschland versuchen, die EU-Kommission zu einer europäischen Regierung fortzuentwickeln. [59] Der Historiker Heinrich August Winkler meint zwar, die Schwierigkeiten einer gemeinsamen Währung würden die Chancen einer politischen Union vergrößern, und er sieht »Europa an der Krisenkreuzung«, aber auch er bleibt zum Inhalt und den Konstruktionsdetails einer solchen Union völlig unscharf. [60] Im Übrigen verstehen die Franzosen, so der französische Sozialist Hubert Védrine, unter Föderalismus etwas ganz anderes als die Deutschen, nämlich »dass die Schulden vergemeinschaftet werden und Deutschland mehr zahlen muss.« [61]

Die Frage, was in Europa sein soll, ist »nahezu ein ewiger Bestandteil europäischen Denkens und europäischer Unsicherheiten.« [62] Während der Euro ursprünglich dazu gedacht war, die politische Union zu erzwingen, die man auf direktem Weg nicht meinte durchsetzen zu können, soll nunmehr die politische Union kommen, um den Euro zu retten. [63] Dabei ist die größte Chance Europas für eine politische Union bereits ein halbes Jahrhundert her, und sie wird nicht wiederkehren: Das Europa der Sechs, das sich 1957 mit den Römischen Verträgen zur EWG zusammengeschlossen hatte, umfasste in seinen Außengrenzen nahezu exakt das Frankenreich zur Zeit Karls des Großen. Es fehlten lediglich Österreich und die Schweiz, dafür war Süditalien mit dabei. Die gemeinsame Geschichte, die überschaubare Zahl der Beteiligten und die Dominanz Frankreichs und Westdeutschlands in diesem Verbund hätten die relativ besten Voraussetzungen für einen gemeinsamen Bundesstaat ergeben, die man sich in Europa nur vorstellen kann. Die Weiterentwicklung dahin scheiterte vor allem am Widerstand Frankreichs. Charles de Gaulle setzte damals dem Leitbild des europäischen Bundesstaates sein Bild vom »Europa der Vaterländer« entgegen. Damit blieb Frankreich einer Linie treu, die sich bereits abgezeichnet hatte, als die französische Nationalversammlung 1954 die Ratifizierung des Vertrages über eine Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) abgelehnt hatte. Die Befürworter einer politischen Union trauern heute noch dieser Kernunion nach, denn natürlich ist Roland Tichys Beobachtung richtig, dass Deutschland »immer zu klein war und künftig zu alt sein wird, um wirklich eine bestimmende und gleichzeitig in sich ruhende Kraft zu sein.« [64]

Mit der ersten Erweiterung der EWG (Großbritannien, Irland, Dänemark) im Jahre 1973 war die Chance zu einer Vertiefung Richtung politische Union endgültig vorbei, denn nun waren Länder mit dabei, die niemals eine gemeinsame Staatlichkeit verbunden hatte. Mit jeder folgenden Erweiterung entfernte sich die EWG, später EG, später EU weiter von den Möglichkeiten einer politischen Kernunion. Auch die immer wieder aufflammende Rede vom »Europa der zwei Geschwindigkeiten« änderte daran nichts.

Hans Willgerodt warnt: »Europäer neigen heute dazu, die negativen Seiten Europas und seiner Geschichte zu vergessen. Europa wird dann als erwünschtes Ziel einer neuen Staatlichkeit empfohlen. Klüger ist es, über Inhalt, Gefahren und Sinn einer neuen Staatlichkeit sorgfältig nachzudenken und dabei bewährte nationale und regionale Traditionen nicht über Bord zu werfen.« [65] Die EU in ihrer heutigen Gestalt kann man bezeichnen als eine Konföderation oder einen Staatenbund: Die Mitgliedsstaaten haben eine Reihe originärer Zuständigkeiten auf eine höhere Ebene verlagert. Aber diese Abgabe von Kompetenzen ist durch einen Austritt aus der EU (Artikel 50 des EU-Vertrages) grundsätzlich jederzeit rückholbar. Die Mitgliedsstaaten bleiben souveräne Subjekte des Völkerrechts. [66] In einem Bundesstaat würde dagegen die völkerrechtliche Souveränität auf den Bund übergehen. Die konstitutiven Elemente eines europäischen Bundesstaates lassen sich zwar nicht abschließend beschreiben, aber folgende Zuständigkeiten/Kompetenzen müssten sicherlich dazugehören:

- – Gesetzgebungskompetenz für ein einheitliches Strafrecht und Zivilrecht, einschließlich der wesentlichen Teile des Steuerrechts, des Familien- und Erbrechts, des Arbeitsrechts und des Rechts der Sozialversicherung

- – Recht zur Erhebung von Bundessteuern

- – Recht zur Kreditaufnahme

- – alleinige Zuständigkeit für die auswärtigen Beziehungen

- – alleinige Zuständigkeit für Streitkräfte

- – eigene Bundespolizei.

Eine Legislative würde aus zwei Kammern bestehen:

- – Ein Europäisches Parlament, das nicht mehr nach nationalen Quoten, sondern entsprechend den tatsächlichen Bevölkerungsanteilen zusammengesetzt ist,

- – eine zweite Kammer, die aus dem heutigen Europäischen Rat weiterentwickelt wird und analog zum deutschen Bundesrat arbeiten könnte.

- – Beide hätten das Recht zu Initiativen in der Gesetzgebung. Die Frage, welche Bundesgesetze durch die zweite Kammer zustimmungspflichtig und welche zustimmungsfrei sind, wäre im Einzelnen zu regeln.

- – Das Europäische Parlament hätte die Zuständigkeit zur Wahl eines Präsidenten oder Ministerpräsidenten, der Chef der Europäischen Regierung ist.

Der Präsident oder Ministerpräsident wählt die Mitglieder der Europäischen Regierung aus (sie mögen Minister oder Kommissare heißen, das ist egal). Es mag offen bleiben, ob sie zusätzlich der Bestätigung durch das Parlament bedürfen.

Ein Bundesstaat in der skizzierten Struktur hat seine grundsätzliche Funktionsfähigkeit schon häufig erwiesen. In diese Strukturen würde sich auch eine gemeinsame Währung organisch einfügen. Eine politische Union würde so viel Bande schaffen, dass niemand an der Zukunft der gemeinsamen Währung Zweifel hätte. Die Legitimationsfrage, der sich jedes Staatswesen stellen muss, wenn es langfristig stabil sein soll, ist damit freilich nicht beantwortet. Ich glaube nicht, dass solch ein Grad an Zentralisierung und die damit verbundene Aufgabe nationaler Gestaltungsmöglichkeiten unter den Mitgliedern der EU in historisch absehbaren Zeiträumen (also innerhalb der nächsten 50 Jahre) mehrheitsfähig wären. Es ist zudem nicht erkennbar, dass damit neue Ressourcen für Wohlstand und Wachstum erschlossen würden. Ein politische Union würde weder die Wohlstandsunterschiede verringern (das zeigt der Vergleich Europas mit den USA, siehe Abschnitt Fiskalunion – Transferunion) noch mehr Wachstum bringen, noch örtliche Fiskalpleiten und Armut verhindern.

Der ehemalige Bundesverfassungsrichter Udo di Fabio meint dazu: »Den Versuch, dem bundesstaatlichen Modell zu folgen, halte ich für einen Irrtum. Erlösung gibt es nicht auf Erden und nicht in einer Konstruktion der 19. Jahrhunderts. Der angeblich alle Probleme lösende europäische Bundesstaat könnte weit größeren Zerreißproben ausgesetzt sein als die gegenwärtige Union, mit viele Gewichten und Gegengewichten, die eine Balance ermöglichen.« [67]

Europa wäre damit eher in Gefahr, einen seiner historisch größten Vorzüge aufzugeben: nämlich die Vielfalt der Staaten, Völker und Gesellschaften, die unterschiedliche Lösungen hervorbringt und auf diese Weise Individualität und Innovation fördert. Schon heute ist ein Problem Frankreichs die relative Erstarrung in zentralstaatlichen Strukturen, in denen alles vom Mittelmeer bis zur Kanalküste einheitlich geregelt ist. Dagegen liegt die deutsche Stärke und damit eine Quelle für die weitaus höhere Innovationskraft auch in der Vielfalt des dezentralen Staatsaufbaus. Bremen und die Bayern z.B. regeln ihre regionalen Angelegenheiten ziemlich unterschiedlich. Selbst ein so begeisterter Europäer wie der britische Historiker Timothy Garton Ash warnt: »Ich … glaube nicht, dass wir immer wieder ein großes Projekt für eine leuchtende Zukunft Europas benötigen, eine europäische Utopie auf Erden. Der Schlüssel für die Erneuerung Europas liegt heute noch in den nationalen Demokratien  – dort wird Europa wiedergeboren, oder auch nicht.« [68]

Der erfolgreichste Bundesstaat der Welt ist übrigens die kleine Schweiz: 7,8 Millionen Einwohner leben in 26 Kantonen, die selbständiger sind als deutsche Bundesländer. Sie haben seit 200 Jahren Frieden, eine nationale Währung und den höchsten Lebensstandard der Welt. Es ist eben nicht die Größe, die zählt für den wirtschaftlichen und politischen Erfolg eines Staates. [69]

Für heutige Bundesstaaten in der EU wie Deutschland, Österreich, Belgien, Spanien würde ein europäischer Bundesstaat die Existenzfrage stellen: Praktisch alle wesentlichen Zuständigkeiten der nationalen Bundesebene würden bei einem europäischen Bundesstaat nach Brüssel wandern und die nationalen Bundesstaaten als leere Hüllen zurücklassen – es sei denn, die heutigen regionalen Zuständigkeiten der Länder würden auf die nationale Ebene gehoben. Der europäische Bundesstaat würde dem nationalen Föderalismus den Boden entziehen. Das wäre nicht wünschenswert, und der nötige Umbau in den nationalen Bundesstaaten wäre dort auch nicht mehrheitsfähig.

Diese kurze Betrachtung zeigt: Der europäische Bundesstaat ist gegenwärtig eine Utopie, und er wird es noch für lange Zeit bleiben. Reden wir dabei nicht nur von den Deutschen oder von den Franzosen, sondern reden wir von den Briten, Dänen, Schweden, Polen und Tschechen: Es ist überhaupt nicht vorstellbar, dass eines dieser Völker in absehbarer Zukunft seine Souveränität zugunsten des oben beschriebenen europäischen Bundesstaates aufgibt.

Auch ein Freund einer immer noch weitergehenden staatlichen Integration Europas wie Wolfgang Schäuble weiß, dass Deutschland sich über die genauen Konturen eines europäischen Bundesstaates nicht einmal mit Frankreich einigen könnte. Das blockiert auch die Weiterentwicklung der Europäischen Kommission zu einer Regierung Europas. Mit einer europäischen Regierung würde zudem der Europäische Rat entmachtet, das würde im Augenblick nicht einmal Deutschland wollen. Schäuble sagt: »Da es keinen europäischen Bundesstaat geben wird, wird es auch keine europäische Regierung in dem Sinne geben, wie es die Bundesregierung heute ist.« Gleichwohl, und das erscheint widersprüchlich, möchte er die Direktwahl des EU-Präsidenten, um damit die Integration auf der psychologischen Ebene voranzubringen. [70] Das ist aber ein Nebenkriegsschauplatz.

Immer wieder wird die mangelhafte demokratische Legitimation der gegenwärtigen Strukturen der EU beklagt. [71] Darüber kann man unterschiedlicher Meinung sein. Der Europäische Rat ist, da aus den Vertretern gewählter Regierungen zusammengesetzt, nicht mehr oder weniger legitimiert als der Deutsche Bundesrat. Auch dort sind es Vertreter von Landesregierungen, die durch ihre Abstimmungen legislative Akte vollziehen. Eine wirkliche Tat für mehr Demokratie wäre es, wenn der Europäische Rat das Subsidiaritätsprinzip stärker verteidigte und der Tendenz der Europäischen Kommission schärfer entgegenträte, auf immer mehr Gebieten Initiativen zu ergreifen und neue Regulierungen zu erfinden.

Wegen der geschilderten Hemmnisse war von Anfang an die Hoffnung verfehlt, die gemeinsame Währung würde die EU einer politischen Union näher bringen. Seit einigen Monaten wird die Hoffnung geäußert, wenigstens die stärkere Verbindlichkeit von Haushaltsvorgaben als Folge des zwischenstaatlichen Vertrages werde Europa ein Stück weiterbringen auf dem Weg zu einer politischen Union. [72] Das ist sehr fraglich: Wie in Kapitel 7 dargelegt, zeichnet sich nämlich ein starker Bundesstaat dadurch aus, dass darin die Gliedstaaten und ihre Gemeinden im Rahmen ihrer Zuständigkeiten eine weitgehende Autonomie genießen. Die im zwischenstaatlichen Vertrag verankerten Prozeduren und Haushaltsvorgaben zur Überwachung der nationalen Haushalte wären in einer politischen Union gar nicht nötig. Sie dienen dazu, die Schwäche und das geringe fiskalische Gewicht des europäischen Zentralhaushalts zu kompensieren, und sind in diesem Sinne eine Krücke. Wie im Abschnitt »Schuldenbremsen und Sanktionsregime« bereits dargelegt, ist im Übrigen gegen nationale Schuldenbremsen und eine regelmäßige Haushaltsüberwachung durch die EU-Kommission nichts einzuwenden. Das Drohpotential für das fiskalische Gebaren der Nationalstaaten ergibt sich allerdings auch künftig nicht aus irgendwelchen Strafen, die die Kommission am Ende eines langwierigen Verfahrens verhängen könnte, sondern aus der Gefahr steigender Zinskosten für unsolide Nationalhaushalte. Das vielfach gebrochene No-Bail-Out-Prinzip ist eben durch nichts ersetzbar.

Im Frühjahr 2012 stellt sich nicht mehr die Frage, ob die gemeinsame Währung Europa nach irgendwelchen messbaren Kriterien vorangebracht hat. Diese Frage ist für die ersten 13 Jahre der gemeinsamen Währung negativ beantwortet und für die Zukunft ungewiss. Vielmehr stellt sich auf die Dauer die Frage, wie gut es für das Klima unter den Partnern und die Verständigung unter den Völkern ist, wenn das Auseinanderklaffen von Nord- und Südstaaten und die Schwäche der Letzteren durch die gemeinsame Währung immer deutlicher werde. Ist der Euro die Kette, die zusammenzwingt, was nicht zusammengehört? Oder ist er das Seil einer Schicksalsgemeinschaft, das unter der erfahrenen Bergführung von Angela Merkel letztlich auch die Griechen zum Tugendgipfel von Stabilität, Sparsamkeit und ewigem Wachstum führen wird?

Bereits in Kapitel 3 war deutlich geworden, dass die Europäische Währungsunion messbare Fortschritte für Wohlstand und wirtschaftliche Entwicklung nicht gebracht hat. Kapitel 5 hatte zum Ergebnis, dass eine gemeinsame europäische Währung bei einer von Wunschdenken freien ökonomischen Analyse auch dann, wenn sie funktioniert, den beteiligten Volkswirtschaften zusätzlich zum Gemeinsamen Markt grundsätzlich keine nennenswerten wirtschaftlichen Vorteile bringt.

Im Ergebnis spricht deshalb allein ein politischer Grund für die gemeinsame Währung, und das ist die Hoffnung, sie möge Europa weitertreiben in die Richtung eines europäischen Bundesstaates. Es ist von daher folgerichtig, dass jene, die einen europäischen Bundesstaat ablehnen, auch dem Euro ablehnend gegenüberstehen. Das erklärt die in Großbritannien mehrheitlich vorherrschende eurofeindliche Haltung. Es erklärt aber auch die Eurofeindschaft des tschechischen Staatspräsidenten Vaclav Klaus.

Der Euro brachte eine erhebliche Entmachtung der nationalen Institutionen der Eurostaaten, weil ländertypische Fehler nicht mehr auf ländertypische Weise korrigiert bzw. in ihren Folgen abgeschwächt werden können, und damit eine Delegitimierung der demokratisch gewählten Regierungen in den Krisenstaaten. Dirk Schümer brachte dies auf die Formel »Europa schafft sich ab«. [73] Er zog es dann aber vor, auf die Banken zu schimpfen, und verfehlte die implizite Pointe seiner Argumentation: Gebt diesen Ländern ihre eigene Währung und ihre eigene Zentralbank zurück, dann können die demokratisch gewählten Regierungen wieder wirtschaften, wie sie es möchten. Und kein Grieche oder Italiener wird mehr auf die Idee kommen, für die Folgen des eigenen Wirtschaftens die strengen Deutschen verantwortlich zu machen, wie es sich mit der Verschärfung der Staatsschuldenkrise immer mehr eingebürgert hat.

Der Euro mag überleben – oder auch nicht –, für ganz Europa – oder für einen Teil:

- – Auf den Frieden hat er keinen Einfluss.

- – Auf die Völkerfreundschaft allenfalls einen negativen, nämlich dann, wenn ein Volk dem anderen Vorschriften machen will.

- – Auf Wachstum und Beschäftigung hat er keinen Einfluss, allenfalls einen negativen, wenn er die Wettbewerbsfähigkeit einzelner Mitgliedsländer schwächt oder die zu seiner Stabilisierung eingesetzten Transfers den Wohlstand der Starken mindern.

- – Auf Europas Geltung in der Welt hat er keinen wesentlichen Einfluss, jedenfalls ist er weitaus weniger wichtig als eine gemeinsame Verteidigungs-, Außen- und Umweltpolitik.

Es mag sein, dass sich im Rückblick die Eurokrise weniger als prägendes Moment sondern als »Sturm im Wasserglas« erweisen wird: »When the fun is over, chances are that Europe will breathe a sigh of relief and continue rather farther down the path of genteel decline.« [74]

Ausblick

Als ich 1996 mein erstes Buch über den Euro veröffentlichte, war ich zur künftigen gemeinsamen Währung noch vorsichtig optimistisch. Zwar sah ich darin keine großen zusätzlichen Wachstumschancen und war auch eher zurückhaltend, was den weiteren Beitrag zur Integration angeht. Ich war aber der Meinung, dass es mit der gemeinsamen Währung unter drei Bedingungen gutgehen könnte:

1. Die EZB folgt dem Bundesbankmodell und enthält sich strikt jeder monetären Finanzierung der Staatsschuld.

2. Es gibt keinen gemeinsamen Bail-Out für Schulden von Mitgliedsstaaten.

3. Die gemeinsame Währung führt nicht zu überdurchschnittlichen Preis- und Kostensteigerungen in den wettbewerbsschwächeren Ländern.

Alle drei Bedingungen wurden glorios verfehlt. Leider gilt, dass wir nicht mehr an den Ausgangspunkt zurückkehren können. Wir müssen da weitermachen, wo wir heute stehen. Im Verlauf dieses Buches habe ich Wert auf eine neutrale Darstellung der Fakten und Zusammenhänge gelegt. Ich habe Risiken beschrieben und deren Eintrittswahrscheinlichkeit erörtert. Prognosen habe ich vermieden, denn wir haben es mit politischen Prozessen zu tun, die grundsätzlich jederzeit offen sind. Nehmen wir den besonders hoffnungslosen Fall Griechenland: Natürlich wäre auch Griechenland sanierungsfähig und könnte im Euroraum verbleiben, wenn

- – die Korruption in Politik und Verwaltung kurzfristig beendet werden könnte,

- – die Realeinkommen ohne Streiks und Unruhen um 30 % sinken würden,

- – die Steuerbehörden in zwei Jahren den Ausbildungsstand und die Effizienz eines durchschnittlichen deutschen Finanzamtes erreichen würden,

- – die Mehrheit der Griechen plötzlich steuerehrlich würde.

Unmöglich ist das nicht, im Rückblick auf die letzten 180 Jahre griechischer Geschichte ist es nur extrem unwahrscheinlich.

Zum Abschluss hebe ich folgende Punkte nochmals hervor:

- – Rein technisch hat die Geldpolitik im gemeinsamen Währungsraum gut funktioniert: Die EZB hat die Geldbasis im Griff. Die Transmissionsmechanismen der Geldpolitik sind wirksam. Die durchschnittliche Preisstabilität im Euroraum konnte bislang befriedigend gesichert werden.

- – Die erhoffte Vertiefung wirtschaftlicher Beziehungen hat die gemeinsame Währung aber nicht mit sich gebracht. Das relative Gewicht des Warenaustauschs unter den Euroländern ist vielmehr gesunken. Die Behauptung, der deutsche Außenhandel profitiere besonders vom Euro, hat sich als Legende erwiesen.

- – Realwirtschaftlich haben sich im Euroraum wachsende Ungleichgewichte zwischen Nord- und Südländern aufgebaut. Die Wettbewerbsfähigkeit der Letzteren wurde durch die gemeinsame Währung deutlich geschädigt, zumal Kosten und Arbeitsentgelte in den Südländern überdurchschnittlich stiegen. Zunehmende Leistungs- und Zahlungsbilanzdefizite und sinkendes Wirtschaftswachstum in den Südländern waren die Folge. Die mangelhafte Beherrschung der Staatsdefizite und die Folgen einer zunehmenden Staatsverschuldung traten erschwerend hinzu.

- – Die Südländer versuchen mit unterschiedlicher Intensität und unterschiedlichem Erfolg, durch Reformen des Arbeitsmarktes und der Sozialsysteme sowie durch restriktive Finanzpolitik die Doppeldefizite in der Leistungsbilanz und im Staatshaushalt zu bewältigen und ihre Wettbewerbsfähigkeit zu steigern. Diese Politik ist bei gemeinsamer Währung alternativlos. Aber sie bringt mehr soziale Kosten mit sich als frühere Wechselkursanpassungen. Ihr Erfolg ist ungewiss. Bleibt die Preisstabilität in den Nordländern weiter gesichert, dann kann der Abbau der Kostennachteile in den Südländern dort auch mit Deflation verbunden sein und für längere Zeit Stagnation und wachsende Arbeitslosigkeit mit sich bringen. Deshalb werden die Forderungen an Deutschland lauter, mehr Inflation zuzulassen und so die eigene Wettbewerbsfähigkeit zu dämpfen. [75]

- – Die anhaltenden Finanzprobleme der Südländer verstärken auch Forderungen, Deutschland und die anderen Nordstaaten sollten für immer mehr Schulden der Südländer geradestehen. Der Preis dafür wäre allerdings für alle Beteiligten hoch: Südeuropa würde dauerhaft zur Stagnation tendieren und Deutschland dauerhaft weniger wachsen. [76]

- – Wenn in einem gemeinsamen Währungsraum einige Regionen dauerhaft Leistungsbilanzüberschüsse und andere Regionen dauerhaft Leistungsbilanzdefizite erzielen, dann führt das bei gegebener Geldmenge zur Abwanderung der Geldbestände in die Überschussgebiete, während in den Defizitgebieten ein wachsender Geldmangel herrscht, den Private und Unternehmen als Nachfragemangel, Arbeitslosigkeit und Kreditklemme erleben. Dieser Prozess ist gesund und natürlich, aber für die vom Geldabfluss betroffenen Defizitregionen schwierig. Normalerweise führt die dadurch ausgelöste krisenhafte Entwicklung zur Konsumeinschränkung und zum Sinken der relativen Preise und Löhne in den Defizitgebieten, so dass sich ein neues Gleichgewicht einstellt.

