Vom Niedergang des unternehmerisch tätigen Staates: Privatisierungspolitik in Großbritannien, Frankreich, Italien und Deutschland (Gesellschaftspolitik und Staatstätigkeit)
Author: Florian Mayer-Kramer
Date: 2006-11-13T23:00:00+00:00
Keywords: Linguistik; Politik & Geschichte; Frankreich; Deutsch-italienische Beziehungen; Fachbücher; Politik nach Bereichen; Italien; Politikwissenschaft; Deutsche Politik; Italienisch; Großbritannien; Wirtschaftspolitik; Romanistik; Französisch; Politik nach Ländern; Sprachwissenschaft
Description: Florian Mayer beleuchtet am Beispiel von vier OECD-Staaten den Funktionsverlust und Funktionswandel des Staates: die Veränderung der Arbeitsteilung zwischen Staat und Markt und den Wandel vom Leistungs- zum Regulierungs-/Gewährleistungsstaat. Im Mittelpunkt steht dabei die Privatisierungspolitik: Trotz des allgemeinen Privatisierungstrends lassen sich Unterschiede zwischen den Staatstätigkeitsprofilen der OECD-Länder erkennen. Der Autor stellt Gemeinsamkeiten, Differenzen und Konvergenzprozesse in der Privatisierungspolitik der vier OECD-Länder Frankreich, Großbritannien, Italien und Deutschla
Publisher: VS Verlag für Sozialwissenschaften

Florian Mayer

Vom Niedergang des unternehmerisch tätigen Staates

Gesellschaftspolitik und Staatstätigkeit

Band 27

Herausgegeben von

Bernhard Blanke

Roland Czada

Gerhard Lehmbruch

Adrienne Héritier

Florian Mayer

Vom Niedergang
des unternehmerisch
tätigen Staates

Privatisierungspolitik in

Großbritannien, Frankreich,

Italien und Deutschland

Bibliografische Information Der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der

Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über

<http://dnb.d-nb.de> abrufbar.

Zugl.: Diss. Universität Heidelberg 2005, u.d.T.: Vom Niedergang des unternehmerisch tätigen Staates. Die Privatisierungspolitik Großbritanniens, Frankreichs, Italiens und Deutschlands im Vergleich.

.

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1. Auflage November 2006

Alle Rechte vorbehalten

© VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2006

Lektorat: Monika Mülhausen / Tanja Köhler

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Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg

Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel

Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier

Printed in the Netherlands

ISBN-10 3-531-14918-0

ISBN-13 978-3-531-14918-9

Meiner Mutter,
im Gedenken an meinen Vater

Danksagung

Die vorliegende Arbeit entstand als Dissertation im Rahmen einer Promotion an
der Fakultät für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften der Ruperta Carola in

Heidelberg.

Besonderer Dank für ihr Gelingen gebührt meinem Doktorvater Herrn Pro-
fessor Dr. Manfred G. Schmidt, der meine Arbeit während des gesamten Zeit-
raums hilfreich und zuvorkommend begleitet hat. Ebenso möchte ich Herrn Pro-
fessor Dr. Axel Murswieck für die Bereitschaft danken, als Zweitkorrektor die

Dissertation zu begutachten.

Von herausragender Bedeutung für die Promotion war die Studienstiftung
des deutschen Volkes, die mich im Anschluss an die Studienförderung in ihre

Doktorandenförderung aufnahm. Ohne sie wäre das Vorhaben finanziell wie
ideell schwerlich zu realisieren gewesen.

Zudem bin ich dem französischen Außenministerium für die finanzielle

Förderung meines Forschungsaufenthalts am Institut d’études politiques (IEP),

Paris, zu Dank verpflichtet, ebenso dem IEP für die freundliche Aufnahme.

Der Harvard University, die mich als Gastwissenschaftler (Visiting Fellow)

an ihre Gradual School of Arts and Sciences einlud, möchte ich ebenfalls Dank
sagen.

Christine Weiss, Stefanie Mayer, Angela Marciniak und Marc Görgen bin
ich für wertvolle Anregungen und die Korrektur der Arbeit verbunden. Meiner

Lektorin, Dr. Tanja Köhler, danke ich für ihre Geduld. Für verbliebene Fehler
trage ich die alleinige Verantwortung.

Berlin, im Juli 2006

Inhalt

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis .............................................................. 13

1 Einleitung

...............................................................................................

15

2 Vorüberlegungen ....................................................................................

19

2.1 Privatisierungsbegriff ....................................................................... 19

2.2 Forschungsüberblick ......................................................................... 21

2.3 Vergleichskonzeption ....................................................................... 23

2.4 Staatstätigkeitstheorie ....................................................................... 25

3

Internationaler Kontext ........................................................................ 31

4

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft ................. 35

4.1 Großbritannien .................................................................................. 36

4.2 Frankreich ......................................................................................... 41

4.3 Italien ................................................................................................ 46

4.4 Deutschland ...................................................................................... 50

4.5 Status quo 1979 ................................................................................ 56

5 Großbritannien

......................................................................................

63

5.1 Die neokonservative Wende: der Beginn der Privatisierungspolitik

(1979-1984) ...................................................................................... 64

5.1.1

Vetospielerkonfiguration .................................................. 64

5.1.2

Beteiligungspolitik ............................................................ 66

5.1.3

Privatisierungspolitik ........................................................ 67

5.1.4

Zwischenfazit .................................................................... 74

5.2 Vom Griff nach den Sternen zum Niedergang:

Privatisierungspolitik (1984-1990) ................................................... 75

5.2.1

Vetospielerkonfiguration .................................................. 75

5.2.2

Privatisierungspolitik ........................................................ 76

5.2.3

Zwischenfazit .................................................................... 85

10

Inhalt

5.3 Kontinuität unter erschwerten Bedingungen:

Privatisierungspolitik (1990-1997) ................................................... 86

5.3.1

Vetospielerkonfiguration .................................................. 86

5.3.2

Privatisierungspolitik ........................................................ 87

5.3.3

Zwischenfazit .................................................................... 92

5.4 Privatisierungspolitik unter New Labour (seit 1997): third way? ..... 93

5.4.1

Vetospielerkonfiguration .................................................. 93

5.4.2

Privatisierungspolitik ........................................................ 95

5.4.3

Zwischenfazit .................................................................. 100

6 Frankreich

............................................................................................

103

6.1 Die gescheiterte Illusion: von der Nationalisierungspolitik zu
partiellen Privatisierungen (1981-1986) ....................................... 104

6.1.1

Vetospielerkonfiguration ................................................ 105

6.1.2

Verstaatlichungen in der linkskeynesianischen

Umverteilungsphase (1981-1982) ................................... 106

6.1.3

Von der wirtschaftspolitischen Kehrtwende zu
partiellen Privatisierungen (1982-1986) .......................... 110

6.1.4

Zwischenfazit .................................................................. 114

6.2 Die demarche revancharde: die Phase der bürgerlichen

Reprivatisierungspolitik (1986-1988) ............................................ 115

6.2.1

Vetospielerkonfiguration ................................................ 116

6.2.2

Privatisierungspolitik ...................................................... 117

6.2.3

Zwischenfazit .................................................................. 128

6.3 Von der Beibehaltung des Status quo zu partiellen

Privatisierungen (1988-1993) ........................................................ 128

6.3.1

Vetospielerkonfiguration ................................................ 129

6.3.2

Beteiligungspolitik und die Revision der

Privatisierungspolitik ...................................................... 130

6.3.3

Der Weg zu partiellen Privatisierungen .......................... 132

6.3.4

Zwischenfazit .................................................................. 141

6.4 Die Privatisierungspolitik unter europäischer Prämisse

(seit 1993) ...................................................................................... 141

6.4.1

Die pragmatische Privatisierungspolitik der
bürgerlichen Parteien (1993-1997) ................................. 141

6.4.1.1 Vetospielerkonfiguration ........................................ 142

6.4.1.2 Privatisierungspolitik .............................................. 143

6.4.1.3 Zwischenfazit ......................................................... 150

6.4.2

Die Privatisierungspolitik der gauche plurielle

(1997-2002) ..................................................................... 151

Inhalt

11

6.4.2.1 Vetospielerkonfiguration ........................................ 151

6.4.2.2 Privatisierungspolitik .............................................. 152

6.4.2.3 Zwischenfazit ......................................................... 155

6.4.3

Die Privatisierungspolitik der bürgerlichen Koalition

(seit 2002): Zwischenfazit ............................................... 156

7 Italien

....................................................................................................

159

7.1 Das Festhalten am Status quo (1982-1991) ................................... 160

7.1.1

Vetospielerkonfiguration ................................................ 161

7.1.2

Beteiligungspolitik .......................................................... 162

7.1.3

Mittelbare Privatisierungen bei weiteren Zukäufen ........ 164

7.1.4

Gescheiterte privatisierungspolitische Initiativen ........... 166

7.1.5

Zwischenfazit .................................................................. 170

7.2 Privatisierungspolitik in der „zweiten Republik“: im Zeichen
der Krise und der Europäisierung (seit 1992) ................................. 170

7.2.1

Italien in der Doppelkrise ................................................ 171

7.2.2

Vetospielerkonfiguration ................................................ 172

7.2.3

Privatisierungspolitik ...................................................... 174

7.2.3.1 Die Phase der formellen Privatisierungen

(Regierung Amato, Juni 1992-April 1993) ............. 175

7.2.3.2 Der Übergang zu materiellen Privatisierungen

(Regierung Ciampi, April 1993-April 1994) .......... 180

7.2.3.3 Beschleunigte Privatisierungspolitik: Regierung

Berlusconi (Mai 1994-Dezember 1994) ................. 184

7.2.3.4 Privatisierungspolitik der Indipendenti

(Regierung Dini, Januar 1995-Mai 1996) ............... 188

7.2.3.5 Die Privatisierungspolitik der Regierung Prodi:

die Währungsunion (Mai 1996-Oktober 1998) ....... 190

7.2.3.6 Privatisierungspolitik der Mitte-Links-Koalition:

Regierung d’Alema (Oktober 1998-April 2000) .... 197

7.2.3.7 Privatisierungspolitik der Regierung Amato

(April 2000-Juni 2001): die Schließung des IRI ..... 199

7.2.3.8 Privatisierungspolitik seit 2001: Kontinuität unter
ungünstigen Kapitalmarktbedingungen .................. 201

7.2.4

Zwischenfazit .................................................................. 203

8 Deutschland

..........................................................................................

207

8.1 „Den Staat auf seine Kernaufgaben zurückführen“: inkrementale

Privatisierungspolitik nach der „Bonner Wende“ (1982-1990) ...... 208

8.1.1

Vetospielerkonfiguration ................................................ 208

12

Inhalt

8.1.2

Privatisierungspolitik ...................................................... 209

8.1.3

Zwischenfazit .................................................................. 217

8.2 Privatisierungspolitik in Gesamtdeutschland: im Schatten der
deutschen und europäischen Vereinigung (seit 1990) .................... 219

8.2.1

Die Beschleunigung der Privatisierungspolitik unter der
christlich-liberalen Koalition (1990-1998) ...................... 219

8.2.1.1 Vetospielerkonfiguration ........................................ 219

8.2.1.2 Die „delegierte“ Privatisierungspolitik: die

Tätigkeit der Treuhandanstalt (1990-1994) ............ 220

8.2.1.3 Privatisierungspolitik .............................................. 228

8.2.1.4 Zwischenfazit ......................................................... 236

8.2.2

Im Zeichen der Kontinuität: die Privatisierungspolitik
der rot-grünen Koalition (seit 1998) ................................ 238

8.2.2.1 Vetospielerkonfiguration ........................................ 238

8.2.2.2 Privatisierungspolitik .............................................. 239

8.2.2.3 Zwischenfazit ......................................................... 243

9

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile .......................... 247

9.1 Der allgemeine Privatisierungstrend: Ergebnis reduzierter

Effizienz öffentlicher Unternehmen ............................................... 247

9.2 Die Differenzen zwischen den nationalen Privatisierungsprofilen:

Ergebnis unterschiedlicher Vetospielerkonfigurationen ................. 254

9.3 Vereinheitlichung der Privatisierungsaktivität: Vetospieler-

Rekonfiguration, bypassing und Synchronisierung ........................ 265

10 Zusammenfassung und Ausblick ........................................................ 273

11 Anhang

..................................................................................................

281

Literaturverzeichnis ........................................................................................ 285

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Abbildungen:

Abb. 2.1: Privatisierungsformen im Überblick ................................................ 19

Abb. 3.1: Nationalisierungen und Privatisierungen weltweit, 1960-1992 ........ 31

Abb. 3.2: Privatisierungserlöse in OECD-Ländern in Mrd. US-Dollar,

1980-2001 ........................................................................................ 32

Abb. 3.3: Privatisierungserlöse in Frankreich, Großbritannien, Italien und

Deutschland in Mio. US-Dollar, 1979-2004 .................................... 33

Abb. 3.4: Globale Privatisierungserlöse in Mio. US-Dollar, 1990-2004 ......... 34

Abb. 5.1: Privatisierungserlöse in Großbritannien in Mio. US-Dollar,

1979-2001 ........................................................................................ 63

Abb. 6.1: Privatisierungserlöse in Frankreich in Mio. US-Dollar,

1979-2001 ...................................................................................... 103

Abb. 6.2: Erlöse aus partiellen Privatisierungen in Mio. FF, 1983-1986 ....... 114

Abb. 7.1: Privatisierungserlöse in Italien 1979-2001, Mio. US-Dollar .......... 159

Abb. 8.1: Privatisierungserlöse in Deutschland in Mio. US-Dollar,

1979-2001 ...................................................................................... 207

Abb. 8.2: Zahl der Bundesbeteiligungen, 1982-1990 ..................................... 218

Abb. 8.3: Veräußerter Anteil des Treuhandportfolios in %, 1990-1994 ........ 226

Abb. 8.4: Privatisierungsergebnisse, 1990-1994 ............................................ 227

Abb. 8.5: Entwicklung der Bundesbeteiligungen und Sondervermögen,

1990-1998 ...................................................................................... 237

Abb. 8.6: Entwicklung der Bundesbeteiligungen und Sondervermögen,

1998-2004 ...................................................................................... 244

Tabellen:

Tab. 4.1: Der Umfang der öffentlichen Wirtschaft im Untersuchungssample,

1979 .................................................................................................. 57

Tab. 4.2: Sektorielle Ausdehnung der öffentlichen Wirtschaft, 1979 .............. 58

Tab. 4.3: Rechtsformen der öffentlichen Unternehmen ................................... 59

Tab. 5.1: Errichtete sektorspezifische Regulierungsbehörden ......................... 79

Tab. 5.2: Goldene Aktien ................................................................................. 79

14

Abbildungsverzeichnis

Tab. 5.4: Unternehmensportfolio des britischen Staates, 1997 ........................ 98

Tab. 6.1: Bedeutung der öffentlichen Wirtschaft Frankreichs in Industrie
und Bankenwesen, 1979 und 1982 ................................................. 108

Tab. 6.2: Umfang der öffentlichen Wirtschaft Frankreichs, 1979 und 1982 .. 109

Tab. 9.1: Privatisierungsrelevante Theorien ................................................... 253

Tab. 9.2: Zusammenschau der Privatisierungsphasen .................................... 263

Tab. 11.3: Größere Privatisierungen in Großbritannien, 1979-2004 .............. 281

Tab. 11.2: Größere Privatisierungen in Frankreich, 1986-2004 ..................... 282

Tab. 11.4: Größere Privatisierungen in Italien, 1993-2004 ............................ 283

Tab. 11.5: Größere Privatisierungen in Deutschland, 1984-2004 .................. 284

1 Einleitung

Nach der Weltwirtschaftskrise und im Anschluss an den Zweiten Weltkrieg kam
es in vielen Industrieländern zu einer Entgrenzung der Staatstätigkeit. Der Staat intervenierte zunehmend in Gestalt von gemischter Wirtschaft, keynesianischer

Globalsteuerung und Wohlfahrtsstaat.

Der Trend in der Arbeitsteilung zwischen Staat und Markt kehrte sich zu

Beginn der 1980er Jahre in vielen OECD-Ländern um. Die ordnungspolitische

Tendenzwende erfolgte – von den Sozialwissenschaften unerwartet – im Zuge
sukzessiver Regierungswechsel, die mit der Wahl Ronald Reagans und Marga-
ret Thatchers eingeläutet wurden. Privatisierung, Liberalisierung und Deregulie-
rung gewannen so im Rahmen einer angebotsorientierten Wirtschaftspolitik am
scheinbaren Ende des sozialdemokratischen Jahrhunderts an Bedeutung. Die
letzten zwei Dekaden des 20. Jahrhunderts werden sogar als „age of privatizati-
on“ 1 bezeichnet.

Die Privatisierungswelle erfasste nicht nur OECD-Staaten, sondern auch

Schwellen- wie Entwicklungsländer sowie schließlich die Transformationsstaa-
ten Mittel- und Osteuropas. Die globale Privatisierungsaktivität nahm in den

1990er Jahren zu: In den letzten zwei Dekaden des zwanzigsten Jahrhunderts
wurden in über hundert Ländern öffentliche Unternehmen für rund eine Billion

US-Dollar privatisiert2.

Trotz dieses allgemeinen Trends lassen sich neben Gemeinsamkeiten auch

Differenzen zwischen den nationalen Privatisierungsprofilen erkennen. In be-
sonderem Maße trifft das auf die Privatisierungsprofile Frankreichs, Großbri-
tanniens, Italiens und Deutschlands zu, die im Blickfeld dieser komparatistisch
angelegten Politikfeldanalyse stehen.

Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, Gemeinsamkeiten, Unterschiede und

Konvergenzprozesse in der zentralstaatlichen Privatisierungspolitik des Unter-
suchungssamples herauszuarbeiten, zu systematisieren und für sie ein Erklä-
rungsmodell zu entwickeln. Die zentralen Fragestellungen lauten somit: Worin
unterscheidet sich die Privatisierungsaktivität der vier OECD-Staaten internati-

1 Giersch 1997: vi.

2 Vgl. OECD 2003: 7.

16

Einleitung
onal und intertemporal? Welches sind die Ursachen für die grundlegend unter-
schiedlichen nationalen Privatisierungsprofile in den 1980er Jahren und wie
lässt sich die zunehmende Privatisierungstätigkeit des Untersuchungssamples ab

Beginn der 1990er Jahre und die damit verbundene Konvergenz der Staatstätig-
keit erklären?

Untersuchungsgegenstand ist die Privatisierungspolitik, wobei das Augen-
merk auf der materiellen Politik, wegen der Vielzahl intervenierender Variablen
dagegen nicht auf dem outcome oder dem impact liegt. Der Privatisierungsbeg-
riff wird im Rahmen der Arbeit eng definiert, das heißt als formelle und mate-
rielle Privatisierung öffentlicher Unternehmen.

Der Betrachtungszeitraum beginnt 1979 mit dem ersten Regierungswechsel,
der in den vier untersuchten Ländern im allgemeinen Klima des Staatsversagens
erfolgte. Da die Privatisierungstätigkeit international wie in den vier untersuchten Ländern andauert, reicht die Untersuchung bis zum Jahre 2004.

Die Auswahl der vier OECD-Staaten basiert auf der Differenzmethode. Das

Sample zeichnet sich durch ähnliche Kontextvariablen aus. Des Weiteren waren
der Umfang der öffentlichen Wirtschaft sowie ihre sektorielle Ausdehnung zu

Beginn des Betrachtungszeitraums ähnlich. Auf der anderen Seite zeichnen sich
die Untersuchungseinheiten durch eine große Varianz der Privatisierungsprofile,
also der abhängigen Variable aus: Die Regierungen Frankreichs, Großbritan-
niens, Italiens und Deutschlands reagierten in den 1980er Jahren wirtschaftspo-
litisch zunächst unterschiedlich auf die ökonomischen Herausforderungen, wo-
hingegen später die nationalstaatlichen Strategien konvergierten. Die differie-
renden nationalen Privatisierungsprofile sind hierfür emblematisch.

Als Staatstätigkeitstheorie wird im Rahmen der Arbeit eine erweiterte Form
der Vetospielertheorie entwickelt und angewandt, welche die Anschlussfähig-
keit des Theorems gegenüber dem Theorienkanon der vergleichenden Staatstä-
tigkeitsforschung erhöht. Verhaltenspräferenzen der Vetospieler sind dabei pro-
grammatische und wahlpolitische Zielsetzungen (vote- und policy-seeking). Mit
dem Destruktions- und Konstruktionspotenzial werden gesellschaftliche Ak-
teure in das Konzept integriert.

Der Mehrwert, den diese Arbeit dem Leser liefern soll, liegt in mehreren

Aspekten: Erstens ist das Politikfeld in den letzten Jahren von bedeutsamen Ent-
wicklungen geprägt gewesen, die in dieser Untersuchung aufgegriffen werden.

Die politische und ökonomische Relevanz des Untersuchungsgegenstands spie-
gelt sich in den umfangreichen Privatisierungserlösen wider. Zweitens entwi-
ckelt die Arbeit mit der erweiterten Vetospielertheorie eine Staatstätigkeitstheorie, die für das Politikfeld viel versprechend ist; sie ermöglicht, den Einfluss der Parteien und Institutionen auf nationale Staatstätigkeit ebenso zu modellieren
wie die Wirkung inter- und supranationaler Faktoren. Drittens ist dieses Unter-

Einleitung

17
suchungssample im Politikfeld der Privatisierungspolitik bisher noch nicht sys-
tematisch und ausführlich verglichen worden. Die Forschungsliteratur behandelt
vielmehr vorwiegend die Privatisierung spezifischer Wirtschaftssektoren oder -
unternehmen. Viertens bemüht sich die Arbeit um Perspektivenvielfalt, so dass
auch Aspekte jenseits der politikwissenschaftlichen Disziplin einfließen werden.

Ziel der Arbeit ist es nicht, die nationale Entstaatlichungspolitik zu bewer-
ten. Der normativ orientierte Leser mag dennoch gemäß seinen Präferenzen auf
der Grundlage des Analyserasters, das im Verlauf der Arbeit entwickelt wird,

Schlussfolgerungen und Handlungsanweisungen ableiten3.

Die vorliegende Arbeit ist folgendermaßen gegliedert: In den Vorüberle-
gungen des Kapitels 2 werden methodische Fragen der Arbeit geklärt. Hier wird
der Privatisierungsbegriff erläutert und seine Verwendung im Rahmen der Ar-
beit verdeutlicht. Daran schließen sich die Darstellung des Forschungsstands,
der Vergleichskonzeption und der Staatstätigkeitstheorie an.

Der internationale Privatisierungstrend und damit die Unterfrage nach dem
internationalen Kontext der Privatisierungspolitik finden im darauf folgenden
dritten Kapitel anhand mehrerer Indikatoren Darstellung. Schließlich werden die
vier untersuchten Länder Frankreich, Großbritannien, Italien und Deutschland
im OECD-Vergleich positioniert.

Kapitel 4 besteht zum einen aus einem kurzen Abriss der Entstehung und

Entwicklung der französischen, britischen, italienischen und deutschen öffentli-
chen Wirtschaft, zum anderen aus einem Blick auf den Status quo 1979 – also
dem Ausgangspunkt der jeweiligen nationalstaatlichen Privatisierungspolitik zu

Beginn des Untersuchungszeitraums.

Die Kapitel 5, 6, 7 und 8 widmen sich in historiographischen Grundzügen
der Privatisierungspolitik Frankreichs, Großbritanniens, Italiens und Deutsch-
land. Die jeweiligen Länderkapitel sind in Abschnitte untergliedert, die Phasen
der jeweiligen Privatisierungspolitik repräsentieren und in denen Schlüsselent-
scheidungen aufgezeigt werden4; der Anhang enthält detaillierte Privatisierungs-
listen. In das Kapitel fließen theoretische Betrachtungen auf Basis der erweiter-
ten Vetospielertheorie ein.

In Kapitel 9 werden die Differenzen zwischen den nationalen Privatisie-
rungsprofilen analysiert und mit der erweiterten Vetospielertheorie erklärt.

Kapitel 10 fasst schließlich die Ergebnisse der Arbeit zusammen und wagt
einen Ausblick auf die Frage, ob es sich bei dem Privatisierungsphänomen um

3 Normative Kriterien bieten beispielsweise die Empfehlungen des UNDP zur Vermeidung der

„sieben Sünden der Privatisierung“ (vgl. United Nations Development Programm, Human Development Report 1993).

4 Zum Konzept der Schlüsselentscheidung siehe von Beyme 1997.

18

Einleitung
einen säkularen Trend handelt und damit um einen dauerhaften Niedergang des
unter unternehmerisch tätigen Staates oder ob für die Zukunft im Rahmen eines

Zyklus seine Wiedergeburt zu erwarten ist.

Die

„Abstraktionsleiter“5 der Arbeit hat somit fünf Sprossen: die deskriptive

(Kapitel 3), die historiographische (Kapitel 4), die historiographisch-analytische (Kapitel 5 bis 8), die theoretisch-vergleichende (Kapitel 9) und die resümierend-prognostische (Kapitel 10). Doch zunächst stehen im folgenden Kapitel einige

Vorüberlegungen an.

5 Sartori 1970.

2 Vorüberlegungen

2.1 Privatisierungsbegriff

In der Forschungsliteratur und in der aktuellen Privatisierungsdiskussion wird
kein einheitlicher Privatisierungsbegriff verwendet6; der Terminus beinhaltet
vielmehr mehrere Dimensionen. Der Begriff kann nach Gegenstand, Methode,

Umfang und Intensität gegliedert werden. Abbildung 2.1 verdeutlicht die wich-
tigsten Privatisierungsformen nach dem Gegenstand.

Privatisierung

Formelle Privatisierung

Materielle Privatisierung

Funktionale Privatisierung

(Organisationsprivatisierung) (Vermögensprivatisierung)

andere Handlungs- öffentliche öffentliche andere Vermögensarten formen

Unternehmen Unternehmen (etwa Liegenschaften)

Dienstleistungsmodell Kooperationsmodell

Privatfinanzierung Mischmodell

Quelle: eigene Zusammenstellung.

Abb. 2.1: Privatisierungsformen im Überblick

Geht man von einem inklusiven Privatisierungsbegriff aus, so ergeben sich ver-
schiedene Grundformen der Privatisierung: Erstens ist die formelle Privatisie-
rung oder Organisationsprivatisierung zu nennen, bei der lediglich ein Wandel

6 Für eine Darstellung der Bedeutungsvielfalt siehe Nestor und Nigon 1996: 19.

20 Vorüberlegungen
in der Rechtsform, beispielsweise eines öffentlich-rechtlichen Unternehmens,
vorgenommen wird. Häufig Vorstufe der materiellen Privatisierung, soll sie
öffentlich-rechtliche Unternehmen von dienst-, besoldungs- und haushaltsrechtl-
ichen Bindungen befreien und durch wirtschaftsrechtliche Vorgaben ersetzen.

Zweitens fällt darunter die materielle Privatisierung oder Vermögensprivatisie-
rung von Staatsunternehmen und anderer Vermögensarten. Nach Umfang lassen
sich hierbei partielle und komplette Veräußerungen unterscheiden. Drittens
enthält der Privatisierungsbegriff im weiteren Sinne die funktionale Privatisie-
rung, die auch als contracting out bezeichnet wird. Diese Privatisierung von

Staatsaufgaben enthält die Spielarten Dienstleistungsmodell, Kooperationsmo-
dell, Privatfinanzierung und Mischmodell. Die Darstellung der Privatisierungs-
formen ist für die Arbeit hinreichend, aber nicht erschöpfend.

Der fettgedruckte Teil der Abbildung 2.1 verdeutlicht den Untersuchungs-
gegenstand: Die Arbeitsdefinition umfasst den Privatisierungsbegriff im engeren

Sinne, mithin die formelle und materielle Privatisierung von Staatsunternehmen.

Die funktionale Privatisierung wird ebenso wie die materielle Privatisierung
anderer Vermögensarten ausgeklammert.

Zwangsläufig wird dadurch die Frage nach dem Bestimmungsgrund öffent-
licher Unternehmen aufgeworfen. Entscheidend für die öffentliche Wirtschaft,
als der Gesamtheit öffentlicher, mithin nicht nur staatseigener Unternehmen,
sind die Eigentumsverhältnisse, nicht die Zielrichtung der Unternehmen, die er-
werbswirtschaftlich oder gemeinwirtschaftlich ausgerichtet sein kann. Aller-
dings herrscht weder in der Literatur noch in den Gesetzestexten Einigkeit über
die ein öffentliches Unternehmen konstituierende Beteiligungshöhe der öffentli-
chen Hand7. Ein Vergleich des Umfangs muss, wie Kapitel 4.5 zeigen wird,
daher approximativ bleiben: Daten beruhen in der Regel auf nationalen Statisti-
ken, deren Erfassungskriterien häufig voneinander abweichen.

Materiell gehört die Privatisierungspolitik zur angebotsorientierten Wirt-
schaftspolitik. Sie lässt sich auch als negative Industriepolitik bezeichnen, da sie ein potenzielles Instrument der makroökonomischen Steuerung und der Industrie-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik aus der Hand gibt8.

Die Privatisierung ist in der Regel Bestandteil einer breiter angelegten poli-
tischen Konzeption: Die Privatisierung setzt zusammen mit der Entbürokratisie-

7 Die Europäische Zentrale der öffentlichen Wirtschaft definiert ein öffentliches Unternehmen folgendermaßen: „Ein öffentliches Unternehmen ist ein Unternehmen mit einer wirtschaftlichen Aktivität, in welchem die die öffentliche Hand entweder eine überwiegende Kapitalbeteiligung hat oder eine einflussreiche Rolle im Hinblick auf die Verwaltung spielt.“ (Europäische Zentrale der öffentlichen Wirtschaft 1973: 120) – eine Begriffsbestimmung, die viel Interpretationsspielraum lässt.

8 Vgl. Parker 1998: 42.

Vorüberlegungen 21
rung an der Funktion des Staates als Produktions- und Leistungsträger an; Libe-
ralisierung und Deregulierung betreffen staatliche Eingriffe in den Wirtschafts-
prozess, die das Verhalten der Wirtschaftssubjekte steuern sollen. Während

Privatisierung und Liberalisierung im Falle der ehemals natürlichen Monopole9
in der Regel Hand in Hand gehen10, gestaltet sich das Verhältnis von Privatisie-
rung und Deregulierung komplizierter. Vielfach schaffen Privatisierungen dieser

Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge einen Regulierungsbedarf, der
in die Gründung von Regulierungsbehörden mündet und die staatliche Regulie-
rungstätigkeit stark zunehmen lässt. Diese Eingriffe in die Vertragsfreiheit sol-
len, falls öffentliche Interessen verbleiben, chancengleichen Wettbewerb durch-
setzen und auf die sozialen Konsequenzen des Wettbewerbs Einfluss nehmen11.

Privatisierung kann folglich eine Re-Regulierung bedingen, die temporär wie
permanent sein kann. Neben den politischen Zielsetzungen spielt dabei die Imp-
lementierung der Privatisierung eine Rolle, beispielsweise die Frage begleiten-
der Restrukturierung und Liberalisierung.

Häufig liegt daher im Zuge der Privatisierung nicht ein Funktionsverlust des

Staates, sondern ein Funktionswandel vor: der Wandel vom Leistungs- zum

Regulierungs- oder Gewährleistungsstaat12.

2.2 Forschungsüberblick

Die Forschungsliteratur zum Thema Privatisierung ist mannigfaltig und ent-
spricht der ökonomischen und politischen Relevanz des Untersuchungsgegens-
tands, die sich in den Privatisierungserlösen widerspiegelt.

Aus der Perspektive unterschiedlicher akademischer Disziplinen, insbeson-
dere der Politik-, Rechts- wie Wirtschaftswissenschaften, werden unterschiedli-
cher Privatisierungsformen in verschiedenen Ländern untersucht.

Unter den politikwissenschaftlichen Studien dominieren knappe, in Sam-
melbänden präsentierte Beiträge 13 . Daneben beschäftigen sich verschiedene

9 Die technische Besonderheit der natürlichen Monopole oder Netzwerkindustrien liegt in der Verteilung: Ihre Leitungsgebundenheit verursacht hohe Fixkosten und eine ausgeprägte Kostendegres-sion bei zunehmender Auslastung.

10 Vgl. Kapitel 9.

11 Beispielhaft ist die Neuregelung von Art. 87e und f; sie ersetzt für die Telekommunikation sowie das Eisenbahn- und Postwesen teilweise staatliche Trägerschaft durch die Verantwortung des Staates, politische Zielsetzungen zu erfüllen.

12 Vgl. Majone 1996: 54 ff.; Schuppert 1997: 539 ff.

13 Für viele Vickers und Wright 1989; Wright 1994; Parker 1998.

22 Vorüberlegungen

Monographien mit länderspezifischer Entstaatlichungspolitik: Untersuchungen
zur britischen Privatisierungspolitik betonen die Pionierrolle des Landes und die davon ausgehende Verbreitung der Politikidee. Die Zahl der entsprechenden

Beiträge ist seit Ende der Thatcher-Ära im Zusammenhang der sinkenden Politi-
sierung des Issues stark zurückgegangen14, seitdem dominieren Veröffentlich-
ungen zu den ökonomischen Auswirkungen der Unternehmensveräußerungen.

Unter den Publikationen zur Entstaatlichungspolitik Italiens dominiert die
rechtswissenschaftliche Betrachtungsweise, ausgewiesen politikwissenschaftli-
che Beiträge sind dagegen eher selten zu finden15. Zudem sind die Veröffentli-
chungen fast ausschließlich in italienischer Sprache verfasst. Im deutschen Fall
überwiegen wissenschaftliche Arbeiten zur Tätigkeit der Treuhandanstalt 16 ,
während über die westdeutsche Privatisierungspolitik lediglich vereinzelte, zur
gesamtdeutschen keine ausführlichen Studien existieren17. Die Privatisierungstä-
tigkeit Frankreichs beleuchten verschiedene Untersuchungen18, wobei sich auch
hier angesichts des nachlassenden Parteienwettbewerbs in den letzten Jahren das

Forschungsinteresse und die Publikationshäufigkeit abgeschwächt haben.

Was die Bestimmungsfaktoren der Privatisierungstätigkeit und der Entstaat-
lichungspolitik im Allgemeinen anbelangt, betonen ältere Studien vor allem den

Einfluss der Parteien19. Im Sinne der Parteiendifferenzhypothese wird Rechts-
parteien dabei ein positiver, Linksparteien ein negativer Einfluss auf die Privatisierungs- und Entstaatlichungspolitik zugeschrieben. Zudem wird in verschie-
denen Beiträgen auf institutionelle Effekte in der Entstaatlichungspolitik ver-
wiesen20.

Neuere Untersuchungen stellen im Sinne der Internationalen Schule der

Staatstätigkeitsforschung auf Einflüsse der europäischen Integration wie die

Rolle der Liberalisierungspolitik und die finanzpolitischen Auswirkungen der

Konvergenzkriterien des Maastricht-Vertrags ab21, welche die nationalstaatliche

Privatisierungsaktivität zunehmen lassen. Dies wird teils auch gestützt durch
vereinzelte quantitative Studien zu den Bestimmungsfaktoren länderspezifischer

Privatisierungsaktivität, die teilweise auch neueren Ursprungs sind22; sie stellen einen nachlassenden Einfluss der Parteien auf die nationale Entstaatlichungspolitik fest.

14 Vgl. Abromeit 1988; Ital 1995; Wright 1994.

15 Vgl. Zanetti und Alzona 1998; De Nardi 2000; Glisenti 2000.

16 Vgl. Maaßen 2002; Kühl 1997; Siegmund 2001; Czada 1996.

17 Vgl. Knauss 1990; Wellenstein 1992; Tofaute 1994.

18 Vgl. Hamdouch 1989; Zahariadis 1995; V Schmidt 1996.

19 Vgl. Abromeit 1988; Bianchi 1986; Wellenstein 1992.

20 Vgl. Esser 1998; Graham und Prosser 1991; Ital 1995.

21 Vgl. S. Schmidt 1998; Obinger und Zohlnhöfer 2005.

22 Vgl. Boix 1997; Bortolotti et al. 2001; Obinger und Zohlnhöfer 2005.

Vorüberlegungen 23

Der akademische Mehrwert der vorliegenden Arbeit soll in mehreren Punkten
liegen: Ausführliche und systematisch angelegte komparatistische Studien zum
untersuchten Politikfeld sind selten vorzufinden23; die im Rahmen der vorlie-
genden Arbeit beleuchteten vier OECD-Staaten wurden bisher in ihrer Privati-
sierungspolitik nicht ausführlich vergleichend untersucht. Diese Forschungslü-
cke soll geschlossen werden. Ein weiterer forschungsrelevanter Aspekt ist die

Zunahme der Privatisierungsaktivität in den 1990er Jahren, die sich auf hohem

Niveau konsolidierte: Wie das folgende Kapitel zeigen wird, betraf dies die vier
untersuchten Länder wie die OECD-Staaten insgesamt. Diese Entwicklung wird
als zentrale Frage im Rahmen der vorliegenden Studie aufgegriffen. Um die

Arbeit „empirisch zu sättigen“, wurde umfangreich Quellenanalyse betrieben.

Des Weiteren bemüht sich die Arbeit um Perspektivenvielfalt: Neben der poli-
tikwissenschaftlichen Betrachtungsweise sollen auch wirtschafts- und rechts-
wissenschaftliche Aspekte in die Analyse einfließen. Mit der erweiterten Veto-
spielertheorie wird schließlich ein theoretischer Ansatz entwickelt, dessen Er-
klärungskraft im Rahmen der vorliegenden Arbeit geprüft werden soll.

2.3 Vergleichskonzeption

Der Vergleich ist international wie intertemporal angelegt24. Da die Zahl der
untersuchten Staaten auf vier beschränkt wird, ist eine quantitative Herange-
hensweise ausgeschlossen und der Weg zu einer qualitativen Vergleichsstudie
vorgegeben; die nationalen Privatisierungsprofile werden im Rahmen der Fall-
studie auf der Basis einer dichten Beschreibung verglichen. Mit dem Vergleich
von Regierungstätigkeit untersucht die Arbeit den staatlichen Raum. Die Fall-
auswahl beruht auf der Differenzmethode25:

Erstens war, wie Kapitel 4.5 zeigen wird, der Status quo der öffentlichen

Wirtschaft in den vier OECD-Staaten im Jahre 1979 ähnlich: Dies betraf zum
einen den Umfang der öffentlichen Wirtschaft in Frankreich, Großbritannien,

Italien und Deutschland. Zum anderen war die sektorielle Ausdehnung der öf-
fentlichen Wirtschaft im Untersuchungssample relativ kongruent. Diese zwei

Kriterien verringerten das Feld potenzieller Untersuchungsfälle deutlich.

23 Eine der wenigen Ausnahmen ist Zahariadis 1995.

24 Siehe zur Vergleichenden Methode Nohlen 1994: 507 ff.; Lauth und Winkler 2002: 41 ff. Zur Vergleichenden Regierungslehre Lauth und Wagner 2002: 15 ff.

25 Vgl. Mill 1974: 391 f.

24 Vorüberlegungen

Zweitens zeichnen sich die Länder des Untersuchungssamples durch ähnliche

Kontextvariablen aus, die den Kreis der möglichen Fälle weiter deutlich ein-
schränkten: Das Niveau wirtschaftlicher Entwicklung, die Wirtschaftsordnung,
die liberal-demokratische Verfassungsstaatlichkeit, die Zugehörigkeit zu Integ-
rationsräumen sowie die Größe, einschließlich weltwirtschaftlicher Verflech-
tung, der Untersuchungseinheiten sind ähnlich. Die deutsche Einheit erfordert
hierbei konzeptionelle Überlegungen. Einerseits gewann die öffentliche Wirt-
schaft in Gesamtdeutschland durch sie an Bedeutung. Es veränderten sich da-
durch einige Kontextvariablen. Andererseits herrschte trotz der Wiedervereini-
gung, formell dem Beitritt der fünf neuen Länder zum Geltungsgebiet des

Grundgesetzes, verfassungsrechtrechtliche, mithin staats- und wirtschaftsverfas-
sungsrechtliche Kontinuität26. Darüber hinaus vollzog sich die Privatisierungs-
aktivität in Ostdeutschland mit der Treuhandanstalt abseits der „herkömmli-
chen“ politischen Prozesse und Strukturen. Um den veränderten Rahmenbedin-
gungen gerecht zu werden, behandelt ein Unterkapitel die Entwicklungen vor
der Einheit, ein weiteres beleuchtet die gesamtdeutsche Privatisierungspolitik.

Zudem ist der Privatisierungstätigkeit der Treuhandanstalt ein ausführlicher Ex-
kurs gewidmet, Rückwirkungen von der ostdeutschen auf die gesamtdeutsche

Privatisierungspolitik werden darüber hinaus berücksichtigt.

Dritter Gesichtspunkt der Vergleichskonzeption ist die große Varianz der

Privatisierungsprofile – trotz eines ähnliches Status quo der öffentlichen Wirt-
schaft 1979 und ähnlicher Kontextvariablen: Die strategische Reaktion auf die
wirtschaftlichen Schwierigkeiten der 1970er Jahre in Form hoher Arbeitslosig-
keit, geringem Wirtschaftswachstum, inflationären Tendenzen und Investitions-
schwäche fiel im Zuge der Regierungs- und Machtwechsel in den vier unter-
suchten Ländern Ende der 1970er und Anfang der 1980er Jahre unterschiedlich
aus: eine stark angebotspolitisch und monetaristisch geprägte Wende mit einer
dynamischen Privatisierungspolitik unter der konservativen Partei in Großbri-
tannien, ein graduelles Umsteuern in Richtung Markt mit späten und moderaten

Privatisierungsprojekten in der von der christlich-liberalen Koalition regierten

Bundesrepublik, ein Konservieren des wirtschaftspolitischen Status quo mit
weitgehend unverändertem Umfang der öffentlichen Wirtschaft unter den Viel-
parteienkoalitionen in Italien sowie die redistributive keynesianische Wirt-
schaftspolitik der Linksunion mit umfangreichen Nationalisierungen in Frank-
reich. Die unterschiedlichen nationalen Privatisierungsprofile, die sich in den

Privatisierungserlösen – wie in Kapitel 3 ausgeführt – niederschlagen, sind da-

26 Auf den Aspekt der Systemübertragung weist Murswieck hin; danach vollzog sich kein endogen bestimmter Transitionsprozess, vielmehr eine exogen bestimmte Transformation (vgl. Murswieck 1996: 11).

Vorüberlegungen 25
bei emblematisch für die Differenzen zwischen den allgemeinen nationalstaatli-
chen Wirtschaftspolitiken in den 1980er Jahren.

Der Vergleichskonzeption sind gleichzeitig Grenzen zueigen: Der qualitati-
ve Aufbau beschränkt die Reichweite und Generalisierbarkeit der theoretischen

Erklärung. Zudem werden die Effekte der Kontextvariablen, die per definitio-
nem in dieser komparatistischen Studie konstant gehalten werden, auf die Priva-
tisierungstätigkeit ausgeklammert.

2.4 Staatstätigkeitstheorie

Die erklärende Staatstätigkeitstheorie ist eine erweiterte Form der Vetospieler-
theorie. Das dieser Fortentwicklung zugrunde liegende, von Tsebelis entwickel-
te Vetospielertheorem27 gehört zu den politisch-institutionellen Ansätzen der
vergleichenden Staatstätigkeitsforschung28. Verwandte Erklärungsansätze sind
derjenige der constitutional structures 29 sowie derjenige der institutionellen

Barrieren der zentralstaatlichen Legislative und Exekutive30.

Gemäß der Theorie besteht ein Kausalzusammenhang zwischen der Veto-
spielerkonfiguration eines politischen Systems und der Stabilität materieller

Politik (policy-stability)31, also der Veränderbarkeit des Status quo32.

Die Konfiguration – die unabhängige Variable der Theorie – unterscheidet sich
erstens nach der Zahl der Vetospieler. Ein Vetospieler ist ein Akteur, dessen

Zustimmung für einen Politikwechsel unabdingbar ist. Vetospieler können insti-
tutionell oder parteilich und, damit zusammenhängend, individuell oder kollek-
tiv sein. Institutionelle Vetospieler sind verfassungsrechtlich fixiert wie bei-
spielsweise der französische Staatspräsident. Innerhalb der Verfassungsorgane
oder der institutionellen Vetospieler kommen die parteilichen Vetospieler zum

Tragen (z. B. die an der italienischen Regierung beteiligten Parteien) – sie wer-
den im politischen Prozess festgelegt.

Je größer die Zahl der Vetospieler, desto höher ist ceteris paribus, so die

Kernthese, die Wahrscheinlichkeit der Stabilität materieller Politik und desto

27 Vgl. Tsebelis 1995; Tsebelis 2002.

28 Siehe zur geschichtlichen Entwicklung der Policy-Forschung M. Schmidt 2003: 263 ff.

29 Vgl. Huber et al. 1993.

30 Vgl. M. Schmidt 1996b, M. Schmidt 2000: 351-354.

31 Der angelsächsischen Differenzierung gemäß wird policy als materielle Politik verstanden.

32 Die Stabilität materieller Politik als abhängige Variable kann ihrerseits Auswirkungen auf bestimmte Eigenschaften des politischen Systems – wie Regierungsstabilität, Rolle der Rechtsprechung und Verwaltung – nach sich ziehen.

26 Vorüberlegungen
unwahrscheinlicher eine Veränderung des Status quo. Eine niedrige Vetospie-
lerdichte erleichtert unter sonst gleichen Umständen Politikwechsel, während
diese durch eine Vielzahl an Vetospielern erschwert werden. Die Vetospieler-
konfiguration kann international, intertemporal und nach Politikfeld variieren.

Zweiter Baustein des Gedankengebäudes ist die Kongruenz der Vetospieler,
also der Grad inhaltlicher Übereinstimmung oder auch ideologischer Nähe zwi-
schen den Vetospielern. Eine höhere Kongruenz macht Politikwechsel wahr-
scheinlicher. Wenn mehrere Vetospieler dieselbe Position vertreten, werden sie
nur als einer gewertet (Zählregel). Nach der so genannten Absorptionsregel wird
ebenfalls der Vetospieler nicht gezählt, dessen Präferenzen zwischen den Positi-
onen zweier anderer Vetospieler angesiedelt sind. Diese Regeln verdeutlichen
die Bedeutung der Kongruenz für eine Einigung der Vetospieler jenseits des

Status quo.

Ein weiteres, drittes Element ist – im Falle der kollektiven Vetospieler – die

Kohäsion (Geschlossenheit) der Akteure. Darunter versteht Tsebelis die präfe-
rentielle Homogenität innerhalb des einzelnen Spielers. Für den Zusammenhang
zwischen dieser inhaltlichen Geschlossenheit und materieller Politik unterschei-
det er zwischen zweierlei Entscheidungsverfahren: Wenn Entscheidungen in-
nerhalb des Vetospielers mit Mehrheit getroffen werden, wird mit zunehmender

Kohäsion eine Veränderung des Status quo unwahrscheinlicher. Fällt hingegen
intern eine qualifizierte Mehrheit die Entscheidung, so wird mit abnehmender

Kohäsion eine Entfernung vom Status quo schwieriger. Einen Sonderfall stellt
die Konfiguration dar, in der ein einziger Vetospieler existiert: Je inhaltlich
geschlossener der Akteur ist, desto wahrscheinlicher ist eine Veränderung mate-
rieller Politik, wie das Beispiel der britischen Conservative Party zeigt.

Von Relevanz für die Stabilität materieller Politik kann zudem die Funktion
des Agenda-Setting sein. Der Agenda-Setter kann die Status quo-verändernde
materielle Politik durchsetzen, die seinen Präferenzen am nächsten kommt, von
den anderen Vetospielern gerade noch dem Status quo vorgezogen wird. Dabei
gilt: Je höher die Zahl der Vetospieler und je größer die Stabilität der materiellen Politik, desto geringer die Rolle des Agenda-Setting.

Allerdings ist mit der Vetospielerkonfiguration und den Aussagen über die

Wahrscheinlichkeiten von Veränderungen materieller Politik noch nicht geklärt,
in welchen Dimensionen sich diese verändern wird. Vetospieler agieren nicht
neutral, es bedarf Hypothesen über ihr Verhalten33. Aus diesem Grund werden
im Rahmen der Arbeit weitere Parameter eingeführt; die Verhaltenspräferenzen

33 Vgl. Zohlnhöfers Rezension der Vetospielertheorie, Politische Vierteljahresschrift 44 (2003): 245
ff.

Vorüberlegungen 27
der Vetospieler werden endogenisiert, wodurch die Vetospielertheorie für den

Theoriekanon der Staatstätigkeitsforschung geöffnet wird:

Das Verhalten der Vetospieler ist erstens eine Funktion ihres Bestrebens,
politische Programme umzusetzen (policy-seeking). Das Bestreben der Parteien,

Programme umzusetzen, ist allerdings kein statischer Parameter, es ist Verände-
rungen unterworfen. Diese können die Zielsetzung selbst betreffen, die Gewich-
tung der Zielsetzung und die Wahl des Instruments zur Zielerreichung. Ursäch-
lich für Modifikationen können verschiedene Faktoren sein: ein Paradigmen-
wechsel, eine Veränderung der Effizienz in der Zielerreichung, technologischer

Wandel sowie (langfristige) Veränderungen der Wählerpräferenzen.

Ein bedeutsamer Faktor bei der Konzeption und Veränderung der Pro-
grammatik sowie bei der Gestaltung der Regierungspraxis ist dabei horizontales
und vertikales policy-learning34: Lernprozesse zwischen nationalen Regierun-
gen, zwischen inter- und supranationalen Organisationen und Regierungen; des

Weiteren können politische und gesellschaftliche Akteure wie Parteien, Ge-
werkschaften und Think Tanks an der Erkenntnisdiffusion beteiligt sein35. Wie
die Empirie in den Länderkapiteln der vorliegenden Arbeit zeigt, war policy-
learning im Sinne der Verbreitung von Politikinnovationen und eines Ringens
um best practice zunächst in der Gestaltung der öffentlichen Wirtschaft, danach
in der Konzeption und Implementierung der Privatisierungs- und Regulierungs-
politik von hervorgehobener Bedeutung36.

Ein Sonderfall des policy-seeking ist die Vorgabe der Verhaltenspräferenzen
eines institutionellen Vetospielers anhand materiell-rechtlicher Vorgaben (law-
seeking). Beispiele sind im Feld der Privatisierung die Treuhandanstalt mit der

Zielfunktion des Treuhandgesetzes und die Europäische Kommission etwa im

Beihilferecht mit primärrechtlichen Vorgaben. Diese Vetospieler lassen sich im

Gegensatz zu den primären Vetospielern aufgrund ihrer abgeleiteten Präferen-
zen auch als sekundäre Vetospieler bezeichnen.

Zusätzlich zu ihrem Bestreben, politische Programme umzusetzen, verfol-
gen Parteien strategische Zielsetzungen. Zweite Maßgabe ihres Verhaltens ist
daher zweitens das vote- oder office-seeking, das in dem Modell den Einfluss
der Parteien endogen beschränkt: die Stimmenmaximierung der Parteien, mit
dem Ziel, in die Regierungsverantwortung zu gelangen oder dort zu verbleiben.

In diesen wahlpolitischen Verhaltensparameter lassen sich Interessengruppen,

34 Die Konzeption stützt sich im Wesentlichen auf Peter Halls social learning (vgl. Hall 1989; Hall 1993).

35 Beispielsweise im Falle der neokonservativen Wirtschaftspolitik der 1980er Jahre in den USA und Großbritannien wird die Rolle der Politikberatung unterstrichen (vgl. Murswieck 1994: 106).

36 Das policy-learning kann in diesem Modell einfaches Lernen, komplexes Lernen und reflexives Lernen beinhalten (vgl. Bandelow 2003: 300 ff.).

28 Vorüberlegungen
die im Regelfall nicht in die Definition des Vetospielers fallen37, theoretisch
integrieren. Konzeptionell geschieht das in Form des Destruktions- und Kon-
struktionspotenzials gesellschaftlicher Akteure. Destruktionspotenzial wird in
diese Arbeit eingeführt als Fähigkeit gesellschaftlicher Akteure, das vote-
seeking der Parteien unmittelbar oder mittelbar, das heißt über die Kohäsion der

Parteien und die Beeinflussung des Parteienwettbewerbs, einzuschränken38. Die
gegenteilige Bedeutung hat das Konstruktionspotenzial. Ein Beispiel ist die

Mobilisierungsfähigkeit von Gewerkschaften in der Privatisierungsdiskussion,
indiziert durch Organisations- und Anerkennungsgrad und organisatorische

Konzentration der Arbeitnehmervertreter, oder, entgegengesetzt, die Unterstüt-
zung der Entstaatlichungspolitik durch Arbeitgeberverbände.

Die Gewichtung der Verhaltensparameter kann, etwa in Abhängigkeit von

Wahlterminen oder dem Überzeugungsgrad der Akteure, variieren. Zwischen
den Zielsetzungen des policy-seeking und des vote-seeking kann Zielharmonie, -
neutralität oder -konflikt bestehen.

Der Unterschied zwischen diesen beiden Verhaltenspräferenzen bietet
zugleich den Anknüpfungspunkt für die Unterscheidung zwischen kooperativen
und kompetitiven Vetospielern39. Während kooperative Vetospieler wie Koaliti-
onspartner prinzipiell an einer Einigung Interesse haben, kommen bei kompeti-
tiven Vetospielern neben inhaltlichen Aspekten deutlicher strategische Zielset-
zungen zum Tragen: Sie berücksichtigen die Auswirkungen des Festhaltens am
und der Veränderung des Status quo auf den Parteienwettbewerb stärker als
kooperative Vetospieler. Dadurch wird ceteris paribus eine Einigung zwischen
den Vetospielern erschwert.

Die erweiterte Vetospielertheorie zeichnet sich, wie dargestellt, durch Ab-
sorptions- und Anschlussfähigkeit aus40, so dass eine „integrierte dichte Be-
schreibung“ möglich ist und Blindstellen des Vetospielertheorems beseitigt
werden41:

Der Theorienkanon der vergleichenden Staatstätigkeitsforschung42, der sich
in verschiedenen Analysen zur Wirtschafts- und Sozialpolitik bewährt hat, lässt
sich theoretisch folgendermaßen integrieren: Über die Status quo-Abhängigkeit
der Vetospieler-Entscheidungen kann die Theorie der Pfadabhängigkeit einge-

37 Ihre Zustimmung ist im Entscheidungsprozess formell selten vorgesehen.

38 Langfristig besteht auch die Möglichkeit, auf die Formulierung politischer Programme Einfluss zu nehmen.

39 Vgl. Birchfield und Crepaz 1998; Wagschal 1999; Zohlnhöfer 2003.

40 Auf die Notwendigkeit synthetischer Ansätze weist von Beyme hin (vgl. von Beyme 1988: 83 ff.).

41 Siehe zur Kritik des Vetospielertheorems Merkel 2003: 186 ff.; M. Schmidt 2004: 101 ff.

42 Vgl. M Schmidt 2001.

Vorüberlegungen 29
bettet werden43; die Parteiendifferenzhypothese findet in Form der Verhaltens-
präferenzen des policy- und vote-seeking der Vetospieler ihren Niederschlag.

Die Internationale Hypothese lässt sich über eine Vetospieler-Rekonfiguration
modellieren: Inter- und supranationale Faktoren modifizieren hierbei Verhal-
tenspräferenzen nationaler Akteure. So können Herausforderungen durch die

Weltwirtschaft oder die europäische Integration zu nationalstaatlichen Anpas-
sungsprozessen führen. Wie die Arbeit zeigen wird, können jene zudem situativ
die Vetospielerkonfiguration überbrücken (bypassing).

Schlussendlich lassen sich auch die sozioökonomische Schule und der

Machtressourcenansatz über die Verhaltenspräferenzen abbilden (siehe Kapitel

9). Das vote-seeking der Parteien ist dabei das Einfallstor dieser Staatstätigkeitstheorien. In die Zielsetzung der Stimmenmaximierung lässt sich analytisch au-
ßerdem die Theorie des rational choice einbetten, beispielsweise in Form der

Deduktionen aus der ökonomischen Theorie der Demokratie Downs’44.

Zusammengefasst ergeben sich die Verhaltenspräferenzen der Vetospieler,
die formal gesprochen ihr winset ergeben, aus dem policy- und dem vote-
seeking: Der winset ist der n-dimensionale Raum innerhalb der Indifferenzkur-
ven des Vetospielers, der die möglichen policy-Alternativen zum Status quo
darstellt. Die Modellierung der Verhaltenspräferenzen erlaubt es zusammen mit
der Analyse des Status quo und des Agenda-Setting, Veränderungen materieller

Politik im Rahmen der erweiterten Vetospielertheorie zu erklären.

Im nächsten Abschnitt wird allerdings zuvor der internationale Kontext der

Privatisierungstätigkeit beleuchtet.

43 Auf die Bedeutung der Pfadabhängigkeit bei den Privatisierungen der Transformationsstaaten Mittel- und Osteuropas weist Stark hin (vgl. Stark 1994).

44 Vgl. Downs 1957.

3 Internationaler Kontext

Die unternehmerische Betätigung der öffentlichen Hand ist eine Dimension der

Staatlichkeit, die sich im Rahmen von Verstaatlichungen und Unternehmens-
gründungen seit dem 19. Jahrhundert und insbesondere seit dem Zweiten Welt-
krieg entwickelte. Zentral im Parteienwettbewerb zwischen linken und rechten

Parteien45, entstand sie im Rahmen unterschiedlicher Zielsetzungen, in verschie-
denem Umfang und in differierenden Strukturen.

Quelle: aus The Economist, 21.8.1993: 18; Anmerkung: bei Nationalisierungen ist die Zahl der verkündeten Verstaatlichungsgesetze angegeben.

Abb. 3.1: Nationalisierungen und Privatisierungen weltweit, 1960-1992

45 Nach Lijphart ist diese Frage zentrale Dimension der sozioökonomischen Konfliktlinie (vgl.

Lijphart 1990: 256).

32 Internationaler

Kontext

Der weltweite Verstaatlichungstrend schwächte sich in den 1970er Jahren ab
und wich, wie Abbildung 3.1 verdeutlicht, zunehmender Privatisierungsaktivi-
tät. Die aggregierten Privatisierungserlöse der OECD-Länder, entscheidender

Indikator der Privatisierungstätigkeit, gewannen in der zweiten Hälfte der

1980er Jahre an Volumen, bevor sie vor dem Hintergrund der negativen Kapi-
talmarktbedingungen nach 1999 deutlich zurückgingen. Grafik 3.2 veranschau-
licht die Entwicklung der Privatisierungstätigkeit der OECD-Länder seit 1979.

Quelle: OECD 2003: Privatising state-owned enterprises; Anmerkung: in laufenden Preisen, 2001
geschätzt; Angaben entsprechen letztem Stand der OECD-Daten im Juli 2006.

Abb. 3.2: Privatisierungserlöse in OECD-Ländern in Mrd. US-Dollar, 1980-

2001

Die Regierungspraxis variierte, zuvörderst am Privatisierungsvolumen gemes-
sen, trotz der allgemeinen Trendumkehr in den 1980er Jahren in den Staaten der

OECD. Die Staatstätigkeitsprofile der vier OECD-Länder Großbritannien,

Frankreich, Italien und Deutschland wiesen mustergültige Unterschiede auf wie

Internationaler Kontext

33

Abbildung 3.3 verdeutlicht46. Diese maximale Varianz der materiellen Politik
trotz ähnlicher Ausgangsbedingungen ist ein Grundstein der Vergleichskonzep-
tion der vorliegenden Arbeit. Die Datenlage erschwert jedoch die allgemeine

Positionierung der vier Länder im Kontext Staaten der Organisation für wirt-
schaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung: OECD-Daten auf Länderebene
existieren nur für den Zeitraum von 1990-2001.

Während Großbritannien nach 1979 unter seiner konservativen Regierung
ein dynamisches Privatisierungsprogramm implementierte, beschloss die christ-
lich-liberale Koalition in der Bundesrepublik eine inkrementale Entstaat-
lichungspolitik.

Quelle: eigene Berechnungen

Abb. 3.3: Privatisierungserlöse in Frankreich, Großbritannien, Italien und

Deutschland in Mio. US-Dollar, 1979-2004

Die italienischen Koalitionsregierungen ließen Staatsunternehmen dagegen bis
zum Beginn der 1990er Jahre weitgehend unangetastet, von einer Privatisie-

46 Wegen der ähnlichen Wirtschaftskraft ist die Unterscheidung zwischen absoluten und relativen Privatisierungserlösen hinfällig.

34 Internationaler

Kontext
rungspolitik sahen sie ab. Die Staatstätigkeit Frankreichs zeichnete sich in dem
betrachteten Politikfeld wiederum durch Politikwechsel aus, der „negativen

Privatisierungspolitik“ im Zuge des Verstaatlichungsprogramms folgten eine
umfassende (Re-)Privatisierungstätigkeit und schließlich ein vorübergehendes

Festhalten am Status quo. Die differierende Privatisierungsaktivität der unter-
suchten Staaten stand dabei für grundlegende Unterschiede in der wirtschaftspo-
litischen Strategie, die in den jeweiligen Länderkapiteln skizziert wird.

Ab den 1990er Jahren reduzierte sich die Varianz in der Privatisierungsakti-
vität und die OECD-Länder des Untersuchungssamples fügten sich in den all-
gemeinen, an Impetus gewinnenden Privatisierungstrend ein, zu dem, wie Gra-
fik 3.4 darstellt, auch zunehmend Staaten außerhalb der OECD beitrugen; die

Konvergenz betraf, wie die Länderkapitel aufzeigen werden, auch die Privatisie-
rungsprofile Großbritanniens, Frankreichs, Italiens und Deutschlands.

Quelle: OECD 2001, Financial Market Trends; Angaben entsprechen letztem Stand der OECD-Daten im Juli 2006.

Abb. 3.4: Globale Privatisierungserlöse in Mio. US-Dollar, 1990-2004

Bemerkenswert ist der überproportionale Anteil der fünfzehn EU-Staaten an der

Privatisierungsaktivität der dreißig OECD-Länder in den 1990er Jahren, den

Kapitel 9 erklären wird.

4 Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft

Das Kapitel wendet sich zunächst in Grundrissen der Entstehung und Entwick-
lung der öffentlichen Wirtschaft Frankreichs, Großbritanniens, Italiens und

Deutschlands zu. Darauf folgt ein Blick auf den Status quo – den Ausgangs-
punkt der jeweiligen nationalen Politik im Jahre 1979.

Die Untersuchung der Genese der öffentlichen Wirtschaft ist für ein tieferes

Verständnis der Privatisierungspolitik erforderlich: Die Arbeit ist zwar nach
dem most-similar-cases design konzipiert, es gibt aber aufgrund der Komplexi-
tät und Historizität der öffentlichen Wirtschaft und der Kontextvariablen ledig-
lich ähnliche und keine gleichen Fälle. Diese Pfadabhängigkeit materieller Poli-
tik wird vetospielertheoretisch im Status quo abgebildet und im Verlauf der

Arbeit an verschiedenen Stellen aufgegriffen.

Die

Verstaatlichung47 der Produktionsmittel – die auf hoheitlichem Wege
durchgeführte mindestens mehrheitliche Übertragung eines Unternehmens oder
einer Wirtschaftsbranche in das Eigentum der öffentlichen Hand – wurde bei
den in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts entstandenen sozialistischen und
sozialdemokratischen Parteien früh zu einer ideologischen und programmati-
schen Kernforderung48, ein Issue den in Folge auch die kommunistischen Par-
teien übernahmen, die in Teilen Verstaatlichungen wegen ihrer konservieren-
den, das kapitalistische System stabilisierenden Wirkung abgelehnt hatten. Da-
bei bestanden allerdings innerhalb und zwischen den Parteien Differenzen über

Umfang, Formen und Ziele des Eigentumstransfers49.

Die Verstaatlichungsforderungen beruhten auf den sozialen Verwerfungen
der Industrialisierung und der damit einhergehenden Ideologisierung der Eigen-
tumsverhältnisse. Aufgrund der bestehenden politischen Kräfteverhältnisse
konnten die Parteien die Forderungen in großem Rahmen lange Zeit nicht um-
setzen.

47 Verstaatlichung wird im Rahmen der Arbeit synonym für Nationalisierung gebraucht. Sozialisierung als andere Vergesellschaftungsform verbindet mit dem Eigentumstransfer weiterreichende gesellschaftspolitische Zielsetzungen.

48 Vgl. von Beyme,1982: 98.

49 Vgl. Merkel 1993: 124.

36

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft

Erst die Härten der Weltwirtschaftskrise, die Erfordernisse der Kriegswirtschaft
und die wirtschafts- und sozialpolitischen Imperative der Wiederaufbauphase
ließen den Nationalisierungsgedanken auf fruchtbaren Boden fallen und mehr-
heitsfähig werden. Die unternehmerische Betätigung des Staates entsprang je-
doch nicht nur Verstaatlichungen: Regierungen gründeten darüber hinaus öf-
fentliche Unternehmen und erwarben durch private Rechtsgeschäfte Unterneh-
mensbeteiligungen.

Entsprechend mannigfaltig präsentierte sich die öffentliche Wirtschaft der

Industriestaaten in der Nachkriegszeit: Die Bandbreite der öffentlichen Unter-
nehmen reichte je nach Rechtstradition des Nationalstaates, nach Zielsetzung
und politischem wie historischem Kontext der Entstehung von verwaltungsin-
ternen Einheiten bis zu komplexeren, privatwirtschaftlich inspirierten

Betriebsformen.

4.1 Großbritannien

Die öffentliche Wirtschaft des Vereinigten Königreichs entstand im Wesentli-
chen in zwei Phasen: Ende des 19. Jahrhunderts durch die Kommunalisierung
von Versorgungsunternehmen sowie im Anschluss an den Zweiten Weltkrieg
mit der Nationalisierungswelle unter der Regierung Attlee.

Während sich die Industrie des Landes bis 1860 fast ausschließlich in den

Händen privater Eigentümer befand, ließen Industrialisierung und Urbanisie-
rung neue Staatstätigkeitsfelder entstehen. Die Ineffektivität der zunächst prak-
tizierten arm's length relationship50 sowie negative externe Effekte und fiskal-
politische Zielsetzungen führten dazu, dass die Kommunen örtliche Versor-
gungs- und Transportunternehmen im Rahmen der municipalisations in ihr

Eigentum überführten51. Die Entstehung kommunaler Unternehmen hatte somit
überwiegend pragmatische Zielsetzungen52.

Die Industrialisierung ideologisierte jedoch wie in anderen Staaten auch in

Großbritannien den Eigentumsbegriff. Gegen Ende des 19. Jahrhunderts forder-
te der Trades Union Congress die Verstaatlichung von Grund, Boden und Bo-

50 Sie bezeichnet ein Verhältnis zwischen Staat und Unternehmen, das sich durch die Verbindung von distanzierter Regierungskontrolle und operativer Selbstverantwortung des Unternehmensmanagements auszeichnet.

51 Vgl. Foreman-Peck und Millward 1994: 5.

52 Nach Einschätzung von Waller handelte es sich um „municipal capitalism rather than socialism“

(Waller 1983: 300).

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft

37
denschätzen53. Das Labour Representation Committee – der Vorläufer der La-
bour Party – maß der Nationalisierung hingegen zunächst lediglich eine geringe

Bedeutung zu. Die Verstaatlichungsfrage wurde in den Folgejahren allerdings
schrittweise in der Partei programmatisch aufgewertet54.

Während des Ersten Weltkriegs bedeutete der so genannte war socialism die
erfolgreiche Anwendung des staatlichen Interventionsinstrumentariums und
hatte somit Auswirkungen auf den Verstaatlichungsissue55. Er umfasste neben
einem wirtschaftlichen Konzentrationsprozess, der staatlichen Förderung von

Wachstumsindustrien, einer zentralistischen Organisation des Wirtschaftspro-
zesses und dem Ausbau der Lenkungsfunktionen des Staates auch dessen zu-
nehmende unternehmerische Tätigkeit56. Durch Erwerb und Gründung zahlrei-
cher Unternehmen wurde der Staat zum größten Produzenten des Landes57. Den

Großteil des staatlichen Unternehmenseigentums veräußerte die britische Regie-
rung nach Kriegsende allerdings wieder.

Für die vereinzelten Verstaatlichungen, die bis zum Beginn des Zweiten

Weltkriegs vollzogen wurden, zeichnete auch die konservative Partei verant-
wortlich, wie beim Gesetz zur Gründung des Stromerzeugers Central Electricity

Board 1928 und dem London Passenger Transport Act58. 1938 folgte das von
der Regierung Baldwin eingebrachte Kohlegesetz, welches die Kohlevorkom-
men in staatliches Eigentum überführte, im darauf folgenden Jahr schließlich die
aus Verstaatlichung und Fusion hervorgegangene British Overseas Airways

Corporation.

Im Verlauf des Zweiten Weltkriegs wuchs die unternehmerische Betätigung
des Staates unter der Regierung aus Labour, Liberal und Conservative Party,
wobei die Koalition aus militärischen Gründen lediglich einige kleinere Rüs-
tungsunternehmen verstaatlichte. Zudem ließ die Regierung Fabriken und Werf-
ten, wie die Royal Ordnance Factories und die Royal Dockyards errichten: Der
britische Staat wurde auf diese Art und Weise zum Großunternehmer.

Während die Labour Party unter Premierminister MacDonald in den Zwi-
schenkriegsjahren nur eine Minderheit der Unterhaussitze innegehabt hatte und
aus diesem Grunde nur beschränkt handlungsfähig gewesen war, bot die kom-
fortable Parlamentsmehrheit von 1945 der Linkspartei unter Attlee die Chance,

53 Vgl. Tivey 1966: 22.

54 Vgl. Paduano 1998: 31.

55 Vgl. Wendt 1974: 141.

56 Vgl. Paduano 1998: 26 f.

57 Vgl. Paduano 1998: 36.

58 Der Transportminister der sozialistischen Minderheitsregierung Morrison konzipierte 1929 in Reaktion auf die Koordinationsdefizite, Ineffizienzen und deutlichen Preisunterschiede im Londoner Transportwesen das Gesetzesvorhaben (vgl. Barry 1965: 288 f.). Das Gesetz unterstellte die öffentlichen und privaten Unternehmen dem London Passenger Transport Board.

38

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft
ein Reformprogramm durchzusetzen, das auch die Verstaatlichung von Schlüs-
selindustrien beinhaltete. Die Nationalisierung des Bankenwesens und der Ba-
sisindustrien nahm im Planungskonzept der Partei für das Vollbeschäftigungs-
ziel eine zentrale Stellung ein. Die Verstaatlichungspolitik der Labour Party war Ergebnis gescheiterter Regulierungsversuche59, zudem wesentlich vom Keynesianismus beeinflusst60. Allerdings hielt Keynes selbst eine Verstaatlichung von

Industrien abgesehen von der öffentlichen Kontrolle der Bank of England für
unnötig, da die Vollbeschäftigung mittels anderer Instrumentarien erreichbar
sei61. Dementsprechend entschied sich der Gesetzgeber bei der Wahl der Unter-
nehmensform grundsätzlich nicht für die Aktiengesellschaft oder das govern-
ment department, sondern für die maßgeblich von Morrison konzipierte public
corporation. Sie sollte es den Unternehmen erlauben, unter weitgehender opera-
tiver Unabhängigkeit mehrere Zielsetzungen zu verfolgen, wobei die verstaat-
lichten Unternehmen zuvörderst als Wirtschaftsunternehmen handeln sollten.

Zunächst verstaatlichte der Gesetzgeber 1946 die Zentralbank, die 1945 als
einzige in Europa noch in privater Hand war. Es folgten 1946 die Luftfahrt, das

Telekommunikationsunternehmen Cable and Wireless und die Kohleindustrie,
wodurch dem Sanierungs- und Modernisierungsbedarf entsprochen sowie den
traditionell angespannten Arbeitsbeziehungen in diesem Sektor begegnet wer-
den sollte. Die Nationalisierung der Transportindustrie im Jahr 1947 umfasste
im Wesentlichen die Eisenbahngesellschaften; zudem betraf sie den Personen-
straßentransport Londons und teilweise den gewerblichen Gütertransport. In die

Verstaatlichungspolitik eingeschlossen waren auch die Elektrizität- und Gas-
wirtschaft des Landes.

Die Nationalisierung der Eisen- und Stahlindustrie durch den Iron and Steel

Act 1946 war angesichts der Symbolkraft und der traditionellen Verstaatli-
chungsforderung eine innerparteilich umstrittene Konzession der Parteiführung
an den linken Flügel der Labour Party. Sie fügte sich nicht in das von ökonomi-
schen Zielsetzungen dominierte Nationalisierungsprogramm. Die Konservativen
kündigten dementsprechend für den Fall des Wahlsiegs eine umgehende Repri-
vatisierung an.

Doch in der Labour Party setzten sich die „Konsolidierer“ gegen die „Tradi-
tionalisten“ durch und die Regierung beschloss wegen ihrer knappen Parla-
mentsmehrheit nach 1950 keine weiteren Verstaatlichungen. Wie angekündigt
reprivatisierten die Tories nach ihrem Wahlsieg 1951 die Eisen- und Stahl-
sowie Teile der Transportindustrie. Das Verstaatlichungsprogramm revidierte
die konservative Regierung hingegen grundsätzlich nicht: Sie duldete die linke

59 Vgl. Millward 2000:165.

60 Siehe das White Paper on Employment Policy (1944).

61 Vgl. Keynes 1957: 46 f.; Keynes 1960: 319.

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft

39

Verstaatlichungspolitik und akzeptierte den Status quo der unternehmerischen

Betätigung des Staates62.

In der Folgezeit gehörte die mixed economy zum post-war consensus zwi-
schen der Labour Party und der Conservative Party. Zudem beinhaltete der

Konsens die keynesianische Steuerung der Volkswirtschaft sowie die Grundla-
gen des Wohlfahrtsstaats63. Bis zur neokonservativen Entstaatlichungspolitik der

Regierung Thatcher kam es lediglich zu begrenzten und überwiegend reaktiven

Veränderungen in der öffentlichen Wirtschaft, während sich die politische Aus-
einandersetzung auf den programmatischen Bereich fokussierte64.

Die Labour Party durchlief zwischenzeitlich unter dem Parteiführer

Gaitskell eine revisionistische Phase65. Nach ihrer Rückkehr in die Regierungs-
verantwortung riefen die Sozialisten 1966 nach dem Vorbild des Istituto per la

Ricostruzione Industriale die Industrial Reorganisation Corporation (IRC) ins

Leben, die durch den Kauf von Unternehmensanteilen die industrielle Entwick-
lung Großbritanniens fördern sollte, faktisch jedoch teilweise lame ducks unter-
stützte; sodann renationalisierten die Sozialisten 1967 wie angekündigt die Ei-
sen- und Stahlindustrie66 – die Eigentumsverhältnisse in diesem ideologisierten

Wirtschaftszweig wechselten damit ein weiteres Mal.

Einen Kurswechsel in der Wirtschaftspolitik versprach bei ihrem Amtsan-
tritt die konservative Regierung Heath. Während ihrer kurzfristig verfolgten

Entstaatlichungspolitik schafften die Tories die IRC ab. Nach der wirtschaftspo-
litischen Kehrtwende, die von den Gewerkschaften und ökonomischen Schwie-
rigkeiten erzwungen worden war, fiel die konservative Partei hingegen auf In-
terventionismus und nationalisations by the backdoor zurück. Sie überführte die
britische Automobilwirtschaft weitgehend in staatliches Eigentum. Wenngleich

62 Erst 1953 äußerte sich Churchill offiziell zur Zukunft der verstaatlichten Industrien: “We are, of course, opposed, for instance, to nationalisation of industry and, to a lesser extent, to the nationalisation of services. We abhor the fallacy, for such it is, of nationalisation for nationalisation's sake.

But where we are preserving it, as in the coal mines, the railways, air traffic, gas, and electricity, we have done and are doing our outmost to make a success of it, even though this may somewhat mar the symmetry of party recrimination. It is only where we believed that a measure of nationalisation was a real hindrance to our island life that we have reversed the policy, although we are generally opposed to the principle.” (HoC, Parliamentary Debates [Hansard], vol. 520 [3.11.1953] 23).

63 Vgl. Kavanagh 1996: 10 ff.

64 „Die Verstaatlichungs-Entstaatlichungs-Frage [war] ein ‚political football' nur im programmatisch-ideologischen Bereich“ (Abromeit 1986: 274).

65 Dies kulminierte in einem Statement, welches eine weitgehende Abkehr von der Forderung bedeutete, die gesamte Wirtschaft zu verstaatlichen, obgleich Clause IV der Parteiverfassung entgegen dem Bestreben Gaitskells unverändert fortbestand.

66 Nach dem Beitritt Großbritanniens zu EGKS war die Preispolitik in der Eisen- und Stahlindustrie

– zuvor von den Regierungen zur Inflationsbekämpfung genutzt – weitgehend supranational bestimmt: Die EGKS hatte ein Preiskalkulationsschema vorgegeben, um Wettbewerbsverzerrungen über die Preispolitik zu verhindern.

40

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft
diese Transfers keine Verstaatlichungen im engeren Sinne waren, verdeutlichten
sie, dass auch die Konservativen zur Rettung konkursreifer Unternehmen bereit
waren, um in einer Rezession den weiteren Anstieg der Arbeitslosigkeit zu ver-
meiden67.

In der Oppositionsphase (1970-1974) gewann der Verstaatlichungsissue in
der Labour Party mit der Betonung der gesamtwirtschaftlichen Planung erneut
an Gewicht. Zurück in der Regierungsverantwortung schuf sie mit dem National

Enterprise Board (NEB) einen – wenn auch im Vergleich zu der ursprünglichen

Konzeption abgespeckten – Nachfolger der IRC. Die Regierungspraxis blieb im

Vergleich zur Programmatik grundsätzlich gemäßigt. Inspiriert vom italieni-
schen IRI sollte das NEB vor allem Staatsunternehmen verwalten und kontrol-
lieren sowie das öffentliche Eigentum durch die Übernahme von Unterneh-
mensanteilen in profitable Wirtschaftssektoren ausdehnen. Nach der Übernahme
des maroden Automobilherstellers British Leyland durch das NEB verstaatlichte
die Regierung die Schiffsbau- sowie die Luftfahrtindustrie, womit sie sich von
den Konservativen und Liberalen den Vorwurf ideologisch motivierter Verstaat-
lichungen einhandelte.

Allerdings erzwangen wirtschaftliche Schwierigkeiten einen Kurswechsel in
der Wirtschaftspolitik der Labour Party. Die Regierung Callaghan musste ange-
sichts hoher Inflationsraten und Arbeitslosigkeit sowie Zahlungsbilanzschwie-
rigkeiten beim Internationalen Währungsfonds (IWF) um Wirtschaftshilfe nach-
suchen. Der monetaristisch geprägte IWF gewährte ein Darlehen, das er an die

Realisierung eines Stabilisierungsprogramms knüpfte. Es umfasste eine restrik-
tive Geldpolitik, die in die Ankündigung von Geldmengenzielen durch die Bank
von England 1976 mündete, und eine finanzpolitische Stabilisierung. Im Rah-
men der Konsolidierungsbemühungen privatisierte die Regierung Callaghan
ebenfalls 1976 partiell das Staatsunternehmen British Petroleum (BP) – ein für
die Labour Party sowie für sozialistische und sozialdemokratische Parteien im

Allgemeinen beispielloser Vorgang.

In der Unternehmenspolitik führten Zielkonflikte sowie die Interpretations-
bedürftigkeit der Verstaatlichungsgesetze zu Versuchen, die Beziehung zwi-
schen Regierung und öffentlichen Unternehmen zu reformieren und auf diese

Weise Steuerungsdefizite zu beseitigen68. 1976 konstatierte ein Bericht des

National Economic Development Office die weitgehende Ineffektivität bisheri-
ger Reformbemühungen69; zudem sei die Leistung britischer Staatsunternehmen
im internationalen Vergleich unterdurchschnittlich. Für die finanziellen Schwie-
rigkeiten der öffentlichen Wirtschaft Großbritanniens wurden ihre makroöko-

67 Vgl. Paduano 1998: 248.

68 Sie waren Gegenstand der White Paper von 1961 und 1967.

69 Vgl. NEDO 1976: 30 ff.

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft

41
nomische Instrumentalisierung, die Zielkonflikte der nationalisation Acts und
übermäßige politische Interventionen verantwortlich gemacht70. Die öffentliche

Wirtschaft verlor in der Wählerschaft an Unterstützung71. Die britischen Sozia-
listen verabschiedeten daraufhin auch im Rahmen ihrer Konsolidierungsbemü-
hungen ein weiteres Weißbuch (1978), das mit den so genannten external finan-
cing limits Grenzen für die Fremdfinanzierung öffentlicher Unternehmen vor-
sah72.