- – Diese natürliche und gesunde Reaktion wird durch die aktuelle Geldpolitik der EZB im gemeinsamen Währungsraum aufgeschoben bzw. verhindert: Zunächst wurden wachsende Zahlungsbilanzdefizite zwischen den nationalen Notenbanken vorfinanziert. Die südeuropäischen Notenbanken haben im Target-2-System allein gegenüber der Bundesbank mittlerweile Schulden von 550 Mrd.€ aufgebaut. Mit dem damit geschaffenen Geld haben sie Leistungsbilanzdefizite ihrer Länder bezahlt. Außerdem hat die EZB seit Dezember 2011 den Banken dreijährige Finanzierungsmittel von über 1 Billion € zum Zinssatz von 1 % eingeräumt und die Anforderungen an einzureichende Sicherheiten und Wertpapiere der Banken abgesenkt. Dadurch können eigentlich untragbare Zahlungsbilanzdefizite der Südländer zunächst weiter finanziert werden. Auch wird die Refinanzierung der Staatsschulden erleichtert. Damit können harte Strukturanpassungen in den Südländern abgemildert bzw. für längere Zeit aufgeschoben werden. Allerdings bringt dies wachsende Inflationsrisiken mit sich.

- – Mit dieser extrem expansiven Ausrichtung und den sinkenden Anforderungen an die Banksicherheiten hat die Geldpolitik der EZB ihr Mandat implizit weit über die Sicherung der Preisstabilität hinaus ausgedehnt. Eine allmähliche Zunahme der Inflation ist damit wahrscheinlicher geworden. Die EZB scheint auf dem Wege zu sein, sich von der traditionellen Stabilitätskultur der Deutschen Bundesbank zu lösen. Ihre expansive Politik hat nicht nur die Liquiditätsnöte in den Südländern gemildert, sondern in Deutschland und den anderen Nordländern zu einer regelrechten Geldschwemme geführt.

- – Die damit vorprogrammierte steigende Inflation bei fortgesetzt niedrigen Zinsen erleichtert zwar den staatlichen Schuldenabbau und wird deshalb von vielen Ökonomen begrüßt. Sie entwertet aber auch das in den Volkswirtschaften aufgebaute Geldkapital. Für Deutschland ist dies angesichts der demographischen Alterung von besonderer Bedeutung, denn diese Kapitalbestände sind für Millionen Sparer und Inhaber von Lebensversicherungen Teil ihrer Altersvorsorge.

- – An dieser Stelle darf man sich keine Illusionen machen: 30 Monate nach Ausbruch der griechischen Krise haben die Logik und die inneren Triebkräfte der EZB-Politik das alte BundesbankModell weit hinter sich gelassen. Wenn der zu 70 Prozent vom Club Med beherrschte EZB-Rat irgendwann in den nächsten Monaten und Jahren zum Schluss kommt, mehr Inflation sei unvermeidlich, um die Strukturprobleme in den Südländern des Euroraums wenn nicht zu lösen, so doch in ihren Auswirkungen zu mindern, dann wird eine Geldpolitik, die mehr Inflation bringt, auch stattfinden. Und Deutschland und die übrigen Nordländer werden in ihrer ohnmächtigen Minderheitenposition gar nichts daran ändern können. [77] Vielleicht werden sie sogar heimlich dankbar sein, weil Inflation bei niedrigen Zinsen auch bei ihnen die Bürde der Staatsschulden erleichtert und weil sie hoffen, eine leichte Geldpolitik werde die Notwendigkeit direkter finanzieller Stützung der Südländer aus ihren Kassen verringern.

Das Mandat der EZB und die Art, wie sie operiert, bedürfen vor diesem Hintergrund einer vertieften Diskussion. Dieser Diskussion darf man auch nicht unter Hinweis auf die Unabhängigkeit der Notenbank ausweichen. Ein gemeinsamer Währungsraum hat zur zwingenden Funktionsvoraussetzung, dass regionale Zahlungsbilanzsalden grundsätzlich durch die Banken oder andere private Kapitalgeber finanziert werden, nicht aber durch die Geldpolitik – auch nicht indirekt, indem der Notenbankkredit der Banken durch verringerte Anforderungen an die von den Banken zu stellenden Sicherheiten erleichtert wird. Die Aufgabe der Notenbankpolitik ist die Sicherung eines in der Summe ausreichenden, stabilitätsgerechten Angebots an Zentralbankgeld, nicht aber die direkte oder indirekte Finanzierung regionaler Leistungsbilanz- und Haushaltsdefizite. Daraus folgt:

- – Die Höhe zulässiger Target-2-Salden zwischen den nationalen Notenbanken muss begrenzt werden, so wie dies auch zwischen den regionalen Zweigen der Federal Reserve in den USA geschieht.

- – Die Qualität der Sicherheiten, die die EZB akzeptiert, muss hoch und im gesamten Währungsraum identisch sein.

- – Die Sicherung eines stabilen Geldwerts muss wieder die alleinige Richtschnur des EZB-Handelns werden.

Sollte die EZB den Weg weitergehen, den sie seit dem Herbst 2011 beschreitet, dann wird sich irgendwann die Frage stellen, ob das deutsche Interesse an einer stabilen Währung bei der EZB noch gut aufgehoben ist. Die deutsche Politik muss den Mut aufbringen, diese Frage auch öffentlich zu stellen und auch ihre Konsequenzen ins Auge zu fassen. Vielleicht ist das aber zu viel verlangt von einer politischen Klasse, die in naivem Leichtsinn unter Missachtung zahlreicher Warnungen

- – zunächst eine Währungsunion ohne politische Union eingerichtet

- – und sodann beim ersten Gegenwind alle wichtigen Sicherungsklauseln des Maastricht-Vertrages missachtet hat.

Jede Form »solidarischen« Finanzausgleichs oder »solidarischer« Mithaftung in der Eurozone ist ein grundsätzlicher Irrweg, der den Wohlstand der Geberländer schmälert, während er gleichzeitig die tieferen Gründe der Defizitproblematik der Nehmerländer nicht beseitigt oder mildert, sondern sogar noch verschärft und zugleich dort den Hass auf die Nordländer und insbesondere die Deutschen nährt. Deshalb hat die Marschroute, die ich für richtig halte, zwei zentrale Elemente:

- – Die mit dem zwischenstaatlichen Vertrag festgelegte stärkere Haushaltsüberwachung durch die EU-Kommission und die Einführung nationaler Schuldenbremsen sind grundsätzlich richtig. Aber zu viele Hoffnungen sollte man darein auch nicht setzen. Haushalts- und Finanzpolitik ist der Kern staatlicher Souveränität und wird niemals wirksam von außen gesteuert werden können. Es würde nur böses Blut schaffen und die Verständigung der Völker beschädigen, wollte man den Franzosen, Italienern oder Griechen zu weitgehende Vorschriften machen, wie sie ihre Staatshaushalte gestalten oder jene inneren Angelegenheiten regeln sollen, die über die Herstellung des Gemeinsamen Marktes hinausgehen. Die inneren Verhältnisse anderer Staaten sollten mit jenem Takt behandelt werden, der Außenstehenden gut ansteht.

- – Deutschland muss selbstverständlich alle bereits gemachten finanziellen Hilfszusagen einlösen. Aber über diese Zusagen hinaus (die, gemessen an ihrer eigenen Zielsetzung, allesamt falsch waren) sollte es keine weiteren Garantien oder Haushaltshilfen Deutschlands mehr geben. Alle Euroländer verfügen selbst über das politische und rechtliche Instrumentarium, um ihre nationalen Haushalte zu sanieren und ihre ordnungspolitischen Defizite zu beheben. Dann werden ihre Staatshaushalte auch Kredit bekommen, und die Leistungsbilanzsalden werden sich auch allmählich zurückbilden.

Die Europäische Währungsunion erfordert, wenn sie funktionieren soll, dass sich die Volkswirtschaften und Gesellschaften aller teilnehmenden Staaten mehr oder weniger so verhalten, wie es deutschen Standards entspricht. Das ist ein ungeheuer ehrgeiziges Unterfangen, und dieses überhaupt zu verlangen, empfinden nicht ganz zu Unrecht viele in den betroffenen Ländern als deutsche Arroganz. Da Deutschland im bislang schlimmsten Fall Griechenland den Bail-Out zweimal nicht verweigert und bereits ein drittes Mal quasi schon angekündigt hat, entsteht nach außen der Eindruck der deutschen Erpressbarkeit.

Diese Politik macht Deutschland zur Geisel all jener, die künftig noch im Euroraum, aus welchen Gründen auch immer, hilfsbedürftig werden könnten. Darum gilt: Entweder wir erfüllen das No-Bail-Out-Prinzip mit neuem Leben, oder wir müssen grundsätzlich andere Lösungswege beschreiten, die auch den Austritt aus der Währungsunion nicht ausschließen.

Griechenland, Portugal, Italien, Spanien und welches andere Südland auch immer sollen sich daran erfreuen, dass sie über Euro verfügen und Euro ausgeben können. Aber es soll sich dabei um selbstverdiente Euro und nicht um Geschenke oder Darlehen der Nordländer handeln, auf welch indirekten Wegen auch immer. Die Euroländer, ob klein, ob groß, ob arm, ob reich, sollen sich als Gleiche begegnen können. Staatliche Transferströme, die nicht strikt begrenzt sind auf die Mittel der EU-Strukturfonds, untergraben dieses Prinzip: Sie schaffen ein Gefälle zwischen Gebern und Nehmern und nähren Abneigung und Vorbehalte unter den Völkern.

Wenn ein Land unter der Disziplin der gemeinsamen Währung nicht leben kann oder will, so soll es jederzeit frei sein, zu seiner nationalen Währung zurückzukehren. [78] Dies ist übrigens auch die einzige langfristige Chance für Europa: ein Kontinent der Nationalstaaten, der seine Kräfte dort bündelt, wo es zweckmäßig ist, und dort individuelle Flexibilität lässt, wo das einzelne Land dies wünscht. Die unterschiedlichen Formen europäischer Zusammenarbeit und die gemeinsame Währung sind Instrumente der Politik. Ihnen sollte aber kein Eigenwert zugeschrieben werden, der über ihre Zweckmäßigkeit hinausweist. Das wäre nämlich Ideologie und nicht Politik.

Anmerkungen

Einleitung

1

Zitiert nach Otmar Issing: Die Währungsunion auf dem Weg zur Fiskalunion, FAZ vom 6. Januar 2011, S. 10

2

Thilo Sarrazin: Der Euro. Chance oder Abenteuer? 3. Auflage Bonn 1998, S. 306f.

3

Ebenda, S. 309

4

David Stockman: The Triumph of Politics: Why the Reagan Revolution Failed, New York 1986

5

Vgl. Jürgen Kaube: Demo, Büro, Techno, Euro, FAZ vom 8. November 2011, S. 31

6

Eine Umfrage von TNS Infatrest kam im Herbst 2011 zum Ergebnis, dass die Inflationsbefürchtungen der Deutschen steigen. Ein Drittel der Befragten äußerte, wenig oder kein Vertrauen zu haben. 30 % gaben an, Vertrauen zu haben. 36,5 % trauten sich eine Entscheidung nicht zu. Von den Älteren (über 60 Jahre) hatten 36 % Vertrauen, von den Jüngeren (18 bis 39 Jahre) dagegen nur 26 %. Vgl. Viele Deutsche fürchten Inflation, FAZ vom 9. Dezember 2011, S. 12

7

Vgl. Handelsblatt vom 5. Dezember 2011, S. 6

8

Sendung am 25. September 2011

1

Von der deutschen Währungsreform zum Europäischen Währungssystem  – die Vorgeschichte der Europäischen Währungsunion

1

Vgl. Peter Borowski: Das Ende der Ära Adenauer (http://www.bpb.de/publikationen)

2

Vgl. Statistisches Bundesamt: Statistisches Jahrbuch 1975, Stuttgart 1975, S. 666f.

3

Vgl. Statistisches Bundesamt: Statistisches Jahrbuch a.a.O., S. 448

4

Vgl. H.G. Johnson: Beiträge zur Geldtheorie und Geldpolitik, Berlin 1969

5

Benannt nach dem britischen Ökonomen Alban W.H. Phillips, der den Zusammenhang 1958 erstmals beschrieben hat.

6

Zu den Daten vgl. www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de. Das gilt auch für die im Folgenden genannten Daten, soweit sie keine andere Quellenangabe enthalten.

7

Meine Chefs schätzten offenbar ein gewisses analytisch zupackendes Element bei mir. Das bewirkte, dass ich in meinen ersten Jahren im BMF ein für einen frisch eingestellten Hilfsreferenten recht interessantes Berufsleben hatte. Außerdem fand der damalige Finanzminister Apel speziellen Gefallen an Redeentwürfen aus meiner Feder, so dass ich nach wenigen Monaten 50 % meiner Zeit mit der Abfassung von Grundsatzreden beschäftigt war.

8

Nach der Bundeslaufbahnverordnung war ich als junger »Regierungsrat zur Anstellung« ein »Beamter besonderer Fachrichtung« und musste als solcher neun Monate in einer nachgeordneten Behörde tätig gewesen sein. Als eine solche galt auch der IWF. Vorgeschaltet waren drei Monate Sprachkurs im Bundessprachenamt in Hürth. Zum IWF wollte ich, um meine Kompetenz in Geld- und Währungsfragen auszubauen und mir eine internationale Laufbahn offen zu halten.

9

Mein Chef in der Northern European Division, Eckard Brehmer, interessierte sich für das Thema und war außerdem der Meinung, ein konkreter und zudem recht komplexer Arbeitsauftrag würde den Nutzen meines Aufenthalts nicht nur für mich, sondern auch für den IWF steigern. Zumindest im ersten Punkt behielt er Recht, denn durch die Arbeit am Papier entstanden viele Arbeitskontakte, und ich sammelte Erkenntnisse, die ich sonst in dieser Zeit nicht gewonnen hätte.

10

Der IWF bleibt auch heute bei seinem Traum, eine koordinierte Wirtschaftspolitik für die gesamt Welt zu entwerfen. Die Lokomotivtheorie war ja Ausdruck dieses Traumes. Wie alle guten Träume wird auch dieser durch die Konfrontation mit der Wirklichkeit zwar widerlegt, offenbar aber nicht nachhaltig gestört: Im Jahr 2011 veröffentlichte der IWF Berechnungen, wonach die deutsche Fiskalpolitik nur wenig auf andere Länder ausstrahlt. An die Stelle der Sorge um Deutschland und Japan war allerdings 2011 die Sorge um den Wettbewerber China getreten. Dazu fand der IWF heraus, dass eine Aufwertung des Renminbi um 20 % das Leistungsbilanzdefizit der USA nach 5 Jahren (!) um sage und schreibe 0,25 % senkt. Vgl. Länder stecken sich über die Finanzmärkte an, FAZ vom 6. September 2011, S. 14. Vgl. ferner Patrick Welter: Eine Wirtschaftspolitik für die Welt, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 23. Oktober 2011, S. 36

11

Zurück im Bonner Finanzministerium fand ich dort im Herbst 1977 einen neuen Abteilungsleiter vor, Manfred Lahnstein war ja Staatssekretär geworden: Sein Nachfolger Horst Schulmann, ehemals Generalsekretär des Sachverständigenrats, war längere Zeit bei der Weltbank und zuletzt Leiter der wirtschaftspolitischen Abteilung im Kanzleramt gewesen. Er eröffnete mir irgendwann im November die Beurteilung des IWF, die er als »brillant« bezeichnete. Er kenne die Beurteilungsmaßstäbe, darauf könne ich stolz sein. Das war ich natürlich auch. Meine Kontroversen zur Lokomotivtheorie und das Grollen des Spaniers am American Desk hatten mir letztlich doch nicht geschadet.

12

Ich hatte bei meinem Ausflug nach Washington viel gelernt und dachte über Optionen für meinen künftigen Lebensweg nach. Da erreichte mich ein Anruf von Herbert Ehrenberg. Ich hatte Herbert Ehrenberg 1973 kennengelernt, als ich Sekretär bei der SPD-Langzeitkommission wurde. Er war als SPD-Bundestagsabgeordneter stellvertretender Kommissionsvorsitzender und leitete zugleich die Arbeitsgruppe »Wirtschaftsstruktur und Wirtschaftspolitik«, die den Entwurf für den besonders umstrittenen wirtschafts- und finanzpolitischen Teil des Langzeitprogramms schreiben sollte. Wir arbeiteten prächtig zusammen: Uns beide verband eine tiefe Abneigung gegen linke Weltverbesserer, Systemüberwinder und Planwirtschaftler. Wir beide glaubten aber auch an die Kompetenz einer intelligenten staatlichen Autorität. Und wir beide hatten Freude an prägnanter Formulierung bis hin zur Polemik. Mit Wonne stürzte ich mich mit diesem Chef in die Programmarbeit. Als der Programmentwurf stand und ich Anfang 1975 ins Bundesfinanzministerium ging, trennten sich unsere Wege.

13

Für den Fall, dass Herbert Ehrenberg mit meiner Arbeit zufrieden war, erbat ich die Zusage, innerhalb von zwei Jahren Referatsleiter zu werden. Das Versprechen erhielt ich, und es wurde auch getreulich umgesetzt. Die Bundesministerien sind in Referate aufgeteilt. Als ich 1975 in das Bundesfinanzministerium eintrat, hatte es 1750 Mitarbeiter und bestand aus 9 Abteilungen, die in ca. 25 Unterabteilungen und 145 Referate gegliedert waren. Das Referat war die Keimzelle der Sacharbeit. Viele mussten aber bis zum fünfzigsten Lebensjahr oder länger warten, bis sie Referatsleiter wurden. Viele wurden es auch gar nicht. Diese »Majorsecke« der Ministeriallaufbahn konnte ich dank meines Schwenks in ein anderes Ministerium 1979 mit 34 Jahren überwinden. Bei allem Eifer für die Sache fand ich auch das wichtig. Minister wechselten, Regierungen wechselten. Aber die Beamtenschaft blieb, und 35 Jahre bis zur Pensionierung waren eine lange Zeit.

14

Vgl. zur damaligen Diskussion im Vorfeld der Weltwirtschaftsgipfels: Drei Sünder, Der Spiegel 24/1978

15

Liest man das Protokoll der Pressekonferenz nach dem Gipfel, so entspricht die Rhetorik der Staats- und Regierungschefs zu 95 % dem, was heute bei vergleichbaren Anlässen gesagt wird. Mit Schere und Kleber könnte man daraus bei Austauschen einiger Zahlen auch das Protokoll einer Pressekonferenz von Merkel und Sarkozy zum Plan einer gemeinsamen Wirtschaftsregierung machen. Vgl. Bundespresseamt, Bulletin vom 19. Juli 1978, S. 762ff.

16

Am Ende sah die Regelung so aus: »Erwerbstätige Mütter können im Anschluss an die achtwöchige Mutterschaftsschutzfrist einen bis zu 4 Monate dauernden Mutterschaftsurlaub und ein steuerfinanziertes Mutterschaftsgeld in Höhe des Nettolohns (maximal 750 DM pro Monat) beanspruchen. In dieser Zeit sind sie beitragsfrei in der Kranken-, Renten- und Arbeitslosenversicherung versichert.« Institut der deutschen Wirtschaft: Chronologie der Familienpolitik, http://www.iwkoeln.de/Publikationen/IWDossiers/tabid/126/articleid/30181/Default.aspx

17

Vgl. Thilo Sarrazin: Das Lächeln der Sphinx – oder: Die Staatsverschuldung und die Krise der Globalsteuerung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament 38/81, S. 1ff.

18

Norbert Gansel, der spätere Oberbürgermeister von Kiel, war damals Bundestagsabgeordneter. Er beobachtete mich, wie ich den Overheadprojektor einrichtete, und fragte schließlich: »Sind Sie Oberst?« »Nein, Regierungsdirektor, wieso?« »Bei Hans Apel [dem damaligen Bundesverteidigungsminister] legt immer ein Oberst die Folien auf.«

19

Thilo Sarrazin: Die Finanzpolitik des Bundes 1970–1982, in: Helmut Schmidt, Walter Hesselbach (Hrsg.): Kämpfer ohne Pathos. Festschrift für Hans Matthöfer zum 60. Geburtstag, Bonn 1985, S. 195, S. 201

2

Das Konzept der Europäischen Währungsunion und seine Bruchstellen – eine Bestandsaufnahme

1

Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft: Realwirtschaftliche Weichenstellungen für einen stabilen Euro, Berlin, November 2011, S. 9f.

2

Beim Zerfall der österreichisch-ungarischen Doppelmonarchie zeigte sich schnell, dass die österreichisch-ungarische Krone als gemeinsame Währung das alte Staatswesen nur um wenige Monate überleben konnte, weil in allen Nachfolgestaaten eine unterschiedliche Finanz-, Wirtschafts- und Währungspolitik getrieben wurde und zudem kriegsbedingt die Golddeckung fehlte. Immerhin schaffte es die Tschechoslowakei, durch eine Politik entschlossener Abgrenzung die Krone auf ihrem Staatsgebiet beizubehalten und sogar stabil zu halten. Vgl. Ralph Bollmann: Das Ende einer Währung, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 6. November 2011, S. 41f.

3

Vgl. zu den nachfolgenden Ausführungen Thilo Sarrazin: Der Euro. Chance oder Abenteuer?, a.a.O., S. 97ff.

4

Vgl. Hans Tietmeyer: Der Beitrag der Währungspolitik zur Europäischen Integration, Vortrag vor dem 2. Symposium der deutschen Akademie der Wissenschaften »Europa – Ideen, Geschichte, Realität« am 13. Juni 1996 in Mainz, in: Deutsche Bundesbank: Auszüge aus Presseartikeln, 38/1996, S. 4f.

5

Bericht an Rat und Kommission über die stufenweise Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion in der Gemeinschaft (Werner-Bericht)

6

Helmut Schmidt war damals wie heute ein überzeugungsstarker Anhänger fester Wechselkurse. Vgl. das Interview mit ihm: »Euro völlig ungefährdet«, Wirtschaftswoche vom 13. September 2010, S. 52f.

7

Die Verrechnungseinheit ECU entsprach dem gewogenen Wechselkursdurchschnitt aller beteiligten Währungen.