Die Regierung Callaghan geriet mit ihrer auf Inflationseindämmung gerich-
teten Lohnpolitik zunehmend in Konfrontation mit den Gewerkschaften, die –
ohnehin in relativ starker Stellung – unter der Labour-Regierung durch einen
social contract im öffentlichen Sektor weiter an Einfluss gewonnen hatten. Die

Entwicklung kulminierte in lang anhaltenden Streiks im so genannten winter of
discontent (1978/79), der das politische und wirtschaftliche System des Verei-
nigten Königreichs paralysierte.

4.2 Frankreich

Der Staatsinterventionismus ist in Frankreich, verdeutlicht durch den Begriff
des Colbertismus73, historisch verwurzelt. Das absolutistische Programm natio-
naler Entwicklung umfasste auch Staatseigentum, wie etwa die Königlichen

Manufakturen, die viele europäische Monarchien, wenn auch mit unterschiedli-
chem Erfolg, imitierten.

Von diesen Vorläufern abgesehen entstand die öffentliche Wirtschaft Frank-
reichs bis 1979 in zwei großen Wellen: zum einen durch das Nationalisierungs-
programm der Volksfrontregierung, zum anderen im Zuge der Verstaatli-
chungspolitik des tripartisme in der Zeit der Libération.

Ein wichtiger Schritt zu den Nationalisierungen war der Arbeiterkongress
von 1879 in Marseille, auf dem sich die Kollektivisten um Guesde in der Arbei-

70 Vgl. Vickers und Yarrow 1987: 151.

71 Vgl. Foreman-Peck und Millward 1994: 6. Das schlechte Erscheinungsbild der öffentlichen Wirtschaft führte zu schwindender Unterstützung in der Wählerschaft. 1976 waren 66 % der befrag-ten Briten der Meinung, Staatsunternehmen seien weniger effizient als private Unternehmen (vgl.

MORI-Umfrage 1976 nach Hetzner 1999: 163).

72 Nach Angaben der britischen Opposition war bereits die Hälfte der eingenommenen Unterneh-menssteuern erforderlich, um die Verluste der verstaatlichten Industrien zu kompensieren (vgl. HoC, Parliamentary Debates (Hansard), vol. 901 (2 December 1975) 1462, 1476 ff.).

73 Der Begriff geht auf den merkantilistischen Berater Ludwig XIV. Jean-Baptiste Colbert zurück.

Er wird weitgehend deckungsgleich mit den Begriffen Etatismus und Dirigismus verwandt.

42

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft
terschaft durchsetzten74. Nationalisierungsforderungen wurden fortan regelmä-
ßig in Publikationen und auf Kongressen der französischen Gewerkschaften
erhoben, wenngleich die Gewerkschaften den Begriff der retour à la nation
sowie der reprise par la nation vorgezogen.

Nach vereinzelter unternehmerischer Betätigung der öffentlichen Hand im

Bereich des Postwesen, der Eisenbahn, der Spezialbanken und der Luftfahrt
gewann die Verstaatlichungsfrage mit der Weltwirtschaftskrise als Bestandteil
einer linken Wirtschaftspolitik erneut an Aktualität und Gewicht. Die von den

Sozialisten der SFIO (Section Francaise de l’Internationale Ouvrière) – die

1920 zur Partei der Verstaatlichungen geworden war – dominierte und mit den

Kommunisten und Radikalsozialisten gebildete Koalitionsregierung erweiterte

1936/1937 die öffentliche Wirtschaft. Das Nationalisierungsprogramm genoss
in der Politik der Koalition Priorität75: Der Rassemblement Populaire überführte
zahlreiche Unternehmen der Rüstungsindustrie in staatliches Eigentum, nationa-
lisierte die Eisenbahnen und reorganisierte die Banque de France. Des Weiteren
gründete er zu energiepolitischen Zwecken Elf Aquitaine (1936). Die loi de
nationalisation des industries de guerre ließ die Rechtsform der verstaatlichten

Unternehmen unverändert, die Unternehmen waren gemischtwirtschaftlich or-
ganisiert, d. h. so genannte sociétés d’économie mixte76. Konzeption und Ziele
der drei Parteien unterschieden sich dabei, dem eher moderaten Ansatz der Ra-
dikalsozialisten und dem Widerstand der Kommunisten, weitere Unternehmen
außer den Kriegsindustrien zu verstaatlichen, um die Herrschaftsordnung nicht
zu stabilisieren, standen weiterreichende Vorstellungen der Sozialisten gegen-
über77.

Ein weiterer Meilenstein für die unternehmerische Betätigung des französi-
schen Staates war die Phase des so genannten tripartisme (1945-1947) von Ka-
tholiken, Sozialisten und Radikalen im Anschluss an den Zweiten Weltkrieg.

Die vom Conseil National de la Résistance in sein Programm für die Zukunft

Frankreichs aufgenommenen Verstaatlichungen waren Kern der Debatte über

Nachkriegsreformen. Noch bevor die Assemblée nationale constituante die

Verfassung der Vierten Republik, die den Verstaatlichungsgedanken in die

Präambel inkorporierte78, verabschiedete, waren die ersten Nationalisierungen
bereits vollzogen worden. Mit dem Ziel der Gemeinwohlorientierung besetzte

74 Der französische Sozialismus zeichnete sich durch Pluralismus aus (vgl. von Beyme 2002: 688).

75 Das Nationalisierungsgesetz war einer der ersten Rechtsakte, den die Volksfront debattierte.

76Die Verstaatlichungen waren „des mariages de raison plus que d’amour entre intérêt public et intérêts privés, sous le régime des sociétés d’économie mixte“ (Ribeill 1987: 51).

77 Zur weiteren Lektüre siehe Robert 1987: 31 f.

78 „Tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public ou d’un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité“ (Präambel der Verfassung von 1946 und später der Verfassung von 1958).

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft

43
der Staat die „Kommandohöhen der Wirtschaft“. Unter den Regierungen de

Gaulle und Gouin gingen die Kohlevorkommen des Nordens in Staatseigentum
über, anschließend wurden Teile des Banken- und Versicherungssektors ver-
staatlicht und das Finanzsystem reorganisiert. Mit Air France und der Régie
autonome des transports parisiens (RATP) waren unter der Regierung Schu-
mans auch Transportunternehmen eingeschlossen. Der Gesetzgeber nationali-
sierte zudem die Bergwerke sowie die Gas- und Stromerzeuger. Weitgehend
ausgespart blieb hingegen der industrielle Sektor79.

Trotz ideologischer Klänge im Programm von 1944 dominierten bei den

Nationalisierungen konkrete wirtschaftliche Gründe gegenüber vereinzelten
patriotischen, punitiven oder sozialen Motiven80. Nach Ansicht der politischen

Führung des Landes kam dem Staat bei der Beseitigung des perzipierten Mo-
dernisierungsrückstands die Schlüsselrolle zu; die öffentliche Wirtschaft und
zuvörderst das Finanzwesen sollte als Instrument der Wirtschaftsprogrammation
und Investitionslenkung die Rolle als ökonomischer Schrittmacher überneh-
men81.

Während die Bürgerlichen und die Katholiken den Nationalisierungsum-
fang zu begrenzen suchten und die Verstaatlichung ganzer Sektoren in Frank-
reich so eher die Ausnahme blieb82, strebten insbesondere die Kommunisten,
aber auch die Sozialisten weitere Nationalisierungen an83. Mit dem Austritt der

Kommunisten aus der Regierung im April 1947 verlor der Verstaatlichungsissue
weiter an politischer Bedeutung.

Während in der Folgezeit den staatlichen Unternehmen, die im konkurren-
tiellen Sektor agierten, teils die Funktion eines sozial- und beschäftigungs-
politischen Experimentierfelds und Schrittmachers zukam, setzten die Regie-
rungen die oligopolistischen und monopolistischen Staatsunternehmen häufig
ein, um industriepolitische Zielsetzungen zu erreichen und Infrastrukturpro-
gramme umzusetzen. Daneben wurden die Staatsunternehmen auch für regional-
und beschäftigungspolitische Zielsetzungen instrumentalisiert.

79 Angeblich aus punitiven Gründen wurden lediglich vier Flugzeugmotorenfabriken sowie die Renault-Automobilwerke – diese in Form der eigens geschaffenen régie nationale – verstaatlicht.

80 Vgl. Andrieu 1987: 254 f.

81 Die Staatsunternehmen waren ein Element des staatlichen Interventionsinstrumentariums.

Daneben traten die Planification, eine detaillierte Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung, umfangreiche Kontrollsysteme bei Preisen, Löhnen, den Außenwirtschaftsbeziehungen und dem Kreditwesen.

82 Die gesamte Branche wurde lediglich im Falle der Sécurité sociale, von EDF-GDF und der Com-bustibles minéraux in das Eigentum des Staates überführt.

83 Beispiele sind die im Parlament gescheiterten Forderungen nach Verstaatlichung etwa der phar-mazeutischen Industrie (SFIO im Februar 1945), der Chemieindustrie, Eisen- und Stahlindustrie (PC
im August 1945) und der Geschäftsbanken (PC im Dezember 1945).

44

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft

Die industriepolitischen Konzepte variierten dabei von Präsidentschaft zu Präsi-
dentschaft: Unter de Gaulle (1959-1969) stand mit den champions nationaux die

Schaffung weniger, großer Unternehmen in einigen Branchen durch Unter-
nehmenszusammenschlüsse im Vordergrund, die international und diversifiziert
tätig sein und das nationale Prestigebedürfnis befriedigen sollten. Exemplarisch
waren durch Verordnungen und Dekrete verfügte Fusionen und Restrukturie-
rungen in der Erdölindustrie (1965), der Kreditwirtschaft (1966) und der Che-
mieindustrie (1967); die kommerziellen Resultate dieser Politik waren hingegen
durchwachsen. Die Pompidou-Administration (1969-1974) strebte den Ausbau
so genannter „strategischer Zukunftsbranchen“ wie etwa der Stahlindustrie an.

Unter Präsident Giscard d’Estaing (1974-1981) begegneten die französischen

Regierungen dem exogenen Schock der Ölkrise und den damit einhergehenden
ökonomischen Schwierigkeiten wiederum mit der Marktnischenstrategie. Nach
diesem industriepolitischen Paradigma sollte sich die französische Wirtschaft im

Rahmen eines weltmarktorientierten redéploiement industriel aus unrentablen

Branchen zurückziehen und in zukunftsträchtigen Technologiesektoren engagie-
ren. Allerdings waren damit hohe Subventionen für grands projets, etwa in der

Luft- und Raumfahrt, Informatik, Telekommunikation verbunden und neben
einigen „weißen Elefanten“ eine erhöhte Importquote die Folge84. Zudem erhiel-
ten auch traditionelle, sanierungsbedürftige Industriestandorte finanzielle Unter-stützung – in Extremfällen durch Verstaatlichungen konkursreifer Unternehmen.

Die Debatte um die öffentliche Wirtschaft, die in 1970er Jahren in Frank-
reich an Impetus gewann, schlug sich in Berichten zur Reform der Staatsunter-
nehmen nieder. Von besonderer Bedeutung war der so genannte Nora-Bericht
aus dem Jahre 1967, der Reformen der Autonomie der Geschäftsführung, der

Preisfestsetzung, der Wettbewerbspolitik und der Beteiligungspolitik im enge-
ren Sinne empfahl85. Er entfaltete große praktische Auswirkungen durch eine

Modernisierung der Beziehung zwischen Staat und öffentlicher Wirtschaft,
wenngleich der Vorschlag folgenlos blieb, einen öffentlichen Globalkonzern
nach Vorbild des italienischen Istituto per la Ricostruzione Industriale (IRI) zu schaffen86.

84 Vgl. Cohen 1992.

85 Vgl. Groupe du travail du Comité interministériel des entreprises publiques 1967; die folgenden Berichte Vedel und Bonnefous (1976-77) prangerten gleichermaßen die Finanzierung der öffentlichen Unternehmen und die steigende Zahl mittelbarer Staatsunternehmen an.

86 1970 wurde stattdessen das Institut de développement industriel ins Leben gerufen.

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft

45

In den 1970er Jahren wurden die öffentlichen Unternehmen kommerzialisiert87.

Dazu schuf der Gesetzgeber flexiblere Rechtsstrukturen, neue Betriebe wurden
als Handgesellschaften geschaffen88. Das Ziel der Rentabilität führte ferner zu

Reformen im Verhältnis zwischen Staat und öffentlichen Unternehmen. Die
dazu geschaffenen Programmkontrakte erreichten allerdings in der Praxis gerin-
ge Bedeutung89. Zudem wurde 1976 infolge eines Gerichtsurteils das Prinzip der

Spezialisierung der öffentlichen Unternehmen aufgegeben90.

Neue Nahrung gewann die Debatte um die öffentliche Wirtschaft mit dem

Programm Changer la vie (1972) des Parti Socialiste, der kurz zuvor mit neuer

Führung und radikalisierter Programmatik aus den Restsozialisten der SFIO und
der Konföderation republikanischer Clubs (CIR) hervorgegangen war. Sozialis-
ten und Kommunisten erstellten im „Gemeinsamen Programm“ von 1972 einen

Katalog nationalisierungsreifer Unternehmen. Die Linksunion sah in den Ver-
staatlichungen insbesondere des Bankenwesens ein wirksames Mittel, um mit
reflationären Maßnahmen den wirtschaftlichen Schwierigkeiten des Landes zu
begegnen. Zudem sollten die Nationalisierungen das Kernstück einer sozialisti-
schen Umgestaltung Frankreichs darstellen.

Die économie mixte blieb integraler Bestandteil des wirtschaftlichen Sys-
tems. Auch die ab 1976 von der Union pour la Démocratie française (UDF)

angeführte bürgerliche Koalition, die einen liberalen wirtschaftspolitischen Kurs verfolgte, revidierte die konsensualen Verstaatlichungen der Libération nicht,
sondern setzte im Rahmen ihrer Austeritätspolitik die Kommerzialisierung der
öffentlichen Wirtschaft fort. Neben einem Abbau der Preiskontrollen und der

Subventionen implizierte sie eine Erhöhung der Tarife der öffentlichen Dienst-
leistungen91. Allerdings erweiterte die Koalition den Umfang der öffentlichen

Wirtschaft, indem sie gleichsam im Zuge einer „Nationalisierung durch die

Hintertür“ in einer Rettungsaktion die Schulden der beiden französischen Eisen-
und Stahlunternehmen Sacilor und Usinor in eine staatliche Beteiligungsmehr-
heit umwandelte.

87 Das hatte Premierminister Chaban-Delmas bereits 1969 gefordert: Die öffentlichen Unternehmen müssten sich „in gleicher Weise verhalten, wie die im gleichen Sektor tätigen privaten Unternehmen, d. h. sie müssen so wirksam wie möglich geleitet werden“ (zitiert nach Europäische Zentrale der öffentlichen Wirtschaft 1973: 126).

88 Das Gesellschaftsrechtsgesetz von 1966 ist ein Beispiel horizontalen und vertikalen policy-learnings: Es wurde vom deutsche Recht sowie von einem Entwurf der Europäischen Kommission zur Europäischen Aktiengesellschaft inspiriert (vgl. Europäische Zentrale der öffentlichen Wirtschaft 1971: 97 f.).

89 Sie blieben auf das Energieunternehmen EdF und die Eisenbahngesellschaft SNCF beschränkt.

90 Vgl. Europäische Zentrale der öffentlichen Wirtschaft 1971: 94.

91 Vgl. Kempf 1997: 310.

46

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft

4.3 Italien

Anders als in Großbritannien und Frankreich, entstand die öffentliche Wirt-
schaft Italiens nicht im Zuge konzentrierter, politisch intendierter Verstaatli-
chungswellen, sondern allmählich und bei den für Italien typischen partecipazi-
oni statali, den Staatsbeteiligungen, überwiegend reaktiv.

Die Interventionen des italienischen Staates – der wie der deutsche zu den
spät entstandenen Nationalstaaten Europas gehört – beschränkten sich zunächst
auf die mittelbare Gestaltung des Wirtschaftslebens. Die italienischen Regierun-
gen förderten Ende des 19. Jahrhunderts den Aufbau der Schwerindustrie und
subventionierten den Bau der Eisenbahn, um die Modernisierung und die natio-
nale Einheit des Landes voranzubringen. Der Staat gründete mit dem INAIL
und dem INPS Versicherungsunternehmen in den letzten Jahren des 19. Jahr-
hunderts.

Die öffentliche Hand weitete ihre unternehmerische Betätigung jedoch erst
zu Beginn des 20. Jahrhunderts substanziell aus. Die Kommunalisierungswelle
erfasste die Elektrizitäts-, Gas- und Wasserwirtschaft, das städtische Transport-
wesen und weitere städtische Infrastruktur. Allerdings blieb ihr Umfang be-
grenzt und konzentrierte sich auf die urbanen Zentren92. Wie der deutsche Ge-
setzgeber verabschiedete das italienische Parlament 1905 ein Gesetz, das die
meisten der italienischen Eisenbahnen in staatliches Eigentum überführte.

In der Zwischenkriegszeit weitete der italienische Staat seine unternehmeri-
sche Betätigung deutlich aus: Vor allem in den 1920er Jahren schuf der Gesetz-
geber Unternehmen, denen die Verwaltung des Post- und Telegrafendienstes,
eines Teils des Telefonwesens, der Straßen und Wälder oblag93. Die Industrie-
krise, die auf den Weltkrieg folgte, brachte sukzessiv viele der italienischen

Banken mit Industriebeteiligungen in wirtschaftliche Bedrängnis. Die Interven-
tionen in Reaktion auf die Bankenkrise und die folgende Weltwirtschaftskrise,
die Italien besonders schwer traf, nahmen bis 1933 an Umfang und Häufigkeit
zu. Die Entwicklung kulminierte 1933, als die führenden Unternehmen der

Schwerindustrie sowie die drei größten Banken des Landes94 vom Bankrott
bedroht waren; die Bank von Italien war im Zuge ihres Engagements selbst in

Schieflage geraten. Das Regime Mussolinis gründete daraufhin den Istituto per
la Ricostruzione Industriale (IRI). Temporär ins Leben gerufen, war seine Auf-
gabe, die Banken samt Beteiligungen mit der Zielsetzung zu übernehmen, ihr

Engagement in der Industrie zu begrenzen, die Beteiligungen zu reorganisieren

92 Vgl. Posner und Woolf 1967: 20.

93 Vgl. Posner und Woolf 1967: 21.

94 Dies waren die Banca di Roma, die Banca Commerciale und der Credito Italiano.

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft

47
und anschließend zu veräußern. Mittelbar sollte das die Wirtschaft und das Be-
schäftigungsniveau Italiens stabilisieren und damit den sozialen Konsens sowie
die ökonomische Unabhängigkeit des Landes sichern. Schrittweise schuf das

IRI-Management in der Folgezeit Subholdings für unterschiedliche Wirt-
schaftsbranchen95.

Die Regierung zentralisierte die Kreditvergabe des Landes mit Blick auf die

Erfahrungen der Bankenkrise beim Istituto Mobiliare Italiano (IMI), das ausge-
baut und in den IRI inkorporiert wurde. Das Bankgesetz von 1936 verbot priva-
ten wie öffentlichen Banken die Vergabe mittel- und langfristiger Kredite an die

Industrie.

Angesichts der sich abzeichnenden kriegerischen Auseinandersetzung ver-
pflichtete das Mussolini-Regime die öffentliche Wirtschaft dem Ziel der Autar-
kie96. Zudem begann der Staat sich dort offensiv strukturpolitisch zu betätigen,
wo die privatwirtschaftliche Initiative als unzureichend eingeschätzt wurde. Der

Gründung von AGIP (1926) zur Exploration von Rohöl folgte 1936 diejenige
von ANIC – jeweils in privatrechtlicher Form. Die Regierung beschloss darüber
hinaus im Jahre 1937, den IRI in eine dauerhafte Industrieholding umzuwan-
deln. Seine sektoriellen Schwerpunkte verlagerten sich in den nächsten Jahren
weiter zugunsten der kriegsrelevanten Sektoren.

Die so genannte formula IRI war prägend für die öffentliche Wirtschaft

Italiens in der Nachkriegszeit: Der IRI, als Gesellschaft des öffentlichen Rechts selbst ganz in Staatseigentum, erwarb Unternehmen, die ihre privatrechtliche

Rechtsform beibehielten. Sie wurde zunehmend zur akzeptierten Form der wirt-
schaftlichen Betätigung des Staates im industriellen Sektor. Die Beteiligungen
zeichneten sich häufig durch eine gemischtwirtschaftliche Kapitalstruktur aus.

Regierung und Parlament überließen dem Management des IRI umfangreiche
finanzielle und rechtliche Autonomie.

Im Gegensatz zu Frankreich und Großbritannien, aber wie in der Bundesre-
publik kam es in Italien in Anschluss an den Zweiten Weltkrieg zu keiner Ver-
staatlichungswelle: Die Wirtschaftskommission der verfassungsgebenden Ver-
sammlung lehnte den Vorschlag aus dem linken Parteienspektrum, den IRI
gleichsam als Pilot beim Wiederaufbau des Landes zu nutzen, ebenso ab, wie
das liberale Argument, das Institut wegen angeblicher Ineffizienz und Intranspa-
renz aufzulösen. Die neue italienische Verfassung war stattdessen als Ausdruck
des compromesso straordinario in Fragen der Wirtschaftsordnung vergleichs-

95Dies geschah für den Telefonsektor in Form der STET (1933), für die Schiffslinien durch die Holding Finmare (1936) und für die Unternehmen der Eisen- und Stahlindustrie Finsider.

96Italien war stark von Energieimporten abhängig und wies traditionell ein Handelsbilanzdefizit auf.

48

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft
weise neutral gehalten97. Insbesondere die Christdemokraten, die sich dadurch

Vorteile im Parteienwettbewerb versprachen, aber auch nationale Kräfte und die

Linksparteien traten für ein Fortbestehen der Staatsunternehmen ein98.

Der IRI durchlief – durch Kriegsfolgen angeschlagen – eine Phase der per-
sonellen und organisatorischen Diskontinuität, bestand aber fort. In weiterer
wirtschaftspolitischer Kontinuität dekartellisierten die italienischen Nachkriegsregierungen den konzentrierten Industrie- und Finanzsektor kaum und übernah-
men ihn fast vollständig99. Die Bestrebungen des faschistischen Regimes, die
regionalen Disparitäten Italiens mit Hilfe einer aktiven Strukturpolitik zu ver-
mindern, setzten die christdemokratischen Regierungen ebenfalls fort. Um
verstärkt Investitionsmittel in den Mezzogiorno, den strukturschwachen Süden
des Landes zu lenken, schuf die Regierung 1950 die Cassa per il Mezzogiorno.

Das Mezzogiorno-Gesetz von 1957 schrieb den Staatsbeteiligungen schließlich

Mindestgrenzen für Investitionen im wirtschaftlich wenig entwickelten Süden
vor100. Die Investitionen sollten den Nukleus privaten Engagements bilden.

Obwohl in der Nachkriegszeit kein Verstaatlichungsprogramm beschlossen
und implementiert wurde, erweiterten die Regierungen den Umfang und die

Ausdehnung der öffentlichen Wirtschaft Italiens unmittelbar wie mittelbar. 1953
gründete die von de Gasperi angeführte Zweiparteienkoalition den Ente Nazio-
nale Idrocarburi (ENI), der die einschlägigen Staatsbeteiligungen koordinieren
und die in der Poebene entdeckten Gasvorkommen erschließen sollte. Darüber
hinaus wurden die Staatsholdings ab den 1960er Jahren von der Regierung sozi-
alpolitisch instrumentalisiert, indem sie sanierungsbedürftige Unternehmen
übernahmen.

Zusätzlich dehnte sich die öffentliche Wirtschaft in Folge vertikaler und
horizontaler Integration aus101. Der IRI erwarb vollständiges Eigentum an den
zwei italienischen Fluglinien Alitalia und LAI, engagierte sich im Bau und Be-
trieb der Autobahnen und im Telekommunikationswesen102.

Im Jahr 1962 kam es zur einzigen Verstaatlichung im engeren Sinne in der

Nachkriegsgeschichte Italiens. Das von der Linken dominierte Parlament über-
führte die private Elektrizitätswirtschaft weitgehend in Staatseigentum und
schuf mit ENEL ein neues Unternehmen in der Zuständigkeit des Industriemi-

97 Der weitere Rahmen der Wirtschaftsverfassung wird insbesondere in den Artikeln 41 bis 43 der italienischen Verfassung deutlich.

98 Vgl. Amatori 2000: 145 f.

99 Vgl. Shonfield 1965: 209 ff.

100 Danach hatten die Staatsunternehmen im Süden des Landes 60 % der Investitionen für neue Industriefabriken und 40 % der Gesamtinvestitionen zu tätigen.

101 Vgl. Posner und Woolf 1967: 31.

102 Nach Ablauf der Konzessionen im Jahre 1957 wurden die zwei verbleibenden privaten Telefon-gesellschaften dem IRI zugeschlagen.

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft

49
nisteriums103. Die Gründe für die Verstaatlichung der Elektrizitätsindustrie, die schon seit Jahren gefordert worden war, waren ökonomischer, strukturpolitischer und ideologischer Natur.

Von Bedeutung für die öffentliche Wirtschaft Italiens in der Nachkriegszeit
waren zudem institutionelle Neuerungen zur Beseitigung des Steuerungsdefizits.

Sie waren Ergebnis politischer Kontroversen um Organisation und Kontrolle der

Staatsunternehmen und mehrerer Kommissionen104: Während die La Malfa-

Kommission zur Reorganisation des öffentlichen Sektors folgenlos blieb, entfal-
tete der Bericht des Giacchi-Komitees Wirkung. Er konstatierte 1955, dass die

Regierungen in ihrer Kompetenz, die politischen Richtlinien für den IRI festzu-
legen, versagt hatten. Vor dem Hintergrund dieser Kritik und der Forderung
nach verstärkter Koordination und Kontrolle des IRI verabschiedete der Gesetz-
geber im Dezember 1956 das Gesetz zur Gründung des Ministeriums für Staats-
beteiligungen, des Ministero delle Partecipazioni Statali. Dem neuen Ministeri-
um wurde die Verantwortlichkeit für alle Staatsbeteiligungen, d. h. den IRI, den

ENI sowie für mehrere kleine Unternehmen übertragen. Die aziende autonome
und die staatlichen Versicherungen blieben hingegen ausgenommen und in der

Zuständigkeit der bisherigen Ministerien, um ein unkontrolliertes Ausbreiten der
öffentlichen Wirtschaft zu verhindern.

Die pyramidale Struktur mit den operativen Unternehmen als Basis, den
enti di gestione in der Mitte und dem Ministerium für Staatsbeteiligungen an der

Spitze sollte gleichzeitig die erforderliche wirtschaftliche Flexibilität der Unternehmen gewährleisten und die bürokratische Interferenz beschränken. Zugleich
war der zentralisierte Aufbau Voraussetzung für die wirtschaftspolitische In-
strumentalisierung der Unternehmen.

Die staatliche Kontrolle wurde zudem 1958 gesetzlich mit der Aufsicht des
italienischen Rechnungshofs über die staatlich finanzierten Unternehmen aus-
geweitet. Das Kriterium der economicità, nach dem die Beteiligungsgesellschaf-
ten gemäß dem Gesetz zur Gründung des Ministeriums für Staatsbeteiligungen
zu betreiben waren, interpretierte der Corte dei Conti in Folge als Kostende-
ckungsprinzip105. Institutionelle Neuerungen zum Zwecke einer effizienten Be-
teiligungspolitik folgten mit dem Interministeriellen Ausschuss für die Wirt-
schaftsprogrammierung (CIPE) und der Aufgabenreform des Ministeriums für

103 Allerdings wurden dem Unternehmen nur 70 % der Elektrizitätsproduktion des Landes übertragen, da die Produktion für den internen Verbrauch und die Gemeindebetriebe vom Gesetz nicht betroffen waren; die unternehmerische Betätigung der Kommunen galt als Kernbestand der Ge-meindeautonomie.

104 Vorwürfe lauteten, das IRI sei ineffizient und wenig transparent und entziehe sich der Kontrolle von Regierung und Parlament. Im Reformgespräch war hierbei interessanterweise auch das Modell der britischen, komplett staatlichen public corporation.

105 Vgl. Posner und Woolf 1967: 36.

50

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft

Staatsbeteiligungen im Jahre 1967. Daran schlossen sich 1977 die Bildung eines

Interministeriellen Ausschusses für die Industriepolitik (CIPI) und der Inter-
parlamentarischen Kommission an.

Die Debatte um die öffentliche Wirtschaft Italiens blieb bestehen und ge-
wann in den 1970er Jahren mit der zunehmenden Verschuldung der öffentlichen

Unternehmen an Schwung. Gründe hierfür gab es mehrere: Erstens gab es Kritik
an der Verschuldung der öffentlichen Wirtschaft, die seit den 1960er Jahren
stark angestiegen war106. Zweitens wurde die Einflussnahme der Parteien auf die
öffentliche Wirtschaft beanstandet, die Politisierung der öffentlichen Wirtschaft hatte nach 1960 mit der Instrumentalisierung und den dadurch steigenden Finanzbedarf öffentlicher Unternehmen eingesetzt107. Dritter Kritikpunkt war die

Absorption umfangreicher Investitionsressourcen durch die Staatsunterneh-
men108, und viertens galt die Qualität der italienischen Dienstleistungen im in-
ternationalen Vergleich als unterdurchschnittlich109. Dies habe wegen der Schl-
üsselstellung dieser Unternehmen negative Auswirkungen auf die gesamte

Volkswirtschaft, so die öffentliche Kritik.

4.4 Deutschland

Die öffentliche Wirtschaft Deutschlands war ebenso wie die Italiens nicht das

Ergebnis von Verstaatlichungswellen, sondern vielmehr Resultat eines graduel-
len Prozesses. Der Schwerpunkt der öffentlichen Wirtschaft Deutschlands ruhte
als Folge des spät entstandenen Nationalstaates lange Zeit auf der Ebene der

Länder und Kommunen. Das Eigentum der Länder umfasste im 19. Jahrhundert
ehemals feudalistisches Vermögen wie Eisen- und Stahlwerke, Minen und Ban-
ken. In den 1880er Jahren verstaatlichten die Landesgesetzgeber die Eisenbah-
nen aufgrund struktur- und fiskalpolitischer Motive. Der spät geschaffene Zent-
ralstaat betätigte sich hingegen unternehmerisch zunächst nur begrenzt.

Im Kaiserreichs lag der Fokus im Ausbau der öffentlichen Wirtschaft zu-
nächst bei den Kommunen: Im Zuge der Industrialisierung und Urbanisierung
entstand in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts eine Kommunalisierungs-
welle. Durchweg liberal-konservative Mehrheiten überführten Unternehmen in
kommunales Eigentum und gründeten Betriebe – vorwiegend in der Versor-

106 Vgl. Bianchi 1986: 280 f.

107 Vgl. Amatori 2000: 150.

108 Ein Indiz dafür waren auch die hohen und zunehmenden staatlichen Direkthilfen für die Industrie.

109 Vgl. OECD 2001: 16.

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft

51
gungswirtschaft und dem Bankenwesen 110 . Die Kommunalwirtschaft sollte

Marktversagen beseitigen, Sicherheit und Hygiene fördern und hatte darüber
hinaus im Falle der Gas- und Wasserwirtschaft fiskalpolitische Zielsetzungen.

Ferner sollte sie der Stadtentwicklung und Siedlungspolitik dienen111.

Die Reichsregierungen weiteten in der letzten Dekade des 19. Jahrhunderts
die wirtschaftliche Betätigung des Zentralstaats aus, indem sie die Reichsbank
und die Reichsdruckereien gründeten sowie das Post-, Telegrafen- und Fern-
sprechwesen in Staatseigentum überführten – die eine integrations- und fiskal-
politische Funktion erfüllen sollten112. Um die Jahrhundertwende folgten, von
militär- sowie strukturpolitischen Überlegungen getragen, die Reichsschiffwer-
ke und mehrere Rüstungsbetriebe. Dennoch überwog zu Beginn des Ersten

Weltkriegs die öffentliche Wirtschaft der Länder und Kommunen, wobei insbe-
sondere die Unternehmen Preußens hervorragten.

Im Verlauf des 20. Jahrhunderts verlagerte sich das Gewicht der öffentli-
chen Wirtschaft zugunsten des Zentralstaats:

Während des Ersten Weltkriegs förderten die Reichsregierungen Konzentra-
tionstendenzen in der Wirtschaft, wovon sie sich Skalenerträge erhofften. Sie
gründeten zahlreiche Gesellschaften in gemischtwirtschaftlicher Form, die einen

Beitrag zur Kriegswirtschaft im Allgemeinen und zur Autarkiepolitik im Beson-
deren leisten sollten. Die Expansion der öffentlichen Kreditwirtschaft sollte
dabei die Kriegsfinanzierung unterstützen.

In der Umbruchssituation der Nachkriegszeit kam es trotz des interventio-
nistischen Erbes und der Sozialisierungsdebatten zu keiner Vergesellschaf-
tungswelle113. Gründe hierfür lagen hauptsächlich in der Heterogenität der deut-
schen Arbeiterbewegung, der Bedeutung des Revisionismus114 sowie dem Stin-
nes-Legien-Abkommen115. In der Folge war sich die Weimarer Koalition einig,
wirtschaftsordnungspolitische Experimente in Gestalt von Nationalisierungen

110 Vgl. Himmelmann 1986: 41.

111 Vgl. Münch 1986: 102 ff.

112 Vgl. Ambrosius 1984: 23.

113 Vgl. Novy 1978: 18.

114 Die MSPD war ab Herbst 1918 zumindest auf der Funktionärsebene keine revolutionäre Partei mehr (vgl. Wirsching 2000: 4 f.). Argumentativ griffen die gemäßigten Arbeitervertreter auf den Begriff der „Sozialisierungsreife“ zurück, um die Beibehaltung der Eigentumsverhältnisse zu legi-timieren. Nach Ebert trat man zwar grundsätzliche für die Vergesellschaftung ein, aber „die Experimente, die man jetzt in der Industrie anstellen will, sind verwerflich, weil sie die Existenz der Arbeiter gefährden. Die Betriebe sind meist so kompliziert, dass man da nicht willkürlich hineinpfuschen kann“ (Ebert im Berliner Tageblatt vom 02.12.1918, zitiert nach Novy 1978: 275).

115 Das Abkommen von 1918 zwischen Gewerkschaften und Arbeitgebern legte den Grundstein für die Sozialpartnerschaft. Unter anderem brachte die Anerkennung des Status quo der Eigentumsverhältnisse.

52

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft
abzulehnen; diese Haltung fand ihren Niederschlag in der Weimarer Reichsver-
fassung.

Die öffentliche Wirtschaft wurde in der Weimarer Republik vielmehr re-
strukturiert und durch Neugründungen ausgebaut: Nachdem 1918 viele Kriegs-
gesellschaften aufgelöst, die Eisenbahnen zur Deutschen Reichsbahn vereinigt
und die Posthoheit gänzlich auf die Reichspost übertragen worden waren, wur-
den 1920 die Deutschen Werke, 1923 die Vereinigte Industrieunternehmungen

AG (VIAG) und 1926 die Deutsche Lufthansa gegründet. Außerdem schufen
die Reichsregierungen öffentliche Banken und Unternehmen der Wohnungs-
wirtschaft, um die Kriegsfolgelasten zu lindern, und entwickelten entscheidende

Rechtsgrundlagen für den Betrieb öffentlicher Unternehmen 116 . Die Welt-
wirtschafskrise förderte auch in Deutschland staatsinterventionistische Tenden-
zen und führte aus Sanierungsgründen zu Verstaatlichungen: In Folge der Ban-
kenkrise von 1931 beteiligten sich Reichsregierung und -bank temporär an den
deutschen Großbanken.

Die Nationalsozialisten zentralisierten, instrumentalisierten und ideologi-
sierten die öffentliche Wirtschaft Deutschlands117. Sie änderten grundsätzlich
nichts an der privaten Eigentumsordnung des Landes, schränkten aber die Ver-
fügungsrechte der Unternehmer durch plan- und kriegswirtschaftliche Eingriffe
ein. Zwar wurden einerseits die Beteiligungen an den Großbanken veräußert,
das Regime weitete andererseits aber die unternehmerische Betätigung des Staa-
tes durch Enteignungen sowie durch Neugründungen und öffentliche Beteili-
gungen insbesondere in der kriegsrelevanten Verkehrs-, Montan- und Rüstungs-
wirtschaft, aber auch im Wohnungswesen aus118. Zudem veränderten die Natio-
nalsozialisten mit der Deutschen Gemeindeordnung und der Eigenbetriebs-
verordnung nachdrücklich das Rechtsgefüge der Kommunalwirtschaft119. Eine
schwere Bürde für die öffentliche Wirtschaft war die Rolle einiger Unternehmen

116 Die 1922 erlassene Reichshaushaltsordnung und die Wirtschaftsbestimmungen für die Reichsbe-hörden von 1929 galten in wesentlichen Teilen praktisch bis Ende der 1960er Jahre. Zudem prägten sie die Bundeshaushaltsordnung (BHO) von 1969 insbesondere in der Frage der Voraussetzungen für die unternehmerische Betätigung des Staates (vgl. § 60 Wirtschaftsbestimmungen und § 65

BHO).

117 Das Betriebsrätegesetz von 1920 wurde durch das Gesetz zur Ordnung der nationalen Arbeit von 1934 ersetzt, die Gewerkschaften gleichgeschaltet und die Deutsche Arbeitsfront eingebracht. Den wirtschaftlichen Konzentrationsprozess unterstützten die Nationalsozialisten mit dem Kartellgesetz von 1933.

118 Zu nennen sind beispielsweise die Reichswerke Hermann Göring AG, die VW-Werke, die Jun-kers AG, die Howaldtswerke AG und die Montanindustriewerke GmbH.

119 Grundsätzliche Bestimmungen wie die Orientierung der Managementfunktionen an privatwirtschaftlichen Vorbildern und die Begrenzung der unternehmerischen Tätigkeit bestanden in der BHO
fort.

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft

53
bei Zwangsarbeit und Holocaust. Sie fügte nach Kriegsende der finanziellen

Erblast eine moralische hinzu.

In der Besatzungszeit regionalisierte und differenzierte sich die Wirt-
schaftspolitik Nachkriegsdeutschlands auch in der Verstaatlichungsfrage 120 .

Während in der sowjetischen Besatzungszone umfassende Verstaatlichungen
vollzogen wurden, kam es in den Westzonen und der Bundesrepublik weder in
der unmittelbaren noch in der mittelbaren Nachkriegszeit zu einer Verstaatli-
chungswelle. Gründe hierfür lagen in der negativen Präjudizierung der Besat-
zungszeit, der Parteienprogrammatik und der Rolle der Gewerkschaften.

Die Militärregierung der amerikanischen Besatzungszone betonte das Pri-
vateigentum und lehnte wirtschaftliche Experimente ab. Die positive Haltung
der Briten in der Sozialisierungsfrage (vgl. Kapitel 4.1) deutete sich im Sparta-
system und der Enteignung der Zechen Ende 1945 an und manifestierte sich in
mehrmaligen Sozialisierungsankündigungen Bevins, denen allerdings keine
konkreten Festlegungen folgten. Der Zusammenschluss zur Bizone 1946 ließ
die amerikanische Position dominieren, zumal die Briten auf amerikanische

Finanzhilfe angewiesen waren. Hinter dem „seidenen Vorhang“ wiederum führ-
ten der strukturelle Dualismus der Besatzungsbehörden und institutionelle Frik-
tionen in Paris zu einer uneinheitlichen Position in der Sozialisierungsfrage. Die Umstrukturierung der Militärregierung und innenpolitische Entwicklungen in

Frankreich bewirkten einen besatzungspolitischen Kurswechsel zugunsten des

Status quo. Für die These der negativen Präjudizierung von Sozialisierungen in
der Bizone sprechen die von der Militärregierung entzogene Rechtssetzungsbe-
fugnisse der bizonalen Ämter 1947121, Vorbehalte gegen die Übernahme von

Sozialisierungsparagraphen in Landesverfassungen (z. B. Art. 41 der Hessischen

Landesverfassung) sowie die Ablehnung des Sozialisierungsgesetzes in Schles-
wig-Holstein und des Sozialisierungsplans in Nordrhein-Westfalen122.

In der Folgezeit gewannen die Parteien an Gewicht für die materielle Politik
des Landes. Sozialisierungsforderungen waren – bei unterschiedlichen Zielset-
zungen – Bestandteil der meisten Parteiverlautbarungen der unmittelbaren

Nachkriegszeit123. In der Konsolidierungsphase von CDU und SPD fanden indes

Positionswechsel in der Verstaatlichungsfrage statt. Waren im Ahlener Pro-
gramm der Christdemokraten von 1947 noch Verstaatlichungsforderungen erho-

120 Eigentlich war im Potsdamer Protokoll für die Besatzung, in der die oberste Regierungsgewalt bei den Alliierten lag, eine einheitliche Wirtschaftspolitik vorgesehen. Eine bedeutsame Rolle für die Differenzierung spielte die Obstruktionspolitik Frankreichs im Alliierten Kontrollrat.

121 Darunter die des zum damaligen Zeitpunkt sozialdemokratisch dominierten und Sozialisierungen anstrebenden VWR.

122 Vgl. Ambrosius 1989: 45.

123 Vgl. etwa zum einen die CDU-Aufrufe und zum anderen die Agartz-Rede auf dem ersten Parteitag der SPD 1946 in Hannover.

54

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft
ben worden, setzten die Düsseldorfer Leitsätze andere politische Akzente. Auch
bei den Sozialdemokraten waren bereits Ende der 1940er Jahre Indizien für eine
programmatische Änderung in dieser Frage zu erkennen, die schließlich zu
einem Verzicht auf den Sozialisierungsbegriff im Godesberger Programm führ-
te124.

Die Gewerkschaften legten wie die Sozialdemokraten statt auf Verstaatli-
chungen schon früh Augenmerk auf die Mitbestimmungsfrage125. Dieser „wirt-
schaftsdemokratische Sonderweg“, dessen Wurzeln bis zum Stinnes-Legien-

Abkommen und der Programmatik der MSPD zurückreichten, wurde in der

Nachkriegszeit bereits 1951 mit dem Mitbestimmungsgesetz für die Montanin-
dustrie etabliert, nach welchem die Unternehmen unter supranationalem Regime
und paritätischer Mitbestimmung in privatem Eigentum verblieben, und später
gesetzlich auf weitere Wirtschaftsbereiche ausgeweitet.

Über die Existenz einer gemischten Wirtschaft herrschte in der Bundesre-
publik Konsens zwischen den Parteien. Die Mäßigung der Parteien spiegelte
sich in der bundesdeutschen Verfassung wider, die einen weiten wirtschaftspoli-
tischen Rahmen zog126. Als Rechtsnachfolger erbte der Bund die öffentlichen

Unternehmen des Deutschen Reiches und Preußens127. Zu diesem Eigentum
traten aufgabenorientierte Neugründungen, bei denen die Bundesregierungen
aus Gründen der Flexibilität öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Unter-
nehmensformen wählten128. Im Gegensatz zu anderen europäischen Regierun-
gen verzichteten die Bundesregierungen in der Folgezeit darauf, sanierungsbe-
dürftige Unternehmen in Staatseigentum zu übernehmen. Sie weiteten stattdes-
sen in der Wiederaufbauphase die staatliche Wohnungswirtschaft aus und grün-
deten und reaktivierten Universal- und Spezialbanken. Zudem restrukturierten
die Bundesregierungen Bundesunternehmen nach regionalpolitischen Gesichts-
punkten (z. B. Salzgitter und Saarbergwerke). Um den Engpassbereichen, die in
anderen Staaten sozialisiert worden waren, investive Mittel zuzuführen, verab-

124 Das Programm unterstrich den prinzipiellen Anspruch des privaten Eigentums an Produktionsmitteln auf Schutz und Förderung (vgl. Godesberger Programm 1959: 9).

125 Auffallend die Parallele zu den Sozialdemokraten: Bereits im Aktionsprogramm von 1952 konstatierten sie, dass Betriebe „nicht schon dadurch demokratisiert [werden], dass sie in Gemeineigen-tum übergehen. Entscheidend ist ihre Betriebsverfassung (Aktionsprogramm der SPD von 1952
nach Miller und Potthof 1983: 380).

126 Vgl. dazu auch BVerfGE 50, 290 (337). In grundsätzlicher Kontinuität zur Weimarer Reichsver-fassung stand den wirtschaftlichen Grundfreiheiten und dem Schutz des sozialpflichtigen Eigentums die Sozialisierungsmöglichkeit nach Art. 15 GG gegenüber.

127 Rechtsgrundlagen waren Art. 134 f. GG, die Vorschaltgesetze und das Reichsvermögensgesetz von 1961.

128 Vgl. Knauss 1993b: 71. Dies war beispielsweise auch bei der Gründung der Ruhrkohle AG der Fall, obwohl offensichtlich war, dass das Unternehmen zumindest übergangsweise auf Subventionen angewiesen war.

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft

55
schiedete der Gesetzgeber 1952 das Investitionshilfegesetz. Koalitionen unter-
schiedlicher Couleur riefen staatliche Forschungseinrichtungen, Großfor-
schungseinrichtungen sowie Institutionen der Entwicklungshilfe ins Leben.

Als in anderen europäischen Nationalstaaten noch verstaatlicht sanierungs-
bedürftige Unternehmen in Staatseigentum übernommen wurden, privatisierte –
nach dem Erstarken liberaler Kräfte in der Union – die von den Christdemokra-
ten angeführte Regierung ab Ende der 1950er Jahre, wie kurz zuvor die große

Koalition in Österreich, erste Bundesunternehmen. Wenngleich die Unterneh-
men partiell und nicht im Rahmen einer systematischen Privatisierungspolitik
verkauft wurden, waren neben mehreren kleinen Bundesbeteiligungen wichtige

Industrieunternehmen wie Preussag, VW und VEBA eingeschlossen. Die breit
gestreuten Veräußerungen waren im Rahmen des Konzepts der formierten Ge-
sellschaft und des Volkskapitalismus vermögenspolitisch motiviert129, sollten
den Kapitalmarkt kräftigen und den Unternehmen frisches Kapital zuführen.

Allerdings beschränkten die negative Entwicklung des Kapitalmarkts, ver-
mögenspolitische Sickereffekte und die Ausgestaltung des Wohlfahrtsstaats, die
dieses Instrument hinfällig machte, den Umfang der Privatisierungen.

Die Sozialdemokraten, die als Gegenentwurf zu den Privatisierungen das

Modell der Deutschen Volksaktie konzipiert hatten, versuchten, in der Regie-
rungsverantwortung beteiligungspolitisch neue Akzente zu setzen. Im Rahmen
der keynesianischen Globalsteuerung verankerte die sozial-liberale Koalition die
mehrjährige Unternehmensplanung. In der Diskussion war zudem das Konzept
einer Bundesholding, die nach italienischem Vorbild eine aktivere, zentralisier-
tere Beteiligungspolitik ermöglichen sollte. Nach dem Scheitern dieser Pläne
entwickelte die Regierungskoalition kein Gesamt- oder Bereichskonzept für die

Bundesbeteiligungen. Die Bundesunternehmen und -beteiligungen wurden in
der Nachkriegszeit begrenzt für makroökonomische, industrie- und strukturpoli-
tische Zielsetzungen instrumentalisiert130. Stattdessen stand ihre erwerbswirt-
schaftliche Orientierung im Vordergrund, die sich unter anderem in den 1970er

Jahren in Diversifizierungs- und Internationalisierungsbestrebungen vieler in-
dustrieller Bundesbeteiligungen manifestierte131: Zwischen 1973 und 1982 stieg
insbesondere die Zahl der mittelbaren Bundesbeteiligungen132.

Im Rechtsgefüge der öffentlichen Wirtschaft war es Ende der 1960er Jahre
darüber hinaus zu mehreren Neuerungen gekommen: Das Haushaltsgrundsätze-

129 Edelmann spricht in diesem Zusammenhang von „Privatisierung als Sozialpolitik“ (vgl. Edelmann 1999).

130 Vgl. Lange 1985: 325 ff.; vgl. Eichel 2000: 275.

131 Der dadurch verursachte Konzentrationsprozess zog die Kritik unter anderem der Monopolkom-mission, des Bundeskartellamts und von Wettbewerbern nach sich (vgl. Knauss 1986: 216).

132 Vgl. Völmicke 1996: 19.

56

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft
gesetz und die Bundeshaushaltsordnung (BHO) schufen eine neue Rechtsgrund-
lage und zugleich Begrenzung für die unternehmerische Betätigung der öffentli-
chen Hand in privatrechtlicher Form. Nach der Auflösung des Bundesschatzmi-
nisterium 1969133, dessen Aufgaben der Bundesminister der Finanzen in seiner

Eigenschaft als Vermögensminister übernahm, setzte sich die Rechtsmoderni-
sierung 1974 mit den Berufungsrichtlinien134 und 1978 mit den Hinweisen für
die Verwaltung von Bundesbeteiligungen fort. Die Wirtschaftspolitik mit ange-
botsorientierten Elementen, welche die Koalition aus SPD und FDP zunehmend
verfolgte, implizierte keine Veräußerung von Staatsunternehmen – trotz der

Empfehlungen des Sachverständigenrats, die Staatstätigkeit zu revidieren135.

4.5 Status quo 1979

Im Anschluss an den Blick auf die Entstehung und Entwicklung der öffentlichen

Wirtschaft widmet sich dieses Unterkapitel dem Status quo 1979, mithin der
unternehmerischen Betätigung der Staaten zu Beginn des Untersuchungs-
zeitraums. Als Indikatoren bieten sich der Umfang der öffentlichen Wirtschaft
im Verhältnis zur Gesamtwirtschaft, die sektorielle Ausdehnung und der rechtli-
cher Rahmen der öffentlichen Wirtschaft an.

Ein Blick auf den Umfang der öffentlichen Wirtschaft nach Tabelle 4.1
verdeutlicht, dass die öffentliche Wirtschaft gemessen an Bruttowertschöpfung,

Beschäftigung und Bruttoanlageinvestitionen im Jahr 1979 in Frankreich, Groß-
britannien, Italien und Deutschland vergleichbar war. Nach unten weicht der

Anteil der öffentlichen Unternehmen Deutschlands an den gesamtwirtschaftli-
chen Bruttoanlageinvestitionen ab. Die Angaben beruhen allerdings auf unter-
schiedlichen nationalen Erfassungskriterien, weswegen der Vergleich approxi-
mativ bleiben muss. Der Anteil der britischen und deutschen öffentlichen Wirt-
schaft an der Gesamtwirtschaft dürfte tatsächlich höher gelegen haben (siehe 1

133 Das Bundesministerium für den wirtschaftlichen Besitz des Bundes wurde 1957 gegründet und 1962 in Bundesschatzministerium umbenannt.

134 „Richtlinien für die Berufung von Persönlichkeiten und Aufsichtsräte und sonstige Überwa-chungsorgane sowie in Vorstände/Geschäftsführungen von Bundesunternehmen und anderen Institutionen, soweit der Bund Einfluss hat“.

135 „Die Revision der Staatstätigkeit ist ein Dauerauftrag der Finanzpolitik." (Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, 1975/1976, BT-Drs. 7/9326: 137 ff.).

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft

57
und 2), derjenige Italiens wird häufig überschätzt, da regelmäßig Anteile an

Wirtschaftszweigen und nicht der Gesamtwirtschaft angegeben werden136.

Frankreich

Groß-

Italien

Deutschland2
britannien1

Bruttowert-

13,9 %

11,1 %

14,0 %

12,1 %
schöpfung

Beschäftigung

11,8 %

8,1 %

15,0 %

10,9 %

Bruttoanlage-

29,3 %

20,0 %

30,0 %

14,2 %
investitionen

1 Der tatsächlicher Anteil liegt höher, da die Staatsunternehmen, die unter den Company Act fallen, nicht berücksichtigt sind. Zudem ist im Falle Frankreichs, Italiens und Deutschlands die Bezugsgrö-
ße „alle Unternehmen“, in Großbritannien hingegen „alle Wirtschaftsbereiche“.

2 Zwar sind die nicht mehrheitlich im Bundeseigentum befindlichen Unternehmen VW und VEBA einbezogen, aber auch der Anteil der deutschen öffentlichen Wirtschaft dürfte höher liegen, da die investitionsstarken Regiebetriebe nicht berücksichtigt sind.

Quelle: Europäische Zentrale der öffentlichen Wirtschaft 1981, 1984.

Tab. 4.1: Der Umfang der öffentlichen Wirtschaft im Untersuchungssample,

1979

Ein Vergleich der sektoriellen Ausdehnung der öffentlichen Wirtschaft ergibt,
wie Tabelle 4.2 verdeutlicht, ebenfalls ein hohes Maß an Übereinstimmung.

Aufschlussreich ist zudem ein Blick auf den rechtlichen Rahmen der öffentli-
chen Unternehmen (Tabelle 4.3). Tendenziell steigen ceteris paribus von oben
nach unten die Verwaltungsferne, die Autonomie und die Kommerzialität der
öffentlichen Unternehmen.

136 Vgl. Europäischer Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft 1984: 136 f.

58

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft
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I

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Quelle: Harvard Business Review, March-April 1979: 161

Tab. 4.2: Sektorielle Ausdehnung der öffentlichen Wirtschaft, 1979

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft

59

In Frankreich reichten die Rechtsformen von dem häufigen établissement public

– verwaltungsnah à caractère administratif oder kommerzieller industriel et
commercial – über die wenig bedeutsame régie nationale bis zu den öffentli-
chen Unternehmen im privaten Rechtskleid der société anonyme (auch société
d’économie mixte genannt). Regelmäßig hatten die öffentlichen Unternehmen
eine gesetzliche Grundlage, im Falle des service public Verfassungsrang. Die
französischen Staatsunternehmen standen unter vergleichsweise geringer for-
meller parlamentarischer und rechtlicher Kontrolle137, die Programmkontrakte
waren von geringer Relevanz. Die enge Verbindung zwischen den Eliten auf-
grund ähnlicher Sozialisierung kann allerdings als funktionales Äquivalent in-
terpretiert werden. Die starke Instrumentalisierung insbesondere für industriepo-
litische Zielsetzungen deutete das vorherige Kapitel an. Hervorzuheben sind die

Internationalisierung und Diversifizierung der öffentlichen Unternehmen Frank-
reichs. Sie waren auch Ergebnis der Kommerzialisierung, die – inspiriert vom
deutschen Nachbarn – ab Mitte der 1960er Jahre einen Schub erhielt.

Frankreich Großbritannien

Italien

Deutschland

Etablissement Public

Government

Azienda Autonoma

Regiebetriebe

Department

Public Corporation

Ente Pubblico

Sondervermögen

Régie Nationale

Öff.-rechtl. Unter-
nehmen mit Rechts-
persönlichkeit

Société Anonyme

Company Act

Società Per Azioni

Aktiengesellschaft

Company

Quelle: eigene Zusammenstellung

Tab. 4.3: Rechtsformen der öffentlichen Unternehmen

Im Falle Großbritanniens war die Differenzierung der Rechtsformen vergleichs-
weise gering. Eine Ursache ist die fehlende Unterscheidung zwischen Zivil- und

Verwaltungsrecht im angelsächsischen Recht. Der britische Staat betätigte sich
unternehmerisch kaum in Gestalt des government department; das Post Office
war bis zur Organisationsreform 1969 auf diese Art und Weise organisiert. Der

137 Es bestanden keine watchdog-committees mehr wie in der Vierten Republik. Zudem hatte der Staatsrat nur eine begrenzte Rechtsprechungsbefugnis im Bereich der verstaatlichten Industrien.

60

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft

Schwerpunkt lag auf der Rechtsform der public corporation. Die Form der Ak-
tiengesellschaft (company Act companies) gewann für die öffentliche Wirtschaft
hingegen erst später an Bedeutung. Im Gegensatz zu ihnen hatten die public
corporations eine Rechtsgrundlage in Form von Parliamentary Acts, die regel-
mäßig Zielsetzungen und eine Gegenstands- und Territorialbindung enthielten.

Die Beschäftigten der public corporations sind keine Beamten oder öffentliche

Angestellten; sie werden nach dezentral fixierten Grundsätzen ausgewählt und
entlohnt138. Die Regierungen instrumentalisierten die public corporations zu-
vörderst makroökonomisch im Rahmen ihrer inflationseindämmenden Politik139.

Die Übernahme sanierungsbedürftiger Unternehmen in Staatseigentum diente

Stabilitätszielen. Der dezentrale Aufbau der öffentlichen Wirtschaft stärkte die

Autonomie der Unternehmen, in denen die Gewerkschaften eine vergleichswei-
se prominente Rolle einnahmen. Entgegen der Konzeption der arm’s length
relationship intervenierten die Regierungen auch in den operativen Betrieb der

Unternehmen; die Regierungen kommerzialisierten die öffentlichen Unterneh-
men im europäischen Vergleich spät.

Die italienischen öffentlichen Unternehmen waren zum einen als azienda
autonoma dello stato oder azienda autonoma municipalizzata Unternehmen mit

Organcharakter (impresa organo). Wichtig war auch der ente pubblico, der dem
deutschen Sondervermögen entsprach. Allerdings lag der Schwerpunkt der öf-
fentlichen Wirtschaft Italiens auf den privatrechtlichen Staatsbeteiligungen, den so genannten partecipazioni statali, häufig in Form von Aktiengesellschaften

(società per azioni). Abgesehen von den Staatsbeteiligungen beruhten die öf-
fentlichen Unternehmen Italiens auf einer gesetzlichen Grundlage, teilweise
genossen sie Verfassungsrang. Die öffentliche Wirtschaft wurde trotz ihrer zen-
tralisierten Struktur von den Regierungen lange Zeit nur eingeschränkt kontrol-
liert und begrenzt instrumentalisiert; das änderte sich durch die geschilderten
institutionellen Neuerungen. Die Parteien dehnten zudem ihren Einflussbereich
auf die Staatsunternehmen aus. Obgleich die öffentlichen Unternehmen in ihrer

Finanzierung vergleichsweise flexibel waren und sich international betätigen
konnten, galt ihre finanzielle und qualitative Performanz als unterdurchschnitt-
lich.

In der Bundesrepublik betätigte sich die öffentliche Hand unternehmerisch
vergleichsweise mannigfaltig: Sie tat dies in Form von Regiebetrieben, Sonder-
vermögen, öffentlich-rechtlichen (öffentlich-rechtliche Körperschaft und An-
stalt) sowie privatrechtlichen Unternehmen, hierbei insbesondere Aktiengesell-

138 Vgl. Branton 1974: 133.

139 Beispiele sind die Preisgestaltung in der Kohlewirtschaft zur Nachkriegszeit sowie in der Transport- und Energiewirtschaft während der Energiekrise der 1970er (vgl. Foreman-Peck und Millward 1994: 302).

Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft

61
schaften. Von hervorgehobener Relevanz waren die Sondervermögen sowie die
privatrechtlichen Unternehmen, die numerisch und bei den industriellen Bun-
desbeteiligungen dominierten. Die Rechtsgrundlage der Staatsunternehmen war
unterschiedlich: Während der Status der Sondervermögen verfassungsrechtlich
geschützt und gesetzlich geregelt war und die öffentlich-rechtlichen Unterneh-
men mit eigener Rechtspersönlichkeit eine einfachgesetzliche Grundlage hatten,
beruhten die privatrechtlichen Beteiligungen der Körperschaften in der Regel
nicht auf spezifischen Rechtsnormen140. Die Staatsunternehmen besaßen insge-
samt eine relativ umfangreiche Autonomie: Insbesondere die Bundesunterneh-
men und -beteiligungen, die entgegen temporärer Pläne nicht als Holding struk-
turiert waren, wurden von den Regierungen nur schwach instrumentalisiert und
auch nur begrenzt kontrolliert141. Ihre Finanzierungsmöglichkeiten variierten
ebenso wie die Erlaubnis internationaler Betätigung nach Rechtsform. Seit den

1960er Jahren kommerzialisierte sich die öffentliche Wirtschaft zunehmend.

Für die Untersuchung bleibt folgendes festzuhalten: Umfang wie sektorielle

Ausdehnung der öffentlichen Wirtschaft waren im Untersuchungssample zu

Beginn der Untersuchungsperiode ähnlich. Die Ähnlichkeit dieser entscheiden-
den Basisstrukturen unterstützt die Konzeption des Vergleichs, der sich an der

Differenzmethode ausrichtet. Als Caveat für die folgenden Länderkapitel blei-
ben Unterschiede in der Struktur, Autonomie und Kommerzialisierung der öf-
fentlichen Wirtschaft, die sich aus ihrer Historizität und Komplexität ergeben142.

140 Eine Ausnahme stellt beispielsweise das so genannte VW-Gesetz dar.

141 So kritisierte der Bundesrechnungshof wiederholte Male die unzureichende Kontrolle selbst der Sondervermögen (vgl. Knauss 1993a: 46; Ambrosius 1984: 136).

142 Der Performanzvergleich bleibt aufgrund mehrerer Aspekte ausgeklammert: Die Quantifizierung unterschiedlicher gesamtwirtschaftlicher Rahmenbedingungen und die Monetarisierung der Instrumentalisierung stellen grundlegende Probleme dar – neben unzureichendem Datenmaterial.

5 Großbritannien

Die britische Privatisierungspolitik ist ein Beispiel für die frühe und dynamische Privatisierungstätigkeit. Großbritannien spielte mit seiner systematischen Privatisierungspolitik im Verbund mit Deregulierung und Liberalisierung „the role of
policy laboratory for the world“143. Die Vetospielerkonfiguration begünstigte
die weit reichende Entstaatlichungspolitik.

Anmerkung: in laufenden Preisen, 2001 geschätzt; Angaben entsprechen letztem Stand der OECD-Daten im Juli 2006.

Quelle: OECD Financial Market Trends 2002; ergänzt durch Daten von www.hm-treasury.gov.uk.

Abb. 5.1: Privatisierungserlöse in Großbritannien in Mio. US-Dollar, 1979-

2001

143 Garnham 1990: 7.

64

Großbritannien

Wie Abbildung 5.1 mit den Privatisierungserlösen von 1979 bis 2003 zeigt,
beschloss und implementierte die konservative Regierung bereits im Jahr ihrer

Amtsübernahme 1979 Unternehmensverkäufe. An Impetus gewann das Privati-
sierungsprogramm 1984 mit der partiellen Privatisierung des Telekommunikati-
onsunternehmens British Telecom.

Unter erschwerten ökonomischen und politischen Bedingungen von ihrem

Nachfolger John Major fortgesetzt, war die gemischte Wirtschaft des Landes

1997 nach achtzehn Jahren konservativer Regierungspolitik auf einen Kernbe-
stand öffentlicher Unternehmen zusammengeschrumpft. New Labour verblieb
damit für seine Vision des third way, die auch die Politik des Staates gegenüber
seinen Unternehmen umfasste, lediglich ein begrenzter Handlungsspielraum.

5.1 Die neokonservative Wende: der Beginn der Privatisierungspolitik

(1979-1984)

Die britischen Konservativen übernahmen vor dem Hintergrund lähmender

Streiks des so genannten winter of discontent 1978/79 die Regierung. In der

Wirtschaftspolitik konnte sie auf ein weit reichendes, konsistentes Konzept
zurückgreifen, das die Conservative Party in der Oppositionszeit in Zusammen-
arbeit mit mehreren Think Tanks erarbeitet hatte144.

5.1.1

Vetospielerkonfiguration

Die Entscheidungsstrukturen räumten den Tories in der Privatisierungspolitik
einen großen Handlungsspielraum ein: Sie waren weder auf Koalitionspartner
angewiesen, noch war die Machtverteilung vertikal oder horizontal fragmentiert.

Wegen des Prinzips der Parlamentssouveränität war die Unterhausmehrheit
nicht durch Verfassungsgerichtsbarkeit beschränkt145, und das Oberhaus war mit
einer „natürlichen“ konservativen Mehrheit ausgestattet. Sein Widerstand in

Fragen der Privatisierungspolitik war daher kaum relevant für die Regierungs-
praxis; das House of Lords war kein Vetospieler in der Privatisierungspolitik, da 144 Die Bedeutung des Centre for Policy Studies für die Wirtschaftspolitik unterstreicht auch Murswieck (vgl. Murswieck 1994: 106).

145 Die Autonomie der Kommunen stellte zwar einen Verfassungsgrundsatz dar, den die Konservativen aufgrund der zentralen Stellung des Parlaments im politischen System jedoch überwanden.

Großbritannien

65
sein Veto lediglich aufschiebenden Charakter hatte. Die Conservative Party war
mithin der einzige Vetospieler in der britischen Privatisierungspolitik.

Die Kohäsion der konservativen Partei war trotz der für Kurswechsel güns-
tigen top-down-Struktur146 in der Privatisierungsfrage während der ersten Legis-
laturperiode allerdings begrenzt. Dem liberalen Flügel (liberals oder dries), der nach 1974 mit Keith Joseph und Margaret Thatcher in Reaktion auf das wirtschaftspolitische Scheitern der Regierung Heath an Gewicht gewonnen hatte,
standen die so genannten collectivists (auch wets oder one nation conservatives
genannt) gegenüber. Vertreter dieser Faktion waren im ersten Kabinett in der

Mehrzahl und spielten auch in der konservativen Unterhausfraktion eine ge-
wichtige Rolle. Die begrenzte Geschlossenheit der Conservative Party im Priva-
tisierungsissue schränkte den Umfang der Verkäufe von Staatsunternehmen in
der ersten Legislaturperiode ein.

Die Zielsetzungen der Privatisierungspolitik waren vielfältig. Es dominier-
ten programmatische Zielsetzungen (policy-seeking): Die Kommerzialisierung
und Veräußerung von Staatsunternehmen fügte sich zuvörderst in die restriktive

Geld- und Fiskalpolitik der Regierung ein. Zudem ließ sie sich in die angebots-
orientierte wirtschaftspolitische Konzeption einbetten, da die Konservativen
davon ausgingen, private Unternehmen agierten per se effizienter. Darüber hin-
aus forderte die konservative Staatsphilosophie die Begrenzung der unternehme-
rischen Betätigung des Staates und die Stärkung des Marktprinzips.

Unmittelbares
vote-seeking der Conservative Party durch Privatisierungspo-
litik spielte zunächst eine geringe Rolle. Zwar war eine Mehrheit der Bevölke-
rung der Meinung, Staatsunternehmen seien ineffizienter als privatwirtschaftli-
che Betriebe147 – die Privatisierungspolitik unterstützte aber zunächst nur eine

Minderheit148. Allerdings war die Privatisierungspolitik für die wahlstrategi-
schen Zielsetzungen der Partei wichtig: Sie unterstützte die Politik der Gewerk-
schaftseindämmung, da der Organisations- und Anerkennungsgrad der Arbeit-
nehmervertretungen auf privatwirtschaftliches Niveau gesenkt und ihre Vertre-
tung in den Unternehmensleitungen abgeschafft werden sollte149; die Arbeitsbe-
ziehungen im öffentlichen Sektor waren nicht besser als in der Privatwirtschaft,

146 Dieser lassen sich der unitarische Parteiaufbau, die starke Position der Unterhausfraktion, die prominente Stellung des Premierministers, die Zentralisierung, fehlende institutionelle Bindungen der Conservative Party zu gesellschaftlichen Akteuren und geringe Rücksichtnahme auf partikulare Interessen zurechnen (vgl. Schmid 1990a: 347).

147 Vergleiche MORI-Umfrage aus dem Jahr 1976, nach der 66 % der Befragten die Meinung vertra-ten, nationalisierte Unternehmen seien weniger effizient (vgl. Hetzner 1999: 163).

148 Vgl. Ital 1995: 175.

149 1980 betrug der Organisationsgrad der Angestellten und Arbeiter im öffentlichen Dienst 90 %, im privaten Sektor bei Angestellten 39 % und bei Arbeitern 75 % (vgl. Thomas 1986: 299).

66

Großbritannien
die Lohnabschlüsse hingegen regelmäßig höher150. Wegen der engen Verbin-
dung von Gewerkschaften und Labour Party war auch die Arbeiterpartei von
dem geplanten containment betroffen. Darüber hinaus sollte die capital-owning
society, welche die Regierung Thatcher auch durch die Streuung von Unterneh-
mensanteilen aufbauen wollte, im Elektorat langfristige strukturelle Vorteile
zugunsten der konservativen Partei schaffen.

5.1.2

Beteiligungspolitik

Die Conservative Party zeichnete ihre beteiligungspolitischen Zielsetzungen im
so genannten Ridley-Report von 1978 vor 151 : Er beinhaltete Reformen der

Staatsunternehmen, Rentabilitätsziele und einen Verzicht auf ihre Instrument-
alisierung.

Erstens setzte die konservative Partei die Kommerzialisierung und damit die

Deinstrumentalisierung der öffentlichen Wirtschaft fort. Sie ließen für zahlrei-
che defizitäre Staatsunternehmen Sanierungspläne erarbeiten und implementie-
ren. Erschwerend wirkte hierbei die Rezession, welche die Ertragslage der Un-
ternehmen negativ beeinflusste. Darüber hinaus setzte die Regierung Rendite-
ziele und reduzierte die Subventionierung öffentlicher Unternehmen, die
schließlich nach einem Kapitalbedarf für das Jahr 1979 in Höhe von 2,3 Milliar-
den Pfund für 1983-1984 einen positiven Beitrag zum Haushalt leisten soll-
ten152. Als Element der Kommerzialisierung der öffentlichen Wirtschaft ließ
sich auch das Wettbewerbsgesetz von 1980 deuten, das die Zuständigkeit der

Wettebewerbsbehörde Monopolies and Mergers Commission (MMC) auf

Staatsunternehmen ausdehnte. Zudem setzten die Konservativen eine Kommis-
sion zur Effizienz, den Kosten und den möglichen Missbrauch der Monopol-
macht ein153. Mit den external financing limits beschränkten die Tories zudem
die Fremdfinanzierung staatlicher Unternehmen, um ihre Konsolidierungs- und

Preisniveaustabilitätspolitik zu untermauern154.

Zweitens steuerte die Regierung in der Geschäftspolitik der Unternehmen
um. Sie sollten sich auf die Kernaktivität konzentrieren und von Unternehmens-

150 Vgl. Shackleton 1984.

151 Der Bericht der Parteikommission unter dem Vorsitz Nicholas Ridleys hieß Policy for the nationalised industries.

152 Vgl. The Economist, 5.4.1980: 51.

153 Vgl. Lamont 1982: 57.

154 Die Verschuldung der Staatsunternehmen hatte aus Sicht der Regierung einen inflationssteigern-den Effekt.

Großbritannien

67
bereichen trennen, die mit dieser Strategie unvereinbar waren. Das asset strip-
ping betraf insbesondere British Rail, das sich etwa vom Hotel- und Fährbetrieb
trennen musste, British Shipbuilders, die Rover Group und British Steel. Die

Veräußerung mittelbarer Staatsunternehmen entlastete kurzfristig außerdem den

Staatshaushalt.

Drittens wechselte das Kabinett teilweise die Unternehmensleitungen staat-
licher Unternehmen aus, da sich einige Managementvertreter zusammen mit den

Gewerkschaften gegen Veränderungen in der Beteiligungspolitik und gegen die

Begrenzung der unternehmerischen Betätigung des Staates durch Privatisierung
gestellt hatten.

5.1.3

Privatisierungspolitik

In der Wirtschaftspolitik leitete die Regierung eine Wende ein, die sich bereits
unter Labour im Zuge des IWF-Kredits mit dem Programm makroökonomischer

Stabilisierung angedeutet hatte. Die Konservativen gewichteten die wirtschafts-
politischen Ziele neu, wobei sie die Preisniveaustabilität priorisierten, während die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, die in den ersten Jahren nach der Amts-
übernahme anstieg, in der Regierungspraxis an Bedeutung verlor. Darüber hin-
aus werteten sie die Konsolidierungspolitik auch vor dem Hintergrund der ange-
strebten Veränderung der Arbeitsteilung zwischen Staat und Markt auf und
verbanden sie gleichzeitig mit einer (nachrangigen) Steuersenkungspolitik. Der

Zielgewichtung und ihrer conviction politics entsprechend verzichtete die Re-
gierung bei der Formulierung der Wirtschaftspolitik auf die tripartistische Mak-
rokonzertierung im Rahmen des Nationalen Rates für Wirtschaftsentwicklung

(NEDC).

Ihre makroökonomischen, vom Monetarismus inspirierten Zielsetzungen
konkretisierte die Regierung in der so genannten Medium Term Financial Stra-
tegy, die sie mit dem Budget 1980 einführte. Diese mittelfristige Finanzplanung
konkretisierte die restriktive Geld- und die kontraktive Finanzpolitik durch

Geldmengenziele sowie Planzahlen für die öffentliche Verschuldung – das so
genannte Public Sector Borrowing Requirement (PSBR)155.

Zudem verfolgte die konservative Regierung eine angebotsorientierte Wirt-
schaftspolitik, die das Marktprinzip stärkte. Die Strukturreformen manifestierten 155 Neben der eigentlichen Geldmengensteuerung sollte die Inflation somit durch eine Verstetigung der Wirtschaftspolitik und einer dadurch induzierten Erwartungsänderung der Wirtschaftssubjekte reduziert werden. Vergleiche dazu das Zeitinkonsistenzmodell der Geldtheorie.

68

Großbritannien
sich in einer Aufwertung der allgemeinen Wettbewerbspolitik, einer angebots-
orientierten Umformung des Steuersystems sowie in Deregulierungen und Libe-
ralisierungen156. Ein weiterer Bestandteil der supply-side economics war die

Privatisierung staatlicher Unternehmen.

Die Grundzüge der Privatisierungspolitik waren im Ridley-Report von 1978
umrissen worden. Nach mehreren gescheiterten Versuchen, die Beziehung zwi-
schen Staat und öffentlichen Unternehmen auf Grundlage verschiedener White

Papers umzugestalten, zeigte sich die Regierung skeptisch gegenüber weiteren

Reformen der öffentlichen Wirtschaft; die Reformvorschläge des Central Policy

Review Staff von 1981 fielen daher auf keinen fruchtbaren politischen Boden.

Die konservative Partei setzte stattdessen auf Privatisierungen.

Zur Vorbereitung und Implementierung der Wirtschafts- und Privati-
sierungspolitik schuf die Premierministerin einen Wirtschaftausschuss, dem sie
selbst vorsaß, sowie einen vorgeschalteten Kabinettsausschuss economic dispo-
sals unter Vorsitz des Schatzkanzlers Howe. Er war mit Vertretern des liberalen

Flügels der Partei besetzt, sollte somit für eine größere Kohäsion der Konserva-
tiven in der Frage der öffentlichen Wirtschaft sorgen und den Beschluss und die

Umsetzung der Privatisierungspolitik erleichtern. Hintergrund war eine ur-
sprünglich wenig zentralisierte Entscheidungsstruktur – nicht der Schatzminis-
ter, sondern die jeweiligen Fachressorts waren für die Privatisierungen zustän-
dig gewesen.

Die Verantwortung für das Privatisierungsprogramms trug der Financial

Secretary to the Treasury, Nigel Lawson. Wie die Führung der öffentlichen Un-
ternehmen lag ihre Privatisierung grundsätzlich in der Zuständigkeit der jeweili-
gen Minister, wohingegen das Schatzministerium die Privatisierungspolitik
koordinierte und die allgemeine Verantwortlichkeit innehatte157.

Im Gegensatz zu den Regierungen Kontinentaleuropas, die in ihrem Han-
deln durch das Verfassungs- und Verwaltungsrecht eingeschränkt waren, genoss
das britische Kabinett bei den Unternehmensveräußerungen einen hohen Grad
an Diskretionalität158. Prozedural waren, abhängig von der Natur der Staatsun-
ternehmen, zwei Unterscheidungen zu machen: Bei Unternehmen, die auf einem

Parliamentary Act beruhten, war für die Privatisierung ein Gesetz erforderlich.

Dieser Rechtsakt hob das entsprechende Verstaatlichungsgesetz auf, wandelte
das Unternehmen um, legte die Restrukturierung des Unternehmens fest und
regelte gegebenenfalls die Regulierung des Unternehmens- oder Wirtschaftssek-

156 Vgl. Fröhlich et al. 1990: 136.

157 Vgl. HMT 1996: 34.

158 Vgl. Ital 1995: 57 f.

Großbritannien

69
tors159. Hatte das Unternehmen hingegen keine spezifische Rechtsgrundlage,
war mithin für die Privatisierung kein änderndes Gesetz notwendig.

Der Beschluss und die Implementierung der Privatisierungspolitik wurde
dabei durch ein Kernelement der Wirtschaftspolitik erleichtert: die Verrechtlich-
ung der bis dahin gesetzlich weitgehend ungeregelten Arbeitsbeziehungen, des

Voluntarismus; die Gewerkschaftsgesetzgebung hob unter anderem die Zwangs-
mitgliedschaft in Arbeitnehmervertretungen auf, demokratisierte die innerge-
werkschaftliche Willensbildung und regelte die Zulässigkeit von Arbeitsnieder-
legungen160. Diese Politik entschärfte das für die Privatisierungsfrage gewichti-
ge Destruktionspotenzial der Gewerkschaften, das sich im Falle der wirtschafts-
politischen Wende der Regierung Heath und im winter of discontent offenbart
hatte.

Gleichwohl gewann das Privatisierungsprogramm der Konservativen in der
ersten Legislaturperiode nur moderat an Fahrt. Dafür gab es mehrere Ursachen:

Erstens wurde die Privatisierungspolitik durch die begrenzte Kohäsion der

Conservative Party, der Unterhausfraktion und des Kabinetts in ihrem Umfang
eingeschränkt161. Insbesondere in ihrem ersten Kabinett hatte die Premierminis-
terin versucht, alle Faktionen der konservativen Partei politisch einzubinden.

Die Beziehung zwischen Staat und öffentlichen Unternehmen war neben der

Konsolidierungspolitik, der Wettbewerbspolitik und den öffentlichen Investitio-
nen ein Hauptkonfliktpunkt unter den Konservativen162.

Zweitens entwickelte sich die wirtschaftspolitische Bedeutung der Privati-
sierungspolitik erst im Laufe der Zeit; die Privatisierungspolitik wurde von der
konservativen Partei erst im Nachhinein zum Schlüsselelement der Regierungs-
politik stilisiert163. Mit dem Verfehlen geldpolitischer Ziele gewann im Rahmen
der mittelfristigen Finanzplanung die versprochene Reduktion der öffentlichen

Verschuldung (PSBR) an Bedeutung. Wie der Parteitag der konservativen Partei
im Oktober 1981 zeigte, übte nicht bloß der wet caucus Druck auf die Regie-
rungspolitik aus, sondern auch die Parteirechte, die das Versagen der Geldmen-
gensteuerung und der angebotsorientierten Wirtschaftspolitik kritisierte164. Die

Privatisierungspolitik, die ein restriktives Erscheinungsbildung mit expansiver

Wirkung verband, konnte dazu beitragen, wenigstens die konsolidierungspoliti-

159 Vg. HMT 1996: 33.

160 Vgl. Ital 1995: 121; Sarkowsky 1992: 181 ff.

161 Nach Norton unterstützten nicht mehr als 20 % der Fraktionsmitglieder die Privatisierungen (vgl.

Norton 1990: 51 f.).

162 Vgl. The Economist, 22.8.1981: 13.

163 Vgl. Abromeit 1986: 274.

164 Vgl. The Economist, 17.10.1981: 15.

70

Großbritannien
schen Ziele der mittelfristigen Finanzplanung zu erreichen165. Sie bot damit
einen Ausweg aus dieser politischen Lage.

Drittens erschwerten die Rezession und die dadurch verursachte Ertrags-
schwäche der öffentlichen Unternehmen die Umsetzung des Privatisierungspro-
gramms. Die ersten Operationen waren am Markt mit Schwierigkeiten verbun-
den166, weswegen die Konservativen bei künftigen Veräußerungen großen Wert
darauf legten, eine ausreichende Nachfrage sicher zu stellen. Dazu sicherte sie
die Privatisierung durch so genannte underwriter ab167.

Die erste Phase der Privatisierungspolitik von 1979 bis 1983 konzentrierte
sich auf profitable Industrieunternehmen, die auf Wettbewerbsmärkten agierten.

Grund für diese Sequenzierung war ihre geringere Politisierung und die unkom-
plizierte Umsetzung. Im Bankenwesen spielte öffentliches Eigentum in Großbri-
tannien keine Rolle168. Bei den öffentlichen Monopolisten beschränkten sich die

Konservativen zunächst auf strukturelle Reformen, während sie die Eigentums-
verhältnisse unangetastet ließen.