8

Vgl. die Darstellung bei Hans Tietmeyer, a.a.O., S. 6f.

9

Zu den Konvergenzkriterien vgl. näher Thilo Sarrazin: Der Euro. Chance oder Abenteuer?, a.a.O., S. 123ff.

10

Vgl. Ausschuss zur Prüfung der Wirtschafts- und Währungsunion: Bericht zur Wirtschafts- und Währungsunion in der Europäischen Gemeinschaft, April 1989, sowie die darauf aufbauende Studie von Ernst & Young et al.: Strategien für den ECU. Die Währung für den Binnenmarkt, Landsberg 1991

11

Die damaligen Ereignisse habe ich in einem langen Aufsatz ausführlich beschrieben: Die Entstehung und Umsetzung des Konzepts der deutschen Wirtschafts- und Währungsunion, in: Theo Waigel/Manfred Schell: Tage, die Deutschland und die Welt veränderten. Vom Mauerfall zum Kaukasus. Die deutsche Währungsunion, München 1994, S. 160ff.; siehe ferner Thilo Sarrazin: Die Vorbereitung der deutsch-deutschen Währungsunion 1989/90 oder: Mein Beitrag zur deutschen Einheit, in: DIW-Vierteljahreshafte zur Wirtschaftsforschung, 1/2011

12

Vgl. Joachim Bitterlich: Anfangs frostig, später europäisch. Ein Dokument: Wie die deutsche Einheit die Geburt des Euro beschleunigte, Die Zeit vom 7. Mai 1998

13

Siehe z.B. Heinrich August Winkler: Europa an der Krisenkreuzung, FAZ vom 13. August 2010, S. 34

14

Hans Willgerodt meint dazu im Rückblick aus seiner ordoliberalen Sicht: »Es wurde damals weit mehr geregelt als nur Wirtschaftsfragen. Die Volkswirte verstanden damals noch etwas von der ›Interdependenz der Ordnungen‹. Den wichtigsten, nämlich freiheitlichen Teil einer sinnvollen Integration haben wir seit vielen Jahren. Was jetzt wirtschaftspolitisch hinzukommt, sind Fehlschläge.« Leserbrief, FAZ vom 5. Oktober 2011, S. 7

15

Dort heißt es in § 3: »Die Deutsche Bundesbank regelt mit Hilfe der währungspolitischen Befugnisse, die ihr nach diesem Gesetz zustehen, den Geldumlauf und die Kreditversorgung der Wirtschaft mit dem Ziel, die Währung zu sichern, und sorgt für die Abwicklung des Zahlungsverkehrs im Inland und mit dem Ausland.« Weiter heißt es in § 12: »Die Deutsche Bundesbank ist verpflichtet, unter Wahrung ihrer Aufgabe die allgemeine Wirtschaftspolitik der Bundesregierung zu unterstützen. Sie ist bei der Ausübung der Befugnisse, die ihr nach diesem Gesetz zustehen, von Weisungen der Bundesregierung unabhängig.«

16

Die Satzung wurde mehrfach geändert, zitiert wird nach der von der EZB herausgegebenen »inoffiziellen konsolidierten Fassung«.

17

Vgl. Protokoll über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit, Amtsblatt der Europäischen Union C 310/337 vom 16.12.2004

18

Gemäß Artikel 2 a des Protokolls erfolgt die Berechnung nach den Maßstäben des Europäischen Systems volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen, also nicht nach den Maßstäben der nationalen Finanzstatistik.

19

Thilo Sarrazin: Der Euro. Chance oder Abenteuer?, a.a.O., S. 106

20

Zu den damaligen Konvergenzfortschritten vgl. ebenda, S. 127ff.

21

Der Präsident der Landeszentralbank von Nordrhein-Westfalen, Reimut Jochimsen, formulierte 1994 öffentlich, was damals die Mehrheit der Mitglieder im deutschen Zentralbankrat dachte: »Historisch ist jedenfalls kein Beispiel bekannt, im dem eine Währungsunion ohne politische Union von dauerhaften Bestand war.« Reimut Jochimsen: Perspektiven der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, Köln 1994, S. 58

22

Vgl. Theresia Theurl: Währungsunionen ohne politische Integration, die lateinische und skandinavische Münzunion, Vortrag beim 9. Wissenschaftlichen Kolloquium des Instituts für bankhistorische Forschung in Frankfurt am 3. November 1995, in: Deutsche Bundesbank, Auszüge aus Presseartikeln, Nr. 76/1995, S. 5

23

Vgl. Thilo Sarrazin: Der Euro. Chance oder Abenteuer?, a.a.O., S. 49ff.

24

Vgl. die grundlegenden Arbeiten von R.A. Mundell: A Theory of Optimum Currency Areas, in: American Economic Review, 51/1961; R.I. McKinnon: Optimum Currency Areas, in: American Economic Review, 51/1961; ferner P.B. Kenen: The Theory of Optimum Currency Areas: An Eclectic View, in R.A. Mundell, A.K. Svoboda (Hrsg.): Monetary Problems of the International Economy, Chicago 1969

25

Vgl. die Darstellung bei Klaus Rose. Theorie der Außenwirtschaft, München 1995, S. 312ff.

26

Vgl. zum Arbeitsmarktaspekt sehr anschaulich Reimut Jochimsen: Perspektiven der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, a.a.O., S. 73ff.

27

Thilo Sarrazin: Der Euro. Chance oder Abenteuer?, a.a.O., S. 288f.

28

Helmut Schlesinger: Vom Europäischen Währungssystem zur Europäischen Währungsunion, in Theo Waigel (Hrsg.): Unsere Zukunft heißt Europa. Der Weg zur Wirtschafts- und Währungsunion, Düsseldorf 1996

29

Vgl. Thomas Hanke: In den Rücken gefallen. Notenbankchef Tietmeyer will die deutschen Partner stärker unter Druck setzen, in: Die Zeit vom 11. Oktober 1996

30

Einen Vorgeschmack auf die Vertragstreue der Beteiligten brachte ja schon das Gezerre um den ersten EZB-Präsidenten Wim Duisenberg. Frankreich wollte Jean-Claude Trichet durchsetzen und ruhte nicht, bis Wim Duisenberg bei seiner Wahl durch den Europäischen Rat, die, wie es Vorschrift war, für acht Jahre erfolgte, dem Präsidenten erklärte, »dass ich angesichts meines Alters nicht die volle Amtszeit im Amt bleiben will … Auch in Zukunft wird die Entscheidung zurückzutreten allein mir vorbehalten bleiben. Dies muss auch klar so verstanden werden.«, FAZ vom 6. Mai 1998. Ein ähnliches Gezerre wiederholte sich im Herbst 2011, als das italienische Direktoriumsmitglied Dini Smaghi, dessen Amtszeit noch nicht abgelaufen war, für einen französischen Kandidaten weichen sollte. Frankreich wollte nicht dulden, dass nach dem Ausscheiden Trichets kein Franzose mehr im EZB-Direktorium war.

3

Der Vollzug der Europäischen Währungsunion: Was ging schief und warum?

1

Vgl. Philip Plickert: Die EZB als Zinsbasar, FAZ vom 21. November 2011, S. 11. Neue Studien belegen den Einfluss, den nationale Interessen auf die Zinsentscheidungen haben. Plickert zitiert Bernd Hayo, Guillaume Méon: Behind closed doors: Revealing the ECB’s Decision Roles, MAGKS Diskussionspapier 35-2011. Die Studie »belegt ökonometrisch, dass die Leitzinsen der EZB offenbar nicht strikt auf den Euro-Durchschnitt zugeschnitten werden. Vielmehr gleicht der Zinsverlauf am ehesten einem Szenario, in dem national orientierte Geldpolitiker im EZB-Rat die Entscheidungen wie auf einem Basar aushandeln.« Eine zweite von Plickert zitierte Studie zeigt, dass es in der EZB eine Überrepräsentanz einzelner Nationalitäten und regelrechte nationale Netzwerke gibt. Hohe EZB-Manager besetzen nachgelagerte Management-Positionen bevorzugt mit Bewerbern aus ihrem Land. Harald Badinger, Volker Nitsch: National Representation in Multinational Institutions: The Case of the European Central Bank, CesIfo Arbeitspapier Nr. 3573, September 2011. Beide Studien zeigen mit Zinskurven nach der Taylor-Regel, »dass nationale Gewichte in der EZB signifikante Auswirkungen auf die Geldpolitik haben«.

2

Roland Vaubel analysiert die Auswirkungen der personellen Verschiebungen auf die Ausrichtung und die inhaltlichen Schwerpunkte der einst vom deutschen Mitglied Otmar Issing aufgebauten Forschungsabteilung und sieht in der EZB eine linke Mehrheit am Werk, bei der keynesianische Einstellungen dominieren. Er befürchtet, dass eine dadurch bewirkte veränderte Ausrichtung der EZB mittelfristig zu höheren Inflationsraten führen wird. Vgl. Roland Vaubel: Ende einer Ära, Handelsblatt vom 13. Dezember 2011, S. 56

3

Fast schon rührend ist die tapfere Einlassung von Jörg Asmussen, dem mittlerweile einzigen deutschen Mitglied im EZB-Direktorium, zuständig für Internationales und den Bau der EZB-Zentrale: »So funktionieren wir in der EZB nicht. Niemand ist im Direktorium Entsandter seines Heimatlandes. Ihre Frage ist ungefähr so, als hätte man zu Zeiten der D-Mark gefragt, wie groß der Einfluss Bayerns im deutschen Zentralbankrat ist. Die Bundesbank hatte den Auftrag, für Preisstabilität im gesamten Bundesgebiet zu sorgen. Wir machen das für die Eurozone als Ganzes – und es ist meine Aufgabe, daran mitzuwirken.« Das Geld kommt an! Interview mit Jörg Asmussen, Die Zeit vom 22. März 2012, S. 25

4

»Historically, the great appeal of government bonds to investors is that they are a risk-free liquid asset.« Tow tiers, too complex. The European deal changes the nature of government bonds, The Economist vom 5. November 2011, S, 84

5

Vgl. Abhängigkeit von Staaten und Banken noch nie so hoch, FAZ vom 27. September 2011, S. 21

6

Norbert Walter: Rauswurf hilft nicht, Handelsblatt vom 10. November 2011

7

Otmar Issing: Gefahr für die Stabilität, FAZ vom 11. November 2010, S. 14

8

Ebdenda

9

Zitiert nach Dietrich Murswiek: Mündliche Stellungnahme vor dem Bundesverfassungsgericht

10

Otmar Issing: Gefahr für die Stabilität, a.a.O.

11

Vgl. »Die Politik will nicht zum Kern vordringen«, Interview mit Jürgen Stark, Handelsblatt vom 23. März 2012, S. 8ff.

12

Vgl. Holger Steltzner: Der Griff nach unserem Gold, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 6. November 2011, S. 17. Erkennbar war die Zeitung sehr gut von der Bundesbank präpariert worden.

13

Vgl. Weidmann geißelt »Vereinnahmung« der Geldpolitik, Handelsblatt vom 14. November 2011. In diesen Fragen bewegt sich Weidmann wesentlich offensiver in der Öffentlichkeit als sein Amtsvorgänger Axel Weber. Er hat auch eine stärkere Stellung, weil sich die Bundesregierung den Rücktritt eines weiteren Bundesbankpräsidenten sicherlich nicht leisten kann.

14

Vgl. Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose: Gemeinschaftsdiagnose Herbst 2011. Europäische Schuldenkrise belastet deutsche Konjunktur, Ifo-Schnelldienst 20/2011, S. 50. Deutschland bürgt (Stand Oktober 2011) »für die EFSF mit 211 Mrd. Euro, für den europäischen Finanzmarktstabilitätsmechanismus (EFSM) der EU-Kommission mit 12 Mrd. Euro (gerechnet über den Anteil Deutschlands an den EU-Einnahmen von 20 %), für die IWF-Kredite, die EFSF und EFSM begleiten, mit 15 Mrd. Euro sowie für das erste Griechenlandpaket mit 22 Mrd. Euro (das ergibt sich aus Anteil Deutschlands am Euroraum ohne Griechenlands multipliziert mit dem Gesamtvolumen von 80 Mrd. Euro), insgesamt also mit 260 Mrd. Euro. Dazu kommen die Staatsanleihen im Besitz der EZB in Höhe von rund 160 Mrd. Euro, für die Deutschland mindestens nach dem Kapitalschlüssel von 27 % mit 43 Mrd. Euro haftet. Die gesamte Garantiesumme, für die Deutschland im Zweifelsfall einstehen muss, beträgt daher mindestens 303 Mrd. Euro.« Im »Ernstfall« dürfte die Haftungssumme noch höher liegen, weil dann die Nutznießer des Rettungsschirms als Bürgen ausfallen.

15

Ebenda, S. 48

16

Roubini schrieb am 11. November 2011: »Only if the ECB became an unlimited lender of last resort und cut policy rates to zero – combined with a fall in the euro to parity with the dollar; fiscal stimulus in Germany and the eurozone core, and austerity in the periphery – could we perhaps prevent disaster.« Nouriel Roubini: Why Italy’s days in the eurozone may be numbered, Financial Times vom 11. November 2011, S. 9

17

Interview mit Paul Krugman, Handelsblatt vom 11. November 2011, S. 9f.

18

Bert Rürup: Die Folterwerkzeuge zeigen, Handelsblatt vom 9. November 2011, S. 56

19

Vgl. Peter Bofinger, George Soros: The only way to stop the run on eurozone debt, Financial Times vom 22. November 2011, S. 11

20

Nothelfer Notenbank?, Handelsblatt vom 11. November 2011, S. 1

21

Ebenda, S. 8

22

Holger Schmieding: Die EZB muss viel aktiver werden, FAZ vom 21. November 2011, S. 11

23

Schäuble für nationalen Tilgungsfonds der Euro-Länder, FAZ vom 2. Dezember 2011, S. 11

24

Hinter der strukturellen Dynamik des Wirtschaftswachstums stehen jenseits der Konjunktur Treiber wie die Arbeitsproduktivität und das Innovationstempo. Letzteres wird wiederum von der Forschungsintensität getrieben. Da ist es umso bedenklicher, dass die südeuropäischen Staaten, gemessen am BIP, im Durchschnitt weniger als die Hälfte der nordeuropäischen Staaten in Forschung und Entwicklung investieren. Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft: Realwirtschaftiche Weichenstellungen für einen stabilen Euro, Berlin November 2011, S. 4f.

25

Vgl. Deutscher Warenexport um fast 15 % gewachsen, FAZ vom 16. September 2011, S. 14

26

Seit Beginn der Währungsunion im Jahre 1999 hat sich die preisliche Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Exportwirtschaft an den Weltmärkten verbessert, für Frankreich war der Effekt neutral, für Spanien und Italien ist die preisliche Wettbewerbsfähigkeit gesunken. Die Unterschiede im Exporterfolg können aber dadurch nur teilweise erklärt werden. Für Deutschland trifft die besondere mittelständische Struktur des Exportsektors mit hoher Spezialisierung hinzu. Der Export mittelständischer Weltmarktführer (Hidden Champions) aus Deutschland nahm noch wesentlich stärker zu als der Export der Dax30-Unternehmen. In Frankreich fehlt eine vergleichbare Unternehmensstruktur. Deshalb sind die Unterschiede in der Export-Performance mehr als eine Preisfrage. Vgl. Deutsche Bundesbank: Zur Entwicklung der Ausfuhr in den vier großen EWU-Ländern seit Beginn der Währungsunion, Monatsbericht Juli 2011, S. 29ff.

27

Vgl. Hans-Werner Sinn: Neue Abgründe, Wirtschaftswoche vom 21. Februar 2011, S. 35; ders.: Die riskante Kreditersatzpolitik der EZB, FAZ vom 4. Mai 2011, S. 10

28

Deutsche Bundesbank: Die Entwicklung des Target-2-Saldos der Bundesbank, Monatsbericht März 2011, S. 34

29

Vgl. ebenda sowie Monatsbericht Januar 2012, S. 14*

30

Deutsche Bundesbank: Die Entwicklung des Target-2-Saldos der Bundesbank, a.a.O., S. 35

31

Hans-Werner Sinn: Die europäische Zahlungsbilanzkrise. Eine Einführung, Ifo-Schnelldienst 16/2011, S. 5

32

Deutsche Bundesbank: Die Entwicklung des Target-2-Saldos der Bundesbank a.a.O., S.35

33

TARGET2 Balances of National Central Banks in the Euro Area, EZB-Monatsbericht Oktober 2011, S. 40

34

Hans-Werner Sinn: Die europäische Zahlungsbilanzkrise, a.a.O., S. 7

35

Vgl. Hans-Werner Sinn: Fed versus EZB: Wie man Target-Schulden tilgt, FAZ vom 27. Februar 2012, S. 14

36

Interview mit Carl-Ludwig Thiele, FAZ vom 6. Februar 2012, S. 13

37

Helmut Schlesinger: Die Zahlungsbilanz sagt es uns, Ifo Schnelldienst 16/2011, S. 11

38

Wilhelm Kohler: Zahlungsbilanzkrisen im Eurosystem: Griechenland in der Rolle eines Reservewährungslandes, Ifo-Schnelldienst 16/2011, S. 19

39

Hans-Werner Sinn: EZB muss sich wandeln, Wirtschaftswoche vom 18. April 2011, S. 44

40

Martin Wolf: Merkozy failed to save the eurozone, Financial Times vom 7. Dezember 2011, S. 11. Wolf schreibt: »In the absence of external adjustment, the fiscal cuts imposed on fragile members will just cause prolonged and deep recessions. Once the role of external adjustment is recognized, the core issue becomes not fiscal austerity but needed shifts in competitiveness. If one rules out exits, this requires a buoyant eurozone economy, higher inflation and vigorous credit expansion in surplus countries. All this is now inconceivable. That is why markets are right to be so cautious.«

41

Bereits im Dezember 2011 hatte die EZB den Banken 489 Mrd. € für drei Jahre zu Zinsen von 1 % zur Verfügung gestellt. Alle Banken konnten für 1 % so viel Geld ausleihen wie sie wollten. Als Sicherheiten wurden sogar Staatsanleihen von Krisenländern wie Portugal und Griechenland akzeptiert. Am 29. Februar 2012 wurde die Aktion wiederholt. Diesmal holten sich die Banken im Euroraum 530 Mrd. €. Durch diese Aktionen wurde zwar die Refinanzierung von Staatsschulden erkennbar erleichtert. Die Mittel der EZB traten in den Südländern an die Stelle der Bankeinlagen von Unternehmen und Privaten, die immer weiter schrumpften, weil in der Zahlungsbilanzkrise auch die Sparfähigkeit nachließ. In den Südländern ließ die Kreditvergabe der Banken an Private gleichwohl zu wünschen übrig, Das war ja auch ganz klar: Insbesondere in den Südländern mangelt es an Kreditnehmern mit ausreichender Bonität, die eine hinreichende Gewähr bieten, die Kredite auch zurückzuzahlen. Vgl. Banken erwarten abermals hohe EZB-Nothilfe, FAZ vom 6. Februar 2012, S. 17

42

Vgl. EZB schafft Sicherheiten zweiter Klasse, FAZ vom 3. Februar 2012, S. 13

43

Zitiert nach Malte Fischer, Anne Kurz: Der große Bail-out, Wirtschaftwoche vom 6. Februar 2012, S. 18

44

Die Target-2-Forderungen der Bundesbank sind in ihrer Bilanz unter »Sonstige Aktiva« enthalten. Diese Position nahm von Januar 2011 bis Januar 2012 um 196 Mrd. € zu. Vgl. Deutsche Bundesbank: Monatsbericht Februar 2012, S. 17*

45

Die katastrophalen Folgen einschließlich der Inflationsgefahr werden mit Lust ausgemalt bei Malte Fischer: Stunde der Wahrheit, Wirtschaftswoche vom 5. März 2012, S. 18ff.

46

Ein Forderungsverzicht ist uns nicht erlaubt, Interview mit Jens Weidmann, Handelsblatt vom 15. Februar 2012, S. 7

47

Deutsche Bundesbank: Geschäftsbericht 2011, S. 54

48

Jens Weidmann: Was steckt hinter den Target-2-Salden?, FAZ vom 13. März 2012, S. 11

49

Uwe Bindseil: Deutschland und die Target-2-Salden, FAZ vom 21. Februar 2012, S. 12. Bindseil ist stellvertretender Generaldirektor Finanzmarktoperationen der EZB.

50

Wir wetten gegen den Euro, Interview mit Kenneth Leech, Süddeutsche Zeitung vom 28. Januar 2011, S. 31

51

Sweden and the Euro. Out and happy, The Economist vom 3. Dezember 2011, S. 30

52

Vgl. www.bundesbank.de/bankenaufsicht/bankenaufsicht_basel.php

53

Jean-Pisani Ferry: Falsche Diagnose, falsche Therapie, Handelsblatt vom 12. Dezember 2011, S. 56. Dem Leiter des Wirtschaftsforschungsinstituts Bruegel in Brüssel fällt aber auch nichts Rechtes zur Problemlösung ein. Er klagt: »Immer wieder besteht derselbe Teufelskreis: Staaten und Banken schwächen sich gegenseitig, weil die Bilanzen der Banken aufgeladen sind mit Anleihen ihres jeweiligen Staates, der wiederum allein die Last trägt, die Kreditinstitute zu retten. In den Vereinigten Staaten halten die Banken wenige Staatsanleihen, und wenn, dann handelt es sich um Bonds des Zentralstaats. Dem und nicht dem föderalen Staat New York obliegt auch eine eventuelle Stützung der Wallstreet-Banken.« Als Antwort schlägt Ferry im Ergebnis Eurobonds vor, damit die Banken so »ihre Risiken diversifizieren« können. Die damit verbundenen Probleme des Moral Hazard übergeht er.

54

»Die Neo-Monetaristen orientieren sich teilweise an dem bekanntesten Vertreter des Monetarismus, Milton Friedman – sie entwickeln seine Theorien aber deutlich weiter: Nicht die klassische Geldmenge, sondern ihr Gegenstück, die Kreditvergabe, halten sie für zentral. Kreditzyklen sind für sie eine wichtige Ursache für das konjunkturelle Auf und Ab – Banken, die übermäßig Darlehen vergeben, bedrohten die Stabilität von Finanzsystem und Realwirtschaft. So gehen sämtliche Finanzkrisen der vergangenen Jahrzehnte auf geplatzte Kreditblasen zurück, hat der FU-Ökonom Schularick zusammen mit zwei US-Kollegen gezeigt. Mit Daten von 140 Jahren in 14 großen Industrieländern weisen sie außerdem nach, dass Kredit auch im normalen konjunkturellen Auf und Ab eine treibende Rolle spielt: auf einen Aufschwung, in dem das Kreditvolumen boomt, folgt regelmäßig ein tiefer und langer Abschwung.« Norbert Häring: Der neue Monetarismus, Handelsblatt vom 12. Dezember 2011, S. 18f.