Die konservative Regierung war prinzipiell bestrebt, Unternehmen bei aus-
reichender Nachfrage vollständig zu privatisieren169. Das Kabinett fürchtete, ge-
mischtwirtschaftliche Unternehmen seien schwieriger zu führen und der Kapi-
talmarkt nähme sie schlechter an170. Außerdem machten komplette Unterneh-
mensveräußerungen die Reversibilität der Privatisierungspolitik unwahrschein-
licher, sicherten somit die Nachhaltigkeit konservativer Regierungspolitik. Um
privatisierte Unternehmen vor feindlichen, ausländischen Übernahmen171 – so
genannten hostile takeovers – zu schützen und das Mitspracherecht der Regie-
rung bei strategischen Unternehmensentscheidungen sicherzustellen, griff das

Kabinett auf das Instrument der golden share oder special share zurück, das der

Regierung in den Unternehmenssatzungen Sonderrechte verbriefte. Auf die

Praxis der goldenen Aktie rekurrierten die britischen Regierungen in der Privati-
sierungspolitik extensiv – im Zuge von policy-learning diffundierte diese Poli-

165 Die Privatisierungserlöse wurden als negative Ausgaben verbucht – das Public Sector Financial Deficit war daher weit weniger gefallen als das Public Sector Borrowing Requirement. Zudem hatte die Privatisierung wegen verbundener Vermögenseffekte eine stimulierende Wirkung auf die Wirtschaft.

166 Vgl. The Economist, 19.4.1980: 52.

167 Diese garantierten, wiederum abgesichert durch subunderwriter, die Abnahme der Unternehmensanteile, waren also gleichsam eine „Versicherung“ im Privatisierungsprozess.

168 Vgl. Ruozi und Anderloni 1999: 4.

169 Vgl. HMT 1996: 36.

170 Vgl. Ital 1995: 129.

171 Die Zielrichtung gegen ausländische Unternehmen konzedierte Nigel Lawson (vgl. Jenkins 1996: 37).

Großbritannien

71
tikinnovation auch international, beispielsweise nach Frankreich und Italien172,
aber auch nach Portugal, Spanien, Belgien und die Niederlande.

Allerdings führten Bedenken zur Absorptionsfähigkeit des Marktes fallwei-
se zu Teilprivatisierungen, beispielsweise von British Petroleum ebenso wie von

British Aerospace. Bereits im Jahr der Regierungsübernahme privatisierte die
konservative Regierung partiell das Ölunternehmen British Petroleum, das be-
reits die von der Labour Party geführte Regierung im Rahmen ihrer Konsolidie-
rungspolitik teilweise veräußert hatte. Das Unternehmen musste rechtlich nicht
mehr umgewandelt werden, die Operation war mithin technisch unkompliziert.

In den Beginn der Privatisierungssequenz eingeschlossen waren weitere Indust-
rieunternehmen; darüber hinaus restrukturierten die Konservativen 1981 das

National Enterprise Board, die an dem italienischen IRI orientierten Staatshol-
ding, in Form der British Technology Group.

Die Privatisierungspolitik erfasste nicht bloß die staatlichen Unternehmen,
sie betraf auch die Kommunen. Die Tories beschlossen 1980 mit dem Housing

Act die Privatisierung staatlicher Wohnungen und Häuser im Rahmen der Right-
to-buy-Programme, die zusätzliche Haushaltseinnahmen bescheren und durch
eine steigende Eigentümerquote zur Entwicklung einer property-owning democ-
racy in Großbritannien beitragen sollte – ein Begriff der sich ursprünglich auf
die Hauseigentumspolitik der 1950er Jahre bezog. Zusammen mit der insbeson-
dere ab 1984 praktizierten breiten Streuung von Unternehmensanteilen in der

Bevölkerung zielte diese Strategie darauf, die sozioökonomische Struktur des

Landes zugunsten der Conservative Party zu verändern. Zumindest vorüberge-
hend zog die konservative Partei aus den Privatisierungen staatlicher Immobi-
lien und Unternehmen elektoralen Nutzen173.

Darüber hinaus beschnitten die Konservativen schrittweise gesetzlich die

Kompetenzen der Kommunen und stärkten auf der Ebene der Gemeinden das

Marktprinzip, insbesondere durch funktionale Privatisierung, da ihrer Meinung
nach die Kommunen von Gewerkschaftseinfluss, Parteilichkeit und Ineffizienz
geprägt waren, denen mit einer Politik der demunicipalisation zu begegnen
war174.

Die Entstaatlichungspolitik der konservativen Partei beinhaltete auch Struk-
turreformen der monopolistisch organisierten Netzwerkindustrien: Nachdem
bereits die Labour-Regierung 1975 eine Kommission mit dem Ziel eingesetzt
hatte, die interne Struktur und den institutionellen Rahmen des 1969 reformier-
ten Postwesens zu untersuchen, griff die Conservative Party auf die Reformvor-

172 Vgl. Kapitel 5 und 7.

173 Möglicherweise ist das ein temporärer Effekt (vgl. Studlar et al. 1990: 1077).

174 Murie 1994: 106. Neben dem Local Government Land and Planning Act 1980 verabschiedeten die Konservativen 1982 den Local Government Finance Act und 1984 den Rates Act.

72

Großbritannien
schläge zurück: eine Dezentralisierung des Post Office und seine Auftrennung
in zwei Unternehmenseinheiten, für den Postdienst und für die Telekommunika-
tion175. Hintergrund waren die Verschlechterung der finanziellen Situation des

Unternehmens – unter anderem aufgrund seiner Instrumentalisierung für die

Inflationsbekämpfung – sowie die Divergenz von Postdiensten und Telekom-
munikation. Der Gesetzgeber verabschiedete 1981 die im internationalen Ver-
gleich weit reichende Post- und Telekommunikationsreform. Sie trennte Post-
dienst und Telekommunikationswesen, errichtete die British Telecom in Vorstu-
fe zur materiellen Privatisierung als eine public corporation und führte begrenz-
ten Wettbewerb im Ausrüstungsbereich und bei Mehrwertdiensten ein – der

Widerstand gegen die Gesetzgebung von Seiten der Labour Party und den Ge-
werkschaften blieb begrenzt176.

Mit
dem

Oil and Gas (Enterprise) Act liberalisierten die Konservativen

1982 ansatzweise die Gaswirtschaft, im Jahr darauf schloss sich auf der Grund-
lage des Energy Act eine begrenzte Öffnung des Elektrizitätsmarkts an. Darüber
hinaus reformierten die Konservativen das Eisenbahnwesen, nachdem sie bereits

1981 mit dem Transportgesetz den Weg für mittelbare Privatisierungen bei

British Rail geebnet hatten. Im Rahmen einer Organisationsreform wurde Bri-
tish Rail 1982 in fünf Geschäftsbereiche aufgegliedert, zudem ein Restrukturie-
rungsprogramm implementiert. Der Water Act von 1983 kommerzialisierte
schließlich die Wasserwirtschaft und bereitete die regionalen Wasserunterneh-
men damit auf eine Privatisierung vor177.

Durch das Verfehlen der geldpolitischen Ziele, welche die Regierung in der
mittelfristigen Finanzplanung projiziert hatte, wurde die öffentliche Verschul-
dung ab 1982 zur zentralen Messlatte der wirtschaftspolitischen Glaubwürdig-
keit der Regierung. Die finanzpolitische Zielsetzung der Privatisierungspolitik
wurde dadurch in der Folgezeit aufgewertet. Die Veräußerungen waren für die

Regierung der einzig gangbare Weg, die Konsolidierungsziele zu erreichen, da
neben der Verschuldung aufgrund programmatischer wie wahltaktischer Über-
legungen das Instrument der Steuerpolitik ausgeschlossen, der Pfad der Ausga-
benkürzungen wahltaktisch und vor dem Hintergrund der zunächst rezessiven

Wirtschaftsentwicklung wenig verlockend war.

Die Wirtschafts- und Privatisierungspolitik sowie der Regierungsstil der

Conservative Party führten zu einer Polarisierung des britischen Parteiensystems
und zu einem starken Parteienwettbewerb in der Frage der öffentlichen Wirt-
schaft. Die Privatisierungspolitik der Konservativen stieß aus mehrerlei Grün-
den auf Kritik: Erstens wurde der wenig konsensuale Ansatz der Regierung bei

175 Vgl. Hulsink 1999: 129.

176 Vgl. Financial Times, 7.8.1981: 3.

177 Vgl. Richardson et al. 1992: 160.

Großbritannien

73
den Privatisierungen kritisiert, im Zuge dessen die Regierung teilweise selbst
das Management staatlicher Unternehmen nicht in Privatisierungsentscheidun-
gen einband. Den zweiten Punkt, den die Opposition angriff, war die Unterbe-
wertung von Unternehmen bei den Veräußerungen über die Börse. Das so ge-
nannte underpricing wurde vom National Audit Office und dem parlamentari-
schen Public Accounts Committee – den einzigen institutionellen Gegengewich-
ten in der Privatisierungspolitik – bestätigt178. Nach den Kapitalmarktgängen
kam es häufig zu starken kurzfristigen Kurssteigerungen. Die Entscheidung des
konservativen Kabinetts, Unternehmen trotz fiskalischer Zielsetzungen unter

Wert zu verkaufen, rührte zum einen aus dem Bestreben, das Privatisierungs-
programm „am Laufen zu halten“; eine gescheiterte Veräußerung hätte den

Privatisierungsprozess beeinträchtigt. Zum anderen stand den politischen Kos-
ten, die im Zuge der verbilligten Ausgabe von Staatsvermögen entstanden, der
politische Nutzen entgegen, den sich die Regierung durch die wirtschaftsstimu-
lierende Wirkung und insbesondere die Wähler versprach, die als Aktionäre am

Vermögenseffekt partizipierten. Eine Rolle spielten möglicherweise auch die
suboptimale Festpreisofferte und Interessenkonflikte bei Konsortialbanken.

Die Labour Party reagierte auf die neokonservative Wende in der Wirt-
schaftpolitik zunächst mit einer Radikalisierung ihrer Programmatik, wodurch
sich die Kongruenz der beiden großen Parteien weiter reduzierte. Unter ihrem

Parteiführer Foot setzte sie sich für die so genannte Alternative Economic Stra-
tegy ein179 – die sich ähnlich dem französischen „Keynesianismus in einem

Lande“180 – für eine wirtschaftliche Abschottung Großbritanniens, eine keynesi-
anische Globalsteuerung, eine prononcierte Wirtschaftsplanung und damit den

Austritt des Landes aus der Europäischen Gemeinschaft aussprach. Für die Poli-
tik des Staates gegenüber seinen Unternehmen bedeutete das Konzept eine

Kehrtwende, unter anderem durch die geplante entschädigungslose Renationali-
sierung privatisierter Unternehmen. Die Wahlen zum Unterhaus 1983 waren vor
diesem Hintergrund durch einen starken Parteienwettbewerb in der Wirtschafts-
politik gekennzeichnet.

Die von der Parteispitze betriebene Radikalisierung der Programmatik vor
allem in der Wirtschafts-, aber auch in der Außen- und Verteidigungspolitik
verminderte jedoch die Geschlossenheit der Labour Party und veranlasste eine
gemäßigte Faktion der Partei zum Parteiaustritt und zur Gründung der Social

Democratic Party (SDP). Die SDP lehnte Privatisierungen wie Nationalisierun-
gen ab und sprach sich ebenso wie die Liberals für die Beibehaltung des Status

178 Siehe House of Commons, Public Accounts Committee, 61st report: Getting value for money in privatisations.

179 Vgl. Sarkowsky 1992: 100.

180 „A sort of British socialism in one country“ (Driver und Martell 1998: 39).

74

Großbritannien
quo der öffentlichen Wirtschaft aus. Ihre Position in der Eigentumsfrage, ihr
winset, befand sich damit im Wesentlichen zwischen demjenigen der Conserva-
tive und der Labour Party.

Die Gewerkschaften wiederum befanden sich politisch in der Defensive und
waren nur begrenzt geschlossen181. Die Gewerkschafts- und Arbeitsgesetzge-
bung der konservativen Regierung und das politische Klima, das aus früheren

Streiks herrührte, verminderten ihr privatisierungsrelevantes Destruktionspoten-
zial. Denselben Effekt hatte die Delegitimierung der Staatsunternehmen. Wider-
standsaktionen der Gewerkschaften gegen die Privatisierungen, die Einzelge-
werkschaften auf betrieblicher Ebene durchführten, waren vergeblich. Darüber
hinaus litten die Gewerkschaften in der Privatisierungsfrage an einem program-
matischen Defizit. Vor den Unterhauswahlen von 1983 setzten die Labour Party
und der TUC eine Arbeitsgruppe zu Privatisierungen ein, die sich in der Folge
programmatisch auf die Renationalisierung der privatisierten Unternehmen
einigte, wobei Entschädigungen gezahlt, nicht aber Spekulationsgewinne kom-
pensiert werden sollten182.

5.1.4

Zwischenfazit

Nach 1979 vollzogen die Konservativen in vielen Bereichen der Wirtschaftspo-
litik eine Wende. Dies betraf auch die Politik des Staates gegenüber den öffent-
lichen Unternehmen. Die erste Phase der Privatisierungspolitik von 1979 bis

1984 verlief zunächst moderat, wofür maßgeblich die begrenzte Kohäsion der

Conservative Party ursächlich war. Die Regierung veräußerte Staatsunterneh-
men, die auf kompetitiven Märkten agierten; Netzwerkindustrien blieben hinge-
gen ausgenommen, lediglich der Marktzugang wurde graduell geöffnet.

Die Entstaatlichungspolitik der konservativen Partei war von mehreren

Zielsetzungen getragen: Die Regierung strebte den Rückzug des Staates und im

Gegenzug die Stärkung des Marktprinzips an. Eine weitere Perspektive der

Regierungspolitik war die Schwächung der Gewerkschaften und der Labour

Party; diese Motivation trug zum starken Parteienwettbewerb in der Privatisie-
rungsfrage bei. Der finanzpolitische Aspekt gewann im Rahmen der mittelfristi-
gen Finanzplanung mit dem Verfehlen geldpolitischer Ziele an Bedeutung. Zum

Schlüsselelement der konservativen Regierungspolitik wurden die Privatisie-
rungen erst im Nachhinein stilisiert.

181 Vgl. Busch 1989: 99.

182 Vgl Ital 1995: 123.

Großbritannien

75

5.2 Vom Griff nach den Sternen zum Niedergang: Privatisierungspolitik

(1984-1990)

Die Wiederwahl der Konservativen bei den Unterhauswahlen im Juni 1983 vor
dem Hintergrund des siegreichen Falklandkriegs sicherte die Konstanz in der

Vetospielerkonfiguration und verhinderte die Revision der Privatisierungspolitik
durch die Labour Party. Die Persistenz des parteilichen Vetospielers führte zur

Fortsetzung der Entstaatlichungspolitik.

5.2.1

Vetospielerkonfiguration

Der Sieg der konservativen Partei hatte über die Verhinderung eines Renationa-
lisierungsprogramms hinaus Bedeutung für die Vetospielerkonfiguration und
damit die materielle Politik:

Zum einen errang die Conservative Party eine deutliche Mehrheit im House
of Commons, wodurch grundsätzlich der Erfolg von Hinterbänkler-Revolten
erschwert wurde. Zum anderen verschoben sich im Zuge der Wahl und der an-
schließenden Kabinettsbildung zwischen den Faktionen der Regierungspartei
die Machtverhältnisse. Die Regierungschefin Margaret Thatcher festigte ihre
innerparteiliche Position durch den Wahlerfolg. Während die Premierministerin
und mit ihr die liberals gestärkt wurden, fanden sich die collectivists in der

Partei, die sich vor allem in der Faktion Tory Reform Group organisierten, ins-
besondere nach der Kabinettsbildung geschwächt wieder183. Die Kohäsion der
konservativen Partei im Privatisierungsissue nahm mithin zu. Dieselbe Wirkung
hatte die Entmachtung des Kabinetts unter der erstarkten Premierministerin184.

Die Zielsetzungen der Privatisierungspolitik verschoben sich ab 1984: Mit
der breiten Streuung von Unternehmensanteilen in der Bevölkerung wertete die
konservative Partei das Motiv der capital-owning society ebenso auf wie die
langfristige parteipolitische Zielsetzung der Entstaatlichungspolitik185.

Während der zweiten Phase der Privatisierungspolitik belebte sich darüber
hinaus die gesamtwirtschaftliche Entwicklung Großbritanniens; das freundliche

183 Vgl. Ital 1995: 175.

184 Diese Entwicklung lässt sich an der sinkenden Zahl an Kabinettsausschüssen, -vorlagen und -
sitzungen festmachen. Die Premierministerin präjudizierte Entscheidungen durch Verlautbarungen und bilaterale Gespräche (vgl. Saalfeld 1990: 47).

185 Eine Umfrage des Meinungsforschungsinstituts MORI ergab etwa, dass 53 % der Personen, die mit BT ihre erste Aktie erwarben, die Conservative Party wählten, die Labour Party 14 % und die Alliance 31 % (vgl. The Economist, 16.09.1989: 16).

76

Großbritannien
wirtschaftliche Klima dauerte bis 1989 an. Die ökonomischen Rahmenbedin-
gungen für die Umsetzung des Privatisierungsprogramms verbesserten sich
somit. Zudem war der politische Aktionsradius der Arbeitnehmervertretungen
durch die Gewerkschaftspolitik, welche die Konservativen in den vergangenen
vier Jahren verfolgt hatten, beschnitten. Zusammen mit der Belebung der wirt-
schaftlichen Lage schufen diese politischen Entwicklungen die Voraussetzungen
für ein beschleunigtes und ausgeweitetes Privatisierungsprogramm.

5.2.2

Privatisierungspolitik

Die Grundkoordinaten ihrer Wirtschafts- und Finanzpolitik behielt die Regie-
rung nach der ersten Legislaturperiode bei; sie schrieb 1984 ihre mittelfristige

Finanzplanung fort, deren Bedeutung allerdings abnahm, nachdem das Kabinett
in der ersten Amtszeit Korrekturen in der Geld- und Finanzpolitik vollzogen und
an politischer Glaubwürdigkeit gewonnen hatte. In der Steuerpolitik planten die

Konservativen für die folgenden zehn Jahre Entlastungen bei der Einkommen-
und der Körperschaftssteuer186. Vor dem Hintergrund der verbesserten makro-
ökonomischen Eckdaten senkten die Konservativen bereits 1984 die Körper-
schaftssteuer; die Steuersenkungspolitik der konservativen Partei wurde auch
durch Privatisierungseinnahmen ermöglicht187 – die Regierung verfolgte mit der

Privatisierungspolitik somit auch eine Strategie des credit claiming.

In der zweiten Privatisierungsphase beschleunigte das konservative Kabi-
nett wie angekündigt sein Privatisierungsprogramm und weitete es auf die ehe-
maligen Monopolisten aus. Zudem reduzierten die Konservativen vor dem Hin-
tergrund ihrer Konsolidierungspolitik schrittweise die Zuweisungen aus dem

Haushalt an die verstaatlichte Industrie188. Hintergrund waren eine deutliche

Parlamentsmehrheit, eine erhöhte inhaltliche Geschlossenheit der Conservative

Party in der Privatisierungsfrage und ein starker Parteienwettbewerb in der Pri-
vatisierungspolitik. Darüber hinaus war, wie der erfolglose einjährige Bergar-
beiterstreik (1984-1985) verdeutlichte, das Destruktionspotenzial der Gewerk-
schaften durch die Arbeits- und Gewerkschaftsgesetzgebung der Konservativen
vermindert.

186 Siehe das auf zehn Jahre angelegte Green Paper von 1984 (vgl. Sarkowsky 1992: 152).

187 Vgl. Young 1986: 236.

188 Die Zuschüsse sanken von rund 3,8 Milliarden Pfund 1984, über 2,2 Milliarden in 1985, 0,5

Milliarden in 1986, 67 Mio. in 1987 auf rund 27 Mio. Pfund im Jahr 1988 (vgl. Guski 1988: 16 f.).

Großbritannien

77

Der frühe Einbezug der Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge in die

Privatisierungssequenz wurde durch drei Faktoren erleichtert: Erstens wurde der

Privatisierungsprozess – im Gegensatz zu anderen OECD-Staaten – nicht durch
eine höhere Vetospielerdichte erschwert; einfachgesetzliche Regelungen reich-
ten aus, Verfassungsänderungen waren nicht vorzunehmen. Zweitens gehörten
die Beschäftigten nicht dem civil service an, wodurch Schwierigkeiten bei der

Unternehmensumwandlung entfielen. Drittens hatte, wie bereits erwähnt, die

Arbeits- und Gewerkschaftsgesetzgebung der Konservativen das gewerkschaft-
liche Destruktionspotenzial, das den wahlpolitischen Zielen (vote-seeking) der

Conservative Party hätte schaden können, reduziert189.

Die partielle Veräußerung des Telekommunikationsunternehmens British

Telecom (BT) im Jahr 1984 läutete die zweite Privatisierungsphase ein. Das

Telekommunikationsgesetz von 1984, das die Konservativen trotz Widerstand
im Unter-, aber auch im Oberhaus verabschiedeten 190 , schuf die rechtliche

Grundlage für die Privatisierung des Telekommunikationsunternehmens BT, das
im Rahmen der Post- und Telekommunikationsreform von 1981 entstanden war.

Diese erneute Telekommunikationsreform war zunächst unpopulär und die Ver-
äußerung wurde angesichts des großen Emissionsvolumens skeptisch beurteilt.

Das Projekt stieß zudem auf den Widerstand der Labour Party und der Post

Office Engineering Union, der im Oktober 1983 in einen Streik mündete191, die

Telekommunikationsreform letztlich aber nicht verhinderte. Kennzeichnend für
die von der Regierung initiierten Gesetzgebung in der Telekommunikation war,
neben der nachrangigen Rolle wissenschaftlicher Expertise, ein wenig inklusi-
ves Vorgehen, da die Konservativen schrittweise Gewerkschaften und Hersteller
aus den Beratungs- und Entscheidungsprozessen ausschlossen192.

Der Gesetzgeber entschied sich entgegen dem US-amerikanischen Modell
für die Option der integrierten Privatisierung, nach welcher der ehemalige Mo-
nopolist nicht aufgespaltet wurde. Dafür waren die Regierung, die beratenden

Banken und das Unternehmensmanagement eingetreten. Bei dieser Vernachläs-
sigung des Wettbewerbgedankens, an dem sich die konservative Partei erklär-
termaßen messen lassen wollte193, spielte die finanzpolitische Zielsetzung der

Regierung eine Rolle194.

189 Vgl. Boehl, 1989.

190 Vgl. Financial Times, 13.2.1984: 8; Financial Times, 28.3.1984: 15.

191 Vgl. The Economist, 15.10.1983: 35.

192 Vgl. Grande 1989: 181.

193 „The long-term success of the privatisation programme will stand and fall by the extent to which it maximises competition. If competition cannot be achieved, an historic opportunity will have been lost" (Moore 1983: 91 f.).

194 Die erwartete, diskontierte Monopolistenrente erhöht den Unternehmenswert und damit den Verkaufspreis.

78

Großbritannien

Kernstück der Telekommunikationsreform war die Teilprivatisierung von BT,
die – in Belegschaft und Bevölkerung breit gestreut – knapp 4 Milliarden Pfund
erlöste. Dazu bediente sich die Regierung mehrer Vergünstigungen wie Gratis-
aktien, Kursabschläge, Bonusaktien, Limitierungen, Bevorzugung von Beleg-
schaftsangehörigen und zinslose Darlehen im Rahmen des so genannten partly
paid; dieses fand durch horizontales policy-learning internationale Nachah-
mung, beispielsweise unter den bürgerlichen Parteien in Frankreich. Ein weite-
res Reformelement war die Schaffung einer sektorspezifischen Regulierungsbe-
hörde mit dem Office of Telecommunications (OFTEL). Neuartig war auch die

Regulierungsmethode, bei der der britische Gesetzgeber vom amerikanischen

Modell abwich195. Diese institutionellen Politikinnovationen diffundierten im

Rahmen von policy-learning national wie international. Die Erhaltung der Or-
ganisationseinheit in Verbindung mit der begrenzten Liberalisierung des Tele-
kommunikationssektors – 1985 bis 1991 herrschte in den meisten Bereichen ein
asymmetrisches Duopol – war neben dem starken kurzfristigen Kursanstieg ein

Hauptkritikpunkt.

Mit der Privatisierung von BT kulminierte die Privatisierungspolitik der

Konservativen. Zugleich leitete sie eine neue Phase der Privatisierungspolitik
ein: Erstens veränderte sich die Sequenzierung der Privatisierungspolitik; das

Programm stieß durch die Operation in die Netzwerkindustrien vor. Nach der
ersten Phase, in welcher der Fokus auf Industrieunternehmen gelegen hatte,
tastete die konservative Regierung mit British Telecom erstmals die Eigentums-
verhältnisse eines (ehemaligen) Monopolisten an. Der Veräußerungserfolg fes-
tigte die modifizierte Sequenzierung der folgenden Privatisierungspolitik, die
sich in der zweiten Phase systematisch auf die ehemaligen Monopolisten aus-
dehnte. Eine Rolle spielte hierbei auch die Absorptionsfähigkeit, die der Kapi-
talmarkt unter Beweis gestellt hatte.

Zweitens schlug die Regierung mit der Veräußerungsmethode ein neues

Kapitel in der britischen Privatisierungsgeschichte auf. Die Konservativen streu-
ten die Unternehmensanteile an den Kapitalmärkten unter Privatinvestoren,
wofür sie zahlreiche Instrumente einsetzten. Die große Nachfrage von Seiten der

Privatinvestoren sowie die positive Resonanz in der Öffentlichkeit unterstrichen
den Erfolg der Operation. Die Zielsetzung der capital-owning society wurde in

195 Im Gegensatz zur so genannten rate-of-return-Regulierung, bei welcher der Regulierer eine maximale Rendite vorschreibt und die deswegen bei den betroffenen Unternehmen die Anreize zur Effizienzsteigerung begrenzt, orientiert sich die price-cap-Regulierung oder „RPI – x“-Regulierung bei der Preisvorgabe an einem allgemeinen Preisindex (RPI), von welchem ein Effizienzfortschritt (x) abgezogen wird.

Großbritannien

79
der Privatisierungspolitik in der Folgezeit gestärkt. Dadurch erlangte sie eine
zunehmende politische Relevanz im Elektorat wie zwischen den Parteien196.

Drittens fungierte die Privatisierung des Telekommunikationsunternehmens
als Modell für die Privatisierung anderer Netzwerkindustrien. Neben der integ-
rierten Privatisierung sind die breite Streuung der Aktien, die Schaffung einer
sektorspezifischen Regulierungsbehörde (siehe Tabelle 5.1) und die Regulie-
rungsmethode zu nennen.

Sektorspezifische Regulierungsbehörde

Regulierter Wirtschaftsbereich

OFTEL Telekommunikation

OFGAS Gaswirtschaft

OFFER Elektrizitätswirtschaft

OFWAT Wasserwirtschaft

Quelle: eigene Zusammenstellung

Tab. 5.1: Errichtete sektorspezifische Regulierungsbehörden

In der zweiten Privatisierungsphase verlagerte sich zugleich die Zielsetzung des

Entstaatlichungsprogramms. Bei den konfliktiv und exklusiv vorbereiteten und
beschlossenen Veräußerungen stärkte die Regierung das Ziel der Kapitalmarkt-
kräftigung und streute die Unternehmensanteile breit. Um trotz der grundsätz-
lich angestrebten vollständigen Privatisierungen einen potenziellen Regierungs-
einfluss auf die Unternehmen sicherzustellen, griff das Kabinett weiterhin ex-
tensiv auf das Instrument der meist unbefristet gültigen golden share zurück

(vergleiche Tabelle 5.2). Den Wettbewerbsissue stellte die Regierung bei den

Privatisierungen dagegen teilweise hinten an.

Unternehmen

Auslaufen der Sonderrechte

Cable & Wireless

Nicht terminiert

Sealink Nicht
terminiert

British Telecom

Nicht terminiert

British Aerospace

Nicht terminiert

British Gas

Nicht terminiert

Rolls-Royce Nicht
terminiert

British Airports Authority

Nicht terminiert

British Steel

31.12.1993

Water Companies

31.12.1994

Regional Electricity Companies

31.12.1995

National Grid Company

Nicht terminiert

196 Eine Umfrage des MORI zum Wahlverhalten von Bürgern, die BT-Aktien erwarben, deutete auf einen politischen Nutzen für die Conservative Party hin (vgl. Ital 1995: 115).

80

Großbritannien

National Power

Nicht terminiert

Powergen Nicht
terminiert

Sottish Power

Nicht terminiert

Sottish Hydro-Electricity

Nicht terminiert

British Technology Group

Nicht terminiert

Quelle: H. M. Treasury 1992: 37 f.

Tab. 5.2: Goldene Aktien in Großbritannien

Im Jahre 1985 vollendete die Regierung die Veräußerung von British Aerospace

(BA), die sie partiell bereits 1981 implementiert hatte. Indessen nahm sie ihr

Vorhaben, die Elektrizitäts- und Gaswirtschaft sowie das Post Office durch
negative Finanzzuweisungen zu fiskalpolitischen Zwecken zu instrumentalisie-
ren197, auch angesichts der verfassungsrechtlichen Problematik zurück. Ohne

Auswirkungen auf die Regierungspraxis blieb die abermalige Opposition der
geschwächten Tory Reform Group: In Person des ehemaligen Premierministers

Harold Macmillan kritisierte sie die Wirtschafts- und Privatisierungspolitik des

Kabinetts scharf und forderte einen konsensualen wirtschaftspolitischen Ansatz
und das Festhalten am Status quo der öffentlichen Wirtschaft198. Ein weiterer

Konfliktpunkt war der Umfang der Infrastrukturinvestitionen199.

Das nächste große Privatisierungsvorhaben beschlossen und implementier-
ten die Konservativen 1986 in der Gaswirtschaft. Obgleich der Gasmarkt 1982
gesetzlich lediglich begrenzt liberalisiert worden war, entschied sich die konservative Parlamentsmehrheit nach dem Vorbild von BT für eine vertikal integrier-
te Privatisierung des Unternehmens British Gas. Auch bei der Schaffung der
sektorspezifischen Regulierungsbehörde Office of Gas Supply (OFGAS) war die

Telekommunikationsreform von 1984 Referenzpunkt. Die Konservativen ent-
schieden, British Gas als integriertes Monopol zu veräußern, da sie die Privati-
sierung der Finanzplanung entsprechend noch vor den Unterhauswahlen reali-
sieren und die Erlöse maximieren wollten.

Mit der Emission der breit gestreuten Unternehmensanteile erzielte die

Regierung Thatcher Privatisierungserlöse von rund 5,4 Milliarden britischer

Pfund. Aufgrund der integrierten Privatisierung und der begrenzten Liberalisie-
rung der Gaswirtschaft kam es in den folgenden Jahren zu mehreren wettbe-

197 Die White Papers on public spending 1985/1986 sahen negative external financing limits vor (vgl. Jenkins 1996: 29 f.).

198 Bei einer Rede vor der Tory Reform Group und im House of Lords beklagte der ehemalige Premierminister die Privatisierungspolitik der Regierung. „First of all the Georgian silver goes, and then that nice furniture that used to be in the saloon. Then the Canalettos go.” (The Economist, 21.12.1985: 69).

199 Vgl. Financial Times, 26.1.1985: 38.

Großbritannien

81
werbsrechtlichen Problemen200. Die Privatisierungseinnahmen gaben der kon-
servativen Partei haushaltspolitischen Spielraum für Steuersenkungen, die auch
wahlpolitisch motiviert waren.

Vor den Wahlen zum House of Commons verabschiedete der Gesetzgeber
den Housing and Planning Act. Dieser erleichterte die Privatisierungen staatli-
cher Wohnungen und Häuser, die von besonderer elektoraler Bedeutung für die
konservative Partei waren.

Zu Beginn des Wahljahrs implementierten die Konservativen außerdem die

Privatisierung des staatlichen Luftfahrtunternehmens British Airways. Urspr-
ünglich bereits kurz nach der Bildung des Kabinetts im Jahr 1979 vorgeschla-
gen, hatte das Parlament das Unternehmen mit dem Civil Aviation Act im darauf
folgenden Jahr formell privatisiert. Allerdings hatte sich die Veräußerung auf-
grund der notwendigen Restrukturierung, eines Rechtsstreits und der Verhand-
lungen über ein bilaterales Luftverkehrsabkommen zwischen den USA und

Großbritannien verzögert. Kritik löste die steigende Marktkonzentration aus, die
sich im folgenden Jahr aus der Übernahme des sanierungsbedürftigen Konkur-
renten British Caledonian ergab.

Zugleich deutete sich 1987 der Niedergang der Privatisierungspolitik an, als
die Regierung angesichts der im Juni bevorstehenden Unterhauswahlen die
geplante, integrierte Privatisierung der Wasserwirtschaft verschob. Ursächlich
war neben ungeklärten europarechtlichen Fragen hauptsächlich die geringe Pop-
ularität des Vorhabens in der Öffentlichkeit201. Die Verschiebung gefährdete die

Einhaltung der finanzpolitischen Planungsvorgaben. Auch aus diesem Grund
beschloss die Regierung, die weitere Privatisierung von BP im folgenden Jahr
umzusetzen.

Bei den Unterhauswahlen im Juni 1987 spielte die Privatisierungspolitik
erneut eine prominente Rolle im Parteienwettbewerb. Die Labour Party mäßigte
sich zwar in der Renationalisierungsfrage, indem sie die Forderung nach ent-
schädigungsloser Wiederverstaatlichung aus Gründen des vote-seeking fallen
ließ. Sie kündigte die Umwandlung der Aktien von BT und BG in special new
securities202 an und steuerte mit der Substitution nationalisation durch social
ownership semantisch um203. Auf der anderen Seite stellte sie – in Anknüpfung
an die Tradition der IRC und des NEB – die Gründung der Staatsholding British

Enterprise in Aussicht204. Die Inkongruenz der beiden großen Parteien vermin-
derte sich in der Privatisierungsfrage dadurch lediglich geringfügig. Die Liberal 200 Vgl. Holder 2000: 56.

201 Vgl. Richardson et al. 1992: 164.

202 Diese sollten Vorzugsaktien oder Genussrechten entsprechen.

203 Vgl. Ital 1995: 123.

204 Vgl. Ital 1995: 118.

82

Großbritannien

Democrats, die aus einer Fusion der Liberals und der Social Democrats hervor-
gegangen waren, sprachen sich in intermediärer Position für die Beibehaltung
des Status quo bei verbessertem Management und einer Reform des Verhältnis-
ses von Staat und öffentlichen Unternehmen aus. Die Konservativen drängten
im Wahlkampf auf weitere Privatisierungen. Die Führung der Conservative

Party machte sich Unsicherheiten über die Renationalisierungsabsichten der

Labour Party zunutze, indem sie Aktionäre der BT anschrieb und vor den Kon-
sequenzen eines Oppositionserfolgs bei den Wahlen warnte205.

Während
die

Labour Party nach den Unterhauswahlen die 1983 begonnene
allmähliche Anpassung ihrer Programmatik beschleunigte, setzte die konserva-
tive Partei nach ihrem Wahlsieg, der ihr erneut eine deutliche Mehrheit der

Parlamentssitze bescherte, ihr Privatisierungsprogramm fort. Die Sequenzierung
beinhaltete neben ehemals maroden, zwischenzeitlich sanierten Unternehmen
hauptsächlich die ehemaligen Monopolisten.

Der Kursrutsch an den internationalen Kapitalmärkten am 19. Oktober 1987
bedrohte die Fortsetzung der Privatisierungspolitik – eine Chance, welche die

Labour Party aufzugreifen versuchte. Das von der Regierung praktizierte Versi-
cherungssystem der underwriter geriet an seine Grenzen und die Zentralbank
musste stabilisierend eingreifen.

Das Kabinett setzte die Implementierung des Privatisierungsprogramms
fort, nachdem sich der Kapitalmarkt beruhigt hatte. Nach der Privatisierung von

British Airways, welche die Konservativen im Wahljahr 1987 umgesetzt hatten,
verkaufte die Regierung 1988 die Rover Group, die sanierten British Steel und
die National Bus Company.

Ende der 1980er Jahre traten die Schattenseiten der makroökonomischen

Politik der konservativen Partei zutage. Während sich in verschiedenen Berei-
chen wie Infrastruktur, Erziehung und Gesundheit in Folge der Konsolidie-
rungspolitik Investitionsdefizite offenbarten, boomte der private Konsum206. Der

Preisauftrieb musste durch eine restriktive Geldpolitik eingedämmt werden, da
die Inflationsbekämpfung in der Wirtschaftspolitik der konservativen Partei

Priorität genoss. Vor diesem Hintergrund waren die Privatisierungen wirt-
schaftspolitisch bedeutsam: Sie verschafften haushaltspolitischen Handlungs-
spielraum, ohne die Steuerlast zu erhöhen oder den Konsolidierungspfad zu
verlassen.

In diesem wirtschaftspolitischen Kontext initiierte die Regierung Privatisie-
rungen bei den Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge: die Entstaatli-
chung der Wasserwirtschaft, die sie vor der Wahl verschoben hatte, sowie die

205 Vgl. The Economist, 8.11.1985: 32. 1985 gab es danach eine Erklärung der Labour Party, die Versorgungsbetriebe ohne börsenmäßige Entschädigung zu renationalisieren.

206 Vgl. Financial Times, 3.11.1989: 21.

Großbritannien

83

Reform und Veräußerung der staatlichen Elektrizitätswirtschaft. Bei beiden

Vorhaben stießen die Konservativen auf starken politischen Widerstand bei der
parlamentarischen Opposition wie auch der Öffentlichkeit, die sich mit deutli-
cher Mehrheit gegen die Privatisierungspläne der Regierung aussprach207. Da-
von unbeeindruckt verabschiedeten die Konservativen 1989 den Water Act,
welcher der Privatisierung der regionalen Wasserunternehmen den Weg ebnete,
die Dezember 1989 implementiert wurde. Das Gesetz, das trotz anfänglichen

Widerstands des House of Lords verabschiedet wurde208, schuf zudem mehrere

Institutionen. Neben der sektorspezifischen Regulierungsbehörde Office of Wa-
ter Services (OFWAT) waren dies die National River Authority (NRA), mit
deren Hilfe die Regierung umweltpolitischen Bedenken entgegen treten wollte,
sowie die Environmental Agency und das Drinking Water Inspectorate. Im Ge-
gensatz zur allgemeinen Entstaatlichungspolitik, die dem Binnenmarktpro-
gramm zeitlich und materiell voraus schritt, begünstigte die europäische Integra-
tion die Privatisierung der britischen Wasserwirtschaft. Vor dem Hintergrund
einer lang andauernden Investitionsschwäche erforderte die europäische Trink-
wasserrichtlinie umfangreiche Ausgaben in diesem Wirtschaftszweig. Ihr fiska-
lischer Konservatismus veranlasste die Regierung, diese Aufgabe der privaten

Hand zu übertragen. Die notwendigen Investitionen führten in den folgenden

Jahren zu einem Preisanstieg für die Konsumenten, der ihre ablehnende Position
in dieser Frage festigte.

Die Reform der Elektrizitätswirtschaft konzipierte die Conservative Party
nach der Unterhauswahl mit dem White Paper von 1988209. Das Reformgesetz
traf im Gesetzgebungsprozess auf Widerstand: Die Konservativen verabschiede-
ten es trotz Widerstand im Energy Committee des Unterhauses und dreimaliger

Ablehnung durch das Oberhaus210. Der Electricity Act von 1989 schuf die Vor-
aussetzungen für die Restrukturierung und Privatisierung der Elektrizitätsindust-
rie. Die Auftrennung des Monopolisten war eine Reaktion auf die Kritik an der
vorangegangen integrierten Privatisierung von Unternehmen der öffentlichen

Daseinsvorsorge. Dagegen etablierte das Gesetz – ähnlich den anderen Netz-
werkindustrien – mit dem Office of Electricity Regulation (OFFER) wiederum
eine sektorspezifische Regulierungsbehörde, wobei der Wettbewerb schrittweise
ausgeweitet werden sollte. Aufgrund ihrer energie- und gewerkschaftspoliti-
schen Zielsetzung, die Kernenergie weiterhin zu nutzen, trennte die Regierung
die entsprechenden Unternehmen Ende 1989 in Form von Scottish Nuclear und

207 Bei einer Umfrage lehnten mehr als zwei Drittel der Befragten die Privatisierung der Wasser- und Elektrizitätswirtschaft ab (Vgl. The Economist, 9.12.1989: 25).

208 Vgl. The Guardian, 17.11.1989: 3.

209 Vgl. Sturm 1997: 104.

210 Vgl. The Guardian, 17.11.1989: 3.

84

Großbritannien

Nuclear Electric organisatorisch von der konventionellen Energiewirtschaft ab.

Der neue Energieminister Wakeham privatisierte 1990 mit den regionalen Ver-
teilungsgesellschaften einen Teil der nach Erzeugung, Transmission und Vertei-
lung restrukturierten Elektrizitätswirtschaft, bekräftigte entgegen früherer Ab-
sichten jedoch zugleich den Willen der Regierung, die Nuklearenergieunter-
nehmen im öffentlichen Sektor zu behalten.

Die Bilanz der Entstaatlichungspolitik 1990 war einschneidend: bis März

1990 hatten die Konservativen 29 größere Unternehmen und fast 50 % des Be-
stands von 1979 privatisiert. Dabei waren rund 800 000 Arbeitsplätze in den
privaten Sektor überführt worden und rund 27,5 Milliarden britischer Pfund an

Haushaltseinnahmen erzielt worden211. Die Privatisierungserlöse hatten zu der
radikalen Konsolidierungspolitik der konservativen Partei einen wichtigen Bei-
trag geleistet, die ökonomischen Daten vieler Unternehmen verbessert und zu-
dem die Aktionärszahlen massiv erhöht. Darüber hinaus war der Anteil von

Aktionären in der britischen Bevölkerung auch als Ergebnis der Privatisierungen
von 4,5 % im Jahre 1979 auf nahezu 25 % bis Ende 1990 angestiegen212.

Gegen Ende der zweiten Privatisierungsphase wandelte sich jedoch die

Privatisierungspolitik der Konservativen: Während sie zuvor vergleichsweise
populär gewesen war und die Kohäsion der Partei gesteigert hatte, stieß sie in
der Wählerschaft und in der konservativen Partei selbst zunehmend auf Ableh-
nung. Auch die Premierministerin selbst geriet in diesem Zusammenhang in
innerparteiliche Kritik213. Branchen- und unternehmensspezifisch flammte der

Parteienwettbewerb in der Entstaatlichungsfrage besonders auf.

Für den Niedergang der Privatisierungspolitik gab es mehrere Ursachen:

Erstens war der veränderte Status quo von Bedeutung. Durch die Maturität des

Privatisierungsprogramms, das reduzierte Privatisierungspotenzial und die Be-
schaffenheit der in Staatseigentum verbliebenen Unternehmen verlor die Priva-
tisierung in den Augen der Öffentlichkeit an Dringlichkeit.

Zweitens hatte die Sequenz der Privatisierungspolitik Auswirkungen. Die

Privatisierung der Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge war wenig
populär. Teils traten bei „ordnungspolitischen Sündenfällen“ wettbewerbspoliti-
sche Überlegungen zugunsten fiskalischer in den Hintergrund214. Neben allge-

211 Vgl. HMT 1990: 8.

212 Angaben des Schatzministeriums, The Independent, 20.3.1991: 7.

213 Beispielsweise sei die Kritik und der geforderte Kurswechsel der Konservativen Biffen und Heseltine erwähnt, die auch die Privatisierungspolitik betrafen (Vgl. Stinshoff und Wüst 1990: 68).

214 Eine weitere Erklärung ist die Kritik des für die Regierungspolitik bedeutsamen Hayeks an der Notwendigkeit des perfekten Wettbewerbs (vgl. Hayek 1952: 115 ff.), ebenso Friedman (Vgl.

Friedman 1962: 28).

Großbritannien

85
meinen Friktionen in der Wettbewerbspolitik sorgte die Preisentwicklung in der

Wasserwirtschaft für politischen Unmut in der Öffentlichkeit.

Drittens kam es zu einem spill-over; die allgemein sinkende Popularität der
konservativen Regierung hatte einen negativen Effekt auf die Bewertung der

Privatisierungspolitik215. In diesem Zusammenhang ist die Rezession in Groß-
britannien erwähnenswert, die Ende der 1980er Jahre einsetzte.

Viertens zeigten sich gegen Ende der zweiten Privatisierungsphase Schat-
tenseiten der Konsolidierungs- und Entstaatlichungspolitik, die mit Implemen-
tierung der Privatisierungen zusammenhingen: Neben den Folgen großer Kon-
zentration offenbarten sich in einigen Wirtschaftssektoren Unterinvestitionen216.

Ein weiterer Kritikpunkt waren die finanziellen Konditionen der Veräußerun-
gen: Für den Haushalt und damit den Steuerzahler waren nach einem NAO-

Bericht im Rahmen der Unternehmensverkäufe durch Unterbewertungen seit

Privatisierungsbeginn rund 3,2 Milliarden Pfund verloren gegangen217. In die-
sem Zusammenhang wurde auch die Höhe der Honorare für Bankdienst-
leistungen gerügt218.

5.2.3

Zwischenfazit

Nachdem sich in der Conservative Party die „Modernisierer“ gegenüber den

„Traditionalisten“ konsolidiert und damit die Kohäsion der Partei zugenommen
hatte, gewann die Privatisierungspolitik in der zweiten Phase von 1984 bis 1990
an Dynamik und Umfang. Eingeleitet durch die Veräußerung des staatlichen

Telekommunikationsdienstleisters, wurden in die Sequenz Unternehmen der
öffentlichen Daseinsvorsorge aufgenommen und dabei sektorspezifische Regu-
lierungsbehörden ins Leben gerufen.

Maßgeblich von finanz- und gesellschaftspolitischen Zielsetzungen ange-
trieben, streute die Regierung bei Emissionen Aktien zunehmend breit unter

Privatinvestoren, vernachlässigte allerdings bei mehreren Unternehmensverkäu-
fen wettbewerbspolitische Aspekte. Zum Niedergang der Privatisierungspolitik
trugen auch die Kursentwicklung ehemaliger Staatsunternehmen, Schattenseiten
der Konsolidierungspolitik, Unterbewertungen sowie die Veräußerung von Un-

215 Vgl. Hetzner 1999: 163.

216 Hervorzuheben sind der Brand in der King’s Cross Station 1987 und das Eisenbahnunglück von Clapham 1988.

217 Vgl. Jenkins 1996: 32.

218 Laut NAO fielen bei den Privatisierungen zwischen 3 und 11 % des Verkaufspreises an Kosten an (vgl. Ital 1995: 135).

86

Großbritannien
ternehmen bei, deren Aufgaben von der Wählerschaft mehrheitlich als öffentlich
eingeschätzt wurden. Das führte zu geringer Popularität verschiedener Operati-
onen und trug zum polarisierten Parteienwettbewerb im Privatisierungsissue bei.

5.3 Kontinuität unter erschwerten Bedingungen: Privatisierungspolitik

(1990-1997)

Nach dem Scheitern Margaret Thatchers an der Europa- und kommunalen Steu-
erpolitik trat John Major im November 1990 die Nachfolge im Amt des Pre-
mierministers an. Das neue Kabinett strebte in der Privatisierungspolitik unter
erschwerten ökonomischen und politischen Bedingungen grundsätzlich Konti-
nuität an.

5.3.1

Vetospielerkonfiguration

Der Status quo, den das neue Kabinett vorfand, hatte sich gewandelt: Die ge-
samtwirtschaftliche Lage war eingetrübt, Großbritannien rutschte zu Beginn der
neuen Dekade in eine Rezession. In Folge der sinkenden Steuereinnahmen und
steigenden Sozialausgaben verschärfte sich die fiskalpolitische Situation für das neue Kabinett. Von 1990 bis 1992 stieg das britische Budgetdefizit an, wofür
allerdings größtenteils zyklische Faktoren verantwortlich waren219.

Überdies war der Umfang der öffentlichen Wirtschaft geschrumpft, das

Privatisierungspotenzial entsprechend geringer. Nach elf Jahren Thatcherismus
war der Anteil der öffentlichen Wirtschaft am Bruttoinlandsprodukt des Landes
von 11,1 % im Jahre 1979 auf rund 5 % im Jahr 1990 gesunken220. Das Privati-
sierungspotenzial hatte sich aber auch qualitativ gewandelt, da im Staatseigen-
tum die technisch komplizierten und politisch wenig populären Unternehmen
verblieben waren.

Die Kohäsion der Conservative Party war zwar in der Entstaatlichungsfrage
nach 1990 grundsätzlich groß, stieß aber bei einzelnen Privatisierungskandida-
ten, die dem vote-seeking der Partei zuwiderliefen, an ihre Grenzen. Darüber
hinaus erschwerte ab 1992 die knapper gewordene Mehrheit, die 1996 schließ-

219 Vgl. OECD 1993: 85.

220 Siehe Tabelle 4.5 und www.treasury.gov.uk.

Großbritannien

87
lich im Zuge von Nachwahlen verloren ging, den Beschluss der Privatisierun-
gen.

Aufgrund der sich abschwächenden gesamtwirtschaftlichen Entwicklung
und des daraus entstehenden Konsolidierungsdrucks kamen die Veräußerungser-
löse dem Kabinett nach 1990 gelegen, zumal sie politisch vorteilhafte Steuerer-
leichterungen „gegenfinanzieren“ konnten. Die Einnahmen aus den Unterneh-
mensverkäufen dienten somit dem credit claiming, also der Strategie, den eige-
nen Anteil an populären Entscheidungen hervor zu streichen, ebenso wie der
blame avoidance, mithin dem Bestreben die Verantwortung für unpopuläre

Entscheidungen zu vermeiden. Weiterhin verfolgte die Regierung das Ziel, die

Arbeitsteilung zwischen Staat und Markt durch die Verkleinerung des Staatssek-
tors zu verändern. Des Weiteren waren die Zielsetzungen der capital-owning
democracy und der Effizienzsteigerung bei der Konzeption der Privatisierungs-
politik über 1990 hinaus von Bedeutung.

Direkte wahlstrategische Zielsetzungen waren, abgesehen von dem damit
verbundenen Spielraum in der Steuerpolitik, mit der Privatisierungspolitik ange-
sichts des reduzierten Veräußerungspotenzials nach 1990 nicht verbunden.

Allerdings nahm in der Folgezeit das Kabinett in Reaktion auf die Kritik an
der Entstaatlichungspolitik der Vorgängerregierung auch Korrekturen am Priva-
tisierungsprogramm vor. Das policy-learning betraf zum einen die Minderung
der Infrastrukturdefizite, zum anderen die Stärkung der Wettbewerbspolitik.

5.3.2

Privatisierungspolitik

Auf mikroökonomischer Ebene setzte die Regierung Major daher andere Akzen-
te. Das Jahr nach der Amtsübernahme verdeutlichte den differenzierten Ansatz
der Regierung: Die Konservativen versuchten, mit der Citizen’s Charter die

Rückführung des Staates mit der Verbesserung staatlicher Leistungen zu ver-
binden221. Das sollte durch Privatisierung, Wettbewerb, einer verstärkten Auto-
nomie der Unternehmensführungen sowie größerer Konsumentenfreiheit er-
reicht werden. Das Konzept sollte die Kritik am Privatisierungsprogramm der
konservativen Partei wahlpolitisch neutralisieren.

Ein Instrument zur Beseitigung der Infrastrukturdefizite, die im Zuge von

Unterinvestitionen entstanden und stark kritisiert worden waren, stellte darüber
hinaus die Private Finance Initiative dar (PFI). Diese Finanzierungsprivatisie-
rung sollte in fiskalpolitisch angespannten Zeiten die gesamtwirtschaftlich not-

221 Vgl. Ital 1995: 79.

88

Großbritannien
wendigen Modernisierungen sichern, ohne die öffentliche Verschuldung zu
erhöhen. Die Regierung weitete die PFI in den folgenden Jahren aus. Ab 1994
stimmte das Schatzamt öffentlichen Investitionen nur noch bei ausreichender

Prüfung einer privaten Finanzierung zu222. Im Jahr darauf wurden mit dem Ka-
naltunnel und der Northern Line der London Underground zwei prestigeträchti-
ge Projekte auf der Grundlage der PFI beschlossen.

An den makroökonomischen Zielsetzungen der konservativen Vorgängerre-
gierungen hielt das neue Kabinett hingegen fest und strebte in der Wirtschafts-
politik Kontinuität an. Während die geldpolitische Souveränität mit der vollen

Mitgliedschaft im Europäischen Währungssystem ab Oktober 1990 abgegeben
war, war die Regierung bestrebt, an der Konsolidierungs- und Steuersenkungs-
politik festzuhalten, wohingegen sie die kommunale Steuerreform zurücknahm.

Bei erschwerten ökonomischen Rahmenbedingungen zu Beginn der 1990er

Jahre und zurückgehenden Einnahmen aus dem Ölsektor verfolgten die Konser-
vativen eine Strategie der Ausgabenkürzungen und Einnahmeverbesserungen223,
wozu die Privatisierungserlöse einen bedeutenden Beitrag leisteten. Die ungüns-
tigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen erzeugten in den folgenden Jahren
einen Privatisierungsdruck. Nach einer Stagnation der gesamtwirtschaftlichen

Entwicklung 1990 schrumpfte das britische Bruttoinlandsprodukt im folgenden

Jahr. Steuererhöhungen und eine Ausweitung der Staatsverschuldung waren mit
den politischen Zielen nur begrenzt vereinbar und für das Kabinett wahlpolitisch
wenig verlockend. Da durch Ausgabenkürzungen andererseits der Wachstums-
rückgang nicht verschärft werden sollte, waren Privatisierungseinnahmen wirt-
schaftspolitisch bedeutsam.

Das Kabinett setzte daher in den folgenden Jahren die Privatisierungspolitik
fort. Dem weiteren Rückzug aus dem Telekommunikationsunternehmen BT im

März 1981 folgte die materielle Privatisierung der Energieerzeuger National

Power und Powergen, welche die Regierung Major mehrheitlich 1991 ebenso
wie den integrierten Verkauf der schottischen Elektrizitätsversorgung imple-
mentierte. Die Veräußerung der nordirischen Elektrizitätswirtschaft schloss sich

1992 und 1993 an.

Die Konservativen griffen vor den Wahlen zum House of Commons 1992
mit dem Competition and Services (Utilities) Act die Kritik der Opposition und
der Verbraucher an den Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge auf.

Dieser stärkte als Ergebnis der Citizen’s Charter die Regulierungsbehörden in
der Frage der Qualitätsstandards und einer möglichen Kompensation für

Nichterfüllung224.

222 Vgl. Sturm 1997: 112.

223 Vgl. Sturm 1997: 49.

224 Vgl. Ital 1995: 162.

Großbritannien

89

Der Wettstreit zwischen den Parteien in der Privatisierungsfrage veränderte sich
bei den Unterhauswahlen vom April 1992. Der Parteivorsitzende der Labour

Party, Neil Kinnock, hatte die Modernisierung seiner Partei nach der wiederhol-
ten Wahlniederlage von 1987 eingeleitet225, in deren Zuge die Kongruenz der

Conservative und Labour Party im Privatisierungsissue zunahm. Die Arbeiter-
partei stellte nicht mehr die Privatisierung per se, sondern die Implementierung
und die Privatisierungen einiger Netzwerkindustrien in Frage. Es zeichnete sich
eine Verlagerung des Parteienwettbewerbs auf die Regulierungsfrage ab, wobei
die Labour Party für eine verschärfte Kontrolle der Unternehmen der öffentli-
chen Daseinsvorsorge eintrat226.

Das Ergebnis der Unterhauswahlen bescherte der konservativen Partei nur
eine knappe Mehrheit der Parlamentssitze. Die Fortsetzung der Privatisierungs-
politik wurde dadurch erschwert. Das neue Kabinett geriet zudem bald in wirt-
schaftspolitische Turbulenzen: Die Hochzinspolitik der deutschen Bundesbank
führte zu einer Krise im EWS. Die Regierung war, auch angesichts der geringen

Kohäsion der Conservative Party in der Frage der Europäischen Union, nicht
willens der restriktiven Geldpolitik zu folgen, die der gesamtwirtschaftlichen

Entwicklung nicht entsprach. Wie Italien schied Großbritannien daher im Sep-
tember 1992 aus dem Währungsverbund aus. Die fortgesetzt negative gesamt-
wirtschaftliche Entwicklung und der daraus resultierende Konsolidierungsdruck
sorgten für die anhaltende haushaltspolitische Bedeutung der Privatisierungs-
einnahmen.

Daher führte die Regierung die Privatisierung der Energiewirtschaft trotz
der unklaren Mehrheitsverhältnisse fort. Nachdem die Konservativen bereits
zuvor das National Coal Board in die British Coal Corporation umgewandelt
hatten, mündete die 1991 eingeleitete materielle Privatisierung der Kohlewirt-
schaft im Oktober 1992 in die „Kohle-Krise“: Um angesichts der geplanten

Privatisierung der British Coal Corporation die Produktivität des Kohlebergbaus
zu steigern und seine Ertragssituation zu verbessern, hatte die Regierung um-
fangreiche Zechenschließungen und Entlassungen angekündigt. Die Regie-
rungspläne führten zur Auseinandersetzung zwischen Regierung und Gewerk-
schaften. Die Arbeitnehmervertreter trotzen der Regierung in der Folge des

Konflikts nur begrenzte Kompromisse ab. Das Destruktionspotenzial der Ge-
werkschaften wurde durch ihre Fragmentierung eingeschränkt 227 . Im White

Paper on the Coal Review von 1993 bekräftigten die Konservativen daher die

225 Vgl. Driver und Martell 1998: 1.

226 Das Elektrizitätsnetz und die Wasserversorgung seien unter öffentliche Kontrolle zu stellen (vgl.

Ital 1995: 125).

227 Die Union of Democratic Mineworkers nahm – wie bereits während des Bergarbeiterstreiks 1984-1985 – einen moderaten Standpunkt ein (vgl. Financial Times, 21.10.1992: 8).

90

Großbritannien

Notwendigkeit der Privatisierung für die Flexibilität des Kohlebergbaus228. Im

Jahr darauf begann die Regierung mit dem Verkauf von Zechen an verschiedene

Privatunternehmen.

Das Kabinett beschloss und implementierte weitere materielle Privatisie-
rungen: Es veräußerte den restlichen Staatsanteil am Telekommunikations-
unternehmen BT und setzte die Privatisierungen von Infrastrukturunternehmen
mit den Flughäfen Nordirlands und den London Buses fort.

Das neue Kabinett nahm ebenso die Privatisierung der Staatsbahn British

Rail in Angriff, nachdem die Eisenbahn bereits in den 1980ern restrukturiert
worden war. Die späte Position des Unternehmens in der Sequenz der Privatisie-
rungspolitik hing mit der technischen Komplexität des Vorhabens sowie politi-
schen Erwägungen zusammen: Die Regierung befürchtete Stimmenverluste bei
den Nutzern der Eisenbahn, die häufig der Mittelklasse zuzurechnen waren229.

Drei Monate nach den Unterhauswahlen von 1992 veröffentlichte die Regierung
das Weißbuch zur Reform des Eisenbahnwesens230. Den Beratungsprozess hatte
die Regierung wenig konsensual gestaltet: Die Konzeption war das Ergebnis
einer interministeriellen Arbeitsgruppe ohne Beteiligung von British Rail, ext-
raministerieller Eisenbahnexperten und Konsumentenvertretern231.

Der Privatisierungsplan der Regierung stieß auf breite Opposition und auch
auf Widerstand bei British Rail und in der Conservative Party. Selbst der von
der konservativen Partei dominierte Transportausschuss des Unterhauses übte

Kritik am Gesetzentwurf der Regierung. Neben der Frage der grundsätzlichen

Privatisierungsform waren die Monopolmacht des geplanten Infrastrukturunter-
nehmens Railtrack, die Sicherung der Infrastrukturinvestitionen, der Netzzugang
und das Franchising die Hauptkonfliktpunkte des Reformentwurfs. Wegen der
geringen Kohäsion der Partei musste die Regierung im langwierigen Gesetzge-
bungsverfahren Abänderungen im Unter- wie im Oberhaus hinnehmen, bevor
im November 1993 der Railways Act verabschiedet werden konnte. Dieser sah
nach schwedischem Vorbild die Trennung von Netz und Betrieb vor232: Das

Infrastrukturunternehmen Railtrack wurde errichtet, das Frachtgeschäft von

British Rail verkauft und für den Fahrgastbetrieb ein Franchising-System
eingerichtet. Als Behörden waren das Office of Passenger Rail Franchising

(OPRAF), das Office of Rail Regulation (ORR) und das Railway Inspectorate

228 Vgl. Surry Energy Economics Centre 2000: 34.

229 Vgl. Hass-Klau et al. 1998: 94.

230 Department of Transport, 1992, New Opportunities for the Railways.

231 Vgl. Jenkins 1996: 207.

232 Das policy-learning, das der Übernahme dieser Lösung zugrunde lag, geschah im Rahmen einer Reise von Regierungsmitarbeitern nach Schweden, wo Infrastruktur und Betrieb getrennt waren (Hass-Klau et al. 1998: 35).

Großbritannien

91
vorgesehen. Die Eisenbahnreform wurde von der Regierung in der folgenden

Zeit schrittweise umgesetzt.

Die Regierung stieß mit ihrem Privatisierungsprogramm 1994 erneut an
politische Grenzen. Nachdem bereits die Reform des Eisenbahnwesens umstrit-
ten gewesen war, stieß die Initiative des Wirtschaftsministers Michael Heseltine, das Post Office zu privatisieren, auf breiten politischen Widerstand, der die

Regierungspartei einschloss. Konservative Hinterbänkler, welche die postali-
sche Versorgung der ländlichen Gebiete und ihr office-seeking gefährdet sahen,
ließen die Postreform vor dem Hintergrund der knappen Parlamentsmehrheit der

Konservativen scheitern. Darüber hinaus war die Operation in der Wählerschaft
wenig populär233. Angesichts der geringen Kohäsion der Partei in dieser Frage
beschloss die Regierung im Mai 1995 statt dessen, das Post Office lediglich zu
kommerzialisieren, in seiner Autonomie zu stärken sowie den Markt für Post-
dienstleistungen partiell zu öffnen234.

Wie bereits der Fall des Kohlebergbaus gezeigt hatte, gestaltete sich die

Privatisierung der im Staatseigentum verbliebenen Elektrizitätswirtschaft teil-
weise schwierig, wenngleich mit der Ausweitung des Wettbewerbs 1994 die

Restrukturierung des Wirtschaftszweigs eingeleitet worden war. Während sich
die Privatisierung des Netzbetreibers NGC ohne Schwierigkeiten implementie-
ren ließ, fasste die Regierung erst im Mai 1995 den Beschluss, die staatliche

Kernenergiewirtschaft zu restrukturieren. Die Unternehmen Scottish Nuclear
und Nuclear Electric, die aus der ersten Reform der Elektrizitätswirtschaft her-
vorgegangen waren, fusionierten zur British Energy, wobei die alten unprofitab-
len Reaktoren in Form von Magnox Electric durch die staatliche Wiederaufbe-
reitungsgesellschaft BNFL übernommen wurden.

Vor den Wahlen zum Unterhaus 1997 realisierten die Konservativen im

Jahr zwei bedeutsame materielle Privatisierungen. Zum einen veräußerten sie
das neu geschaffene Kernenergieunternehmen British Energy, zum anderen
verkauften sie im Mai das Infrastrukturunternehmen Railtrack, das aus der Ei-
senbahnreform von 1993 hervorgegangen war. Daran hatte auch ein Streik
nichts geändert235. Die Operationen waren auch wahltaktisch motiviert. Die
daraus erzielten Privatisierungserlöse kamen der Regierung finanzpolitisch
gelegen, da sie Steuererleichterungen „gegenfinanzieren“ konnten und somit
dem credit claiming dienten236.

Angesichts der bevorstehenden Unterhauswahlen verschoben die Konserva-
tiven hingegen aus wahltaktischen Überlegungen und wegen der begrenzten

233 Vgl. The Independent, 2.5.1995: 25.

234 Vgl. Sturm 1997: 108.

235 Vgl. FAZ, 20.08.1994: 9.

236 Vgl. Jenkins 1996: 26.

92

Großbritannien
innerparteilichen Geschlossenheit die unpopuläre Privatisierung der London

Underground237. Damit stieß die Homogenität der konservativen Partei im Pri-
vatisierungsissue ein weiteres Mal an ihre Grenzen. Zudem hatte die Regie-
rungspartei im Zuge mehrerer Nachwahlen im Dezember 1996 die absolute

Mehrheit der Parlamentssitze verloren und war in Folge dessen fortan auf die

Unterstützung durch die nordirischen Unionisten angewiesen.

5.3.3

Zwischenfazit

Die dritte Privatisierungsphase von 1990 bis 1997 zeichnete sich durch grund-
sätzliches Bemühen der Regierung Major um Kontinuität aus. Die konservative

Regierung Major war nach 1990 bestrebt, die Regierungspraxis der Vorgänger-
regierung fortzusetzen. Auf der anderen Seite akzentuierte sie die Wettbewerbs-
und Regulierungspolitik und griff somit Kritik an der Praxis der vorhergehenden

Regierung auf.

Allerdings hatte sich der Status quo der öffentlichen Wirtschaft seit 1979
deutlich verändert. Das Privatisierungspotenzial war nach elf Jahren Thatche-
rismus reduziert und nur die politisch sensiblen und technisch komplizierten Pri-
vatisierungskandidaten waren in Staatseigentum verblieben; zudem war die

Popularität der Privatisierungspolitik im Zuge umstrittener Operationen gesun-
ken. Mit ihrer finanz- und gesellschaftspolitisch inspirierten Privatisierungs-
politik, die zunehmend die Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge ein-
schloss, stießen die Konservativen mangels inhaltlicher Geschlossenheit der

Regierungspartei mehrmals an politische Grenzen.

Unverändert sah sich die Regierung in ihrer unpopulären Privatisierungspo-
litik Kritik ausgesetzt: Neben dem fortbestehenden Infrastrukturdefizit betraf
diese insbesondere die dynamische Gewinnentwicklung bei den ehemaligen

Monopolisten und damit zusammenhängend die steigende Vergütung des

Managements238.

Nach achtzehn Jahren konservativer Regierung konnte 1997 in Großbritan-
nien von einer mixed economy keine Rede mehr sein: Der Parteieneffekt hatte
die unternehmerische Betätigung des britischen Staates stark reduziert, nur we-
nige Unternehmen waren in Staatseigentum verblieben; die Privatisierungspoli-

237 Vgl. The Economist, 22.2.1997: 62.

238 Vgl. Kingdom 1999: 558.

Großbritannien

93
tik der Konservativen hatte von 1979 bis 1997 rund 90 Milliarden Pfund an

Haushaltseinnahmen erzielt239.

5.4 Privatisierungspolitik unter New Labour (seit 1997): third way?

Nach achtzehn Jahren in der Opposition setzte sich die Labour Party im Mai

1997 bei den Wahlen zum Unterhaus gegen die Conservative Party durch und
errang eine deutliche Mehrheit der Parlamentssitze. Dies geschah im Kontext
eines Siegeszugs sozialdemokratischer und sozialistischer Parteien in Europa.

5.4.1

Vetospielerkonfiguration

Der privatisierungsrelevante Status quo war nach achtzehn Jahren konservativer

Herrschaft grundlegend verändert: Der Anteil der öffentlichen Wirtschaft am

Bruttoinlandsprodukt war stark abgesunken – ihr Anteil am Bruttoinlandspro-
dukt betrug gegen Ende der konservativen Regierungszeit nur noch rund 2 %240.

Das Destruktionspotenzial der Gewerkschaften war in Folge der Arbeits- und

Gewerkschaftsgesetzgebung der Konservativen enorm reduziert.

In der allgemeinen Programmatik wie in der Frage der öffentlichen Wirt-
schaft hatte sich die Labour Party zudem selbst grundlegend gewandelt. Nach
der programmatischen Radikalisierung, die unter Parteiführer Michael Foot

Renationalisierungsforderungen beinhaltet und in Folge die Kongruenz der
beiden großen Parteien vermindert hatte, kam es von 1983 bis 1987 zu einer
graduellen Adaption in der Programmatik. Nach der erneuten Wahlniederlage

1987 trieb Neil Kinnock die Modernisierung der Labour Party im Rahmen der

Policy Review voran: Dabei wurden traditionalistische Faktionen der Partei
geschwächt – während die Left Campaign Group Tony Benns isoliert wurde,
mäßigte sich die Tribune Group241 –, der Einfluss der Gewerkschaften auf die

Partei abgemildert und in Folge die Kohäsion der Arbeiterpartei erhöht. Die

239 Vgl. Kingdom 1999: 554.

240 Den Anteil der Unternehmen mit öffentlicher Minderheitsbeteiligung (!) an der Bruttowertschöpfung der nichtlandwirtschaftlichen, marktbestimmten Wirtschaft in Großbritannien schätzte das CEEP für Ende 1998 auf knapp 2 %. Daten von der Internetseite www.ceep.org.

241 Vgl. Driver und Martell 1998: 14.

94

Großbritannien

Modernisierung brachte programmatisch die Abkehr vom Keynesianismus so-
wie strukturell die Lockerung der Gewerkschaftsbindung mit sich.

Von entscheidender Bedeutung für den Wandel waren strukturellen Partei-
reformen gewesen, welche die innerparteiliche Demokratie gestärkt hatten242.

Zudem hatte die Entwicklung der kontinentalen Sozialdemokratie Einfluss auf
die programmatische Adaption der Labour Party243. Die Erneuerung der Labour

Party – inzwischen im Kleide New Labours244 – symbolisierte die Änderung der

Clause IV der Parteiverfassung, der ein Sonderparteitag im April 1995 unter
dem neuen Parteiführer Tony Blair zustimmte.

In der Frage der öffentlichen Wirtschaft war die Kohäsion New Labours
vergleichsweise groß. Wie geschildert hatte die Reform der Parteistrukturen
traditionalistische Faktionen in der Partei geschwächt und den Einfluss der Ge-
werkschaften auf die Partei reduziert. Die Modernisierer nahmen im neuen Ka-
binett mit Blair, Brown, Straw und Mandelson Schlüsselpositionen ein.

Im Parteienwettbewerb war der Privatisierungsissue bei den Unterhauswah-
len nur noch von begrenzter Bedeutung. Zwar hatten die Konservativen wie
schon 1987 Aktionäre angeschrieben, um vor den angeblichen Konsequenzen
eines Wahlerfolgs der Opposition zu warnen245. Im Zuge der programmatischen

Annäherung der Labour an die Conservative Party und der resultierenden Kon-
gruenz der beiden Parteien verlagerte sich der Wettstreit der Parteien allerdings weitgehend auf die Regulierungspolitik.

Die Regierung kleidete die Entstaatlichungen in die Public Private Part-
nership (vgl. 5.4.2). In dialektischer Manier söhnte sie auf diese Weise den
begrifflichen Gegensatz zwischen öffentlicher und privater Sphäre aus. Die

Zielsetzung der Public Private Partnership war zum einen im Rahmen des poli-
cy-seeking finanzpolitisch: Das Instrument sollte – durch Veräußerungserlöse,

Finanzierungsprivatisierung und Aufgabenübertragung auf gesellschaftliche

Akteure – zur Konsolidierungspolitik beitragen. Darüber hinaus war sie ange-
sichts des bestehenden Investitionsdefizits ein wichtiger Bestandteil der Infra-
strukturpolitik der neuen Regierung.

Wahlpolitische Ziele (vote-seeking) spielten bei der Konzeption eine Rolle,
da New Labour die Wähler der Mittelschicht Mittelenglands als entscheidend
für ihren Wahlerfolg ansah246. Die pragmatische Position der Partei zu vollzo-
genen Privatisierungen und der bestehenden öffentlichen Wirtschaft kam den

242 Zu nennen ist insbesondere das so genannte „OMOV“ (one man one vote), aber auch neue Regelungen zum Parteiausschlussverfahren.

243 Vgl. Driver und Martell 1998: 23.

244 Der Name wurde erstmals 1994 verwandt und erschien fortan in Parteipublikationen.

245 Vgl. The Independent, 7.2.1997: 15.

246 Vgl. Driver und Martell 1998: 14; 24 f.

Großbritannien

95
politischen Präferenzen dieser Klientel. Auch die Aussicht auf eine verbesserte

Infrastruktur traf hier auf Zustimmung247. Die Konservativen hatten darüber
hinaus durch die breite Streuung der Unternehmensanteile und die Unterbewer-
tung die Reversibilität der Privatisierungspolitik eingeschränkt. Auf der anderen Seite war der moderate Ansatz aufgrund der „symbolischen Zäsur“ ebenso dem
traditionalistischer geprägten Elektorat zu vermitteln: Die Regierung vermied
den Privatisierungsbegriff248.

Die Modifikation der Regulierungs- und Wettbewerbspolitik, die New La-
bour nach dem Wahlsieg vornahm, ließ sich als das Resultat von policy-
learning deuten. Wettbewerbs- und Regulierungsfragen ersetzten zunehmend
den Privatisierungsissue im Parteienwettbewerb. Die Sozialdemokraten griffen
mit ihren Reformen in der Regulierungspolitik auch Stimmungen in der Wähler-
schaft auf249.

5.4.2

Privatisierungspolitik

Wie in ihrem Wahlprogramm angekündigt250, übernahmen die Sozialdemokra-
ten nach 1997 grundsätzlich die makroökonomischen Zielsetzungen der konser-
vativen Partei. Dementsprechend zeichnete sich die allgemeine Wirtschaftspoli-
tik durch Kontinuität aus; New Labour hielt an der finanzpolitischen Stabilität
und geldpolitischen Zurückhaltung fest, wobei die Sozialdemokraten die Zent-
ralbank in die Unabhängigkeit entließen.

Auf der mikroökonomischen Ebene nahm die Regierung hingegen Korrek-
turen vor. Aufgrund der Rechtstradition hatten die Sozialdemokraten keine

Revision durch die Rechtsprechung anstrengen können – im Gegensatz bei-
spielsweise zur französischen Opposition: In Frankreich hatte der Konflikt zwi-
schen Regierung und Opposition zu einer Judizierung der Privatisierungspolitik
geführt. Zwar revidierte New Labour die Privatisierungspolitik der Konservati-
ven vor dem Hintergrund der vergleichsweise großen Kongruenz der beiden

Parteien nicht. Dennoch korrigierte die Regierung die Privatisierungspolitik der
konservativen Partei in mehreren Punkten:

247 Die Skepsis gegenüber Privatisierungen hatte sich in der Wählerschaft dagegen verstärkt (vgl.

Financial Times, 17.1.1997: 21).

248 Das verdeutlicht beispielsweise die Publikation „Public Private Partnerships. The Government’s Approach“ der Regierung. Hier spricht sie von “introduction of private sector ownership into state-owned businesses” (H. M. Treasury 2000: 10).

249 Siehe für viele Financial Times, 22.12.1994: 15.

250 Vgl. New Labour 1997: 11 ff.

96

Großbritannien

Erstens beschloss der Gesetzgeber die vor den Wahlen angekündigte so genann-
te windfall tax: eine Einmalsteuer für ausgewählte privatisierte Unternehmen
angesichts sprudelnder Gewinne. Die daraus erlösten 5,2 Milliarden britischer

Pfund flossen in die Beschäftigungspolitik251.

Zweitens modifizierte die Regierung die Regulierung der Netzwerkindust-
rien. Dabei reorganisierte sie die Regulierungsbehörden: Die sektorspezifischen

Regulierungsbehörden OFFER und OFGAS fusionierten zum Office of Gas and

Electricity Markets (OFGEM), die für die Regulierung der Telekommunikation
zuständige Behörde OFTEL ging in dem weiter gefassten Office of Communica-
tions (OFCOM) auf. Darüber hinaus schuf die Regierung in Reaktion auf die

Schwierigkeiten bei der Implementierung der Bahnreform mit der Strategic Rail

Authority (SRA) eine neue Regulierungsbehörde im Eisenbahnwesen, die das

Franchising Office ersetzte. In der Wasserwirtschaft stärkte sie 1999 mit dem

Water Act die Regulierung und den Verbraucherschutz.

Drittens novellierten die Sozialdemokraten, auch europäisch induziert, die

Wettbewerbspolitik. Auf der Grundlage des Wettbewerbsgesetzes von 1998
verschmolzen die Monopolies and Merger Commission (MMC) und das Office
of Fair Trading (OFT) zur Competition Commission, die mit stärkeren Kontroll-
rechten und größerer Unabhängigkeit ausgestattet wurde 252. Darüber hinaus
wurde mit dem Consumer Standards Office (CAO) eine Institution zur Stärkung
der Konsumentenrechte geschaffen, welche die konservative Partei nach Mei-
nung der Regierung zugunsten der Produzenteninteressen vernachlässigt hatte.

Die goldenen Aktien an zahlreichen privatisierten Unternehmen, die ein
potenzielles Einfallstor für den Interventionismus darstellten, instrumentalisierte die Regierung Blair entgegen anders lautender Befürchtungen nicht – richtungsweisend für diese „Politik der Zurückhaltung“ war die Aufgabe der golden
share an BT im Jahr 1997.

Für das Verhältnis von Staat und Wirtschaft bediente sich Tony Blair der
älteren, eigentlich kontinentaleuropäischen Metapher des third way253, den er im

Juni 1997 auf dem Kongress der Europäischen Sozialisten in Malmö erläuter-
te254. Für die Frage der unternehmerischen Betätigung des Staates bedeutete das
die grundsätzliche Akzeptanz des Status quo nach achtzehn Jahren konservati-
ver Regierung. Darüber hinaus sollte das Konzept eine dialektische Synthese

251 Vgl. New Labour 2001: 4.

252 Vgl. Driver und Martell 1998: 68.

253 Siehe zur Geschichte und der Konzeption des dritten Weges Murswieck 2003: 70 f.

254 „Our task is not to fight old battles but to show that there is a third way, a way of marrying together an open, competitive and successful economy with a just, decent and humane society”

(zitiert nach Driver und Martell 1998: 7); bei der Konzeption des third way spielte Anthony Giddens eine prominente Rolle.

Großbritannien

97
symbolisieren, die bloße Übernahme materieller Politik von der konservativen

Partei mithin verneinen.

In der Arbeitsteilung zwischen Staat und Wirtschaft war der „dritte Weg“
auf die Überwindung der dogmatischen Dichotomie gerichtet, wobei die Geeig-
netheit der pragmatische Entscheidungsmaßstab sein sollte. Programmatisch
kleidete New Labour den third way in die Form der so genannten Public Private

Partnership, die sie zusammen mit einer Kommerzialisierung der öffentlichen

Wirtschaft im Wahlkampf angekündigt hatte255. Die Public Private Partnership,
die mit der Betonung von Modernisierung, ökonomischer Stabilität und neuer

Technologie Parallelen zu der Vision Harold Wilsons aufwies256; enthielt zwei

Kernbestandteile257:

Erstens umfasste es die materielle Privatisierung öffentlicher Unternehmen.

Hierbei wich New Labour von der Regierungspraxis der konservativen Partei
ab, indem es von der Zielsetzung der vollständigen Veräußerungen abwich und

Teilprivatisierungen in das Konzept aufnahm. Zweitens integrierten die Sozial-
demokraten die von den Konservativen geschaffene Private Finance Initiative

(PFI) in das Konzept der Public Private Partnership.

In der praktischen Politik unterschied sich die Bedeutung der verschiedenen

Bestandteile. Die Private Finance Initiative (PFI) war für die Regierungspraxis

New Labours relevant. Insbesondere Investitionen im Gesundheits- und Erzie-
hungswesen, die auch aufgrund der Konsolidierungspolitik der konservativen

Partei erforderlich waren, wurden auf Grundlage der Finanzierungsprivatisie-
rung getätigt258. Aber auch die im OECD-Vergleich vor allem im Transportsek-
tor bestehenden Investitionsdefizite spielten eine Rolle259, während die Zahl der Verträge und das Volumen im Verteidigungswesen auf hohem Niveau verharr-ten: Allein von 1997 bis Ende 2001 erreichte das Investitionsvolumen eine Höhe
von 28 Milliarden Pfund260. Die Gewerkschaften mobilisierten gegen das In-
strument, konnten die Regierungspolitik allerdings nicht nach ihren Zielsetzun-
gen verändern; die Arbeitnehmervertreter fürchteten im Zuge der creeping pri-
vatisation einen Abbau öffentlicher Arbeitsplätze zum Vorteil privater Beschäf-
tigung. Die mit dem Instrument verbundene zukünftige Haushaltsbelastung
zugunsten laufender finanzpolitischer Effekte diente der Regierungsstrategie der

„blame avoidance“261.