55

Die Zentralbank kann nur Zentralbankgeld bereitstellen. Ob darauf aufbauend der Geldumlauf und die Volumina der vergebenen Kredite wachsen, hängt von der Kreditpolitik der Banken und der Nachfrage der Kreditnehmer ab. Vgl. Christian Siedenbiedel: Wie kommt das Geld in die Welt?, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 5. Februar 2012, S. 41

56

Vgl. Furcht vor Störung der Kreditversorgung wächst, FAZ vom 28. Januar 2012, S. 9

57

Stefan Ruhkamp: Zweifelhafte Pfänder, FAZ vom 8. Februar 2012, S. 9

58

Nach der großen Inflation nach dem Ersten Weltkrieg war mit der Währungsreform 1923 und der Einführung der Rentenmarkt auch die Unabhängigkeit der Reichsbank gesetzlich fixiert worden. Dies führte 1938 zu einem Konflikt mit der Aufrüstungspolitik des Deutschen Reiches, weil sich die Reichsbank ab einem bestimmten Punkt weigerte, sog. Mefo-Wechsel, die der Rüstungsfinanzierung dienten, weiter zur Einlösung zu akzeptieren. Das Reichsbankdirektorium mit dem Reichsbankpräsidenten Hjalmar Schacht an der Spitze schrieb einen Protestbrief an den Reichskanzler Adolf Hitler und trat schließlich zurück. Das Reichsbankgesetz wurde geändert, die Reichsbank wurde weisungsabhängig und Reichswirtschaftsminister Funk wurde auch Reichsbankpräsident. Der Brief des Reichsbankpräsidiums wurde legendär, weil er in lapidarer Klarheit den Zusammenhang zwischen Notenbankkredit und Inflation auf den Punkt brachte.

59

Vgl. dazu die monatliche Veröffentlichung im Statistischen Teil des Monatsberichts der Deutschen Bundesbank: II. Bankstatistische Gesamtrechnungen in der Europäischen Währungsunion. 3. Liquiditätsposition des Bankensystems

60

Vgl. Die Zentralbanken lassen ihre Geldbasis wachsen, FAZ vom 12. November 2011, S. 23

61

Otmar Issing war als Nachfolger von Helmut Schlesinger als Direktoriumsmitglied der Bundesbank auch deren Chef-Volkswirt. Die Bundesbank gehörte in den siebziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts zu den ersten Zentralbanken, die ein Geldmengenziel einführten. Als der erste Chef-Volkswirt der neu gegründeten EZB entwickelte Otmar Issing dort die Zwei-Säulen-Strategie.

62

Vgl. Monatsbericht der Deutschen Bundesbank vom November 2011: Statistischer Anhang: III. Konsolidierter Ausweis des Eurosystems 2. Passiva

63

Es gibt die Meinung, dass der Verzehr von EZB-Kapital durch Abschreibungsverluste nicht zu fiskalischen Belastungen der EZB-Anteilseigner führen müsse. Vgl. Sebastian Dullien, Heike Joebges: Keine Angst vor EZB-Käufen von Staatsanleihen, Friedrich Ebert Stiftung, November 2011, S. 4. Formal kann zwar eine Notenbank auch ganz ohne Eigenkapital funktionieren. Tatsächlich aber ist es rechtlich zwingend, dass die Eigentümer das Kapital der EZB ergänzen, wenn dieses durch Abschreibungen auf Wertpapiere verbraucht ist. Selbst wenn man nicht nachschösse, wäre der potentielle Gewinn des Eurosystems für viele Jahre verbraucht.

64

Vgl. Bogenberger Erklärung: Sechzehn Thesen zur Situation der Europäischen Währungsunion, Ifo-Schnelldienst 23/2011, S. 3ff. Diese Erklärung wurde vom Beirat des Ifo-Instituts formuliert und trägt die Handschrift von dessen Präsident Hans-Werner Sinn.

65

Vgl. N. Häring u.a.: Die neue Rolle der Notenbanken, Handelsblatt vom 9. Dezember 2011, S. 8f.

66

Davon kann sich ein Bild machen, wer regelmäßig den Economist und die Financial Times liest. Der Chefredakteur der Wirtschaftwoche Roland Tichy kommentierte dazu: »Die gewieften Banker in Frankfurt, London und New York haben längst begriffen, dass auch die deutschen Taschen nicht tief genug sind für all die gierigen Hände. Sie fürchten, dass Deutschland schneller zahlungsunfähig wird, als die Banken ihre Anleihen aus Südeuropa in Eurobonds umtauschen können. Deshalb schicken die angelsächsischen Banken ihre Chefvolkswirte, Nobelpreisträger und rosa Zeitung vor. Hedgefonds-Zar George Soros lässt seine persönliche Lobby-Organisation durch deutsche Talkshows tingeln – immer mit dem Rat, die Europäische Zentralbank solle unbegrenzt wertlose Südeuropa-Anleihen ankaufen  – sprich, sie den Banken zum vollen Preis abnehmen. Damit wächst die Geldmenge, und die beste Voraussetzung für eine Hyperinflation wird geschaffen.« Monetärer Gift-Cocktail, Wirtschaftswoche vom 5. Dezember 2011, S. 3

67

Vgl. Peter Bofinger, George Soros: The only way to stop the run on euro-zone debt, a.a.O.

68

Bettina Schulz: Notrufe der City, FAZ vom 2. Dezember 2011, S. 11

69

Financial Times vom 3. Dezember 2011, S. 8. In derselben Ausgaben malt Tony Barber, immerhin Herausgeber Europa der Financial Times, die Zukunft des Euroraums in den schwärzesten Farben und zitiert die Vorsitzende des Wirtschafts- und Währungsausschusses des Europäischen Parlaments: »We are potentially facing the demise of the euro by Christmas and, if that happens, it will wreck our economy.« The eurozone’s darkest hour is always just before dawn, Financial Times vom 3. Dezember 2011, S. 7

70

The German problem, The Economist vom 19. November 2011

71

Vgl. N. Häring u.a.: Die neue Rolle der Notenbanken, a.a.O.

72

Günther Nonnenmacher: Der Pfad zum Gipfel, FAZ vom 8. Dezember 2011, S. 1

73

So die Absprache von Nicolas Sarkozy und Angela Merkel am 6. Dezember 2011, vgl. Werner Mussler: Noch lange nicht am Ziel, FAZ vom 8. Dezember 2011, S. 11

74

Vgl. Beware of falling masonry, The Economist vom 26. November 2011, S. 80ff. Der Autor mischt die Wahrscheinlichkeit einer Rezession im Euroraum mit wachsendem Misstrauen gegen Euroanleihen, steigenden Refinanzierungsproblemen der Banken und wachsender Auslandsverschuldung der Länder mit Defiziten. Am Ende sieht er ein ungeordnetes Auseinanderbrechen des Euroraums.

75

Vgl. Carl-Ludwig Holtfrerich: Krise! Welche Krise?, FAZ vom 17. Juni 2011, S. 9

76

Streit in der EZB über Nothilfen und Senkung des Leitzinses auf 1 %, FAZ vom 9. Dezember 2011, S. 11; Vgl. auch Stefan Ruhkamp: Die Hüter des Grundsatzstreits, FAZ vom 1. November 2011, S. 3

77

Vgl. Dirk Heilmann: Mario Draghis Ritt auf der Rasierklinge, Handelsblatt vom 9. Dezember 2011, S. 11

78

Joachim Fels: Schleusen auf – Teil 2, FAZ vom 6. Februar 2012, S. 18

4

Die europäische Rettungs- und Währungspolitik 2009 bis 2012

1

Günther Nonnenmacher, einer der fünf Herausgeber der FAZ, schrieb am 10. Dezember 2011 optimistisch: »Denn es ist kein Zweifel, dass die 17 Mitglieder der Euro-Zone … den Grundstein für eine politische Union gelegt haben. Sie holen damit nach, was in Maastricht nicht erreicht wurde. Denn niemand sollte sich der Illusion hingeben, dass eine ›Fiskalunion‹ auf Haushaltsfragen begrenzt bleibt. Geld ist – neben und mit dem Recht – das Hauptgestaltungsmittel der Politik, deshalb wird das Fiskalische gezwungenermaßen bald auf andere Themen, vor allem auf die Sozialpolitik, überspringen.« Das Paradox der Europapolitik, FAZ vom 10. Dezember 2011, S. 1

2

Vgl. das Interview mit dem zurückgetretenen Chef-Volkswirt der EZB, Jürgen Stark. Der politische Druck auf die EZB ist enorm, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 27. November 2011, S. 37

3

Vgl. Thilo Sarrazin: Der Euro. Chance oder Abenteuer?, a.a.O., S. 142

4

Vgl. Eine Bombenidee, Der Spiegel 39/2011, S. 59

5

Ebenda, S. 66

6

Präsident Weber und ich hatten einen schlechten Start gehabt, als ich am 1. Mai 2009 bei der Bundesbank anfing. Ich kannte Axel Weber bis dahin nur flüchtig. Als sich meine Ernennung abzeichnete, hatte ich gegenüber ihm, als meinem künftigen Chef, vertraulich und höflich unter vier Augen einige Überlegungen für die zukünftige Zuständigkeitsverteilung im Vorstand geäußert. Die fand ich dann einige Tage später verbunden mit einer negativen Kommentierung meiner Person im Handelsblatt vor. Da wusste ich Bescheid. Ich bekam schließlich als Zuständigkeiten EDV, Risikocontrolling und Bargeld. Die letztere Zuständigkeit verlor ich im Oktober 2010 als »Bestrafung« für ein Interview über »Berlin, 20 Jahre nach dem Mauerfall«, das ich der Zeitschrift Lettre International gegeben hatte. Diese kindergartenartige Form der Zusammenarbeit, die irgendwie von einer Mischung aus Angst und Vorbehalten gegenüber meiner Person geprägt schien, war mir da aber schon ziemlich gleichgültig geworden. Im Vorstand allerdings meldete ich mich zu all den Themen, die mir sachlich und politisch am Herzen lagen, trotz der mit dem Zuständigkeitsentzug versuchten Demütigung weiterhin zu Wort und verarbeitete jede Information, die mir in der Bundesbank zu wirtschafts- und währungspolitischen Fragen zugänglich war, so gut ich nur konnte.

7

European Commission: European Economic Forecast Autumn 2011, S. 107

8

Zu den Modellrechnungen über den notwendigen griechischen Primärüberschuss siehe Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Verantwortung für Europa wahrnehmen, Jahresgutachten 2011/12, Wiesbaden 2011, S. 100ff.

9

Die Nettoauslandsverbindlichkeiten Griechenlands betrugen Ende 2009 88 % des Sozialprodukts, 89 % der gesamten Auslandsverbindlichkeiten waren festverzinsliche Verbindlichkeiten. Die Nettoauslandsverbindlichkeiten ergeben sich, wenn man die gesamten Auslandsaktiva und -passiva eines Landes, von Staat und Privaten gemeinsam, saldiert. Für Irland betrugen die Nettoauslandsverbindlichkeiten 2009 102 %, für Portugal 113 %, für Italien dagegen nur 21 %. Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft: Realwirtschaftliche Weichenstellungen für einen stabilen Euro, a.a.O., S. 12

10

Vgl. z.B. Otmar Issing: Die Europäische Währungsunion am Scheideweg, FAZ vom 29. Januar 2010, S. 12; Interview mit Otmar Issing: Ein klarer Verstoß. Statt eines Fonds brauchen wir Strafen für Sünder. Interview mit der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung vom 27. Mai 2010

11

Vgl. z.B. Hans-Werner Sinn: Ein Fass ohne Boden, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 14. März 2010, S. 36. Ifo-Präsident Sinn: Gravierende Fehlentscheidung, FAZ vom 21. Mai 2010, S. 11

12

Thilo Sarrazin: Der Euro. Chance oder Abenteuer?, a.a.O., S. 287f.

13

Vgl. Die EU bereitet Vertragsänderungen vor, FAZ vom 25. März 2010

14

Vgl. Stefan Homburg: Erinnerungen an die Deutschen Währungsreformen. Ifo Schnelldienst 16/2011, S. 22

15

Eine Blaupause für den Europäischen Währungsfonds, FAZ vom 12. März 2010, S. 15

16

Harald Hau, Bernd Lucke: Schritt für Schritt … dem Abgrund entgegen, Ifo-Schnelldienst, 2/2011, S. 15

17

Clemens Fuest, Wolfgang Franz, Martin Hellwig und Hans-Werner Sinn: Zehn Regeln zur Rettung des Euro, FAZ vom 18. Juni 2010, S. 10

18

Otmar Issing: Die Europäische Währungsunion am Scheideweg, a.a.O.

19

Deutsche Bundesbank: Zum Fiskalpakt und europäischen Stabilitätsmechanismus, Monatsbericht Februar 2012, S. 67

20

Vgl. Dietrich Murswiek: Das »Bail-out-Verbot« wird für immer ausgehebelt, Der Hauptstadtbrief, 106. Ausgabe 2012, S. 12ff.

21

Der Titel lautete »Risiko Zukunft. Warum wir uns immer verschätzen und weshalb das so ist«.

22

Vgl. Sarrazin: Dann meldet Griechenland eben Insolvenz an, FAZ vom 20. März 2010, S. 11

23

Am 4. November 2011, anderthalb Jahre nach den entscheidenden Ereignissen, fand Axel Weber in der Süddeutschen Zeitung starke Worte: »Wir haben uns geleistet, zwei Jahre lang über irrelevante Lösungen zur Schuldenkrise zu debattieren. … Man hätte Griechenland schon damals im Mai 2010 einen Teil der Schulden erlassen müssen.… Die Vollkasko-Mentalität darf es nicht geben. Der EFSF erhöht die Wahrscheinlichkeit, dass der Steuerzahler zahlen muss.« Interview mit der Süddeutschen Zeitung vom 4. November 2011, S. 19. Hätte er sich öffentlich so eindeutig im März 2010, vor dem Gipfel in Lissabon, geäußert, dann wäre die Rettungsgeschichte möglicherweise anders verlaufen.

24

Im Dezember 2011 äußerte der scheidende Chef-Volkswirt der EZB, Jürgen Stark, der gemeinsam mit Axel Weber gegen den Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB gestimmt hatte, in der Rückschau auf die Rettungsgeschichte: »Griechenland hat das Reformtempo schon vor einem Jahr gedrosselt. Das begann mit dem Signal, dem Land könnte ein Teil seiner Schulden erlassen werden. Danach hat sich die griechische Regierung darauf konzentriert und die Reformen definitiv schleifen lassen.« Weil ich nicht zufrieden bin, Interview mit Jürgen Stark, Wirtschaftswoche vom 19. Dezember 2011, S. 26

25

Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft: Realwirtschaftliche Weichenstellungen für einen stabilen Euro, a.a.O., S. 13

26

Vgl. Hans-Werner Sinn: Griechische Tragödie, Wirtschaftswoche vom 11. Juli 2011, S. 37

27

Vgl. Ich kaufe keine griechischen Staatsanleihen, Interview mit Andreas Utermann, Leiter der Anlagestrategie von RCM – Allianz Global Investors, FAZ vom 7. März 2012, S. 17

28

Deutschland ist Gewinner, Interview mit Kenneth Rogoff, Der Spiegel 8/2012, S. 80

29

Siehe das Interview von Mario Draghi mit der Financial Times, http://www.ecb.int/press/key/date/2011/html/sp111219.en.html

30

Vgl. Noyer attacks UK credit rating, Financial Times vom 16. Dezember 2011, S. 4

31

Vgl. Wolfgang Münchau: The British will fare better in this Anglo-French spat, Financial Times vom 19. Dezember 2011, S. 9

32

In der Finanzkrise 2008/09 erkannte man verstärkt die Problematik, dass sog. systemrelevante Institute (SIFIs) zu groß sind, um ohne übermäßige Schäden für die Allgemeinheit in eines Insolvenz zu gehen (too big to fail). Das gibt ihnen eine implizite Staatsgarantie. Um diese mit einem Preis zu versehen und generell die Risiken einer Insolvenz von SIFIs zu vermindern, müssen SIFIs ab 2016 eine noch über Basel III (dem Nachfolger von Basel II) hinausgehende gestaffelte zusätzliche Eigenkapitalausstattung erbringen. Vgl. Deutsche Bundesbank: Finanzstabilitätsbericht 2011, S. 67f.

33

Zu den Reformen in der internationalen und europäischen Bankenaufsicht vgl. Deutsche Bundesbank: Internationale Zusammenarbeit in der Bankenregulierung: Historie und aktuelle Entwicklungen, Monatsbericht September 2011, S. 83ff. Der Basler Bankenausschuss in der BIZ, der Bank der Notenbanken, konzipiert die Vorschriften für Liquidität und Eigenkapital, die dann in gültiges nationales Recht umzusetzen sind. Er hat in den letzten Jahren mit dem Regulierungspaket, das unter »Basel II« bekannt wurde, auf dem Weg zu einer immer stärkeren Risikoadjustierung des Eigenkapitals die Führungsrolle gehabt. Der Ökonom Patrick Slovik von der volkswirtschaftlichen Abteilung der OECD in Paris zieht in einer Studie den Schluss, dass der Basler Ausschuss mit seiner Orientierung der Eigenkapitalanforderungen an den risikogewichteten Aktiva den Weg in die Finanzkrise geebnet habe. Die systemrelevanten Banken hätten deshalb in den vergangenen 20 Jahren den Anteil ihrer Risikoaktiva an den Gesamtrisiken auf rund 35 % halbiert, sie verbrieft und ausgelagert. »Die Bilanzen sahen danach zwar sauber aus, das führte aber geradewegs in die Lehman-Pleite. Slovik fordert deshalb, Eigenkapitalanforderungen am gesamten Bankvermögen zu bemessen, um Ausweichgeschäfte zu verhindern. Slovik ist nicht verdächtig, Vorurteilen zu unterliegen. Er wechselte von der EZB nach Paris.« Thomas Bauer: Das Zittern vor Europas Banken, Handelsblatt vom 21. Dezember 2011, S. 32f.

34

Vgl. Deutsche Bundesbank: Finanzstabilitätsbericht 2011, S. 14

35

Vgl. Philip Plickert: Stinknormale Theorie erklärt die Krise, FAZ vom 12. September 2011, S. 12

36

Martin Hellwig meint, das Argument, Eigenkapital sei viel teurer als Fremdkapital, basiere auf einem Trugschluss. Die am Markt verlangte Eigenkapitalrendite sei nur deshalb so hoch, weil die Banken so wenig Eigenkapital besäßen. Kapitalanforderungen von 25 % seien auch Ausdruck einer unterkapitalisierten Bilanz. Wenn die Banken mehr Eigenkapital halten müssten, würde auch ihre Bilanz sicherer, und damit würden nach seiner Meinung die Eigenkapitalkosten dramatisch sinken. Weil der höhere Eigenkapitalanteil die Bilanz sicherer macht, sinken als Folge auch die Risikoprämien für das von der Bank aufgenommene Fremdkapital (Modigliani-Miller-Theorem).

37

Martin Hellwig im Interview mit der Basler Zeitung vom 13. Oktober 2010 »Banken sollten 20 Prozent Eigenkapital halten.«

38

Vgl. Lisa Nienhaus: Banken müssen’s immer übertreiben, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 18. Dezember 2011, S. 36

39

Vgl. Schweizer Banken sehen Vorteile. Credit Suisse und UBS werten strenge Regulierung positiv, FAZ vom 20. Dezember 2011, S. 21

40

Vgl. Weitreichender Bankenumbau. Britische Regierung will Vorschläge gänzlich verwirklichen, FAZ vom 20. Dezember 2011, S. 12

41

Die Finanzkrise 2007/08 nahm bei einigen Banken auch daran ihren Ausgang, dass diese die Anlage in länger laufende Staatsanleihen mit kurzfristigen Krediten refinanziert hatten. Als dieser Markt austrocknete bzw. die Refinanzierung immer teurer wurde, gerieten diese Banken in Schwierigkeiten, so der Staatsfinanzierer Depfa-Bank in Irland, der die Hypo Real Estate in jene existenzgefährdende Schieflage brachte, aus der sie nur die Übernahme in Staatseigentum retten konnte. Damals standen Qualität und Kursniveau der angekauften Staatsanleihen aber immerhin nicht in Frage.

42

Die neuen Eigenkapitalvorgaben machten, beispielsweise für die Commerzbank, auch die Wiederbelebung des staatlichen Sonderfonds Stabilisierungsmaßnahmen (Soffin) notwendig. Vgl. Yasmin Osman, Donata Riedel: Kein Zwangskapital für Banken, Handelsblatt vom 12. Dezember 2011, S. 34f.

43

Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft: Realwirtschaftliche Weichenstellungen für einen stabilen Euro, Berlin. November 2011, S. 2

44

Auch an Märkten, wo alle Beteiligten aus subjektiver Sicht rational und wohlinformiert agieren, kann es eine psychologische Massenansteckung bzw. »crowd behaviour« geben. Menschen reagieren in höherem Maße, als ihnen bewusst ist, emotional gesteuert und möchten zumeist gerne in Übereinstimmung mit den Einstellungen und Einschätzungen der Mehrheit leben. Ohne dass ihnen dies bewusst wird, gleichen sie ihre Meinung mit der vermuteten Mehrheitsmeinung ab und lassen sich durch diese beeinflussen. Wenn also eine Mehrheit von Investoren die Anlage in bestimmten Staatsanleihen für gefährlich hält, hat dies Einfluss auf die Kurse, damit auf die Verlustrisiken, und kann so zu einer selbsterfüllenden Prophezeiung werden. Vgl. Clive Cookson, Daryl Ilbury: Crowd behaviour. United they stand, Financial Times vom 28. Dezember 2011, S. 6

45

Dies wirkt sich vor allem bei den Refinanzierungsmöglichkeiten für Banken der besonders betroffenen Krisenländer aus, die schon seit Mitte 2010 keine nennenswerten längerfristigen Emissionen von Bankschuldverschreibungen begeben können und mehr und mehr auf die unmittelbare Refinanzierung durch die EZB angewiesen sind. Vgl. Deutsche Bundesbank: Finanzstabilitätsbericht 2011, S. 24f.

46
http://www.ecb.int/pub/fsr/html/summary201112.en.html

47

Vgl. seine Rede vor dem Ausschuss http://www.ecb.int/press/key/date/2011/html/sp111219_1en.html

48

Vgl. EZB leiht den Banken 489 Mrd. € für drei Jahre, FAZ vom 22. Dezember 2011, S. 1f.

49

Vgl. Gerrit Wiesmann: Schäuble yields on boosting firewall, Financial Times vom 25. Februar 2012, S. 4

50

Vgl. Philip Stephens: Europe says goodbye to solidarity, Financial Times vom 24. Februar 2012, S. 9

51

Vgl. Yasmin Osman, Michael Malsch: Notfallpläne für den Tag X, Handelsblatt vom 6. März 2012, S. 28

52

Durch die Währungsunion war zunächst die Verzinsung von Staatsanleihen weitgehend auf deutsches Niveau gefallen. Das gab für Italien eine Zinsentlastung von bis zu 6 % des BIP. Die dadurch frei werdenden Mittel hat man aber ausgegeben, anstatt sie zur Schuldentilgung zu verwenden. Deshalb ist der Schuldenstand Italiens mit 120 % immer noch genauso hoch wie zu Beginn der Währungsunion. Vgl. Hans-Werner Sinn: Warum man Schulden nicht vergemeinschaften darf, Handelsblatt vom 22. August 2011, S. 56

53

Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Verantwortung für Europa wahrnehmen, Jahresgutachten 2011/12, Wiesbaden 2011, S. 121ff.

54

John Paulson: The eurozone needs a post-Lehman style firewall, Financial Times vom 15. Dezember 2011, S. 11

55

Stefan Ruhkamp: Die Geldschwemme, FAZ vom 22. Dezember 2011, S. 9

56

Das Jahr 2012 wird das Schicksalsjahr des Euro. Interview mit der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung vom 25. Dezember 2011, S. 39

57

Es gab einen referatsübergreifenden Mittagstisch in der Kantine des BMF. Dort führte mich mein Referatsleiter Klaus-Dieter Wagner ein, als ich im Januar 1975 im Bundesfinanzministerium begann, und dort aß ich, wenn ich im Hause war und die Zeit zur Teilnahme erübrigen konnte. Nach dem Mittagessen unternahmen wir, wenn das Wetter es zuließ, einen gemeinsamen Spaziergang am Rhein. Der Mittagstisch bestand weiter, als ich das BMF 1991 verließ, und setzte sich selbst in Berlin fort. Hatte ich als Berliner Senator im Bundesfinanzministerium zu tun, nahm ich anschließend gern die Gelegenheit wahr, im Kreise der alten Kollegen zu essen. Sie ergab sich leider nicht allzu häufig.

58

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, hrsg. von Mitgliedern des Bundesverfassungsgerichts, 89. Band, Tübingen 1994, S. 207

59

Peter Murswiek: Verfassungsbeschwerde vom 21. 5. 2010, Beschwerdeführer Peter Gauweiler, S. 13f.

60

Bundesverfassungsgericht, 2BvR 987/10 vom 7.9.2011, Abs. 108, 109

61

Joachim Jahn: Carte blanche, FAZ vom 8. September 2011, S. 11

62

Vgl. Bundesverfassungsgericht, a.a.O., 3. Leitsatz

63

2 BvE 8/11, vgl. Heike Anger, Daniel Delhaes, Donata Riegel: Missachtung von Spielregeln, Handelsblatt vom 29. Februar 2012, S. 12

64

Wolfgang Kahl, Andreas Glaser: Nicht ohne uns, FAZ vom 8. März 2012, S. 8

65

Bundesgesetzblatt I, S. 537

66

Bundesgesetzblatt I, S. 627

67

Vgl. die Ertüchtigung und Flexibilisierung der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF), Monatsbericht des BMF Oktober 2011, S. 36ff.

68

Werner Mussler: Meine Gipfel, FAZ vom 17. Dezember 2011, S. 44

69

Interview mit der Börsenzeitung vom 11. Mai 2010

70

Vgl. Deutsche Bundesbank: Finanzstabilitätsbericht 2011, S. 21

71

Von der griechischen Staatsschuld von rd. 370 Mrd. € sind rd. 200 Mrd. € in der Hand privater Gläubiger. Diese verzichten auf 53,5 % ihrer Forderungen. Auf den Rest erhalten sie 35 % in EFSF-Anleihen und den Rest in 30 Jahre laufenden griechischen Staatsanleihen mit einer Verzinsung von 3,5 %. Werden diese alle zu marktgerechten Zinsen abdiskontiert, dann ergibt sich ein Abschreibungsbedarf von 65 bis 75 % der ursprünglichen nominellen Anleihebeträge.

72

Das Dach der Eissporthalle Bad Reichenhall stürzte am 2. Januar 2006 unter großen Lasten von Nassschnee ein, der Einsturz forderte 15 Todesopfer. Der Architekt der Anfang der siebziger Jahre erbauten Halle konnte sich den Einsturz nicht erklären. Die Untersuchung zeigte dann, dass verborgene Schäden an tragenden Teilen gemeinsam mit dem ungewöhnlichen Gewicht des Nassschnees für den plötzlichen Einsturz verantwortlich waren.

73

Vgl. Hans-Werner Sinn: Neue Abgründe, Wirtschaftswoche vom 21. Februar 2011, S. 35

74

Vgl. Malte Fischer, Christian Ramthun: Endstation Bankrott, Wirtschaftswoche vom 30. Januar 2012, S. 33. Die Daten beruhen auf Berechnungen des Ifo-Instituts.

75

Thomas Mayer: Die Bruchstelle des Euro, FAZ vom 18. Juli 2011

76

Stefan Homburg: Die bisherigen Kosten der Euro-Rettung – eine Zwischenbilanz, Der Hauptstadtbrief 106. Ausgabe 2012, S. 7

77

Frau Merkel verfolgt eine egoistische Politik, Interview mit Arnaud Montebourg, FAZ vom 27. März 2012, S. 11

78

Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union, L 306 vom 23. November 2011, S. 1–47

79

Das sogenannte »Scoreboard« des Frühwarnsystems sieht für den Leistungsbilanzsaldo den als gefährlich einzuschätzenden Schwellenwert bei – 4 % im Defizitfall und bei + 6 % im Überschussfall vor. Bei den realen effektiven Wechselkursen ist der Schwellenwert + 5 % bzw. – 5 %. Dabei geht völlig unter, dass beide Elemente sowohl durch die Entwicklung innerhalb der Eurozone wie durch die Entwicklung außerhalb bestimmt werden. Soweit beide Kennwerte dadurch bestimmt werden, dass die Südländer im Euroraum immer mehr an Wettbewerbsfähigkeit verlieren, kann dies nicht als »Ungleichgewicht« den wettbewerbsstarken Nordländern angelastet werden. Diese müssen ja angesichts eines fallenden Gewichtes des Handels im Euroraum vor allem ihre Wettbewerbsfähigkeit gegenüber dem Rest der Welt sichern. Vgl. Das neue EU-Verfahren zur Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichwichte, Monatsbericht des BMF Dezember 2011, S. 48

80
http://ec.europa.eu/news/eu_explained/111212_de.htm

81

Committee für the study of economic and monetary union: Report on economic and monetary union in the European Community vom 17. April 1989, http://aei.pitt.edu/1007/1/monetary_delors.pdf, S. 19f.

82

Roland Tichy: Warten auf D-Day, Wirtschaftwoche vom 19. Dezember 2011, S. 3

83

Josef Joffe: Die Herde läuft ins Verderben, Handelsblatt vom 15. Dezember 2011, S. 64

84

Vgl. An ugly prospect for the eurozone, Financial Times vom 15. Dezember 2011

85

Vgl. Katja Gelinsky: Nicht der oberste Wächter über die Haushalte. Was folgt, wenn Schuldenländer vor dem Europäischen Gerichtshof stehen? FAZ vom 14. Dezember 2011, S. 10

86

Das irische Vertrauen in die Institutionen der EU hat durch den erzwungenen Bail-Out, durch den sich viele bervormundet fühlten, sehr gelitten. Vgl. David Gardner: Voters likely to say no without debt relief, Financial Times vom 1. März 2012, S. 3. Vgl. Jamie Smyth: Dublin begins difficult task of persuasion, Financial Times vom 3. März 2012, S. 2

87

Vgl. die Darstellung bei NZZ-online vom 31. Januar 2012 sowie Bundesministerium der Finanzen: Die Beschlüsse des Europäischen Rates vom 9. Dezember 2011, Monatsbericht des BMF vom Januar 2012, S. 60ff.

88

Deutsche Bundesbank: Zum Fiskalpakt und Europäischen Stabilitätsmechanismus, Monatsbericht Februar 2012, S. 66

89

Bundesbank zweifelt an Fiskalpakt, faz.net vom 2. Februar 2012

90

Vgl. Peter Spahn: Kann eine Fiskalunion den Euro retten? Sparen allein hilft nicht! Ifo-Schnelldienst 3/2012, S. 7ff.

91

Zu den Daten vgl. die Übersicht in: Banken müssen für Griechenland stärker bluten, FAZ vom 22. Februar 2012, S. 13

92

Vgl. Joshua Chaffin: Athens despairs between choice of bail-out and sudden death, Financial Times vom 21. Februar 2012

93

Schäuble hält weitere Hilfen für Athen für möglich, FAZ vom 25. Februar 2012, S. 13

94

Vgl Nouriel Roubini: Greece’s private creditors are the lucky ones, Financial Times vom 8. März 2012, S. 9

95

Die Analysen der »Troika« zur griechischen Schuldentragfähigkeit zeigen, dass die Entlastung durch den Schuldenschnitt bei den privaten Gläubigern nur dann zu nachhaltigen Wirkungen führt, wenn das Primärdefizit, das 2010 noch bei 5 % des BIP lag, ab 2012 bei null liegt und ab 2014 in einen stabilen Primärüberschuss von 4,5 % des BIP übergeht. Das bedingt erhebliche weitere Ausgabesenkungen und Einnahmesteigerungen. Außerdem muss das Wirtschaftswachstum wieder anspringen. Vgl. das Papier der »Troika«: Greece: Preliminary Debt Sutainability Analysis vom 15. Februar 2012, http://www.scribd.com/doc/82247382/Greek-Sustainability-Proposal.Nach meinen Berechnungen ergibt sich eine allmähliche Stabilisierung dann, wenn die Schrumpfung des BIP 2014 wieder in Wachstum übergeht, das Primärdefizit bis 2013 vollständig abgebaut wird und ab 2015 ein dauerhafter Primärüberschuss des Staatshaushalts von 4,5 % des BIP erwirtschaftet wird und wenn das durchschnittliche Niveau der Verzinsung der Staatsschuld bei 5 % verharrt.

96

Der amerikanische Ökonom Michael Hudson wurde seit 2008 durch seine scharfe Kritik an den Banken bekannt. Vieles davon ist überzogen, in einem aber hat er Recht: Insolvenz als Lösung von Staatsschuldenkrisen darf nicht deshalb ausgeschlossen werden, weil man fürchtet, das dem Bankensektor nicht zumuten zu können. Vgl. Michael Hudson: Gute Bank, böse Bank, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 5. Februar 2012, S. 25

97

Hans-Werner Sinn: Der europäische Drache, Wirtschaftswoche vom 9, Januar 2012, S. 42

98

The European Union and the Euro. Game, set and mismatch, The Economist vom 17. Dezember 2011, S. 43

99

Holger Steltzner: Sorge ums Geld, FAZ vom 24. Dezember 2011, S. 11

100

Vgl. Stabile Preise ohne monetäre Staatsfinanzierung, Interview mit Mario Draghi, FAZ vom 24. Februar 2012, S. 14

101

Sven Böll u.a.: Der Riss, Der Spiegel, 10/2012, S. 22

102

Stabile Preise ohne monetäre Staatsfinanzierung, a.a.O.

103

Vgl. James Wilson: Eurozone’s small lenders follow the road to Frankfurt, Financial Times vom 1. März 2012, S. 2

104

Vgl. A deft way to buy time, Financial Times vom 8. Februar 2012, S. 7

105

Vgl. Martin Hesse, Armin Mahler, Christian Reinermann, Anne Seith: Marios Mobile, Der Spiegel 3/2012, S. 62f.

106

Vgl. Frank Westermann: Die Bundesbank in der Klemme, FAZ vom 30. Januar 2012, S. 12

107

Vgl. Stefan Bielmeier: Die Risiken des neuen EZB-Tenders, FAZ vom 17. Februar 2012, S. 23

108

Vgl. Thomas Straubhaar, Henning Vöbel: Euro- und Finanzkrise: Soll die EZB ihre Aufgabe über die Inflationsbekämpfung hinaus erweitern? Ifo-Schnelldienst 2/2012, S. 4ff.

109

Zur kritischen Würdigung siehe Norbert Häring: Die EZB weitet ihre Bilanz massiv aus – und bekämpft so die Krise, Handelsblatt vom 31. Januar 2012, S. 6ff.; M. Brackmann u.a.: Gegen den Rest der Welt, Handelsblatt vom 7. März 2012, S. 1

110

»Erschreckende Qualität«, FAZ vom 8. März 2012, S. 13

111

Vgl. James Wilson: Germany enjoys credit glut as periphery struggles, Financial Times vom 21. Februar 2012, S. 3

112

Andreas Schmitz, der Präsident des privaten Bankenverbandes in Deutschland, meint lapidar: »Die EZB hat mit ihrer Liquiditätsversorgung der ein oder anderen europäischen Bank Zeit gekauft. Und es bleibt zu hoffen, dass diese Zeit von den Banken genutzt wird, die derzeit noch über kein tragfähiges Geschäftsmodell verfügen. Aber auch die Staaten müssen sie nutzen, um ihre Banken in den Griff zu bekommen.« Wir sind in der Safety-Car-Phase, Interview mit Andreas Schmitz, Handelsblatt vom 22. März 2012

113

Die Dosis reduzieren, Interview mit Michael Kemmer, FAZ vom 5. März 2012

114

Vgl. Prices and costs, EZB-Monatsbericht Februar 2012, S. 48f.

115

Vgl. ebenda, S. 56

116

Vgl. Christian Vits: Draghi verteidigt EZB-Politik, Handelsblatt vom 9. März 2012, S. 32

117

So die Einschätzung des obersten Vermögensverwalters der Münchener Rückversicherung Dieter Wolf, FAZ vom 9. März 2012, S. 21

118

Es sollte ein Alarmzeichen sein, wenn die größte deutsche Wirtschaftszeitung eine sechs Seiten lange Geschichte über »Die Wandlung der EZB« veröffentlicht, in der sie von einem »Kurswechsel mit enormen Risiken« spricht und die EZB eine »Gelddruckmaschine« nennt. Vgl. M. Häring, D. Heilmann, J. Münchrath, C. Vils: Die wundersame Geldvermehrung, Handelsblatt vom 13. Januar 2012, S. 8ff.

119

Vgl. zur Charmeoffensive von Mario Draghi in deutschen Medien Christian Siedenbiedel: Bringt dieser Mann uns Inflation?, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 25. März 2012, S. 41

120

Vgl. Zentralanker warnen vor niedrigen Zinsen. Trichet schließt dauerhafte Nothilfe der Geldpolitik nicht aus, FAZ vom 26. März 2012, S. 13

121

Das historische Beispiel dafür war der Umgang der Vereinigten Staaten und Großbritanniens mit der durch den Zweiten Weltkrieg aufgelaufenen hohen Staatsverschuldung. Deren Abbau wurde dadurch beschleunigt, dass die Inflationsraten längere Zeit über den Nominalzinsen der Staatsschuld lagen. Vgl. Anne Kunze: Kalte Enteignung, Wirtschaftswoche vom 9. Januar 2012, S. 20ff.

122

Post vom Ex-Chef, Der Spiegel 3/2012, S. 60

123

Vgl. Ralph Atkins: Grand duchy shows up fault lines in the eurozone, Financial Times vom 23. Januar 2012, S. 2

124

So das schöne Wortbild von Eckart Lohse in einem Porträt von Jens Weidmann: Geldwertstabilisierungseinzelkämpfer, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 25. März 2012, S. 4

125

Wir sitzen in der Falle, Interview mit Hans-Werner Sinn, FAZ vom 18. Februar 2012, S. 12

126

Helmut Siekmann: Rechtsbrüche im Euroraum, FAZ vom 25. Oktober 2011, S. 20

127

Zur Parallele siehe Norbert Häring: Angelsächsische Tradition: Pragmatismus pur, Handelsblatt vom 7. März 2012, S. 7

5

Die »Vorteile« der Währungsunion, prinzipiell hinterfragt

1

Ich sollte noch eine Weile weitermachen. Interview mit Wolfgang Schäuble, Süddeutsche Zeitung vom 19. März 2010, S. 25

2

Gideon Rachman: Saving the euro is the wrong goal, Financial Times vom 8. November 2011, S. 9

3

Hans-Dietrich Genscher, Klaus Kinkel, Walter Scheel, Guido Westerwelle: Das europäische Deutschland, FAZ vom 12. November 2011, S. 10

4

Sigmar Gabriel: Was wir Europa wirklich schulden; FAZ vom 13. Dezember 2011, S. 29

5

Phlip Plickert: Der Euro gefährdet den Frieden, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 11. Dezember 2011, S. 36

6

Martin S. Feldstein: The Euro and European Economic Conditions, NBER Working Paper, November 2011, S. 15

7

Vgl. European Commission: Green Paper on the feasibility of introducing Stability Bonds vom 23. November 2011

8

Die Umfrage wurde unter 1250 CEOs durchgeführt. Pricewaterhouse Coopers: 15th Annual Global CEO Survey 2012

9

In jüngster Zeit werden gern die Schweiz oder Japan als Beispiele dafür angeführt, unter welchen wirtschaftsschädlichen Aufwertungsdruck Deutschland gekommen wäre, wenn es die D-Mark beibehalten hätte. Wie bereits ausgeführt, ist die Schweizer Wirtschaft, auch die Schweizer Industrie, mit dem starken Franken bisher sehr gut zurechtgekommen. In Bezug auf die Schwierigkeiten Japans wiederum gilt, dass der Yen im Jahre 2012 nicht so dramatisch weit weg ist von den Niveaus, die er bereits vor 20 oder 30 Jahren gehabt hatte: 1989 kosteten 100 Yen 1,35 D-Mark, 1999 kosteten sie 1,64 D-Mark, und 2012, wenn man den Euro in die alte D-Mark umrechnet, 1,79 D-Mark. Für einen Zeitraum von über 20 Jahren ist dies keine sehr beeindruckende Aufwertung, vor allem wenn man bedenkt, dass es in Japan seit Jahrzehnten praktisch keine Inflation gibt. Vor diesem Hintergrund berührt es seltsam, dass das Handelsblatt in einer großen Titelgeschichte die Aufwertung des Yen zum Kernproblem der japanischen Wirtschaft stilisiert. Die Redakteure machen sich offenbar nicht die Mühe, einfach mal die längeren Zeitreihen zu analysieren. Vgl. Ende eines Exportwunders. Die Gründe für Japans Abstieg, Handelsblatt vom 25. Januar 2012, S. 1 und S. 6f.f.

10

Vgl. Renate Ohr: Braucht der Markt den Euro?, FAZ vom 20. Oktober 2011, S. 12

11

Werner Abelshauser: Deutschland, Europa und die Welt, FAZ vom 9. Dezember 2011, S. 12

12

Thomas Mayer: Europa braucht eine gemeinsame Zukunft, Handelsblatt vom 2. Januar 2012, S. 20f.

13

Interview »Wir verdanken dem Euro ein Drittel des Wachstums«, FAZ vom 21. Oktober 2011, S. 15

14

Deutsche Exporteure hängen nicht am Euro, FAZ vom 10. November 2011, S. 12

15

Ein Leben nach dem Euro? Interview mit Wolfgang Reitzle, Der Spiegel 3/2012, S. 64ff.

16

Vaclav Klaus: Europa?, Nürnberg 2010, S. 78

6

Die Weltfinanzkrise, die Systemfrage und was daraus zu lernen ist

1

Vgl. International Monetary Fund: October 2007 Global Financial Stability Report, S. 12, http://www.imf.org/External/Pubs/FT/GFSR/2007/02/pdf/text.pdf

2

Vgl. International Monetary Fund: April 2009 World Economic Outlook, S. 8, http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2009/01/pdf/c1.pdf

3

Zum Inflationstrend vgl. Thilo Sarrazin: Der Euro. Chance oder Abenteuer?, a.a.O., S. 127f.

4

Vgl. Jaume Ventura: Global Imbalances. Discussion, Paper prepared for the conference »Dollars, Debt, and Deficits – 60 Years After Bretton Woods«, Madrid, Juni 2004

5
http://www.querschuesse.de/china-mit-3047-billionen-dollar-an-waeh-rungsreserven/

6

Statistik der amerikanischen Treasury, Stand Oktober 2011, http://www.treasury.gov/resource-center/data-chart-center/tic/Documents/mfh.txt

7

Einen tiefen Einblick in das Denken dieses brillanten Mannes gibt seine Autobiographie »The Age of Turbulence. Adventures in a New World«, New York 2007

8

Vgl. Deutsche Bundesbank: Finanzstabilitätsbericht 2011, a.a.O., S. 37

9

Vgl. ebenda.

10

Robert J. Shiller: Irrational Exuberance, Princeton 2000

11

Ich war im Oktober 2008 in Washington. Im Lokalteil der Washington Post wurde damals folgender Fall aus einem Vorort von Washington geschildert: Eine einfache Frau, alleinstehend, wenig Bildung, hatte von ihren Eltern 1990 ein schuldenfreies Haus im Wert von 150 000 Dollar geerbt, in dem sie lebte. Ihre Bank belieh das Haus mit einer Abfolge von Hypotheken, die sich am Ende auf 350 000 Dollar summierten. Die Zinsen wurden immer aus neuen Hypotheken bezahlt, die Kredite wurden verbrieft und über die oben geschilderte Kette weitergereicht. Alle hatten verdient. Zahlen mussten am Ende die Hauseigentümerin, sie verlor ihr Haus, und die Letztkäufer synthetischer Wertpapiere, darunter möglicherweise eine deutsche Landesbank, bei denen das Risiko am Ende gelandet war.

12

Vgl. Robert J. Shiller: The Subprime Solution, Princeton 2008, S. 7

13

Vgl. Deutsche Bundesbank: Finanzstabilitätsbericht 2011, a.a.O., Schaubild 3.4, S. 37

14

Die nächsten fünf Jahre werden enttäuschend. Interview mit Robert Shiller, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 30. August 2009, S. 31

15

Vgl. dazu IMF: World Economic Outlook September 2011, Statistischer Anhang Tabellen A1 und B1, http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2011/02/pdf/tblpartb.pdf

16

Zu den Daten vgl. ebenda, Tabelle A8

17

Nassim Nicholas Taleb: Der schwarze Schwan. Die Macht höchst unwahrscheinlicher Ereignisse, München 2008

18

Ein Investmentbanker aus London erläuterte mir im Herbst 2008 die Problematik anhand folgenden Sachverhalts: Alle Nachkriegsstatistiken in den USA hatten gezeigt, dass die Entwicklung der Häuserpreise im Wesentlichen regional bestimmt war: Gab es im »Rustbelt« um Pittsburgh eine Immobilienkrise, dann boomte gerade der Häusermarkt in Florida. Blieben dort die Rentner aus, dann gab es einen Boom in Kalifornien. Entsprechend seien die zur Besicherung von Wertpapieren verwendeten Subprime Loans regional gemischt worden, um so die Risiken auszubalancieren. Dann sei es in der Krise erstmals passiert, dass sich der gesamte amerikanische Häuser-markt einheitlich in eine negative Richtung entwickelte.