255 Vgl. New Labour 1997.

256 Vgl. Driver und Martell 1998: 37.

257 Vgl. H. M. Treasury 2000: 10.

258 Vgl. H. M. Treasury 2003.

259 Vgl. OECD 2002a: 24.

260 Vgl. Die Zeit, 28.2.2002: 23.

261 Vgl. Weaver 1986.

98

Großbritannien

Die Veräußerung staatlicher Unternehmen spielte hingegen nach 1997 lange

Zeit kaum eine Rolle. Dafür war insbesondere das begrenzte Privatisierungspo-
tenzial, aber auch die Natur der im Staatseigentum verbliebenen Unternehmen
ursächlich, die Verkäufe politisch, technisch und kommerziell komplizierte

(siehe Tabelle 5.4). Zudem verzögerte und beschränkten die begrenzte Ge-
schlossenheit New Labours und das Destruktionspotenzial der Arbeitnehmer-
vertreter den Beschluss der Public-Private-Partnerships. Ihr Protest kulminierte
zu Beginn des Jahres 2002, als Gewerkschaften unter anderem der Bahn, der

Post und der U-Bahn eine „Straßensperre auf dem Dritten Weg“262 errichteten.

Darüber hinaus wurde die Implementierung der Unternehmensverkäufe zeitwei-
se durch die ungünstige Kapitalmarktentwicklung erschwert, die auch in ande-
ren OECD-Ländern die Privatisierungsaktivität reduzierte.

Unternehmen Aktivitätsfeld

Post Office/Consignia

Postdienste

British Nuclear Fuels Limited (BNFL)

Wiederaufbereitung

London Underground

Transportdienstleistungen

National Air Traffic Control Service

Flugraumüberwachung

Associated British Ports

Hafenanlagen

Tote Wetten

Royal Mint

Prägeanstalt

Commonwealth Development Corporation

Entwicklungshilfe

Quelle: eigene Zusammenstellung.

Tab. 5.4: Unternehmensportfolio des britischen Staates, 1997

Die partielle Privatisierung des National Air Traffic Control Service, welche die Sozialdemokraten im Juli 1998 in der Form einer Public Private Partnership
ankündigten, war politisch umstritten. In Oppositionszeiten kritisiert, sollte die Operation die erforderlichen Investitionen sicherstellen und dadurch zur Flugsicherheit beitragen. Angesichts der begrenzten Geschlossenheit der Regierungs-
partei und des großen Destruktionspotenzials der Beschäftigten wählte das Ka-
binett ein inklusives Vorgehen im Beratungs- und Entscheidungsprozess. Dem-
entsprechend verzögert beschloss der Gesetzgeber im November 2000 den

Transport Act, der einer Entstaatlichung der Flugsicherheit den Weg ebnete. Die

Sozialdemokraten mussten dabei den Widerstand des Oberhauses überwinden:

Während die deutliche Parlamentsmehrheit den Beschluss des Gesetzes im Hou-
se of Commons sicherstellte, wies eine Koalition aus Konservativen, Liberalde-
mokraten und einigen Sozialdemokraten im House of Lords den Gesetzentwurf

262 Die Zeit, 28.2.2002: 23.

Großbritannien

99
zweimalig ab, bevor das Oberhaus schließlich einem veränderten Gesetzentwurf
zustimmte263. Die Praxis brachte der zweiten Kammer den Vorwurf des Verfas-
sungsverstoßes ein264. Im Zuge der im Juli 2001 realisierten Teilprivatisierung
behielt sich die Regierung eine golden share vor.

Die geplante Veräußerung des finanziell angeschlagenen Post Office, die,
wie geschildert, bereits unter der Vorgängerregierung an einer Hinterbänkler-

Revolte gescheitert war, verschob das Kabinett hingegen. Das Weißbuch vom

Juli 1999, das nach Auseinandersetzungen zwischen dem Schatzministerium
und dem Wirtschaftsministerium veröffentlicht worden war, sah die Umwand-
lung des Unternehmens in eine Aktiengesellschaft vor, wobei die Autonomie
des Unternehmens begrenzt bleiben sollte. Die Postreform wurde mit dem

Postal Services Act im Juli 2000 verabschiedet. Neben der formellen Privatisie-
rung des Post Office beinhaltete sie ein neues Regulierungssystem. Von der

Teilprivatisierung des Unternehmens nahm die Regierung hingegen Abstand.

Sie fürchtete in dieser Frage die Auseinandersetzung mit den Gewerkschaften
und ihre Auswirkungen auf das vote-seeking und die inhaltliche Geschlossenheit

New Labours.

Politisch kontrovers und technisch kompliziert gestaltete sich auch die Pub-
lic Private Partnership, welche die Regierung für die London Underground
plante. Die partielle Privatisierung des Infrastrukturunternehmens, das vor um-
fangreichen Investitionsherausforderungen stand, stieß auch wegen der Erfah-
rungen mit der Privatisierung von British Rail auf Widerstand in der Regie-
rungspartei, der Greater London Authority und der Gewerkschaft, die einen
weiteren Stellenabbau und die Verschlechterung der Arbeitsbedingungen be-
fürchtete. Die Public Private Partnership wurde trotz der geringen inhaltlichen

Geschlossenheit der Sozialdemokraten beschlossen, um die Ausgaben des Staa-
tes zu begrenzen. Eine Untersuchung des National Audit Office bescheinigte ihr
allerdings eine gemischte Bilanz265.

Die Implementierung des PPP-Programms verzögerte sich damit insgesamt:

Die Regierung blieb hinter ihrer Planung zurück – die Teilprivatisierungen der

Entwicklungsgesellschaft CDC und der Wettagentur Tote, des Horserace Totali-
sator Board, wurden nicht umgesetzt. Stattdessen flammte erneut eine Renatio-
nalisierungsdebatte in der Partei auf und belegte die Grenzen der Kohäsion New

Labours in der Frage der Arbeitsteilung zwischen Staat und Markt. Im Zuge

263 Vgl. Financial Times, 28.11.2000: 3.

264 Vgl. The Economist, 2.12.2000: 12.

265 National Audit Office 2004: London Underground. Are the Public Private Partnerships likely to work successfully?

100

Großbritannien
verschiedener Unfälle, die Investitionsdefizite offenbarten266, wollte die Debatte um die Wiederverstaatlichung des Eisenbahnwesens nicht verstummen. Zwar
blieben Gesetzentwürfe linker Faktionen der Regierungspartei, Railtrack formell
zu renationalisieren, trotz Unterstützung der Gewerkschaften und einer deutli-
chen Mehrheit der Wählerschaft erfolglos267. Im Herbst 2001 entschied das

Kabinett allerdings, das Infrastrukturunternehmen Railtrack Konkurs anmelden
zu lassen – das kam einer faktischen Renationalisierung gleich268. Railtrack ging in eine öffentliche Stiftung, Network Rail, über. Eine institutionelle Neuerung,
auf die das Kabinett zurückgriff, um die Misere im Eisenbahnwesen zu beenden,
war die Errichtung der Strategic Rail Authority, die Regulierungsprobleme und

Koordinierungsschwierigkeiten beseitigen sollte.

Diskussionen um eine Rettungsaktion entzündeten sich auch um das Kern-
energieunternehmen British Energy, das die Konservativen 1996 privatisiert
hatten. Der britische Staat übernahm angesichts der Finanzmisere schließlich

Schulden des Nuklearenergierunternehmens269.

5.4.3

Zwischenfazit

Der Status quo der öffentlichen Wirtschaft, den New Labour nach achtzehn

Jahren konservativer Herrschaft vorfand, war im Vergleich zu 1979 stark verän-
dert. Das Privatisierungspotenzial war gering, die Gewerkschaftsmacht reduziert
und die Labour Party selbst hatte sich im Privatisierungsissue insbesondere
aufgrund wahltaktischer Erwägungen (vote-seeking) programmatisch an die
konservative Partei angenähert.

Nach der Regierungsübernahme revidierte New Labour die Strukturrefor-
men der Konservativen nicht; die Staatstätigkeit in der Finanz- und Geldpolitik
sowie in der Frage der unternehmerischen Betätigung des Staates zeichnete sich,
wenn auch in das Bild des „dritten Wegs“ gekleidet, unter den Sozialdemokra-
ten grundsätzlich durch Kontinuität aus. Die neue Regierung nahm zwar Kor-
rekturen in der Wettbewerbs- und Regulierungspolitik vor, mit der Public-

Private-Partnership hielt sie neben der Private Finance Initiative (PFI) aber
auch an der Privatisierung staatlicher Unternehmen fest. Zusätzlich zu fiskalpo-

266 Die Notwendigkeit umfangreicher Investitionen sah auch der so genannte Cullen-Bericht zur Eisenbahn.

267 Laut einer MORI-Umfrage unterstützten rund 72 % der Befragten die Wiederverstaatlichung des Infrastrukturunternehmens (vgl. The Economist, 9.6.2001: 57 ff.).

268 Vgl. The Economist, 13.10.2001: 17 ff.

269 Vgl. The Independent, 29.11.2002: 25.

Großbritannien

101
litischen Erwägungen war die Politik New Labours hauptsächlich von der Ziel-
setzung getragen, mit privatem Kapital Investitionsdefizite zu beseitigen, die
auch durch die Konsolidierungspolitik der Conservative Party entstanden wa-
ren. Allerdings erschwerten die Natur der Staatsunternehmen, die begrenzte

Kohäsion New Labours sowie die Kapitalmarktentwicklung die Implementie-
rung der Operationen.

6 Frankreich

Frankreich weist unter den vier untersuchten Ländern die größte Diskontinuität
in der unternehmerischen Betätigung des Staates auf. Die geringe Stabilität
materieller Politik, die sich in den Privatisierungserlösen niederschlägt (siehe

Abbildung 6.1), wurde durch die Vetospielerkonfiguration und die kurze Per-
sistenz der Vetospieler verursacht. Ein starker Parteieneffekt hinterließ seine

Spuren in der Staatstätigkeit.

Anmerkung: Verstaatlichungen sind als „negative Privatisierungen abgebildet; in laufenden Preisen; Umrechnung zu jeweiligem durchschnittlichen Jahreswechselkurs; 2001 geschätzt; Angaben entsprechen letztem Stand der OECD-Daten im Juli 2006.

Quelle: OECD 2002, Financial Market Trends; ergänzt durch eigene Berechnungen für 1982-1992.

Abb. 6.1: Privatisierungserlöse in Frankreich in Mio. US-Dollar, 1979-2001

104

Frankreich

Entgegen dem allgemeinen Trend in den OECD-Staaten kam es Anfang der

1980er Jahre in Frankreich im Rahmen des sozialistischen Experiments zu um-
fangreichen Nationalisierungen.

Die Sozialisten weichten allerdings im Zuge ihrer wirtschaftspolitischen

Kehrtwende von 1982-1983 ihre Beteiligungspolitik auf und implementierten
partielle Privatisierungen, während die Bürgerlichen nach 1986 wieder einen

Großteil der verstaatlichten Unternehmen veräußerten. Die Politik des ni-ni, des

Verzichts auf Nationalisierungen und Privatisierungen, die Staatspräsident Mit-
terand im Wahlkampf für den Fall des Sieges der Sozialisten angekündigt hatte,
war hingegen nach 1988 angesichts fiskalpolitischer Zwänge sowie der Kapital-
bedürfnisse und Expansionsbestrebungen der Staatsunternehmen nicht durchzu-
halten und wich allmählich einer pragmatischen Politik der Teilprivatisierungen.

Mit dem Sieg der bürgerlichen Parteien bei den Parlamentswahlen von 1993
erhielt die Privatisierungspolitik einen neuen Impetus. Nach der erneuten alter-
nance 1997 führte die Regierung der pluralen Linken unter Jospin die Privatisie-
rungspolitik entgegen anders lautender Ankündigungen fort.

6.1 Die gescheiterte Illusion: von der Nationalisierungspolitik zu partiellen

Privatisierungen (1981-1986)

Bereits das Gemeinsame Programm der Sozialisten und Kommunisten von 1972
enthielt Forderungen nach Verstaatlichungen von Wirtschaftsunternehmen.

Uneinigkeiten zwischen den Sozialisten des Parti Socialiste (PS), den Kommu-
nisten des Parti Communiste Français (PCF) und Radikalsozialisten des Mou-
vement des Radicaux de Gauche (MRG) über das Ausmaß der geplanten Ver-
staatlichungen und insbesondere die zukünftige Verfassung staatlicher Unter-
nehmen ließen hingegen 1977 die Aktualisierung des Gemeinsamen Programms
scheitern.

Der Sieg Mitterands bei den Präsidentschaftswahlen und der sich bei den

Parlamentswahlen anschließende erstmalige Wechsel der Mehrheiten zugunsten
der Sozialisten in der Fünften Republik boten die Gelegenheit, eine linke Wirt-
schaftspolitik zu betreiben. Priorität des Keynesianismus war die Bekämpfung
der Arbeitslosigkeit. Wie im projet socialiste pour les années 80 und zuvor in

Mitterands 110 propositions vorgeschlagen, enthielt die linke Wirtschaftspolitik
als Kernelement auch umfangreiche Nationalisierungen. Allerdings war es be-
reits zuvor, wie verschiedene Untersuchungsberichte anprangerten, zu nationali-
sation silencieuses oder nationalisations occultes gekommen. Diese hatten die

Zahl der mittelbaren Staatsunternehmen insbesondere zwischen 1971 und 1975

Frankreich

105
im Versicherungswesen, dem Transport, der Chemie, der Energie und der me-
chanischer Industrie stark zunehmen lassen270. Im Gefolge waren die staatlichen

Zuweisungen kräftig gewachsen271.

6.1.1

Vetospielerkonfiguration

Die Kongruenz der Koalitionspartner PS und PCF, die in der Nationalversamm-
lung eine umfangreiche Mehrheit besaßen, war beim Verstaatlichungsissue
vergleichsweise groß. Gleichwohl traten die Kommunisten dafür ein, den Kreis
der zu verstaatlichenden Unternehmen auszuweiten sowie in Fragen der Wirt-
schaftsdemokratie und der Instrumentalisierung weiterreichende Forderungen zu
erheben. Diese Differenzen, die sich in Gestalt der Confédération Générale du

Travail (CGT), der Force Ouvrière (FO) und der Confédération Française

Démocratique du Travail (CFDT) in der syndikalistisch geprägten Gewerk-
schaftslandschaft Frankreichs widerspiegelten, waren politisch aber von unter-
geordneter Bedeutung. Die Sozialisten waren in der oversize coalition allerdings
auf die Stimmen der Kommunisten nicht angewiesen, sondern hatten sie aus
politischen Gründen in die Regierungsverantwortung eingebunden – in der Fra-
ge der öffentlichen Wirtschaft kam daher die „Avantgardefunktion“ des PCF
nicht zum Tragen. Während die zweite Kammer die Verstaatlichungen nicht
verhinderte, trat mit dem Conseil Constitutionnel in der „negativen Privatisie-
rungspolitik“ ein weiterer Vetospieler auf.

Die Kohäsion der Sozialisten war in der Nationalisierungsfrage vergleichs-
weise hoch, wenngleich sich Differenzen darüber offenbarten, ob die Verstaatli-
chungen vollständig oder mehrheitlich implementiert werden sollten. Der

Staatspräsident erhöhte in innerparteilich umstrittenen Fragen bei mehreren

Gelegenheiten die inhaltliche Geschlossenheit der Regierungskoalition, indem
er seine Vorrechte in der Wirtschaftspolitik ausschöpfte.

Die Koalitionsparteien verfolgten die Verstaatlichungspolitik aufgrund
mehrerer Überlegungen. Zum einen setzten sie damit traditionelle politische

Forderungen um. Die Sozialisten waren schon zu früh zur Partei der Nationali-
sierungen geworden, und auch die Kommunisten hatten Vergesellschaftungs-
forderungen bald in ihren ideologischen Kernbestand übernommen272. Dem

270 Siehe den rapport d’information sur le contrôle des entreprises publiques, 1977, auch Bonnefous-Bericht genannt.

271 Vgl. Le Nouveau Journal, 21.12.1979: 8.

272 Vgl. Kapitel 4.1

106

Frankreich
ideologischen Impetus, der allerdings seit Beginn der 1970er Jahre an Kraft
eingebüßt hatte, war darüber hinaus der Souveränitätsgedanke der Verstaatli-
chungen zuzurechnen. Die Verstaatlichungen boten nach Ansicht des PS, der
die défrancisation der Industrie fürchtete, die Gelegenheit, Unternehmen die
sich trotz finanzieller Unterstützung durch den Staat zunehmend seiner Kontrol-
le entzogen und französische Interessen vernachlässigt hätten, wieder in den
staatlichen Einflussbereich einzugliedern273.

Eine Rolle bei den Nationalisierungen spielte zudem die Analyse der öko-
nomischen Wirkungszusammenhänge durch die Linksunion: Eine antizyklische

Wirtschaftspolitik, verstärkt durch soziale Komponenten274, sollte den Weg aus
der wirtschaftlichen Krise des Landes weisen und zu weiteren Wahlerfolgen der
union de gauche beitragen. Die (neuen) öffentlichen Unternehmen sollten zur

Umsetzung dieser wirtschaftspolitischen Konzeption ihren Beitrag leisten275.

Zum anderen versprach sich die Koalition von den Nationalisierungen Wähler-
stimmen276.

6.1.2

Verstaatlichungen in der linkskeynesianischen Umverteilungsphase

(1981-1982)

Die Koalition aus Sozialisten und Kommunisten reagierte auf das Ende der

„trente glorieuses“277 wirtschaftspolitisch anders als die bürgerlichen Regierun-
gen, die sukzessive in den westlichen Industriestaaten, darunter auch Großbri-
tannien und Deutschland, ins Amt kamen. Während diese den Staat zurücknah-
men, das Marktprinzip im Gegenzug stärkten und eine angebotsorientierte Wirt-
schaftspolitik verfolgten, zeichnete sich die Wirtschaftspolitik der Linksunion in Frankreich durch den Glauben an einen nationalen Voluntarismus aus, der den

Lehren eines redistributiven Keynesianismus folgte.

Der „Keynesianismus in einem Lande“ 278 , dessen wirtschaftspolitische

Priorität die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit war, beinhaltete neben einer ex-
pansiven Fiskalpolitik und einem Ausbau des Sozialstaats verschiedene Struk-

273 Vgl. Le Garrec 1982: 41.

274 Wegen der höheren Konsumquote der Einkommensschwachen waren die Sichereffekte vergleichsweise geringer.

275 Vgl. Le Garrec 1982: 41.

276 Im November 1981 hatten zwei Umfragen eine deutliche Mehrheit für Nationalisierungen ergeben (vgl. Le Matin, 25.1.1983: 3).

277 Fourastié 1979.

278 Scharpf 1987.

Frankreich

107
turmaßnahmen. Dazu gehörten neben einer Dezentralisierung der Verwaltung
und der Justizreform auch die Verstaatlichung des Bankenwesens und zahlrei-
cher Industrieunternehmen. Diese „negative Privatisierungspolitik“ war gleich-
sam das „Kernstück einer sozialistischen Umgestaltung des Landes“279; die
linkskeynesianische Umverteilungsphase unmittelbar nach Übernahme der Re-
gierungsverantwortung (1981-1982) war zuvörderst geprägt von der Verstaatli-
chungspolitik der Koalition.

Die neuen öffentlichen Unternehmen sollten im Rahmen der wirtschaftspo-
litischen Konzeption der Koalition einen wesentlichen Beitrag leisten: Erstens
durch ihre Instrumentalisierung für die antizyklische Konjunkturpolitik, zwei-
tens als „fer de lance“280 der Industriepolitik, insbesondere im Bereich der of-
fensiven industriepolitischen Elemente der Elektronik und Telekommunikation,
und drittens mit der Restrukturierung verstaatlichter Unternehmen, die Effi-
zienzreserven insbesondere im Bankenwesen heben sollte. Das Kreditwesen war
angesichts des schwachen Kapitalmarkts für die Finanzierung französischer

Unternehmen zentral281.

Bereits im September 1981 verabschiedete die Koalition das verfassungs-
rechtlich gebotene Verstaatlichungsgesetz282, welches die Nationalisierung von

11 Industrieunternehmen, 36 Kreditinstituten und zwei Finanzgesellschaften
vorsah. Lediglich ein vorübergehendes Hindernis war die begrenzte inhaltliche

Geschlossenheit des Parti Socialiste in der Frage des Umfangs der Verstaatli-
chungen; eine Faktion im PS um Wirtschafts- und Finanzminister Jacques De-
lors und Planungsminister Michel Rocard hielt eine Übernahme von 51 % des
jeweiligen Unternehmenskapitals für ausreichend, um die gesteckten Ziele zu
erreichen. Die Grundsatzentscheidung zugunsten der kompletten Nationalisie-
rung fällte Staatspräsident Mitterand, der in dieser Detailfrage damit zum einzi-
gen Vetospieler wurde. Die Koalition verwarf darüber hinaus Vorschläge einer

Holding nach italienischem Vorbild.

Im Rahmen einer allgemeinen Judizierung der Regierungspolitik trat jedoch
auf Betreiben der Opposition – wobei insbesondere Senatsteile aktiv waren –
das Verfassungsgericht in der Verstaatlichungspolitik als Vetospieler auf. Es
erklärte das Gesetz für verfassungswidrig283. Die Implementierung des Nationa-
lisierungsprogramms verzögerte sich als Ergebnis der Rechtsprechung, und die

279 Loth 1999: 86.

280 So Premierminister Mauroy am 13.10.1981 in der Nationalversammlung (zitiert nach Griotteray 1994: 21).

281 Vgl. Le Garrec 1982: 41.

282 Die Verfassung der Fünften Republik enthält einen Gesetzesvorbehalt für den Transfer von Unternehmen zwischen Staat und Privatwirtschaft (Art. 34 Abs. 3).

283 1974 wurde das für eine Verfassungsklage notwendige Quorum abgesenkt (vgl. Art. 61 Abs. 2).

Zudem: Abstimmungsergebnis, Ernennungsmodus und Ernennungsgeschichte

108

Frankreich

Koalition war – unter Widerstand eines Teils des Parteienbündnisses284 – gezw-
ungen, die gesetzlich vorgesehene Entschädigung um mehrere Milliarden Francs
zu erhöhen; eine weitere, paradoxe Folge des Urteilsspruchs war die Erweite-
rung des Nationalisierungsprogramms um die Genossenschaftsbanken, mutua-
listischen Banken285.

Nach dem Scheitern eines oppositionellen Misstrauensantrags trat das Ver-
staatlichungsgesetz derart verzögert im Februar 1982 in Kraft. Auf seiner

Grundlage wurden zahlreiche Finanz- und Industrieunternehmen in staatliches

Eigentum überführt (vgl. Anhang). Darüber hinaus wurden nach dem berichtig-
ten Haushaltsgesetz vom 27.11.1981 die Schulden der zwei Stahlkonzerne Usi-
nor und Sacilor beim französischen Staat in staatliche Kapitalbeteiligungen
umgewandelt.

Die Entschädigungssumme für die Eigentümer, gewissermaßen die „negati-
ven Privatisierungserlöse“ der Politik, betrug statt der ursprünglich geschätzten 35 bis 36 schließlich rund 48 Milliarden Francs286.

Industrie

Bankenwesen

(Beschäftigung)

(Sichteinlagen)

1979

6,1 %

63,1 %

1982

18,2 %

90,1 %

Quelle: Siehe Europäischer Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft 1984.

Tab. 6.1: Bedeutung der öffentlichen Wirtschaft Frankreichs in Industrie und

Bankenwesen, 1979 und 1982

Durch das Nationalisierungsprogramm veränderte sich die öffentliche Wirt-
schaft Frankreichs qualitativ, wie Tabelle 6.1 veranschaulicht: Die unternehme-
rische Betätigung des Staates gewann im industriellen Sektor an Bedeutung, in
welchem sich der Anteil öffentlich Beschäftigter verdreifachte. Der Schwer-
punkt verlagerte sich außerdem in den Finanzsektor, wo die Quote der Sichtein-
lagen bei öffentlichen Kreditinstituten von 63 % auf rund 90 % stieg.

Darüber hinaus stieg der Anteil der öffentlichen Wirtschaft an Bruttowert-
schöpfung, Beschäftigung und Bruttoanlageinvestitionen der Gesamtwirtschaft
deutlich an, wie der Vergleich mit dem Jahr 1979 verdeutlicht (vgl. Tabelle 6.2).

284 Vgl. Le Figaro, 23.-24.1.1982: 1.

285 Die ursprünglich zugrunde gelegten Nationalisierungskriterien im Bankenbereich widersprachen nach Ansicht des Verfassungsrats dem Gleichheitsgrundsatz.

286 Vgl. Europäischer Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft 1984: 70 f.

Frankreich

109

In Folge der Verstaatlichungswelle rückte die öffentliche Wirtschaft Frankreichs
unter den westlichen Industrieländern zur Nummer zwei hinter Österreich auf287.

Bruttowert-

Bruttoanlage-

Beschäftigung
schöpfung
investitionen

1979

13,9 %

11,8 %

29,3 %

1982

17,6 %

16,7 %

34,3 %

Quelle: Siehe Europäischer Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft 1984.

Tab. 6.2: Umfang der öffentlichen Wirtschaft Frankreichs, 1979 und 1982

Die wirtschaftsdemokratischen Zielsetzungen der Koalition, für die insbesonde-
re die Kommunisten eingetreten waren, blieben hingegen auf halbem Wege
stecken. Statt autogestionärer Konzepte verabschiedete die union de gauche im

November 1982 mit der loi Auroux ein Gesetz zur Reform der Unternehmens-
verfassung, das den Beschäftigten keine effektiveren Mitspracherechte einräum-
te288 und hinter der Mitbestimmung des deutschen Nachbarn zurückblieb289.

In der Beteiligungs- und Industriepolitik der Regierung waren parallel zur
allgemeinen Wirtschaftspolitik verschiedene Abfolgen erkennbar, die auch mit

Wechseln im Amt des Industrieministers verbunden waren:

Die Koalition nutzte zunächst die Staatsunternehmen, um bei Investitionen
und Beschäftigung ihre antizyklische Wirtschaftspolitik zu implementieren290.

Die industriepolitische Zielsetzung war die Bildung nationaler Produktionsket-
ten, so genannter filières de production, die das Paradigma der weltmarktorien-
tierten Marktnischenstrategie, der politique de créneaux, ablöste. Die Produkti-
onsketten sollten die Wettbewerbsfähigkeit des Landes erhöhen, die Arbeitslo-
sigkeit reduzieren und den Binnenmarkt zurückerobern291. Die industriepoliti-
sche Zielsetzung sollte durch die restructuration industrielle, die Kapitalzufüh-
rung und die Neuordnung der Beziehung zwischen Staat und öffentlichen Un-
ternehmen erreicht werden. Darüber hinaus wurde das Industrieministerium im

287 Vgl. Merkel 1993: 260.

288 Vgl. Hall 1986: 204.

289 vgl. Merkel 1993: 269.

290 Für das Eigenkapital und spezifische Investitionsprojekte der Unternehmen flossen direkt aus dem Staatshaushalt rund 70 Milliarden FF, davon 26 Milliarden in den kompetitiven Sektor und 44

Milliarden in den Monopolbereich, so dass die Bruttoanlageinvestitionen entsprechend anstiegen (vgl. Merkel 1993: 267).

291 Industrieminister Dreyfus sprach in einem Interview von „reconquête du marché intérieur“ (vgl.

Le Point vom 5.10.1981: 68).

110

Frankreich

Zuge einer Restrukturierung durch neue Kompetenzen in der Forschung ge-
stärkt.

Zu Beginn des Jahres 1982 stellte sich im Zusammenhang mit der Ernen-
nung des Managements der neuen Staatsunternehmen in der Regierungspraxis
bereits bald die Frage nach dem Verhältnis von Autonomie und Instrumentali-
sierung der öffentlichen Wirtschaft. Nach widersprüchlichen Ankündigungen,
die eine begrenzte Übereinstimmung der Präferenzen unter den Koalitionspar-
teien in dieser Frage erkennen ließen, entschied die Regierung im Dezember

1982, den Unternehmen im Vergleich zu vorhergehenden Plänen weitergehende

Autonomie einzuräumen. Sie beschloss, das Verhältnis von Staat und öffentli-
chen Unternehmen durch so genannte contrats de plan und contrats de pro-
gramme zu formalisieren, die sie in den nationalen Plan einbinden und ihre

Instrumentalisierung monetarisieren sollten. Als Aufsichtsorgan rief die Regie-
rungskoalition den korporatistisch angelegten Haut Conseil du secteur public
ins Leben. Ein zusätzlicher Kontrollaspekt war die enge Beziehung zwischen
politischen Eliten und den Leitungen öffentlicher Unternehmen: Sie war ge-
kennzeichnet durch pantouflage und gemeinsame Sozialisation292.

Die Kapitalzuführungen erreichten von 1982 bis 1986 für den gesamten
öffentlichen Industriesektor eine Höhe von rund 69 Milliarden Francs293. Ein

Grund hierfür war, dass sich einige nationalisierte Unternehmen in schlechterem

Zustand präsentierten als von der Linksunion angenommen294. Die Verschul-
dung des öffentlichen Industriesektors stieg dennoch im Zeitraum von 1980 bis

Ende 1985 von 83 auf rund 205 Milliarden Francs an295.

6.1.3

Von der wirtschaftspolitischen Kehrtwende zu partiellen

Privatisierungen (1982-1986)

Diesen finanzpolitischen Belastungen konnte die Koalition aus PS und PCF im

Kontext wirtschaftlicher Schwierigkeiten nicht mehr nachkommen: Die expan-
sive Fiskalpolitik hatte die Staatsverschuldung ansteigen lassen und inflationäre Tendenzen ausgelöst, welche die internationale Konkurrenzfähigkeit der Wirtschaft einschränkten. Zudem war ein Teil der zusätzlichen Staatsnachfrage in

292 Siehe zu den Rekrutierungsmustern V. Schmidt 1996: 285 ff.

293 Vgl. Durupty 1988: 20.

294 Vgl. Financial Times, 17.3.1983; die New York Times (31.7.1983) sprach von den neuen Staatsunternehmen als einer „row of lemons”; nach dem Economist (16.7.1983, 83-85) nationalisierten die Sozialisten “the Gaullist’s mistakes”.

295 Vgl. Durupty 1988: 21.

Frankreich

111
das Ausland abgeflossen und hatte das Handelsbilanzdefizit ausgeweitet. Dem
resultierenden Abwertungsdruck auf den Franc, der durch eine Vertrauenskrise
der Marktteilnehmer verstärkt wurde, musste die französische Zentralbank trotz

Prestigeverlust mit mehrmaligen Abwertungen des Francs im Europäischen

Währungssystem begegnen. Nach der dritten Abwertung stand die Regierung
vor der Grundsatzentscheidung, entweder die Europäische Gemeinschaft zu
verlassen und die internationale Verflechtung der französischen Wirtschaft ein-
zuschränken oder auf die Souveränität der Geldpolitik zu verzichten und damit
verbunden eine austeritäre Wirtschaftspolitik und eine Konsolidierung des Sozi-
alstaats zu verfolgen296. Die Frage war zwischen den Parteien und vor allem
innerhalb des Parti Socialiste hochumstritten. Staatspräsident Mitterand ent-
schied schließlich entgegen dem vom CERES dominierten courant zugunsten
der von der Faktion um Premierminister Mauroy und Wirtschafts- und Finanz-
minister Delors befürworteten europäischen Option – in der Literatur beklagt als

„Requiem für die Sozialdemokratie“297 und beurteilt als Ende „lyrischer Illusio-
nen“298.

Die Koalition leitete die wirtschaftspolitische Wende mit der Abkehr von
der Politik der „kompetitiven Abwertung“ und dem Beginn der Periode der

„kompetitiven Disinflation“ ein. Die Ziele der Preisniveaustabilität und der

Haushaltskonsolidierung gewannen gegenüber der Bekämpfung der Arbeitslo-
sigkeit an Vorrang. In zwei Etappen, ansatzweise im Juni 1982, endgültig im

März 1983, zog die Regierung die geld- und fiskalpolitischen Zügel an. Der von

Jacques Delors ausgearbeitete Spar- und Stabilisierungsplan war Kernelement
dieser rigueur (1982-84), mit der die Regierungskoalition ihre Wirtschaftpolitik
an die der Nachbarländer anglich.

Die Politik der makroökonomischen Stabilisierung hatte Implikationen auf
die Politik des französischen Staates gegenüber der öffentlichen Wirtschaft, die
in der Wählerschaft zunehmend kritisch beurteilt wurde. Selbst die Arbeiter
sahen die Nationalisierungen mehrheitlich als gescheitert an299. Während die im

Dezember 1982 beschlossene Bahnreform noch ein Bekenntnis der Linksunion
zum service public gewesen war, kommerzialisierte die Koalition die Staats-
unternehmen im folgenden Jahr: Sie kürzte die staatlichen Subventionen, richte-
te die Lohnpolitik im öffentlichen Dienst an ihren konsolidierungspolitischen

Zielen aus und setzte für März 1983 vorgezogene Tariferhöhungen für öffentli-

296 Die französische Regierung wollte ursprünglich alle drei Zielsetzungen des so genannten magi-schen Dreiecks der Geldpolitik realisieren, von denen jedoch nur jeweils zwei als vereinbar gelten: freier Kapitalverkehr, stabile Wechselkurse (EWS) und geldpolitische Autonomie.

297 Singer 1988: 276.

298 Kesselman 1986: 246.

299 Siehe beispielsweise die Umfrage der Zeitschrift Le Point, 12.12.1983: 85.

112

Frankreich
che Dienstleistungen fest300. Industrieminister Fabius, der Jean-Pierre Chevène-
ment im März 1983 im Amt abgelöst hatte, gab die Parole aus, die Unternehmen
hätten spätestens bis 1985 kostendeckend zu operieren301.

Folglich verzichtete die Regierung zunehmend auf die makroökonomische
und industriepolitische Instrumentalisierung der öffentlichen Wirtschaft. Zuvor
antizyklisch orientiert, verzichteten die öffentlichen Unternehmen grundsätzlich
darauf, konjunkturpolitisch zu agieren und ihre Belegschaft aufzustocken; Kri-
senbranchen wie die Automobil-, Kohle- und Stahlindustrie bauten in Konse-
quenz, sozial- und regionalpolitisch abgefedert, Kapazität und Beschäftigung
ab; der Arbeitsplatzabbau war von 1983 bis 1986 in den verstaatlichten Indust-
rien ausgeprägter als in der Privatindustrie302. Auch die industriepolitischen

Ziele der Produktionsketten und der Rückeroberung des französischen Binnen-
markts gab die Regierung in Folge schrittweise auf und verlagerte ihre indust-
riepolitischen Bemühungen stattdessen auf die Ebene der Europäischen Ge-
meinschaft303.

Die Sanierungen waren zusammen mit einer graduellen Politik der Deregu-
lierung und Liberalisierung konstituierend für die Politik der zunehmenden

Marktorientierung nach 1984. Sie war verbunden mit dem Ausscheiden der

Kommunisten aus der Koalition – der PCF war für seine Regierungsbeteiligung
von den Wählern abgestraft worden. Eingeleitet wurde die Periode mit der Stär-
kung des modernistischen Flügels im PS durch die Ernennung Laurent Fabius’,
der Pierre Mauroy im Amt des Premierministers ablöste. Die Regierung akzen-
tuierte 1985 die Kommerzialisierung der öffentlichen Wirtschaft, während sie
die Austeritätspolitik lockerte, den Arbeitsmarkt deregulierte, eine Bankenre-
form beschloss und die Finanzmärkte liberalisierte304 – unter Streiks und Protes-
ten des PCF und der kommunistischen Gewerkschaft CGT; allerdings erleichter-
te der mäßige Organisationsgrad der Gewerkschaften und ihre organisatorische

Fragmentierung die Umsetzung der Politik.

Die Verschuldung der öffentlichen Unternehmen und ihr Kapitalbedarf
ließen das Rentabilitätsziel in der Unternehmenspolitik stärkeres Gewicht be-
kommen. Die Regierung geriet in einen Zielkonflikt, der sich aus europäisch
induzierter Konsolidierungspolitik, der Unterkapitalisierung staatlicher Unter-
nehmen und politischer Glaubwürdigkeit ergab: Der Weg aus dem Dilemma

300 Vgl. Fonteneau und Muet 1985: 306 ff.

301 Vgl. Durupty 1988: 24.

302 Vgl. Smith 1990: 89.

303 Beispielhaft die Memoranden für eine wirtschafts-, sozial- und industriepolitische „Wiederbele-bung Europas“ (Oktober 1981), für eine Stärkung des Instrumentariums der gemeinsamen EG-Außenhandelspolitik (April 1982) und für die Schaffung eines europäischen Industrie- und Techno-logieraums (September 1983) (vgl. Neumann und Uterwedde 1986: 256).

304 Vgl. Lacoue-Labarthe 2001: 3.

Frankreich

113
war der Einbezug privaten Kapitals unterhalb der Schwelle einer Privatisie-
rungspolitik.

Zum einen rekurrierte sie, um den Kapitalbedarf der Staatsunternehmen zu
befriedigen, auf Grundlage der loi Delors vom 3. Januar 1983 auf partielle Un-
ternehmensveräußerungen, die unterhalb der Schwelle einer offiziellen Privati-
sierungspolitik blieben. Danach durften die Staatsunternehmen so genannte
titres participatifs emittieren, die stimmrechtslosen Vorzugsaktien entspra-
chen305. Sodann griffen zahlreiche Betriebe auf stimmrechtslose Investitionszer-
tifikate, so genannte certificats d’investissement zurück, die sie bis zu einer

Höhe von 25 % ihres Eigenkapitals ausgeben konnten. 1985 finanzierten sich
die Staatsunternehmen so mehrheitlich mit privatem Kapital. Den rund 20 Milli-
arden Francs privaten Ursprungs standen 16,9 Milliarden Francs aus Staatsmit-
teln gegenüber. Die durch die privatisations silencieuses erzielten Gesamterlöse
betrugen für den Zeitraum von 1983 bis 1986, wie Abbildung 6.2 verdeutlicht,
rund 49,4 Milliarden Francs306 – rund 16 Milliarden DM entsprechend307. Sie
erlösten damit in drei Jahren deutlich mehr als die Unternehmensveräußerungen
der Koalition aus CDU/CSU und FDP in der Bundesrepublik von 1982 bis

1990.

Zum anderen veräußerten öffentliche Unternehmen, um sich Liquidität zu
beschaffen – explizit illegal308, aber von der Regierung geduldet – ohne gesetz-
liche Grundlage im Rahmen der so genannten respirations mittelbare Staats-
unternehmen. Einen bestehenden Gesetzentwurf für diese Praxis der respira-
tions, der verfassungsrechtlich erforderlich gewesen wäre309, brachte die Regie-
rung nicht ein, da sie angesichts der geringen inhaltlichen Geschlossenheit der
sozialistischen Partei eine Abstimmungsniederlage fürchtete. Damit umging die

Regierung durch Rechtsverstöße die potenziellen Vetospieler in der Unter-
nehmenspolitik. Für den Zeitraum von 1978 bis 1986 konstatierte der Haut

Conseil du secteur public rund 160 Fälle solch ungesetzlicher Vermögens-
privatisierungen; die Veräußerung mittelbarer Staatsunternehmen war bereits
vor Regierungsübernahmen der Linksunion praktiziert worden, nahm aber in

Zahl und Volumen ab 1982 stark zu310.

305 Darüber hinaus wurden weitere Instrumente für die Akquisition privaten Kapitals entwickelt: titres subordonnés à durée indéterminée (TSDI), obligations convertibles en actions (ORA), obligations convertibles en cértificats d’investissment (ORCI).

306 Vgl. Haut Conseil du secteur public 1986: 75 ff.

307 Zugrunde gelegt ist der Durchschnitt des Wechselkurses FF/DM vom 1.1.1983 bis zum 1.6.1986.

308 Siehe beispielsweise die Rechtsprechung des Conseil d’Etat vom 22.12.1982 zur unrechtmäßigen Denationalisierung des Unternehmens SFENA (vgl. Le Monde vom 26.-27.12.1982).

309 Siehe Art. 34 der Verfassung der Fünften Republik.

310 Vgl. Haut Conseil 1986: 44-51; 320-329.

114

Frankreich

Quelle: Haut Conseil du secteur public 1986: 80 ff.

Abb. 6.2: Erlöse aus partiellen Privatisierungen in Mio. FF, 1983-1986

6.1.4

Zwischenfazit

Nach dem Wechsel der Mehrheiten 1981 verfolgte die Linksunion in Frankreich
eine nachfrageorientierte, sozial geprägte Wirtschaftspolitik, deren Kernelement
ein industriepolitisch, ideologisch induziertes Nationalisierungsprogramm war.

Der Schwerpunkt lag im Industrie- und Bankensektor. Die Sozialisten, die den

PCF in eine oversize coalition einbanden, konnten ihre Strukturreformen auf-
grund des rationalisierten Parlamentarismus relativ unbehindert beschließen;
lediglich der Verfassungsrat trat als Vetospieler auf, während der Staatspräsi-
dent in verschiedenen Situationen Arbitria fällte und somit die inhaltliche Ge-
schlossenheit der Regierung erhöhte.

Im Zuge ihrer europäisch induzierten wirtschaftspolitischen Kehrtwende,
welche die Koalition 1982 einleitete, musste sie die unternehmerische Betäti-
gung des Staates und die Instrumentalisierung öffentlicher Unternehmen schritt-
weise reduzieren. Die Regierungskoalition bereitete mit ihrer wirtschaftspoliti-
schen Kehrtwende spätestens ab 1983 der Reprivatisierungspolitik der bürgerli-

Frankreich

115
chen Parteien gleichsam den Boden. Dazu trugen nicht nur die privatisations
silencieuses als Vorboten der kompletten Veräußerungen bei, sondern auch die
paradoxen Effekte der linken Verstaatlichungspolitik: die verpasste Demokrati-
sierungschance in der Unternehmensverfassung, die Kommerzialisierung der
öffentlichen Wirtschaft, die Modernisierung des Finanzwesens und die ver-
gleichsweise erfolgreiche Bilanz bei den Restrukturierungen, welche die bürger-
liche Privatisierungspolitik erleichterte311.

6.2 Die „démarche revancharde“: die Phase der bürgerlichen

Reprivatisierungspolitik (1986-1988)

Noch Ende der 1970er Jahre zeigten sich die Gaullisten kritisch gegenüber der
liberalen Wirtschaftspolitik der Zentristen und beklagten gar die Abdankung des

Staates312. Die Wahlniederlage und die anschließende Verstaatlichungspolitik
der sozialistisch geführten Regierung veranlassten indes den gaullistischen Ras-
semblement pour la République (RPR) dazu, seine Programmatik insbesondere
auch in der Frage der öffentlichen Wirtschaft zu überprüfen. Die Aufkündigung
des Konsenses über die gemischte Wirtschaft durch die Nationalisierungspolitik
der Linksunion erleichterte es den bürgerlichen Parteien, sich von den Staatsun-
ternehmen zu distanzieren, für deren Entstehung und Entwicklung sie in der

Vierten und Fünften Republik maßgeblich verantwortlich gezeichnet hatten.

Bereits 1981 kamen im bürgerlichen Lager Stimmen auf, die Reprivatisie-
rungen für den Fall einer alternance forderten313. Die bürgerlichen Parteien
nahmen in Folge die Ankündigung in ihr Wahlprogramm auf, im Fall ihres

Wahlsiegs Unternehmen des kompetitiven Sektors zu privatisieren sowie den

Markt monopolistischer Unternehmen zu liberalisieren und zu deregulieren.

Auch das von Mitterand eingeführte Verhältniswahlrecht konnte 1986 die knap-
pe Mehrheit der Parlamentssitze für den RPR und der liberalen Union pour la

311 „Der Staat hat die Kosten der industriellen Umstrukturierungen sozialisiert. Er hat das Finanzsystem modernisiert und Investitionen dort abgebaut, wo der nationale komparative Vorteil negativ war. Insgesamt war die Nationalisierung die Bedingung des beschleunigten Liberalisierungsprozes-ses und der Öffnung der französischen Industrie.“ (Cohen 1986: 18).

312 Jacques Chirac geißelte die Politik Barres als „die Abdankung des Staates, also der Vernunft, des politischen Willens, der Demokratie – gegenüber der spontanen Entwicklung der Wirtschaft, gegen-
über den Anpassungen und Sanierungen, die sich von alleine vollziehen sollen.“ (Interview in Le Monde, 1.3.1979:.19 f.).

313 Die These, bis 1985 seien Privatisierungen bei der „Rechten“ kein Thema gewesen, ist daher schwer haltbar (vgl. Bauer 1988: 50).

116

Frankreich

Démocratie Francaise (UDF) nicht verhindern314 – ebenso wenig wie die erste

Cohabitation in der Geschichte der Fünften Republik.

6.2.1

Vetospielerkonfiguration

Die polarisierende Nationalisierungspolitik der Linksregierung ließ den Privati-
sierungsissue im Wettstreit der Parteien zentral werden und steigerte grundsätz-
lich die inhaltliche Geschlossenheit der Koalitionspartner RPR und UDF. Zu
dieser trug auch die zentralisierte Implementierung des Privatisierungspro-
gramms durch den Finanzminister bei. Die Kongruenz der kooperativen partei-
lichen Vetospieler fand in der Entstaatlichungsfrage jedoch Grenzen: So traten
die liberaleren Kräfte der Koalition, wie UDF-Réforme und Parti Républicain,
dafür ein, die Privatisierungspolitik auf die monopolistisch geprägten Unter-
nehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge auszudehnen und bei der Verwendung
der Privatisierungserlöse andere Akzente zu setzen315. Allerdings hatte sich
bereits 1985 abgezeichnet, dass sich die Minimalisten des RPR und eines Teils
der barristes316, die das Programm auf die Reversion der sozialistischen Natio-
nalisierungen begrenzen wollten, in der Frage des Privatisierungsumfangs
durchsetzen würden – das bestätigte sich nach den Parlamentswahlen durch die

Sitzverteilung der Koalitionspartner.

Die Koalitionsparteien waren in ihrer Privatisierungspolitik von institutio-
nellen Vetospielern weitgehend unbehelligt: Während der Senat und der Staats-
präsident im Gesetzgebungsverfahren umspielt werden konnten, stimmte der
winset des Verwaltungsrats mit dem der Regierungskoalition überein.

Zum einen spielten programmatische Zielsetzungen (policy-seeking) der

Koalitionsparteien eine Rolle: Das Aufkündigen des Konsenses durch die Sozia-
listen hatte insbesondere bei den Gaullisten zu einer Revision ihrer Programma-
tik geführt. Die Liberalen waren dagegen in der Frage der öffentlichen Wirt-
schaft traditionell ohnehin skeptischer gewesen. Die Stärkung des Marktprinzips
und die Rücknahme des Staates durch Privatisierungen mit der Zielsetzung des

Etat neutre waren durch die Regierungspolitik der Linksunion zu einem zentra-
len ideologischen Bestandteil der bürgerlichen Programmatik geworden. Die

Unternehmensveräußerungen boten in Form des capitalisme populaire darüber

314 Vgl. zur Wahlrechtsänderung Nohlen 2004: 294.

315 Vgl. Zahariadis 1995: 129, 150.

316 Dabei handelt es sich um eine Gruppe um den parteilosen Raymond Barre, die im politischen Spektrum eine Mitte-Rechts-Position einnimmt.

Frankreich

117
hinaus die Gelegenheit, sich gegenüber dem Parti Socialiste zu profilieren und
den französischen Kapitalmarkt auszuweiten317. Des Weiteren war die Privati-
sierungspolitik mit ihren Erlösen der wirtschaftspolitischen Zielsetzung der
désinflation compétitive förderlich und entsprach damit auch den zugrunde lie-
genden europapolitischen Prämissen der bürgerlichen Parteien.

Die Zielsetzung der Privatisierungspolitik beruhte zudem auf der Enttäu-
schung weiter Bevölkerungsteile über die Ergebnisse der Wirtschafts- und Ver-
staatlichungspolitik der Linksunion – mehr als zwei Drittel des Elektorats hiel-
ten das Wachstumsziel und das Ziel des sozialen Forschritts der Verstaatlichun-
gen für gescheitert318 – und der deutlichen Unterstützung der Privatisierungen
unter den Wählern der bürgerlichen Parteien319. Zugleich zielten die Unterneh-
mensveräußerungen auf die Beseitigung der „bourgeoisie d’Etat“320, insbeson-
dere auf die vermeintliche Verflechtung des Parti Socialiste und der Staats-
unternehmen. Der Issue diente folglich auch den wahlpolitischen Zielen (vote-
seeking) der bürgerlichen Parteien.

Vertikale und horizontale Diffusionsprozesse waren bei den Denationalisie-
rungen nachrangig. Es gab zwar diverse Reisen politisch Verantwortlicher nach

Großbritannien und gedanklichen Austausch auf Konferenzen321, aber zumin-
dest die unmittelbaren Effekte beschränkten sich auf die technischen Aspekte
der Privatisierungspolitik. In der politischen Dimension überwog das nationale
policy-learning: Dazu zählten Schwierigkeiten in der Beziehung zwischen Staat
und öffentlichen Unternehmen – die vom so genannten Nora-Bericht aufgezeigt
worden waren –, Defizite der Industriepolitik, Finanzierungsschwierigkeiten
sowie die Erfahrungen mit der sozialistischen Nationalisierungspolitik.

6.2.2

Privatisierungspolitik

Die makroökonomische Politik der bürgerlichen Regierung stand nach 1986 in
grundsätzlicher Kontinuität der von den Sozialisten vollzogenen wirtschafts-

317 Siehe dazu Balladur 1987.

318 Siehe die repräsentative Umfrage des Le Point vom 12.12.1983: 85; ähnlich skeptisch Quotidien de Paris, 4.5.1983: 1.

319 So befürworteten bei einer Umfrage rund 82 % der Wähler der „Rechten“ und 47 % der „Linkswähler“ die Privatisierungen (vgl. L’Express, 19.-25.9.1986: 34).

320 Vgl. Balladur 1987.

321 Reise des Rapporteur spécial de la privatisation à la commission des Finances der Nationalversammlung, Alain Griotteray, nach Großbritannien (Figaro-Magazine, 27.9.1986: 72 f.). Jacques Chirac lud den Wirtschaftstheoretiker von Hayek nach Paris ein (vgl. Dumez und Jeunemaître 1994: 89).

118

Frankreich
politischen Kehrtwende: Geld-, Fiskal- und damit auch Währungspolitik folgten
der Zielsetzung der désinflation compétitive. Allerdings verschärften die bürger-
lichen Parteien im Vergleich zur union de gauche den Konsolidierungskurs,
wozu sie mit dem (berichtigten) Haushaltsgesetz vom Juli 1986 die Caisse
d’amortissement de la dette publique gründeten.

Zugleich beschleunigte die Koalition aus RPR und UDF die Liberalisie-
rungs- und Deregulierungspolitik und wertete die in Frankreich traditionell
nachrangige Wettbewerbspolitik auf. Das Regierungsbündnis deregulierte dar-
über hinaus die Finanzdienstleistungen und das Arbeitsrecht, beseitigte Preis-
und reduzierte die Devisenkontrollen und schaffte das vom Staat kontrollierte

Quotensystem für Banken ab. Dies geschah unter dem Vorzeichen der Europäi-
sierung, die ihre Entsprechung in steigenden, meist strategisch motivierten Fusi-
onen und Akquisitionen französischer Unternehmen fand. Mit dem Inkrafttreten
der Einheitlichen Europäischen Akte und dem damit verbundenen Beschluss,
einen europäischen Binnenmarkt zu realisieren, erlangte die Europäische Ge-
meinschaft zusätzlich zur Makroökonomie, deren Grundkoordinaten bereits
durch das EWS vorgegeben waren, auch für die mikroökonomische Politik an

Bedeutung. Dementsprechend belebte die Regierung Chirac die traditionell
bedeutsame Industriepolitik nicht, verzichte somit auch grundsätzlich auf die

Übernahme sanierungsbedürftiger Unternehmen. An ihre Stelle traten in zu-
nehmendem Maße Wissenschafts- und Technologiepolitik sowie die Förderung
kleinerer und mittlerer Unternehmen, wohingegen das Portefeuille des Industrie-
ministers Madelin deutlich beschnitten wurde. Darüber hinaus setzte die Koali-
tion aus RPR und UDF den 1984 von den Sozialisten eingeschlagenen Weg der

Staatsmodernisierung im Wesentlichen fort, die zuvörderst private Manage-
mentmethoden beinhaltete322, worüberhinaus insbesondere auf lokaler Ebene
funktionale Privatisierungen eingeführt wurde.

Nach Amtsübernahme der bürgerlichen Regierungskoalition standen zu-
nächst beteiligungspolitische Fragen an: Zahlreiche Arbeitsverträge von

Managementvertretern liefen im Juli 1986 aus, worauf die Regierung – ähnlich
wie zuvor die Sozialisten – die Gelegenheit ergriff, Unternehmensleitungen zu
ernennen, die der neuen Unternehmenspolitik positiv gesonnen waren und
teilweise überdies parteilich oder persönlich den Bürgerlichen und insbesondere
den Gaullisten nahe standen323.

Die Veräußerung von Staatsunternehmen genoss in der Regierungspolitik
im Rahmen der démarche revancharde Priorität. Der designierte Wirtschafts-,

Finanz- und Privatisierungsminister Balladur hatte bereits vor den Wahlen im

322 Vgl. Rouban 1994: 40.

323 Hamdouch prägte dafür den Ausdruck des „L’Etat-RPR“ (Hamdouch 1989: 199).

Frankreich

119
kleinsten Kreis die Planung der Politik vorangetrieben; die inside initiation der Privatisierungspolitik kulminierte in einem von dieser Arbeitsgruppe vorgelegten Gesetzentwurf zum Verkauf von Staatsunternehmen324. Auch das Manage-
ment einiger nationalisierter Unternehmen, wie beispielsweise von Rhone-

Poulenc, Thomson, CGE und Suez, hatte bereits vor dem Wahlsieg der Mitte-

Rechts-Koalition an Plänen für die Denationalisierung des eigenen Unterneh-
mens gearbeitet325.

Die Priorität des Privatisierungsprogramms setzte sich in der Regierungs-
praxis fort: Bereits rund zwei Wochen nach der Regierungsbildung brachte die

Koalition das Privatisierungsgesetz in das Parlament ein326. Inkongruenzen der

Koalitionspartner offenbarten sich kurzfristig bei der Auswahl der Privatisie-
rungskandidaten. Während die UDF, insbesondere UDF-Réforme und der Parti

Républicain, ähnlich wie in der Liberalisierungspolitik und der Gesundheitsver-
sicherung auch bei den Denationalisierungen weiterreichende Vorstellungen
vertrat, begrenzten die Gaullisten, die im Kabinett die Schlüsselpositionen ein-
nahmen und zudem bei der Parlamentswahl die meisten Sitze errungen hatten,
den Umfang der geplanten Privatisierungen. Auch das liberale Konzept einer
kapitalgedeckten Altersvorsorge, welche die Privatisierungspolitik auf dem

Kapitalmarkt absichern sollte, brachten die Gaullisten zu Fall. Neben den par-
teipolitischen Präferenzen spielten bei der Sequenzierung der Privatisierungspo-
litik elektorale Überlegungen eine Rolle: Eine Ausdehnung des Privatisierungs-
programms auf den service public hätte das Destruktionspotenzial der Gewerk-
schaften aktiviert und dem vote-seeking der bürgerlichen Parteien geschadet.

Der service public galt als Bestandteil des republikanischen Staatskonzepts, als

Bild des Gemeininteresses, so dass sein Bestand elektoral bedeutsam war327.

Der Beschluss der Privatisierungspolitik verzögerte sich hingegen: Die

Opposition rekurrierte auf eines der wenigen Instrumente der Parlamentsmin-
derheit im rationalisierten Parlamentarismus, indem sie den Verfassungsrat im

Rahmen einer konkreten Normenkontrolle anrief. Dieser erklärte, obgleich vier
der neun Mitglieder von den Sozialisten ernannt worden waren, am 26. Juni das

Privatisierungsgesetz für verfassungskonform, gab der Regierung, die sich in
ihrer Position augenscheinlich durch Antizipation begrenzt hatte, allerdings
noch Grundsätze für die Implementierung der Privatisierungspolitik auf den
politischen Weg: Die Richter fixierten Bedingungen zur Bewertung und Preis-
festsetzung der zur Privatisierung anstehenden Staatsunternehmen. Zugleich

324 Vgl. V. Schmidt 1996: 150.

325 Vgl. V. Schmidt 1996: 129.

326 Vgl. V Schmidt 1996: 151.

327 Vgl. Cole 1999: 168 f. Cole weist unter anderem auch auf die Vieldeutigkeit des Begriffes sowie seine rechtlichen Aspekte hin.

120

Frankreich
erinnerte der Verfassungsrat an Privatisierungsschranken: Er wies auf den ver-
fassungsrechtlichen Schutz des service public im engeren Sinne hin328.

Schließlich kündigte Staatspräsident Mitterand im Juli 1986 vor dem Hin-
tergrund der Cohabitation sein Veto an, da er die nationalen Interessen bei den

Privatisierungen nicht hinreichend gewahrt sah 329 . Allerdings umspielte die

Koalition den Staatspräsidenten gesetzgeberisch, indem sie von dem Weg des

Ermächtigungsgesetzes und der gesetzesvertretenden Verordnungen Abstand
nahm und statt dessen das „reguläre“ Gesetzgebungsverfahren beschritt, für das
keine präsidentielle Zustimmung erforderlich war. Die Gesetzgebungsprozesse
wurden durch die Privilegien der Regierung im „rationalisierten Parlamentaris-
mus“ vereinfacht und verkürzt: Die bürgerliche Koalition rekurrierte auf verfah-
rensverkürzende, „kohäsionssteigernde“ Techniken wie die Abkürzung der De-
batte in den ständigen Ausschüssen, die Kopplung des Gesetzes an die Vertrau-
ensfrage330 und die so genannte vote bloqué im Senat331. Die Ablehnung des

Senats hebelte die Regierungskoalition durch die Dringlichkeitserklärung aus332.

Der Rechtsrahmen der Privatisierungspolitik, den ein Gesetz zu den modali-
tés d’application des privatisations333 und mehrere Dekrete vervollständigten,
zeichnete sich durch eine vergleichsweise hohe Regelungsdichte aus, beispiels-
weise in der Frage der Bewertung, der Preisfestsetzung und den Veräußerungs-
methoden. Die Diskretionalität, die der Regierung verblieb, legte der Gesetzge-
ber in die Hand des Finanzministers.

Das Gesetzeswerk autorisierte die Regierung, im Zeitraum von fünf Jahren

65 Unternehmen, die im Gesetzesanhang auf einer Privatisierungsliste genannt
waren, zu veräußern. Die aufgeführten Privatisierungskandidaten waren über-
wiegend kurz zuvor von den Sozialisten verstaatlicht worden. Eingeschlossen
waren aber auch Unternehmen, die Katholiken, Sozialisten und Radikale in der

Libération konsensual nationalisiert hatten.

Dem für die Privatisierungspolitik verantwortlich zeichnenden Wirtschafts-,

Finanz- und Privatisierungsminister Balladur räumte der Premierminister im

Rahmen seiner Organisationsgewalt einen besonderen Status ein: Er stand als

Staatsminister formell über seinen Kabinettskollegen. Zudem flossen die Priva-
tisierungserlöse, die zu zwei Drittel dem Abbau der Staatsverschuldung und
darüber hinaus der Kapitalausstattung staatseigener Unternehmen dienten, auf

328 „La nécessité de certains services publics nationaux découle de principes ou de règles de valeur constitutionnelle.“, so der Verfassungsrat am 26.6.1986 (zitiert nach Durupty 1988: 47).

329 Vgl L’Express, 9.-15.10.1987: 106 ff.

330 Art. 49 der Verfassung der Fünften Republik.

331 Art. 44 der Verfassung der Fünften Republik.

332 Siehe Art. 45 Abs. 2 ff. der Verfassung der Fünften Republik.

333 Siehe Gesetz vom 6. August 1986.

Frankreich

121
ein Spezialkonto des Ministeriums und waren somit dem klassischen Budgetver-
fahren entzogen. Das stärkte das ohnehin bedeutendste Ministerium – insbeson-
dere gegenüber dem konkurrierenden Industrieministerium –, so dass die Perio-
de 1986 bis 1988 die Hochzeit des Finanzministeriums war. Der dem Finanzmi-
nister beigeordnete ministre chargé de la privatisation Camille Cabana blieb
dagegen weitgehend bedeutungslos, da er keinen direkten Zugang zum Pre-
mierminister hatte334. Die Kompetenzzuteilung reduzierte die Fragmentierung
des Kabinetts, erhöhte die Kohäsion der Regierung im Privatisierungsissue und
erleichterte es der bürgerlichen Regierung somit, ihre Privatisierungspläne zu
realisieren.

Bei der Implementierung ihres Privatisierungsprogramms strebte die Koali-
tion aus RPR und UDF vollständige Unternehmensverkäufe an. Neben dem
expliziten Ablehnen der mit Teilprivatisierungen verbundenen économie mix-
te335 bot diese Position die Gelegenheit, sich gegenüber den Sozialisten politisch zu profilieren sowie angesichts des zeitlichen Drucks die Reversibilität der Privatisierungspolitik einzuschränken. Die zentrale Stellung des Finanzministers
hatte koalitionsinterne Unstimmigkeiten in dieser Frage überwunden: In der

Frage des Veräußerungsumfangs hatte sich Edouard Balladur gegenüber Camil-
le Cabana durchgesetzt, der partielle Privatisierungen befürwortete.

Als Privatisierungsmethode wählte die Regierung in der Folgezeit ganz
überwiegend die Veräußerung über den Kapitalmarkt, wobei sie auf die Fest-
preisofferte rekurrierte. Da die Regierung mit dem capitalisme populaire das

Ziel der breiten Aktienstreuung verfolgte und das involvierte Kapital bei rund

300 Milliarden Francs im Verhältnis zu einer Gesamtkapitalisierung der Pariser

Börse von rund 1200 Milliarden Francs lag336, kamen Zweifel an der Absorpti-
onsfähigkeit des Marktes auf. Allerdings hatten die Sozialisten den Reprivatisie-
rungen der Bürgerlichen mit der Modernisierung des Kapitalmarkts den Boden
bereitet. Bei der Allokation über den Kapitalmarkt konnte der Finanzminister
vergleichsweise diskretionär über die künftige Kapitalstruktur der Privatisie-
rungskandidaten entscheiden. In Folge bildete sich das Muster heraus, dass die

Beschäftigten 10 %, Ausländer 15 % und die Öffentlichkeit 50 % der Anteile
erhielten, wohingegen 25 % des Kapitals an Aktionäre ging, die gegenüber dem

Ministerium besondere Verpflichtungen eingingen337. Dieser so genannte noyau
dur sollte angesichts des unterentwickelten Kapitalmarkts und fehlender institu-

334 Camille Cabana war ein Vertrauter Chiracs aus dessen Zeit als Bürgermeister von Paris, in der er einen Teil der städtischen Dienstleistungen privatisiert hatte (vgl. Durupty 1988: 35).

335 Vgl. Le Matin, 21.11.1986: 16.

336 Vgl. Bauer 1988: 49.

337 Das Finanzministerium und die Aktionäre des noyau dur fixierten die privatrechtlichen Regelungen im livre d’ordres.

122

Frankreich
tioneller Investoren die Stabilität der unternehmerischen Kapitalstruktur ge-
währleisten, die Unternehmen (temporär) vor feindlichen Übernahmen durch
ausländische Unternehmen schützen und auf diese Weise eine unbeeinträchtigte

Restrukturierung der Unternehmen ermöglichen.

Die Koalition regulierte den Privatisierungsprozess und die privatisierten

Unternehmen darüber hinaus mit anderen Instrumenten und sicherte sich so
künftigen Einfluss des Staates338: Neben der Mitarbeiterbeteiligung und den
noyaux durs dienten sektorspezifische Gesetze für die Bank- und Versiche-
rungswirtschaft sowie für die Verteidigungsindustrie339 und die action spécifi-
que als Dispositive zum Schutz des nationalen Interesses. Zudem sicherte die
pantouflage, die Verschränkung politischer und wirtschaftlicher Eliten, künfti-
gen staatlichen Einfluss auf privatisierte Unternehmen. Die noyaux durs, die
ebenfalls von der Judizierung der Privatisierungspolitik betroffen waren 340 ,
kamen bei fast allen kompletten Privatisierungen zum Einsatz. Die der golden
share entlehnte action spécifique spielte hingegen in der Regierungspraxis auf-
grund von Unstimmigkeiten in der Regierungskoalition eine nachrangige Rolle.

Mit den actions spécifiques waren für den Zeitraum von fünf Jahren Genehmi-
gungs- und Meldepflichten bei bestimmten Beteiligungshöhen verbunden. Die

Prüfung der gesetzlichen Begrenzung ausländischen Kapitals bei den Privatisie-
rungen durch die Europäische Kommission führte allerdings dazu, dass die

Regierung die ursprünglich geplanten Beteiligungsgrenzen abschwächte341.

Die Koalition setzte das Privatisierungsprogramm zügig um. Während sich
zuvor mit den respirations die „informellen“ Privatisierungen fortgesetzt hatten, war das Industrieunternehmen Saint-Gobain der erste Staatsbetrieb, den die

Regierung im Rahmen ihres Privatisierungsprogramms veräußerte. Die Operati-
on verlief erfolgreich, die Nachfrage der Belegschaft sowie der Öffentlichkeit
war groß, so dass die Aktien breit gestreut werden konnten und sich ihr Kurs für
die Anteilseigner erfreulich entwickelte. Auch der erste Direktverkauf betraf ein Industrieunternehmen: Im April 1987 verkaufte die Regierung die Compagnie
générale de constructions téléphoniques (CGCT). Dabei intervenierte Premier-
minister Chirac in das Veräußerungsverfahren, um die europäische Option in
der „Partnerwahl“ durchzusetzen 342 . Mit der Compagnie générale des eaux

(CGE) und dem Elektronik- und Rüstungsunternehmen Matra veräußerten die

338 Vgl. Hamdouch 1989.

339 Vgl. Graham und Prosser 1991: 153 ff.

340 Das Verfassungsgericht fällte am 18.9.1986 ein Urteil zu der Preisgestaltung bei der Bildung der

„harten Kerne“.

341 Vgl. Rideau 1989: 226.

342 Vgl. V. Schmidt 1996: 203.

Frankreich

123
bürgerlichen Parteien kurz nach der Regierungsübernahme weitere Unterneh-
men des industriellen Sektors.

Der Beginn der Privatisierungssequenz umfasste neben dem Industriesektor
das Bankenwesen, das sich nach der sozialistischen Verstaatlichungspolitik

1982 überwiegend in staatlichem Eigentum befand. Mit dem Verkauf der Fi-
nanzgesellschaft Paribas – einer der drei ältesten, in der Libération nationalisierten Banken – erlebte die Privatisierungspolitik der Koalition im Januar 1987
ihren Höhepunkt. Die zwei staatseigenen Großbanken Société Générale und

Suez folgten, ebenso eine Vielzahl mittlerer und kleinerer Kreditinstitute.

Die geplante Privatisierung der Versicherungsgesellschaften verzögerte sich
hingegen, und entgegen früherer Ankündigungen wurde die Assurance Générale
de France (AGF) nicht als eines der ersten Unternehmen veräußert. Hintergrund
waren technische Schwierigkeiten bei der Implementierung, vor allem die Be-
wertung der Versicherungsunternehmen, woraufhin der Finanzminister eine

Kommission einsetzte. Ihr Bericht, der im August 1987 öffentlich gewordene so
genannte Rapport Mayoux, ebnete den Veräußerungen im Versicherungswesen
den Weg343. Die Unternehmen wurden vor der Veräußerung den Empfehlungen
entsprechend restrukturiert. Ihre Privatisierungen waren aus mehrerlei Gründen
für das Privatisierungsprogramm der Regierung bedeutsam. Zum einen benach-
teiligte die öffentliche Kapitalbeteiligung die Versicherungen beim externen

Wachstum in Europa, das notwendig war, da die französischen Unternehmen im
europäischen Maßstab Konsolidierungsbedarf hatten und umsatzschwach waren.

Des Weiteren spielten die Versicherer als institutionelle Investoren eine wichti-
ge Rolle für die Entwicklung des Kapitalmarkts und seiner Stabilität – sie waren
zentral für das Gelingen der bürgerlichen Denationalisierungspolitik. Zudem
schränkte die Veräußerung der Versicherungsgesellschaften die Reversibilität
des Privatisierungsprogramms ein, da sie eine Schlüsselposition in den noyaux
durs innehatten und somit einen potenziellen Hebel für eine sozialistisch geführ-
te Regierung darstellten – angesichts des Parteienwettbewerbs von besonderer

Bedeutung.

Der Parteienwettbewerb in der Privatisierungsfrage erreichte im September

1987 seinen Höhepunkt, die Auseinandersetzungen zwischen Regierung und

Opposition nahmen an Schärfe zu. Insbesondere der ehemalige Wirtschafts- und

Finanzminister Pierre Bérégovoy und Pierre Joxe, Fraktionsvorsitzende der

Sozialisten in der Nationalversammlung, zogen gegen die Privatisierungspolitik
der Koalition zu Felde. Sie zielten insbesondere auf die Art und Weise der Im-
plementierung der Privatisierungspolitik. Im Zentrum der Oppositionskritik
standen die noyaux durs und die Diskretionalität des Ministers bei deren Schaf-

343 Vgl. Durupty 1988: 105.

124

Frankreich
fung; die Opposition griff die Intransparenz des Entscheidungsprozesses und der

Zuteilungskriterien an344. Einen weiteren Kritikpunkt bildete die angeblich pro-
minente Rolle von RPR-Sympathisanten in den „harten Kernen“, insbesondere
im Falle der Nachrichtenagentur Havas345.

Bei dieser Gelegenheit traten inhaltliche Differenzen zwischen den Koaliti-
onspartnern zutage: Die UDF und insbesondere die Barristen teilten partiell die

Beanstandungen der Sozialisten. Sie sahen sich bei der Bildung der noyaux durs
von den Gaullisten übervorteilt und befürworteten neben einer gestärkten

Transparenz und Konkurrenz eine Aufwertung der Privatisierungskommissi-
on346.

Ungeachtet der Kritik genoss die Privatisierungspolitik bei der Bevölkerung
eine vergleichsweise große Popularität 347 . Entsprechend zog Finanzminister

Balladur im September 1987 eine positive Bilanz der bisherigen Privatisierun-
gen348. Zugleich deutete er Modifikationen der Politik an, die den Übergang zu

Teilprivatisierungen bei Versicherungen und Banken beinhalteten. Zum anderen
befürwortete der Minister die Einführung des paiement différé, das von der
britischen Privatisierungspolitik inspiriert war, der Regierungskoalition politi-
sche Vorteile versprach sowie die Nachfrage nach Aktien stützen sollte. Hinter-
grund war der Wunsch der Mitte-Rechts-Koalition, das Privatisierungspro-
gramm trotz der unbeständigen Kapitalmarktentwicklung und der begrenzten

Absorptionsfähigkeit der Börse fortzusetzen. In diesem Zusammenhang äußerte

Finanzminister Balladur die Absicht, noch vor den Wahlen die Versicherer AGF
und UAP sowie die Banken Crédit Lyonnais und BNP zu veräußern.

Die Absicht der Koalition, das Privatisierungsprogramm trotz der Oppositi-
onskritik in einem Umfang von geschätzten 80 Milliarden Francs fortzusetzen,
belebte in der Folgezeit erneut den Parteienwettbewerb. Die Sozialisten publi-
zierten im September 1987 ein livre noir, in dem sie vermeintliche Missstände
der Privatisierungspolitik auflisteten349. Eine daraus resultierende Forderung der Opposition war die Zerschlagung der noyaux durs350. Über die Frage der Renationalisierung zeigte sich die Linke allerdings inhaltlich wenig geschlossen.

Während eine Faktion des Parti Socialiste um Pierre Bérégovoy ein pragmati-
sches, fallorientiertes Vorgehen ankündigte351, trat der courant um den ehemali-

344 Vgl. Vgl. Quotidien de Paris, 26. -27.9.1987: 2 f.

345 Siehe beispielsweise Le Point, 1.-7.6.1987: 129.

346 Vgl. Libération, 18.9.1987: 2; Le Monde, 22.9.1987: 5.

347 Vgl. La vie économique, 15.9.1987: 3.

348 Vgl. Tribune de l’économie, 7.9.1987: 1.

349 Vgl. Quotidien de Paris, 26. -27.9.1987: 2 f.

350 „Il faut les briser les noyaux durs”, so Finanzminister Bérégovoy (Le Monde Affaires, 28.5.1988: 4).

351 Vgl. Le Figaro, 16.9.1987: 16.

Frankreich

125
gen Premierminister Mauroy für das Prinzip der renationalisation systématique
ein. Der Beschluss des Parti Socialiste im darauf folgenden Oktober, ab jenem

Monat privatisierte Unternehmen systematisch zu renationalisieren352, bedeutete
den Sieg der „Maximalisten“ in der Frage der öffentlichen Wirtschaft.

Die negative Börsenentwicklung vom Oktober 1987, die den seit 1982 an-
dauernden Bullenmarkt beendete und den französischen Markt besonders traf,
unterbrach die Implementierung der Privatisierungen. Um den Markt zu stabili-
sieren und angesichts der nahenden Wahlen politische Nachteile für die Regie-
rung zu minimieren, appellierte Finanzminister Balladur über Fernsehen und

Radio an die Kleinanleger, Ruhe zu bewahren353. Wie in Großbritannien, wo die

Bank of England nach der Privatisierung von BP intervenieren musste, und in

Deutschland, wo die Regierung die Veräußerung des Volkswagenkonzerns
aufschob, zeitigte der Börsenkrach auch direkte Auswirkungen auf das französi-
sche Privatisierungsprogramm: Die Aktien der privatisierten Suez fielen unter
hohem Handelsvolumen bei Erstnotierung deutlich unter den Ausgabekurs, die

Privatisierung des staatlichen Elektronik- und Rüstungskonzerns Matra wurde
von der Regierung verschoben.

Finanzminister Balladur erklärte am 17. November 1987 vor der Commissi-
on des Finances der Nationalversammlung die Absicht der Regierung, das Pri-
vatisierungsprogramm wieder aufzunehmen, sobald die durchschnittlichen Kur-
se der privatisierten Unternehmen das Ausgangsniveau wieder erreicht hätten354.

Bis Ende 1987 bleibe die Privatisierungspolitik der Koalition in jedem Fall
ausgesetzt. Die Regierung hatte das für 1987 gesetzte finanzpolitische Ziel von

30 Milliarden Francs mit knapp 67 Milliarden Francs allerdings bereits deutlich
übertroffen.

Angesichts der Unsicherheit auf den Kapitalmärkten konnte die Koalition
ihren Plan, die Privatisierungspolitik mit Suez, Air France, Matra, UAP, AGF,
einer großen Bank und einer großen Industriegesellschaft fortzuführen, nicht
umsetzen. Veräußerungen entgegen der widrigen Rahmenbedingungen wären
den politischen Zielsetzungen der Koalition zuwidergelaufen: Erstens hätte eine

Unterbewertung der Staatsunternehmen ihre finanzpolitischen Vorstellungen
unterminiert und zweitens eine mögliche spoliation, Beraubung, von Teilen der

Wählerschaft durch Vermögensverluste den wahlpolitischen Absichten der

Regierung geschadet. Politisch einschneidend war die verschobene Privatisie-
rung des Versicherungsunternehmens UAP. Potenziell eine der größten Operati-
onen, nahm UAP in den noyaux durs eine Schlüsselstellung ein und stellte somit
für die Sozialisten im Falle des Wahlerfolgs einen möglichen Ansatzpunkt dar.

352 Vgl. Le Monde, 29.10.1987: 31.

353 Vgl. Durupty 1988: 95.

354 Vgl. Tribune de l’économie, 18.11.1987: 2.

126

Frankreich

Zwar drang die Koalition aus RPR und UDF mit ihren Privatisierungen bis in
den sensiblen Mediensektor vor, indem sie, in den eigenen Reihen umstritten,
den Fernsehsender TF1 und die Nachrichtenagentur Havas veräußerte. Die Ent-
staatlichungspolitik im service public beschränkte sich hingegen angesichts des
gewerkschaftlichen Destruktionspotenzials, der elektoralen Sensibilität und des

Parteienwettbewerbs in der Privatisierungsfrage wie angekündigt weitgehend
auf Liberalisierungsmaßnahmen. Im Telekommunikationswesen privatisierte die

Regierung einerseits einige Ausrüstungshersteller, nachdem unter der Linksuni-
on zuvor in diesem Bereich durch Restrukturierungen die Konzentration zuge-
nommen hatte; die Direction Générale des Télécommunications (DGT) blieb
aber unangetastet. Eine Veräußerung war politisch nicht zu realisieren, erfuhr
nur geringe Unterstützung und erschien angesichts der erfolgreichen technologi-
schen Bilanz des DGT auch nicht dringend geboten355. Vor diesem Hintergrund
öffnete die Regierung im September 1987 den Markt für Mehrwertdienstleis-
tungen, den Mobilfunkmarkt im Dezember darauf. Flankiert wurde diese partiel-
le Liberalisierung durch die Schaffung der Regulierungsbehörde Commission

Nationale des Communications et Libertés (CNCL). Die moderaten Reformplä-
ne des Postministers Longuet vom Januar 1988 hingegen, die lediglich die Än-
derung des Status der Telekommunikationsbehörde vorsahen, ließen sich ange-
sichts der Konfrontationshaltung der Gewerkschaften und der bevorstehenden

Präsidentschaftswahlen nicht umsetzen356. Ähnlich begrenzt war die Verände-
rung im Transportsektor: Während der Luftverkehr vor dem Hintergrund euro-
päischer Dynamik schrittweise liberalisiert wurde, blieb die Staatsbahn SNCF,
deren Reform von 1983 ein Bekenntnis des Gesetzgebers zum service public
gewesen war357, mitsamt den Tochterunternehmen von der Privatisierungspolitik
der bürgerlichen Parteien unangetastet.

Die Regierungskoalition setzte die Privatisierungspolitik angesichts der
bevorstehenden Präsidentschaftswahlen nicht aus, sondern implementierte mit

Matra und dem Crédit du Nord noch mehrere kleinere Privatisierungen. Sie
ähnelten allerdings eher den respirations der Linksunion als der bisherigen

Privatisierungspolitik. Statt der in der Haushaltsplanung veranschlagten 50 Mil-
liarden Francs erzielten RPR und UDF bis zu der Präsidentschaftswahl im Mai

Verkaufserlöse von rund 13 Milliarden FF. Ein Großteil der Privatisierungsein-
nahmen stammte aus der mutualisation des Crédit agricole. Während sich der

Finanzminister gegen den Verkauf der Bank aussprach, arbitrierte Premiermi-
nister Balladur auf Betreiben des Landwirtschaftsministers Guillaume zugunsten

355 Vgl. Zahariadis 1995: 152 f.

356 Vgl. Zahariadis 1995: 155.

357 Die SNCF erhielt 1983 die Rechtsform des établissement public à caractère industriel et commercial.

Frankreich

127
der Privatisierung des Kreditinstituts; diese wurde im Januar 1988 von der Koa-
lition per Gesetz beschlossen und im Februar umgesetzt.

Zugleich war die Regierung angesichts der ungünstigen Kapitalmarktssitua-
tion und ihrer politischen Zielsetzungen bestrebt, die Rahmenbedingungen für
die Unternehmensverkäufe mit einer Modernisierung des Kapitalmarktrechts
gesetzlich zu verbessern, wozu die Koalition im Januar 1988 ein Reformgesetz
verabschiedete358.

Eine Bilanz der Privatisierungspolitik zog Wirtschafts-, Finanz- und Privati-
sierungsminister Balladur im. März 1988. Dabei legte er Perspektiven für die

Fortsetzung der Unternehmensveräußerungen dar359. Politikinnovationen waren
zum einen die so genannten privatisations progressives, partielle Privatisierun-
gen, die im Kontext des Kapitalmarktklimas und der damit verbundenen Nach-
frageschwäche zu sehen waren. Zum anderen sah die Regierungskoalition bei
künftigen Privatisierungen einen erhöhten Anteil für die Beschäftigten und eine
langfristigere Bindung ausländischer Anleger vor. In Reaktion auf die Baisse
sollte so die Kapitalstruktur veräußerter Unternehmen stabilisiert werden360.

Im Präsidentschaftswahlkampf flammte die Privatisierungsfrage im Partei-
enwettbewerb ein weiteres Mal auf. Während die bürgerlichen Parteien ihre

Politik fortzusetzen versprachen, stellte Staatspräsident Mitterand für den Fall
eines Wahlsiegs des Parti Socialiste das Ende der Diskontinuität in der Unter-
nehmenspolitik in Aussicht, indem er ein ni-ni, ein „weder-noch“, befürwortete:

die Abkehr von Privatisierungen und Nationalisierungen und das Festhalten am

Status quo.

Die Europäisierung der Privatisierungspolitik verdeutlichte während der

Wahlkampfphase die Intervention des für den Binnenmarkt zuständigen Europä-
ischen Kommissars Francis Cockfield. Er forderte von der französischen Regie-
rung die Änderung des Privatisierungsgesetzes, da das Festschreiben einer Be-
zugsgrenze für EG-Ausländer sowie die Verweigerung von Bonusaktien gegen
europäisches Recht verstoße, und kündigte gegebenenfalls die Einleitung eines

Vertragsverletzungsverfahrens an361.

358 Vgl. Borde und Poncelet 1993: 943.

359 „La politique de privatisation: bilan et perspectives“, Notes bleues du ministère des Finances, n 376, 21.-27.3.1988.

360 Im Zuge des Börsenkrachs war insbesondere der Anteilsverkauf ausländischer Investoren beobachtet worden.

361 Vgl. Le Monde, 7.4.1988: 29.

128

Frankreich

6.2.3

Zwischenfazit

Die bürgerliche Koalition beschloss und implementierte von 1986 bis 1988 ein
umfangreiches Privatisierungsprogramm, das insbesondere Industrieunterneh-
men und staatliche Banken umfasste. Die Unternehmensveräußerungen waren
finanzpolitischen, ideologischen und wahlpolitischen Überlegungen der Regie-
rung geschuldet. Angesichts der Vetoposition der Opposition und des Destrukti-
onspotenzials der Gewerkschaften blieb der service public des Landes unange-
tastet. Während die Koalitionspartner in der Privatisierungsfrage inhaltlich ver-
gleichsweise geschlossen waren, herrschte zwischen Regierung und Opposition
in diesem Issue intensiver Parteienwettbewerb.

Die Privatisierungspolitik entstaatlichte die Wirtschaft allerdings lediglich
begrenzt: Das Mitte-Rechts-Bündnis bediente sich bei den zentralistisch imple-
mentierten Unternehmensverkäufen zahlreicher Regulierungsinstrumente; zu-
dem hatte die Ernennungspolitik wie bereits zuvor bei den Sozialisten eine par-
teipolitische Komponente. In den zwei Jahren von 1986 bis 1988 setzte die

Koalition aus RPR und UDF rund die Hälfte des Privatisierungsprogramms um,
das fiskalpolitisch bedeutsam war und die Zahl der Aktionäre deutlich erhöhte,
aber nur begrenzt den angestrebten capitalisme populaire schuf362.

6.3 Von der Beibehaltung des Status quo zu partiellen Privatisierungen

(1988-1993)

Nach dem Sieg bei den Präsidentschaftswahlen löste der alte und neue Staats-
präsident Mitterand das Parlament auf. Aus den vorgezogenen Parlaments-
wahlen gingen die Sozialisten ebenfalls als Sieger hervor, wenngleich weder der

PS noch die in der Union du Rassemblement et du Centre vereinigten Gaullisten
und bürgerlichen Mittelparteien die absolute Mehrheit erreichten. Damit war das

Ende der Cohabitation gekommen, deren Fortsetzung die Weiterführung einer
leicht modifizierten Privatisierungspolitik nach Kapitalmarktlage bedeutet hätte, darüber hinaus möglicherweise auch den Einbezug der öffentlichen Versorgungsunternehmen in die Privatisierungspolitik. Der ehemalige Finanzminister

Balladur hatte sich im Dezember 1988 die Position der Liberalen zu Eigen ge-
macht: Unternehmen des service public sollten auf der Grundlage einer Verfas-

362 Vgl. Griotteray 1994: 157.

Frankreich

129
sungsänderung oder -ergänzung, gegebenenfalls auch auf dem Wege eines Refe-
rendums, privatisiert werden363.

6.3.1

Vetospielerkonfiguration

Die Linie des Parti Socialiste in der Frage der öffentlichen Wirtschaft hatte

Präsident Mitterand im Präsidentschaftswahlkampf im Lettre à tous les Francais
festgelegt. Unter dem Zeichen la France unie hatte er das so genannte ni-ni
angekündigt, das Festhalten am Status quo in der unternehmerischen Betätigung
des Staates – mit dem Ziel, die Diskontinuität in der Staatstätigkeit zu beenden.

Grundlage dieser Position waren die europäisch induzierten wirtschaftspoli-
tischen Zwänge, die neben der Makroökonomie mit dem Heraufziehen des Bin-
nenmarkts auch die mikroökonomische Politik erfassten und den Handlungs-
spielraum der Regierung einengten, und eine Wende in der Wirtschafts- und

Beteiligungspolitik unmöglich machten. Daneben zeigte sich die Wählerschaft
in dem Issue der Privatisierung und Nationalisierung nach wie vor gespalten, ein

Konservieren des Status quo erschien daher wahlpolitisch angeraten364.

Die begrenzte inhaltliche Geschlossenheit des PS in der Frage der öffentli-
chen Wirtschaft und die uneindeutigen Mehrheitsverhältnisse legten ebenfalls
eine Politik der Mäßigung nahe; die Sozialisten errangen bei den Parlaments-
wahlen allerdings nur eine relative Mehrheit der Parlamentssitze und waren
daher auf die Unterstützung der Linken und des Zentrums angewiesen. Die
beschränkte Homogenität des Parti Socialiste manifestierte sich bald in Forde-
rungen nach fallbezogenen Renationalisierungen, bald in Erklärungen zu einem

Verstaatlichungsverzicht365. Insgesamt genoss der Verstaatlichungsissue, wie
sich auch auf dem Kongress der sozialistischen Partei in Lille zeigte, in der

Programmatik der Opposition und im Parteienwettstreit nicht mehr die Bedeu-
tung wie noch zu Beginn der 1980er Jahre.

363 Vgl. Le Monde, 17.12.1988: 4. Siehe die Regelungen für eine Verfassungsänderung nach Art. 89
der französischen Verfassung.

364 In einer im Vorfeld der Präsidentschaftswahl erhobenen Umfrage schätzten 57 % der Linkswähler und 33 % der Rechtswähler Verstaatlichungen positiv ein, hingegen 29 % der Linkswähler und 70 % der Rechtswähler die Privatisierung (vgl. Dupoirier 1988: 49).

365 Vgl. Le Monde, 29.10.1987: 30.

130

Frankreich

6.3.2

Beteiligungspolitik und die Revision der Privatisierungspolitik

In der Beteiligungspolitik war nach 1988 ein Parteieneffekt erkennbar: Eine
symbolische Maßnahme des Parti Socialiste, die ihn vom RPR und der UDF
abgrenzen sollte, war zunächst die Umbenennung der Privatisierungskommissi-
on. Per Dekret „taufte“ die Regierung sie in commission d’évaluation des entre-
prises publiques – ihre Aufgabe war angesichts des erklärten Ziels, den Status
quo der öffentlichen Wirtschaft zu bewahren, allerdings nicht offensichtlich.

Die Sozialisten belebten zudem die contrats de plan wieder, die unter der
bürgerlichen Regierung an Bedeutung verloren hatten. In Form der informelle-
ren und weniger dirigistischen contrats d’objectifs sollten sie den Einfluss des

Staates auf seine Unternehmen gewährleisten. Innerhalb der Regierung war wie
bereits 1981 zu diesem Zweck auch der Aufbau einer Staatsholding im Ge-
spräch, die ein zentrales Instrument für die Restrukturierung der öffentlichen

Wirtschaft sein sollte. Zudem ließen sich dadurch in Zeiten knapper Haushalts-
mittel und Kapitalbedarf der Unternehmen nach dem Vorbild der italienischen

Holdings Finanzmittel zwischen den mittelbaren Staatsbeteiligungen umleiten.

Vom neuen Finanzminister Bérégovoy befürwortet, wurde die Idee einer Staats-
holding von Präsident Mitterand wegen ihrer angeblich etatistischen Struktur
und Schwerfälligkeit verworfen. Aufgrund der konsolidierungspolitischen Vor-
gaben hielt die Regierung zudem an der seit 1983 praktizierten lohnpolitischen

Zurückhaltung im öffentlichen Dienst fest, sah sich allerdings angesichts wach-
sender Proteste und Streiks bald zu Zugeständnissen veranlasst.

Die Kurskorrektur in der Beteiligungspolitik tangierte auch das Manage-
ment der Staatsunternehmen, wobei das unvollendete Privatisierungsprogramm
der Bürgerlichen der Regierung einen zusätzlichen Hebel bot. Die Regierung
entließ Manager, die dem RPR nahe standen, und ernannte Sympathisanten des

Parti Socialiste an ihrer Stelle366. Dabei waren die Ablösungen an der Spitze der Versicherungsgesellschaft UAP und der Bank Crédit Lyonnais besonders prominent, da diese in den noyaux durs eine Schlüsselposition einnahmen; diese
beteiligungspolitischen Maßnahmen bedeuteten gleichsam eine dénoyautage,
eine „Entkernung“ der bisherigen Kapitalverflechtungen.

Die
noyaux durs standen in den Augen der Regierung für die Intransparenz,

Parteilichkeit und Oligarchie der bürgerlichen Privatisierungspolitik. Über die

Implementierung der dénoyautage herrschte im Kabinett Uneinigkeit und kon-
zeptionelle Diskontinuität. Zunächst setzten die Sozialisten, insbesondere Fi-
nanzminister Bérégovoy, neben der personellen Erneuerung der Unternehmens-

366 Vgl. Le Monde, 27.7.1988: 1.

Frankreich

131
spitzen auf die Zerschlagung der noyaux durs367, da sie nicht geeignet seien,
feindliche Übernahmen, zu unterbinden; der Staat solle die privatrechtlichen

Verträge auflösen368. Diese Position wurde durch die für die Regierung unge-
wöhnliche Linie des laissez faire abgelöst, nach der sich der Staat zu enthalten
habe und sich die Restrukturierung durch den Markt vollziehen werde 369 .

Schließlich griff das Kabinett zu einer gesetzlichen Regelung – vor dem Hinter-
grund, dass das laissez faire nicht die gewünschten politischen Ergebnisse ge-
zeitigt hatte: Die Übernahme der Société Générale – einer der drei noyaux durs-

Pole und wie die Nachrichtenagentur Havas während des bürgerlichen Privati-
sierungsprogramms zwischen den Parteien besonders umstritten – durch ein

Unternehmen, dessen Leitung den Sozialisten nahe stand, scheiterte. Ähnlich
verlief eine auf die Nachrichtenagentur Havas gerichtete Operation. Ein von der

Börsenaufsicht Commission des Opérations de Bourse eingeleitetes Verfahren
wegen möglicher Insiderpraktiken warf ein schlechtes Licht auf die

Regierungsparteien.

Das zugrunde liegende Gesetzgebungsverfahren gestaltete sich dagegen
komplizierter als von der Regierung gedacht, da die Vorlage zunächst von der

Mehrheit der Senatoren abgelehnt wurde. Diese kritisierten einerseits den staat-
lichen Interventionismus, andererseits die Beschränkung des Schutzes vor feind-
lichen Übernahmen auf privatisierte Unternehmen und sahen zudem durch das

Gesetz mit den so genannten sociétés privatisées neben den sociétés nationali-
sées und den sociétés privées dauerhaft eine dritte Kategorie von Unternehmen
etabliert370. Die Koalition verabschiedete das Gesetz trotz begrenzter inhaltli-
cher Geschlossenheit schließlich im Juli 1989. Es beinhaltete eine rückwirkende

Aufhebung der privatrechtlichen Verpflichtungen, welche die Aktionäre der
noyaux durs eingegangen waren, und führte einen Genehmigungsvorbehalt der

Regierung für bestimmte Beteiligungshöhen ein. Die Normenkontrolle durch
den Verfassungsrat überstand das Gesetz unbeschadet.

Neben
der
dénoyautage stand die politische und rechtliche Auseinanderset-
zung mit der Privatisierungspolitik im Mittelpunkt der Frage der öffentlichen

Wirtschaft. Das Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des servi-
ces publics und insbesondere der Cour des Comptes überprüften die Privatisie-
rungspolitik der bürgerlichen Koalition. Im Juni 1990 berichtete der Rech-
nungshof vielbeachtet im Rahmen des Jahresberichts über das Wechselspiel der

367 „Il faut les briser les noyaux durs”, so Finanzminister Bérégovoy (Le Monde Affaires, 28.5.1988: 4).

368 Vgl. Durupty 1988: 127.

369 „Le dénoyautage se fait par la loi du marché“, so Finanzminister Bérégovoy (Quotidien de Paris, 25.10.1988: 2).

370 Vgl. Libération, 31.5.1989: 6.

132

Frankreich

Nationalisierungen und Privatisierungen: Die finanzielle Bilanz für den Staat –

41,4 Milliarden Francs Investitionen und rund 56 Milliarden Francs Erlöse bei
zusätzlichen Finanzierungskosten für die Verstaatlichungen – zeichnete sich
danach durch ein „résultat pratiquement équilibré“ 371 aus.

Die Judizierung der Privatisierungspolitik setzte sich mit der Anrufung des

Conseil d’Etat durch den Sozialisten Pierre Joxe fort, der dem ehemaligen Wirt-
schaftsminister Balladur eine Kompetenzüberschreitung bei den Privatisierun-
gen von Paribas und Saint-Gobain vorwarf; der Staatsrat hielt die Anfechtungs-
klage jedoch am 12. Mai 1989 für unbegründet. Schließlich judizierte ein weite-
res Verfahren, dieses Mal vor dem Verfassungsgericht, die Privatisierungspoli-
tik: Der Conseil Constitutionnel urteilte in einem Normenkontrollverfahren über
die Rechtmäßigkeit der action spécifique, gegen die er keine verfassungsrechtli-
chen Einwände erhob372.

Eine politische Auseinandersetzung mit der Privatisierungspolitik der Mitte-

Rechts-Koalition fand in einem parlamentarischen Untersuchungsausschuss
statt. Die commission d’enquête der Nationalversammlung geriet allerdings zu
einer parteipolitischen Veranstaltung, und die abschließenden Bewertungen
variierten nach politischer Couleur373. Während Vertreter der ehemaligen Regie-
rungsparteien in ihrem Minderheitsbericht auf die Rechtmäßigkeit der Unter-
nehmensverkäufe verwiesen, sah die von den Sozialisten gestellte Mehrheit
finanzielle Verluste des Staates durch Unterbewertungen.

6.3.3

Der Weg zu partiellen Privatisierungen

Für die Wirtschaftspolitik im Allgemeinen brachte der Wahlsieg der Linksunion
grundsätzlich einen „vorsichtig-abwägenden Kurs der Mitte“374 ohne große Dis-
kontinuitäten und Strukturreformen, einen „halben Weg zwischen Reformpolitik
der Sozialisten und Konsolidierungspolitik der Bürgerlichen“375. Die Bemühun-
gen der Regierung, das Haushaltdefizit zu reduzieren, ließen allerdings im Ver-

371 L’Express, 29.6.1990: 49; der Cour des comptes zog in die Berechnung die Entschädigung, die Dividenden, die Kapitaleinlagen sowie andere Subventionen ein und stellte sie den Privatisierungserlösen gegenüber. Vom Bruttosaldo wurden die durch die Verschuldung entstandenen Kosten für die Finanzierung der Nationalisierung abstrahiert. Der ehemalige Wirtschaftsminister Balladur warf der Berechnung methodische Mängel vor.

372 Vgl. Entscheidung 89-254, 4.7.1989, Journal Officiel 5.7.1989: 8382.

373 Vgl. Graham und Prosser 1991: 63.

374 Uterwedde 1991: 17.

375 Loth 1999: 91.

Frankreich

133
gleich zur Vorgängerregierung trotz des fortgesetzt freundlichen konjunkturel-
len Klimas zugunsten reformpolitischer Schritte etwa im Erziehungswesen
nach376. Eine weitere Reformmaßnahme der Sozialisten war der 1989 initiierte
renouveau du service public. Die Staats- und Verwaltungsmodernisierung hatte
die Zielsetzung, die Effizienz zu steigern und die Qualität der öffentlichen

Dienstleistungen zu erhöhen; Zwischenziele waren verstärkte personelle Fort-
bildungsmaßnahmen, besseres Management des Humankapitals, Dezentralisie-
rung sowie stärkere Verantwortung377.

Der wirtschaftspolitische Rahmen war durch die europäischen Verträge
abgesteckt und somit grundsätzliche Kontinuität vorgezeichnet. Allerdings war
die Regierung bestrebt, die Folgen der zunehmenden Marktorientierung stärker
sozial- und beschäftigungspolitisch abzufedern378. Zu dem begrenzten makro-
ökonomischen Betätigungsfeld kam ein geringer werdender mikroökonomischer

Handlungsspielraum. Die Minderheitsregierung konnte vor diesem Hintergrund
die Liberalisierungspolitik der bürgerlichen Koalition nicht revidieren und die

Industriepolitik, die auf staatliche Beihilfen und eine begünstigende öffentliche Auftragspolitik angewiesen war, nicht wiederbeleben; sie beschränkte sich unter
der Federführung des Industrieministers Fauroux weitestgehend darauf, die
unternehmerischen Wettbewerbsbedingungen im Lande zu verbessern. Dazu
setzte die Regierung unter anderem im August 1989 in Kontinuität zur Vorgän-
gerregierung die Modernisierung des Kapitalmarkts fort 379. Zwar traten bei

Fusionen, Akquisitionen und Beteiligungen, mit denen sich Unternehmen auf
europäisierende und globalisierende Märkte adaptierten, teilweise wettbewerbs-
rechtliche Bedenken in den Hintergrund; allerdings gewann die Europäische

Kommission ab 1991 in der Wettbewerbspolitik an Kompetenz und prüfte in
zunehmendem Maße die Kapitaldotationen der Mitgliedstaaten an die öffentli-
chen Unternehmen sowie Fusionen und Akquisitionen.

In der Frage der öffentlichen Wirtschaft hatten während der heißen Phase
des bürgerlichen Privatisierungsprogramms Vertreter der sozialistischen Partei
bald fallweise, bald systematische Wiederverstaatlichungen privatisierter Unter-
nehmen gefordert. Dennoch war der PS unter dem präsidentiellen Schlagwort
des ni-ni in den Wahlkampf gezogen und hatte somit von Renationalisierungs-
ankündigungen Abstand genommen380. Staatspräsident Mitterand distanzierte
die Sozialisten vor allem von der umfassenden Privatisierungspolitik des RPR

376 Vgl. Uterwedde 1991: 18.

377 Vgl. Uterwedde 1993b: 9.

378 Vgl. Merkel 1993: 328.

379 Siehe Gesetz vom 2.8.1989 (vgl. Borde und Poncelet 1993: 943).

380 Die Ausnahme war der Fernsehsender TF1, der allerdings nicht in Staatseigentum transferiert wurde.

134

Frankreich
und der UDF, aber auch von ihren eigenen privatisations silencieuses zwischen

1983 und 1986.

Die begrenzte inhaltliche Geschlossenheit der Regierung in der Frage der
öffentlichen Wirtschaft – trotz des Kompromisscharakters der Formel – verdeut-
lichten zwei amendements zur Renationalisierung: Von den Faktionen Socia-
lisme et République und Nouvelle Composante eingebracht, wurden sie jedoch
abgelehnt381. Die Linie zum Issue der öffentlichen Wirtschaft legte der Präsident fest – ähnlich wie die Entscheidung zur wirtschaftspolitischen Kehrtwende. Die

Wählerschaft zeigte sich in der Frage der öffentlichen Wirtschaft nach wie vor
gespalten, der synthetische Ansatz erschien vor diesem Hintergrund wahlpoli-
tisch angebracht.

Die politisch motivierte Entscheidung, am Status quo der öffentlichen Wirt-
schaft festzuhalten, erwies sich allerdings als wirtschaftlich zunehmend unge-
eignet, zumal sich die Ökonomie angesichts des nahenden europäischen Bin-
nenmarkts dynamisch entwickelte. Die französische Wirtschaft schmiedete und
implementierte Expansionspläne. Der Status eines öffentlichen Unternehmens
war hierfür hinderlich:

Dringlichstes Problem war der Kapitalbedarf öffentlicher Unternehmen für
internes und externes Wachstum – insbesondere angesichts des Konsolidie-
rungszwangs und unter der Vorgabe konstanter Eigentumsverhältnisse, welche
die Verwendung privaten Kapitals ausschloss. Das französische Bankenwesen,
das traditionell kapitalschwach war382, stand mit der Umsetzung der strengeren
europäischen Eigenkapitalvorschriften vor besonderen Herausforderungen 383 ,
die staatliche Versicherungswirtschaft war auf der Suche nach europäischen

Allianzen. Zudem stellte sich die Frage nach der rechtlichen Zulässigkeit der
internationalen Unternehmenstätigkeit im Zuge der Territorialbindung, etwa bei

EDF, GDF und dem staatlichen Telekommunikations- und Postunternehmen.

Grundsätzlich wurde die Rechtsform der Aktiengesellschaft am ehesten den
europäischen und internationalen Ambitionen der Unternehmensleitungen ge-
recht. Auch der Beschäftigtenstatus spielte hierbei eine Rolle, da öffentliches

Dienstrecht unzureichende Flexibilität gewährleistete und einen negativen Kos-
tenfaktor bedeutete. Sodann gestalteten sich Übernahmen und Beteiligungen auf
ausländischen Märkten schwierig, da der französische Markt für ausländische

Investoren vergleichsweise unzugänglich war. Insbesondere im angloamerikani-
schen Raum waren solche Überlegungen bei Genehmigungsverfahren von Be-
deutung384. Darüber hinaus bargen Verflechtungen mit französischen Unter-

381 Vgl. V. Schmidt 1996: 178.

382 Vgl. Lacoue-Labarthe 2001: 62.

383 Eine bedeutsame Richtlinie war 89/646/CEE vom 15.12.1989.

384 Vgl. Dumez und Jeunemaître 1994: 86.

Frankreich

135
nehmen für private ausländische Investoren aufgrund potenzieller politischer

Interventionen ein erhöhtes unternehmerisches Risiko. Wie etwa die Beispiele
der internationalen Ambitionen des Unternehmens Bull, des Automobilherstel-
lers Renault und des Versicherers AGF belegten385, vermieden sie das Risiko
oder ließen es sich durch Prämien kompensieren.

Zwar zeigten sich die Staatsunternehmen kreativ, wenn es darum ging, diese

Schwierigkeiten zu umgehen, insbesondere durch die Teilprivatisierung mittel-
barer Staatsunternehmen im Zuge der respirations: Diese setzten sich nach 1988
bis 1993 fort und summierten sich auf 421 solcher Operationen. Dennoch ent-
wickelte sich bereits im Mai 1988 innerhalb der sozialistischen Partei eine De-
batte um den Kapitalbedarf öffentlicher Unternehmen – die inhaltliche Ge-
schlossenheit des Kabinetts zeigte auch in dieser Frage Risse. Zwar waren sich

Premierminister Rocard, Industrieminister Fauroux und Finanzminister Bérégo-
voy darin einig, dass eine öffentliche Beteiligung von 51 % am Unternehm-
enskapital ausreiche, um staatlichen Einfluss zu wahren386. Diese Linie, die
einen späten Rekurs auf die Position Delors und Rocards von 1981 bedeutete,
war weniger von ökonomischer Bedeutung, da eine Sperrminorität ausreichte,
um einerseits das staatliche Interesse durchzusetzen und andererseits den Unter-
nehmen größere finanzielle Flexibilität einzuräumen. Die Restriktion war viel-
mehr Ergebnis symbolischer Politik. Ihre Umsetzung bereitete der Regierung
aber aus mehrerlei Gründen Schwierigkeiten: Sie setzte voraus, dass die Regie-
rung auf das Privatisierungsgesetz der Bürgerlichen von 1986 rekurrierte – an-
gesichts des Widerstands zu Oppositionszeiten ein spätes politisches Einges-
tändnis, das der politischen Glaubwürdigkeit der Regierung geschadet hätte und
ihrem vote-seeking zuwidergelaufen wäre. Auf der anderen Seite war der durch
die loi Delors von 1983 gezogene Rahmen, der eine begrenzte Ausgabe aktien-
ähnlicher Unternehmensbeteiligungen vorsah, von den Unternehmen weitestge-
hend ausgeschöpft und bot unzureichenden Handlungsspielraum.

Ende des Jahres 1989 flammte vor diesem Hintergrund die politische Dis-
kussion um Privatisierungen im Kabinett erneut auf, wobei insbesondere der

Premier- und der Industrieminister für eine Aufweichung des Status quo eintra-
ten387. Im Januar 1990 schaltete sich der Präsident der Europäischen Kommissi-
on und frühere Finanzminister, Jacques Delors, in die Debatte ein, indem er die

„transgression de la règle du ‚ni-niǥ“388 forderte. Die damit verbundene Flexi-
bilität sei im Zusammenhang der Europäisierung der Wirtschaft eine Überle-

385 Vgl. Griotteray 1994: 50 f.

386 Vgl. Le Monde, 26.5.1988: 8.

387 Premierminister Rocard suchte bei Staatspräsident Mitterand um die Revision des ni-ni nach (vgl.

Quotidien de Paris, 8.12.1989: 14).

388 Libération, 25.1.1990: 2.

136

Frankreich
bensfrage für die Großunternehmen, so Jacques Delors. Im folgenden Jahr er-
langte der Issue neue Bedeutung, zumal sich mit dem Konjunktureinbruch die

Haushaltslage verschärfte. Für den Haushalt 1990 waren die Zuweisungen des

Finanzministeriums für Kapitalerhöhungen staatlicher Unternehmen weit unter
den Forderungen des Industrieministers Fauroux geblieben. Zudem unterliefen
einige Staatsunternehmen im Rahmen ihrer Internationalisierungsstrategie die

Regierungsvorgaben. Prominent war unter anderem der Fall des Unternehmens

Péchiney, das, um seine Internationalisierungsstrategie zu implementieren und
dabei rechtliche Hindernisse zu umgehen, ein Tochterunternehmen, Péchiney

International, gründete und an den Kapitalmarkt brachte – gleichsam eine par-
tielle Privatisierung des Unternehmens selbst.

In der Folge griffen die Sozialisten zu gesetzgeberischen Anpassungsmaß-
nahmen und revidierten den Grundsatz des ni-ni. Sie adaptierten die Regie-
rungspraxis dabei schrittweise:

Im Juli 1990 wandelte der Gesetzgeber das Automobilunternehmen Renault
von der Rechtsform der régie nationale in eine Aktiengesellschaft um und ebne-
te mit der formellen Privatisierung des Staatsunternehmens der wechselseitigen

Kapitalbeteiligung von Renault und der schwedischen Volvo den Weg389.

Zudem kommerzialisierten die Sozialisten die Elektrizitäts- und Telekom-
munikationswirtschaft aufgrund europäischen Wettbewerbsdrucks und Interven-
tionen der Unternehmensleitungen390. Post und Telekommunikationswesen wur-
den mit der Postreform vom Juni 1990 getrennt und das Telekommunikations-
unternehmen bekam eine Rechtform nach dem Vorbild des EDF391; eine formel-
le Privatisierung wurde hingegen angesichts des Widerstands einer Faktion in
der sozialistischen Partei um Erziehungsminister Lionel Jospin nicht beschlos-
sen. Die begrenzte inhaltliche Geschlossenheit der Regierungspartei und das

Destruktionspotenzial insbesondere der Gewerkschaft CGT verhinderten einen

Statusverlust für die Beschäftigten und eine weiterreichende Liberalisierung des

Wirtschaftssektors.

Die entscheidende politische Korrektur ihres Grundsatzes des ni-ni vollzog
die Minderheitsregierung schließlich im April 1991: Sie erlaubte per Dekret die
minderheitliche Kapitalöffnung öffentlicher Untenehmen, die private Beteili-
gung war dabei auf 49,9 % des Unternehmenskapitals beschränkt. Das Privati-
sierungsdekret wurde erforderlich, da die Gültigkeit des bürgerlichen Privatisie-
rungsgesetzes, das die Sozialisten nicht abgeschafft hatten, am 1. März 1991
ausgelaufen war. Das Dekret verlängerte die Geltungsdauer des Gesetzesab-

389 Die Allianz war später erneut eine Triebfeder für die weitere Privatisierung (vgl. Le Monde, 5.11.1993: 18).

390 Vgl. V Schmidt 1996: 180 f.

391 Es wurde zum établissement autonome du droit public.

Frankreich

137
schnitts, der die respirations staatlicher Unternehmen regelte. Der Zufluss privaten Kapitals, der eine Teilprivatisierung bedeutete, war damit für den Fall eines strategischen, industriellen, kommerziellen oder finanziellen Abkommens mit
einem französischen oder ausländischen Partner möglich – nach Genehmigung
durch den Finanzminister.

Das Gesetz diente zweierlei Zielen: Zum einen verschaffte es den Staatsun-
ternehmen Kapital, das sie in einer dynamischen Wirtschaft benötigten, ohne
dabei den Staatshaushalt zu belasten. Zum anderen kamen die Privatisierungser-
löse der Regierung fiskalpolitisch gelegen, da sie damit die Bekämpfung der

Arbeitslosigkeit finanzieren konnte. Steuererhöhungen hätten dagegen ange-
sichts der eingetrübten gesamtwirtschaftlichen Entwicklung dem Konsum ge-
schadet. Durch die Beschäftigungspolitik erhoffte sich die Regierung erhöhte

Wiederwahlchancen – mittelbar gewann somit das vote-seeking bei der Privati-
sierungspolitik an Bedeutung. Der Kurswechsel der Sozialisten in der Frage der
öffentlichen Wirtschaft war mithin kein ordnungspolitisches Eingeständnis,
sondern eine Adaption der Regierungspraxis an makro- und mikroökonomische

Rahmenbedingungen und von wahltaktischen Überlegungen getragen. Die Ver-
wendung der Privatisierungserlöse für die Finanzierung laufender Ausgaben
brachte der Regierung aus den Reihen der Opposition den Vorwurf der brade-
rie, des Ausverkaufs, ein.

Differenzen zwischen Staatspräsident Mitterand und Premierminister Ro-
card über den politischen Kurs der Sozialisten angesichts der anstehenden Wah-
len führten im Mai 1991 zu einem Wechsel im Amt des Premierministers. Die

Nachfolgerin, Edith Cresson, hatte sich als Kritikerin des industriepolitischen

Niedergangs profiliert. Im Amt setzte sie neue Akzente in der Wirtschaftspoli-
tik, indem sie eine „industrielle Mobilisierung“ des Landes ankündigte392, wo-
mit sie die Unzufriedenheit in der Wählerschaft über die fehlende europäische

Industriepolitik und die liberale europäische Wettbewerbspolitik aufgriff393. Der neue Voluntarismus zielte zuvörderst auf die Elektronikindustrie. Die Kohäsion
der Regierung war in der Industriepolitik indes begrenzt: Wirtschafts- und Fi-
nanzminister Bérégovoy gab sich aufgrund der haushaltspolitischen Lage in
dieser Frage zurückhaltend394.

Seine industriepolitischen Ambitionen artikulierte das neue Kabinett auch
auf europäischer Ebene mit einem Memorandum zur europäischen Industriepo-
litik. Hieran entzündete sich ein Konflikt in den Verhandlungen zum Vertrag

392 Vgl. Uterwedde 1991: 22.

393 Vgl. V. Schmidt 1996: 173.

394 Vgl Uterwedde 1991: 23.

138

Frankreich
von Maastricht – eine von Frankreich angeführte Gruppe von Staaten setzte
schließlich dennoch ein Kapitel zur Industriepolitik im EUV durch395.

Die weltwirtschaftlichen und europäischen Rahmenbedingungen sowie das
reduzierte industriepolitische Instrumentarium brachten die Ambitionen der neu-
en Premierministerin indes rasch zu Fall: Stattdessen gewannen Privatisierung,

Deregulierung und Liberalisierung an politischer Bedeutung. Hintergrund waren
die fiskalpolitischen Schwierigkeiten der Minderheitsregierung, die sich im

Zuge des Wirtschaftsabschwungs einstellten. In der sich verschlechternden Kon-
junktur, die 1992-1993 schließlich in eine Rezession abglitt, musste die franzö-
sische Zentralbank fatalerweise der deutschen Hochzinspolitik folgen396. Die

Zinslast des französischen Haushalts und der verschuldeten staatlichen Unter-
nehmen stieg ab 1991 deutlich an. Der Kapitalbedarf der öffentlichen Unter-
nehmen, ihre zunehmende Verschuldung und die Krise im Banken- und Versi-
cherungswesen, die sich im Gefolge des Immobilienmarktzusammenbruchs ein-
stellte, verschärften die ökonomische Lage zusätzlich. Um einen gesamtwirt-
schaftlich verhängnisvollen Policymix aus starken Konsolidierungsmaßnahmen
und einer restriktiven Geldpolitik zu vermeiden, griffen die Sozialisten zur Er-
zielung von Haushaltseinnahmen zunehmend auf Privatisierungserlöse zurück,
die außerdem im Vergleich zu Steuererhöhungen den Vorteil der „blame avoi-
dance“397 boten. Zusätzlich fiel der europäische Wettbewerbskommissar Peon

Brittan der Regierung industriepolitisch in den Arm, indem er in Fragen der

Kapitaldotationen des französischen Staates an öffentliche Unternehmen eine
harte Linie vertrat.

In Reaktion auf den Zielkonflikt aus Beihilfepolitik und dem Kapitalbedarf
staatseigener Unternehmen steuerte die Regierung in der Beteiligungspolitik
um: Sie forcierte den von den Unternehmensleitungen initiierten Handel mit

Anteilen unter Banken, Versicherungen und anderen Betrieben, durch den die

Verflechtung in der Kapitalstruktur staatlicher, halb-staatlicher und schließlich auch privater Unternehmen zunahm398. Die daraus resultierenden Überkreuz-beteiligungen ähnelten der deutschen Banken-Industrie-Partnerschaft.

In der Vorbereitung des Haushalts für 1992 legte die Regierung im Septem-
ber 1991 die Konditionen für die Privatisierungen fest. Vorausgegangen waren

Differenzen innerhalb des Kabinetts über die Unternehmensverkäufe selbst und
die Verwendung der Einnahmen399. Die Sozialisten waren sich in der Frage der

395 Vgl. Setzer 1994: 108.

396 Ursache war die asymmetrische Funktionsweise des EWS, nach dem die Deutsche Mark Leitwährung war.

397 Weaver 1986.

398 Vgl. Le Monde 19.7.1991: 1, 21; Le Monde, 8.10.1991: 23.

399 Vgl. Quotidien de Paris, 31.8. -1.9.1991: 12.

Frankreich

139

Verwendung der Privatisierungserlöse uneinig. Der PCF sprach sich grundsätz-
lich gegen Privatisierungen aus; die UDF forderte hingegen ebenso wie die

Gaullisten weitergehende Privatisierungsmaßnahmen; diese traten zusätzlich da-
für ein, die Einnahmen für Steuersenkungen zu verwenden. Die Regierung ei-
nigte sich schließlich darauf, Privatisierungserlöse nicht zur Finanzierung all-
gemeiner laufender Ausgaben zu verwenden, sondern damit die Beschäftigung
zu stärken, die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen und die Wettbewerbsfähigkeit des

Landes zu verbessern400.

Ende 1991 kam Bewegung in die Implementierung der partiellen Privatisie-
rungen. Während Wirtschafts- und Finanzminister Bérégovoy bereits komplet-
ten Unternehmensveräußerungen den Boden ebnete, da der Grundsatz des ni-ni
lediglich für die laufende Legislaturperiode galt, kündigte Staatspräsident Mitterand ein programme des cessions d’actifs und eine Flexibilisierung der Teilpri-
vatisierungen an401. Als Privatisierungskandidaten waren danach das Ölunter-
nehmen Elf-Aquitaine und die Bank Crédit local de France (CLF) vorgesehen,
wobei die dadurch erzielten Erlöse von rund 6 Milliarden Francs für Kapitaldo-
tationen verwandt werden sollten. Die dafür ursprünglich veranschlagten Haus-
haltsmittel sollten den Beschäftigungsplan der Regierung finanzieren.

Die Umsetzung der Privatisierungen geriet jedoch im Dezember 1991 in
schweres Fahrwasser. Das Kabinett, bestrebt, die beschlossenen Operationen
trotz der Kapitalmarktturbulenzen im November zu realisieren, musste die Teil-
privatisierung Elf-Aquitaines schließlich wegen des Börsenkontexts verschie-
ben. Zusätzlich misslang die Börseneinführung des Kreditinstituts CLF, da der

Erstkurs unter dem Emissionspreis notierte.

Die Sozialisten hielten dennoch an ihrem Kurs der partiellen Privatisierun-
gen fest: Angesichts des Binnenmarkts öffneten sie das Kapital der Versiche-
rungsgesellschaften für private Investoren, wobei das Parlament die zulässige

Beteiligung von 25 auf 49,9 % erhöhte. An der Privatisierungspolitik änderte
auch der Wechsel im Amt des Premierministers nichts, den Staatspräsident Mit-
terand im April 1992 vollzog, um dem Popularitätsverlust der Regierung Einhalt
zu gebieten. Im Gegenteil, am 16. Mai kündigte Premierminister Bérégovoy
weitere Denationalisierungen an, womit die Regierung die Politik der Teilpriva-
tisierungen beschleunigte.

Maßgeblich waren fiskal-, beschäftigungs- und machtpolitische Überlegun-
gen. Wegen der Rezession gingen die Staatseinnahmen zurück, und die Regie-
rung war haushaltspolitisch unter Druck; ein Policymix aus restriktiver Geldpo-

400 „Soit à conforter l’emploi et à lutter contre le chômage, soit à améliorer notre compétitivité, en particulier industrielle”. Premierministerin Cresson, zitiert nach Le Monde, 3.9.1991: 19.

401 Bedingungen für die partiellen Privatisierungen, wie sie noch das Dekret vom April vorgesehen hatte, fielen weg (vgl. Les Echos, 25.11.1996: 3).

140

Frankreich
litik und restriktiver Finanzpolitik wäre ökonomisch und politisch verhängnis-
voll gewesen, zumal es erklärtes Ziel des Parti Socialiste war, die Zahl der Ar-
beitslosen vor der Wahl im März 1993 auf unter 3 Mio. zu senken. Andererseits
waren Steuererhöhungen aus wahlpolitischen Gründen und wegen des Wider-
stands des Staatspräsidenten nicht möglich, eine zusätzliche Verschuldung an-
gesichts des hohen Zinsniveaus wenig attraktiv. Privatisierungserlöse brachten
erforderliche Haushaltseinnahmen und unterstützten die „blame avoidance“402
der Regierung403. Die Opposition kritisierte die vorwiegend fiskalpolitisch mo-
tivierten Veräußerungen, der Verkauf staatlicher Unternehmen zur Finanzierung
laufender Ausgaben bedeute eine „braderie des patrimoine“404. Die Stimmung in
der Wählerschaft entwickelte sich dagegen zugunsten der Privatisierungen der

Regierung405.

Ergebnis
von
policy-learning – resultierend aus dem missglückten Beginn
des Prozesses – war der plan d’épargne en actions, Aktiensparpläne, mit denen
die Regierung die Nachfrage privater Investoren nach Unternehmensanteilen im

Kontext des ungünstigen Börsenklimas ab Mai 1992 steigern wollte.

Bis zu den Parlamentswahlen implementierte die Minderheitsregierung
schließlich ein vergleichsweise umfangreiches, haushaltspolitisch motiviertes

Programm der privatisations par morceaux, darunter Elf-Aquitaine, der Versi-
cherer CNP, das Ölunternehmen Total und das Chemieunternehmen Rhone-

Poulenc. Die Opposition warf dabei den Sozialisten vor, durch die Verwendung
der Erlöse für die Rentenfonds den acquis sociaux abzusichern406.

Resultat dieser Beteiligungs- und Privatisierungspolitik waren verwischte

Grenzen zwischen öffentlichen und privaten Unternehmen, wodurch die öffent-
lichen Unternehmen gleichsam „entmystifiziert“ wurden. Ein weiteres Ergebnis
war die Zerschlagung der noyaux durs, die durch Kapitalverflechtungen zwi-
schen Unternehmen, Banken und Versicherungen ersetzt wurden, die der deut-
schen Banken-Industrie-Partnerschaft ähnelten.

402 Weaver 1986.

403 Diskutiert wurde zudem, aus den Erlösen ein fonds pour les retraites aufzubauen.

404 In diesem Sinne äußerte sich beispielsweise der RPR-Generalsekretär Alain Juppé (vgl. La Tribune de l'expansion, 21.5.1992: 11).

405 In einer Meinungsumfrage im November 1992 bekundeten 40 % der Befragten eine positive Einstellung gegenüber den Veräußerungen und 28 % eine negative Haltung (vgl. Le Point, 21.11.1992: 15).

406 Vgl. Le Monde, 12.1.1993: 4.

Frankreich

141

6.3.4

Zwischenfazit

Angetreten unter dem Vorsatz, den Status quo der öffentlichen Wirtschaft un-
verändert zu lassen, war die sozialistische Regierung insbesondere ab 1990
aufgrund ihrer europapolitischen Zielsetzungen gezwungen, den Grundsatz des
ni-ni schrittweise zugunsten der cessions d’actifs und schließlich der privatisa-
tions par morceaux aufzugeben. Zusätzlich wurden zahlreiche mittelbare Staats-
unternehmen veräußert407: Der bevorstehende Binnenmarkt reduzierte den in-
dustriepolitischen Handlungsspielraum des Kabinetts und erforderte von den

Staatsunternehmen strukturelle Anpassungen; das eingetrübte wirtschaftliche

Klima ließ darüber hinaus die Konsolidierungspolitik an Gewicht gewinnen.

Staatliche Kapitaldotationen waren daher schwieriger zu finanzieren, Privatisie-
rungserlöse hingegen haushaltspolitisch zunehmend willkommen.

Die Begrenzung der unternehmerischen Betätigung des Staates war somit,
von den Kommunisten abgesehen, allmählich zu einer parteiübergreifenden

Politik geworden; die Kongruenz der Parteien hatte in dieser Frage durch die

Adaption der Regierungspraxis, der recentrage der Sozialisten, nach 1988 zuge-
nommen. Parteieneffekte bestanden dennoch im Ausmaß der Privatisierungspo-
litik, ihrer Zielsetzung und der Implementierung fort. Diese Unterschiede zeich-
neten sich im Parteienwettbewerb vor den Parlamentswahlen ab.

6.4 Die Privatisierungspolitik unter europäischer Prämisse (seit 1993)

6.4.1

Die pragmatische Privatisierungspolitik der bürgerlichen Parteien

(1993-1997)

Die Diskussion um die staatliche Souveränität in der Wirtschafts- und Sozialpo-
litik, die in Frankreich im Referendum über den Vertrag von Maastricht im

Herbst 1992 ihren Höhepunkt gefunden hatte, setzte sich im Parlamentswahl-
kampf von 1993 fort. Hierbei standen die sozialen Folgen der europäisch vorge-
zeichneten makro- und mikroökonomischen Politik im Mittelpunkt der politi-
schen Auseinandersetzung, welche die Politik der désinflation compétitive mit

407 Vom 1.1.1988 bis zum 31.12.1993 waren 421 respirations zu verzeichnen (vgl. Griotteray 1994: 17).

142

Frankreich
ihrem franc fort, die Liberalisierungs- und Deregulierungspolitik ebenso bein-
haltete wie die Konsolidierung des Wohlfahrtsstaats.

6.4.1.1

Vetospielerkonfiguration

Das Rütteln an den Grundfesten der wirtschaftspolitischen Kehrtwende von

1983 schloss mit der Faktion um Charles Pasqua und Philippe Séguin auch Teile
der gaullistischen Partei ein, die forderten, nationale Wachstums- und Beschäf-
tigungsziele in der französischen Wirtschaftspolitik stärker zu gewichten. Der
andere Flügel der Gaullisten, den insbesondere Edouard Balladur und Alain

Juppé verkörperten, trat für die Fortsetzung der marktorientierten Politik ein, so dass zwei wirtschaftspolitische Konzepte innerhalb der bürgerlichen Parteien
konkurrierten408.

Während die Sozialisten sich in der Frage der öffentlichen Wirtschaft pro-
grammatisch an ihre Realpolitik annäherten, war das Ergebnis der politischen

Diskussion innerhalb der bürgerlichen Parteien ein moderates gemeinsames

Wahlprogramm von RPR und UDF. Dieses bekannte sich zwar zur währungs-
politischen und makroökonomischen Kontinuität, mied dagegen in vielen Punk-
ten Konkretisierungen. Das Ziel, Unternehmen des kompetitiven Sektors zu pri-
vatisieren und die Autonomie für Unternehmen auf beschränkten Märkten zu
erhöhen, einigte die bürgerlichen Parteien, die unter dem Banner der Union pour
la France in den Wahlkampf zogen, wenngleich der Privatisierungsissue im

Parteienwettbewerb im Vergleich zu 1986 an Bedeutung verloren hatte. Die

UDF hatte sich in der Privatisierungsfrage der Position der Neogaullisten ange-
nähert und von der Privatisierung der Unternehmen der öffentlichen Daseins-
vorsorge Abstand genommen, wobei auch wahlpolitische Erwägungen (vote-
seeking) eine Rolle spielten409.

Im Ergebnis fügte die Opposition den Sozialisten eine drastische Niederlage
zufügte. Begünstigt durch das Mehrheitswahlsystem erhielten RPR und UDF
zusammen 484 von 577 Mandaten. Die Sozialisten wurden mit nur 54 margina-
lisiert. Die Privatisierungsbemühungen der bürgerlichen Koalition waren im

Vergleich zur démarche revancharde von 1986 weniger von ideologischem

Impetus angetrieben, vielmehr waren sie Bestandteil der auch europäisch indu-
zierten Konsolidierungspolitik der Regierung und Reaktion auf die Vollendung
des Binnenmarkts. Zugleich dienten die Privatisierungseinnahmen, entgegen der

408 Vgl. Uterwedde 1993b: 4.

409 Vgl. Financial Times, 24.2.1993: 2.

Frankreich

143
ursprünglichen Zielsetzung, lediglich die Staatsverschuldung zurückzuführen,
der Finanzierung von Infrastrukturprojekten.

6.4.1.2

Privatisierungspolitik

Mit der Ernennung Edouard Balladurs zum Premierminister war zunächst die

Richtungsentscheidung zugunsten des europaorientierten makroökonomischen

Kurses gefallen. Die wirtschaftspolitischen Schlüsselministerien besetzte der

Gaullist mit Gleichgesinnten: das Wirtschafts- und Finanzministerium mit dem

Zentristen Edmond Alphandéry, das Budgetministerium mit seinem Partei-
freund Nicolas Sarkozy.

Konsequenz dieser wirtschaftspolitischen Weichenstellung war das Andau-
ern des politisch schmerzhaften monetären und fiskalischen Anpassungsprozes-
ses vor dem Hintergrund der andauernden Rezession; geschuldet war der für

Frankreich wirtschaftlich ungeeignete Policymix zum einen der von der Bun-
desbank vorgegebenen restriktiven Geldpolitik und zum anderen der europäisch
induzierten Konsolidierungspolitik. Verschärfend wirkte der Zusammenbruch
des Immobilienmarkts, der die Banken- und Versicherungslandschaft in Schief-
lage brachte – verbunden mit einem zeitweise unfreundlichen Kapitalmarktkli-
ma. Zudem stand die Wirtschaftspolitik ab 1993 unter dem Vorzeichen des
vollendeten europäischen Binnenmarkts und entsprechender wirtschaftlicher

Adaptionsprozesse; der sich abzeichnenden Währungsunion war der Beschluss
zur Unabhängigkeit der Zentralbank geschuldet, deren geldpolitische Instrumen-
talisierung durch die Regierung allerdings bereits zuvor wegen der asymmetri-
schen Wirkungsweise des EWS unmöglich gewesen war410.

Im Rahmen des Konsolidierungskurses setzte die Regierungskoalition auf
eine Kombination aus Steuererhöhungen und Ausgabenkürzungen, dabei be-
schnitt sie auch den Sozialstaat. Zugleich erschloss das Privatisierungspro-
gramm eine Quelle zusätzlicher Haushaltseinnahmen.

Bereits im Wahlkampf hatte sich der ehemalige Finanzminister Balladur zu

Details des künftigen Privatisierungsprogramms geäußert. Er hatte ein Veräuße-
rungsvolumen von 30 Milliarden Francs für 1993 und 60 Milliarden für 1994
angekündigt 411 , wobei auch steuerrechtliche Vergünstigungen für die plans
d’épargne en actions sowie die Errichtung privater Pensionsfonds diskutiert
worden waren, um die private Nachfrage nach Unternehmensanteilen zu stei-

410 Vgl. Feuerstein 1993.

411 Vgl Financial Times, 27.1.1993: 27.

144

Frankreich
gern. Die Koalition plante die durch die Wahlniederlage 1988 unterbrochene Se-
quenzierung der Privatisierungspolitik fortzusetzen. Die neue Privatisierungs-
runde sollte mit Versicherungsunternehmen eingeläutet werden.

Grundsätzlich bewegte sich die Privatisierungspolitik zu Beginn der zweiten

Cohabitation in eher unruhigem Fahrwasser, wofür es mehrere Ursachen gab:

Erstens erschwerte die gesamtwirtschaftliche Entwicklung des Landes die Ver-
äußerung von Staatsunternehmen, vor allem da sich ihre Geschäftsentwicklung
durch die Rahmenbedingungen eintrübte. Zusätzlich befanden sich einige staats-
eigene Banken und Versicherungsgesellschaften auch aufgrund des Immobi-
lienmarktzusammenbruchs in einer wirtschaftlich kritischen Lage412. Die von

1993 bis 1998 andauernde Bankenkrise reduzierte zum einen das Privatisie-
rungspotenzial, zum anderen minderte sie die Nachfrage bei Veräußerungen
öffentlicher Unternehmen über die Börse. Zweitens bot die ab Ende 1993 ein-
setzende Baisse schlechte Rahmenbedingungen für Privatisierungen, insbeson-
dere angesichts der Zielsetzung der Regierungskoalition, die Unternehmens-
anteile breit zu streuen, und der restriktiven verfassungsrechtlichen Vorgaben
bei Bewertung und Preisfestsetzung. Drittens warf die 1995 anstehende Präsi-
dentschaftswahl ihre Schatten voraus; politisch unpopuläre oder für die Wähler-
schaft finanziell riskante Privatisierungen galt es daher zu vermeiden. Viertens
zeichnete sich auch in der zweiten Cohabitation die Privatisierungspolitik als
möglicher Konfliktpunkt zwischen Staatspräsident und Regierung ab. Staatsprä-
sident Mitterand forderte, ähnlich wie zu Beginn der ersten Cohabitation, die

Wahrung der nationalen Unabhängigkeit bei der Privatisierungspolitik413: Er
nannte in diesem Zusammenhang beispielhaft die Unternehmen Air France,

Aérospatiale, Elf und SNECMA.

Dennoch gewannen die Privatisierungen im Rahmen der Finanzpolitik bald
an Aktualität, da sich das für 1993 veranschlagte Haushaltsdefizit von 165 Mil-
liarden Francs angesichts der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung als illusorisch
entpuppte414: Am 10. Mai 1993 beschloss der Ministerrat das „Programm für
den wirtschaftlichen und sozialen Wiederaufschwung“. Es fokussierte auf die

Konsolidierung des Haushalts und die Sanierung der defizitären Sozialversiche-
rungen. Zusätzlich begab die Regierungskoalition mit dem (berichtigten) Haus-
haltsgesetz vom 22. Juni eine Staatsanleihe, die durch ein préfinancement
gleichsam künftige Privatisierungserlöse zugunsten sofortiger expansiver fiskal-
politischer Maßnahmen vorwegnahm. Dadurch sollte das Konsolidierungspro-

412 Vgl. Lacoue-Labarthe 2001: 3 ff.

413 Mitterand äußerte sich dahingehend auf einer Pressekonferenz (vgl. Dumez und Jeunemaître 1994: 100).

414 Vgl. Uterwedde 1993c: 444.

Frankreich

145
gramm auch unter politischen Aspekten ergänzt und angesichts der Präsident-
schaftswahl 1995 eine Verschärfung der Rezession vermieden werden.

Die Anleihe sollte den am 10. Mai präsentierten Beschäftigungsplan finan-
zieren, dazu beitragen, das Kapital krisengeschüttelter Staatsunternehmen aufzu-
frischen, und mittels wohnungs- und städtebaulicher Investitionen die Wirt-
schaftstätigkeit anregen. Die Privatisierungspolitik diente mit der Finanzierung
laufender Ausgaben der Zielsetzung der allgemeinen Wirtschaftspolitik und
mittelbar dem vote-seeking der Regierungsparteien415. Ein weiterer Aspekt war
die Wandelbarkeit der Staatsanleihe in Aktien zur Privatisierung anstehender

Unternehmen, die einen Teil der Nachfrage sichern sollte. Der so genannte em-
prunt Balladur brachte mit rund 110 Milliarden Francs das Dreifache des ur-
sprünglich geplanten Volumens ein und war damit ein Vertrauensbeweis für die

Wirtschaftspolitik der Regierung416. Die Opposition übte Kritik an der Vorweg-
nahme und Verwendung der Privatisierungserlöse, obschon bereits die Sozialis-
ten Privatisierungseinnahmen für die Beschäftigungspolitik eingesetzt hatten.

Während bereits im Juni 1993 mit Crédit local de France das erste staatsei-
gene Unternehmen vorab teilprivatisiert wurde, verabschiedete die Regierungs-
koalition im Juli 1993 das neue Privatisierungsgesetz, an dessen Formulierung
neben dem Finanzminister der Premierminister maßgeblich mitgewirkt hatte417.

Im Gesetzgebungsverfahren verband die Regierung ihr Vorhaben – wie schon
die Vorgängerregierungen im Rahmen ihres Nationalisierungs- und Privatisie-
rungsprogramms – mit der Vertrauensfrage, um die inhaltliche Geschlossenheit
des Regierungsbündnisses in diesem Issue zu stärken.

Das Gesetz aktualisierte und modifizierte das in Teilen kritisierte Privatisie-
rungsgesetz von 1986: Erstens brachte es die Liste der Privatisierungskandida-
ten auf den neuesten Stand; zu den aus dem ersten Privatisierungsprogramm
verbliebenen Unternehmen kamen neue Betriebe hinzu. Das Privatisierungspro-
gramm umfasste 12 große Staatsunternehmen aus verschiedenen Branchen des
kompetitiven Sektors. Unternehmen des service public waren hingegen ausge-
nommen, da ihre Privatisierung das Destruktionspotenzial der Gewerkschaften
aktiviert und angesichts der politisch-kulturellen Bedeutung des service public
dem Wahlziel geschadet hätte. Die aufgeführten Unternehmen hatten einen

Gesamtumsatz von rund 1200 Milliarden Francs und knapp eine Million Be-
schäftigte418. Zweitens wurden im Rahmen von policy-learning partielle Privati-
sierungen sowie Veräußerungen mittelbarer Staatsunternehmen durch die Regie-

415 Noch 1987 hatte Edouard Balladur die Verwendung von Privatisierungserlösen für laufende Ausgaben als kurzfristig und als Verschleuderung des Vermögens kritisiert (vgl. Balladur 1987: 88).

416 Rechtsgrundlage war das berichtigte Haushaltsgesetz vom 22.6.1993.

417 Vgl. V. Schmidt 1996: 281.

418 Vgl. Ministère de l’Economie, Ministère du Budget 1994.

146

Frankreich
rung eingeführt sowie die technischen Verfahren des Veräußerungsprozesses
modernisiert und so der Entwicklung des Kapitalmarktes und insbesondere
seiner Internationalisierung Rechnung getragen. Drittens stärkte der Rechtsakt
die Dispositive zum Schutz des nationalen Interesses, womit die Koalition Be-
denken des sozialistischen Staatspräsidenten Rechnung trug. Die action spécifi-
que wurde flexibilisiert, andererseits war ihre Gültigkeit nicht mehr auf 5 Jahre beschränkt; die prominente Rolle der action spécifique stieß in Wissenschaft
und Politik auf Kritik. Zusätzlich waren für bestimmte Sektoren Genehmi-
gungsvorbehalte beim Kapitalerwerb beinhaltet; für Ausländer, die nicht aus der

EU stammten, waren Beteiligungsgrenzen vorgesehen, wohingegen Interventio-
nen der Europäischen Kommission die gesetzliche Diskriminierung von EU-

Bürgern verhindert hatten419. Viertens berücksichtigte das Privatisierungsgesetz

Kritikpunkte an dem alten Privatisierungsrecht, indem es die Privatisierungs-
kommission aufwertete und so die Transparenz erhöhte: bei der Auswahl der so
genannten groupes d’actionnaires préférentiels, bei den Verkäufen gré à gré
sowie bei Veräußerungen mittelbarer Staatsunternehmen. In der Tradition der
bisherigen alternances wurde sie als Element symbolischer Politik zudem ein
weiteres Mal umbenannt und darüber hinaus ihre rechtliche Autonomie er-
höht420. Im Gegensatz zum Vorgängergesetz war der neue Rechtsakt unbefristet
gültig, wofür allerdings die einzelnen Privatisierungen einer Autorisierung per

Dekret bedurften.

Vor der Implementierung des Privatisierungsprogramms mussten auch
angesichts der gesamtwirtschaftlichen Lage viele Staatsunternehmen zunächst
saniert werden. Das betraf auch einen Teil der staatlichen Banken- und Versi-
cherungswirtschaft, da mehrere Probleme kumulierten – vor dem Hintergrund
europäischer Restrukturierungen, die Fusionen, Akquisitionen und Konsolidie-
rungen implizierten: Erstens hatten die Banken als Intermediäre die Kosten der
zinspolitischen Anpassung im Zuge der deutschen Einheit und der bevorstehen-
den Währungsunion zu schultern421. Zweitens mussten die französischen Ban-
ken den Zusammenbruch des Immobilienmarkts verdauen422. Drittens hatte der
französische Gesetzgeber europäische Richtlinien transformiert, nach denen die
traditionell schwach kapitalisierten französischen Banken europäische Eigenka-
pitalvorschriften erfüllen mussten.

419 Vgl. Borde und Poncelet 1993: 946.

420 Sie erhielt das statut d’autorité publique indépendante.

421 Die bevorstehende Währungsunion implizierte eine Unsicherheitsprämie für diejenigen Länder, deren Teilnahme an der Währungsunion ungewiss war.

422 In existenzbedrohende Schieflage gerieten Crédit Lyonnais, Crédit foncier, Sociétés de développement régional (vgl. Lacoue-Labarthe 2001: 63).

Frankreich

147

Die sanierungsbedürftigen Staatsunternehmen bedurften Kapital, auch aus dem

Staatshaushalt. Die Europäische Kommission, die mit dem Vertrag über die

Europäische Union eine Teilkompetenz für die Wettbewerbspolitik erlangt hat-
te, forderte für Kapitaldotationen jedoch das Marktprinzip ein423. Die französi-
sche Regierung hatte für die Kapitaldotationen die Konditionen des Vetospielers

Europäische Kommission zu akzeptieren, die häufig in einer anschließenden

Privatisierung bestanden. Betroffen waren die Kapitalinfusionen für die Com-
pagnie Générale Maritime (CGM), den Flugzeugmotorenhersteller SNECMA,
die Fluglinie Air France (AF) und die Großbank Crédit Lyonnais (CL). Ande-
rerseits versuchte die Regierungskoalition, mehrere Staatsunternehmen entgegen
der reinen, liberalen Lehre konjunkturpolitisch zu instrumentalisieren. So for-
derte sie in der rezessiven Phase das Management mehrerer Unternehmen auf,
die Geschwindigkeit des Beschäftigungsabbaus zu reduzieren424.

Das Privatisierungsprogramm wurde von der Regierungskoalition im Okto-
ber 1993 mit der Veräußerung der Banque Nationale de Paris (BNP) initiiert.

Die Operation wurde, von einem Börsenklima profitierend, das trotz der Rezes-
sion bis einschließlich Oktober 1993 freundlich war, zu einem Erfolg. Ähnlich
wie bereits von 1986 bis 1988 rekurrierten die bürgerlichen Parteien auf groupes
d’actionnaires préférentiels, welche die Kapitalstruktur der privatisierten Un-
ternehmen stabilisieren sollten425.

Alsbald verschlechterten sich allerdings die Rahmenbedingungen für die

Entstaatlichungspolitik: Zum einen trübte sich der Kapitalmarkt ein, zum ande-
ren streikten im Oktober 1993 die Gewerkschaften gegen die Privatisierungs-
pläne der Regierung. Die Sanierungspolitik einiger staatlicher Unternehmen
mobilisierte Gewerk- und Belegschaften. In Ausstand traten Beschäftigte des

Luftfahrtunternehmens Air France, die gegen die Restrukturierungspläne protes-
tierten. Die Belegschaft der France Télécom, die durch die im Juli angekündig-
ten Pläne zu einer erneuten Telekommunikationsreform um Statuseinbußen
fürchtete, folgte dem Beispiel: Industrieminister Longuet plante eine formelle
und eine anschließende Teilprivatisierung, um dem Telekommunikations-
unternehmen den Weg für internationale Allianzen zu ebnen426. In Folge der

Auseinandersetzungen um den Fortbestand des service public, die sich bis in die

423 Nach diesem sind Konditionen gefordert, die für einen Privatinvestor akzeptabel wären, der unter den normalen Bedingungen einer Marktwirtschaft operiert.

424 Belegt ist das für Air France, Bull, Thomson-CSF, SNECMA und SNCF (vgl. V. Schmidt 1996: 192).

425 Vgl. den „Premier rapport sur la mise en oeuvre des privatisations“ vom Dezember 1994.

426 Die geplante Beteiligung an der amerikanischen MCI war fehlgeschlagen; der Statuswechsel würde die geplante Allianz mit der Deutschen Bundespost Telekom erleichtern (vgl. Zahariadis 1995: 158).

148

Frankreich

Regierungskoalition fortsetzten, nahm die Regierung die Restrukturierung der

Air France und die Pläne zur Telekommunikationsreform zurück.

An der Implementierung des übrigen Privatisierungsprogramms hielt die

Koalition aus RPR und UDF trotz der Kapitalmarktentwicklung fest, wozu sie
mehrere Strategien nutzte: So waren Aktien privatisierter Unternehmen mit

Bonds des emprunt Balladur bezahlbar. Die Regierung griff darüber hinaus das
britische partly paid auf427. Der gesetzlich erhöhte Emissionsanteil für die Be-
schäftigten sollte ebenfalls die Nachfrage stabilisieren. Im Unterschied zum

„ersten Privatisierungsprogramm“ privatisierte die Koalition außerdem Staats-
unternehmen partiell im Zuge der cessions par tranches successives, wodurch
die Veräußerungen kapitalmarktgerecht sein sollten. Sodann erleichterte die
teilweise europarechtlich induzierte Internationalisierung des Privatisierungs-
prozesses ab 1993 die Umsetzung der Privatisierungen, da sie die Nachfrage
stärkte. Zudem war die Veräußerungspolitik dadurch flexibilisiert, dass die

Regierung mittelbare Staatsunternehmen verkaufen konnte.

Aus den Präsidentschaftswahlen vom April und Mai 1995 ging Jacques

Chirac gegen Lionel Jospin und Edouard Balladur als Sieger hervor. In Folge
des Wahlausgangs wurde die Regierung umgebildet, der Gaullist Alain Juppé
neuer Premier- und der Liberale Alain Madelin Wirtschafts- und Finanzminis-
ter. Das neue Kabinett verschärfte angesichts der finanzpolitischen Vorgaben
des Vertrags von Maastricht die Konsolidierungsbemühungen, wozu es insbe-
sondere auf die Kürzungen staatlicher Ausgaben und auf umfangreiche

Privatisierungserlöse setzte.

Auch nach den Präsidentschaftswahlen im Mai 1995 blieb die Entstaatli-
chungspolitik der bürgerlichen Koalition im Bereich der Unternehmen der öf-
fentlichen Daseinsvorsorge aufgrund des großen gewerkschaftlichen Destrukti-
onspotenzials und der wahlpolitischen Bedeutung des service public begrenzt.

Verfassungsrechtliche Probleme ergaben sich dagegen weniger, da die Vorga-
ben über Konzessionsregelungen und Regulierungen gewährleistet werden kon-
nten. Die aufgeschobenen Pläne zur Telekommunikationsreform griff die neue

Regierung zwar wieder auf, sie kam dabei aber Forderungen der Belegschaft
entgegen428. Die Eisenbahnreform wiederum war eine Minimallösung; die Re-
gierung setzte im Mai per Dekret die europäische Vorgabe einer bilanzrechtli-
chen Trennung von Betrieb und Infrastruktur um.

In der Finanzpolitik zeigten sich die Regierungsparteien inhaltlich wenig
geschlossen. Auf der einen Seite betonte sie die Notwendigkeit, die Konsolidie-
rungspolitik fortzusetzen, auf der anderen Seite standen wirtschaftsbelebende

427 Dies ist ein Beispiel für horizontale Diffusionsprozesse im Rennen um best practice.

428 Vgl. Zahariadis 1995: 158.

Frankreich

149

Sofortmaßnahmen auf der Tagesordnung429. Die nach der Präsidentschaftswahl
in der Regierungserklärung am 23. Mai 1995 angekündigte „Schlacht um Be-
schäftigung“ und die damit einhergehenden sozialpolitischen Maßnahmen ent-
puppten sich als Strohfeuer. Die Frage der Priorität von Konsolidierungspolitik
und steuerpolitischen Reformen führte zu Auseinandersetzungen innerhalb der

Regierung, insbesondere zwischen Premierminister Juppé und dem liberalen

Wirtschafts- und Finanzminister Madelin. Madelin trat darüber, ein forciertes

Tempo bei Konsolidierungspolitik und Strukturreformen fordernd, im August

1995 zurück.

Um die Umsetzung des Privatisierungsprogramms, das die Regierung mit
der Veräußerung des Stahlkonzerns Usinor-Sacilor im Juli fortgesetzt hatte, „am

Laufen zu halten“ und dadurch fiskalpolitisch dringend benötigte Veräuße-
rungserlöse zu realisieren, flexibilisierte die Koalition aus RPR und UDF im

August 1995 das Verfahren für Direktverkäufe staatlicher Unternehmen. Sie
führte darüber hinaus per Dekret das Interessenbekundungsverfahren ein; Ende

1993 vom deutschen Bundesgesetzgeber eingeführt, war diese Politikinnovation
horizontal diffundiert.

Während die Regierungskoalition die Staatsausgaben zunächst nur moderat
kürzte und statt dessen auf die Erhöhung von Steuern und Abgaben setzte, fällte

Staatspräsident Chirac vor dem Hintergrund der konjunkturbedingten Verschär-
fung der finanzpolitischen Lage im weiterschwelenden Streit über die wirt-
schaftspolitischen Prioritären der Koalition einen Schiedsspruch – einmal mehr
seit Beginn der 1980er. Die „sparpolitische Wende“, die Chirac im Oktober

1995 verkündete, priorisierte die Konsolidierungspolitik. Grundlage der wirt-
schaftspolitischen Grundsatzentscheidung war, wie bereits früher, eine zentrale
europapolitische Zielsetzung: die Teilnahme an der Währungsunion.

Diese Zielsetzung sollte der im November 1995 präsentierte, so genannte

„Juppé-Plan“ mit verschiedenen sozial- und wirtschaftspolitischen Maßnahmen
erreichen, die auch die öffentliche Wirtschaft betrafen; Beschäftigte des öffent-
lichen Dienstes paralysierten daraufhin im Dezember das Land durch Streiks.

Ein vom Premierminister einberufener Sozialgipfel beendete die politischen

Auseinandersetzungen und brachte neben dem plan de relance, einem Konjunk-
turbelebungsprogramm, die Rücknahme einiger Reformpläne, darunter auch die
geplante Eisenbahnreform, die mit einem Sanierungskonzept für die SNCF
verbunden gewesen wäre. Die Eisenbahnreform, die der Gesetzgeber angesichts
des europäischen Privatisierungsdrucks und anstehender Infrastrukturaufgaben
im Februar 1997 beschloss, war vor diesem Hintergrund weniger einschneidend:

Der regionale Personentransport wurde dezentralisiert, die Infrastrukturver-

429 Vgl. Uterwedde 1996a: 192.

150

Frankreich
schuldung der Bahn durch den neu geschaffenen Netzbetreiber Réseau ferré de

France (RFF) übernommen und großzügige Kapitaldotationen des Staates ver-
einbart430.

Durch die mit dem Konjunkturbelebungsprogramm verbundenen Mehraus-
gaben gewann die Privatisierungspolitik an finanzpolitischer Bedeutung. Die

Koalition beschloss daher im März 1996 per Gesetz eine Flexibilisierung des

Privatisierungsprozesses, wonach für die Veräußerung staatlicher Unternehmen
mit einem Umsatz von weniger als einer Milliarde Francs ein Dekret ausreich-
te431. Allerdings entwickelten sich die Aktienkurse der privatisierten Unterneh-
men in Folge der ungünstigen Kapitalmarktbedingungen für die Anleger uner-
freulich. Mit Ausnahme der Anteilsscheine von Total, CLF und Seita notierten
die Kurse zeitweise unter dem Ausgabekurs432. Die dadurch sinkende Populari-
tät der Privatisierungspolitik in der Wählerschaft unterminierte das vote-seeking der Koalition. Im Zusammenhang der Kurspflege gewann das Thema der privaten Rentenfonds, die potenziell einen wichtigen Nachfragefaktor darstellten, im

Dezember 1996 vorübergehend an Bedeutung433, ebenso die Debatte um die
corporate governance: Die Novellierung des französischen Unternehmens- und

Aktionärsrechts rückte aufgrund der Internationalisierung der Finanzmärkte auf
die politische Tagesordnung.

Angesichts der europäisch induzierten Konsolidierungszwänge, die dem

Land unpopuläre finanzielle Einschnitte bescheren würden, entschied sich

Staatspräsident Chirac, offenbar von den Wahlchancen der Bürgerlichen über-
zeugt, im April 1997, die Nationalversammlung aufzulösen. Die Parlamentsauf-
lösung unterbrach das Privatisierungsprogramm der Koalition: Prominentestes

Opfer war dabei die Privatisierung des Telekommunikationsunternehmens Fran-
ce Télécom.

6.4.1.3

Zwischenfazit

Die bürgerliche Koalition setzte nach 1993 ihr 1988 unterbrochenes Privatisie-
rungsprogramm fort. Während die inhaltliche Geschlossenheit der Regierungs-
parteien in der allgemeinen Wirtschaftspolitik begrenzt war, einigte die Privati-
sierungspolitik die Regierungsparteien. Angesichts der bevorstehenden Wäh-

430 Vgl. OECD 2000: 97.

431 Vgl. Les Echos, 16.4.1996: 2.

432 Vgl. de Bandt 1998: 95.

433 Vgl. Uterwedde 1996b: 10.

Frankreich

151
rungsunion und ihrer Konvergenzkriterien gewann die finanzpolitische Kompo-
nente bei den Veräußerungen staatlicher Unternehmen an Gewicht. Die Privati-
sierungseinnahmen flossen überwiegend in die laufenden Ausgaben, wohinge-
gen sich der wirtschaftsliberale Impetus verflüchtigt hatte.

Allerdings verzögerten und begrenzten die teils ungünstigen Rahmenbedin-
gungen die Privatisierungsaktivität, insbesondere die Kapitalmarktentwicklung
und der Zusammenbruch des Immobilienmarkts mit seinen Auswirkungen auf
das (staatliche) Versicherungs- und Bankenwesen.

6.4.2

Die Privatisierungspolitik der gauche plurielle (1997-2002)

Die sozialen Konsequenzen der Konsolidierungspolitik und der Strukturanpas-
sungen der letzten Jahre brachten in Frankreich – ähnlich wie in Großbritannien,

Italien und Deutschland – im Zuge der Wahlen vom 25. Mai und 1. Juni 1997
eine Mitte-Links-Koalition an die Regierung. Die dritte Cohabitation der Fünf-
ten Republik war eingeläutet.

Lionel Jospin, der den Parti Socialiste nach der dramatischen Niederlage
von 1993 programmatisch erneuert hatte, wurde Premierminister der Regierung
der „pluralen Linken“ aus Sozialisten, Grünen, Kommunisten und den Linksre-
publikanern.

6.4.2.1

Vetospielerkonfiguration

Der Status quo der öffentlichen Wirtschaft, dem sich die Regierung der pluralen

Linken 1997 gegenübersah, bot noch vergleichsweise großes Privatisierungspo-
tenzial434, wenngleich der Anteil des service public an den verbliebenen Staats-
unternehmen hoch war. Zudem hellte sich die gesamtwirtschaftliche Lage 1997
auf, wodurch die Implementierung des Privatisierungsprogramms erleichtert
wurde.

Während sich die bürgerlichen Parteien in der Privatisierungsfrage ab 1993
durch inhaltliche Geschlossenheit ausgezeichnet hatten, war die Kongruenz der
vier Koalitionspartner zunächst begrenzt: Insbesondere die Kommunisten, aber

434 Den Anteil der Unternehmen mit öffentlicher Minderheitsbeteiligung (!) an der Bruttowertschöpfung der nichtlandwirtschaftlichen, marktbestimmten Wirtschaft in Frankreich schätzte das CEEP
für Ende 1998 auf rund 11,5 %. Daten von der Internetseite www.ceep.org.

152

Frankreich
auch ein Teil der Sozialisten standen Unternehmensveräußerungen zunächst
skeptisch gegenüber und wollten den Status quo der öffentlichen Wirtschaft
konservieren435. Wegen dieser mäßigen inhaltlichen Geschlossenheit, der pro-
grammatischen Tradition der Sozialisten und Kommunisten sowie der geringen

Popularität der Privatisierungen und der Kommerzialisierung des service public
erklärte die Mitte-Links-Koalition ihre Absicht, grundsätzlich am Status quo der
öffentlichen Wirtschaft festhalten zu wollen – Lionel Jospin sprach sich für ein
neues ni-ni aus436.

In der Regierungspraxis ließ sich diese Zielsetzung aufgrund der makro-
ökonomischen Vorgaben der Währungsunion, die den Konsolidierungsdruck
verstärkten, nicht durchhalten. Privatisierungserlöse waren daher finanzpolitisch willkommen, Kapitaldotationen an staatliche Unternehmen haushaltspolitisch
kaum durchsetzbar; darüber hinaus bestanden im Zuge der Rekapitalisierung
staatlicher Unternehmen Privatisierungsvereinbarungen mit der Europäischen

Kommission.

6.4.2.2

Privatisierungspolitik

In ihrer Wirtschaftspolitik war die Regierungskoalition bestrebt, den verblei-
benden makro- und mikroökonomischen Gestaltungsbereich konsequent zu
nutzen und dabei das Wachstums- und Beschäftigungsziel stärker zu gewich-
ten437. Dazu machte sie in Tradition zu den Vorgängerregierungen auf europäi-
scher Ebene Vorschläge zur Wirtschaftskoordinierung. Das Mitte-Links-Bünd-
nis verband neokeynesianische Rezepte wie Kaufkraftsteigerung, symbolträch-
tige Arbeitszeitverkürzung und aktive Arbeitsmarktpolitik für Jugendliche mit
angebotspolitischen Elementen. Die Konsolidierungspolitik setzte das Regie-
rungsbündnis auch in der konjunkturellen Hochphase lediglich moderat fort438.

Kennzeichnend für die Wirtschaftspolitik der Regierung Jospin war die so ge-
nannte „méthode Jospin“: die Verbindung eines konsensualen Diskurses mit
pragmatischer Politik. Dieses Merkmal betraf auch die unternehmerische Betä-
tigung des Staates in Form einer Konzertierung der Privatisierungen. Nach der
erneuten alternance und der Bildung der Regierung der gauche plurielle war die

435 Vgl. Le Monde, 11.9.1997: 2.

436 „Nous ne sommes favorables ni à de nouvelles nationalisations ni à de nouvelles privatisations.”

(zitiert nach Le Monde, 5.6.1997: 24).

437 Vgl. Uterwedde 2000: 93.

438 Die OECD kritisierte das Tempo der Konsolidierungspolitik als zu langsam (vgl. Uterwedde 2000: 97).

Frankreich

153

Zukunft der Privatisierungspolitik in Frankreich zunächst ungewiss, zumal sich
insbesondere der neue sozialistische Premierminister zuvor als Kritiker der

Entstaatlichungspolitik profiliert hatte: Im Wahlkampf war Lionel Jospin gegen
den „capitalisme dur“ und insbesondere gegen die „‚manieǥ des privatisati-
ons“439 zu Felde gezogen.

Ihren Ankündigungen im Wahlkampf entsprechend, unterbrachen die Sozia-
listen vorläufig die laufenden, von der Vorgängerregierung initiierten Privatisierungsoperationen. Zudem erklärte die Koalition das Ende der Kommerzialisie-
rung des service public und benannte, einmal mehr, die Privatisierungskommis-
sion in commission des participations et des transferts um. Zugleich signalisier-
te die Regierung grundsätzlich Anpassungsbereitschaft in der Frage der öffentli-
chen Wirtschaft440.

Dem Konsolidierungsdruck der Konvergenzkriterien konnte sich die Regie-
rungskoalition jedoch angesichts ihrer prioritären europapolitischen Zielsetzung
nicht entziehen. Da Ausgabenkürzungen, insbesondere im Sozialetat, mit ihrer

Programmatik nur begrenzt zu vereinbaren waren, beinhalteten die finanzpoliti-
schen Anpassungsmaßnahmen der gauche plurielle zur Erreichung der Teil-
nahme an der Währungsunion neben Minderausgaben befristete Steuererhöhun-
gen hauptsächlich für Großunternehmen. Darüber hinaus hatten die bürgerlichen

Parteien auch Privatisierungserlöse in die Planung des Haushalts für 1997
einbezogen.

Vor diesem Hintergrund musste die Koalition in der Regierungspraxis von
ihrer programmatischen Linie bald abweichen, wenngleich sie fortan den Priva-
tisierungsterminus mied und stattdessen regelmäßig von ouverture du capital
sprach441: Die gauche plurielle läutete in Folge eine neue Runde in der Privati-
sierung der Banken und Versicherungen ein442. Dabei spielten auch Privatisier-
ungszusagen der Vorgängerregierungen eine Rolle, die diese, um Restrukturie-
rungen zu ermöglichen, bei der Rekapitalisierung verschiedener sanierungs-
bedürftiger Unternehmen gegenüber der Europäischen Kommission gegeben
hatten – wie etwa im Falle der Kreditinstitute Crédit Lyonnais und GAN-CIC
sowie der nationalen Fluglinie Air France. Die adaptions nécessaires nahmen
bereits im Juli 1997 ihren Anfang: Die Mitte-Links-Koalition entschied sich in
der Frage der Staatsunternehmen für privatisations au cas par cas443, obgleich
ein Großteil der Gewerkschaften für ein Festhalten am Status quo eintraten.

439 Vgl. Le Monde, 17.1.1997:4.

440 Vgl. Uterwedde 1997: 5.

441 Vgl. Le Monde, 7.8.1998: 1.

442 Vgl. Lacoue-Labarthe 2001: 36.

443 Vgl. Le Monde, 20/21.7.1997: 1.

154

Frankreich

Zugleich initiierte die Regierung das Privatisierungsverfahren für das Finanz-
und Versicherungsunternehmen GAN-CIC.

Die Entstaatlichungspolitik blieb nicht auf die staatlichen Kreditinstitute
und Industrieunternehmen beschränkt. Auch bei den Unternehmen der öffentli-
chen Daseinsvorsorge, dem service public, steuerte die Koalition der pluralen

Linken bald um, wobei die Rückführung des Haushaltsdefizits auf ein mit den

Konvergenzkriterien verträgliches Maß entscheidend war. Premierminister Lio-
nel Jospin initiierte im Juli 1997 im Rahmen einer „mission ‚de concertationǥ“
die Teilprivatisierung der France Télécom, die vor der Wahl vom Mitte-Rechts-

Bündnis verschoben worden war; durch die konzertierte Vorgehensweise sollte
das gewerkschaftliche Destruktionspotenzial entschärft und der widerstrebenden
kommunistischen Koalitionspartner eingebunden werden. Die Kapitalöffnung
der France Télécom wurde schließlich im Oktober des Jahres implementiert,
wobei die Anteilsscheine, zuvor stark überzeichnet, in der Öffentlichkeit breit
gestreut wurden444. Die dadurch erlösten 42 Milliarden Francs kamen der Regie-
rungskoalition finanzpolitisch gelegen.