19

Die nächsten fünf Jahre werden enttäuschend, a.a.O.

20

Vgl. Nouriel Roubini, Stephen Mihm: Crisis-Economics. A Crash Course in the Future of Finance, New York 2010, S. 1f.

21

Ebenda, S. 3f.

22

Michael Lewis: The Big Short. Inside the Doomsday Machine, London 2010

23

Den »Startschuss« gab der Aufsatz von Frank Schirrmacher: Ich beginne zu glauben, dass die Linke recht hat, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 14. August 2011, S. 17

24

Otmar Issing: Der Weg in die Knechtschaft, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 11. Dezember 2011, S. 38

25

Vgl. die gründliche Analyse und die Fallstudien, z.B. Northern Rock, bei Hyun Song Shin: Risk and Liquidity, Oxford 2010, S. 171

26

Mehr Eigenkapital, Interview mit Martin Hellwig, Wirtschaftswoche vom 9. Januar 2012, S. 24

27

Vgl. Crunchtime for troubled lenders, Financial Times vom 19. Januar 2012, S. 15. Es ist interessant, dass die EBA die strikten Eigenkapitalanforderungen, die die Europäischen Banken bis Mitte 2012 erfüllen müssen, so berechnet, dass dabei die Marktwerte für Staatsanleihen zugrunde gelegt werden. Das passt nicht zum Regelungsrahmen von Basel II, wonach von Banken gehaltene Staatsanleihen keine Risikoaktiva sind.

28

Deshalb fordert auch der amerikanische Ökonom und Nobelpreisträger Joseph Stiglitz ein höheres Eigenkapital für Banken, vgl. Interview »Deutschland muss mehr Schulden machen« in der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung vom 28. August 2011, S. 31

29

Ganz in der Tradition der Bundesbank war die EZB 1999 noch mit einem Geldmengenziel und Inflationsziel als gleichrangigen Zwischenzielen gestartet. Mittlerweile hat die Analyse der Geldmenge und des Kreditwachstums bei der EZB stark an Bedeutung verloren. Das Inflationsziel steht noch im Mittelpunkt der Geldpolitik, wird aber jetzt seinerseits zunehmend von Nebenzielen wie Bankenrettung und Schutz der Staatshaushalte bedrängt.

30

Òscar Jordà, Moritz H.P. Schullarick, Alan M. Taylor: When credit bites back: Leverage, business cycles, and crises, NBER Working Paper 17621; November 2011, Abstract

31

Ebenda, S. 4. Siehe auch: Ein Kreditexzess verschärft die Rezession, FAZ vom 5. Januar 2012, S. 18

32

Es gab Ausnahmen wie den Chefökonomen der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich in Basel, William R. White, der über Jahre hinweg immer wieder vor Preis- und Vermögensblasen warnte.

33

Durch die andauernde Niedrigzinspolitik drohen »nach Ansicht von David Cole, Risikovorstand des Rückversicherers Swiss Re als Folge zahlreiche Belastungen von einer sinkenden Bereitschaft zu Infrastrukturinvestitionen bis zu rückläufigen Zahlungen der Pensionsfonds.« Jürgen Dunsch: Viele Reden und ein Occupy Iglu, FAZ vom 19. Januar 2012, S. 18

34

Deutsche Bundesbank: Finanzstabilitätsbericht 2011, a.a.O., S. 31

35

Dazu gehört insbesondere der großangelegte Kauf von Staatsanleihen, um die Zinsen zu senken und das Wachstum zu erhöhen. Die realen Wirkungen sind umstritten, aber die Bank von England schätzt selber, dass dadurch die Inflation um 0,75 bis 1,5 Prozentpunkte erhöht wurde. Vgl. Aktienbörsen profitieren von Geldschwemme, FAZ vom 17. Februar 2012, S. 21. In den USA denkt die Notenbank mittlerweile über ein drittes Paket zum Ankauf von Staatsanleihen nach, um die schon extrem niedrigen langfristigen Zinsen noch weiter zu senken. Dies bringt den Dollar zudem unter Abwertungsdruck, was aus der Sicht der amerikanischen Konkurrenzfähigkeit und des hartnäckigen Leistungsbilanzdefizits durchaus erwünscht ist. Aber die reichliche Dollarliquidität erhöht auch den Preisdruck in den Schwellenländern. Vgl. Die Fed diskutiert eine neue Form der Lockerung, FAZ vom 9. März 2012, S. 13

36

Zu allen Zeiten war wissenschaftlich umstritten, wie genau sich geldpolitische Impulse in die Realwirtschaft umsetzen. Unterschiedliche Theorien über den Transmissionsmechanismus standen stets widersprüchlich und grundsätzlich unwiderlegt bzw. kaum widerlegbar nebeneinander. Entsprechend gab es auch immer unterschiedliche Auffassungen zur Neutralität des Geldes in Bezug auf die wirtschaftliche Entwicklung.

Sicher ist jedenfalls, dass sich der Transmissionsmechanismus zusammen mit den institutionellen Rahmenbedingungen fortlaufend ändert. Auch spielen die Erwartungen und gewohnten Verhaltensweisen der Wirtschaftssubjekte eine große Rolle. Immerhin schien sich in den siebziger und achtziger Jahren mit dem Monetarismus Milton Friedmans Erkenntnis, dass Inflation immer ein monetäres Phänomen ist, d.h. ohne ausreichendes Geldangebot nicht stattfinden kann, allgemein durchzusetzen. Es setzte sich aber auch seine Erkenntnis durch, dass der restriktive Kurs der Geldpolitik in der Weltwirtschaftskrise die Krise wesentlich verstärkt und verlängert, teilweise erst verursacht hat. Deshalb war die Flutung der Märke mit billigem und reichlichem Zentralbankgeld seit 2007, bei der die amerikanische Notenbank voranging, auch der Versuch, die geldpolitischen Fehler der Weltwirtschaftskrise zu vermeiden.

Die großen Notenbanken bewegen sich mit ihrer gegenwärtigen Politik des reichlichen Geldes jenseits von Lehrbuchweisheiten. Insbesondere der umfängliche Ankauf von Staatsanleihen, um die Zinsen zu senken, der ja nichts als unmittelbare Staatsfinanzierung durch die Notenpresse ist, hat keine wirkliche theoretische Fundierung. Mittlerweile wird unter dem Stichwort »Heterodox economics« die ganze Mainstream-Wissenschaft der Ökonomie auf breiter Front in Frage gestellt. Vgl. dazu Marginal revolutionaries. The crisis and the blogosphere have opened mainstream economics up to new attack, The Economist vom 31. Dezember 2011, S. 49ff. Siehe auch Gerald Braunberger: Baustellen in der monetären Ökonomik, FAZ vom 10. Oktober 2011, S. 12

37

Vgl. Die Zinsen müssen steigen, Interview mit Ronald McKinnon, der durch seine Arbeiten zur Theorie optimaler Währungsräume bekannt wurde, Wirtschaftswoche vom 13. Februar 2012, S. 40

38

Vgl. Geld führt derzeit kaum zu Kredit. FAZ vom 31. Dezember 2011, S. 21

39

Die amerikanische Geldpolitik wirkte dort destabilisierend, wo sie im Sinne der »great moderation« stabilisieren wollte. Zur grundlegenden Kritik am Versagen der amerikanischen Zentralbank vgl. George Selgin, William Lastrapes, Lawrence White: Has the Fed Been a Failure? Working Paper, Cato-Institute, Dezember 2010. Die Autoren kommen in einer gründlichen Untersuchung der langfristigen »Erfolge« der Geldpolitik in den USA zu dem Ergebnis, dass die Politik der Fed zwar den Preisanstieg gegenüber den Zeiten des Goldstandards vor dem Ersten Weltkrieg nachhaltig erhöht, nicht aber Wachstum und Beschäftigung stabilisiert hat.

40

Vgl. Norbert Häring: Der neue Monetarismus, Handelsblatt vom 12. Dezember 2011, S. 18. Der dort zitierte Ökonom Richard A. Werner hat 2007 ein sehr erhellendes Buch veröffentlicht: Neue Wirtschaftspolitik. Was Europa aus Japans Fehlern lernen kann, München 2007. Dieses Buch ist einerseits ein umfassender Feldzug gegen die marktliberale Neoklassik, die das ökonomische Denken seit vielen Jahrzehnten dominiert. Das liest sich interessant, aber nur teilweise überzeugend. Aufschlussreich aber ist die Analyse, wie Japans Geldpolitik durch ihre undifferenziert expansive Linie die janapanische Krise sowohl mitverursacht als auch prolongiert hat.

41

Vgl. Crazy aunt on the loose. For central bankers in the rich world, unconventional is the new conventional, The Economist vom 7. Januar 2012, S. 58

42

Gerald Braunberger: Die Überforderung der Geldpolitik, FAZ vom 20. August 2011, S. 9

43

Vgl. Dark outlook piles pressure on leaders, Financial Times vom 3. November 2011, Special Report, S. 1

44

Vgl. Carmen M. Reinhart, Kenneth S. Rogoff: This Time is Different. Eight Centuries of Financial Folly, Princeton 2009, S. XXV

45

Vgl. ebenda, S. 277ff.

46

Vgl. Frank Schirrmacher: Ich beginne zu glauben, dass die Linke recht hat, a.a.O.

47

Beispielhaft führe ich auf: Jens Beckert, Wolfgang Streeck: Die nächste Stufe der Krise, FAZ vom 20. August 2011, S. 29; Botho Strauß: Uns fehlt ein Wort, ein einzig Wort, FAZ vom 23. August 2011, S. 31; Michael Naumann: Auch die Linken haben nichts geahnt, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 28. August 2011, S. 21; Jürgen Kaube: Die absolutistische Demokratie, FAZ vom 27. September 2011, S. 29; Paul Kirchhof: Jeder Schuldschein sei zernichtet, FAZ vom 8. Oktober 2011, S. 33; Frank Schirrmacher: Und vergib uns unsere Schulden, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 13. November 2011, S. 23; Ernst-Joachim Mestmäcker: Der Schamfleck ist die Geldverachtung, FAZ vom 18. November 2011, S. 33; Michael Hudson: Was sind Schulden?, FAZ vom 3. Dezember 2011, S. 33; Michael Hudson: Der Krieg der Banken gegen das Volk, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 4. Dezember 2011, S. 28f.; Rainer Hank: Im Namen Gottes und des Profits, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 4. Dezember 2011, S. 58; Sahra Wagenknecht: Schluss mit Mephistos Umverteilung, FAZ vom 8. Dezember 2011, S. 29; Nils Minkmar: Stellt endlich die Systemfrage! Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 11. Dezember 2011, S. 29; Niklas Maak: Mehr Occupy wagen, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 8. Januar 2012, S. 19

48

Vgl. John Plender: The code that forms a bar to harmony, Financial Times vom 9. Januar 2012, S. 5; Philip Stephens: Leaders who generate diminishing returns, Financial Times vom 19. Januar 2012, S. 7

49

Immerhin 48 % der Deutschen stimmen der Aussage zu »Der Kapitalismus passt nicht mehr zu der Welt«, 18 % stimmen nicht zu. 34 % äußern sich dazu nicht. Vgl. Renate Köcher: Das Unbehagen am Kapitalismus, FAZ vom 22. Februar 2012, S. 5

50

Mein Ansatz ist dabei pragmatisch und steuerungsorientiert. Aber mit großer Heiterkeit habe ich zum wabernden Klima von Schuldgefühlen und Anklagen das Interview mit Peter Sloterdijk gelesen, in dem er das englische Begriffspaar »Debt« und »Guilt« dem deutschen Begriffspaar »Schuld« und »Schulden« gegenüberstellt: Nicht mehr die Kanone ist die Ultima Ratio der Staaten, sondern der Bankrott, Handelsblatt vom 16. Dezember 2011, S. 70

51

Hilmar Kopper, früher Vorstandsvorsitzender der Deutschen Bank, meinte dazu bündig: »Ich habe früher gedacht, die Welt würde von der Liebe geprägt. Sorry, aber das ist Quatsch. Sie wird vom Geld geprägt. Geld, Geiz, Gier, das sind die großen Konstanten.« Interview »Geld braucht Gesetze«, Der Spiegel 52/2011, S. 66

52

Gott ist der erste große Gläubiger seiner Schöpfung, Interview mit Elisa Klapheck, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 1. Januar 2012, S. 31

53

Im Fall der USA ist das Problem wohl am größten. Ganz zu Recht aber wendet sich Präsident Obama gegen einen allgemeinen Schuldenerlass für überschuldete Hausbesitzer. Dies wäre eine Bestrafung der vorsichtigen Schuldner und pünktlichen Zahler. In den USA gibt es ja dazu noch den Vorteil, dass derjenige, der sein Haus den Banken überlässt, auch seine Hypothekenschuld los ist, weil bei den üblichen Kreditverträgen die persönliche Haftung auf den Wert des Hauses begrenzt ist. Vgl. Martin Sandbu: A time for forgiveness, Financial Times vom 24. Dezember 2011, S. 5

54

Im Durchschnitt entfallen auf jeden Einwohner in Deutschland 60 000 Euro Geldvermögen, die obersten 10 % haben aber durchschnittlich 266 000 Euro, während die untersten 30 % praktisch gar kein Geldvermögen haben. Vgl. Die Deutschen werden immer reicher, FAZ vom 15. September 2011, S. 21

55

Vgl. Carmen Reinhart, Kenneth Rogoff: This Time is Different, a.a.O., S. 99

7

Die Rolle der staatlichen Haushalte

1

Vgl. Wissenschaftlicher Beitrat beim Bundesministerium für Wirtschaft: Realwirtschaftliche Weichenstellungen für einen stabilen Euro, Berlin November 2011, S. 14f.f.

2

Vgl. Monti sieht sich durch die Märkte in seine Reformbemühungen bestätigt, FAZ vom 30. Dezember 2011, S. 11

3

Vgl. Preußen hat immer pünktlich bezahlt, Interview mit dem Privatbankier Friedrich von Metzler, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 4. September 2011, S.33

4

Borussia auf Samtpfoten, Interview mit Herfried Münkler, Wirtschaftswoche vom 23. Januar 2012, S. 30

5

Zitiert nach: Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 30. Oktober 2011, S. 23

6

Vgl. All the right moves, Interview mit Kenneth Rogoff, Financial Times vom 4. Februar 2005, Life & Arts, S. 3

7

Vgl. Otmar Issing: Der Weg in die Knechtschaft, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 11. Dezember 2011, S. 38f.

8

Der Euro hält viel aus, Interview mit Robert Mundell, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 4. September 2011, S. 36

9

Vgl. Carl-Ludwig Holtfrerich: Krise, welche Krise? FAZ vom 17. Juni 2011, S. 9

10

Ein Beispiel: Noch lange Zeit nach Einführung der Gurtanlegepflicht in der Schweiz wies die Gurtanlegequote zwischen den deutschen und romanischen Landesteilen deutliche Unterschiede auf: Die höchste Anlegequote hatten die Deutschschweizer, gefolgt von den französischsprachigen Kantonen, und die niedrigste Gurtanlegequote hatte der Kanton Tessin.

11

Vgl. Sascha O. Becker, Katrin Boeckh, Christa Hainz, Ludger Wößmann: Wie das längst untergegangene Habsburger Reich noch heute in den osteuropäischen Verwaltungen sichtbar ist. Ifo Schnelldinest 12/2011, S. 20ff.

12

Im Herbst 2008 hielt ich als Berliner Finanzsenator auf Einladung der deutschen Botschaft in Rom einen Vortrag vor Senatoren und hohen Ministerialbeamten über Haushaltssanierung in Berlin. In der anschließenden Diskussion über Reformmöglichkeiten in Gesellschaften bezogen sich die italienischen Gesprächspartner immer wieder auf diese Dreiteilung.

13

In den achtziger Jahren des 19. Jahrhunderts gab es folgenden Witz: Der eine fragt den anderen: Was ist Sozialismus? Der andere antwortet: Wenn ich wenig habe und du viel, dann legen wir das zusammen und teilen es gleichmäßig auf. Gegenfrage: Und was ist, wenn du alles ausgibst, ich aber nicht? Antwort: Dann teilen wir wieder.

14

Vgl. Rainer Hank: Lieber verschuldet und frei als Sklave und arm, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 12. Juni 2011, S. 46; vgl. ferner Wolfgang Uchatus: Es begann in Italien, Die Zeit vom 25. August 2011, S. 18

15

Der Freiburger Ökonom Bernhard Raffelhüschen erstellt seit geraumer Zeit sogenannte Generationenbilanzen und ermittelt den Rückstellungsbedarf für bereits eingegangene künftige Verpflichtungen: Nach den Berechnungen von Raffelhüschen kommen zu »den rund 2 Billionen Euro, die die deutsche Finanzstatistik ausweist, … weitere 4,6 Billionen Euro, die Rentnern, Kranken und Pflegebedürftigen in Zukunft zustehen – und die nirgendwo erfasst sind. Die tatsächliche Verschuldung der Bundesrepublik entspricht demnach gar nicht 80 % des Bruttinlandsprodukts, wie es offiziell heißt, sondern 276 %.« Alexander Jung: In der Schuldenfalle, Der Spiegel 1/2012, S. 65

16

Das bringt Jürgen Trittin mit wünschenswerter Klarheit zum Ausdruck: »Die Staatsquote ist eine Rechengröße. Aber was folgt daraus? Ist eine niedrige Staatsquote etwa gut, wenn sie durch eine massive Verschuldung der öffentlichen Hand und der privaten Haushalte erkauft wurde wie in den Vereinigten Staaten? In Deutschland ist die Vorstellung sehr populär, man könne hohe Sozialstandards wie in Schweden kombinieren mit niedrigen Steuern wie in Amerika. Das geht nicht. Deshalb müssen wir für ein Gemeinwesen sorgen, das sich über Einnahmen finanziert, nicht über Schulden.« Interview mit der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung vom 13. November 2011, S. 35

17

Vgl. Wolfgang Schön: Zeitenwende in der Steuerpolitik, FAZ vom 23. Dezember 2011, S. 12

18

Alle in diesem Abschnitt zitierten Daten stammen aus: Europäische Kommission: European Economic Forecast, Autumn 2011, a.a.O., dort aus unterschiedlichen Tabellen. Einige Relationsziffern sind aufgrund dieser Daten von mir berechnet worden.

19

Das so gegensätzliche estnische und griechische Beispiel zeigt übrigens auch die Grenzen der Erklärungskraft ökonomischer Theorien auf. Die ökonomische Theorie kann erklären, warum estnische Verhaltensweisen zum Erfolg und griechische Verhaltensweisen zum Misserfolg führen. Sie kann nicht erklären, weshalb sich die eine Gesellschaft so und die andere anders verhält. Kenneth Rogoff sagt dazu: »Die meisten Ökonomen versuchen, Probleme mit mathematischen Modellen zu lösen, und übersehen dabei die strategischen Aspekte wie Macht und demokratische Stabilität. Sie sind davon überzeugt, dass sie nur immer bessere Mathematiker mit immer komplexeren Modellen werden müssen, um alle Probleme zu lösen. Doch das ist einfach die falsche Richtung. Ökonomie ist eine Sozialwissenschaft, nicht einfach eine Wissenschaft. Sie muss Faktoren wie Politik und Geschichte berücksichtigen, um wirklich brauchbare Lösungen zu finden.« Sehr elegant, aber sehr, sehr erfolglos, Interview mit Kenneth Rogoff, Handelsblatt vom 23. Januar 2012, S. 23

20

Gustav Seibt: Scheiternde Ökonomien. Keine Politik kann die Gesetze der Wirtschaft aushebeln, Süddeutsche Zeitung vom 4. November 2011, S. 13

21

Vgl. Kurt Biedenkopf: Die deformierte Kultur, Handelsblatt vom 14. November 2011, S. 56

22

Daneben gibt es das Institut der staatsgarantierten Bankanleihen: Wenn beispielweise Italien oder Griechenland die Rückzahlung der Anleihen einer Bank garantiert, so können diese als Sicherheiten bei der EZB eingereicht werden. Die Qualität der Sicherheiten, mit denen Banken ihre Ausleihungen bei der EZB besichern sollen, hat in mancher Hinsicht abgenommen. Auch dies ist ein Teil der expansiven Politik der EZB. Vgl. M. Brendel u.a.: European Bad Bank, Welt am Sonntag vom 8. Januar 2012, S. 29f.

23

Vgl. Grazy aunt on the loose, Economist vom 7. Januar 2012, S. 59

24

Vgl. Interview mit Stephen King, FAZ vom 20. Januar 2012, S. 23

25

Vgl. zu den von Land zu Land sehr differenzierten Verhältnissen: Nicht nur der Staat ist in einer Schuldenkrise, FAZ vom 13. September 2011, S. 29

26

Vgl. McKinsey Global Institute: Debt and deleveraging: Uneven progress on the path to growth, Januar 2012, S. 1ff.

27

Vgl. ebenda, S. 7

28

Vgl. ebenda, S. 3ff.

29

Vgl. There could be trouble ahead. Lessons of the 1930s, The Economist vom 10. Dezember 2011, S. 68ff.

30

Die Sicht auf die damalige Situation ist differenzierter geworden. Man neigt heute der Ansicht zu, dass weniger die Versuche zur Haushaltskonsolidierung als die restriktive Geldpolitik den Abschwung verstärkte, ähnlich wie damals in den USA. Der Wirtschaftshistoriker Werner Plumpe weist darauf hin, dass für Deutschland wegen der Notwendigkeit, Reparationen in harter Währung zu zahlen, auch der Weg in die Abwertung verschlossen war. Er sieht in der Zwangsjacke der harten Währung eine Parallele zur heutigen Situation in Griechenland. Vgl. die Darstellung bei Ralph Bollmann: Hat dieser Mann Deutschland kaputt gespart?, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 4. März 2012, S. 34

31

Alle Daten zu diesem Abschnitt stammen aus der von mir im Bundesministerium der Finanzen geführten Handakte, die die wesentlichen Kopien der jeweiligen ministeriellen Vorgänge enthält.