Eine Transaktion des Finanzministeriums mit dem staatlichen Telekommu-
nikationsdienstleister, die der Teilprivatisierung des Unternehmens voranging,
trug darüber hinaus direkt zum Erreichen des Maastricht-Kriteriums bei: France

Télécom überwies 37,5 Milliarden Francs an den französischen Staatshaushalt
für die Übernahme eines Teils der Pensionsverpflichtungen durch die Regie-
rung445 – die Operation senkte das Defizit um rund 0,5 des BIP446.

Während der Premierminister noch Anfang September verlauten ließ, die

Privatisierung von Air France stehe nicht auf der Tagesordnung, genehmigte die

Koalition darüber hinaus im Oktober 1997 eine Kapitalöffnung des Luftfahrt-
unternehmens. Die Regierungskoalition entsprach damit gegen den Widerstand
des kommunistischen Transportministers Gayssot den Forderungen der europäi-
schen Kommission und den internationalen Ambitionen des Managements447.

Im strategischen Bereich der Verteidigung verfolgte die Regierungs-
koalition industriepolitische Ziele, indem sie die Schaffung nationaler Spitzen-
reiter anstrebte. Diese Stoßrichtung manifestierte sich ebenso bei der Privatisierung der Aérospatiale, im Zuge derer die französische Lagardère-Gruppe eine
wichtige Rolle einnahm, wie bei der Veräußerung von Thomson-CSF im Rah-
men einer strategischen Partnerschaft mit Alcatel, welche die Regierung im

Oktober 1997 ankündigte und im Jahr darauf realisierte.

444 Vgl. Le Monde, 18.10.1997: 21.

445 Vgl. OECD 1997: 51.

446 Vgl. OECD 1999: 40.

447 Vgl. La Croix, économie-finances, 4.9.1997: 5.

Frankreich

155

Die Vierparteienkoalition setzte die Privatisierungspolitik über 1997 hinweg
fort. Dabei kamen ihr die günstige gesamtwirtschaftliche Entwicklung und ins-
besondere der Aufschwung an den Kapitalmärkten entgegen448; zudem konnte
sie auf Vorarbeiten früherer Regierungen zurückgreifen. Für die steigende Kon-
gruenz zwischen den Regierungsparteien und der Opposition in der Frage der
öffentlichen Wirtschaft gab es verschiedene Gründe: Der Ministerrat hielt
grundsätzlich, auch bedingt durch den europäischen Stabilitätspakt, an der fi-
nanzpolitischen Zurückhaltung fest. Privatisierungseinnahmen boten gegenüber

Ausgabenkürzungen den Vorteil der „blame avoidance“449, Steuererhöhungen
auf breiter Front wiederum widersprachen dem keynesianischen Nachfragekon-
zept, dem die Regierung anhing. Kapitalerhöhungen staatseigener Unternehmen
waren unter diesen Voraussetzungen aus dem Haushalt nur schwer zu finanzie-
ren, private Kapitalmittel blieben daher weiterhin relevant.

Dementsprechend verteilte die Regierungskoalition die durch das anziehen-
de Wirtschaftswachstum erzielten Steuermehreinnahmen auf Mehrausgaben, die

Senkung des Haushaltsdefizits und die Reduktion der Steuerbelastung. Die

Privatisierungseinnahmen, die sich auf hohem Niveau stabilisierten, stützten die
keynesianische Strategie der Nachfragestärkung.

Im Rahmen ihrer Entstaatlichungspolitik führte die gauche plurielle die

Veräußerung staatlicher Bankenbeteiligungen fort und reduzierte den öffentli-
chen Einfluss bei den Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge, wobei sie
die Öffnung der Monopole halbherzig und verzögert umsetzte. Mit der Teilpri-
vatisierung der Autoroutes du Sud de la France war auch der Infrastrukturbe-
reich von den Veräußerungen betroffen.

6.4.2.3

Zwischenfazit

Nach der Amtsübernahme kündigte die Regierung der gauche plurielle das

Ende der Privatisierungspolitik und der Kommerzialisierung des service public
an. Von dieser Linie wich sie in der Regierungspraxis jedoch bald ab; schließ-
lich setzte sie zügig und zunehmend dynamisch die Unternehmensveräußerun-
gen sowie die erwerbswirtschaftliche Ausrichtung der staatlichen Unternehmen
fort, wobei der Regierung der „pluralen Linken“ die günstige Kapitalmarktent-
wicklung und die positive gesamtwirtschaftliche Entwicklung zupass kamen, die

448 Vgl. OECD 1999: 75.

449 Vgl. Weaver 1986.

156

Frankreich
bis 2001 andauerte; die Privatisierungspolitik der Regierungskoalition erstreckte sich darüber hinaus auf die Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge.

Die Adaption der Regierungspraxis mit dem Ergebnis eines umfassenden

Privatisierungsprogramms hatte mehrere Ursachen. Die Konvergenzkriterien
und anschließend der Stabilitätspakt bedingten eine hohe Bedeutung der Privati-
sierungseinnahmen für die Finanzpolitik, zudem reduzierten die konditionierten

Rekapitalisierungen den Parteieneffekt in der Frage der öffentlichen Wirtschaft.

6.4.3

Die Privatisierungspolitik der bürgerlichen Koalition (seit 2002):

Zwischenfazit

Der Machtwechsel vom Juni 2002 brachte für die Wirtschaftspolitik in Frank-
reich, wie bereits die Regierungserklärung des neuen Premierministers Jean-

Pierre Raffarin im Juli anklingen ließ, keinen grundsätzlichen Kurswechsel450.

Zwar sicherten sich die bürgerlichen Parteien bei den Parlamentswahlen eine
komfortable absolute Mehrheit der Mandate. Angesichts der bei den Präsident-
schaftswahlen im April 2002 zum Ausdruck gekommenen Vertrauenskrise der

Wähler in die „etablierten Parteien“ und der seit 2001 eingetrübten gesamtwirt-
schaftlichen Entwicklung setzte die Regierungskoalition in Anlehnung an die

Vorgängerregierung auf einen „konsensualen Ansatz“.

Für die Privatisierungspolitik bedeutete die alternance Kontinuität, wozu
die wirtschaftspolitischen Zielsetzung der Regierung und die haushaltspolitische

Entwicklung beitrugen. Die konjunkturellen Mindereinnahmen und Mehrausga-
ben, die das Haushaltsdefizit gegenüber der Finanzplanung der gauche plurielle
für 2002 deutlich ansteigen ließen, unterstrichen die fiskalpolitische Bedeutung
der Privatisierungseinnahmen. In ihrer wirtschaftspolitischen Strategie verfolg-
ten die bürgerlichen Parteien einen Mix aus strukturellen Reformen – insbeson-
dere in Gestalt der Dezentralisierung und der Rentenreform – und einem makro-
ökonomischen Kurs mit Augenmaß, der prozyklische Tendenzen vermeiden
sollte. Dabei wertete die Regierung die Konsolidierungspolitik in der folgenden

Zeit auch aufgrund der Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspakts schritt-
weise auf.

In der Frage der Entstaatlichungspolitik bestand zwischen den Koalitions-
parteien weitgehendes Einverständnis. Die bürgerlichen Parteien legten kurz
nach der Regierungsübernahme im Juli 2002 eine Privatisierungsliste vor. Sie
strebten den meist vollständigen Rückzug des Staates aus den verbliebenen, auf

450 Vgl. Uterwedde 2002.

Frankreich

157
kompetitiven Märkten agierenden Unternehmen an. Im Bereich des service
public verfolgte die Regierung einen anderen Ansatz. Einerseits bedurften die

Unternehmen umfangreiche Rekapitalisierungen, die nicht den Staatshaushalt
belasten sollten; zudem sah sich die Regierung europäischem Liberalisierungs-
druck ausgesetzt, der mittelfristig Privatisierungen bedeutete. Andererseits be-
grenzten das große Destruktionspotenzial der Gewerkschaften, das sich in ver-
schiedenen Streiks manifestierte, und die sozialen Spannungen im Land die

Veränderung des Status quo. Darüber hinaus wurde bei den Unternehmen der
öffentlichen Daseinsvorsorge teils durch die Ertragsentwicklung und die Ver-
schuldung die Einbindung privaten Kapitals erschwert.

Die Regierungskoalition verfolgte daher bei den Unternehmen des service
public eine graduelle Politik – eine „politique des petits pas“451. Zunächst be-
schloss sie formelle Privatisierungen; den Umwandlungen sollten Teilprivatisie-
rungen folgen. Die Implementierung des Privatisierungsprogramms wurde al-
lerdings durch die negative Entwicklung des Kapitalmarkts erschwert.

451 Vgl. Le Monde, 5.9.2002: 7.

7 Italien

Die italienischen Koalitionsregierungen verfolgten vom Beginn des Untersu-
chungszeitraums bis 1992 weder eine systematische Nationalisierungs- noch
eine Privatisierungspolitik. Die Vetospielerkonfiguration im Feld der öffentli-
chen Wirtschaft bedingte eine hohe Stabilität des Status quo, die sich in Abbil-
dung 7.1 widerspiegelt.

Anmerkung: in laufenden Preisen; für 1996-2000 einschließlich indirekter Privatisierungen; Angaben entsprechen letztem Stand der OECD-Daten im Juli 2006.

Quelle: OECD, Financial Market Trends 2002.

Abb. 7.1: Privatisierungserlöse in Italien 1979-2001, Mio. US-Dollar

160

Italien

Allerdings versuchte das Management der öffentlichen Holdings in den 1980er

Jahren, sich aus dem zunehmend festen Griff der politischen Klasse zu lösen.

Die Kommerzialisierung, auf die es zu diesem Zweck zurückgriff, beinhaltete
dezentrale Privatisierungen ebenso wie Akquisitionen privater Unternehmen
durch die öffentlichen Holdings.

Erst ab 1992 beschlossen und implementierten die Koalitionsregierungen

Italiens ein Privatisierungsprogramm, das, am Erlösvolumen gemessen, das
umfangreichste der OECD-Länder in diesem Jahrzehnt war452. Hintergrund des

Kurswechsels war neben der ökonomischen und politischen Krise Italiens der
unmittelbare wie mittelbare europäische Privatisierungsdruck.

7.1 Das Festhalten am Status quo (1982-1991)

Ab 1977 führte die – auf die Staatsbeteiligungen konzentrierte – Diskussion
über die unternehmerische Betätigung des italienischen Staates dazu, dass Re-
gierung und Parlament zahlreiche Kommissionen und Komitees zur Reorganisa-
tion der partecipazioni statali einsetzten, die durchgehend eine Rekommerziali-
sierung der privatrechtlichen Staatsunternehmen empfahlen453.

Hintergrund war – neben den gesamtwirtschaftlichen Schwierigkeiten, die
mit sozialen Konflikten einhergingen – die negative Entwicklung des Systems
der Staatsbeteiligungen in den 1970er Jahren: Sie zeichnete sich durch einen
circolo vizioso von zunehmender Instrumentalisierung, zunehmendem Finanz-
bedarf und steigender Verschuldung aus. Die politische Klasse weitete dabei
ihren Einfluss auf die öffentliche Wirtschaft aus. Das capture, die Inbeschlag-
nahme, der Staatsunternehmen durch die Parteien, insbesondere durch Christ-
demokraten und Sozialisten, die beschönigend auch als „consociativismo“454
bezeichnet wurde, basierte auf dem Wechselspiel von Instrumentalisierung und

Finanzzuweisungen sowie der Ernennungspolitik455. Im Ergebnis war der Fi-
nanzbedarf der Holdings in den 1970er Jahren stark angestiegen456.

In Folge dessen verlor das italienische Holdingsystem an Strahlkraft und
wurde von einem Modell, das andere Regierungen im Zuge von policy-learning

452 Vgl. OECD 2001: 99.

453 Vgl. Amatori 2000: 132 f.

454 Berti 1998: 41. Er versteht darunter das die Politik und öffentliche Wirtschaft verbindende System, das durch Korruption und Kollusion geprägt ist.

455 Vgl. Marrelli und Stroffolini 1998: 154.

456 Vgl. Lo Passo und Macchiati 1998: 188.

Italien

161
übernahmen457, zu einem Sanierungsfall. Regierungspublikationen zu Beginn
der 1980er Jahre wie der Jahresbericht des Ministeriums für Staatsbeteiligungen
und das Weißbuch zu den Staatsbeteiligungen offenbarten die Krise der
partecipazioni statali.

7.1.1

Vetospielerkonfiguration

Trotz der reformbedürftigen Entwicklung der öffentlichen Wirtschaft zu Beginn
der 1980er Jahre und des haushaltspolitischen Konsolidierungsdrucks blieben
die Staatsunternehmen bis zum Beginn der nächsten Dekade weitgehend
unangetastet.

Hintergrund waren Entscheidungsstrukturen, die eine Konservierung des

Status quo begünstigten. Die Vielparteienkoalitionen implizierten eine Vielzahl
parteilicher Vetospieler in der Privatisierungspolitik: Insbesondere die Sozialisten nahmen eine privatisierungskritische Haltung ein; die Christdemokraten ver-
körperten allerdings auch keine säkular-konservative Position in der Frage öf-
fentlicher Unternehmen, Teile der Partei sprachen sich gegen Entstaatlichungen
aus. Die Ausdehnung des Parteieneinflusses auf die öffentliche Wirtschaft, die
daraus resultierende Patronagemacht und Instrumentalisierung für den Kliente-
lismus begrenzten darüber hinaus bei den Parteien allgemein die Bereitschaft zu
einer Entstaatlichungspolitik. Weitere wahlpolitische Aspekte waren die Ge-
währung von Finanzmitteln und politischer Unterstützung durch die öffentlichen

Unternehmen an die Parteien458. Zudem besaßen Gewerkschaften, insbesondere
bei den Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge, sowie das Management
öffentlicher Unternehmen ein bedeutsames Destruktionspotenzial459, das den

Wahlzielen (vote-seeking) der Parteien entgegenstand.

Die geschilderte Vetospielerkonfiguration bedingte eine große Stabilität
materieller Politik. Die Koalitionsregierungen beschlossen und implementierten
zunächst kein Privatisierungsprogramm, und Korrekturen blieben weitgehend
auf die Beteiligungspolitik und die mittelbaren Staatsunternehmen beschränkt.

457 Holdingmodelle nach italienischem Vorbild wurden in zahlreichen Ländern diskutiert, in mehreren wie beispielsweise Großbritannien auch errichtet. Zu Studienzwecken reisten Regierungsdelega-tionen nach Italien. In der Forschung wurde die IRI-formula bis Mitte der 1970er Jahre positiv eingeschätzt (vgl. Bianchi 1986: 269).

458 Vgl. Amatori 2000: 152 f.

459 Vgl. Berti 1998: 42.

162

Italien

7.1.2

Beteiligungspolitik

In der Beteiligungspolitik nahm der Ministerrat 1982 unter der Führung des

Republikaners Giovanni Spadolini (Partito Repubblicano Italiano, PRI) Korrek-
turen vor – der neue Präsident des Ministerrats war der erste in der Nachkriegs-
zeit, der nicht den Christdemokraten angehörte. Die Kommerzialisierung des

Systems der Staatsbeteiligungen sollte, wie es bereits der Jahresbericht des Mi-
nisteriums für Staatsbeteiligungen 1981 angeregt hatte460, den Weg aus der

Krise der öffentlichen Wirtschaft führen.

Dazu vollzog die Regierung des pentapartito erstens Einschnitte im Mana-
gement der enti di gestione, indem sie neue Unternehmensspitzen einsetzte.

Zweitens strebte die Koalition aus dem PRI, dem Partito Socialisto Italiano

(PSI), der Democrazia Cristiana (DC), dem Partito Liberale Italiano (PLI) und
dem Partito Socialista Democratico Italiano (PSDI) mit dem Verzicht auf die
bisher praktizierte Übernahme konkursreifer Unternehmen und der Kommerzia-
lisierung der Holdings die Konsolidierung der Staatsbeteiligungen an. Die Fi-
nanzzuweisungen des Staates an die Staatsholdings IRI und ENI sank in den
folgenden Jahren deutlich461. Zusätzlich zu den daraus resultierenden finanzpoli-
tischen Einsparungen sollte sie durch erhöhte Legitimation den Fortbestand des

Systems der partecipazioni statali sichern.

Die Kommerzialisierung – die „rivitalizzazione della formula IRI“462 – be-
deutete für die zwei umsatzstärksten Holdings ENI und IRI unterschiedliche

Unternehmensstrategien. Während sich der ENI auf seine Kernaktivitäten im

Energie- und Chemiesektor konzentrierte, beabsichtigte der ehemalige Indust-
rieminister und neue IRI-Präsident Romano Prodi, für den IRI eine Modernisie-
rungsrolle zu implementieren463. Für die operative Geschäftstätigkeit bedeutete
der beteiligungspolitische Kurswechsel ebenso Restrukturierungsmaßnahmen
wie Zukäufe, Joint Ventures und Veräußerungen – allerdings unter strategischen

Vorzeichen, der focalizzazione strategica. Darüber hinaus ließ die Kommerzia-
lisierung des Systems der Staatsbeteiligungen die Beschäftigung zurückge-
hen464.

Die trotz sinkender staatlicher Zuweisungen steigende Selbstfinanzierung
und die damit verbundene finanzielle Emanzipation der Beteiligungsgesellschaf-

460 Vgl. Ministero delle Partecipazioni Statali 1981, relazione annuale.

461 Vgl. Lo Passo und Macchiati 1998: 192.

462 Zanetti und Alzona 1998: 69.

463 Den Verkauf reifer Sektoren und die Ausweitung der Aktivität des IRI in strategischen Techno-logiebereichen forderte auch der Staatsbeteiligungsminister Darida im Jahre 1985 (vgl. Corriere della Sera, 26.4.1985: 21).

464 Vgl. Lo Passo und Macchiati 1998: 189 f.

Italien

163
ten im „lotta per l’indipendenza“465 stießen in der Folgezeit allerdings auf politischen Widerstand. Neben dem Protest der Gewerkschaften gegen spezifische

Operationen war insbesondere die Opposition der Sozialisten des PSI promi-
nent466: Die Grundsätze der Kommerzialisierung und Veräußerung öffentlicher

Unternehmen kollidierten mit traditionellen politischen Zielen des Partito Soci-
alisto Italiano. Der Koalitionspartner der Mitte-Links-Regierung versprach sich
darüber hinaus im Zuge der zurückgehenden politischen Bedeutung der Christ-
demokraten zukünftig größeren eigenen Einfluss auf die öffentliche Wirtschaft.

Die Opposition der Sozialisten richtete sich gegen die Holdingrestrukturie-
rungen im Allgemeinen. Der PSI lehnte aber auch die Veräußerung einzelner

Unternehmen ab. Zwischen den Koalitionspartnern flammten zunehmend Dis-
kussionen um die Besetzung der Schlüsselpositionen in der öffentlichen Wirt-
schaft auf. Der Konflikt reduzierte die Reorganisationsgeschwindigkeit der

Staatsunternehmen. Er gewann mit dem Erstarken der Sozialisten an Gewicht,
die schließlich im August 1983 mit Bettino Craxi den Präsidenten des Minister-
rats stellten: Während IRI-Präsident Romano Prodi in Anlehnung an die Vor-
stellungen de Gasperis für eine Revitalisierung der IRI-Formel eintrat, sollten
nach Ansicht des Ministerpräsidenten Bettino Craxi die öffentlichen Unterneh-
men für politische Zielsetzungen instrumentalisiert werden und zudem die Un-
abhängigkeit der politischen Klasse von gesellschaftlichen – insbesondere wirt-
schaftlichen – Interessen sichern467.

In den Kontext dieser koalitionsinternen Auseinandersetzungen um die

Instrumentalisierung staatseigener Unternehmen fügte sich die Mezzogiorno-

Politik ein, die das von Bettino Craxi geführte Mitte-Links-Bündnis mit dem

Gesetz vom März 1986 wiederbelebte. Es schlossen sich die den französischen
contrats de plan ähnlichen contratti di programma zwischen Staat und öffentli-
chen Unternehmen an468; diese Programmverträge sollten die Staatsunterneh-
men in die Industriepolitik einbinden.

Zwar betrafen die Veränderungen in der Beteiligungspolitik das System der

Staatsbeteiligungen; die in der Form der azienda autonoma organisierten Staats-
unternehmen blieben hingegen von der Regierungspolitik weitgehend unange-
tastet. Eine Ausnahme stellte die italienische Staatsbahn dar: Nachdem 1981 der

Ente Ferrovie dello Stato errichtet worden war, verabschiedete der Gesetzgeber
im März 1985 eine, allerdings begrenzte, Eisenbahnreform, welche die Auto-
nomie des Unternehmens erhöhte, mit dem Ziel, seine Effizienz zu steigern und
dadurch die Haushaltsbelastung zu mindern; Hintergrund der teilweise europä-

465 Aronica 1989: 209.

466 Vgl. Bianchi 1986: 284.

467 Vgl. Bianchi 1986: 285.

468 Vgl. Romei 1997: 1077.

164

Italien
isch induzierten Reformmaßnahme469 waren der geringe Kostendeckungsgrad
und die niedrige Produktivität der Bahn sowie hohe Staatszuschüsse470. In den

Folgejahren reduzierte das Unternehmen schrittweise seine Belegschaft471.

7.1.3

Mittelbare Privatisierungen bei weiteren Zukäufen

In Umfang und Beschaffenheit veränderte sich die öffentliche Wirtschaft Ita-
liens zwischen 1982 und 1991 in mehreren Aspekten: Die Staatsholdings veräu-
ßerten Unternehmensbeteiligungen, sofern sie keine strategische Bedeutung
hatten, partiell und komplett an den privaten Sektor, wobei diese Privatisierun-
gen mittelbarer Staatsunternehmen dezentral initiiert waren: Die Holdings wähl-
ten Privatisierungskandidaten, Zeitpunkt sowie Konditionen der Operationen472:

Ob eine Autorisierung durch das Ministerium für Staatsbeteiligungen erforder-
lich war, war von Holding zu Holding unterschiedlich; die Zustimmung des

Interministeriellen Ausschusses für die Industriepolitik (CIPI) war jedoch obli-
gatorisch, falls ein Verkauf den kompletten Rückzug der Beteiligungsgesell-
schaft aus einem Wirtschaftssektor bedeutete. Die Privatisierungen der „Unter-
nehmen zweiter Ordnung“ basierten auf den Unternehmensstrategien der Hol-
dings, weniger auf Interventionen der politischen Führung. Die enti di gestione
implementierten die Operationen darüber hinaus eigenständig; die Privatisie-
rungserlöse verblieben dementsprechend bei den Holdings und erhöhten ihre

Selbstfinanzierungsquote, wohingegen das Finanzministerium lediglich mittel-
bar durch reduzierte Kapitalzuweisungen profitierte. Die kompletten wie partiel-
len Veräußerungen waren somit nicht Bestandteil eines von den Regierungskoa-
litionen formulierten und beschlossenen systematischen Privatisierungspro-
gramms – sie blieben unter der Schwelle einer Privatisierungspolitik.

Prominent waren nach 1982 einige größere Privatisierungen. Die Holdings
realisierten die Unternehmensverkäufe teilweise trotz erheblichen politischen

Widerstands, vereinzelt kamen Operationen durch politische Opposition zu Fall.

Zusätzlich zu der begrenzten inhaltlichen Geschlossenheit der Koalition spielte
das Destruktionspotenzial der Gewerkschaften und des Managements der

Staatsbeteiligungen hierbei eine Rolle:

469 Vgl. Di Majo 1989: 109.

470 Vgl. Ceriani und Spadoni 1989: 91 ff.

471 Vgl. Pezzoli 1997: 212.

472 Vgl. Bianchi et al. 1988: 88 f.

Italien

165

Die Veräußerung des Automobilunternehmens Alfa Romeo durch den IRI im

Jahre 1986 beinhaltete zwei Hauptkonfliktpunkte. Neben der Frage des Privati-
sierungsumfangs war die Auswahl des Vertragspartners streitig. Obschon die

Privatisierung per se von den Sozialisten opponiert wurde473, fiel die Entschei-
dung gegen das amerikanische Automobilunternehmen Ford zugunsten eines
vollständigen Verkaufs an FIAT. Durch diese „italienische Lösung“ handelte
sich die italienische Regierung den Vorwurf des Protektionismus ein474. Der

Verkauf des staatlichen Textilherstellers Lanerossi, den die Holding ENI 1987
implementierte, stieß ebenso auf politischen Widerstand, zuvörderst bei Ge-
werkschaften und der kommunistischen Partei Italiens475, die um den Fortbe-
stand der Beschäftigung im Unternehmen bangten.

Politische Differenzen insbesondere zwischen den Koalitionspartnern ließen
mehrere Operationen scheitern: Die Auseinandersetzung zwischen dem IRI-

Management und Teilen der von Bettino Craxi angeführten Mehrparteienkoali-
tion um den Verkauf des Lebensmittelunternehmens SME landete schließlich
vor Gericht, wobei der PSI erneut Widerstand gegen die Veräußerung leistete476.

Das Kassationsgericht erklärte den ausgehandelten Vertrag für ungültig, da die

Genehmigung des Ministers für Staatsbeteiligungen ausgeblieben war; die Judi-
zierung der Privatisierungspolitik setzte sich indessen fort477. Die Privatisierungen des Agroindustrieunternehmens Maccarese und des Chemieunternehmens

Enimont waren ebenso zum Scheitern verurteilt.

Davon abgesehen implementierten die enti di gestione zahlreiche weitere

Veräußerungen wie beispielsweise der Unternehmen Sopal, Cementir und Me-
diobanca. In der Mehrzahl waren die Unternehmensverkäufe partiell. Dabei
dominierten mit den so genannten trattative private bei der Privatisierungsme-
thode die Direktverkäufe. Die Holdings brachten indes auch Staatsunternehmen
an die Börse, wie bei den Bankenprivatisierungen im Falle des Credito Italiano,
der Banca Commerciale und des IMI, die auf breite Nachfrage stießen478. Die

Veräußerungen der ersten beiden Kreditinstitute waren entgegen der gängigen

Praxis vollständig.

Allerdings implizierten die Unternehmensstrategien nicht lediglich Privati-
sierungen: Neben den Verkäufen schlossen die enti di gestione nationale wie
internationale Kooperationen und akquirierten Privatunternehmen, um externes

473 Vgl. Bianchi 1986: 285.

474 Vgl. Durupty 1988.

475 Vgl. Aronica 1989: 193; Di Majo 1989: 193.

476 Vgl. Bianchi 1986: 285.

477 Der Fall sorgte wegen der Rolle Silvio Berlusconis im Rahmen mehrerer Gerichtsverhandlungen für großes Aufsehen (vgl. The Economist, 2.-8.8.2003: 21 ff.).

478 Vgl. Benedetti 1996: 48.

166

Italien

Wachstum zu erzielen. Die These von der Kontraktion des italienischen Systems
der Staatsbeteiligungen ab 1975479 bedarf daher eines detaillierteren Blicks: Ein Blick auf die Bilanz aus Privatisierungserlösen und Aufwendungen für Unter-nehmenszukäufe offenbart die Dominanz der Akquisitionen bei den Operatio-
nen der Staatsholdings480. Daher kann für den Zeitraum bis 1992 nicht von einer

Kontraktion des Systems der Staatsbeteiligungen gesprochen werden. Die Ver-
änderung in diesem Feld der öffentlichen Wirtschaft betraf nicht seine Quantität, sondern seine Qualität: Die Holdings richteten ihren Beteiligungsbesitz im

Rahmen der Kommerzialisierung an ihrer Unternehmensstrategie aus.

7.1.4

Gescheiterte privatisierungspolitische Initiativen

Die Kommerzialisierung der Staatsbeteiligungen konsolidierte das System der
partecipazioni statali vorübergehend. Der dadurch veränderte Status quo der
öffentlichen Wirtschaft reduzierte temporär den Entstaatlichungsdruck und
damit vetospielertheoretisch die Wahrscheinlichkeit einer umfassenden Privati-
sierungspolitik. Dazu trug auch die günstige weltweite Konjunktur bei, welche
die gesamtwirtschaftliche Entwicklung Italiens in der zweiten Hälfte der Dekade
positiv beeinflusste; sie stabilisierte das Land makroökonomisch, begrenzte das

Schuldenwachstum sowie den finanzpolitischen Druck und besserte zugleich die

Ertragslage der öffentlichen Unternehmen.

Neben dem sich verändernden Status quo gab es weitere Ursachen für die

Stabilität der materiellen Politik und das Ausbleiben einer systematischen Priva-
tisierungspolitik in der Periode von 1982 bis 1991: Zuvörderst spielte die große

Zahl parteilicher Vetospieler im Rahmen der Vielparteienkoalitionen eine Rolle,
die sich überwiegend aus fünf Parteien zusammensetzten. Die Vielparteien-
koalitionen waren zusätzlich durch eine geringe Regierungsstabilität und zudem
durch ein traditionell akzentuiertes Kabinettsprinzip geprägt 481. Das italienische Regierungssystem kennt kein Äquivalent zur deutschen Richtlinienkompetenz;
die Folge sind Ressortpartikularismus und eine erschwerte interministerielle

Zusammenarbeit. Die durch diese Fragmentierung bedingte begrenzte inhaltli-
che Geschlossenheit der Regierungskoalitionen wurde verstärkt durch die Fakti-

479 Vgl. Amatori 2000: 128; Perini 1997: 237.

480 Vgl. Bonelli 1996: 7.

481 Dies soll durch die aktuelle Verfassungsreform verändert werden.

Italien

167
onierung: in den italienischen Parteien, insbesondere der Democrazia Cristiana,
gab es traditionell starke correnti482.

Insbesondere der PSI, aber auch Teile der DC nahmen eine privatisierungs-
kritische Position ein, die neben ideologischen die oben genannten spezifischen
machtpolitischen Gründe hatte. Die Ausweitung des Einflussbereichs der Partei-
en auf die öffentliche Wirtschaft während der Nachkriegszeit im Zuge des „abu-
so politico della formula“483 bedeutete, dass kein parteilicher Vetospieler ein
ausgeprägtes Interesse an einer Privatisierungspolitik hatte, solange sich die
strukturellen Probleme der öffentlichen Wirtschaft durch Korrekturen in der

Beteiligungspolitik eindämmen ließen. Eine reduzierte unternehmerische Betä-
tigung des Staates, die Aufgabe des so genannten capture hätte die Autonomie
der politischen Klasse gemindert, die Patronagemacht der Parteien geschwächt
sowie die Instrumentalisierung der öffentlichen Wirtschaft für politische Ziel-
setzungen erschwert.

Das
vote-seeking der Parteien war ein maßgeblicher Grund für das weitge-
hende Festhalten am Status quo. Die öffentlichen Unternehmen ließen sich zum

Zwecke des Klientelismus instrumentalisieren, wobei die Regionalpolitik zu-
gunsten des Mezzogiorno hervorragte. Die Entstaatlichung öffentlicher Unter-
nehmen hätte mithin einen potenziellen Stimmenverlust für die Regierungspar-
teien bedeutet. Die privatisierungskritischen Faktionen in den parteilichen Veto-
spielern wurden teilweise vom Management öffentlicher Unternehmen und von
den Gewerkschaften unterstützt, die, um ihren Einfluss fürchtend, ihr Destrukti-
onspotenzial aktivierten. Die Anläufe verschiedener Regierungskoalitionen zu
einer Privatisierungspolitik verliefen dementsprechend im Sande – ungeachtet
attraktiver Vermögenswerte484.

Trotz der Warnungen des Gouverneurs der italienischen Zentralbank vor
der finanzpolitischen Entwicklung des Landes blieben die Privatisierungsan-
kündigungen der vom Christdemokraten Giulio Andreotti angeführten Viel-
parteienregierung (Juli 1989-März 1991) weitgehend ohne Konsequenzen für
die praktische Politik485: Die Regierungskoalition kündigte den Verkauf öffent-
licher Unternehmen an, um die Staatsverschuldung zu reduzieren und die fiskal-
politischen Auswirkungen der extensiven Kapitaldotationen zu beseitigen486.

Die Scognamiglio-Kommission, die der Präsident des Ministerrats zur Vorberei-

482 Vgl. Trautmann und Ulrich 2003: 556.

483 Nobili 1991: 53.

484 Allein die Schätzung staatlicher Immobilien durch die Commissione Cassese, die der Präsident des Ministerrats 1985 eingesetzt hatte, ergab einen Wert von rund 650 Billionen Lire (vgl. Zaccaria 1991: 94).

485 Vgl. Vantellini 1992: 22.

486 Vgl. Cassese 1994: 127.

168

Italien
tung der Teilprivatisierungen eingesetzt hatte, schätzte im November 1990 den

Wert des öffentlichen Banken-, Industrie- und Versicherungseigentums auf rund

200 Billionen Lire487. Verschiedene Gesetzesinitiativen aus den Reihen der Re-
gierungsparteien zur Privatisierungspolitik kamen indes aufgrund der oben skiz-
zierten Vetospielerkonfiguration und des Destruktionspotenzials insbesondere
der Gewerkschaften im Gesetzgebungsprozess zu Fall488. Ebenso scheiterten

Anstrengungen der Regierung, das staatliche Immobilieneigentum durch eine
effizientere Beteiligungspolitik zu reformieren 489 . Mehrere Gesetzentwürfe
waren wegen des geringen inhaltlichen Zusammenhalts der Regierungsparteien
nicht durchsetzbar.

Allerdings rang sich die Regierungskoalition zu einer Bankenreform durch,
die auf zwei Weißbücher der italienischen Zentralbank rekurrierte490. Hinter-
grund waren strukturelle Defizite des italienischen Kreditwesens, der zuneh-
mende europäische Wettbewerb sowie das Gemeinschaftsrecht, das die üblichen
staatlichen Beihilfen erschwerte491. Die im Juli 1990 verabschiedete legge Ama-
to trennte Bankgeschäft von gemeinnützigem Auftrag, führte zur Gründung von

Aktiengesellschaften sowie von Stiftungen privaten Rechts, die Eigentümer der

Kreditinstitute wurden – die staatliche Einflussnahme blieb hingegen im Zuge
der formellen Privatisierungen unangetastet. Der ursprüngliche Gesetzentwurf
wurde im Gesetzgebungsverfahren verwässert. Während die Möglichkeit von

Anteilsveräußerungen eingeschränkt wurde, blieben die fakultativen materiellen

Privatisierungen in der Praxis bedeutungslos.

Die Reform der Kommunalwirtschaft, die das Regierungsbündnis am 8.

Juni 1990 außerdem beschloss, war auf die Stärkung der Autonomie der Ge-
meindebetriebe beschränkt492. Parallel dazu führten europäische Vorgaben im

September 1990 zu einer Reform der italienischen Wettbewerbspolitik. Das
traditionell untergeordnete italienische Wettbewerbsrecht wurde aufgewertet,
die im Zuge dieser Novellierung errichtete Wettbewerbsbehörde, die Autorità

Garante della Concorrenza e del Mercato, war in der Folgezeit häufig gegen
staatliche Unternehmen aktiv493.

Die neue, erneut von Giulio Andreotti angeführte Regierungskoalition

(12.4.1991-24.4.1992), aus welcher der Partito Repubblicano Italiano ausge-
schieden war, kam in ihren Privatisierungsbemühungen einen Schritt weiter als

487 Vgl. Griotteray 1994: 112.

488 Vgl. Carrus 1991: 11 ff.

489 Vgl. Pieraccini 1999: 262.

490 Vgl. Carcelli 1999: 6.

491 Vgl. Berti 1998: 46.

492 Vgl. Benedetti 1996: 33.

493 Vgl. Lavdas 1996: 239.

Italien

169
die Vorgängerin: Im Rahmen seiner Konsolidierungsbemühungen plante das

Regierungsbündnis unter Federführung des Finanzministers Guido Carli formel-
le Privatisierungen und die Ausgabe von Minderheitsbeteiligungen, wobei sie
mit den Unternehmen ENI und ENEL beginnen wollte. Zwar verabschiedete das

Parlament nach zwischenzeitlichen Regierungsverordnungen und einem kom-
plizierten Gesetzgebungsprozess, während dessen sie im Abgeordnetenhaus wie
im Senat auf die Vertrauensfrage zurückgriff494, im Januar 1992 das vom Minis-
terrat eingebrachte Privatisierungsgesetz. Der Rechtsakt fiel allerdings aufgrund der mangelnden inhaltlichen Geschlossenheit der Koalitionspartner halbherzig
aus, da die Privatisierungen nicht obligatorisch, sondern für die betroffenen

Unternehmen fakultativ waren. Über die potenziellen Privatisierungserlöse kam
es in Folge zwischen dem Finanzministerium und den enti di gestione zum Kon-
flikt495. Diese Auseinandersetzung trug dazu bei, dass das Gesetz durch die

Obstruktion der Holdingleitungen wirkungslos blieb. Die Beteiligungsgesell-
schaften implementierten die fakultativen formellen Privatisierungen nicht; sie
unterliefen darüber hinaus die von der Regierungskoalition vorgegebene Vorla-
ge entsprechender Umwandlungsprogramme. Das Management bestand auf der

Notwendigkeit weiterer gesetzlicher Regelungen. Eine weitere Rolle in der

Obstruktion der Privatisierungspolitik war, dass die Sequenz parteipolitisch
instrumentalisiert werden sollte496: Während die Parteien jeweils die eigenen

Erbhöfe vor Entstaatlichung in Schutz nahmen, wurden diejenigen der politi-
schen Opponenten auf die Privatisierungsliste gesetzt.

In Folge der ausbleibenden materiellen Privatisierungen konnte die Koaliti-
on die Privatisierungseinnahmen, die sie in den ursprünglichen Haushaltspla-
nungen für 1991 und 1992 in Höhe von 6000 respektive 9000 Milliarden Lire
veranschlagt hatte, nicht einhalten – die Staatsverschuldung, die 1990 den Wert
des Bruttoinlandsprodukts überschritten hatte, nahm weiter zu. Die Koalition
kam mit ihrer Regierungspolitik aufgrund der mangelnden Kongruenz nicht
über die formale Inauguration des Privatisierungsprozesses hinaus497: Dies ver-
deutlichte der Beschluss des Interministeriellen Ausschuss für die Wirtschafts-
programmierung vom 25. März 1992 zu den Zielen der Wirtschafts- und Indust-
riepolitik, der entgegen der vorangegangenen Empfehlungen der Commissione

Capuggi von konkreten materiellen Privatisierungen Abstand nahm498.

494 Vgl. Carcelli 1999: 82.

495 Vgl Cassese 1994: 129 f.

496 Vgl. The Guardian, 14.6.1992: 39.

497 Vgl. Berti 1998: 55.

498 Vgl. Carcelli 1999: 100 ff.

170

Italien

7.1.5

Zwischenfazit

Zusammenfassend kann für die Periode von 1982 bis 1991 nicht von einer Pri-
vatisierungspolitik gesprochen werden, sondern vielmehr von einem weitgehen-
dem Festhalten am Status quo der öffentlichen Wirtschaft. Die vom Partito

Repubblicano Italiano angeführte Regierung initiierte 1982 die Kommerzialisie-
rung des Systems der Staatsbeteiligungen, welche die Unternehmen in der Fol-
gezeit auch gegen politischen und gewerkschaftlichen Widerstand fortsetzten.

Die Operationen überschritten allerdings nicht die Schwelle vereinzelter, dezen-
tral initiierter und implementierter Privatisierungen mittelbarer Staatsunter-
nehmen, die teilweise der Genehmigung durch das Ministerium für Staatsbetei-
ligungen und den Interministeriellen Ausschuss für die Industriepolitik (CIPI)

bedurften. Die zugrunde liegende Vetospielerkonfiguration zeichnete sich durch
eine große Zahl parteilicher Vetospieler aus, ergänzt durch eine geringe Regie-
rungsstabilität; die Fragmentierung und Polarisierung waren strukturelle Cha-
rakteristika des italienischen Parteiensystems. Im Kontext eines Status quo, der
sich durch die Kommerzialisierung und positive gesamtwirtschaftliche Entwick-
lung ab Mitte der 1980er Jahre vorübergehend konsolidierte, bedingte die Veto-
spielerkonfiguration eine große Stabilität der materiellen Politik und verhinderte den Beschluss eines partiellen oder umfassenden Privatisierungsprogramms.

Eine weitere Ursache war die Verflechtung der Parteien, insbesondere der

Christdemokraten und Sozialisten, mit der öffentlichen Wirtschaft.

Den häufig durch Direktverkäufe umgesetzten Veräußerungen mittelbarer

Staatsunternehmen standen im Rahmen der Kommerzialisierung der Staatsbetei-
ligungen zahlreiche Akquisitionen privater Unternehmen gegenüber, so dass
von einer Kontraktion des Systems der Staatsbeteiligungen nicht die Rede sein
kann. Zudem blieben die öffentlichen Unternehmen anderer Rechtsformen von
der Korrektur in der Beteiligungspolitik weitgehend unberührt.

7.2 Privatisierungspolitik in der „zweiten Republik“: im Zeichen der Krise
und der Europäisierung (seit 1992)

Erst ab 1992 reduzierten die Regierungskoalitionen mit der Transition Italiens in die „zweite Republik“ die unternehmerische Betätigung des italienischen Staates. Die Bedeutung der öffentlichen Wirtschaft für die Gesamtwirtschaft war auf
hohem Niveau verharrt499. Von hervorragender Bedeutung für das Entstaatlich-

499 Vgl. OECD 2001: 24.

Italien

171
ungsprogramm war die Doppelkrise, in die Italien 1992 geriet, sowie der Priva-
tisierungsdruck, der von der Europäischen Union ausging.

7.2.1

Italien in der Doppelkrise

1992 befand sich Italien in einer Doppelkrise, einer ökonomischen wie politi-
schen Notlage, die auch Auswirkungen auf die öffentliche Wirtschaft des Lan-
des entfaltete. Die ökonomische Krise, die im September 1992 kulminierte, hatte
eine finanz- und währungspolitische Dimension. Bei im OECD-Vergleich ho-
hem Defizit, erheblicher Verschuldung und beträchtlicher Inflation drohten die
öffentlichen Haushalte außer Kontrolle zu geraten 500. Die dadurch bedingte
geldpolitische Risikoprämie wiederum erhöhte die Zinslast der Haushalte. Eine

Vertrauenskrise bei den Marktteilnehmern führte zu einer spekulativen Attacke
gegen die Lira und – nachdem die Währungsreserven der Zentralbank durch

Interventionen abgeschmolzen waren – zu einer Abwertung und dem Ausschei-
den der Lira aus dem Europäischen Währungssystem (EWS)501. Die politische

Krise betraf vorwiegend die Parteien: Im Zuge zahlreicher Strafprozesse brach
die partitocrazia zusammen, und das italienische Parteiensystem begann, einen

Wandlungsprozess zu durchlaufen. Die Parteien und Parteienbündnisse, die in
der Transition zur „zweiten Republik“ auch im Gefolge der Wahlrechtsreformen
den alten Parteien nachfolgten502, zeichneten sich durch Instabilität aus. Die

Krisensituation stärkte die Position des Staatspräsidenten im politischen System

Italiens503, aber auch die Stellung der Verbände und Gewerkschaften.

Die Parteienkrise zeitigte Auswirkungen auf die öffentliche Wirtschaft des

Landes. Die engen Beziehungen zwischen Parteien und dem Management öf-
fentlicher Unternehmen sowie die Rolle verschiedener Unternehmensleitungen
im System der tangentopoli delegitimierten Teile der öffentlichen Wirtschaft;
sie führte darüber hinaus aufgrund von Korruptionsvorwürfen zu zahlreichen

Wechseln in der Leitung staatlicher Unternehmen504. Dadurch wurde die Ver-
flechtung von politischer Klasse und wirtschaftlichen Eliten gelockert.

500 Vgl. OECD 2001: 20.

501 Die Abwertung federte zwar den rezessiven Effekt der Krise ab, ging aber auf Kosten der Preisniveaustabilität.

502 Vgl. Nohlen 2004: 209 ff.

503 Vgl. Trautmann und Ullrich 2003: 555.

504 Vgl. De Cecco 2000: 8.

172

Italien

7.2.2

Vetospielerkonfiguration

Zwar verursachte die politische Krise, die mit dem Wandel des Parteiensystems
einherging, Diskontinuität in der Vetospielerkonfiguration. Es verschwanden
alte und entstanden neue parteiliche Vetospieler, deren Kohäsion zeitweise
begrenzt war, und mit der Fragilität der Parteienbündnisse wurden kooperative

Vetospieler zu kompetitiven und umgekehrt. Die Vielparteienkoalitionen be-
dingten auch nach 1992 eine große Zahl parteilicher Vetospieler. In der Veto-
spielerkonfiguration lassen sich allerdings für die 1992 einsetzende Privatisie-
rungsphase strukturelle Kontinuitäten feststellen, die einen Politikwechsel be-
günstigten: Im Vergleich zur Periode von 1982 bis 1991 reduzierten der verän-
derte Status quo und die europäische Integration die Stabilität der materiellen

Politik.

Der Status quo der öffentlichen Wirtschaft wurde zu Beginn der 1990er

Jahre von drei Entwicklungen grundlegend geändert, welche die Zäsur in der
unternehmerischen Betätigung des italienischen Staates erleichterten: Der per-
sonelle Wechsel im Management öffentlicher Unternehmen im Zuge der Kor-
ruptionsprozesse, die Delegitimierung der öffentlichen Wirtschaft in Folge der
ökonomischen und politischen Krise sowie die aufgrund der negativen gesamt-
wirtschaftlichen Entwicklung verschlechterte Ertragslage öffentlicher Unterneh-
men. Der veränderte Status quo erleichterte den Beschluss eines Privatisierungs-
programms. Er erhöhte darüber hinaus die Kongruenz der parteilichen Vetospie-
ler, da die Privatisierungen zur makroökonomischen Stabilisierung des Landes
beitrugen, welche die italienischen Parteien weitgehend konsensual anstrebten.

Zudem gewann die Europäische Union wachsenden Einfluss auf die unter-
nehmerische Betätigung des italienischen Staates: Zum einen zeitigte der Bin-
nenmarkt ökonomische Auswirkungen, die von den öffentlichen Unternehmen

Konsolidierungs- und Expansionsanstrengungen erforderten. Dies wurde insbe-
sondere durch das im OECD-Vergleich zu Beginn der 1990er Jahre fragmentier-
te, segmentierte und ertragsschwache italienische Bankensystem verdeutlicht,
das sich mehrheitlich in öffentlichem Eigentum befand505. Hier nahmen die

Akquisitionen und Fusionen seit Ende der 1980er Jahre deutlich zu506.

Zum anderen erzeugten die den Binnenmarkt flankierenden mikroökonomi-
schen Strukturreformen einen Privatisierungsdruck: die allgemeine Wettbe-
werbs- und die Liberalisierungspolitik sowie das Beihilferecht. Zwar setzten die
italienischen Koalitionen europäische Vorgaben lange Zeit tendenziell verspätet

505 Vgl. OECD 2001: 21.

506 Vgl. Giorgino und Tasca 1999: 101.

Italien

173
und minimalistisch um507; dennoch war die externe Induktion der Strukturre-
formen, die verschiedene Wirtschaftssektoren betraf, wie bereits die europäisch
induzierte Reform der Wettbewerbspolitik von 1990 zeigte, wirkungsvoll508.

In der Entstaatlichungspolitik spielte das europäische Beihilferecht eine
prominente Rolle, da Italien neben Griechenland und Portugal der verarbeiten-
den Industrie überdurchschnittlich Beihilfen gewährte 509 . Die Europäische

Kommission und Italien schlossen 1993 zwei Abkommen mit einem beihilfe-
rechtlichen Hintergrund. Die Andreatta-van Miert-Vereinbarung beinhaltete
obligatorische Privatisierungen. Sie basierte auf der Entscheidung zweier Veto-
spieler, dem italienischen Außenminister Andreatta sowie dem Europäischen

Wettbewerbskommissar Van Miert, der seine Zielfunktion aus dem Gemein-
schaftsrecht ableitete. Die Beihilfepolitik der Europäischen Kommission hatte
zwei Effekte: die Überbrückung nationaler Entscheidungsstrukturen und eine

Vetospieler-Rekonfiguration.

Die Liberalisierungspolitik der Europäischen Kommission, die Vollendung
des Binnenmarkts und die bevorstehende Wirtschafts- und Währungsunion
verursachten hingegen einen mittelbaren Privatisierungsdruck; sie erhöhten,
ebenso wie die Krisensituation, die Kongruenz der Vetospieler, da die überge-
ordnete europapolitische Zielsetzung unter den Vetospielern weitgehend unum-
stritten war. Während auf diese Weise – von der Rifondazione Comunista und
partiell der Alleanza Nazionale abgesehen510 – die inhaltliche Übereinstimmung
der parteilichen Vetospieler grundsätzlich in der Frage der Privatisierung ver-
gleichsweise groß war, bestanden Differenzen zwischen den Positionen in der

Sequenzierung, der Art und dem Umfang der Privatisierungen sowie anschlie-
ßend im Regulierungsissue.

Bei unterschiedlichen parteilichen und unternehmensspezifischen Gewich-
tungen spielte in der Privatisierungspolitik vor allem das policy-seeking der

Vetospieler eine Rolle; die Privatisierungen nahmen im Rahmen der Konsolidie-
rungspolitik für die makroökonomische Stabilisierung des Landes eine zentrale

Rolle ein. Dazu traten mikroökonomische Verpflichtungen gegenüber der Euro-
päischen Union, die Einbettung der Privatisierungspolitik in die angebotsorien-
tierte Wirtschaftspolitik sowie die Stärkung der Kapitalmärkte im Rahmen des
azionariato popolare, die sich auch aus dem Verfassungsauftrag ergab511.

Die Privatisierungspolitik war für wahlpolitische Ziele (vote-seeking) der

Regierungsparteien relevant, da die Veräußerung delegitimierter öffentlicher

507 Vgl. OECD 2001: 16.

508 Vgl. OECD 2001: 9.

509 Vgl. Lavdas 1996: 239.

510 Vgl. Berti 1998: 51.

511 Siehe Art. 47 der italienischen Verfassung.

174

Italien

Unternehmen einen elektoral vergleichsweise unproblematischen Weg der fis-
kalpolitischen Konsolidierung darstellte. Die aus Unternehmensverkäufen er-
zielten Einnahmen dienten der Strategie der Schuldvermeidung512.

7.2.3

Privatisierungspolitik

Auf die ökonomische Krise des Landes reagierten die italienischen Koalitions-
regierungen nach 1992 mit einem Programm makroökonomischer, insbesondere
fiskalpolitischer Stabilisierung. Diese betteten die Kabinette überwiegend in
eine Politik der sozialen Konzertierung ein513, welche die conflittualità, die

Konfliktivität, der Arbeitsbeziehungen reduzierte, den Preisauftrieb begrenzte
und den Lohnkostendruck minderte.

Der Kurswechsel in der Wirtschaftspolitik und insbesondere die Aufwer-
tung der Konsolidierungsanstrengungen waren für die Glaubwürdigkeit der

Regierungen von zentraler Bedeutung. Von der finanzpolitischen Stabilisierung
hingen die Wechselkurserwartungen der Wirtschaftssubjekte, die Zinsentwick-
lung, der Kapitalzufluss aus dem Ausland und damit letztlich die währungspoli-
tische Stabilität ab. Der wirtschaftspolitische Kurswechsel war somit angesichts
der von den Regierungen angestrebten Rückkehr des Landes in das EWS, der

Vollendung des europäischen Binnenmarkts und der makroökonomischen Imp-
likationen der bevorstehenden Wirtschafts- und Währungsunion nicht zuletzt
extern induziert.

Gleiches galt für die damit einhergehenden vorwiegend angebotsorientier-
ten Strukturreformen. Die dadurch erhofften mikroökonomischen Effekte soll-
ten den Preisauftrieb dämpfen, das Wirtschaftswachstum steigern und einen

Beitrag zur Konsolidierungspolitik leisten. Dazu zählte die europäisch induzier-
te Aufwertung der in Italien traditionell nachrangigen Wettbewerbspolitik, zu-
sätzlich rückte die Verbesserung der Dienstleistungsqualität bei den Unterneh-
men der öffentlichen Daseinsvorsorge in das Blickfeld der Regierungen. Als
weitere Form der angebotsorientierten Politik lässt sich zudem die Staatsreform
deuten, welche die Regierungskoalitionen nach 1992 beschlossen und imple-
mentierten. Sie beinhaltete unter anderem die Reform des Staatdienstes und das
institution-building, die Errichtung neuer Institutionen, die vor dem Hintergrund der geringen Legitimation der Verwaltung vollzogen wurden.

512 Vgl. Weaver 1986.

513 Vgl. Mehl 1995: 271 ff.

Italien

175

Der wirtschaftspolitische Kurswechsel implizierte Einschnitte in der öffentli-
chen Wirtschaft: Im Rahmen der makro- und mikroökonomischen Reformpoli-
tik waren die Privatisierungen bedeutsam, da die öffentliche Wirtschaft zu der

Wirtschaftskrise beitrug: Neben dem unmittelbaren haushaltspolitischen Effekt
der Finanzzuweisungen an defizitäre Unternehmen aufgrund der schlechten

Ertragslage verschärfte die Verschuldung der öffentlichen Wirtschaft die fi-
nanzpolitische Lage. Darüber beeinflussten die öffentlichen Unternehmen die
gesamtwirtschaftliche Produktivität und die Inflation negativ514. Zudem trugen
sie maßgeblich zur ausufernden Staatsverschuldung bei: Während die Nettover-
schuldung des EFIM im Jahr 1991 rund 0,5 % des italienischen Bruttoinlands-
produktes erreichte, waren es beim IRI rund 5 % des BIP515. Das Umsteuern in
der Beteiligungspolitik sowie das extensive Privatisierungsprogramm boten
neben Produktivitätssteigerungen und geringeren Finanzzuweisungen den Vor-
zug umfangreicher Haushaltseinnahmen, welche die Konsolidierungsbemühun-
gen der Regierungskoalitionen unterstützten.

7.2.3.1

Die Phase der formellen Privatisierungen (Regierung Amato, Juni

1992-April 1993)

Angesichts der fiskal- und folgenden währungspolitischen Krisensituation – die

Staatsverschuldung erreichte Ende 1992 rund 126 % des BIP516 – leitete die

Regierungskoalition aus DC, PSI, PSDI und PLI eine Politik der makroökono-
mischen Stabilisierung ein; sie vollzog einen finanzpolitischen Kurswechsel, der
auch Spielräume in der Geldpolitik eröffnen sollte: Das Haushaltsgesetz für

1993 sah zu diesem Zweck neben umfangreichen Ausgabenkürzungen und Steu-
ererhöhungen auch Einnahmen aus Veräußerungen staatlicher Unternehmen in
einer Höhe von 7000 Milliarden Lire vor517. Zusätzlich zu geplanten Privatisie-
rungen implizierte die Konsolidierungspolitik für die Politik des Staates gegen-
über seinen Unternehmen reduzierte Finanzzuweisungen. Die finanzpolitische

Stabilisierung flankierte die Regierungskoalition tarifpolitisch: Sie beendete auf der Grundlage eines trilateralen Abkommens mit Arbeitgebern und Gewerkschaften die inflationstreibende Lohnindexierung der scala mobile. Mit dieser

514 Vgl. OECD 2001: 103; die Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge verursachten in der verarbeitenden Industrie rund 9 % der variablen Kosten und rund 12 % des „Konsumkorbs“ italienischer Familien (vgl. De Nardis 2000: 11).

515 Vgl. Marrelli und Stroffolini 1998: 157.

516 Siehe Economic Outlook Database der OECD.

517 Vgl. Berti 1998: 59.

176

Italien
korporatistischen Maßnahme schuf das Kabinett die Voraussetzung für eine
weniger restriktive Geldpolitik und, durch sinkende Zinslast, eine Fortsetzung
der Haushaltskonsolidierung.

Während die von den Christdemokraten dominierte Vorgängerregierung mit
der von ihr beschlossenen Gesetzgebung die Privatisierungspolitik „formal
inauguriert“ hatte, leitete die von Giuliano Amato geführte Regierung vor dem

Hintergrund der ökonomischen und politischen Krisensituation mit ihrer Privati-
sierungspolitik eine neue Phase in der unternehmerischen Betätigung des italie-
nischen Staates ein. Bereits bei der Präsentation ihres Regierungsprogramms vor
dem Parlament betonte die Koalition – in welcher die Christdemokraten ge-
schwächt waren und die Sozialisten mit Giuliano Amato den Präsidenten des

Ministerrats stellten – die Bedeutung der Privatisierungspolitik für ihr künftiges Regierungshandeln518. Die ökonomische und politische Krise des Landes schrä-
nkte die Regierungsfähigkeit ein, da das Mitte-Links-Bündnis maßgeblich auf
der erodierenden DC und dem PSI basierte; zudem war die parlamentarische

Mehrheit der Vierparteienkoalition denkbar knapp. Um die inhaltliche Ge-
schlossenheit zu steigern und ihre Privatisierungspolitik beschließen zu können,
griff die Koalition daher extensiv auf das Instrument der Dringlichkeitsverord-
nung519 und des Vertrauensvotums zurück. Die decretazione d’urgenza und die
damit verbundene starke Initiativfunktion des Ministerrats bedingten in der

Privatisierungstätigkeit ein Übergewicht der Regierung gegenüber dem Parla-
ment. Die Nachteile dieser „deresponsabilizzazione“ 520 schlugen sich in der
hohen Zahl und dem teilweise inkohärenten Inhalt der Rechtsakte nieder521.

Während ihrer Amtszeit fällte die Regierung mehrere Schlüsselentschei-
dungen im Feld der öffentlichen Wirtschaft, welche die formelle Privatisierung
und Liquidation staatseigener Unternehmen sowie institutionelle Neuerungen
einschlossen.

Zunächst griff das Kabinett das unter der Vorgängerregierung gescheiterte

Vorhaben der formellen Privatisierung öffentlicher Unternehmen auf, indem es
seine Glaubwürdigkeit an die Implementierung der Reform band522. Mit Blick
auf die in der Haushaltsplanung für 1993 vorgesehenen Privatisierungserlöse
beschloss der Ministerrat im Juli 1992 per Dekret die formelle Privatisierung der Staatsholdings und -unternehmen IRI, ENI, INA und ENEL. Dieses bestätigte
der Gesetzgeber am 8. August 1992. Der ursprüngliche, noch von der Regierung

518 Vgl. Cassese 1994: 131.

519 Grundlage ist Art. 77 der italienischen Verfassung. Danach müssen Verordnungen spätestens sechzig Tage nach ihrer Veröffentlichung in ein Gesetz umgewandelt werden.

520 Berti 1998: 22.

521 Vgl. Benedetti, 1996: 31.

522 Vgl. Carcelli 1999: 103.

Italien

177

Andreotti angestoßene Gesetzentwurf wurde im parlamentarischen Prozess
allerdings in mehreren Punkten, die eine zügige Realisierung der Veräußerun-
gen erlauben sollten, verwässert und hätte beinahe zum Rücktritt des Industrie-
ministers Giuseppe Guarino geführt523: Dies betraf die Streichung der sofortigen

Teilprivatisierung der Holdings, die Aufhebung der Ausgabe von obligazzioni
convertibili durch das Finanzministerium, die Streichung von Regierungspräro-
gativen im Privatisierungsprozess, sowie die Aufgabe der Idee zweier „Super-
holdings“, die dazu hätten beitragen sollen, den Privatisierungsprozess zu
flexibilisieren524.

Im Gegensatz zu den Bestimmungen des vorangegangenen Gesetzes war
die Umwandlung der betroffenen Unternehmen, deren Anteile an das Finanz-
ministerium übergingen, nicht fakultativ, sondern obligatorisch. Das Gesetz
räumte darüber hinaus dem Interministeriellen Ausschuss für Wirtschafts-
planung (CIPE) das Recht ein, weitere formelle Privatisierungen staatseigener

Unternehmen gleichwelchen Wirtschaftssektors zu beschließen. Um die verfas-
sungsrechtlichen Privatisierungsschranken zu umgehen – eine Verfassungsände-
rung war wegen der hohen Vetospielerdichte politisch nicht durchsetzbar – griff
die Regierungskoalition gesetzgeberisch auf das Modell der staatlichen Konzes-
sionsvergabe zurück525.

Auf dieser Grundlage beschloss der CIPE am 12. August 1992 die Reform
des Ferrovie dello Stato. Dadurch wurde das Unternehmen in eine Aktiengesell-
schaft umgewandelt, gefolgt von der Billigung des von der Bahn vorgelegten

Transformationsplans im Oktober und der Verordnung des Transportministeri-
ums im November 1992; ein Programm- und Servicevertrag, welcher die Pflich-
ten des Ferrovie dello Stato festschrieb, rundete die Reform ab. Zielsetzungen
der Neugestaltung, die das Unternehmen in seiner integrierten Form bestehen
ließ, waren im Rahmen der Konsolidierungsbemühungen der Mitte-Links-

Koalition insbesondere die Reduktion der Verluste und damit verbunden der
staatlichen Zuweisungen 526. Der dadurch beschlossenen Kommerzialisierung
waren Streiks der Unternehmensbeschäftigten vorangegangen, die, nachdem
bereits seit der Bahnreform von 1985 die Belegschaft deutlich geschrumpft
war527, im Zuge der formellen Privatisierung um einen Statusverlust fürchte-
ten528.

523 Vgl. Financial Times, 27.7.1992: 2.

524 Vgl. Cassese 1994: 133.

525 Vgl. Bonelli 1996: 34 f.

526 Vgl. Pezzoli 1997: 214.

527 Vgl. Pezzoli 1997: 212.

528 Vgl. Cassese 1994: 131.

178

Italien

Die formelle Privatisierung der enti pubblici economici hatte mehrere bedeut-
same Auswirkungen:

Die neuen Unternehmensstrukturen des IRI, ENI, INA und ENEL entpoliti-
sierten das Management, beschnitten den Einfluss der Parteien und konzentrier-
ten die Aktionärsrechte beim Schatzministerium. Die Unternehmensumwand-
lungen bedeuteten, obschon vor dem Hintergrund europäischen Drucks, eine

Selbstbeschränkung der politischen Klasse, da sie die Anwendung des italieni-
schen Gesellschaftsrechts für die umgewandelten Unternehmen implizierten.

Die formelle Privatisierung führte zu größerer Transparenz529 und kommer-
zialisierte die Unternehmen, da die Lehre der oneri impropri530, die Monetarisie-
rung der Instrumentalisierung, und damit letztlich die Instrumentalisierung
selbst mit der neuen Rechtsform inkompatibel war531; das Absinken der Eigen-
kapitalquote unter die gesellschaftsrechtlich vorgegebene Schwelle leitete die
automatische Liquidation des Unternehmens ein. Die Möglichkeiten einer Re-
kapitalisierung wiederum waren durch das europäische Beihilferecht eingeschr-
änkt. Ein weiterer Aspekt der Transformation bestand in der Homogenisierung
der Rechtsformen staatlicher Unternehmen. Die aziende autonome blieben hin-
gegen von den partiellen Privatisierungen ausgeschlossen.

Neben den Umwandlungen initiierte die Regierung die materiellen Privati-
sierung staatlicher Unternehmen durch einen Liquidationsbeschluss: Der Minis-
terrat beschloss im Juli 1992 – entgegen dem Vorschlag einer ministeriellen

Kommission zur Reorganisation der Gesellschaft – ein Dekret, das die Auf-
lösung der 1962 gegründeten Holdinggesellschaft EFIM (Ente per il Finanzi-
mento dell’Industria Manifatturiera) verfügte. Dagegen hatte die Vorgänger-
regierung, bis zum Mittel der Vertrauensfrage greifend, noch Widerstand geleis-
tet. Vor dem Hintergrund der schlechten Ertragslage und der hohen Verschul-
dung der Holding, die rund 17 Billionen Lire betrug532, fällte die Regierung
angesichts der Staatshaftung diese Entscheidung533. Angeblich kam die Regie-
rung mit ihrem Beschluss dem Insolvenzantrag einer ausländischen Bank zu-
vor534. Um die Staatsverschuldung politisch und ökonomisch zu entschärfen,
flüchtete die Koalition aus dem Budget: Während die Schulden der Staatsmono-
pole durch eine Änderung der Statistik 1993 aus dem Haushalt ausgegliedert
wurden, wurde ein Teil der EFIM-Schulden mit speziellen, niedrig verzinsten

529 Hier sind insbesondere die Bilanzierungsrichtlinien zu nennen.

530 Siehe dazu beispielsweise Saraceno 1982.

531 Vgl. Bonelli 1996: 4 f.

532 Vgl. Affinito 2000: 246 f.

533 Der italienische Staat haftet auf Grundlage des Artikel 2362 des Codice Civile. Die Europäische Kommission teilte die Ansicht zur unbegrenzten Staatshaftung, was zum Accordo Andreatta-van Miert führte.

534 Vgl. Schatzminister Pietro Barucci nach Il Sole 24 Ore, 21.5.1994: 23.

Italien

179

Staatstiteln beglichen, die nicht im Haushalt verzeichnet waren. Die Liquidie-
rung der diversifizierten Industrieholding, die sich anschloss, gestaltete sich
hingegen kompliziert und langwierig: Es folgten weitere Dekrete, im Januar

1993 die Billigung des Liquidationsprogramms und erst im Februar 1993 die

Bestätigung durch den Gesetzgeber. Ursächlich für das verzögerte Entschei-
dungsverfahren waren Unstimmigkeiten in der Koalition über den Umfang, den

Zeitplan und die Modalitäten der Veräußerungen535.

Ihr allgemeines Privatisierungskonzept präsentierte die Regierung bereits
am 16. November 1992. Das federführend vom Schatzministerium verfasste

Programma di riordino e dismissioni delle partecipazioni sah, ergänzt durch ein

Grünbuch, restrukturierende Privatisierungen, „privatizzare ristrutturando“536,
vor: Dabei dominierte die finanzpolitische Perspektive, während industriepoliti-
sche Überlegungen weitgehend ausgeklammert blieben, wozu allerdings auch
europarechtliche Restriktionen beitrugen. Das Dokument enthielt darüber hinaus

Gedanken zu Kompetenzverteilung und Implementierung der Operationen,
jedoch weder eine detaillierte Privatisierungsliste noch einen Zeitplan537. Vorgesehen war auch die Privatisierung der Netzwerkunternehmen, der so genannten
imprese di pubblica utilità. Darüber hinaus bekräftigte die Regierung den Wil-
len, die Kapitalgaben an Staatsunternehmen drastisch zu reduzieren. Entgegen
der Intention, die Privatisierungspolitik umfassend und organisch zu konzipie-
ren, entfalteten die Dokumente aufgrund der geringen Persistenz der Vetospie-
ler, der geringen inhaltlichen Geschlossenheit sowie der wenig konstanten Ver-
ordnungspraxis lediglich geringe Auswirkungen auf die praktische Politik.

Die mäßige Kongruenz der Koalitionspartner in der Frage der öffentlichen

Wirtschaft verlangsamte den Privatisierungsprozess nicht nur in der Frage der

Staatsholding EFIM, sondern auch darüber hinaus. Dabei waren die Differenzen
zwischen dem christdemokratischen Industrieminister Giuseppe Guarino und
dem christdemokratischen Schatzminister Pietro Barucci exemplarisch für die
inhaltlichen Unstimmigkeiten innerhalb der Regierung.

Auf der anderen Seite sah sich das Kabinett starkem haushaltspolitischen

Druck ausgesetzt. Nachdem die Regierungskoalition bereits für das Budget

1993 umfangreiche Einsparungen und Steuererhöhungen beschlossen hatte,
flammte die Haushaltsdebatte ab Februar 1993 erneut auf538. Durch den Kredit,
der Italien durch die EG bewilligt wurde, gewann die Konsolidierungspolitik
eine europäische Dimension; der Kreditvertrag schrieb für Auszahlung ver-
schiedener Tranchen die Erreichung bestimmter Konsolidierungsziele vor.

535 Vgl. Affinito 2000: 249.

536 Carcelli 1999: 127.

537 Vgl. Carcelli 1999: 124 ff.

538 Vgl. FAZ, 4.2.1993: 15.

180

Italien

Um die Implementierung des Privatisierungsprogramms in Gang zu setzen und
somit die geplanten Privatisierungserlöse zu erzielen, verteilte der Präsident des Ministerrats die Kompetenzen in der Privatisierungspolitik im Februar 1993
neu. Im Rahmen einer Kabinettsumbildung entzog er dem Industrieminister, der
als Bremser in dieser Frage galt, die Zuständigkeit für diesen Geschäftsbereich
und übertrug sie dem neuen Ministro per le privatizzazioni Paolo Baratta, der
den Sozialisten nahe stand. Mit der Verhaftung des ENI-Präsidenten Gabriele

Cagliari wurde im März die personelle Kontinuität in der Privatisierungspolitik
erneut unterbrochen539.

Darüber hinaus nahm die Koalition institutionelle Veränderungen durch die

Abschaffung des Ministeriums für Staatsbeteiligungen in Angriff, die bereits
zuvor mehrmals geplant gewesen war. Bereits Gegenstand einer Verordnung
beschloss die Wählerschaft im April 1994 im Rahmen eines Referendums über
verschiedene Reformgesetze dessen Auflösung und die Privatisierung der durch
das Ministerium verwalteten Staatsunternehmen540.

7.2.3.2

Der Übergang zu materiellen Privatisierungen (Regierung Ciampi,

April 1993-April 1994)

Die Koalition aus der Democrazia Cristiana (DC), dem Partito Socialista Itali-
ano (PSI), dem Partito Socialista Democratico Italiano (PSDI) und dem Partito

Liberale Italiano (PLI) setzte unter dem parteilosen ehemaligen Zentralbank-
gouverneur Carlo Ciampi, der vom Staatspräsidenten nach dem Rücktritt Giu-
liano Amatos mit der Regierungsbildung beauftragt worden war, ab April 1993
ihre Regierungsarbeit fort. Dem Kabinett gehörten mehrere parteilose Minister
sowie drei Mitglieder des postkommunistischen Partito Democratico della

Sinistra (PDS) an, der unter Abspaltung der orthodoxen Rifondazione Comu-
nista (RC) aus der kommunistischen PCI hervorgegangen war.

Der neue Ministerrat setzte in der Wirtschaftspolitik grundsätzlich auf Kon-
tinuität und hielt an der Politik der makroökonomischen Stabilisierung Italiens
und damit an der Konsolidierungspolitik fest. Bald nach der Regierungsbildung
traf die Koalition zwei richtungsweisende Entscheidungen: Zum einen beschloss
sie per Verordnung Einsparungen und Steuererhöhungen für den laufenden

Haushalt541, um trotz der nachlassenden Konjunktur die Verschuldungsziele

539 Vgl. Il Sole 24 Ore, 10.3.1993: 1.

540 Vgl. Benedetti 1996: 29.

541 Das fällige Haushaltsgesetz wurde schließlich im Juli 1993 vom Parlament verabschiedet.

Italien

181
einzuhalten – eine Voraussetzung für die weitere Auszahlung des europäischen

Beistandskredits. Zudem führte das Kabinett die Politik der tripartistischen

Makrokonzertierung fort, um die finanzpolitische Stabilisierung zu flankieren.

Dazu institutionalisierte die Regierung die „Konzertierte Aktion“ und schuf
einen neuen Rahmen für die Tarifbeziehungen. Diese Maßnahme ließ das Ver-
trauen der Finanzmärkte in die Reformfähigkeit Italiens steigen und ließ Zins-
senkungen zu, welche die Zinslast der Haushalte minderten und den Konsolidie-
rungskurs unterstützten.

In der Privatisierungspolitik demonstrierte Ministerpräsident Carlo Ciampi
bereits in der Regierungserklärung seinen Willen zur Kontinuität542. Eine der

Prioritäten der Regierungspolitik war danach die zügige materielle Privatisie-
rung staatlicher Unternehmen.

In den Schlüsselministerien herrschte teils Kontinuität: Während Industrie-
minister Giuseppe Guarino seinen Posten verlor und Privatisierungsminister

Paolo Baratta ein neues Ressort übernahm, verblieb Schatzminister Pietro Ba-
rucci in seinem Amt; zudem kehrte Romano Prodi im Mai 1994 an die Spitze
des IRI zurück, nachdem Holding-Präsident Nobili wegen Korruptionsverdachts
verhaftet worden war. Um die Implementierung der Denationalisierungen zu
erleichtern und zu forcieren, schuf der Präsident des Ministerrats mit seiner

Direktive vom 30. Juni 1993 den mit Experten besetzten Comitato permanente
di consulenza globale e di garanzia, der die Regierung bei den Privatisierungen
technisch beraten und die Transparenz des Privatisierungsprozesses gewährleis-
ten sollte. Für die politischen Fragen war hingegen das Comitato dei Ministri
per le Privatizzazioni verantwortlich, das sich – in Abhängigkeit vom Wirt-
schaftssektor – aus den die Aktionärsrechte ausübenden Ministern zusammen-
setzte543: häufig dem Schatz-, Haushalts- und Industrieminister.

Angesichts der fortbestehenden ökonomischen Schwierigkeiten staatlicher

Unternehmen blieb der Koalition in der Privatisierungsfrage allerdings auch
kaum großer politischer Handlungsspielraum: Die Europäische Kommission,

Hüterin der europäischen Verträge, schränkte diesen weiter ein, indem sie sech-
zig Jahre italienischer Industriepolitik beendete. Im Rahmen des Accordo Savo-
na-van Miert, zwischen dem italienischen Industrieminister Paolo Savona und
dem Europäischen Wettbewerbskommissar Karel van Miert, erlaubte sie die

Rekapitalisierung des sanierungsbedürftigen Stahlunternehmens ILVA – unter
der Bedingung seiner anschließenden Privatisierung544.

542 Am 6.5.1993 bekräftigte der Präsident des Ministerrats Ciampi im Parlament das Festhalten seiner Regierung an der Privatisierungspolitik (vgl. La Stampa, 7.5.1993: 2).

543 Vgl. Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, 2001: 129.

544 Vgl. Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica 2001: 14.

182

Italien

Weitreichende Auswirkungen auf die Privatisierungspolitik Italiens hatte die so
genannte Andreatta-van Miert-Vereinbarung, die der italienische Außenminister
und der Europäische Wettbewerbskommissar im Juli 1993 schlossen und die das
soft budget für öffentliche Unternehmen beseitigte. Grundlage war die Feststel-
lung der Europäischen Kommission, der italienische Staat habe bei komplettem

Kapitaleigentum an unmittelbaren wie mittelbaren Unternehmen unbegrenzt zu
haften. Wegen der damit verbundenen Wettbewerbsverzerrung musste die Ver-
schuldungsrate der Holdings daher bis Ende 1996 auf ein Niveau zurückgeführt
werden, das für ein unter marktwirtschaftlichen Bedingungen operierendes Pri-
vatunternehmen annehmbar war. Darüber hinaus hatte die Staatsgarantie zu ent-
fallen. Das Abkommen sah neben dem allmählichen Schuldenabbau die Privati-
sierung mittelbarer Staatsunternehmen vor und legte zur Kontrolle der Umset-
zung ein Monitoring-Verfahren fest.

Trotz dieser „Supranationalisierung“ der Privatisierungspolitik verzögerten
sich die Unternehmensveräußerungen aufgrund inhaltlicher Unstimmigkeiten in
der Regierung; zwischen Juni und Oktober 1993 realisierte die Koalition keinen

Unternehmensverkauf. Die begrenzte Kongruenz der parteilichen Vetospieler
offenbarte sich in Koalitionskonflikten und verminderte die materielle Strin-
genz. Hauptkonfliktpunkt zwischen den Regierungsparteien war die Finalität der

Veräußerungen und, damit verbunden, die Implementierungstechnik. Die struk-
turkonservativen Vertreter, die von Industrieminister Paolo Savona angeführt
wurden, strebten bei den Verkäufen staatlicher Unternehmen, um eine langfris-
tige Kontrolle sicherzustellen, die Bildung von nocciolo duro an – gleichsam
eine Privatisierung à la française. Dahinter stand hauptsächlich der linke Flügel der Democrazia Cristiana, der die Entstaatlichung ablehnte, da er einen Verlust
an Patronagemacht fürchtete 545. Ihnen standen diejenigen politischen Kräfte
unter anderem aus Links- und Christdemokraten gegenüber, die mit den Privati-
sierungen den Kapitalmarkt vergrößern und die Eigentumsstruktur der italieni-
schen Wirtschaft im Sinne einer breiten Streuung von Unternehmensanteilen
nachhaltig verändern wollten. Der Rücktritt des IRI-Präsidenten Romano Prodi,
der diese Position verfocht, wurde im Zuge der politischen Auseinander-
setzungen, die im Oktober 1993 ihren Höhepunkt erreichten, durch die Interven-
tion des Ministerpräsidenten Carlo Ciampi verhindert546.

Da der Gesetzentwurf des Schatzministers Pietro Barucci zur Privatisie-
rungspolitik aufgrund entsprechender politischer Auseinandersetzungen im

Parlament blockiert war, griff die Regierung angesichts des Konsolidierungs-
drucks und der Verpflichtungen gegenüber der Europäischen Kommission, um

545 Vgl. Financial Times, 12.10.1993: 16.

546 Vgl. La Stampa, 10.10.1993: 27.

Italien

183
die unternehmerische Betätigung des italienischen Staates zu begrenzen und den

Privatisierungsprozess zu beschleunigen, auf verschiedene Dringlichkeitsver-
ordnungen zurück547.

Die konsolidierungspolitische Zielsetzung der Privatisierungspolitik ver-
deutlichte die Schaffung eines Tilgungsfonds, welche die Regierungskoalition
im Oktober 1993 beschloss. Privatisierungseinnahmen flossen danach in den
eigens dafür errichteten Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, aus des-
sen Mitteln Staatsanleihen auf dem Markt aufgekauft werden sollten. Eine Ver-
wendung der Erlöse für die laufenden Haushaltsausgaben war somit ausge-
schlossen; allerdings waren die in die Haushalte eingesetzten Privatisierungser-
löse in den Jahren zuvor regelmäßig Makulatur gewesen.

In der Regierungspraxis griff die Koalition in Folge der begrenzten inhaltli-
chen Geschlossenheit erklärtermaßen auf pragmatische Lösungen zurück: Sie
sprach sich für „Fall-für-Fall-Entscheidungen“ aus548 und strebte grundsätzlich
weder die in der italienischen Tradition des „capitalismo familiare“549 stehende
private company noch das angelsächsisch inspirierte, am azionariato diffuso
orientierte Privatisierungsmodell der public company550 an. Stattdessen entwi-
ckelte und implementierte sie intermediäre Privatisierungsformen wie die des
singolo azionista di riferimento und des nocciolo duro, die bereits im Programm
zur Neuordnung der Staatsbeteiligungen erwähnt waren und in der Regierungs-
praxis häufig Anwendung fanden. Hintergrund war ein Status quo, der durch
einen im internationalen Vergleich schwach entwickelten Finanzmarkt und ein
fragmentiertes Bankenwesen charakterisiert war. Die Privatisierungssequenz lei-
tete die Regierungskoalition mit dem Bankenwesen ein: Im Dezember 1993
realisierte sie mit dem Credito Italiano die erste große Unternehmensveräuße-
rung, gefolgt von den Kreditinstituten IMI und Comita, so dass der öffentliche

Anteil am Kreditgewerbe deutlich sank. Einen Teil der Unternehmensveräuße-
rungen implementierte der ENI, mit knapp 30 Billionen Nettoverschuldung En-
de 1992551, und der IRI, der mit einer Nettoverschuldung von mehr als 70 Billi-
onen Lire weiterhin hohe Verluste machte552.

Darüber hinaus bereitete das Mitte-Links-Bündnis den Rückzug des Staates
aus den Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge vor. Hintergrund waren
der Produktivitätsrückstand und die negativen gesamtwirtschaftlichen Auswir-

547 Norme per l’accelerazione delle procedure di dismissione di partecipazioni del Ministero del tesoro in società per azioni vom 27.9.1993 und vom 29.11.1993 (vgl. Berti 1998: 78).

548 So der Präsident des Ministerrats Carlo Ciampi (vgl. Il Sole-24 Ore, 12.10.1993: 2) 549 Berti 1998: 89.

550 Sie zeichnet sich im Zuge der Veräußerung über die Börse durch eine breite Streuung der Unternehmensanteile aus.

551 Vgl. Montanaro 2001: 275.

552 Vgl. De Cecco 2000: 9.

184

Italien
kungen der Monopolisten553. Das am 24. Dezember 1993 von der Regierungs-
koalition verabschiedete Gesetz ermächtigte die Regierung, zur Regulierung
entsprechender Wirtschaftssektoren per Dekret organismi indipendenti zu er-
richten554. Die Privatisierung des Energieunternehmens ENEL, welche die Mit-
te-Links-Koalition vor Ende 1994 geplant hatte, konnte die Regierung nicht
realisieren, da die politische Basis des Regierungsbündnisses zunehmend ero-
dierte: Die Christdemokraten, die sich unter Abspaltung des Centro Cristiano

Democratico aufgelöst und in Form des Partito Popolare Italiano (PPI) neu for-
miert hatten, gingen aus den Kommunalwahlen vom November 1993 ebenso
wie die Sozialisten als Verlierer hervor. Der PSI beschloss im Dezember 1993
seine Selbstauflösung.