32

Für Berlin stammen die Zahlen aus den Haushaltsabschlüssen des Landes. Die Defizitquote von Griechenland wurde anhand der Angaben zur Staatsquote (Tabelle 17 im Monatsbericht des BMF vom Dezember 2011) und zum Staatsdefizit (aus der Herbstprognose der Europäische Kommission, S. 107) berechnet.

33

Die Kölner Vermögensberatung Flossbach von Storch hat hierzu Modellrechnungen durchgeführt. Für Griechenland liegt der ermittelte »Todeszins« bei 5 %, für Portugal bei 10,5 %, für Italien bei 9 %, für Deutschland bei 12 %. Hier fließen das Verschuldungsniveau, die Struktur der Fälligkeiten und die Wachstumsannahmen mit ein. Jedenfalls liegt das »Todeszins«-Niveau weit über den aktuellen Refinanzierungskosten der jeweiligen Eurostaaten im Frühjahr 2012. Vgl. Dyrk Scherf: Europa im Bann der Todeszinsen, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 6. November 2011, S. 52f.

34

Das Bundesministerium der Finanzen erstellt mittlerweile mit Unterstützung des Ifo-Instituts regelmäßig eine Langfristanalyse mit alternativen Berechnungen zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, bei der Eckwertannahmen zur Demographie, zur Einwanderung, zum Arbeitsmarkt, zur Produktivität und zu den Staatsausgaben variiert werden. Dies verdeutlicht den Handlungsbedarf. Die Berechnungen ergeben unter Statusquo-Annahmen sämtlich einen mehr oder weniger rapiden Anstieg der Staatsverschuldung. Die Notwendigkeit kleinerer Staatsdefizite, ob mit oder ohne Schuldenregel, wird damit sehr anschaulich illustriert. Vgl. Bundesministerium der Finanzen: Dritter Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, Monatsbereicht des BMF Januar 2012, S. 47ff.

35

Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft nennt dies die Ankernorm der Staatsverschuldung, vgl. sein Gutachten Überschuldung und Staatsinsolvenz in der Europäischen Union, Berlin November 2010, S. 27f.

36

Zur umfassenden Darstellung siehe Christian Kastrop, Gisela Meister-Scheufelen, Margaretha Sudhoff (Hrsg.): Die neuen Schuldenregeln im Grundgesetz, Berlin 2010

37

Die Frage der richtigen Konjunkturbereinigung ist bei der Anwendung der Schuldenregel ein nichttriviales Problem. Unabhängig von den verwendeten Konjunkturbereinigungsverfahren bestehen erhebliche Schätzunsicherheiten bezüglich der mittelfristigen Haushaltsentwicklung. Vgl. Deutsche Bundesbank: Anforderungen an die Konjunkturbereinigung im Rahmen der neuen Schuldenregel, Monatsberichte der Deutschen Bundesbank, Januar 2011, S. 59ff.

38

Vgl. zum Bundeshaushalt 2012 und zur mittelfristigen Finanzplanung des Bundes Manfred Schäfers: Scheinsolide, FAZ vom 21. März 2012, S. 11

39

Diese Planungen der Bundesarbeitsministerin Ursula von der Leyen, die im Frühling 2012 kurz vor der politischen Verwirklichung stehen, sind ein exaktes Spiegelbild der Rente nach Mindesteinkommen, die Anfang der siebziger Jahre unter Bundesarbeitsminister Walter Arendt eingeführt worden und Anfang der neunziger Jahre wieder abgeschafft worden war. Sie verzerrt die sowieso schon gefährdete Beitragsbezogenheit der Rente. Aus dem politisch verständlichen Wunsch heraus, dass die Sozialrente einen Abstand von der Grundsicherung haben soll, wird das Rentenniveau nach oben getrieben. Das steht quer zu den Erfordernissen, die sich aus der demographischen Entwicklung ergeben. Dabei liegt der »Systembruch« in einem Niveau der Grundsicherung, das für die Beachtung des Lohnabstandgebots zu hoch ist. Die 2005 eingeführte »Grundsicherung im Alter« war de facto der Einstieg in den Abschied von der einkommensabhängigen Sozialrente, aber das will die Politik nicht wahrhaben.

40

Die Bundesbank schreibt warnend: »Einer mit dem Reformziel kompatiblen Festlegung von Startwerten für die Defizitabbaupfade kommt zur Sicherstellung des Haushaltsausgleichs 2020 hohe Bedeutung zu. Hier ist ein ›Sprungschanzeneffekt‹ durch einen überhöhten Ansatz zu vermeiden, der die Konsolidierung – wie so häufig in der Vergangenheit – in die Zukunft verschiebt.« Die Schuldenbremse in Deutschland – Wesentliche Inhalte und deren Umsetzung, Monatsbericht Oktober 2011, S. 386

41

Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie: Überschuldung und Staatsinsolvenz in der Europäischen Union, Berlin, Januar 2011, S. 32

42

Vgl. Thilo Sarrazin: Zur Logik der Schuldenbremse, in: Christian Kastrop u.a.: Die neuen Schuldenregeln im Grundgesetz, a.a.O., S. 175f.

43

Vgl. Charles B. Blankart: Föderalismus, direkte Demokratie und Besteuerung: eine Theorie der Schweiz, Ifo-Schnelldienst 12/2011, S. 13ff.

44

Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft: Realwirtschaftliche Weichenstellungen für einen stabilen Euro, a.a.O., S. 5f.

45

Auch Innovationskraft und Forschungsaktivität folgen in Europa einem Nord-Süd-Gefälle: »Die höchsten Forschungs- und Entwicklungsausgaben (F&E) relativ zum BIP haben Deutschland und die skandinavischen Länder mit über bzw. um 3 %; die Benelux-Staaten, UK, Irland, Frankreich, Österreich, Estland, Slowenien und Zypern liegen mit gut 2 % im Mittelfeld; die süd- und osteuropäischen Staaten liegen mit 1 % oder weniger am Schluss der Rangliste. Damit investieren die südeuropäischen Staaten im Durchschnitt weniger als die Hälfte des Anteils am BIP für F&E als die Spitzengruppe. Ein ganz ähnliches Bild zeigt sich, wenn man die Zahl der Forscher und das Personal im Bereich F&E oder die Zahl der Patentanmeldungen miteinander vergleicht.« Ebenda, S. 6f.

46

Auch die Ergebnisse von Pisa 2009 zeigen systematische Abweichungen zwischen nord- und südeuropäischen Ländern. Der Punktwerte für Mathematik waren: Finnland 541, Niederlande 526, Deutschland 513, Frankreich 497, Österreich 496, Portugal 487, Spanien 483, Italien 483, Griechenland 466. 25 Pisapunkte entsprechen einem Leistungsunterschied von einem Schuljahr. Zwischen Griechenland und Finnland klafft also bei 15-jährigen Schülern ein Unterschied von drei Schuljahren. Vgl. OECD: Pisa 2009 Results, Volume I, Paris 2010, S. 135

47

Vgl. Florian Flachendecker: Politische Reformfähigkeit in der Eurozone, Deutsche Bank Research vom 3. Februar 2012

48

Chinesen sind fasziniert von uns. Interview mit Tharman Shanmugaratnam, Die Zeit vom 27. Juli 2010, S. 25

49

Zitiert bei Nikolas Busse: Langsam gewonnen, zu schnell geronnen, FAZ vom 30. November 2011, S. 6

50

European Commission: European Economic Forecast, Autumn 2011, S. 87

51

Merkel weist Montis Forderung ab, FAZ vom 19. Januar 2012, S. 13

52

European Commission: European Economic Forecast, Autumn 2011, S. 90

53

Wir wollen wissen, in was für ein Haus wir eintreten, Interview mit Petr Necas, FAZ vom 14. Februar 2012

54

Vgl. Frankreichs Außenhandel verzeichnet Rekorddefizit, FAZ vom 8. Februar 2012, S. 11

55

Dabei ist die am Gini-Koeffizienten gemessene Einkommensungleichheit in Frankreich mittlerweile niedriger als in Deutschland und weitaus niedriger als in Großbritannien oder den USA. Vgl. The French election. Squeezing the rich, The Economist vom 3. März 2012, S. 30

56

Zur Unterschiedlichkeit der Welten siehe Ralf Neukirch, Mathieu von Rohr: Merkozys Männer, Der Spiegel 1/2012, S. 82ff.

57

Zu den Zahlen vgl. European Economic Forecast, Autumn 2011, S. 30, 34, 119

58

Wolfgang Streek: Ist Italien noch zu retten?, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 25. September 2011, S. 41

59

Vgl. Ralph Bollmann, Winand von Pertersdorff: Mama Mia, Italia!, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 13. November 2011, S. 36f.

60

Ich habe Mario Monti Anfang 2003 kennengelernt, als er in Brüssel EU-Wettbewerbskommissar war und ich nahezu ein Jahr mit ihm, dem Generaldirektor Lowe und den Mitgliedern der Generaldirektion Wettbewerb über das Beihilfeverfahren für die Bankgesellschaft Berlin und die Auflagen der EU-Kommission verhandelte. Mario Monti kam mir in seiner Gründlichkeit und Genauigkeit dabei wie ein Deutscher vor, nur eleganter und höflicher.

61

Vgl. The Iron Monti, The Economist vom 28. Januar 2012, S. 21; The party’s over, The Economist vom 3. März 2012, S. 30

62

Vgl. Katharina Kort: Der Niedergang Italiens. Die Berlusconi-Bilanz, Handelsblatt vom 9. November 2011, S. 6f.

63

Italy rages over MPs’ salaries as austerity measures bite, Financial Times vom 6. Januar 2012, S. 5

64

Jörg Krämer: Schafft es Monti?, FAZ vom 30.Januar 2012, S. 18

65

Vgl. In Italien steigt die Wut auf Deutschland, FAZ vom 30. Januar 2012, S. 11

66

Vgl. The wishes and worries of a parenthetic revolutionary, Financial Times vom 18. Januar 2012, S. 7

67

In Spanien betrugen die finanziellen Defizite des privaten Sektors in den Vorkrisenjahren 12 % des Bruttoinlandsproduktes, im Durchschnitt der Krisenländer Griechenland, Italien, Spanien, Irland und Portugal waren es ungefähr 5 % gewesen. Vgl. Jeder will gerade eine schwache Währung haben, Interview mit Jan Hatzius, Chefvolkswirt von Goldman Sachs, FAZ vom 19. Januar 2012, S. 21

68

Vgl. Leo Wieland: Die Spanier sparen, bis es kracht, und flüchten zu Mama, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 15. Januar 2012, S. 34

69

Vgl. European Economic Forecast, Autumn 2011, S. 111

70

Vgl. Gilles Moes, Peter Sidorov: Euroraum. Ausgleich der Leistungsbilanzsalden ist möglich. Deutsche Bank Research vom 22. Februar 2012. Spanien gewinnt sogar Marktanteile außerhalb des Euroraums. Dessen relative Bedeutung für den spanischen Export geht zurück.

71

Vgl. ebenda

72

Vgl. Gilles Moec: Portugal: der Weg zu einem tragbaren Schuldenstand wird schmaler, Deutsche Bank Research vom 9. Februar 2012, S. 10

73

Vgl. Europäische Kommission: European Economic Forecast, Autumn 2011

74

So ist die Schätzung der »Troika« (das ist der informelle Name der Kommission von Experten aus IWF, EU-Kommission und EZB, die die Konsolidierungsprogramme in Portugal, Irland und Griechenland begleitet) von Dezember 2011. Vgl. Gilles Moec: Portugal, a.a.O., S. 6

75

Vgl. Anne Grüttner: Wie die Chamäleons, Wirtschaftswoche vom 12. März 2012, S. 36f.

76

Vgl. Portugal’s problems. The next special case? The Economist vom 4. Februar 2012, S. 25. Allerdings lassen sich die Exportzahlen der letzten Monate des Jahres 2011 auch dahin interpretieren, dass der Export sich deutlich wiederbelebt. Vgl. Gilles Moes, Peter Sidorov: Euroraum. Ausgleich der Leistungsbilanzsalden ist möglich, a..a.O., S. 5

77

Vgl. Niemand hat die Absicht. Niemand!, FAZ vom 11. Februar 2012, S. 12

78

Vgl. Streit im EZB-Rat über griechische Umschuldung, FAZ vom 18. Februar 2012, S. 1

79

Aufschieben macht die Lage in Griechenland schlimmer, Interview mit Ilmars Rimsevics, FAZ vom 17. Februar 2012, S. 12

80

Das sind Berechnungen des Heidelberger Finanzwissenschaftlers Franz-Ulrich Willeke. Vgl. Die hohen Brüsseler Subventionen für Athen, FAZ vom 10. Februar 2012, S. 11

81

Die Gesellschaft ist reifer als ihr System. Interview mit Michalis Chrysochoides, FAZ vom 9. Februar 2012, S. 2

82

Vgl. Michael Martens: Und täglich droht der Staatsbankrott, FAZ vom 6. Februar 2012, S. 6

83

Cerstin Gammelin: Gescheiterte Retter, Süddeutsche Zeitung vom 3. Februar 2012, S. 4

84

Edmond About: »Total bankrott«. Griechenland 1858, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 12. Februar 2012, S. 37

85

Erschreckend wenig Fortschritte in Griechenland, FAZ vom 10. Februar 2012

86

Vgl Michael Lewis: Boomerang. Travels in the New Third World, New York, London 2011, S. 140

87

Zitiert bei Michael Martens: Erniedrigte und Beleidigte. Die griechischdeutsche Schmähkultur blüht, FAZ vom 17. Februar 2012, S. 3

88

Im Vorfeld der Entscheidungen zu Griechenland gab es einen ganzen Chor von Stimmen aus den Nordstaaten, die eine griechische Insolvenz so katastrophal nicht mehr fanden. Vgl. Joshua Chaffin: Athens rehearses the nightmare of a default, Financial Times vom 18. Februar 2012, S. 2

89

Vgl. Ralph Bollmann: Ein Land ohne Staat, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 19. Februar 2012, S. 31

90

Vgl. Christian Ramthun: Aufbau Süd, Wirtschaftswoche vom 27. Februar 2012, S. 26

91

Selbst wenn sich die Eliten plötzlich ändern würden, so hätten sie doch nicht jenes Vertrauen, das für harte Reformmaßnahmen nötig wäre. Die Griechen verachten ihre politische Klasse und würden ihr selbst dann nicht folgen, wenn diese plötzlich das Richtige wollte. Vgl. Tony Barber: Malignant mistrust threatens to be the death of Greece, Financial Times vom 18. Februar 2012, S. 9

92

Michael Lewis: Boomerang, a.a.O., S. 55. Die Fülle der abstrusen, erheiternden und erschütternden Ereignisse und Geschichten, mit denen Michael Lewis seine Analyse über 40 Seiten untermauert, ist sehr plastisch, profund, schockierend und äußerst lesenswert.

93

Im Februar 2012 war Angela Merkel die unbeliebteste Politikerin in Griechenland. Fast 84 % hatten eine schlechte Meinung von der deutschen Kanzlerin. Vgl. Gerd Höhler: Das Ende einer wunderbaren Freundschaft, Handelsblatt vom 17. Februar 2012, S. 11

94

Vgl. ebenda

95

Die Anfang März 2012 neu ins Amt gekommene griechische Ministerin für Entwicklung Anna Diamantopoulou (eine ehemalige EU-Kommissarin) suspendierte in ihrem Ministerium sogleich das gesamte Personal der Investitionsabteilung von 100 Mitarbeitern wegen Korruptionsverdachts. Das war sehr eindrucksvoll und machte sich gut in den Zeitungen. Nur: Wer tut jetzt die Arbeit? Können die Neuen es besser und sind sie weniger korrupt? Vgl. Greece cracks down on graft, Financial Times vom 16. März 2012, S. 2

96

Vgl. Let Greece stand on ist own feet. Athen’s future is a matter of politics, not of economics, Financial Times vom 11. Februar 2012, S. 8

97

Christoph Schröder: Produktivität und Lohnstückkosten der Industrie im internationalen Vergleich, a.a.O., S. 5

98

Die Paradoxie der griechischen Situation zeigt sich darin, dass zwar die Mehrheit der Griechen gegen Lohnsenkung und Sparmaßnahmen ist, gleichzeitig aber 70 % den Euro als Währung behalten wollen. Sie ahnen wohl, dass man damit den Euroraum als Dauerbürgen für die eigenen Finanzlöcher hat. Vgl. Joshua Chaffin: Athens rehearses the nightmare of a default, a.a.O.

99

Vgl. Europäische Kommission: European Economic Forecast, Autumn 2011, S. 107

100

Das Bedrückende ist, dass auch die sog. Hoffnungsträger in diesem Lande kein Idee haben, wie es eigentlich weitergehen soll – jedenfalls keine, die über die Forderung nach mehr externer Unterstützung hinausweist. Vgl. das Porträt des im Frühling 2012 beliebtesten griechischen Politikers Fotis Kouvelis. Michael Martens: Ein konzeptloser Hoffnungsträger, FAZ vom 27. Februar 2012, S. 27

101

Vgl. die anschauliche Darstellung der irischen Katastrophe bei Michael Lewis: Boomerang, a.a.O., S. 83ff.

102

Europäische Kommission: European Economic Forecast, Autumn 2011, S. 104

103

Ebenda, S. 104, 107

104

Ebenda und eigene Berechnungen

105

Vgl. Marcus Theurer: Jetzt zahlen sie bar, FAZ vom 17. März 2012, S. 13. Er zitiert dort eine betroffene Unternehmerin: »99,9 % der irischen Mittelschicht wollen ihre Schulden zurückzahlen. … Wir machen uns nicht davon, nachdem wir die guten Jahre mitgenommen haben.« Die Kreditkarte bleibt unbenutzt. »Ich zahle heute grundsätzlich alles in bar.«

106

Das Zitat fand ich beim FAZ-Herausgeber Günther Nonnenmacher. Er benutzte es in Bezug auf die Findung von Joachim Gauck als Bundespräsidenten-Kandidat, vgl. Nun doch Gauck, FAZ vom 21. Februar 2012, S. 1

107

Deutsche Bundesbank: Zu den Beschlüssen der Staats- und Regierungschefs des Euro-Währungsgebietes und der EU-Organe vom 21. Juli 2011, Monatsbericht August 2011, S. 66ff.

108

Die Existenz solch eines Verfahrens hat den Vorteil, dass alle Beteiligten, insb. potentielle Kreditgeber, von Anfang an die Möglichkeit einer Insolvenz in ihre Entscheidungen mit einbeziehen, so kommt es gar nicht erst zu existenzbedrohenden Schieflagen etwa bei Banken, die dem insolvenzgefährdeten Staat zu viele Kredite gegeben haben. Dadurch wird auch Moral Hazard verhindert. Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft: Überschuldung und Staatsinsolvenz in der Europäischen Union, Berlin, Januar 2011, S. 18ff. und S. 23

109

Vgl. Thilo Sarrazin: Der Euro – Chance oder Abenteuer?, a.a.O., S. 104ff., S. 288ff.

110

Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft: Überschuldung und Staatsinsolvenz, a.a.O., S. 25

111

Ziemlich beste Freunde, Interview mit François Hollande und Sigmar Gabriel, FAZ vom 26. März 2012, S. 127

112

EU-Kommission friert Fördermittel für Ungarn ein, FAZ vom 23. Februar 2012, S. 11

113

Vgl. Thilo Sarrazin: Der Euro – Chance oder Abenteuer?, a.a.O., S. 286f.

114

Zum amerikanischen Beispiel vgl. auch Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft: Realwirtschaftliche Weichenstellungen für einen stabilen Euro, a.a.O., S. 17f.

115

Vgl. die plastische Darstellung der kalifornischen Verhältnisse und der Finanzlage der Gemeinden in Kalifornien bei Michael Lewis: Boomerang, a.a.O., S. 171ff.

116

Thilo Sarrazin: Der Euro – Chance oder Abenteuer?, a.a.O., S. 288

117

Siehe z.B. die Berichterstattung in Europäische Kommission: European Economic Forecast, Autumn 2011, S. 50ff.

118

Holger Steltzner: Illusionskünstler, FAZ vom 25. Januar 2012, S. 1

119

Vgl. Sven Böll u.a.: Romanisches Tandem, Der Spiegel 4/2012, S. 68

120

Majid Sattar: Zusammennehmerin trifft Hinzufügerin, FAZ vom 24. Januar 2012, S. 2

121

FAZ vom 24. Januar 2012, S. 1

122

Financial Times vom 24. Januar 2012, S. 1

123

Merkel beugt sich Forderungen nach größerem Euro-Krisenfonds, FAZ vom 27. März 2012, S. 1f.

124

Vgl. Wolfgang Münchau: Europe’s bailout bazooka is proving a toy gun, Financial Times vom 26. März 2012, S. 13

125

Vgl. OECD für »Brandmauer« von einer Billion Euro, FAZ vom 28. März 2012, S. 9

126

Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft: Überschuldung und Staatsinsolvenz in der europäischen Union, a.a.O., S. 23

127

Vgl. Erich Weede: Ein Vereinigtes Europa der Narren?, FAZ vom 3. Februar 2012, S. 12

128

Chris Giles: Davos 2012. Pessimism hangs in the mountain air, Financial Times vom 25. Januar 2012, S. 2

129

Vgl. European Commission: Greenpaper on the feasibility of introducing Stability Bonds vom 23. November 2011

130

Vgl. Georg Erber: Eurobonds und Transferleistung innerhalb der Euro-zone, Ifo-Schnelldienst 1/2012, S. 16f.

131

Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Verantwortung für Europa wahrnehmen, a.a.O., S. 109ff.

132

Europäische Kommission. Haushalt 2012 in Zahlen vom 1. Februar 2012. Zum Haushaltsgebaren der EU-Kommission, insb. den Bemühungen, die eigenen Verschuldungsmöglichkeiten auszubauen, vgl. Charles. B. Blankart: Staatsverschuldung nach den EU-Gipfeln: Predige Wasser und trinke Wein!, Ifo-Schnelldienst 3/2012, S. 3ff.

133

Bundesministerium der Finanzen: Monatsbericht Januar 2012, S. 76 und eigene Berechnungen

134
http://www.usgovernmentspending.com/statelocal_spending_2012 und eigene Berechnungen

135
http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/themen/04/02/01/key/09.html und eigene Berechnungen

136
http://www.usgovernmentdebt.us/debt_deficit_history

137
http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/themen/18/03/blank/key/schulden.html

138

Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht Januar 2012, S. 84f.f.

139

Vgl. Peer Uebersax: Erfahrungen und Lehren aus dem Fall Leukerbad, Basel 2005

140

Zur Ablehnung eines europäischen Finanzministers zitiert Lars Feld Wilhelm Röpke, dass »alles Zentristische Verrat und Vergewaltigung Europas ist, auch im wirtschaftlichen Bereiche.« Vgl. Lars P. Feld: Europa in der Welt von heute, FAZ vom 17. Februar 2012, S. 10

141

Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft: Realwirtschaftiche Weichenstellungen für einen stabilen Euro, a.a.O., S. 16f. und die dort zitierte Literatur

142
http://www.europarl.europa.eu/brussels/website/media/modul_07/Zusatzthemen/Pdf/Nettozahler.pdf

143

Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft: Realwirtschaftliche Weichenstellungen für einen stabilen Euro, a.a.O., S. 24ff.

144

Vgl. Waltraud Schelkle: Der Fanatismus der Zentralbank, FAZ vom 23. Februar 2012, S. 31

145

Norman Lamont: Zum Scheitern verurteilt, Handelsblatt vom 8. Februar 2012, S. 56,

8

Die Währungsunion und die Zukunft Europas

1

So nannten wir Ende der siebziger und Anfang der achtziger Jahre Helmut Schmidts Reden zur krisenhaften weltwirtschaftlichen Lage, die ganz unvermeidlich auch Wiederholungen und Längen aufwiesen.

2

Das wird auch von außerhalb Deutschlands so wahrgenommen, vgl. Merkel at the top, The Economist vom 28. Januar 2012, S. 20f.

3

Harald Welzer: Keine Zeit? Die Demokratie hebelt sich selbst aus. Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 30. Oktober 2011, S. 23

4

Vgl. Die kleinen Dinge lösen große Medienrevolutionen aus. Peter Sloterdijk im Gespräch mit Hubert Burda, FAZ vom 9. November 2010, S. 35

5

So formulierte es der britische Historiker Arnold Toynbee. Zitiert bei Thomas Duwe: Ohne Grenzen, FAZ vom 23. Februar 2012, S. 8

6

Das in vielen Ländern demographisch schrumpfende Europa erhält seine Einwanderer, soweit es sich nicht um europäische Binnenwanderung handelt, zum größten Teil aus der Türkei, Afrika, Nah- und Mittelost. Die Struktur dieser Einwanderung bringt spezifische Probleme bei kultureller Integration und Bildungsleistung mit sich, die sich auch nicht in den Folgegenerationen quasi automatisch auflösen, sondern eher zunehmen. Diese Einwanderung verändert das Gesicht Europas stärker als jede andere Entwicklung seit Ende des Zweiten Weltkriegs (den Zusammenbruch des Ostblocks ausgenommen). Vgl. Paul Scheffer: Die Eingewanderten. Toleranz in einer grenzenlosen Welt, München 2008; Walter Laqueur: Die letzten Tage von Europa. Ein Kontinent verändert sein Gesicht, Berlin 2006; Christopher Caldwell: Reflections on the Revolution in Europe. Immigration, Islam, and the West, New York 2009. Die damit verbundenen Probleme diskutiere ich in: Deutschland schafft sich ab, München 2010

7

Ulrich Greiner: Europa vergisst seine kulturellen Wurzeln, Die Zeit vom 29. September 2011, S. 3

8

Dirk Schümer: Am Siechbett des belgischen Patienten, FAZ vom 10. Januar 2011, S. 25

9

Vgl. Thomas Darnstädt, Christoph Schult, Helene Zuber: Ein Europa – ein Volk?, Der Spiegel 48/2011, S. 102ff.

10

Vgl. Hermann Lübbe: Abschied vom Superstaat. Die Vereinigten Staaten von Europa wird es nicht geben, Berlin 1994

11

Jürgen Habermas: Die Krise der Europäischen Union im Lichte einer Konstitutionalisierung des Völkerrechts. Ein Essay zur Verfassung Europas, in: Zur Verfassung Europas, Berlin 2011, S. 43f.

12

Man hat sich auseinandergelebt, Interview mit Pierre Nora, FAZ vom 17. Februar 2012, S. 31

13

Vgl. dazu die betrübten Aufsätze von zwei Franzosen, die gute Kenner deutscher Kultur sind: Jacqueline Hénard: Deutsch-französische Tage, FAZ vom 21. Januar 2012, S. Z_3; Olivier Guez: Die lieben Nachbarn, FAZ vom 28. Januar 2012, S. 38

14

Nationale Unterschiede der Völker zeigen sich oft an ganz unvermuteten Stellen, in Bezug auf Deutsche und Italiener besonders anschaulich beim Untergang der »Costa Concordia« im Januar 2012: Einigermaßen undenkbar ist es, dass der deutsche Kapitän eines Kreuzfahrtschiffes Vorschriften zur Route missachtet, um seine irregulär an Bord befindliche blonde Freundin aus Moldawien zu beeindrucken und dem Schiffskoch eine Freude zu machen, dessen Schwester auf der Insel Giglio wohnt, indem man diese mit besonders geringem Abstand passiert und dabei noch das Echolot ausschaltet. Völlig undenkbar ist es auch, dass der Kapitän sodann das havarierte Schiff vor den letzten Passagieren verlässt und an Land zunächst seine Mutter anruft. So tat es der Kapitän Francesco Schettino des Kreuzfahrtschiffes »Costa Concordia« am frühen Abend des 13. Januar 2012, als er sein Schiff mit 4200 Passagieren durch einen Navigationsfehler auf Felsen am Ufer der Insel Giglio vor der toskanischen Küste aufgesetzt hatte und dieses als Folge des dabei gerissenen großen Lecks voll Wasser lief. Vgl. Marcus Jauer: Letzter Mann, FAZ vom 21. Januar 2012, S. 40

15

Vgl. Julia Amalia Heyer, Ferry Batzoglou: Nazi geht immer, Der Spiegel 9/2012, S. 144f.

16

Nikolas Busse: Die Renaissance des Vorurteils, FAZ vom 22. Februar 2012, S. 1

17

Michaela Wiegel: Zerknirscht, FAZ vom 20. Januar 2012, S. 1

18

Vgl. Nils Minkmar: Die Dialektik der hellgrauen Jacke, FAZ vom 8. Februar 2012, S. 27

19

Vgl. Hans-Olaf Henkel: Rettet unser Geld!, München 2010

20

Walter Russel Mead: Der blockierte Kontinent, Handelsblatt vom 10. Januar 2012, S. 56

21

Vgl. Sebastian Schoepp: Unter dem Olivenbaum, Süddeutsche Zeitung vom 11. Februar 2012, S. 13

22

Tony Corn: Neue deutsche Illusionen, FAZ vom 2. Januar 2012, S. 27

23

Vgl. Günther Nonnenmacher: Risiko und Abenteuer, FAZ vom 28. Februar 2012, S. 1

24

Vgl. Erich Weede: Ein Vereinigtes Europa der Narren?, a.a.O., S. 12

25

Hans Willgerodt: Mehr Europa?, in: Christian Müller, Frank Trosky, Marion Weber: Ökonomik als allgemeine Theorie des menschlichen Verhaltens, Stuttgart 2012, S. 220f.

26

Peter Watson: Der deutsche Genius, München 2010

27

Ich unterhielt mich über das Buch mit John Kornblum, dem ehemaligen amerikanischen Botschafter in Deutschland. Er wies mich darauf hin, dass es in den deutschen Medien totgeschwiegen wurde, und nahm dies als Beispiel für das aus seiner Sicht ungesund gebrochene Verhältnis der Deutschen zu sich selbst.

28

Georg Paul Hefty: Wofür dieser Staat einsteht, FAZ vom 24. Februar 2012, S. 1

29

Aus dieser Geisteshaltung erwuchs auch die nur mühsam unterdrückte Wut vieler Medienvertreter über mein Buch »Deutschland schafft sich ab«. Man empfand es als illegitim, dass der Autor offenbar »Deutschland« und dem »Deutschsein« einen eigenen Wert beimaß und Unterschiede bei Einwanderern entdeckte.

30

Roland Tichy: Moralische Erpressung, Wirtschaftswoche vom 6. Februar 2012, S. 3

31

Zitiert bei Michaela Wiegel: Der Mutmacher, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 12. Februar 2012

32

Udo di Fabio: Ewige Bindung oder flüchtige Liaison?, FAZ vom 6. Oktober 2011, S. 8

33

Vgl. Peter Graf Kielmannsegg: Abschied vom aufgeklärten Absolutismus, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 8. Januar 2012, S. 11

34

So Helmut Kohls Kommentar zur Krise der Staatsschulden im Euro-raum und zu den Problemen in Griechenland. Vgl. Wie soll das Europa der Zukunft aussehen? Interview mit Helmut Kohl, Bild-Zeitung vom 28. Februar 2012, S. 1

35

Dirk Schümer: In der Wagenburg, FAZ vom 29. Februar 2012, S. 29

36

Georg Paul Hefty: Alles nur vorläufig, FAZ vom 27. Februar 2012, S. 1

37

Roland Tichy: Der Euro wird zur Symbolpolitik missbraucht, Der Hauptstadtbrief, Sonderausgabe vom 27. Februar 2012, S. 2

38

Samuel Brittan: »More Europe« is a mindless slogan, not the answer to all problems, Financial Times vom 16. Dezember 2011, S. 11

39

Vgl. Jochen Bittner: Europa wird nie bürgernah sein, Die Zeit vom 29. September 2011, S. 3

40

Vgl. Hermann Lübbe: Vereinigte Staaten von Europa?, FAZ vom 4. November 2011, S. 31

41

Philipp Bagus: Europäischer Schuldensozialismus, FAZ vom 7. November 2011, S. 12

42

Vgl. Heinz D. Kurz: Von der Natur des Menschen und der kommerziellen Gesellschaft. Zum 300. Geburtstag von David Hume, FAZ vom 15. April 2011, S. 12; Bert Losse – Urvater der Ökonomie, Wirtschaftswoche vom 12. Dezember 2011, S. 50ff.

43

Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft: Realwirtschaftliche Weichenstellungen für einen stabilen Euro, a.a.O., S. 18f.

44

Vgl. Franz-Ulrich Willeke: Deutschland, Zahlmeister der EU. Abrechnung mit einer ungerechten Lastenverteilung, München 2011

45

Vgl. Hans Magnus Enzensberger: Sanftes Monster Brüssel oder die Entmündigung Europas, Berlin 2011

46

Dazu gehört z.B. auch die unsinnige Attacke auf das deutsche System der dualen Bildung zugunsten einer stärkeren Akademisierung. Vgl. Thomas Köster: Weiß Brüssel, was es tut?, FAZ vom 5. November 2011, S. 10

47

Werner Mussler: Europa braucht weniger Politik, FAZ vom 19. August 2011, S. 12

48

Vgl. Europa. Abstieg des Westens, Aufstieg Deutschlands. Interview mit Nial Ferguson, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 30. Oktober 2011, S. 15

49

Michael Kelpanides: Die europäische Quadratur des Kreises, FAZ vom 19. Januar 2012, S. 10

50

Vgl. Klaus-Dieter Frankenberg: Das fremd gewordene Projekt. Nur noch eine Minderheit der Deutschen sieht in Europa ihre Zukunft, FAZ vom 4. Februar 2011, S. 10; Thomas Petersen: Eine Renationalisierung des Denkens, FAZ vom 20. Juli 2011, S. 5

51

Vgl. Heinrich Wefing: Fragt das Volk!, Die Zeit vom 29. September 2011, S. 1

52

Vgl. Bruno S. Frey, Vera Z. Eichenauer: Eine Volksabstimmung verstärkt die Schuldenbremse, FAZ vom 1. März 2012, S. 11

53

So der Bundesverfassungsrichter Peter Huber, zitiert bei Reinhard Müller: Zwischen Euphorie und Apokalypse, FAZ vom 14. Januar 2012, S. 10

54

Nikolas Busse: Fremd und fern, FAZ vom 1. März 2012, S. 1

55

Hans Tietmeyer: Herausforderung Euro. Wie es zum Euro kam und was er für Deutschlands Zukunft bedeutet, München 2005, S. 307

56

Paul Volcker: Vorwort zu David Marsh: The Euro. The Battle for the New Global Currency, New Haven 2011, S. VIIIf.

57

Hans Tietmeyer: Herausforderung Euro, a.a.O., S. 306

58

Günther Nonnenmacher: Das Paradox der Europa-Politik, FAZ vom 10. Dezember 2011, S. 1

59

Vgl. zur Analyse der Äußerungen Angela Merkels und zur Untersuchung des weiteren Umfelds Quentin Peel: A very federal formula, Financial Times vom 10. Februar 2012, S. 7

60

Vgl. Heinrich August Winkler: Europa an der Krisenkreuzung, FAZ vom 13. August 2010, S. 34

61

Zitiert bei Thomas Darnstädt u.a.: Weltmacht der Werte, Der Spiegel, 46/2011, S. 46

62

Hans Willgerodt: Mehr Europa?, a.a.O., S. 220f.

63

Martin Wolf fordert »a credible strengthening of the political underpinnings of the union, sufficient to make a break up inconceivable«. Saving the dream of centuries, Financial Times vom 16. November 2011, S. 11

64

Roland Tichy: Schicksalsstunden im Euro-Land, Wirtschaftswoche vom 7. November 2011, S. 3

65

Hans Willgerodt: Mehr Europa?, a.a.O., S. 221

66

Vgl. Reinhard Müller: Treue und Exekution. Ein Bund von Staaten kann nur auf gemeinsamer Grundlage zusammenhalten, FAZ vom 28. Februar 2012, S. 8

67

Der Bundesstaat ist ein Irrtum. Interview mit Udo di Fabio, Der Spiegel 52/2011, S. 38

68

Uns geht es noch zu gut, Interview mit Timothy Garton Ash, Der Spiegel 47/2011, S. 128

69

Vgl. Tony Barber: An Alpine peak the eurozone can only aspire to attain, Financial Times vom 26. November 2011, S. 9

70

Ein Präsident für Europa, Interview mit Wolfgang Schäuble, Die Zeit vom 29. September 2011, S. 5

71

Vgl. Elected, but how democratic? The EU needs more democracy – and yet the European Parliament is flawed. The Economist vom 17. März 2012, S. 29

72

Kritiker monieren in Zusammenhang mit verbindlichen Vorgaben der EU an nationale Haushalte das wachsende demokratische Defizit. Das sehe ich weniger in den Eingriffen der Zentrale als in der Verwischung der Verantwortung auf nationaler Ebene. Vgl. Angela the Lawgiver, The Economist vom 4. Februar 2012, S. 26

73

Dirk Schümer: Europa schafft sich ab, FAZ vom 30. Januar 2012, S. 25

74

Making do, Special report, The Economist vom 17. November 2011, S. 16

75

Das sagt z.B. der Chef-Volkswirt der britischen HSBC-Bank, Vgl. Stephen King: What Ptolemy tells us about Germany and Greece, Financial Times vom 21. Februar 2012, S. 9

76

So die Einschätzung von Kenneth Rogoff, »Deutschland ist Gewinner«, Interview mit Kenneth Rogoff, Der Spiegel 8/ 2012, S. 81

77

Es ist weit gekommen, wenn das Handelsblatt unter die Überschrift »Bundesbank gegen EZB« den Aufmacher setzt »Die Einsamkeit des Jens W.«, Handelsblatt vom 7. März 2012, S. 6

78

»And a real choice must include the option of leaving the euro. Now that this taboo has been breached, the Eurozone should start thinking about how best to arrange the departure of those that cannot, or will not, live by germanic rules.« Europe against the people? The Economist vom 12. November 2011, S. 32

1. Auflage 2012

Copyright © 2012 by Deutsche Verlags-Anstalt, München,
in der Verlagsgruppe Random House GmbH

Alle Rechte vorbehalten

Satz und Grafiken: Peter Palm, Berlin
eISBN 978-3-641-08573-5

www.dva.de
www.randomhouse.de

Table of Contents

Inhaltsverzeichnis
Einleitung
Magisches Denken
Politische Wette
Visionen, Visionen
Fahrt ohne Führer
Ordnung im Chaos
1

Von der deutschen Währungsreform zum Europäischen Währungssystem– die Vorgeschichte der Europäischen Währungsunion

Die Währungsordnung von Bretton Woods

Deutsche Prägungen: Die D-Mark und das Wirtschaftswunder

Das Ende der Währungsordnung von Bretton Woods

Die keynesianische Lehre scheitert an der Praxis

Überschussländer als Sündenböcke: Die Lokomotivtheorie

Zwischen Keynes und Konsolidierung: Die letzten Jahre der sozialliberalen Koalition

Staatsverschuldung, Inflation und Wechselkurse

2

Das Konzept der Europäischen Währungsunion und seine Bruchstellen– eine Bestandsaufnahme

Voraussetzungen für gutes Geld: Das Beispiel des Goldstandards

Der Antrieb für die gemeinsame Währung
Ordnungsbilder und -konzepte
Wettbewerbsliberalismus im Gemeinsamen Markt
Der Maastricht-Vertrag
Europäisches Notenbanksystem
Die Staatshaushalte in der Währungsunion
Die Konvergenzkriterien
Erfolgsvoraussetzungen und Bruchstellen

Flexible, wettbewerbsorientierte Arbeits- und Gütermärkte

Finanzpolitik nach Maastricht-Kriterien
Unabhängigkeit der EZB
Ausschluss monetärer Staatsfinanzierung
Beachtung des No-Bail-Out-Prinzips

Sanktionierung und Einklagbarkeit von Vertragsbrüchen

3

Der Vollzug der Europäischen Währungsunion: Was ging schief und warum?

Missverständnisse
Unabhängigkeit der Notenbank
Risiken von »Sovereign Debt«
Das No-Bail-Out-Prinzip
Euro als »Geschenk«
Vertragsbrüche
Verschuldungsgrenzen
No Bail-Out
Monetäre Staatsfinanzierung
Die ökonomischen Ergebnisse
Wachstum und Wohlstand
Beschäftigung
Außenhandel, Leistungsbilanzen

Die Zahlungsbilanzkrise im Euroraum und ihre Finanzierung

Inflation und Lohnstückkosten
Staatsverschuldung
Zinsen
Hat die Geldpolitik versagt?
Notenbank und »Sovereign Debt«

Risiken der monetären Finanzierung durch die EZB

Der aufgebaute Druck

Auseinanderbrechen des Euroraumes?

Notenbankpolitik und Fiskalpolitik: Ein wichtiger Rückkopplungsmechanismus

4

Die europäische Rettungs- und Währungspolitik 2009 bis 2012

Die Ruhe vor dem Sturm
Warum gerade Griechenland?
Die griechische Frage sine ira et studio
Die Logik des No Bail-Out
Die Logik des Rettungsschirms
Der Charme der Insolvenz
Austritt aus dem Euro?
Die Bankenfrage
Ansteckung, Brandmauern und Bazookas
Eurobonds
Lender of last Resort
Die Rettungspolitik und das Grundgesetz

Sechzehn Krisengipfel und viele Rettungsschirme

Anleihekauf durch die EZB: Die Vertreibung aus dem Paradies

Die deutsche Gesamthaftung: Risiken und Wahrscheinlichkeiten

Wirtschaftsregierung und Fiskalunion
Der zwischenstaatliche Vertrag
Das »endgültige« Griechenland-Paket
Die »Dicke Bertha« der EZB
5

Die »Vorteile« der Währungsunion, prinzipiell hinterfragt

Wäre der Euro gekommen, wenn wir 1992 gewusst hätten, was wir heute wissen?

Scheitert Europa, wenn der Euro scheitert?

Wird Deutschland verschweizern?

Der Missbrauch des Euro für währungsfremde Zwecke

Der Euro als Katalysator der europäischen Integration?

Außenhandel und Binnenmarkt
Wachstum und Beschäftigung
Was bleibt?
6

Die Weltfinanzkrise, die Systemfrage und was daraus zu lernen ist

Die Krisengeschichte

Säkularer Rückgang der Inflation durch Globalisierung

Die USA werden zum Schuldner, China wird zum Gläubiger der Welt

Leichte Geldpolitik wird scheinbar straflos möglich

Ewiges Wachstum ohne Krise?

Die Inflation der Vermögenspreise

Subprime Loans: Die Formel zum Reichtum für alle

Zusammenbruch: Wie Kapital verdampft
Die Kosten der Krise
Die Psychologie des Kollektivirrtums
Lehren aus der Krise
Regulierung der Banken und der Finanzmärkte
Too big to fail?

Fortfall der Risikoadjustierung von Eigenkapitalanforderungen

Mindestquote des Eigenkapitals

Bewertungs- und Bilanzierungsfragen

Trennung von Publikumsbanken und Investmentbanking

Eigenkapitalanforderungen beim Erwerb von Immobilien

Wie viel Finanzsektor braucht die Volkswirtschaft?

Geldpolitik
Finanzpolitik
Schuld und Schulden: Die Systemfrage
7
Die Rolle der staatlichen Haushalte
Vorbemerkung
Zur Ordnungspolitik der Staatsfinanzen

Die anthropologische Konstante des Finanzwesens

Staatsvertrauen und die Rolle der Solidarität
Staatsdefizit und Staatsquote
Staatsdefizit und Notenbank
Leistungsbilanz, Sparen und Staatshaushalt

Logik der Nachhaltigkeit und Technik der Haushaltssanierung

Zur Grundlogik konzeptioneller Finanzpolitik
Zur Praxis von Konsolidierung
Konsolidierung des Bundeshaushalts 1981/82

Konsolidierung der Bundesbahn von 1982 bis 1989

Konsolidierung des Landeshaushalts von Rheinland-Pfalz von 1991 bis 1997

Konsolidierung des Landeshaushalts von Berlin von 2002 bis 2009

Der Todeszins
Hilft eine Schuldenbremse?
Der Blick auf einzelne Euroländer
Frankreich
Italien
Spanien
Portugal
Griechenland
Irland
Europäische Finanzpolitik
Die Furcht vor dem Laufmascheneffekt
Schuldenbremsen und Sanktionsregime
EFSF und ESM

Eurobonds und andere Elemente gemeinschaftlicher Haftung

Fiskalunion– Transferunion
Wie geht es weiter?
8
Die Währungsunion und die Zukunft Europas
Was ist Europa?
Europa und seine Völker
Historisches
Das Verhältnis der Völker
Die deutsche Flucht nach Europa
Was ist ein Scheitern Europas?
Europa in der Welt
Ordnungsbilder für Europa
Ein europäischer Bundesstaat?
Ausblick
Anmerkungen
Einleitung
1

Von der deutschen Währungsreform zum Europäischen Währungssystem – die Vorgeschichte der Europäischen Währungsunion

2

Das Konzept der Europäischen Währungsunion und seine Bruchstellen– eine Bestandsaufnahme

3

Der Vollzug der Europäischen Währungsunion: Was ging schief und warum?

4

Die europäische Rettungs- und Währungspolitik 2009 bis 2012

5

Die »Vorteile« der Währungsunion, prinzipiell hinterfragt

6

Die Weltfinanzkrise, die Systemfrage und was daraus zu lernen ist

7
Die Rolle der staatlichen Haushalte
8
Die Währungsunion und die Zukunft Europas