Die Judizierung der Privatisierungspolitik, die sich bereits nach 1982 in der

Phase der mittelbaren Privatisierung abgezeichnet hatte, setzte sich indes fort:

Der Konflikt zwischen der Regierung und dem Corte dei Conti, dem italieni-
schen Rechnungshof, um das Kontrollrecht über die formell privatisierten Un-
ternehmen landete vor dem Verfassungsgericht. Der Corte Costituzionale stärk-
te mit seinem Urteilsspruch vom Dezember 1993 den Rechnungshof in seinen

Rechten gegenüber der öffentlichen Wirtschaft, indem nicht die Rechtsform,
sondern die Eigentumsverhältnisse als maßgeblich erklärt wurden555.

7.2.3.3

Beschleunigte Privatisierungspolitik: Regierung Berlusconi (Mai

1994-Dezember 1994)

Die vorgezogenen Parlamentswahlen vom März 1994 brachten weit reichende
politische Veränderungen mit sich: Der Polo della libertà e del buon governo
aus Forza Italia, Lega Nord, Alleanza Nazionale und verschiedenen kleinen

Rechtsparteien setzte sich bei der Abstimmung gegen das Linksbündnis durch.

In der Wirtschaftspolitik behielt die von Silvio Berlusconi angeführte Koali-
tion den seit 1992 unter den makro- und mikroökonomischen Vorgaben der

Europäischen Union eingeschlagenen Kurs grundsätzlich bei: Bereits mit der

Ernennung der Wirtschaftsexperten Lamberto Dini und Giulio Tremonti zum

Schatz- bzw. Finanzminister sandte der Präsident des Ministerrats ein Signal an
die Märkte. Allerdings bettete die Regierung ihre Konsolidierungspolitik im

553 Vgl. Fazioli 1993: 157.

554 Vgl. Benedetti 1996: 52 f.

555 Im Zuge seiner interpretazione sostanzialista sprach das Gericht dem Corte dei Conti ein Kontrollrecht über die transformierten Staatsunternehmen zu (vgl. Cozzoli 1995: 584).

Italien

185

Gegensatz zu den Mitte-Links-Koalitionen nicht in eine Makrokonzertierung
mit Arbeitgebern und Gewerkschaften ein. Dadurch wurden die sozialen Kon-
flikte verschärft und letzten Endes auch der Beschluss und die Implementierung
der Entstaatlichungspolitik erschwert.

In seiner Regierungserklärung versprach der neue Regierungschef zudem
die Fortsetzung der Privatisierungspolitik556. Neben einem konsolidierungspoli-
tischen Effekt versprach sich die Koalition vom Rückzug des Staates aus seinen

Unternehmen und der Realisierung des stato leggero zuvörderst Effizienzge-
winne557, die positive gesamtwirtschaftliche Auswirkungen zeitigen sollten.

Zwar wurde die Beteiligungspolitik der Regierungskoalition durch die Ab-
lösung Romano Prodis von der Spitze des IRI politisiert. Dennoch prägte das

Mitte-Rechts-Bündnis trotz seiner kurzen Lebensdauer im Jahr des Erwachens,
dem „anno del risveglio“558, die Entstaatlichungspolitik: Die Regierungskoaliti-
on schuf entscheidende gesetzliche Grundlagen für die Privatisierungspolitik.

Nachdem bereits der vorherige Ministerrat mehrere decreti per l’accelerazione
delle procedure di dismissione della partecipazioni pubbliche beschlossen hatte,
die Umwandlung der Verordnungen in ein Gesetz allerdings gescheitert war,
verabschiedete das Parlament nach einem langwierigen Gesetzgebungsverfahren
in einer procedura d’urgenza am 30. Juli 1994 das Privatisierungsgesetz559. Mit
diesem bis dahin wichtigsten und umfassendsten Privatisierungsgesetz über-
nahm die Koalition im Wesentlichen die von der Vorgängerregierung in ihrer

Verordnungspraxis aufgestellten Grundsätze.

Das Gesetz wies der Direzione generale del Tesoro im Privatisierungspro-
zess eine herausragende Stellung zu560. Es schuf zudem die prozeduralen Vor-
aussetzungen für die Privatisierung der servizi di pubblica utilità, der Unter-
nehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge, wobei, um die Interessen der Ver-
braucher und das öffentliche Interesse sicherzustellen, die Errichtung unabhän-
giger Regulierungsbehörden vorausgesetzt wurde561. Während der Gesetzgeber
die Versteigerung als Verkaufsmethode ausklammerte, behandelte er die Veräu-
ßerung über die Börse und den Privatverkauf gleichrangig – entgegen der Direk-
tive des CIPE vom Dezember 1992, welche der breiten Streuung der Unterneh-
mensanteile über den Kapitalmarkt den Vorrang gegeben hatte. Den Schutz des
nationalen Interesses sollten unter bestimmten Bedingungen die dem Vorbild

556 Vgl. Süddeutsche Zeitung, 18.5.1994: 4.

557 Vgl. Baldassari et al. 1997: 6.

558 Benedetti 1996: 30.

559 Vgl. Carcelli 1999: 157 f. Grundlage ist Art. 72 der italienischen Verfassung.

560 Vgl. Carcelli 1999: 171.

561 Die Frage der Anwendbarkeit des Gesetzes auf die lokalen Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge war unklar (vgl. Pieraccini 1999: 201).

186

Italien

Großbritanniens und Frankreichs entlehnten azioni d’oro sichern, die, unbefris-
tet gültig, Sonderrechte zur Sicherung der „nationalen Ziele der Wirtschafts-
und Industriepolitik“ verbrieften, somit allerdings als dauerhaftes staatliches

Interventionsinstrument konzipiert waren562.

In der Implementierung der Privatisierungspolitik kam der Polo della liber-
tà e del buon governo hingegen nur begrenzt voran. Zwar trat die Lega Nord als
nachdrücklicher Befürworter der Privatisierung und Verschärfung des Wettbe-
werbsrechts auf, die Nationale Allianz limitierte jedoch die Entstaatlichungspo-
litik – das Regime Mussolinis hatte an der Entstehung der Staatswirtschaft maß-
geblichen Anteil gehabt, zudem war der unterentwickelte Süden des Landes eine

Stimmenhochburg der Partei. Darüber hinaus hemmte die Kapitalmarktentwick-
lung die Umsetzung der Entstaatlichungspolitik.

Das Privatisierungsprogramm beinhaltete die Veräußerung staatlicher In-
dustrieunternehmen; ein Beispiel war die Veräußerung des Unternehmens Nuo-
vo Pignone, das nach dem Scheitern industriepolitischer Ambitionen und der

Genehmigung durch die Europäische Kommission Mitte 1994 an die amerikani-
sche General Electric verkauft wurde563. Der Staat zog sich darüber hinaus aus
der Versicherungswirtschaft zurück; das Mitte-Rechts-Bündnis veräußerte die
staatliche INA kurz nach seinem Amtsantritt im Juni 1994, wobei entgegen der
sonst üblichen Praxis die daraus erzielten Einnahmen direkt an den Staat flos-
sen.

In die Sequenzierung des Entstaatlichungsprogramms bezog die Koalition
wie die Vorgängerregierung zudem das Bankenwesen ein. Ihm kam aufgrund
des Restrukturierungsrückstands, den der Sektor im europäischen Vergleich
aufwies, und wegen seiner Rolle für künftige Privatisierungen anderer staatli-
cher Unternehmen eine besondere Bedeutung zu. Die Veräußerung staatlicher

Kreditinstitute beabsichtigte die Koalition unter der Federführung des parteilo-
sen Finanzministers Lamberto Dini zu beschleunigen. Sie reagierte gesetzlich
auf die Bildung der fondazioni im Zuge des legge Amato, welche die Eigen-
tumsverhältnisse im öffentlichen Bankensektor zementiert hatten und dem Pri-
vatisierungs- und Konsolidierungsziel der Regierung zuwidergelaufen waren.

Die so genannte direttiva Dini vom November 1994 legte die Kriterien und die

Prozeduren für die Veräußerung der Bankbeteiligungen fest.

Die Entstaatlichungspolitik des Mitte-Rechts-Bündnisses blieb nicht auf die

Industrie und das Banken- und Versicherungswesen beschränkt, es reformierte
darüber hinaus die servizi pubblici. Materielle Privatisierungen klammerte es
dabei allerdings aus: Entsprechende Veräußerungen hätten das hohe Destrukti-

562 Siehe zur Diskussion der poteri speciali (vgl. Benedetti 1996: 61 ff.; Berti 1998: 83 ff.).

563 Vgl. Affinito 2000: 193 ff.

Italien

187
onspotenzial gesellschaftlicher Akteure, das aus dem konsoziativen Modell und
der Interessenvielfalt resultierte564, aktiviert und dem vote-seeking der Regie-
rung geschadet. Zudem erforderte das Privatisierungsgesetz von 1994 die Er-
richtung von Regulierungsbehörden vor der Veräußerung der Unternehmen der
öffentlichen Daseinsvorsorge; die Entscheidung für die extraministerielle Regu-
lierung entsprang auch der historischen Bürde der Verwaltung, auf welche die

Parteien Einfluss genommen hatten565.

Für die Wasserwirtschaft beschloss und implementierte die Regierungskoa-
lition mit dem Gesetz vom Januar 1994 aus diesem Grund eine Minimalreform.

Sie reorganisierte den Wirtschaftszweig lediglich, um Effizienzreserven zu he-
ben, ließ die Marktstruktur und die Eigentumsverhältnisse hingegen unangetas-
tet566. Den Reorganisationsprozess des Telekommunikationswesens, den die Re-
gierung Andreotti mit der Postreform von 1992 eingeleitet hatte, schloss die

Koalition im März 1994 ab. Während andere OECD-Länder, um den Wettbe-
werb zu kräftigen, vor der materiellen Privatisierung der Telekommunikations-
unternehmen den Weg der Desintegration beschritten, wählte die italienische

Regierung den umgekehrten Weg: Mit der Integration der IRI-Telekommuni-
kationsgesellschaften in das Unternehmen SIP, aus der schließlich die Telecom

Italia hervorging, förderte sie die Konzentration in diesem Wirtschaftssektor,
um Verbundeffekte zu realisieren. Mit dem Gesetz vom 29. Januar 1994 be-
schloss die Regierungskoalition weitere Reformschritte. Vor dem Hintergrund
des europäisch induzierten Reformdrucks und der finanziellen Schwierigkeiten
der italienischen Post, die mit Defiziten in den Dienstleistungen einherging567,
wurde das Unternehmen durch das Gesetz von einer azienda autonoma in den

Ente Poste Italiane transformiert. Zugleich wurde das Ministerium für Post und

Telekommunikation umgewandelt. Die Reform war, um das gewerkschaftliche

Destruktionspotenzial zu begrenzen und die Geschlossenheit der Koalition zu
erhöhen, als Zwischenschritt vor der Transformation des Unternehmens in eine

Aktiengesellschaft gedacht.

Die noch von der Regierung Ciampi initiierte Privatisierung des Energie-
monopolisten ENEL machte hingegen keine Fortschritte. Ursächlich war ein

Konflikt in der Regierungskoalition um die Modalitäten der Operation568, der
den Prozess von Mai 1994 an verzögerte. Den Verfechtern der integrierten Pri-
vatisierung insbesondere in der Alleanza Nazionale standen die politischen

Kräfte um die Lega Nord gegenüber, die vor der Veräußerung eine Aufspaltung

564 Vgl. Fazioli 1993: 157.

565 Vgl. Cassese 1994: 125.

566 Vgl. Benedetti 1996: 52.

567 Vgl. Fazioli 1993: 16 ff.

568 Vgl. Berti 1998: 108 f.; Polo und Scarpa 1997: 164 f.

188

Italien
des Strommonopolisten befürworteten569. Der Kompromiss, den die im intermi-
nisteriellen Privatisierungskomitee versammelten Minister Lamberto Dini (par-
teilos), Vito Gnutti (Lega Nord) und Giancarlo Pagliarini (Lega Nord) im No-
vember 1994 fanden, sah lediglich die rechnungslegerische Trennung 570 der

Transmission und Distribution und für die Stromerzeugung die Schaffung einer
oder mehrerer Gesellschaften innerhalb des Unternehmens vor571. Der erneute

Regierungswechsel veränderte in der Folgezeit allerdings den Reformansatz für
die Elektrizitätswirtschaft.

Die Finanzpolitik der Koalition, die für den Haushalt 1995 zur Erreichung
der Konsolidierungsziele massive Kürzungen vor allem im Gesundheits- und

Rentenwesen vorsah, führte im Oktober 1994 zu einem Generalstreik und im

Zusammenspiel mit politischen wie strafrechtlichen Vorwürfen zu anhaltenden

Protesten und schließlich zum Rücktritt des Ministerpräsidenten.

7.2.3.4

Privatisierungspolitik der Indipendenti (Regierung Dini, Januar 1995-

Mai 1996)

Der bisherige parteilose Schatzminister Lamberto Dini, der als Präsident des

Ministerrats die Nachfolge Silvio Berlusconis antrat, berief in seine Regierung
ausschließlich parteilose Experten. Er verblieb zudem in dem für die Haushalts-
planung und die Kontrolle der Staatsunternehmen zentralen Amt des Schatz-
ministers.

Die
so
genannten

Indipendenti übernahmen die makroökonomischen Ziel-
setzungen der Vorgängerregierungen und hielten am Programm der wirtschaft-
lichen Stabilisierung Italiens fest; dabei banden sie auch Gewerkschaften und

Arbeitgebervertreter ein. Sie verstärkten trotz der wirtschaftlichen Schwierigkeiten Italiens die Konsolidierungsbemühungen. Mit Blick auf die Konvergenzkri-
terien des Maastrichter Vertrags strebte die Regierung eine deutliche Senkung
des Haushaltsdefizits bis 1998 an. Doch bereits zu Beginn des Jahres 1995
machten eine unerwartet hohe Zinslast und hohe Zuschüsse an die Rentenversi-
cherung die Haushaltsplanung hinfällig und lösten eine erneute Währungskrise
an den Märkten aus. Im März 1995 verabschiedete das Parlament daraufhin
einen Nachtragshaushalt, der zur Erreichung der Konsolidierungsziele einen

Policymix aus Steuererhöhungen und Ausgabenkürzungen vorsah, unter ande-

569 Vgl. FAZ, 14.11.1994: 23.

570 Das entsprach allerdings den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben.

571 Vgl. Polo und Scarpa 1998: 18.

Italien

189
rem auch durch geringere Zuweisungen an Post und Bahn. Die Regierung setzte
ihren Konsolidierungskurs mit dem Haushalt für 1996 fort, wobei sie, da sie
über keine parlamentarische Mehrheit verfügte, zu Budgetkompromissen ge-
zwungen war 572. Ihre fiskalpolitischen Bemühungen flankierte sie mit einer

Rentenreform, die das Parlament im August 1995 beschloss.

Die Konsolidierungspolitik stärkte die finanzpolitische Zielsetzung der

Privatisierungspolitik, da hieraus erzielte Einnahmen das Volumen der erforder-
lichen Ausgabenkürzungen und Steuererhöhungen begrenzten. Zudem bettete
die Regierung das Privatisierungsprogramm konzeptionell in ihre angebotsori-
entierte Wirtschaftspolitik ein; sie versprach sich davon Produktivitätssteigerungen, Kostensenkungen und Qualitätsverbesserungen bei den Unternehmen der
öffentlichen Daseinsvorsorge, welche deren Wettbewerbsfähigkeit steigern und
den Konsumenten zugute kommen sollten573.

Vor diesem Hintergrund trieb die Regierung zusätzlich zu der Veräußerung
des Kreditinstituts IMI und des Versicherers INA die Privatisierung der Netz-
werkindustrien voran. Mit der so genannten legge Cavazutti vom 14. November

1995 schufen die Indipendenti die rechtlichen Voraussetzungen für die Unter-
nehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge in der Telekommunikation und der

Energiewirtschaft, die das Gesetz von 1994 gefordert hatte. Insbesondere die

Neokommunisten hatten den Gesetzgebungsprozess verzögert574. Das auf die

Cavazutti-Kommission zurückgehende Gesetz durchlief zuvor einen komplizier-
ten Gesetzgebungsprozess mit verschiedenen Abänderungen des ursprünglichen

Entwurfs575. Zur Sicherstellung des Wettbewerbs und der Effizienz bei ange-
messenem Qualitätsstandard sah das Gesetz die Errichtung zweier Autorità di
regolazione di servizi di pubblica utilità, Aufsichtsbehörden für öffentliche

Dienstleistungen, für das Telekommunikationswesen sowie für die Energiewirt-
schaft, vor; diese übernahmen die britische Regulierungsmethode des price-
cap576.

Für die Reform der Elektrizitätswirtschaft des Landes bedeutete der Regie-
rungswechsel Diskontinuität. Der neue Industrieminister Alberto Clo trat, ab-
weichend vom Kompromiss der Vorgängerregierung, für eine integrierte Priva-
tisierung des Elektrizitätsunternehmens ENEL mit einer Liberalisierung des

Wirtschaftssektors ein577: Hintergrund waren haushaltspolitische Begehrlichkei-

572 Vgl. Trautmann und Ullrich 2003: 558.

573 So Ministerpräsident Lamberto Dini vor der Abgeordnetenkammer am 23. Januar 1995 (vgl.

Baldassari et al. 1997: 6).

574 Vgl. FAZ, 10.11.1995: 18.

575 Vgl. Berti 1998: 92 ff.

576 Siehe Seite 133.

577 Vgl. Zanetti und Alzona 1998: 130; diese Position manifestierte sich im Dokument des Comitato dei ministri per le privatizzazioni vom 28.11.1995.

190

Italien
ten, die mit zeitaufwendigen Restrukturierungen unvereinbar waren578. Gegen
dieses Konzept bezog allerdings die Kartellbehörde Stellung579, so dass sich im

Zusammenhang mit dem sich formierenden politischen Widerstand die Veräu-
ßerung des Unternehmens verzögerte. Allerdings schufen die Indipendenti die

Voraussetzung für die materielle Privatisierung der Energiewirtschaft mit der

Gründung der Autorità per l’energia elettrica e per il gas, einer unabhängigen

Regulierungsbehörde für die Elektrizitäts- und Gaswirtschaft.

Die neue Regulierungsbehörde ermöglichte die Teilprivatisierung des staat-
lichen Energieunternehmens ENI. Die Holding hatte sich zuvor durch Verkäufe
von Randaktivitäten auf ihr Kerngeschäft konzentriert und ihren Ertrag gestei-
gert hatte. Im Rahmen der Konzentration auf das Kerngeschäft hatte sie zwi-
schen September 1992 und September 1995 rund 140 Beteiligungen veräußert580.

Die Indipendenti implementierten die partielle Veräußerung, der in den an-
schließenden Jahren weitere Schritte folgen sollten, im November 1995. Sie
erlöste mehr als 6000 Milliarden Lire, die der Regierung angesichts ihrer Kon-
solidierungsziele finanzpolitisch gelegen kamen. Strukturelle Veränderungen in
diesem Wirtschaftssektor waren damit nicht verbunden581; allerdings war es
zwischen der Regierung und dem Europäische Binnenmarktkommissar zu Kon-
flikten um die Monopolrechte ENIs gekommen582: Mario Monti hatte die aus
seiner Sicht unzureichende Marktöffnung kritisiert.

7.2.3.5

Die Privatisierungspolitik der Regierung Prodi:

die Währungsunion (Mai 1996-Oktober 1998)

Aus den Parlamentswahlen im April 1996 ging das neue Mitte-Links-Bündnis

Ulivo gegen den Polo della libertà knapp als Sieger hervor. Es setzte sich aus
dem postkommunistischen PDS, der Volkspartei PPI, den Grünen und der ge-
mäßigt reformorientierten Liste Dini zusammen. Die von Ministerpräsident

Romano Prodi angeführte Regierung war allerdings in der Abgeordnetenkam-
mer fortan auf die Unterstützung des Partito di Rifondazione Comunista (PRC)

578 Vgl. FAZ, 28.8.1995: 14.

579 Vgl. Polo und Scarpa 1998: 18.

580 Vgl. Benedetti 1996: 47.

581 Produktion und Transport blieben fast vollständig in öffentlicher Hand, die Distribution hingegen in öffentlichem, gemischtwirtschaftlichem und privatem Eigentum.

582 Vgl. Glisenti 2000: 146 f.

Italien

191
und verschiedener anderer kleiner Parteien angewiesen, da das Bündnis nicht
die absolute Mehrheit der Mandate erringen konnte583.

Die Finanzpolitik der Mitte-Links-Koalition zeichnete sich unter Federfüh-
rung des Schatz- und Haushaltsministers sowie ehemaligen Ministerpräsidenten

Carlo Ciampi durch grundsätzliche Kontinuität aus: Die Regierung setzte den

Konsolidierungskurs der Indipendenti fort und verabschiedete trotz Massenpro-
testen in einer Zerreißprobe den Haushalt für 1997, der mit Blick auf die Kon-
vergenzkriterien in Form des „Pakets für Europa“ sowohl umfangreiche Einspa-
rungen als auch zusätzliche Belastungen beinhaltete. Die Haushaltskorrektur
von rund 60 Billionen Lire kam auch angesichts wachsenden europäischen

Drucks zustande. Die Anstrengungen der Regierungskoalition, das Haushaltde-
fizit zu vermindern, zeitigten zügig Erfolge in der Währungs- und Zinsentwick-
lung. Das aus dem Ausland fließende Kapital senkte das Zinsniveau, reduzierte
die Zinslast des Haushalts und unterstützte den Konsolidierungskurs der Regie-
rungskoalition.

Die Zielsetzung, an der Wirtschafts- und Währungsunion teilzunehmen,
wertete die Privatisierungen in der Koalitionspolitik auf und erhöhte die Kon-
gruenz der parteilichen Vetospieler in der Frage der Unternehmensverkäufe.

Anfängliche Widerstände des PRC, die Staatsausgaben und die unternehmeri-
sche Betätigung des Staates zu vermindern, wurden dadurch überwunden584. Die
durch die Privatisierungen realisierten Haushaltseinnahmen fügten sich in die

Koalitionsstrategie der „blame avoidance“585 ein, da Ausgabenkürzungen koali-
tionsintern wie elektoral Grenzen gesetzt waren und Steuererhöhungen ange-
sichts der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung des Landes nur in moderatem

Umfang ökonomischen Sinn machten. In Reaktion auf die Konsolidierungspoli-
tik wurde die Lira, nachdem sie 1992 aus dem Europäischen Währungssystem
ausgeschieden war, nach einem Beschluss der Wirtschafts- und Finanzminister
und Zentralbankpräsidenten im November 1996 erneut in den Verbund aufge-
nommen.

Zunächst veränderte sich der privatisierungsrelevante Status quo: Die un-
günstigen internationalen Kapitalmarktbedingungen ließen global nur wenige

Privatisierungen gelingen586. Die konjunkturelle Abkühlung in Italien – das

Wirtschaftswachstum schwächte sich von 2,9 % in 1995 auf 0,7 % im folgenden

Jahr ab – belastete im Zuge der verschlechterten Ertragslage der öffentlichen

Unternehmen die Implementierung der Privatisierungspolitik zusätzlich.

583 Das Wahlbündnis errang lediglich 284 der 630 Parlamentssitze.

584 Vgl. Süddeutsche Zeitung, 27.1.1997: 4.

585 Weaver 1986.

586 Vgl. Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica 2001: 15.

192

Italien

An der Entstaatlichungspolitik änderte die Regierungsübernahme durch das

Mitte-Links-Bündnis trotz der widrigen Rahmenbedingungen wenig; von Be-
deutung war neben dem europäisch induzierten Konsolidierungsdruck und den
durch das Binnenmarktprogramm vorgezeichneten Strukturreformen die perso-
nelle Kontinuität in der Koalitionsregierung – insbesondere in Person des

Schatzministers Carlo Ciampi, eines ausgewiesenen Privatisierungsbefürworters

587. Vor diesem Hintergrund war 1996, am Privatisierungsvolumen gemessen,
ein wichtiges Jahr für die italienische Entstaatlichungspolitik. Das Finanzminis-
terium und die Holdings, die einen Teil der Veräußerungen umsetzten, erzielten

Privatisierungseinnahmen in Höhe von rund 18 Billionen Lire588.

Mit seiner Unternehmenspolitik schuf das Parteienbündnis zunächst die

Voraussetzungen für die Begrenzung der unternehmerischen Betätigung des

Staates. Die Regierung wechselte das Management einiger Staatsunternehmen
aus589, wie beispielsweise im Falle des staatlichen Elektrizitätsunternehmens

ENEL und der Holding IRI. Bei den teils umstrittenen Ernennungen setzte sie

Privatisierungsbefürworter ein, um die Glaubwürdigkeit ihrer Privatisierungs-
pläne zu unterstreichen und dadurch das Entstaatlichungsprogramm leichter
implementieren zu können.

Das Schatzministerium verfeinerte zudem als Ergebnis von policy-learning
bei den Privatisierungsoperationen unter anderem die Veräußerungstechnik: Es
wandte das international gebräuchliche Preisbildungsverfahren des prezzo aper-
to an, das den Erlös maximierte und damit den finanzpolitischen Zielsetzungen
entgegen kam, und griff darüber hinaus – ähnlich wie die bürgerliche Koalition
in Frankreich – beispielsweise im Falle der Privatisierung des Versicherungsun-
ternehmens INA auf Wandelanleihen zurück.

Mit Blick auf unerfüllte Privatisierungszusagen fiel Ende 1996 auf europäi-
scher Ebene eine Schlüsselentscheidung für die italienische Privatisierungspoli-
tik: Im Dezember 1996 beschloss die Europäische Kommission, die Andreatta-
van Miert-Vereinbarung über den Abbau der Schulden öffentlicher Holding-

Gesellschaften bis zum 1. Juli 1997 zu verlängern590. Die Kommission machte
die Entscheidung von weiteren materiellen Privatisierungen abhängig; die italie-
nische Regierung sagte zu, die Unternehmen Autostrade, Finmare und Seat zu
privatisieren, das Telekommunikationsunternehmen Stet an die Staatskasse zu
verkaufen und verschiedene Minderheitsbeteiligungen zu veräußern. Auf diese

Weise sollte der Schuldenberg des IRI um 19 Billionen Lire (ca. 9,94 Milliarden

587 Beobachter sprechen daher von Schatzminister Ciampi als „vero padre del processo di privatizzazione in Italia“ (Berti 1998: 186).

588 Vgl. Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica 2001: 27.

589 Vgl. Glisenti 2000: 75 ff.

590 Vgl. Bulletin EU 12-1996 Wettbewerb [29/47].

Italien

193

ECU) reduziert werden. Die Europäische Kommission trat damit erneut als
direkter Vetospieler in der italienischen Privatisierungspolitik auf.

In diesem Zusammenhang beschloss die Regierung im Frühjahr 1997, die

Liquidierung des IRI einzuleiten, dessen Privatisierungseinnahmen gemäß euro-
päischen Verpflichtungen bei der Staatsholding zum Schuldenabbau verblieben.

Zu diesem Zweck traf die Regierung eine beteiligungspolitische Entscheidung:

sie löste IRI-Präsident Michele Tedeschi, der eine strukturpolitische Rolle IRIs
im Mezzogiorno befürwortete, durch Gian-Maria Gros-Pietro ab, der die rasche

Abwicklung der Staatsholding anstrebte591.

Ein weiterer Privatisierungsdruck erwuchs insbesondere 1997 aus den Kon-
vergenzkriterien für die dritte Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion: Für
die Konsolidierungspolitik der Koalition war der Rückzug aus Staatsunterneh-
men wichtig, da die hieraus erzielten Einnahmen die Gesamtverschuldung des
italienischen Staates reduzierten, die deutlich über der vom Maastrichter Vertrag vorgegebenen Schwelle lag. Zudem hatten die Erlöse Auswirkungen auf den

Haushalt; zwar flossen sie nicht in die Berechnung des Defizits ein592, sie senk-
ten aber die Zinslast des Haushalts und damit mittelbar den Fehlbetrag593. Die

Privatisierungen waren zentral für die Teilnahme Italiens an der Währungsunion.

Die Regierungen der europäischen Mitgliedstaaten drängten die italienische

Regierungskoalition, die Glaubwürdigkeit italienischer Ambitionen durch Priva-
tisierungseinnahmen zu unterstreichen; zugleich bestand der Europäische Wett-
bewerbskommissar van Miert auf der zeitnahen Realisierung der gegenüber der

Kommission zugesagten Unternehmensverkäufe594.

1997 verbesserten sich zugleich die Rahmenbedingungen für die Implemen-
tierung der Privatisierungspolitik – der privatisierungsrelevante Status quo ver-
änderte sich: Die Finanzmärkte entwickelten sich vorteilhaft595, und die ge-
samtwirtschaftliche Entwicklung Italiens zog an. Vor diesem Hintergrund nahm
die Privatisierungsaktivität in Italien zu; die Privatisierungseinnahmen trugen

1997 wesentlich zur Konsolidierung des Staatshaushalts bei. Das Schatzministe-
rium und die Staatsholdings IRI und ENI erzielten aus der Privatisierung zahl-
reicher Unternehmen im Banken- und Industriebereich Erlöse von mehr als 40

Billionen Lire596. Das Schatzministerium reduzierte zudem in den folgenden

591 Vgl. FAZ, 27.3.1998: 30.

592 Siehe Europäische Statistik (Kapitel 9).

593 Durch den „Glaubwürdigkeitseffekt“ sank die Zinslast zusätzlich, weil dadurch die Teilnahme Italiens an der Währungsunion wahrscheinlicher wurde. Das sinkende Zinsniveau erleichterte wiederum die Implementierung des Privatisierungsprogramms, da es Aktien für die Wirtschaftssubjekte attraktiver machte.

594 Vgl. Glisenti 2000: 50 f.

595 Vgl. Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica 2001: 15.

596 Vgl. Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica 2001: 41.

194

Italien
zwei Jahren schrittweise den Staatsanteil an der Holding ENI selbst und sicherte
sich so hohe Privatisierungseinnahmen. Wie im Falle der Telecom Italia sicherte
sich das Schatzministerium Sonderrechte an dem teilprivatisierten Unternehmen.

Die Entstaatlichungspolitik erfasste auch zunehmend Unternehmen der
öffentlichen Daseinsvorsorge. Zu Jahresbeginn beschloss die Regierung die

Restrukturierung der Staatsbahn entlang europäischer Vorgaben: Das Infrastruk-
tur- und Transportwesen sollten im Rahmen einer Holding getrennt werden –
ein Beschluss, der auf starken gewerkschaftlichen Widerstand traf597. Die Zahl
der Beschäftigten hatte sich seit 1985 fast halbiert, dennoch war der Ferrovie
dello Stato auf umfangreiche staatliche Subventionen angewiesen598.

Die Koalition nahm zudem die Reform des Telekommunikationswesens in

Angriff. Zunächst wandelte sie das staatliche Telekommunikationsunternehmen
im Anschluss an ein langes und kompliziertes Gesetzgebungsverfahren mit der

Reform vom 15. März 1997 in eine Aktiengesellschaft um. Vorangegangen war
eine Fusion der staatlichen Telekommunikationsholding STET und der Telecom

Italia, mit welcher die Regierung gegen den Rat der Wettbewerbshüter den Weg
der Konzentration beschritten hatte. Hierbei spielten die Maximierung des Ver-
kaufserlöses angesichts des Konsolidierungszwangs, die Perspektiven des Un-
ternehmens auf dem internationalen Markt sowie die Attraktivität für Investoren
eine Rolle599; zudem hatten die Gewerkschaften und Beschäftigten eine Auf-
spaltung des Unternehmens abgelehnt600. Den Telekommunikationsmarkt hatte
der italienische Gesetzgeber in Anbetracht des Binnenmarktprogramms schritt-
weise liberalisiert; dem Endgerätemarkt, der 1988 geöffnet worden war, folgten

1990 die Mehrwertdienstleistungen und 1994 die Liberalisierung des Mobil-
funkmarkts; 1998 stand, europäisch induziert, die vollständige Liberalisierung
des Telekommunikationsmarkts bevor. Die Koalition reformierte zudem den

Regulierungsrahmen: Die 1995 ins Leben gerufene Autorità per le telecomuni-
cazioni wurde auf der Grundlage des Gesetzes vom 31. Juli 1997 durch die neue
sektorspezifische Regulierungsbehörde Autorità per le garanzie nelle comunica-
zioni ersetzt.

Die materielle Privatisierung des Telekommunikationsdienstleisters imple-
mentierte das Schatzministerium schließlich im September 1997. Nachdem
einerseits das Gesetzespaket für die Privatisierung der Telecom Italia im Parla-
ment immer weiter hinausgezögert worden war, andererseits die Kommission
die Reduzierung der IRI-Schulden angemahnt hatte, hatte Schatzminister Carlo

Ciampi kurzerhand die Telecom unter die direkte Kontrolle des Schatzministe-

597 Vgl. Zanetti und Alzona 1998: 145 f.

598 Vgl. FAZ, 26.1.1999: 43.

599 Vgl. Berti 1998: 115.

600 Vgl. FAZ, 8.8.1996: 14.

Italien

195
riums übernommen und sie direkt privatisiert601. Damit wurden Privatisierungs-
hürden beseitigt. Bei der Privatisierungsmethode wählte die Regierung eine

Mischform, indem sie einen Großteil der Unternehmensanteile über die Fi-
nanzmärkte streute und eine Minderheitsbeteiligung an einen so genannten nuc-
leo stabile verkaufte, um die Eigentümerstruktur und die „italianità“ des Unter-
nehmens zu sichern. Mit der Privatisierung der Telecom Italia erlöste das Fi-
nanzministerium 1997 rund 37 Billionen Lire. Im Zuge des Bieterstreits zwi-
schen Olivetti und der Deutschen Telekom um die Telecom Italia übernahm
schließlich im Mai 1999 mit Olivetti – ähnlich wie mit Generali bei INA und
mit der Banca Intesa bei Comit602 – ein privater Konkurrent die Kontrolle über
ein privatisiertes Unternehmen. Die Vernachlässigung des Wettbewerbsaspekts
stieß auf politische Kritik.

Bei den Beratungen zum Haushalt 1998 im Oktober 1997 kam es zu einer

Zerreißprobe: Die schließlich erzielte Vereinbarung zwischen dem Minderheits-
kabinett Prodi und dem Partito di Rifondazione Comunista sah neben arbeits-
marktpolitischen Maßnahmen, eine Begrenzung der Rentenreform sowie den

Stopp der Privatisierung des Strommonopolisten ENEL und das Festhalten an
der Mehrheit des Energiekonzerns ENI vor. Zudem sollte die strukturpolitische

Rolle des IRI mit Privatisierungseinnahmen wiederbelebt werden603.

Dennoch spielte der IRI eine wichtige Rolle bei der Rückführung der unter-
nehmerischen Betätigung des Staates. Das Management der Holding hatte zwei

Hauptaufgabenfelder: Zum einen implementierte es die von der Europäischen

Kommission im Rahmen des Andreatta-van Miert-Abkommens vorgegebenen

Unternehmensverkäufe. Innerhalb des vom Finanzministerium gezogenen Rah-
mens agierte es bei diesen Operationen autonom, wobei zunächst die leicht ver-
käuflichen Unternehmen privatisiert wurden. Zum anderen führte es die Liqui-
dierungen verschiedener Beteiligungen vor dem Hintergrund der für den 30.

Juni 2000 terminierten Schließung des Istituto per la Ricostruzione Industriale
durch. Ein Nebeneffekt des europäisch induzierten Konsolidierungsdrucks wa-
ren teils eilig durchgeführte Privatisierungsoperationen; bei Bankenprivatisie-
rungen gab es in diesem Zusammenhang Hinweise auf Unterbewertungen604.

Im Folgejahr konsolidierte sich das Privatisierungsvolumen auf hohem

Niveau, die Gesamteinnahmen aus Unternehmensverkäufen erreichten eine

Höhe von rund 25 Billionen Lire605, überwiegend erzielt durch den Rückzug des

Staates aus der Bank BNL, der Fluggesellschaft Alitalia, deren Veräußerung

601 Vgl. FAZ, 27.3.1998: 30.

602 Vgl. Glisenti 2000: 243.

603 Vgl. Il Sole 24 Ore, 9.10.1997: 1.

604 Vgl. Inzerillo und Messori 2000: 162.

605 Vgl. Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica 2001: 63.

196

Italien
eine von der Europäischen Kommission genehmigte Rekapitalisierung ermög-
licht hatte606, und durch eine weitere partielle Veräußerung der Staatsholding

ENI. Das Mitte-Links-Bündnis setzte zudem die Entstaatlichung der Unterneh-
men der öffentlichen Daseinsvorsorge fort. Im Februar 1998 wurde das staatli-
che Postunternehmen Poste Italiane in eine Aktiengesellschaft umgewandelt –
der starken Position der Gewerkschaften und der begrenzten Kohäsion der Koa-
lition entsprechend eine Stufenreform. Die formelle Privatisierung sollte die

Kommerzialisierung der Post fortsetzen und einen späteren Börsengang des

Unternehmens vorbereiten.

Auf die Konzentrationstendenzen, die auch aus verschiedenen Privatisie-
rungen, insbesondere im Fall der Telecom Italia, des Versicherungsunterneh-
mens INA und des Kreditinstituts Comit erwachsen waren607, reagierte die Re-
gierungskoalition im Februar 1998 gesetzgeberisch. Die so genannte legge

Draghi reformierte im Zusammenspiel mit dem Codice di Autodisciplina die
italienische Unternehmensführung. Die Zielsetzung der Reform der Unterneh-
mensführung war zudem die Stärkung der Kapitalmärkte. Nachdem bereits 1997
die italienische Börse privatisiert worden war, beabsichtigte das Kabinett da-
durch – wie von Ministerpräsident Romano Prodi schon lange favorisiert –, den
capitalismo familiare zurückzudrängen, gemäß Verfassungsauftrag das aziona-
riato diffuso zu fördern und so die Struktur der italienischen Wirtschaft zu än-
dern, wozu die Rolle von Pensions- und Immobilienfonds als institutionelle

Anleger gestärkt werden sollte. Darüber hinaus sollte das Gesetz die Transpa-
renz und die politische Glaubwürdigkeit des Privatisierungsprogramms fördern.

Die Reform der Unternehmensführung erleichterte allerdings auch die Internati-
onalisierung der Privatisierungen608, die in den OECD-Ländern um sich griff,
und vielerorts Neuerungen im Unternehmensrecht induzierte609. Hintergrund der

Internationalisierung waren die Sicherung der Nachfrage, die Erhöhung der

Fungibilität und in der Europäischen Union mit der Kapitalverkehrsfreiheit die
binnenmarktrechtlichen Vorgaben.

Das von Romano Prodi angeführte Mitte-Links-Bündnis stürzte schließlich
über den Haushaltsentwurf für 1999, dem ein Teil der Kommunisten – die sich
über die Budgetfrage spalteten – im Zusammenhang mit der Vertrauensfrage die

Zustimmung verweigerte. Der PRC kritisierte insbesondere den konsolidie-
rungspolitischen Kurs610.

606 Vgl. Financial Times, 11.7.1997: 2.

607 Vgl. Glisenti 2000: 243.

608 Vgl. McGowan 1994: 25 ff.

609 Ein Grund sind beispielsweise die Voraussetzungen für die Notierung an der New York Stock Exchange.

610 Vgl. FAZ, 10.10.1998: 1.

Italien

197

7.2.3.6

Privatisierungspolitik der Mitte-Links-Koalition: Regierung d’Alema

(Oktober 1998-April 2000)

Unter dem Einschluss der Zentrumspartei Unione democratica per la repubblica

(UDR) und der gemäßigten Kommunisten, die sich in Form des Partito di Co-
munisti Italiani (PdCI) konstituierten, initiierte Massimo d’Alema eine erweiter-
te Neuauflage der bisherigen Mitte-Links-Koalition.

Bereits in der Regierungserklärung erklärte der postkommunistische Minis-
terpräsident die Haushaltssanierung zur Priorität der Regierungspolitik611. In der Finanzpolitik setzte die Koalition unter diesem Vorzeichen auf Kontinuität. Dies
verdeutlichte bereits die Verabschiedung des Rahmengesetzes für den Haushalt

1999, das den Konsolidierungskurs fortsetzte. Zudem hielt das Kabinett an der

Konzertierung in der Arbeitsmarktpolitik fest, mit der die traditionelle Konflik-
tivität der Arbeitsbeziehungen unter den Vorgängerregierungen reduziert wor-
den war.

Die Regierungspraxis in der Privatisierungspolitik zeichnete sich wegen der
personellen Stetigkeit – Carlo Ciampi verblieb im Amt des Schatzministers –
und des europäisch induzierten Privatisierungsdrucks trotz der höheren Veto-
spielerdichte durch weit reichende Kontinuität aus. Zugleich betonte die Regie-
rung die Notwendigkeit privatisierungsbegleitender Liberalisierung und Regu-
lierung. Die Privatisierungsaktivität verblieb nach der Regierungsneubildung
zunächst auf hohem Niveau612, da trotz der umfangreichen Verkäufe öffentlicher

Unternehmen Entstaatlichungsspielräume verblieben waren613. Zudem beschloss
die Regierungskoalition angesichts des Konsolidierungsdrucks und der zugleich
bestehenden Investitionsbedürfnisse im November 1998 ein Gesetz zur Finan-
zierungsprivatisierung. Orientiert an der britischen Private Finance Initiative
taskforce wurde auf Initiative des Finanzministers die Unità Finanza di Proget-
to ins Leben gerufen, welche die Entwicklung und Implementierung entspre-
chender Projekte vorantreiben sollte.

Die Regierung führte die Privatisierungen im Banken- und Versicherungs-
sektor fort. Das Mitte-Links-Bündnis beschloss dazu im Dezember 1998 eine

Bankenreform. Bereits vom damaligen Schatzminister Carlo Ciampi Ende 1996
angekündigte sollte sie den von der Regierung Amato initiierten Prozess der

Modernisierung des Kreditgewerbes vollenden 614 . Die Stiftungen privaten

611 Vgl. FAZ, 23.10.1998: 18.

612 Vgl. Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica 2001: 77.

613 Den Anteil der Unternehmen mit öffentlicher Minderheitsbeteiligung (!) an der Bruttowertschöpfung der nichtlandwirtschaftlichen, marktbestimmten Wirtschaft in Italien schätzte das CEEP für Ende 1998 auf rund 10 %. Daten von der Internetseite www.ceep.org.

614 Vgl. Carcelli 1999: 69.

198

Italien

Rechts waren aus Sicht des Schatzministers zu kapitalschwach, um die ange-
sichts des Konsolidierungsbedarfs notwendigen Restrukturierungen im Banken-
sektor zu vollziehen. Das Gesetz regelte die materielle Privatisierung der fonda-
zioni bancarie, die in Folge der vorangehenden Gesetzgebung entstanden waren.

Daraufhin bildeten sich im Rahmen zahlreicher Fusionen und Akquisitionen
eine Reihe großer Universalbanken; die Konsolidierungstendenz erfasste zudem
das Sparkassenwesen615.

Die Entstaatlichungspolitik der Koalition klammerte auch nicht die Unter-
nehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge aus. Induziert durch die Richtlinie der

Europäischen Gemeinschaft von 1996 lebte die Debatte um die Reform des

Elektrizitätsmarkts erneut auf, die sich insbesondere durch Regierungswechsel
verzögert hatte. Die vom Industrieminister eingesetzte Commissione Carpi
schlug eine Aufspaltung ENELs vor616, gegen die das Unternehmensmanage-
ment, aber auch Teile der Koalition Widerstand leisteten617. Wie in anderen

Netzwerkindustrien restrukturierte die Regierungskoalition das staatliche Elekt-
rizitätsunternehmen nur begrenzt. Zwar schuf sie einen unabhängigen Netz-
betreiber, das Netz blieb allerdings im Eigentum des Energieunternehmens, das
in eine Holding umgewandelt wurde. Stattdessen nahm das Schatzministerium
die die zu erwartende Monopolistenrente vorweg, indem es sich eine Sonderdi-
vidende in Höhe von rund 4000 Milliarden Lire auszahlen ließ618.

Mit
dem
decreto Barsani vom März 1999 öffnete das Mitte-Links-Bündnis
den italienischen Elektrizitätsmarkt lediglich graduell619. Die materielle Privatisierung des Elektrizitätsunternehmens, welche die Regierung im Zuge eines

Börsengangs realisierte, schloss sich im November 1999 an. Der Verkauf, in
dessen Zuge sich die Regierung eine goldene Aktie bewahrte, erlöste einen

Betrag von rund 35 Billionen Lire – die Privatisierungsoperation reduzierte die

Staatsverschuldung um 1,5 % des Bruttoinlandsprodukts. Das Privatisierungsvo-
lumen wurde entgegen ursprünglicher Planungen aufgrund der starken Nachfra-
ge von Seiten der Aktionäre deutlich ausgeweitet; 3,8 Millionen italienischer

Anleger zeichneten Unternehmensanteile620. Die von finanzpolitischen Überle-
gungen getragene, integrierte Privatisierung des Unternehmens zeitigte indes
negative Effekte: Die folgende Preisentwicklung war für die Konsumenten uner-
freulich und reduzierte die Wettbewerbsfähigkeit der italienischen Industrie621.

615 Vgl. Deutsche Bank Research, EU-Monitor, Finanzmarkt Spezial, 16. August 2004 Nr. 17: 18.

616 Vgl. Polo und Scarpa 1998: 21.

617 Vgl. Ghedini 2001: 357.

618 Ursprünglich waren die Forderungen sogar deutlich höher gewesen (vgl. FAZ, 22.12.2001: 18).

619 Vgl. Carbonara und Scarpa 2000: 279.

620 Vgl. FAZ, 1.11.1999: 23.

621 Vgl. OECD 2001: 80.

Italien

199

Ende des Jahres konnte das Kabinett dagegen einen Erfolg in der Sanierung der

Staatsbahn verbuchen. Nach fast einjährigem Ringen mit den fragmentierten

Gewerkschaften und zwischenzeitlichen Insolvenzdrohungen der Regierung
konnte ein Rahmenvertrag unterzeichnet werden: Dieser sah eine Lohnkosten-
senkung vor; die Teilung der FS in ein Infrastruktur- und ein Transportunter-
nehmen sollte spätestens zum 1. Juni 2000 erfolgen.

Die Koalition verfolgte in ihrer Entstaatlichungspolitik darüber hinaus das

Ziel, das bestehende Privatisierungsrecht, das Überschneidungen, Unstimmig-
keiten und Unklarheiten aufwies, zu reformieren und darüber hinaus europäi-
schen Erfordernissen anzupassen622. Damit sollte europarechtlichen Vorgaben
entsprochen werden623; sodann sollte die Regulierungstransparenz, die von der

OECD kritisiert worden war624, erhöht werden.

7.2.3.7

Privatisierungspolitik der Regierung Amato (April 2000-Juni 2001):

die Schließung des IRI

Nach dem Rücktritt des Ministerpräsidenten d’Alema, der in Anbetracht der

Verluste bei den Regionalwahlen vom 16. April 2000 erfolgt war, bildete der
bisherige Schatzminister und frühere Präsident des Ministerrats Giuliano Amato
ein neues Kabinett. Es kam unter Beteiligung der Parteien des Ulivo, der Unione

Democratica per la Repubblica (UDR) sowie des Partito dei Comunisti Italiani

(PDCI) zustande.

Die neu aufgelegte Mitte-Links-Koalition hielt an den wirtschaftspoliti-
schen Grundkoordinaten fest; sie setzte, auch unter dem Druck des europäischen

Stabilitätspakts, den Konsolidierungskurs der Vorgängerregierungen fort. Dage-
gen verlangsamte sich die Geschwindigkeit der vom Schatzministerium imple-
mentierten Privatisierungsoperationen, obschon sich der Präsident des Minister-
rats in seinen früheren Ämtern als entschiedener Privatisierungsbefürworter
profiliert hatte625.

Hintergrund war unter anderem die Entscheidung der Regierung, die staatli-
che Beteiligung an dem Energieunternehmen ENI zunächst nicht unter die Kon-
trollschwelle zu senken und somit von weiteren Veräußerungsschritten abzuse-
hen626. Um Kurspflege für weitere Teilprivatisierungen zu betreiben, beschloss

622 Vgl. Carcelli 1999: 176 ff.

623 Einschlägig waren die Kapitalverkehrs- und die Niederlassungsfreiheit.

624 Vgl. OECD 2001, 55 ff.

625 Vgl. FAZ, 8.5.1996: 18.

626 Vgl. Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica 2001: 91.

200

Italien
das Kabinett allerdings im Mai 2000 ein Dekret, das die Monopolstellung ENIs
weniger beschnitt als erwartet. Allerdings reduzierte sie die unternehmerische

Betätigung des Staates durch die Veräußerung mehrer Bankbeteiligungen.

Mit der Auflösung des Istituto per la Ricostruzione Industriale ging im Juni

2000 eine Ära zu Ende. Vor der Liquidierung der Holding, welche die Mitte-

Links-Koalition unter Romano Prodi im Frühjahr 1997 aufgrund einer Ver-
pflichtung gegenüber der Europäischen Kommission beschlossen hatte627, hatte
das IRI-Management den Privatisierungsrhythmus beschleunigt, insbesondere
im Bereich der Infrastrukturunternehmen. Die aus den Desinvestitionen erziel-
ten Einnahmen blieben zwar zum Schuldenabbau bei der Holding; die Dividen-
denzahlungen des IRI an den Staatshaushalt betrugen in den letzten drei Jahren
seines Bestehens allerdings knapp 15 Billionen Lire628, die finanzpolitisch will-
kommen gewesen waren. Seit 1992 hatte die Staatsholding außerdem Unter-
nehmen in einem Wert von rund 105 Billionen Lire verkauft und somit nicht un-
wesentlich zur Haushaltssanierung beigetragen. Unveräußerte Unternehmensbe-
teiligungen gingen nach Schließung der Holding auf verschiedene Institutionen
über.

Im November 2000 bereitete Schatzminister Vincenzo Visco eine weitere

Privatisierungsrunde vor, in deren Mittelpunkt eine Teilveräußerung des staatli-
chen Elektrizitätsunternehmens ENEL stehen sollte; die Kapitalmarktbedingun-
gen verzögerten allerdings die weitere Privatisierung. Aufgrund der im interna-
tionalen Vergleich hohen Elektrizitätspreise rückte stattdessen erneut die Ent-
monopolisierung des Unternehmens in den Mittelpunkt, für die auch die sektor-
spezifische Regulierungsbehörde eintrat629.

Ende des Jahres kam dafür Bewegung in die Liberalisierung und Privatisie-
rung des Ferrovie dello Stato. Nachdem bereits die Liberalisierung durch die

Zulassung verschiedener regionaler Bahngesellschaften Fortschritte gemacht
hatte, sah das Kabinett die Aufspaltung des Unternehmens in mehrere Teilberei-
che vor, wobei die Holding dem Schatzministerium unterstellt werden sollte.

Die Implementierung der Reform war bis spätestens Juni 2001 vorgesehen.

Entgegen ihrer früheren Absicht beschloss das Regierungsbündnis mit Blick
auf die günstige Kapitalmarktentwicklung eine weitere Teilprivatisierung der

Holding ENI, die, im Februar 2001 realisiert, Haushaltseinnahmen in Höhe von
rund 5 000 Milliarden Lire erzielte.

627 Vgl. Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica 2001: 21.

628 Vgl. Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica 2001: 21.

629 Vgl. OECD 2001: 80.

Italien

201

7.2.3.8

Privatisierungspolitik seit 2001: Kontinuität unter ungünstigen

Kapitalmarktbedingungen

Bei den Parlamentswahlen vom 13. Mai 2001 gewann das von Silvio Berlusconi
angeführte Parteienbündnis Casa della libertà in beiden Kammern die absolute

Mehrheit. Die Forza Italia wurde stärkste Kraft der daraufhin gebildeten Mitte-

Rechts-Koalition.

Im Gegensatz zur begrenzten inhaltlichen Geschlossenheit des Bündnisses
während der neunmonatigen Regierungszeit im Jahre 1994 war die Kongruenz
der Koalitionspartner nach 2001 grundsätzlich größer. Dies verdeutlichte das
gemeinsame Programm, in dem sich die Parteien unter anderem auf Steuersen-
kungen und höhere Ausgaben für Infrastrukturprojekte verständigten630. Indes
war die Alleanza Nazionale auch weiterhin die entstaatlichungskritische Stimme
unter den Regierungsparteien; in ihren Zielsetzungen spielte die strukturpoliti-
sche Instrumentalisierung staatlicher Unternehmen für den unterentwickelten

Süden des Landes, der eine Stimmenhochburg der Partei war, auch nach 2001
noch eine Rolle.

Bereits in ihrer Finanzplanung, die schon für 2003 ein ausgeglichenes Bud-
get anstrebte, unterstrich die Regierungskoalition die Bedeutung der Privatisie-
rungen für die Haushaltspolitik. Zusammen mit einem Sparpaket und Einspa-
rungen in den Ministerien sollten vor allem Veräußerungserlöse finanzpoliti-
schen Spielraum für die Steuerreform der Regierung schaffen. Ähnlich wie in

Frankreich, Deutschland und bereits früher in Großbritannien sollte die Privati-
sierungspolitik damit auch dem Ziel des credit claiming dienen.

In der Regierungspraxis relativierte sich dagegen der liberale Ansatz des

Mitte-Rechts-Bündnisses: Aufgrund industriepolitischer Ambitionen nahm das

Kabinett von der weiteren Entstaatlichung des Energieunternehmens ENI Ab-
stand, an welchem der Staat mehr als 30 % der Anteile hielt. In der Tradition
nationalen Autarkiedenkens sollte das Unternehmen die Unabhängigkeit der
italienischen Energieversorgung sicherstellen und eine Übernahme ENIs ver-
mieden werden631. Stattdessen sollte der national champion strategische Akqui-
sitionen im Ausland tätigen. Zudem ließ der Präsident des Ministerrats im Kon-
flikt mit der Europäischen Kommission um die goldenen Aktien kein Einlenken
erkennen. Auch entgegen der Mahnungen der italienischen Wettbewerbsbehör-
de, bekundete Silvio Berlusconi die Absicht der Regierung, an den Sonderrech-
ten festzuhalten632.

630 Vgl. The Economist, 7.7.2001: 16.

631 Vgl. Financial Times, 24.12.2001: 22.

632 Vgl. Bundesagentur für Außenwirtschaft, Länder und Märkte, 31. Januar 2002.

202

Italien

Die Entwicklung an der Kapitalmärkten verzögerte auf der anderen Seite die

Implementierung des Privatisierungsprogramms: Die Anteile des Wirtschafts-
und Finanzministeriums am Elektrizitätsunternehmens ENEL und dem Tele-
kommunikationsdienstleister Telecom Italia konnten daher nicht wie geplant
veräußert werden. Zudem verlangsamte sich die von der Europäischen Kommis-
sion geforderte Bankenprivatisierung; die Koalition veräußerte 2001 lediglich
kleinere Bankbeteiligungen. Allerdings war der Anteil öffentlicher Banken am

Kreditgeschäft im Jahr 2000 auf 20 % gesunken633.

Stattdessen beschleunigte die Regierungskoalition angesichts der hoch an-
gesetzten Privatisierungsschätzungen die Veräußerung staatlicher Immobilien.

Pläne des Kulturministers Giuliano Urbani, Kunstschätze des Landes funktional
zu privatisieren, ließen den Parteienwettbewerb aufflammen und stießen auf
breite Opposition. Eine neue Staatsagentur, der Patrimonio dello Stato, sollte
diese Aufgabe voranbringen. In Anbetracht des politischen Widerstandes wurde
das Vorhaben von der Regierung aufgeschoben.

Angesichts der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, die deutlich unter dem
prognostizierten Trend blieb, war die finanzpolitische Planung bereits 2002
nicht mehr einzuhalten. Zurückgehende Haushaltseinnahmen und vermehrte

Staatsausgeben ließen auch die steuerpolitischen Pläne der Mitte-Rechts-Koa-
lition scheitern. Von der OECD zu mehr Budgetdisziplin gemahnt, griff das Ka-
binett zu verschiedenen fiskalpolitischen Maßnahmen: Um die Einnahmen zu
erhöhen, verbriefte es künftige Forderungen aus der Privatisierung staatlicher

Immobilien, während die haushaltsrechtliche Ausgliederung von Infrastruktur-
projekten das Defizit optisch reduzierte634. Darüber hinaus profitierte die Regierungskoalition von der Steueramnestie, die zusätzliche Haushaltseinnahmen be-
deutete.

Angesichts des Konsolidierungsdrucks, der durch den europäischen Stabili-
tätspakt verstärkt wurde, lebten Pläne zur Privatisierung des Energiekonzerns

ENI und des Elektrizitätsunternehmens ENEL mehrmals wieder auf; die Imple-
mentierung wurde aufgrund der Kapitalmarktentwicklung vom Kabinett jedoch
wiederholt verschoben. In einer Blitzaktion reduzierte die Regierung dann
schließlich im Oktober 2003 den Anteil an dem aus der Verstaatlichung der

Stromversorgung 1962 entstandenen Unternehmen. Da sich die „Volksakti-
en“ für die Anleger unerfreulich entwickelt hatten, wurden die Anteile bei ei-

633 Vgl. OECD 2001: 29.

634 Ein Beispiel für diese Praxis, welche die Regeln des Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen nutzte, war die Brücke von Messina (vgl. FAZ, 11.2.2003: 12).

Italien

203
nem institutionellen Investor platziert635. Das Entstaatlichungsprogramm ge-
wann 2003 durch die Privatisierung des Ente Tabacchi Italiano und des Ente

Poste Italiane weiter an Fahrt.

7.2.4

Zwischenfazit

Ab 1992 beschlossen und implementierten die verschiedenen italienischen Koa-
litionsregierungen nach den dezentralen Veräußerungen staatlicher Unterneh-
men der 1980er Jahre ein Privatisierungsprogramm. Dieses war das im OECD-

Vergleich umfangreichste in den 1990er Jahren.

Dafür ursächlich war ein zu Anfang der 1990er Jahre veränderter Status
quo: Die ökonomische Krise erforderte ein Programm makroökonomischer Sta-
bilisierung und mikroökonomischer Flankierung, in dem die Privatisierungs-
politik ein zentrales Element war. Im Zuge der politischen Krise wiederum
veränderte sich das Parteiensystem; die Verflechtung von Parteien und staatli-
chen Unternehmen und der teils delegitimierten öffentlichen Wirtschaft wurde
dadurch gelockert.

Gemeinsames Merkmal der Privatisierungspolitik dieser zweiten Phase war
die Europäische Integration, die auf dreierlei Weise die italienische Entstaatli-
chungspolitik beförderte: Erstens nahm die Europäische Kommission unmittel-
bar Einfluss auf die Privatisierung staatlicher Unternehmen, indem sie im Rah-
men der Beihilfepolitik mit dem Andreatta-van Miert-Abkommen Unterneh-
mensveräußerungen vorgab und auf diese Weise die nationale Vetospielerkonfi-
guration in der Privatisierungspolitik „überbrückte“. Zweitens erzeugten die
europäische Wettbewerbs- und Liberalisierungspolitik sowie die ökonomischen

Auswirkungen des Binnenmarkts einen mittelbaren Privatisierungsdruck, da sie
öffentliche Unternehmen ihrer Privilegien beraubten und als staatliches Steue-
rungsinstrument ineffizienter werden ließen. Drittens bewirkten die Konver-
genzkriterien der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion einen Kon-
solidierungszwang, dem sich die italienischen Regierungskoalitionen aufgrund
ihrer relativ konsensualen europapolitischen Zielsetzungen beugten und der
durch umfangreiche Privatisierungseinnahmen abgeschwächt werden konnte.

Im Zusammenspiel mit dem veränderten Status quo bedingten diese europä-
ische Faktoren, die über eine Überbrückung nationalstaatlicher Entscheidungs-

635 Mitursächlich für die Kursentwicklung war die unstetige Strategie des Unternehmens. Während zunächst die Diversifizierung vorangetrieben wurde, strebte die neue Unternehmensleitung die Konzentration ENELs auf das Kerngeschäft an.

204

Italien
strukturen und eine steigende Kongruenz der Parteien und damit abnehmenden

Parteienwettbewerb wirkten, trotz der ungünstigen institutionellen Bedingungen
ab 1992 den Beschluss und die Implementierung einer umfangreichen Privati-
sierungspolitik.

Ungünstige institutionelle Bedingungen beim Übergang in die „zweite Re-
publik“ waren die geringe Regierungsstabilität und die Vielparteienkoalitionen,
mithin eine hohe Zahl parteilicher Vetospieler, deren Persistenz begrenzt war.

Angesichts der parteipolitischen Lähmung des Parlaments und der Unbestän-
digkeit der Mehrheitsverhältnisse griffen die Regierungen in der Privatisie-
rungspolitik häufig auf die decretazione d’urgenza, die Verordnungspraxis,
zurück; somit war die Entwicklung der Rechtsgrundlage diskontinuierlich, es
wurde kein organischer, umfassender Rechtsrahmen oder gar eine Reform der

Wirtschaftsverfassung verabschiedet636. Die Dringlichkeitsverordnungen gingen
im Privatisierungsprozess mit einer Übergewichtung der Regierung gegenüber
dem Parlament einher. Aus den zahlreichen einschlägigen Rechtsakten 637 –
allein in der Zeit zwischen 1992 und 1997 wurden rund 72 Rechtsakte beschlos-
sen638 – ergaben sich zudem Inkonsistenzen, Überschneidungen und Unklarhei-
ten.

Die Entstaatlichungsbemühungen der von Giuliano Amato geführten Mitte-

Links-Koalition blieben auf formelle Privatisierungen beschränkt. Bei den Un-
ternehmensverkäufen, welche die Regierung Ciampi einleitete, machten Indust-
rieunternehmen den Anfang, gefolgt vom Banken- und Versicherungswesen,
das angesichts der Kapitalmarktstruktur für die Fortführung des Privatisierungs-
prozesses bedeutsam war. Die Netzwerkindustrien bildeten den Abschluss in der
italienischen Privatisierungspolitik; sie gewannen insbesondere im Rahmen der

Konsolidierungspolitik, die von der Mitte-Links-Koalition Romano Prodis ver-
schärft wurde, an Bedeutung. Hintergrund dieser Sequenzierung waren neben
variierendem europäischem Privatisierungsdruck die unterschiedliche inhaltli-
che Geschlossenheit der jeweiligen Regierungsparteien bei branchenspezifi-
schen Privatisierungen, die höhere Vetospielerdichte im Falle erforderlicher

Verfassungsänderungen sowie Varianzen im Destruktionspotenzial gesellschaft-
licher Akteure. Die Privatisierungserlöse flossen in die Schuldentilgung und
trugen im Rahmen der fiskalischen Konsolidierungsbemühungen unmittelbar
wie mittelbar zur makroökonomischen Stabilisierung Italiens bei, reduzierten
aber auch das Problem der geringen Effizienz bei den öffentlichen Dienstleis-

636 Vgl. Berti 1998: 16.

637 Die Verordnungen waren, falls nicht in ein Gesetz umgewandelt, der Verfassung gemäß nur sechzig Tage gültig; sie wurden daher von der Regierung häufig mehrmals beschlossen.

638 Davon waren 50 decreti, von denen 21 in Gesetze umgewandelt wurden, 29 dagegen nicht; sodann kamen 22 leggi und weitere Rechtsakte hinzu (vgl. Il Sole-24 Ore, 17.3.1997: 1).

Italien

205
tungsunternehmen. Bei den Privatisierungsmethoden wurde der Bogen von den
häufig praktizierten Privatverkäufen bis hin zu großen Börsengängen gespannt;
häufig wählte die Regierung mit Blick auf die Struktur des italienischen Kapi-
talmarkts und ihre politischen Präferenzen Mischformen und privatisierten

Staatsunternehmen in mehreren Schritten639. Die Privatisierungspolitik förderte
im Verbund mit der Finanzmarktgesetzgebung und der Reform der Unterneh-
mensführung die Entwicklung der italienischen Finanzmärkte.

Kritik löste die Privatisierungspolitik aus mehrerlei Gründen aus: Der kom-
plexe Rechtsrahmen der Entstaatlichungspolitik wurde beanstandet. Die Praxis
der lediglich formellen Privatisierungen stieß ebenso auf Widerstand wie die

Vernachlässigung wettbewerbspolitischer Aspekte, die durch fiskalpolitische

Zielsetzungen bedingt war640. Daneben wurde die angebliche Orientierung der

Privatisierungspolitik an der Struktur des italienischen capitalismo familiare beanstandet. Die Kritik schloss die Privatisierung von Netzwerkindustrien ohne
vorangehende grundlegende Restrukturierungen sowie Verzögerungen bei Libe-
ralisierung und Regulierung ein. Umstritten waren darüber hinaus die zeitlich
unbeschränkten poteri speciali und die Wahl der azioniste di riferimento.

Trotz der umfangreichen Privatisierungspolitik betätigte sich der italieni-
sche Staat Ende 2004 unternehmerisch noch substanziell: Der Wandel vom

Stato imprenditore zum Stato regolatore war noch nicht abgeschlossen.

639 Vgl. Bonelli 1996: 55.

640 Vgl. OECD 2001: 42.

8 Deutschland

Im Gegensatz zu Frankreich und Großbritannien zeichnete sich die bundesre-
publikanische Wirtschaftspolitik im Allgemeinen wie in der Privatisierungspoli-
tik im Besonderen nach der „Bonner Wende“ durch einen inkrementalen Poli-
tikwandel aus.

Anmerkung: in laufenden Preisen; Umrechnung mit jeweiligen durchschnittlichen Jahreswechselkurs; ohne Treuhandtätigkeit; 2001 geschätzt; Angaben entsprechen letztem Stand der OECD-Daten im Juli 2006.

Quelle: OECD 2002, Financial Market Trends; für 1982-1989 ergänzt durch Bundesfinanzministerium.

Abb. 8.1: Privatisierungserlöse in Deutschland in Mio. US-Dollar 1979-2001

208

Deutschland

Ursächlich für die Stabilität der unternehmerischen Betätigung des Staates wa-
ren neben einer Nachkriegsgeschichte, die auf Verstaatlichungsexperimente ver-
zichtete und damit zu Beginn der 1980er Jahre einen relativ unpolitisierten Sta-
tus quo implizierte, die begrenzte Kongruenz der parteilichen Vetospieler der
christlich-liberalen Koalition. Der Grundzug des Inkrementalismus änderte sich
mit der deutschen Einheit in der Entstaatlichungspolitik. Nach 1990 sorgten die

Tätigkeit der Treuhandanstalt, die finanzpolitischen Rückwirkungen der Einheit
und der Kontext der europäischen Integration für eine zunehmende Bedeutung
der Privatisierungspolitik in Deutschland (vgl. Abbildung 8.1). Betroffen waren
davon auch bis dahin unangetastete Wirtschaftssektoren.

8.1 „Den Staat auf seine Kernaufgaben zurückführen“: inkrementale

Privatisierungspolitik nach der „Bonner Wende“ (1982-1990)

Die Privatisierungsdebatte wurde in der Bundesrepublik maßgeblich von zwei
wissenschaftlichen Gutachten Mitte der 1970er Jahre angestoßen641. Allerdings
konzentrierte sich die politische Auseinandersetzung auf die Privatisierung
staatlicher Leistungen, während Vermögensprivatisierungen nur am Rande the-
matisiert wurden.

8.1.1

Vetospielerkonfiguration

Die Koalition aus CDU/CSU und FDP fand bei ihrer Regierungsübernahme
einen Status quo der öffentlichen Wirtschaft vor, der sich durch eine geringe

Politisierung auszeichnete. Die ökonomischen Rahmenbedingungen für die Im-
plementierung eines Privatisierungsprogramms waren nach 1982 zudem grund-
sätzlich positiv.

Die Union vertrat in der Frage der Bundesunternehmen und -beteiligungen
eine gemäßigte Position, die sie in der Oppositionszeit mit dem so genannten

Burgsbacher-Plan und mehreren Anfragen verdeutlichte. Danach stand sie für
eine Teilprivatisierung insbesondere des industriellen Bundeseigentums642. Die

641 Vgl. Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim BMF von 1975 („Zur Lage und Entwicklung der Staatsfinanzen in der Bundesrepublik Deutschland“) und Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim BMW von 1976 („Kosten und Preise öffentlicher Unternehmen“).

642 Vgl. Wellenstein 1992: 179 ff.

Deutschland

209

Christsozialen akzentuierten dabei stärker die industriepolitische Instrumentali-
sierung der öffentlichen Wirtschaft. Bei den Liberalen, die in der sozialliberalen Koalition spätestens seit 1973 mit dem Bedeutungsgewinn linksliberaler Kräfte
ihren privatisierungspolitischen Impetus reduziert hatten, gewann indes gegen

Ende der Dekade der wirtschaftsliberale Flügel an Boden.

Die Kongruenz der parteilichen Vetospieler war im Privatisierungsissue
begrenzt. Während die FDP für eine weitergehende Entstaatlichungspolitik ein-
trat, nahmen die Christsozialen in mehreren Privatisierungen, bei denen sie bay-
erische und damit Parteiinteressen in Gefahr sahen, eine Vetoposition ein; die

Christdemokraten waren in der Privatisierungsfrage innerparteilich nur begrenzt
geschlossen.

Die Privatisierungspolitik der Regierungskoalition hatte überwiegend ord-
nungspolitische Zielsetzungen. Die Regierung strebte eine Veränderung in der

Arbeitsteilung zwischen Staat und Markt an, wozu der Rückzug des Bundes aus
seinen Unternehmen einen Beitrag leisten konnte. Die Unternehmensveräuße-
rungen fügten sich zudem in die angebotsorientierte Wirtschaftspolitik der Bun-
desregierung ein. Vereinzelt kamen die Privatisierungserlöse der Koalition aus

CDU, CSU und FDP in ihrer Konsolidierungspolitik gelegen, wohingegen eine
wahlpolitische Zielsetzung bei der Privatisierungspolitik keine Rolle spielte. Der Parteienwettbewerb war auch angesichts der traditionell unorthodoxen Position
der SPD begrenzt.

8.1.2

Privatisierungspolitik

Die Finanz- und Wirtschaftspolitik der christlich-liberalen Koalition nach der

„Bonner Wende“ zeichnete sich durch ein moderates Umsteuern aus643. In der

Fiskalpolitik war die Regierung in Reaktion auf den starken Anstieg der Ver-
schuldung in den 1970er Jahren zuvörderst bestrebt, den Haushalt zu konsolidie-
ren. Die Regierung stärkte die angebotsorientierten Elemente in der Wirtschafts-
politik, die vom Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftli-
chen Entwicklung ab 1976 befürwortet und ansatzweise bereits von der sozialli-
beralen Regierung eingesetzt worden waren. Zudem strebte die Regierungskoa-
lition ein Zurückdrängen des Staates und eine Stärkung des Marktprinzips an.

Die Entstaatlichung betraf drei Bereiche: die Entbürokratisierung, die Privatisierung von Dienstleistungen bei Ländern und Gemeinden und die Einschränkung
staatlicher unternehmerischer Betätigung.

643 Vgl. Zohlnhöfer 1999: 156.

210

Deutschland

Im Zuge des Machtwechsels 1982 und während des Bundestagswahlkampfs im

Jahr 1983 spielte die Privatisierung von Staatsunternehmen im Gegensatz zu
den Parlamentswahlen in Großbritannien und Frankreich allerdings programma-
tisch und politisch kaum eine Rolle. Auch in den Regierungserklärungen setzte
sich die Koalition aus CDU, CSU und FDP nicht mit der Privatisierung bundes-
eigener Unternehmen auseinander; sie war lediglich aus ihren programmati-
schen Leitsätzen zu schließen644. Erstmalig sprach die Bundesregierung die

Privatisierungspolitik in ihrem Jahreswirtschaftsbericht 1983 an.

Ursächlich für die zunächst geringe Relevanz des Privatisierungsissues in
der Programmatik und der Regierungspolitik war die begrenzte Kohäsion der

Union in dieser Frage, zu der die überraschende Regierungsübernahme beige-
tragen hatte. Innerhalb der CDU, in der Proporz und Konsens die Entschei-
dungsprozesse dominierten645, setzte eine Diskussion über die Wirtschaftspolitik
ein646. Neben den widerstreitenden Positionen der Sozialausschüsse und des

CDA auf der einen, dem Wirtschaftsrat, der Wirtschaftsvereinigung und der

Mittelstandsvereinigung auf der anderen Seite647 wurde auf Länderebene, insbe-
sondere in Baden-Württemberg, Niedersachsen und Bayern, eine stärker inter-
ventionistische Politik verfolgt, die auch die Instrumentalisierung öffentlicher

Unternehmen implizierte648. Darüber hinaus spielten Unstimmigkeiten zwischen
den Koalitionspartnern und zudem die geringe Profilierung des Bundeskanzlers

Helmut Kohl im Entstaatlichungsissue eine Rolle. Der Bundeskanzler machte in
diesem Zusammenhang nicht von seiner Richtlinienkompetenz Gebrauch; ferner
verzichtete er bei der Regierungsbildung auf die Errichtung eines eigenen Priva-
tisierungsressorts. Die begrenzte Kongruenz der Koalitionsparteien und die
geringe Kohäsion der Union führten in der Folgezeit zu einem späten Beginn
und inkrementalen Verlauf der Entstaatlichungs- wie der gesamten Wirtschafts-
politik.

Vor dem Hintergrund des Konsolidierungskurses, den sie mit dem Haus-
haltsbegleitgesetz 1983 eingeschlagen hatte, leitete die Koalition 1983 in der

Beteiligungspolitik drei Maßnahmen ein: Erstens ließ das Kabinett auch ange-
sichts seiner haushaltspolitischen Zielsetzungen Restrukturierungskonzepte für

644 „Wir wollen nicht mehr Staat sondern weniger. Wir wollen nicht weniger, sondern mehr persönliche Freiheit“. (Regierungserklärung vom 4.5.1983, zitiert nach Bundesminister der Finanzen 1991b: 10); zudem wollte die Koalition den „Staat auf seine Kernaufgaben zurückführen.“

645 Vgl. Schmid 1990b: 263.

646 Vgl. Zohlnhöfer 1999: 151.

647 Siehe beispielsweise das Grundsatzprogramm des Wirtschaftsrats vom Dezember 1983 und das Privatisierungspapier der Mittelstandsvereinigung vom Juni 1984.

648 Himmelmann verwendet für die Länderpolitik den Begriff des Neo-Merkantilismus (vgl. Himmelmann 1988: 125), Wellenstein die Unterscheidung traditionell-konservativ, technokratisch und sozialkonservativ (vgl. Wellenstein 1992: 460).

Deutschland

211
die mehrheitlichen Bundesbeteiligungen Salzgitter und Saarbergwerke erarbei-
ten, um durch ihre Konsolidierung weitere Verluste bei den Bundesbeteiligun-
gen zu vermeiden. Diese Unternehmen hatten wie VW und die Deutsche Bun-
desbahn das Geschäftsjahr 1982 verlustreich beendet und den Bundeshaushalt
belastet649. Zweitens forderte Bundesfinanzminister Stoltenberg in seiner Eigen-
schaft als Vermögensminister das Management der Bundesunternehmen auf, die
mittelbaren Bundesbeteiligungen kritisch zu sichten650. Hintergrund war die

Diversifizierung bundeseigener Unternehmen vor allem in den 1970er Jahren,
die mit einer Zunahme mittelbarer Bundesbeteiligungen einhergegangen war.

Zielsetzung der Bundesregierung war, den Bereich mittelbarer Beteiligung zu
straffen651. Drittens leitete das Bundesfinanzministerium eine Sichtung der Bun-
desunternehmen und Bundesbeteiligungen ein, um eine Privatisierungsliste zu
erstellen. Im Gegensatz zu den Veräußerungen der 1950/60er Jahre, die vom

Bundesministerium für den wirtschaftlichen Besitz des Bundes durchgeführt
worden waren, erfolgten die Privatisierungen durch kein eigenständiges Minis-
terium. Stattdessen war das Bundesfinanzministerium für die Entwicklung der

Grundsätze der Privatisierungspolitik zuständig.

Im Oktober 1983 trug Bundesfinanzminister Stoltenberg im Kabinett die

Grundzüge der künftigen Beteiligungspolitik vor. In einem Schnellverfahren
beschloss das Kabinett zudem die Teilprivatisierung des Industrieunternehmens

VEBA, wobei die Erlöse von knapp 800 Mio. DM die durch die Steuerschät-
zung konstatierten Haushaltsmindereinnahmen kompensieren sollten. Dadurch
konnte die christlich-liberale Koalition die Verletzung des Verschuldungsgebo-
tes nach Art. 115 des Grundgesetzes vermeiden652. Die Entscheidung zur Teil-
privatisierung der VEBA war symbolischer Natur. Im folgenden Jahr implemen-
tiert, löste die Privatisierung bei den Sozialdemokraten Kritik aus.

Das Gesamtkonzept für die Privatisierungs- und Beteiligungspolitik und die

Privatisierungsliste ließen hingegen auf sich warten. Den ursprünglich für No-
vember 1984 geplanten Privatisierungsbeschluss verschob die Bundesregierung
zweimalig – trotz verschiedener Versuche der Liberalen und des Wirtschaftsflü-
gels der CDU, das Entscheidungsverfahren zu beschleunigen. Ursächlich war
die Inkongruenz der parteilichen Vetospieler der Koalition, mit der FDP auf der
einen und der CSU auf der anderen Seite. Während sich die Liberalen für relativ
umfangreiche Privatisierungen der Bundesunternehmen und -beteiligungen
aussprachen, widersetzten sich die Christsozialen Unternehmensveräußerungen,
wenn sie bayerische Interessen gefährdet sahen. Streitobjekte waren mehrere

649 Vgl. Knauss 1993c: 146.

650 Vgl. Knauss 1993c: 148.

651 Vgl. Bundesministerium der Finanzen 1994: 13.

652 Vgl. Tofaute 1994: 109.

212

Deutschland

Bundesbeteiligungen, insbesondere die Lufthansa AG, die Spezialbank DSL
und die Industrieverwaltungsgesellschaft (IVG), aber auch die Industrieunter-
nehmen DIAG und VIAG. Besonders prominent war der Fall der Lufthansa AG,
bei der sich die Christsozialen gegen einen Rückzug des Staates aussprachen.

Von Interesse waren hierbei auch die teils in Bayern gefertigte Produktion und
der Absatz von Airbus-Flugzeugen; der bayerische Ministerpräsident Franz-

Josef Strauß war zugleich Aufsichtsratsvorsitzender der Airbus-Industrie.

Auseinandersetzungen gab es zudem um die Verwendung der Privatisie-
rungserlöse653. Die Christsozialen traten dafür ein, die Privatisierungseinnahmen nicht zur Verminderung der Staatsverschuldung, sondern für einen Fonds zur

Förderung der Wirtschaft zu verwenden; die CSU konnte sich mit dieser Ziel-
setzung in der Regierungskoalition jedoch nicht durchsetzen.

Argumentativ zog sich die Koalition, um Interessengegensätze zwischen
den Partnern zu überspielen, auf den formalrechtlichen Begriff des „wichtigen

Bundesinteresses“654 zurück, das die Bundeshaushaltsordnung für die privat-
wirtschaftliche Betätigung des Bundes vorschreibt. Aus diesen Gründen änderte
die Regierung auch nicht die Bundeshaushaltsordnung, um Privatisierungen zu
erleichtern: Die Koalition hätte so ihre Entstaatlichungsbestrebungen unterstrei-
chen und die Voraussetzungen für die unternehmerische Betätigung des Staates
klären und einschränken können.

Eine von den Liberalen initiierte aktuelle Stunde im Bundestag im Februar

1985 verdeutlichte ein weiteres Mal die Inkongruenz der Regierungsparteien in
der Frage der unternehmerischen Betätigung des Staates. Während die Liberalen
ihre Unzufriedenheit mit den Beschlüssen artikulierten und die Haltung der

CSU kritisierten, verteidigten die Christsozialen ihren Standpunkt. Der Bundes-
kanzler griff nicht in die Debatte ein. Die Sozialdemokraten wiederum kritisier-
ten die Privatisierungspolitik der Regierungskoalition, während die Grünen die

Instrumentalisierung der Bundesunternehmen für die Umweltpolitik forder-
ten655. Nachdem die Regierungskoalition vor allem auf Drängen der Liberalen
im Januar 1985 die Privatisierungsliste geringfügig erweitert hatte, fasste sie im März 1985 schließlich zwei Beschlüsse zur Privatisierungspolitik: Erstens verabschiedete sie ihr Gesamtkonzept für die Beteiligungs- und Privatisierungs-
politik, das von Staatssekretär Tietmeyer erarbeitet worden war. Das ordnungs-

653 Vgl. Tofaute, 1994: 62.

654 Das „wichtige Bundesinteresse“ nach § 65 Abs. 1 BHO ist interpretationsfähig und kaum justiti-abel. In einer Verwaltungsvorschrift wurde es konkretisiert: „Ein wichtiges Interesse des Bundes an einer Beteiligung liegt vor, wenn hierdurch bedeutsame Aufgaben des Bundes erfüllt werden. An dieser Voraussetzung fehlt es, wenn z. B. lediglich Einnahmen durch Geldanlage erzielt werden sollen.“ (zitiert nach Bundesministerium der Finanzen 1994: 14).

655 Vgl. Wellenstein 1992: 239 ff.

Deutschland

213
politisch geprägte Konzept enthielt unter anderem Privatisierungsmaßstäbe.

Neben dem grundsätzlichen Vorrang der Privatinitiative war dies das „wichtige

Bundesinteresse“, das bei grundsätzlich allen Beteiligungen zu prüfen sei. Die

Koalition kündigte darüber hinaus an, große Unternehmen nur partiell zu priva-
tisieren, und sprach sich für die Förderung von Belegschaftsaktien bei den Ope-
rationen aus. Insgesamt hatte das Gesamtkonzept Züge einer „Minimallö-
sung“656. Zweitens beschloss die Koalition die Kabinettsvorlage zur Verringe-
rung der Bundesbeteiligungen, die 13 Privatisierungsvorhaben, aber nur klare

Privatisierungsankündigungen im Falle der Unternehmen VIAG und VW ent-
hielt657. Bei anderen Unternehmen blieben Zeitpunkt, Umfang oder Art der

Veräußerung ausgespart. Die Begrenzung des Privatisierungsprogramms be-
dingte maßgeblich die CSU mit ihrer Vetoposition in der christlich-liberalen

Koalition.

Nachdem die Regierungskoalition zum Jahreswechsel 1985/86 die Teilpri-
vatisierungen der VIAG, der IVG und von Prakla-Seismos angekündigt hatte,
wurde das Privatisierungsprogramm im März 1986 nochmals beschnitten, indem
die Koalition die Zahl der Privatisierungskandidaten reduzierte und die Realisie-
rungstermine in Frage stellte658.

Die Implementierung des Privatisierungsprogramms initiierte die Regierung
erst kurz vor Ablauf der Legislaturperiode. Das formelle Entscheidungsverfah-
ren war vergleichsweise einfach: Bei privatrechtlichen Bundesunternehmen und

-beteiligungen bestand kein Gesetzesvorbehalt, es genügte ein Einstellen in den

Haushaltsplan, mit dessen Verabschiedung das Parlament die Privatisierung
genehmigte. Falls nicht in den Haushaltsplan eingestellt, war, allerdings in der

Regierungspraxis ohne Relevanz, grundsätzlich die Einwilligung des Bundes-
tags und des Bundesrats vorgesehen659. Bei öffentlich-rechtlichen Unternehmen
war hingegen das konstituierende Gesetz – im Falle der Unternehmen der öf-
fentlichen Daseinsvorsorge in Form der bundeseigenen Verwaltung ein verfas-
sungsänderndes Gesetz – erforderlich, wodurch die Vetospielerdichte zunahm.

Im Juni 1986 privatisierte die Bundesregierung den Industriekonzern VIAG
partiell. Zugleich geriet die Umsetzung des Privatisierungsprogramms ins Sto-
cken: Den Verkauf des Unternehmen Prakla-Seismos verschob die Koalition
wegen Entwicklungen auf dem Ölmarkt, die sich nachteilig auf das Geschäft
auswirkten, ebenso wie die Teilprivatisierung des Volkswagenkonzerns auf-
grund der Devisenverluste. Banken- und steuerrechtliche Schwierigkeiten kom-

656 Wellenstein 1992: 334.

657 Vgl. Tofaute 1994: 63.

658 Vgl. Tofaute, 1994: 69.

659 Siehe § 65 BHO Abs. 7.

214

Deutschland
plizierten darüber hinaus den Rückzug des Bundes aus den Spezialbanken

Depfa und DSL.

Die Privatisierungspolitik der Regierungskoalition war im internationalen

Vergleich nur schwach politisiert und begrenzt vom Parteienwettbewerb ge-
prägt. Sozialdemokraten und Gewerkschaften leisteten ab 1986 vorwiegend un-
ternehmensspezifisch Widerstand, der abseits der Belegschaft – bei der Lufthan-
sa, der Deutschen Bundespost, der Deutschen Bundesbahn und insbesondere bei

Volkswagen – in den Medien und der Bevölkerung relativ wenig Beachtung
fand. Ursächlich war erstens der inkrementale Verlauf der Entstaatlichungspoli-
tik. Zweitens spielte die ohnehin traditionell „unorthodoxe“ Position der deut-
schen Sozialdemokraten in dieser Frage eine Rolle, die sich, um wirtschaftsde-
mokratische Ziele zu erreichen, wie die Gewerkschaften auf die Mitbestimmung
konzentriert hatten660. Von Bedeutung war drittens die Sequenzierung des Pro-
gramms durch die Bundesregierung, die zunächst die Privatisierung bereits
erwerbswirtschaftlich orientierter industrieller Beteiligungen in Angriff nahm.

Ihr Verbleib in Staatseigentum war nicht offensichtlich erforderlich. Viertens
waren die Gewerkschaften im Issue der öffentlichen Wirtschaft und Gemein-
wirtschaft diskreditiert, da sich das gewerkschaftliche Unternehmenseigentum
in einer wirtschaftlich schwierigen Lage befand661.

Nach der Bundestagswahl vom Januar 1987, bei welcher der Privatisierung-
sissue dementsprechend kaum eine Rolle gespielt hatte, bekannte sich die christ-
lich-liberale Koalition in ihrer Regierungserklärung zur Fortsetzung der Privati-
sierungspolitik.

Entgegen ihrer Ankündigungen veräußerte die Bundesregierung den Indust-
riekonzern VEBA im März 1987 vollständig. Die komplette Veräußerung des

Bundesunternehmens, das knapp 2,5 Milliarden DM an Haushaltseinnahmen
einbrachte, bedeutete ein Novum in der deutschen Privatisierungsgeschichte. Sie
war allerdings auch haushaltspolitisch geboten, da die christlich-liberale Koali-
tion im Budgetentwurf für 1987 Privatisierungserlöse von drei Milliarden Mark
eingesetzt hatte. Die Regierung implementierte weitere Privatisierungen; sie
verminderte die Bundesbeteiligung an der Deutschen Lufthansa, obgleich die
zweimalige Kapitalerhöhung 1987 und 1988 ohne Beteiligung des Bundes eine

Minimallösung darstellte. Zudem wurde sie durch den Beteiligungserwerb der

Bayerischen Landesbank an der Deutschen Lufthansa AG konterkariert, der
zwischen der Bundesregierung und der bayerischen Landesregierung ausgehan-
delt worden war662.

660 Siehe Kapitel 4.4.

661 Prominentester Fall war der Skandal um die „Neue Heimat“.

662 Vgl. Tofaute, 1994: 80.

Deutschland

215

Zur Beschleunigung des Privatisierungsprogramms trugen auch finanzpolitische

Entwicklungen bei: Die Regierungskoalition hatte 1986 vor der Landtagswahl
von Niedersachen aus elektoralen Gründen ein Landwirtschaftsprogramm be-
schlossen663, das Belastungen im Haushalt 1987 und 1988 nach sich zog. Zudem
minderten die erste Stufe der Steuerreform und der sinkende Bundesbankgewinn
die Haushaltseinnahmen, so dass Privatisierungserlöse angesichts der Konsoli-
dierungsziele der christlich-liberalen Koalition finanzpolitisch gelegen kamen.

Trotz der widrigen Kapitalmarktbedingungen zog die Bundesregierung die für

1988 angesetzte Privatisierung des Volkswagenkonzerns, die zuvor bereits we-
gen Devisenverlusten vertagt worden war, auf November 1987 vor. Angesichts
des Börseneinbruchs war die Koalition, wie auch die Regierung in Frankreich,
schließlich gezwungen, die Veräußerung zu verschieben.

Nach dem Abklingen der Finanzmarktturbulenzen nahm die Bundesregie-
rung im Frühjahr 1988 die Implementierung ihres Privatisierungsprogramms
wieder auf. Die Umsetzung gewann in den folgenden zwei Jahren an Fahrt, ob-
gleich Finanzminister Stoltenberg mahnte, die Absorptionsfähigkeit der Märkte
sei mit den Privatisierungen von 1987 und 1988 ausgeschöpft664: Die Regie-
rungskoalition realisierte die Veräußerung des Volkswagenkonzerns trotz Pro-
testen der Belegschaft und des Antrags der SPD im Bundestag, die Privatisie-
rung des Unternehmens abzusetzen665, und führte mit der VIAG AG die Veräu-
ßerungen industrieller Bundesbeteiligungen fort.

Die Privatisierungspolitik erstreckte sich erstmals auch auf das staatliche

Bankenwesen. Der Bericht über die Neuordnung der Kreditinstitute des Bundes
aus dem Jahr 1986 empfahl eine Verminderung der Bundesbeteiligung bei der

Deutschen Pfandbriefbank AG (Depfa), der Deutschen Bau- und Bodenbank

(DBB), der Deutschen Siedlungs- und Landesrentenbank (DSL) und der Deut-
schen Verkehrskreditbank (DVKB); bei anderen Instituten sah er hingegen ein
wichtiges Bundesinteresse, das eine konstante Kapitalbeteiligung erforderte. Die

DSL blieb trotz der Privatisierungspläne des Vorstands wegen koalitionsinterner

Konflikte zunächst ausgeklammert, lediglich die rechtlichen Voraussetzungen
für die Privatisierung wurden geschaffen. Die Christsozialen befürchteten durch
den Rückzug des Bundes die Vernachlässigung ländlicher, insbesondere bayeri-
scher Interessen, wobei sich Bundeslandwirtschaftsminister Kiechle als Privati-
sierungsgegner profilierte. Nach der Beseitigung banken- und steuerrechtlicher

Hindernisse, welche die Privatisierung des staatlichen Bankenwesens verzögert
hatten, privatisierte die Koalition aus CDU, CSU und FDP 1988 die DVKB und
wandelte die Depfa zum 1.1.1989 in ein privatrechtliches Kreditinstitut um.

663 Vgl. Wellenstein 1992: 300.

664 Vgl. Tofaute 1994: 77.

665 Vgl. Wellenstein 1992: 302.

216

Deutschland

Die Koalition dehnte 1989 ihre Entstaatlichungspolitik mit der Postreform I
erstmals auf die Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge aus: Sie griff
die Vorschläge der 1985 eingesetzten Kommission Fernmeldewesen, „Witte-

Kommission“, auf. Die daraus resultierende Postreform I, die mit dem Gesetz
zur Neustrukturierung des Post- und Fernmeldewesens und der Deutschen Bun-
despost am 1. Juli 1989 in Kraft trat, beinhaltete allerdings weder eine formelle noch eine materielle Privatisierung des Postwesens, schuf jedoch drei öffentliche Unternehmen. Die von der Regierungskoalition gewünschte formelle Priva-
tisierung war wegen der dafür erforderlichen Grundgesetzänderung angesichts
der Vetoposition der Sozialdemokraten und des Destruktionspotenzials der Post-
gewerkschaft politisch nicht durchsetzbar666. Zudem war die Kohäsion der Uni-
on begrenzt. Insbesondere die Christsozialen, aber auch mehrere CDU-geführte

Länder, die sich um die infrastrukturelle Versorgung ländlicher Regionen sorg-
ten667, und der Arbeitnehmerflügel der Christdemokraten begrenzten den Um-
fang der Reform. Ergebnis war stattdessen im Zuge einer „halbherzigen Wen-
de“668, die auf europäische Entwicklungen reagierte, eine Organisationsreform
mit einer begrenzten Liberalisierung der Wettbewerbsordnung.

Materielle Privatisierungen realisierte die Regierung 1989 unter anderem
mit der Veräußerung der DIAG, die sich zuvor wegen koalitionsinterner Kon-
flikte verzögert hatte, allerdings unter umgekehrten parteipolitischen Vorzei-
chen: Während die Christsozialen die Veräußerung aus industriepolitischen

Gründen befürwortet hatten, sprach der liberale Bundeswirtschaftsminister dem

Unternehmen die Privatisierungsreife ab669. Mit dem Direktverkauf des Unter-
nehmens Salzgitter, dessen Management das Sanierungskonzept von 1983 er-
folgreich umgesetzt und das Unternehmen in die Gewinnzone zurück geführt
hatte, ging die Regierungskoalition über ihr ursprünglich angekündigtes Pri-
vatisierungsprogramm hinaus, wobei die Privatisierungserlöse in Höhe von 2,5

Milliarden DM den Kapitalstock der neu gegründeten Deutschen Bundesstiftung

Umwelt bildeten. Die Entstaatlichungsbemühungen der Regierungskoalition
wurden durch die öffentliche Kapitalbeteiligung an der Preussag AG allerdings
konterkariert.

Den Impetus des Privatisierungsprogramms wollte die Koalition gegen

Ende der zweiten Legislaturperiode auf andere Ebenen übertragen: Die Regie-
rungen forderte die Länder und Kommunen auf, ihre Privatisierungsanstrengun-

666 Vgl. Cox 1999: 81.

667 Vgl. S. Schmidt 1996: 48.

668 Grande 1989: 245.

669 Vgl. Tofaute, 1994: 91.

Deutschland

217
gen zu forcieren670. Das Kabinett beschloss zudem im September 1989, die Pri-
vatisierungsbemühungen auf Bundesebene fortzusetzen.

8.1.3

Zwischenfazit

In der Bilanz beschloss und implementierte die christlich-liberale Koalition die

Privatisierungspolitik im Rahmen ihrer Entstaatlichungsbestrebungen trotz der
günstigen gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen und der Bundesratskon-
trolle nur mit Verzögerung und in inkrementalem Umfang671. Ursächlich war
eine vergleichsweise geringe Kongruenz der Regierungskoalition. Das Privati-
sierungsprofil fügt sich damit in das Bild der allgemeinen Wirtschaftspolitik
nach der „Bonner Wende“ ein, die moderat und ohne tief greifende Strukturre-
formen verlief672.

In der Sequenzierung zielte die Privatisierungspolitik der Koalition aus

CDU, CSU und FDP in der ersten Phase auf das industrielle Unternehmensei-
gentum des Bundes, dessen Veräußerung wegen seiner erwerbswirtschaftlichen

Orientierung am wenigsten politisiert war. Charakteristisch für das Programm
waren teilweise rein formelle Privatisierungen, ebenso wie das Überwiegen von

Teilverkäufen. Ein relativ großer Anteil der Veräußerungen fand jenseits der

Kapitalmärkte statt; die Unternehmensanteile wurden kaum über den Kapital-
markt gestreut, hingegen partiell Belegschaftsaktien ausgegeben673. Daher, we-
gen des Status quo der öffentlichen Wirtschaft 1982 sowie des inkrementalen

Verlaufs der Politik, spielte die Privatisierungsfrage in der Öffentlichkeit und im Parteienwettbewerb eine nachrangige Rolle.

Auch an den Privatisierungserlösen gemessen verlief die Privatisierungspo-
litik moderat – verdeutlicht beispielsweise anhand eines Vergleichs mit dem
finanziellen Ergebnis der sozialistischen respirations in Frankreich von 1983 bis 1986674. Im Zeitraum von 1984 bis 1990 erlöste die Bundesregierung durch den

Verkauf unmittelbarer Bundesbeteiligungen rund 9,4 Milliarden DM, einem
jährlichen Durchschnitt von rund 1,3 Milliarden DM entsprechend. Die vorran-

670 Dies tat sie auch in den Jahreswirtschaftsberichten 1989 und 1990.

671 Josef Esser verwendet deswegen den Begriff des Symbolismus (vgl. Esser 1998)

672 Vgl. Zohlnhöfer 1999: 156.

673 Abseits des 1984 in Kraft getretenen Vermögensbildungsgesetzes förderte der Gesetzgeber den Erwerb von Aktien nicht gesondert.

674 Vgl. Kapitel 5, S. 104 f.

218

Deutschland
gig ordnungspolitische Zielsetzung verdeutlichte die Verwendung eines Teils
der Erlöse für die Volkswagenstiftung sowie für die Stiftung Umwelt675.

Anmerkungen: unter den gesamten Beteiligungen werden die Beteiligungen des Bundes und der Sondervermögen, ERP, Ausgleichsfonds, Bundesbahn und Bundespost, verstanden.

Quelle: Bundesbeteiligungsberichte des Bundesministeriums für Finanzen, 1982-1990.

Abb. 8.2: Zahl der Bundesbeteiligungen, 1982-1990

Die Zahl der gesamten Beteiligungen nahm allerdings, wie Abbildung 8.2 ver-
deutlicht, zwischen 1982 und 1990 deutlich ab: Während der Bund 1982 ein-
schließlich Sondervermögen noch an 958 Unternehmen unmittelbar und mittel-
bar beteiligt war, waren es 1989 nur noch 337 Beteiligungen676; die Zahl der
unmittelbaren Beteiligungen wurde hingegen nur begrenzt reduziert. Ein Groß-

675 Für diese wurden zusammen rund 3,3 Milliarden DM aufgewandt (vgl. Bundesministerium der Finanzen 1996: 18).

676 Der im April 1989 berufene Bundesfinanzminister Waigel kommentierte dies folgendermaßen:

„Jetzt kann niemand mehr die Tatsache leugnen, daß die Bundesregierung seit ihrer Amtsübernahme 1982 unbeirrbar den Kurs der Privatisierung gesteuert hat…“(zitiert nach Knauss 1993c: 123).

Deutschland

219
teil der numerischen Reduktion brachte der Verkauf der beteiligungsreichen

Industrieunternehmen VIAG und VEBA mit sich.

Ihre Ziele erreichte die Koalition weitgehend: Während die Depfa und die

Gesellschaft für Nebenbetriebe der Bundesautobahnen mbH (GNB) entgegen
der Planung nicht veräußert wurden, übertraf die Regierung mit der Privatisie-
rung der Salzgitter AG und dem vollständigen Rückzug aus den Aktiengesell-
schaften VEBA, VIAG und Volkswagen ihre Vorgaben.

8.2 Privatisierungspolitik in Gesamtdeutschland: im Schatten der
deutschen und europäischen Vereinigung (seit 1990)

8.2.1

Die Beschleunigung der Privatisierungspolitik unter der christlich-
liberalen Koalition (1990-1998)

Bei den Wahlen zum Deutschen Bundestag wurde die Regierungskoalition im

Dezember 1990 unter dem Eindruck der Wiedervereinigung von der gesamt-
deutschen Wählerschaft bestätigt.

8.2.1.1

Vetospielerkonfiguration

Die Staatstätigkeit im Politikfeld der Privatisierung änderte sich nach der Deut-
schen Einheit 1990 grundlegend. Für das veränderte Privatisierungsprofil gibt es
mehrere Ursachen:

Zunächst veränderte sich der Status quo: Im Zuge der Vereinigung stieg der

Umfang der öffentlichen Wirtschaft in Gesamtdeutschland beträchtlich an; das

Privatisierungspotenzial nahm mithin stark zu. Die Bundesrepublik rückte durch
den Beitritt der DDR innerhalb der OECD-Staaten in die Ländergruppe mit der
umfangreichsten öffentlichen Wirtschaft auf: Die Zahl der öffentlichen Unter-
nehmen verdreifachte sich, während sich ihr Anteil an den Bruttoanlageinvesti-
tionen knapp verdoppelte677. Im Falle Ostdeutschlands hatte die Privatisierungs-

677 Vgl. Czada 1992: 476.

220

Deutschland
aktivität transformatorische Zielsetzungen678 und sollte ursprünglich einen Bei-
trag zur Finanzierung der deutschen Einheit leisten. Nachdem sich die positive
finanzielle Erwartung der Treuhandtätigkeit als illusorisch erwiesen hatte, wirk-
te die Einheit insbesondere im Zuge der finanzpolitischen Anpassungen auf die
westdeutsche Privatisierungspolitik zurück. Die bis 1990 nachrangige haus-
haltspolitische Zielsetzung der Privatisierungspolitik wurde dadurch aufgewer-
tet. Zudem entwickelte die europäische Integration über verschiedene Kanäle
zunehmenden Privatisierungsdruck in Deutschland, der darüber hinaus die Kon-
gruenz der Parteien in der Frage der öffentlichen Wirtschaft erhöhte. Darüber
hinaus wurde ein Großteil der Privatisierungstätigkeit abseits des „normalen“
politischen Prozesses implementiert – die herkömmliche Vetospielerkonfigura-
tion gleichsam ausgeklammert: Die Treuhandanstalt (THA) übernahm die Priva-
tisierung des öffentlichen Unternehmenseigentums in den fünf neuen Ländern,
die den Kern der ökonomischen Transformation darstellte.

Während durch die Treuhandtätigkeit die Privatisierungsaktivität extern
politisiert wurde und der Parteienwettbewerb wuchs, nahm angesichts des fi-
nanzpolitischen und europäisch induzierten Drucks die Kongruenz der Parteien
in der Privatisierungspolitik zu. Dadurch dehnte sich die Privatisierungspolitik
trotz der hohen Vetospielerdichte auf die Unternehmen der öffentlichen Da-
seinsvorsorge aus und gewann an Gewicht.

8.2.1.2

Die „delegierte“ Privatisierungspolitik: die Tätigkeit der

Treuhandanstalt (1990-1994)

Entgegen weit verbreiteter Perzeption war die Treuhandanstalt eine originär
ostdeutsche Institution679. Sie war es nicht lediglich nominell – der Ministerrat errichtete sie unter Modrow, allerdings mit der Zielsetzung, das Volkseigentum
zu bewahren680 – sondern bildete auch die Organisationsstrukturen des DDR-

Regimes und des sozialistischen Wirtschaftssystems ab681.

Vor dem Hintergrund der wegweisenden Wirtschafts-, Währungs- und So-
zialunion vom Juni 1990 setzte sich mit der breit unterstützten Verabschiedung
des Treuhandgesetzes durch die Volkskammer am 17. Juni 1990 das Modell der

678 Siehe zu transformationstheoretischen Aspekten der Vereinigung Murswieck 1996: 11 ff.

679 Interessant ist die institutionelle Ähnlichkeit mit der US-amerikanischen Resolution Trust Company (vgl. Casell 2002: xiv).

680 Das geschah durch den Beschluss zur Gründung der Anstalt zur treuhänderischen Verwaltung des Volkseigentums (Treuhandanstalt).

681 Vgl. Maaßen 2002: 5.

Deutschland

221
dezentralen, entpolitisierten – d. h. regierungs- und nicht parlamentskontrollierten – Organisation mit der Zielsetzung umfangreicher Privatisierungen gegen
andere Konzeptionen durch682. Zugleich entschied sich der Gesetzgeber prinzi-
piell für Unternehmensverkäufe und gegen Schenkungen oder Voucherprivati-
sierungen683. Im Gegensatz zu anderen Institutionen der DDR überstand die

THA die Wiedervereinigung organisatorisch vergleichsweise unbeschadet; die

Tätigkeit der Treuhand war pfadabhängig.

Hauptzielsetzung der Treuhand nach der Einheit war die Übernahme der

Privatisierungsaufgabe im Rahmen der ökonomischen Transformation, wobei
die THA die zentrale Privatisierungsagentur in Ostdeutschland war. Formeller

Ausgangspunkt der Privatisierungstätigkeit war die Aufgabenstellung des Treu-
handgesetzes: Das erste Ziel der Treuhandanstalt war danach die Privatisierung
des volkseigenen Vermögens; sodann sollte sie die Wettbewerbsfähigkeit mög-
lichst vieler Unternehmen herstellen, dadurch Arbeitsplätze sichern und schaf-
fen sowie Grund und Boden für wirtschaftliche Zwecke bereitstellen684.

Für die starke Gewichtung der Privatisierungen im Zielkatalog der Treu-
handanstalt lassen sich mehrere Erklärungen anführen: Die Bundesregierung
hatte im Aushandlungsprozess des Einigungsvertrags eine starke Verhandlungs-
position inne, da es sich formell um einen völkerrechtlichen Vertrag handelte –
die Vorteile des Agendasetting waren somit auf Seiten der Regierungskoalition.

Die Opposition, deren Zustimmung im Bundestag und im Bundesrat wegen der
verfassungsändernden Teile benötigt wurde, konnte darüber hinaus nur über den

Gesamtvertrag, nicht aber über Vertragsteile abstimmen, so dass die Privatisie-
rungsgewichtung des DDR-Treuhandgesetzes im Einigungsvertrag übernommen
wurde. Da die die sowjetische Seite (angeblich) die Wiedervereinigung an den

Fortbestand der von 1945 bis 1949 vollzogenen Enteignungen verknüpfte, wur-
de dabei auf die Restitution verzichtet685.

Die Treuhandanstalt diente dem policy-seeking der Bundesregierung: Sie
bot aus Sicht der Bundesregierung die Möglichkeit schneller und effizienter

Privatisierungen – den zentralen Bestandteil der ökonomischen Transformation
zur Herstellung und Finanzierung der deutschen Einheit. Aufgrund des Vertrau-
ens der Koalition in die Marktkräfte galt dabei der Grundsatz: „Privatisierung ist die beste Sanierung“686.

682 Vgl. Siegmund 2001:13.

683 Darunter versteht man die Ausgabe von „Unternehmensgutscheinen“ an die Staatsbürger.

684 Die Präambel des Treuhandgesetzes vom 17. Juni 1990 enthält den Zielkatalog der Treuhandanstalt. Das Treuhandgesetz wurde durch Art. 25 des Einigungsvertrags bestätigt.

685 Die Existenz einer solchen sowjetischen Bedingung stellt Paffrath in Frage (vgl. Paffrath 2004).

686 Bundesministerium der Finanzen 1994: 30.

222

Deutschland

Wahlpolitische Aspekte (vote-seeking) spielten ebenso eine Rolle: Die Koalition
ging davon aus, dass die Privatisierungen zumindest teilweise die deutsche Ein-
heit finanzieren würden, weswegen auch Zins und Tilgung des Kreditabwick-
lungsfonds zu gleichen Teilen von Bund, neuen Ländern und THA getragen
werden sollten – bei entsprechender Umsetzung eine im Vergleich zu Ausga-
benkürzungen und Steuererhöhungen unpolitisierte Finanzierung der deutschen

Vereinigung. Die Schätzungen über den Wert des volkseigenen Vermögens und
die damit verbundenen potenziellen Privatisierungserlöse gingen relativ über-
einstimmend von hohen Beträgen aus: Die Regierung Modrow veranschlagte
rund 1200 Milliarden DM, so dass im Treuhandgesetz vom 17.6.1990, im Ver-
tragswerk zur Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion und im Einigungsver-
trag die Möglichkeit aufgenommen wurde, verbriefte Anteilsrechte am volksei-
genen Vermögen an die Bürger auszugeben687. Auch THA-Präsident Rohwed-
der ging noch im Oktober 1990 von rund 600 Milliarden DM Nettovermögen
aus688.

Das Ergebnis der Privatisierungstätigkeit und damit ihre Politisierung waren
zu dem Zeitpunkt, als die Rechtsgrundlagen geschaffen wurden, noch nicht ab-
sehbar. Die Kongruenz der parteilichen Vetospieler war wegen der positiven
finanzpolitischen Perspektive und der „Einheitseuphorie“ zunächst noch ver-
gleichsweise groß. Zwischen den Parteien herrschte grundsätzlich Einigkeit über
die Notwendigkeit der Privatisierungen. Unterschiedliche Positionen bestanden
vom Herbst 1990 bis Frühjahr 1991 hingegen in der Frage der Geschwindigkeit,
der Implementierung, der Organisation und der Methoden der Privatisierungen.

Während der Einigungsvertrag weitgehend die Position der Koalition von CDU,

CSU und FDP widerspiegelte, traten die Sozialdemokraten, die Gewerkschaften
und in Teilen die Grünen für eine stärkere Betonung des Sanierungsziels im

Verbund einer aktiven Industriepolitik ein. Zudem sprachen sie sich für eine

Berücksichtigung sozialpolitischer Belange im Rahmen der Privatisierung sowie
eine Dezentralisierung der THA und für eine stärkere Parlamentsmitwirkung
aus689.

Durch den Einigungsvertrag bestätigt, war die THA als rechtsfähige bunde-
sunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts die größte Industrieholding der

Welt: Die von ihr gehaltenen Unternehmen, die mittelbare Bundesbeteiligungen
waren, umfassten 90 % aller Betriebe und 80 % aller industriellen Arbeitsplätze
in Ostdeutschland690.

687 Die Präambel des Treuhandgesetzes, das Kapitel II Art. 10 des Vertragswerks zu WWU und Art.

25 Abs. 6 EV sahen diese Möglichkeit vor.

688 Vgl. Schwinn 1997: 137.

689 Vgl. Siegmund 2001: 9 ff.

690 Vgl. Bundesminister der Finanzen 1991b: 44.

Deutschland

223

Die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen trübten sich jedoch bald ein und mit
ihnen die Privatisierungsperspektive der Treuhandanstalt; die Erlösschätzungen
ließen sich zudem angesichts des überalterten Kapitalstocks, ökologischer Alt-
lasten, nicht marktfähiger Produkte und des Produktivitätsrückstands durch die

Währungsumstellung nicht halten691. Darüber hinaus waren in den Prognosen

Reprivatisierungsansprüche nicht einbezogen worden692.

Für die Treuhandtätigkeit hatten diese Entwicklungen mehrere Folgen:

Erstens waren weitere gesetzgeberische Schritte erforderlich, um Privatisie-
rungshindernisse zu beseitigen. Zuvörderst ist das Gesetz zur Beseitigung von

Hemmnissen bei der Privatisierung von Unternehmen und zur Förderung von

Investitionen vom 22. März 1991 zu nennen, das offene Vermögensfragen re-
gelte und das vom Gesetzgeber in hohem Tempo verabschiedet wurde. Zweitens
war der Schätzwert der volkseigenen Betriebe und der damit verbundenen Pri-
vatisierungserlöse nicht haltbar. Aufgrund des Zielkatalogs und der steigenden

Politisierung der Privatisierungsaktivität knüpfte die Treuhandanstalt an die Privatisierungen Arbeitsplatz- und Investitionszusagen. Grundlage war das struk-
turpolitische Konzept der „industriellen Kerne“, das die Treuhandanstalt ver-
folgte693. Zusammen mit den ökologischen Altlasten, welche die Treuhandan-
stalt übernahm, bedingte diese Konditionalität in der Summe häufig negative

Privatisierungserlöse. Für die Finanzpolitik des Bundes implizierte die Erwar-
tungsänderung umfangreiche Anpassungsmaßnahmen694. Die THA erhielt dar-
aufhin mit dem Treuhandanstaltkreditaufnahmegesetz größere Autonomie auf
dem Kapitalmarkt, wodurch sie nicht mehr auf Mittel aus dem Bundeshaushalt
angewiesen war. Darüber hinaus wurden der THA weitere, teilweise finanzin-
tensive Aufgaben übertragen, wie beispielsweise die Rekommunalisierung695,
obwohl sich die wirtschaftswissenschaftliche Politikberatung gegen die Ziel-
vermengung aussprach696. Drittens waren mit der veränderten wirtschaftlichen

Lage Liquidationen und der Abbau von Beschäftigung verbunden, insbesondere
in der Leicht- und Elektroindustrie697. Die dadurch verursachten persönlichen
und sozialen Härten politisierten im Verbund mit den relativ intransparenten

Entscheidungsprozessen der THA die Öffentlichkeit, führten zu einer kritischen

691 Der Sonderbeauftragte der Treuhand Klaus von Dohnanyi drückte dies vor dem 2. Untersuchungsausschuss THA so aus: „In der DDR wurden für die falschen Märkte die falschen Produkte zu falschen Kosten produziert.“ (Treuhandanstalt Dokumentation 1990-1994. Band 14: 485).

692 Vgl. Bundesminister der Finanzen 1991a: 26.

693 Vgl. Bundesministerium der Finanzen 1994: 32.

694 Vgl. Zohlnhöfer 2000: 30.

695 Vgl. Bundesminister der Finanzen 1991a: 12 f.

696 Beispielsweise regten die fünf wirtschaftswissenschaftlichen Institute in ihrem Herbstgutachten 1991 eine Konzentration der Treuhandarbeit auf die Privatisierungsaufgabe an

697 Vgl. Maaßen 2002: 110.

224

Deutschland

Einschätzung der Trauhandtätigkeit in der Öffentlichkeit und verschlechterten
das Image der Privatisierungen selbst698.

In Folge nahm der Parteienwettbewerb in der Privatisierungsfrage zu. Die

Sozialdemokraten verlangten eine stärkere Gewichtung des Sanierungsziels der

Treuhandanstalt; sie forderten schließlich im April 1991 eine Novellierung des

Treuhandgesetzes, welche die Umstrukturierungspolitik aufwerten sollte699. Die

Postkommunisten forderten detaillierte Strukturpläne für die einzelnen Regio-
nen700. Viertens wurde die Implementierung der größeren Privatisierungen vor
dem Hintergrund der höheren Verfahrensanforderungen dieser Veräußerungen
erschwert. Diskussionen um die Gewichtung der Privatisierung im Rahmen der

Gesamtzielsetzung der THA flammten auf, zudem war häufig der Modus der

Privatisierungen strittig701: Hier stellten sich die Fragen des Verbunds oder der Entflechtung, des Erhalts industrieller Kerne oder der Orientierung auf neue

Geschäftsfelder.

In ihrer Privatisierungstätigkeit war die Treuhandanstalt grundsätzlich ver-
gleichsweise autonom. Entgegen den allgemeinen Regelungen der Bundeshaus-
haltsordnung, die im Falle der THA zu hohe Entscheidungskosten verursacht
hätten, entschied sich der Gesetzgeber für ein vereinfachtes haushaltsrechtliches Verfahren: Abhängig von Schwellenwerten wurde über die Privatisierungen
entweder komplett dezentral, mit Billigung durch den THA-Verwaltungsrat, der
die korporatistische Struktur der deutschen Wirtschaftspolitik widerspiegelte,
oder mit Zustimmung des Bundesfinanzministeriums entschieden. Diese Zu-
stimmung war nur in 2,5 % der Privatisierungsfälle erforderlich, die Treuhand-
anstalt war daher in der überwiegenden Mehrzahl der Fälle der einzige Veto-
spieler im Privatisierungsprozess702.

Durch die gesetzliche Zielfunktion, den Einfluss privatwirtschaftlicher

Expertise und die geringe interne Politisierung, die im Gegensatz zu derjenigen
der Öffentlichkeit im Zeitverlauf auch nur mäßig zunahm, war die Kohäsion der

Treuhandanstalt vergleichsweise hoch. Gleichwohl wurde unter der Treuhand-

Präsidentin Birgit Breuel ihre Dezentralisierung vorangetrieben und von 1991
bis 1993 nahm die externe Einflussnahme auf die Treuhand zu703. Die Privatisie-
rungen konnten daher, nachdem Hindernisse gesetzlich beseitigt worden waren,

698 In einer repräsentativen Umfrage beurteilten die Leistungen der Treuhand bei der Privatisierung: 51 % „eher schlecht“, 37 % „weiß ich nicht“ und 12 % „eher gut“; im den neuen Ländern: 2 % „eher gut“ und 75 % „eher schlecht“ (vgl. Focus Magazin, 6.12.1993: 11).

699 Vgl. Süddeutsche Zeitung, 25.4.1991: 15.

700 Vgl. Süddeutsche Zeitung, 25.3.1991: 18.

701 Vgl. Maaßen 2002: 108.

702 Änderungen der THA-Satzung bedurften der Zustimmung der Bundesregierung (§ 25 Abs. 1

EV).

703 Vgl. Czada 1996: 100.

Deutschland

225
schnell implementiert werden. Nachteile des Entscheidungsprozesses waren
eine geringe Transparenz und eine begrenzte Kontrolle der Privatisierungsakti-
vität, was angesichts diverser Skandale auf die Kritik des Bundesrechnungshofs
stieß704.

Die Privatisierungstätigkeit der Treuhandanstalt machte den Löwenanteil
der Gesamtprivatisierungen in Ostdeutschland aus. Daneben gab es bei Woh-
nungsprivatisierungen und Genossenschaften die „Privatisierungen per Gesetz“.

Für die Reprivatisierungen – die Restitution an Alteigentümer – waren die Äm-
ter zur Regelung offener Vermögensfragen zuständig. Des Weiteren wurden im

Rahmen der so genannten „Kleinen Privatisierung“ rund 15 000 Hotels, Gast-
stätten, Geschäfte und Kinos verkauft; bei diesen unmittelbar nach der Einheit
zügig realisierten Veräußerungen kamen überwiegend ostdeutsche Bürger zum

Zuge705.

Die hohe Privatisierungsgeschwindigkeit der THA verdeutlicht Abbildung

8.3. Ende 1992 waren bereits rund 75 % der volkseigenen Unternehmen veräu-
ßert. Danach nahm das Privatisierungstempo ab, da lediglich die komplizierte-
ren Fälle im Treuhand-Portfolio verblieben waren. Ein Blick auf die Sequenzie-
rung verdeutlicht, dass die Privatisierungen sektoriell unterschiedlich verliefen.

Während die THA die Unternehmen des kompetitiven Sektors grundsätzlich
relativ schnell privatisierte, wurden Grund und Boden in moderater Geschwin-
digkeit veräußert; natürliche Monopole blieben von den Privatisierungen
ausgenommen706.

Auch bei den industriellen Unternehmen verlief die Privatisierungsge-
schwindigkeit unterschiedlich: Während im Fahrzeugbau und in der Elektroin-
dustrie bereits 1990/1991 zahlreiche Privatisierungen implementiert worden
waren, nahm die Privatisierungsaktivität in der Leichtindustrie, dem Maschi-
nenbau und der Eisen- und Stahlindustrie 1992 noch leicht zu. Das Privatisie-
rungsmaximum in der Energie- und Wasserwirtschaft und im Bergbau wurde

1993 erreicht707.

704 Vgl. Bundesrechnungshof 1992, 1993.

705 Vgl. Bundesministerium der Finanzen 1994: 31.

706 Vgl. Siegmund 2001: 169.

707 Vgl. Maaßen 2002: 11.

226

Deutschland

Quelle: aus Cassell 2002: 32.

Abb. 8.3: Veräußerter Anteil des Treuhandportfolios in %, 1990-1994

Die Treuhandanstalt nutzte verschiedene Privatisierungsmethoden. Während

Auktionen keine Rolle spielten, überwogen insgesamt diskretionäre „multiple-
party multiple criteria“-Verkaufsverhandlungen708. Bei ihrer Auflösung Ende

1994 hinterließ die Treuhandanstalt eine ambivalente Bilanz. Einerseits hatte
sie, wie Abbildung 8.3 verdeutlicht, ihren Privatisierungsauftrag fast vollständig erfüllt. Sie hatte rund 15 000 Unternehmen und Betriebsteile privatisiert709. Die ausstehenden Privatisierungen sowie das Vertragsmanagement übernahmen die

Nachfolgeanstalten der Treuhandanstalt710: die Bundesanstalt für vereinigungs-
bedingte Sonderaufgaben (BvS), die Bodenverwertungs- und -verwaltungs-

Gesellschaft (BVVG GmbH), die Treuhand-Liegenschafts-Gesellschaft (TLG
mbH) und die Beteiligungs-Management-Gesellschaft (BMGB mbH)711.

708 Vgl. Siegmund 2001: 169.

709 Vgl. Bundesministerium der Finanzen 1996: 28.

710 Unstimmigkeiten zwischen Bund und Ländern in der Frage der Gesetzgebungskompetenz führten zur Lösung der Nachfolgeorganisationen (vgl. Maaßen 2002: 446).

711 Mit der BvS stellte zur Jahreswende 2000/2001 die wichtigste Nachfolgeinstitution den Geschäftsbetrieb ein; zukünftige Aufgaben werden von Geschäftsbesorgern übernommen.

Deutschland

227

Quelle: aus Maaßen 2002: 112.

Abb. 8.4: Privatisierungsergebnisse, 1990-1994

An Bruttoprivatisierungserlösen hatte die THA, rund 67 Milliarden DM erzielt,
im Zusammenhang mit den Privatisierungen vertraglich 1,5 Mio. Arbeitsplätze
und Investitionszusagen in Höhe von 211 Milliarden DM gesichert (Abbildung

8.4); dabei waren insbesondere die ersten zwei Jahre der Treuhandtätigkeit von

Bedeutung. 80 % der Veräußerungen waren an mittelständische Käufer gegan-
gen, 3000 Unternehmen an das Management verkauft worden712. Andererseits
hatte die Treuhandtätigkeit in 2700 Betriebsstilllegungen und mehr als 560 000

Entlassungen gemündet713 – mit der Folge weit reichender Deindustrialisierung
und sozialer Verwerfungen. Allerdings lagen die eigentlichen Ursachen viel-
mehr in der sowjetischen Besatzungszeit und insbesondere den Folgen vierzig-
jähriger Zentralverwaltungswirtschaft. Durch sozialpolitische Transfers aus dem

Westen konnte die Privatisierungstätigkeit der THA indes abgefedert werden.

Darüber hinaus war nur ein geringer Teil der Betriebe an ostdeutsche Käufer
veräußert worden. Auch der Blick auf den finanziellen Saldo der Treuhandtätig-
keit war wenig erfreulich: Inklusive der Übernahme der Altkredite, der ökologi-
schen und der unternehmerisch-finanziellen Sanierung erreichte er ein Defizit

712 Vgl Bundesministerium der Finanzen 1996: 28.

713 Vgl. Maaßen 2002: 1.

228

Deutschland
von etwa 256 Milliarden DM, wovon ein Großteil in den Erblastentilgungsfonds
eingebracht wurde. Die Differenz zwischen ursprünglichen Erwartungen und
realisiertem Nettoergebnis betrug somit rund 850 Milliarden DM.

Die Privatisierungstätigkeit der Treuhandanstalt schlug ein neues Kapitel in
der Entstaatlichungspolitik auf: Wie der nächste Abschnitt zeigen wird, wirkte
die Vereinigung darüber hinaus durch verschiedene Kanäle auf die gesamtdeut-
sche Privatisierungspolitik zurück.

8.2.1.3

Privatisierungspolitik

Die Fiskalpolitik der christlich-liberalen Regierungskoalition nach 1990 war
dominiert von der Aufgabe, die deutsche Vereinigung zu finanzieren; hierbei
standen der Infrastrukturaufbau, die Förderung der gewerblichen Wirtschaft und
die sozialpolitische Abfederung der wirtschaftlichen Transformation im Mittel-
punkt. Während bereits das europäische Binnenmarktprogramm Strukturrefor-
men in Deutschland induzierte, erzeugte darüber hinaus die bevorstehende Wäh-
rungsunion einen Konsolidierungsdruck. Zur Bewältigung dieser Aufgabe war –
neben der Erhöhung von Steuern und Abgaben, einer Ausweitung der Staatsver-
schuldung sowie Einsparungen – die Privatisierung staatlicher Aufgaben und

Vermögen ein gangbarer Weg. Während sich der Sachverständigenrat für eine

Revision der Staatstätigkeit aussprach und darüber hinaus Privatisierungen emp-
fahl 714 , spielten Unternehmensveräußerungen in der Regierungspraxis nach

1990 zunächst eine nachrangige Rolle.

Anders in der Programmatik: Im November 1990 verabschiedete die Koali-
tion das „Gesamtkonzept 1990 für die Privatisierungs- und Beteiligungspolitik
des Bundes“ – später untermauert durch die Koalitionsvereinbarung zwischen

CDU, CSU und FDP. Im Gesamtkonzept bestätigte die Koalition die Grundli-
nien ihrer bisherigen Privatisierungspolitik und bekräftigte ihre Absicht, sie im alten Bundesgebiet fortzuführen. Gleichzeitig unterstrich die Regierung die Notwendigkeit konsequenter Privatisierungen durch die Treuhandanstalt im Rah-
men der Systemtransformation Ostdeutschlands, wobei eine vielfältige Unter-
nehmensstruktur zu schaffen und die breite Streuung von Anteilsrechten zu
prüfen sei715.

Die Rückwirkungen der deutschen Einheit auf die gesamtdeutsche Privati-
sierungspolitik waren zu diesem Zeitpunkt allerdings nur teilweise zu erkennen.

714 Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 1990: 193.

715 Vgl. Bundesministerium der Finanzen 1994: 26 ff.

Deutschland

229

Sie entfalteten sich schrittweise: Die Vereinigung wirkte zum einen über die
finanzpolitische Anpassung. In Folge der allmählichen Erkenntnis, dass erwarte-
te und realisierbare Privatisierungserlöse weit auseinander liegen und darüber
hinaus ein „selbsttragender Aufschwung“ nicht in Sicht sein würde, musste die

Koalition fiskalpolitisch umsteuern. In dem Maße wie andere finanzpolitische

Instrumente – wie Staatsverschuldung, Steuern und insbesondere Abgaben so-
wie Einsparungen – politisiert waren, griff sie zunehmend auf Privatisierungser-
löse zurück716. Darüber hinaus standen bei der Deutschen Post, der Deutschen

Bundesbahn und der Deutschen Reichsbahn enorme Investitionsaufgaben bevor,
die angesichts der finanziellen Situation der Unternehmen und der angespannten
haushaltspolitischen Entwicklung strukturelle Veränderungen erforderten. Zu-
dem erschütterte die Implementierung des umfassenden Privatisierungspro-
gramms im Osten der Republik die Argumentation der privatisierungskritischen

Kräfte, die in Westdeutschland ein Beibehalten des Status quo befürworteten717.

Ihren Willen zur Kontinuität in der Privatisierungspolitik konkretisierte die

Koalition im Rahmen des Jahreswirtschaftsberichts 1991. Die darin enthaltene

Privatisierungsliste umfasste mehr als dreißig Bundesunternehmen und -betei-
ligungen, bei denen das Bundesfinanzministerium das wichtige Bundesinteresse
überprüfen sollte.

Die Koalition aus CDU, CSU und FDP dehnte die Privatisierungspolitik
nach 1990 trotz der höheren Vetospielerdichte und der erschwerenden tarifver-
trags- und beamtenrechtlichen Regelungen auf die bundeseigenen Unternehmen
der öffentlichen Daseinsvorsorge aus, zunächst in Form von Organisationsre-
formen und im Anschluss durch Teilprivatisierungen.

Auf die finanzpolitische Erwartungsänderung zu Beginn des Jahres 1991
reagierte die Regierungskoalition mit Konsolidierungsmaßnahmen, die neben
einer Erhöhung von Steuern und Abgaben die Beteiligungspolitik betrafen.

Ähnlich wie die französische Regierung, welche die französische Telekommu-
nikationsbehörde als cash cow nutzte, beschloss die Koalition eine erhöhte Ab-
lieferung der Deutschen Bundespost an den Bundeshaushalt bis 1993718. Die
materiellen Privatisierungen der Koalition erstreckten sich 1991 und 1992 auf
kleinere Bundesbeteiligungen mit Sonderaufgaben, darüber hinaus beispielswei-
se mit der Depfa und der Berliner Industriebank (BIB) auf Bankenbeteiligungen
des Bundes und ebenfalls auf in Bundeseigentum verbliebene Industrieunter-
nehmen; das im Ölsektor tätige Unternehmen Prakla-Seismos, das schon in der

716 Vgl. Zohlnhöfer 2000: 36.

717 Auswirkungen sind beispielsweise im kommunalen Wirtschaftsrecht einiger alter Länder sichtbar (vgl. Helm 1999: 219).

718 Vgl. Zohlnhöfer 2000: 19.

230

Deutschland
ersten Phase privatisiert werden sollte, wurde mehrheitlich an ein Privatunter-
nehmen veräußert.

Mit ihrem Entstaatlichungsprogramm stieß die Bundesregierung 1991 zu-
gleich erstmals an verfassungsrechtliche Grenzen. Bei der geplanten formellen

Privatisierung der Bundesanstalt für Flugsicherung trat der Bundespräsident im

Rahmen seines Prüfungsrechts und der damit verbundenen Evidenzkontrolle als

Vetospieler auf719. Richard von Weizsäcker verweigerte die Ausfertigung des

Gesetzes, das seiner Meinung nach mit dem Grundgesetz unvereinbar war. Die

Verfassung wies die Staatsaufgabe Luftverkehrsverwaltung der bundeseigenen

Verwaltung zu720. Um die erforderliche Grundgesetzänderung zu umgehen, war
die Koalition gezwungen, das Luftverkehrsgesetz auf eine formelle Privatisie-
rung zu beschränken, bevor es wie geplant verabschiedet, verkündet und die

Bundesanstalt 1993 in die Deutsche Flugsicherung GmbH umgewandelt werden
konnte.

Den Verkauf öffentlicher Grundstücke und Gebäude initiierte die Bundes-
regierung erstmals 1991. Das Kabinett beschloss im Juli 1992 die Vorlage zur

„Verringerung von Beteiligungen und Liegenschaften des Bundes“. Sie beinhal-
tete neben der Privatisierung von Bundesunternehmen auch die Veräußerung
von Liegenschaften, wodurch sich das Feld der Vermögensprivatisierungen aus-
weitete. Hintergrund war die Erkenntnis, dass die Treuhandanstalt ihre Privati-
sierungstätigkeit nicht mit Gewinn, sondern mit hohem Defizit abschließen
würde721: Die Bundesregierung gestand im Sommer 1992 ein, die Kosten der

Einheit falsch eingeschätzt zu haben und nahm Korrekturen in der Finanzpolitik
vor. Sie schlug dazu unter anderem im Herbst einen Solidarpakt vor.

Das aus den finanzpolitischen Anpassungsbemühungen resultierende Gesetz
zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms be-
schloss eine „informelle Große Koalition“722 im Dezember 1993 – im April 1991
hatte die Regierungskoalition die Bundesratsmehrheit eingebüßt. Es entlastete
substanziell den Haushalt für das Jahr 1994 und veränderte zudem den recht-
lichen Rahmen der Privatisierungspolitik in der Bundesrepublik. Das Gesetz
fügte in die Bundeshaushaltsordnung die obligatorische Privatisierungsprüfung
staatlicher Aufgaben und öffentlichen Zwecken dienender wirtschaftlicher Tä-
tigkeiten ein723. Darüber hinaus wurde das so genannte Interessenbekundungs-
verfahren inkorporiert, nach dem private Anbieter darlegen können, ob und

719 Siehe zur Praxis des Prüfungsrechts von Beyme 2004: 306 ff.

720 Einschlägig war Art. 87 d Abs. 1 GG alter Fassung. Der ursprüngliche Gesetzentwurf schrieb lediglich eine mehrheitliche Bundesbeteiligung an dem neuen Unternehmen fest.

721 Vgl. Schwinn 1997: 138.

722 M. Schmidt 1996a.

723 Siehe § 7 Abs. 1 BHO.

Deutschland

231
inwieweit sie staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirt-
schaftliche Tätigkeiten nicht ebenso gut oder besser erbringen724.

Die christlich-liberale Koalition griff 1993 zu weiteren gesetzlichen Neure-
gelungen, um angesichts der fiskalpolitischen Entwicklung Privatisierungen auf
gesamtstaatlicher Ebene voranzubringen. Die Regierungskoalition versuchte,
den Privatisierungswiderstand der Kommunen und teilweise der Länder durch

„bundesrechtlichen Privatisierungszwang“725 zu brechen. Zudem beseitigte der

Bundesgesetzgeber einfachrechtliche Privatisierungshindernisse726; er reformier-
te dementsprechend das Umwandlungsrecht, während geplante steuerrechtliche

Änderungen, welche die Privatisierungstätigkeit der Länder und Kommunen
hätten fördern und erleichtern sollen, am Widerstand des Bundesrats scheiterten.

Mit der Privatisierungsaktivität der Länder und Kommunen zeigte sich die Bun-
desregierung unzufrieden727. Sie konnte Privatisierungen aber unmittelbar und
allgemein nicht vorschreiben728. Um ihre privatisierungspolitischen Vorstellun-
gen auf die Länder und Kommunen zu übertragen und auf diese Weise die ver-
tikale Fragmentierung der Entscheidungsprozesse zu kompensieren, strebte die

Regierungskoalition zudem die Änderung des Haushaltsrechts an: Durch die

Novellierung des Haushaltsgrundsätzegesetzes sollten die Länder veranlasst
werden, die Rechtspflicht zur Privatisierungsprüfung zu übernehmen. Hierbei
wurde die Koalition ein weiteres Mal in ihren Privatisierungsbemühungen vom

Verfassungsrecht eingeholt: Der Bundesrat, in dem die SPD-geführten Länder
seit April 1991 die Mehrheit innehatten, trat erneut als Vetospieler auf. Die

Länderkammer sprach dem Bund die erforderliche Gesetzgebungskompetenz ab
und brachte den Gesetzesvorstoß zu Fall729.

1993 und 1994 traf der Gesetzgeber weitere Schlüsselentscheidungen in der

Entstaatlichungspolitik vor dem Hintergrund infrastrukturpolitischer Herausfor-
derungen, die sich im Zusammenhang mit der Angleichung der Lebensverhält-
nisse in Ost und West stellten: Das betraf die Deutsche Bundesbahn und die

Deutsche Bundespost, die bereits 1989 im Rahmen der Postreform I restruktu-
riert worden war.

Bereits 1989 hatte die Bundesregierung eine Kommission zur Reform des

Bahnwesens eingesetzt. Allerdings änderten sich die Rahmenbedingungen durch
die deutsche Einheit grundlegend, da die Deutsche Reichsbahn gegenüber der

724 Siehe § 7 Abs. 2 BHO.

725 Helm, 1999: 41.

726 Vgl. Helm 1999: 77 ff.

727 „Man kann nur hoffen, daß diese Erfolge auf weitere Länder und vor allem viele Kommunen ansteckend wirken“, so Finanzminister Waigel (Bundesministerium der Finanzen 1993: III).

728 Hingegen ist wohl ein begrenztes, sektorales Privatisierungsgebot durch das „Recht der Wirtschaft“ nach Art. 74 Nr. 11 GG gedeckt und grundgesetzlich zulässig (vgl. Püttner 1988: 263).

729 Die Argumentation der Länder ist verfassungsrechtlich umstritten.

232

Deutschland

Deutschen Bahn einen erheblichen Modernisierungsrückstand aufwies. Im Feb-
ruar 1993 beschloss das Bundeskabinett den Gesetzentwurf zur Bahnreform, der

Teile des 1991 publizierten Kommissionsberichts aufgriff. Wegen des verfas-
sungsrechtlich geschützten Status der Bahn war für die Reform eine Grundge-
setzänderung und daher für die doppelte Zweidrittel-Mehrheit die Zustimmung
der Opposition erforderlich, so dass sich ein langwieriges Gesetzgebungsverfah-
ren anschloss. Die Hauptkonfliktlinien verliefen zwischen der Regierungskoali-
tion auf der einen und der SPD und den Ländern auf der anderen Seite. Beson-
ders strittig waren die Ausgleichszahlungen des Bundes für die Regionalisierung
des Schienenpersonennahverkehrs und der Umfang der staatlichen Verantwor-
tung für die Infrastruktur. Die konstruktive Position der Eisenbahnergewerk-
schaft bei der Reform begrenzte die Polarisierung. Ein Spitzentreffen von Bun-
deskanzler Kohl und dem Vorsitzendem der Ministerpräsidentenkonferenz,

Rudolf Scharping, im Dezember 1993 ermöglichte trotz der Politikverflechtung
die Verabschiedung des Gesetzespakets noch im selben Monat730. Die Bahnre-
form trat mit dem Eisenbahnneuordnungsgesetz zum 1.1.1994 in Kraft.

Die Reform, die über den Inhalt europäischer Richtlinien hinausging, bein-
haltete neben der Zusammenführung von Deutscher Bundesbahn und Deutscher

Reichsbahn deren formelle Privatisierung in Form der Deutschen Bahn AG, die
von Altschulden und Altlasten freigestellt und in vier Unternehmensbereiche
aufgegliedert wurde. Weitere Kernpunkte waren die Regionalisierung, die Re-
gulierung durch das Eisenbahnbundesamt und die Schaffung des Bundeseisen-
bahnvermögens. Durch die Festschreibung des Bundeseigentums an den Schie-
nenwegen wurde die materielle Privatisierung der Infrastruktur ausgeschlossen.

Die Veräußerung betriebsirrelevanter Immobilien und die Erhöhung der

Mineralölsteuer zum 1.1.1994 sollten die Bahnreform finanzieren. Die Zielset-
zung der Bahnreform war hauptsächlich fiskalpolitischer Natur731. Nach einer

Modellrechnung des Bundesfinanzministeriums sollte die formelle Privatisie-
rung den Finanzbedarf der Bahn für den Zeitraum von 1994 bis 2003 um rund

140 Milliarden DM reduzieren732, was insbesondere im Zeichen der wirtschaft-
lichen Entwicklung Ostdeutschlands und der finanziellen Ergebnisse der Treu-
handtätigkeit von Bedeutung war. Zudem sollten die durch die Reform erzielba-
ren Effizienzsteigerungen verkehrspolitischen Zielsetzungen gerecht und euro-
parechtlichen Vorgaben entsprochen werden.

730 Vgl. Lehmkuhl 1996: 74.

731 Die Investitionen von geschätzten 100 Milliarden DM, die zur Angleichung des Kapitalstocks notwendig waren, hätten die Verschuldung der Bahn stark ansteigen lassen Die Schulden wären möglicherweise bis 2003 auf rund 380 Milliarden DM angestiegen (vgl. Hass-Klau et al. 1998: 47
mit Verweis auf Jobst 1995: 28).

732 Vgl. Helm 1999: 45.

Deutschland

233

Zur Revision der Postreform I führten mehrere Faktoren. Erstens waren im Zuge
der Deutschen Einheit in den neuen Ländern erhebliche Infrastrukturinves-
titionen nötig, welche die Deutsche Bundespost Telekom bereits die gesetzlich
fixierte Eigenkapitalquote unterschreiten ließen733. Zweitens erzeugte die Libe-
ralisierungspolitik der Europäischen Kommission Privatisierungsdruck vor
allem im Telekommunikationswesen. Drittens bereitete die Implementierung
der Postreform I Schwierigkeiten734.

Für die geplante Reform war ein verfassungsänderndes Gesetz notwendig.

Die Opposition und die Länder wurden daher von der Regierungskoalition früh-
zeitig in den Gesetzgebungsprozess einbezogen. Streitig waren insbesondere die

Fragen der Rechtsform des Unternehmens und einer möglichen materiellen

Privatisierung, der Verteilung zukünftiger Pensionslasten sowie der Umfang des

Universaldienstes. Im Gegensatz zur Bahnreform erschwerte das teilweise akti-
vierte Destruktionspotenzial der Postgewerkschaft das Entscheidungsverfahren
zusätzlich; die Deutsche Postgewerkschaft organisierte im Mai 1994 einen

Streik gegen die Reformpläne. Trotz des Widerstands der Arbeitnehmervertreter
stimmten die Sozialdemokraten schließlich mehrheitlich für das Reformpaket,
so dass Art. 87 des Grundgesetzes geändert wurde, und die Reform auf der

Grundlage des Gesetzes zur Neuordnung des Postwesens und der Tele-
kommunikation zum 1.1.1995 in Kraft trat.

Kernelemente der Postreform II, die von vornherein als Zwischenlösung
zum dritten und vorläufig letzten Reformakt angesehen wurde, waren die for-
melle Privatisierung der drei Postunternehmen sowie die weitgehende Liberali-
sierung des Telekommunikationsmarkts. Die Beweggründe waren finanzpoliti-
sche Überlegungen und die Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit angesichts des
europäischen Binnenmarkts735.

Die Privatisierungspolitik der Koalition schloss 1994 zudem den Flugver-
kehr ein. Vor dem Hintergrund der voranschreitenden europäischen Liberalisie-
rung, die zunehmenden Wettbewerb und ein hohes Branchenwachstum bescher-
te, privatisierte die christlich-liberale Bundesregierung in einem weiteren Schritt die Deutsche Lufthansa AG, die in diesem Jahr erstmals seit 1990 wieder ein
positives Konzernergebnis erzielte. Sie kündigte ferner in einem Moratorium
den Rückzug des Bundes aus allen Flughafenbeteiligungen an736. Gründe waren
der hohe Investitionsbedarf der Flughäfen, zunehmender Wettbewerb sowie die

Pläne der europäischen Kommission zur Liberalisierung der Luftverkehrs-
infrastruktur.

733 Das Postverfassungsgesetz gab einen Minimalwert vor (vgl. Cox 1999: 83).

734 Vgl. S. Schmidt 1996: 54.

735 Vgl. Cox 1999: 83 f.

736 Vgl. Denkhaus und Schneider 1997: 88.

234

Deutschland

Nach der Bundestagswahl, bei der sich CDU/CSU und FDP ein weiteres Mal
durchgesetzt hatten, bettete die Regierungskoalition ihre Privatisierungspolitik
im Rahmen des Koalitionsvertrags in das Bild des „schlanken Staates“ ein. Das

Kabinett bekräftigte mit der Vorlage „Verringerung von Beteiligungen des Bun-
des – Fortschreibung 1995“ im November 1995 seine Absicht, bereits beschlos-
sene Privatisierungsvorhaben zügig zu implementieren. Privatisierungskandida-
ten waren hiernach die Lufthansa AG, die Deutsche Telekom AG, die Deutsche

Post AG sowie mehrere kleine Bundesunternehmen mit Sonderaufgaben737.

Die materiellen Privatisierungen dehnten CDU/CSU und FDP damit in der
zweiten Hälfte der 1990er Jahre auf die Infrastrukturunternehmen des Bundes
aus. Vorab hatte die Koalition im August 1994 mit dem Fernstraßenbauprivatfi-
nanzierungsgesetz den Weg für die Einbeziehung privaten Kapitals in die Fi-
nanzierung von Infrastrukturvorhaben geebnet.

Vor dem Hintergrund der haushaltspolitischen Entwicklungen und ange-
sichts der Konvergenzkriterien des Vertrags von Maastricht wurde die direkte
finanzpolitische Zielsetzung der Privatisierungspolitik aufgewertet. Zuvor hatten die Reformen der bundeseigenen Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge mit Blick auf die erforderlichen Infrastrukturinvestitionen die Hebung von

Effizienzreserven bezweckt. Nachdem andere Finanzierungsformen ausge-
schöpft, politisiert und elektoral problematisiert waren738, wurden unmittelbare

Privatisierungserlöse in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre finanzpolitisch
relevant. Auch aufgrund des europäisch induzierten Konsolidierungsdrucks und
der privatisierungsfördernden Gesetzgebung des Bundes nahm parallel die Pri-
vatisierungsaktivität der Länder zu; das Privatisierungsvolumen von 1995 bis

1998 betrug rund 23 Milliarden DM739.

1996 verabschiedete die Koalition aus CDU, CSU und FDP in diesem Zu-
sammenhang das „Programm für mehr Wachstum und Beschäftigung“, das den

Haushalt über die Ausgabenseite konsolidieren sollte. Zugleich weitete das

Kabinett die Privatisierungsanstrengungen aus: Eine „informelle Große Koaliti-
on“740 beschloss 1996/1997 vor dem Hintergrund europäischer Liberalisierungs-
politik741 auf der Grundlage des Telekommunikationsgesetzes und des Postge-
setzes die Postreform III. Der vorläufige Schlusspunkt des Reformwerks öffnete
vor dem Hintergrund europarechtlicher Vorgaben den Postbereich weitestge-

737 Vgl. Bundesministerium der Finanzen 1996: 56.

738 Vgl. Zohlnhöfer 2000: 36.

739 Vgl. Antwort der Bundesregierung auf die Große Anfrage der Abgeordneten Hans Jochen Henke, Susanne Jaffke, Dietrich Austermann, weiterer Abgeordneter und der Fraktion der CDU/CSU, 2000, Perspektiven der Privatisierungspolitik des Bundes, BT-Drs. 14/4696.

740 M. Schmidt 1996a.

741 Für 1997 war auf europäischer Ebene das Ende des Telekommunikations- und Postmonopols terminiert.

Deutschland

235
hend für den Wettbewerb, den Telekommunikationsmarkt vollständig, errichtete
eine sektorspezifische Regulierungsbehörde und ebnete den Weg für den Bör-
sengang der Postnachfolgeunternehmen. Mit der partiellen Privatisierung des
bundeseigenen Telekommunikationsunternehmens Deutsche Telekom AG betrat
die Bundesregierung im November 1996 Neuland. Die Kapitalerhöhung des

Unternehmens erlöste rund 20 Milliarden DM – mehr als die Privatisierungspo-
litik der Regierungskoalition seit 1982 insgesamt erzielt hatte. Erstmals seit Beginn der Privatisierungspolitik der Regierungskoalition wurden zudem Anteils-
scheine über den Kapitalmarkt unter Privatanlegern als „Volksaktie“ breit ge-
streut. Der Börsengang wurde zu einem Erfolg: Mehr als 2 Mio. Privatanleger
bezogen im Rahmen der Emission Aktien, deren Kurs sich zunächst freundlich
entwickelte.

Die

„kurzatmige[n] Suche nach Mehreinnahmen und nach Möglichkeiten
der Ausgabenkürzungen“742, welche die Haushaltsprozesse 1997 und 1998 präg-
te, wirkte sich auch auf die Privatisierungspolitik der Bundesregierung aus.

Nachdem der Versuch des Bundesfinanzministers, durch eine Umbewertung der

Gold- und Währungsreserven den Bundesbankgewinn zu steigern und dadurch
zusätzliche Haushaltseinnahmen zu erzielen, am Widerstand der Zentralbank
gescheitert war, griff die Koalition kurzfristig zu Privatisierungsmaßnahmen743.

Da es dem Bund im Rahmen einer Sperrfrist gesetzlich untersagt war, seine

Anteile an der Deutschen Telekom AG bereits zu diesem Zeitpunkt auf den

Kapitalmarkt zu bringen, nutzte die Bundesregierung zur kurzfristigen Einnah-
meerzielung die so genannte Platzhalterlösung: Sie veräußerte im Dezember

1997 Anteile an die bundeseigene Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) – eine

Lösung auf welche die Koalition von CDU/CSU und FDP bereits im Jahr zuvor
im Rahmen der Privatisierung der Lufthansa AG zurückgegriffen hatte – und
erzielte dadurch zusätzliche Privatisierungserlöse in Höhe von 10 Milliarden

DM, die allerdings den Nachtragshaushalt für 1997 nicht vermeiden konnten.

Im Oktober 1997 implementierte die bundeseigene KfW zudem die Voll-
privatisierung der bei ihr platzierten Anteile an der Deutschen Lufthansa AG.

Die seit März gültige Liberalisierung des Flugverkehrs in der EU sowie das

1996 unterzeichnete Luftverkehrsabkommen zwischen Deutschland und den

USA hatten verkehrspolitischen Druck erzeugt. Das Projekt, das neben dem

Börsengang der Deutschen Telekom AG die bis dahin größte Veräußerung in
der Privatisierungsgeschichte der Bundesrepublik war, erlöste rund 4,7 Milliar-
den DM, wobei die Aktien mit 440 000 Privatanlegern breit gestreut wurden.

742 Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 1997: 110.

743 Vgl. Zohlnhöfer 2000: 24.

236

Deutschland

Gegen Ende der Legislaturperiode gewann europäisch induziert die Liberalisie-
rung der Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge und damit verbunden
der Regulierungsissue an Gewicht: Während die europäische Richtlinie zur

Energiemarktliberalisierung rechtlich unzureichend durch eine Verbändeverein-
barung umgesetzt wurde744, wurden zum 1.1.1998 auf der Grundlage des Tele-
kommunikations- und Postgesetzes die Märkte geöffnet. Zudem nahm die Regu-
lierungsbehörde für Telekommunikation und Post ihre Tätigkeit auf – ein sek-
torspezifischer Regulierer nach britischem Vorbild.

Kurz vor den Bundestagswahlen im September 1998 veräußerte die Koaliti-
on aus CDU/CSU und FDP den Bundesanteil an der Saarbergwerke AG an die

Ruhrkohle AG, nachdem das Bundeskartellamt und die Europäische Kommissi-
on dem Vorhaben zugestimmt hatten745. Von Bund, Saarland und Nordrhein-

Westfalen koordiniert war der Verkauf in den Rahmenvertrag zur Neuorientie-
rung des deutschen Steinkohlebergbaus eingebettet.

8.2.1.4

Zwischenfazit

Während die Privatisierungspolitik nach der „Bonner Wende“ durch Inkremen-
talismus gekennzeichnet gewesen war, gewann sie nach der Einheit in den neu-
en Ländern, aber auch in Gesamtdeutschland an Bedeutung. Die Treuhandan-
stalt privatisierte, abseits unflexibler Entscheidungsstrukturen, fast vollständig das volkseigene Vermögen in Ostdeutschland.

Während die Treuhand ursprünglich die Einheit durch Privatisierungsein-
nahmen finanzieren sollte, zog sie insbesondere wegen der eingeschränkten

Konkurrenzfähigkeit der Betriebe zahlreiche Unternehmensschließungen, Ent-
lassungen und – durch die Verknüpfung der Verkäufe an Investitions- und Ar-
beitsplatzzusagen – umfangreiche „negative Privatisierungseinnahmen“ nach
sich. Daraufhin nahm nicht nur der Parteienwettbewerb in der Privatisierungs-
frage zu, das Ergebnis der Treuhandarbeit erforderte auch umfangreiche finanz-
politische Anpassungsmaßnahmen.

744 Eine europäische Richtlinie muss gemäß Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs mit einem Gesetz in nationales Recht transformiert werden.

745 Vgl. FAZ, 30.7.1998: 11.

Deutschland

237

Anmerkung: qualifizierte Beteiligungen sind Beteiligungen mit mindestens 25 % und Nennkapital wenigstens 100 000 DM; 1995 statistische Effekte durch Übergang unmittelbarer Beteiligungen des Sondervermögens in mittelbare Beteiligungen des Bundes; Quelle: Beteiligungsbericht 2003: 2.

Abb. 8.5: Entwicklung der Bundesbeteiligungen und Sondervermögen, 1990-

1998

Die zunehmende Privatisierungsaktivität betraf vor diesem Hintergrund auch

Gesamtdeutschland; dies manifestierte sich in den Privatisierungserlösen und –
wie Abbildung 8.5 veranschaulicht – im numerischen Rückgang bei Bundesbe-
teiligungen und Sondervermögen zwischen 1990 und 1998.Der Druck europäi-
scher Vorgaben erhöhte die Kongruenz der parteilichen Vetospieler in der Pri-
vatisierungspolitik, weswegen insgesamt der Parteienwettbewerb in diesem

Politikfeld moderat war und trotz der hohen Vetospielerdichte Privatisierungen
implementiert wurden, die zustimmungspflichtig waren oder sogar eine Grund-
gesetzänderung erforderten. Auf der anderen Seite stieß die Koalition aus

CDU/CSU und FDP mit ihrer Entstaatlichungspolitik aufgrund des Föderalis-
mus an die Grenzen ihrer Gesetzgebungskompetenz. Die große Kongruenz der

Parteien manifestierte sich nach dem Regierungswechsel von 1998.

238

Deutschland

8.2.2

Im Zeichen der Kontinuität: die Privatisierungspolitik der rot-grünen

Koalition (seit 1998)

8.2.2.1

Vetospielerkonfiguration

Nach der Bundestagswahl im September 1998 bildeten die Sozialdemokraten
und die Grünen erstmals eine Regierungskoalition auf Bundesebene.

In der Programmatik der SPD spielte der Verstaatlichungsissue traditionell
eine untergeordnete Rolle, im Gegensatz zu anderen sozialdemokratischen und
sozialistischen Parteien Westeuropas, beispielsweise der britischen Labour Party

(LP), der französischen Sozialisten (SFIO/PS) und der sozialistischen Partei

Italiens (PSI). Diese Tradition der deutschen Sozialdemokratie reichte mit dem

Stinnes-Legien-Abkommen bis zu den Anfängen der Weimarer Republik zu-
rück746. Wenngleich Verstaatlichungsforderungen in der Nachkriegszeit kurzzei-
tig wieder aufgeflammt waren, setzte sich auch unter dem Eindruck der sozialen

Marktwirtschaft innerhalb der Sozialdemokratie die Mitbestimmung als wirt-
schaftsdemokratisches Desiderat durch. Eine Revision der Programmatik, wie
sie die Labour Party und der Parti Socialiste vorgenommen hatten, war bei den

Sozialdemokraten daher hinfällig. Darüber hinaus hatten die Sozialdemokraten

– nach dem Scheitern der Pläne, eine Staatsholding ins Leben zu rufen, sowie
der wenig erfolgreichen industriepolitischen Konzeption eines nationalen Mine-
ralölkonzerns – zu Zeiten der sozial-liberalen Koalition auf ein Beteiligungs-
oder Gesamtkonzept für die öffentliche Wirtschaft verzichtet und statt dessen
die erwerbswirtschaftliche Orientierung der Bundesunternehmen und -beteili-
gungen vorangetrieben747.

Die Grünen nahmen in der Frage der öffentlichen Wirtschaft grundsätzlich
eine pragmatische Position ein, wobei sich die Partei traditionell für eine In-
strumentalisierung der öffentlichen Transportunternehmen für ökologische Be-
lange einsetzte.

Davon abgesehen bestand der europäisch induzierte Privatisierungsdruck
fort. Die finanziellen Folgen der Einheit erzeugten weiterhin, verstärkt durch die Erfordernisse des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts, einen Konsolidierungszwang, der die fiskalpolitische Zielsetzung der Privatisierungspolitik
unterstrich. Die Privatisierungspolitik der rot-grünen Bundesregierung war zu-
dem von vote-seeking motiviert. Durch die Privatisierung konnten in haushalts-

746 Siehe Kapitel 4.4.

747 Vgl. Knauss 1990: 22.

Deutschland

239
politisch angespannten Zeiten elektoral vergleichsweise unproblematisch Ein-
nahmen erzielt und so Stimmenverluste vermieden werden.

Das Regierungsbündnis aus SPD und Bündnis 90/die Grünen wies im Priva-
tisierungsissue ein relativ großes Maß inner- und zwischenparteilicher Ge-
schlossenheit auf. Die Kongruenz der Parteien und der begrenzte Parteienwett-
bewerb in der Privatisierungspolitik ließen für die Regierungspraxis der rot-
grünen Koalition eine weitgehende Kontinuität erwarten. Das bestehende Priva-
tisierungspotenzial auf Bundesebene, das durch Entstaatlichungsspielräume auf

Landes- und Gemeindeebene ergänzt wurde748, verdeutlicht Tabelle 8.5.

8.2.2.2

Privatisierungspolitik

Nach 1998 steuerte die rot-grüne Koalition in der Finanzpolitik um. Unter der

Federführung des Bundesfinanzministers Lafontaine verfolgte die Bundesregie-
rung eine expansive Fiskalpolitik und eine Steuerpolitik mit redistributiven wie
ökologischen Elementen749. Darüber hinaus revidierte sie mehrere wirtschafts-
politische Entscheidungen der Vorgängerregierung. Allerdings war die inhaltli-
che Geschlossenheit der SPD in der Wirtschaftspolitik begrenzt: Die Sozialde-
mokraten waren durch einen Widerstreit zwischen Traditionalisten und Moder-
nisierern geprägt750. Diese begrenzte programmatische Kohäsion der Sozialde-
mokraten wies Parallelen zu der mäßigen inhaltlichen Geschlossenheit der

Christdemokraten in der Wirtschaftspolitik zu Beginn der 1980er Jahre auf.

In der Privatisierungspolitik kam es dagegen nach 1998 zu keinem Politik-
wechsel. In der Privatisierungsfrage war die Geschlossenheit der Sozialdemo-
kraten vergleichsweise hoch. Gleiches galt für die Kongruenz der Koalitions-
partner. Für die große Kongruenz der parteilichen Vetospieler und die hohe

Kohäsion gab es mehrere Ursachen. Erstens setzte sich der einheitsbedingte
finanzpolitische Druck in Form fortgesetzter Transferleistungen und hoher Zins-
lasten fort. Die Privatisierungspolitik diente vor diesem Hintergrund auch nach

1998 vorwiegend haushaltspolitischen Zielsetzungen der rot-grünen Bundesre-
gierung. Den Konsolidierungsdruck stärkten wie geschildert zweitens die Vor-
gaben des europäischen Stabilitätspakts. Drittens wurde die Privatisierungspoli-
tik weiterhin durch die ökonomischen Folgen des Binnenmarkts und die europä-

748 Den Anteil der Unternehmen mit öffentlicher Minderheitsbeteiligung (!) an der Bruttowertschöpfung der nichtlandwirtschaftlichen, marktbestimmten Wirtschaft in Deutschland schätzte das CEEP
für Ende 1998 auf rund 10 %. Daten von der Internetseite www.ceep.org.

749 Vgl. Zohlnhöfer 2001: 253 ff.

750 Vgl. Busch und Manow 2001.

240

Deutschland
ische Liberalisierungspolitik gefördert. Viertens trugen der inkrementale Ver-
lauf der Entstaatlichungspolitik in den 1980er Jahren sowie das überwiegend
konsensuale, unpolitisierte Privatisierungsprogramm der 1990er Jahre dazu bei,
dass die Regierungspraxis der rot-grünen Koalition in diesem Politikfeld kaum
vom Parteienwettbewerb bestimmt war.

Im Gegensatz zur allgemeinen Wirtschafts- und Finanzpolitik nahm die

Regierungskoalition daher in der Politik gegenüber den Bundesunternehmen
und -beteiligungen kaum Korrekturen vor. Die mäßige Homogenität der SPD in
der Wirtschaftspolitik zeitigte damit keine Auswirkungen auf die Privatisie-
rungspolitik des Bundes – im Gegensatz zur begrenzten Kongruenz der koope-
rativen Vetospieler von CDU, CSU und FDP nach der „Bonner Wende“: Die
rot-grüne Koalition setzte den Privatisierungskurs fort, wenngleich sich unter

Bundesfinanzminister Lafontaine eine Akzentverschiebung in der Zielsetzung
der Veräußerungen bemerkbar machte. Die Privatisierungen waren hiernach
kein Selbstzweck; die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen und
die Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen sollte Vorrang vor fiskalpoliti-
schen Interessen haben751.

SPD und die Grünen zeichneten nach der Wahl in ihrer Koalitionsvereinba-
rung vom Oktober 1998 das „Leitbild vom aktivierenden Staat“, welches das

Kabinett im Dezember 1999 mit dem Beschluss „Moderner Staat – Moderne

Verwaltung“ bestätigte. Danach setzte sich die Regierungskoalition vom Kon-
zept des „schlanken Staates“ der Vorgängerregierung ab, das sich ihrer Meinung
zu sehr durch eine negative Zielbestimmung definierte. Durch die Konzeption
sollte die Privatisierungspolitik in eine Gesamtreform der Staatsmodernisierung
eingefügt und das Zusammenspiel staatlicher, halbstaatlicher und privater Ak-
teure bei stärkerer Bürgerorientierung betont werden. Dabei übernahm die rot-
grüne Koalition das Modell der Public Private Partnership, wofür sie eine Mo-
dernisierung des Verwaltungsverfahrensrechts anstrebte.

In der Regierungspraxis setzte die Bundesregierung die Entstaatlichungspo-
litik nach 1998 angesichts ihrer Konsolidierungsbemühungen und des europäi-
schen Privatisierungsdrucks fort, wobei Infrastrukturunternehmen des Bundes
sowie die Postnachfolgeunternehmen im Mittelpunkt der Privatisierungsaktivität
standen. Noch 1998 zog sich der Bund aus verschiedenen Beteiligungen zurück.

Zudem beschlossen bereits kurz nach der Regierungsübernahme Bundesfinanz-
minister Lafontaine und Bundesverkehrsminister Müntefering die Privatisierung
des Unternehmens Autobahn Tank & Rast AG752, die der rot-grünen Koalition
rund 1,2 Milliarden DM an Haushaltseinnahmen bescherte.

751 Vgl. Bundesministerium der Finanzen 1998: III.

752 Vgl. FAZ, 31.10.1998: 14.

Deutschland

241

Die Privatisierungseinnahmen spielten bei der Haushaltspolitik der rot-grünen

Koalition 1999 nach der Bundestagswahl eine wichtige Rolle. Um den Vorga-
ben des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts gerecht zu werden und
zudem einen verfassungsgemäßen Etat vorzulegen753, griff die Bundesregierung
in erheblichem Umfang auf Privatisierungserlöse zurück754. Dabei kam es zu

Beginn des Jahres zu zwei wichtigen Neuerungen in der öffentlichen Wirtschaft:

Zur Ausnutzung unternehmerischer Synergiepotenziale veräußerte der Bund die

Deutsche Postbank AG an die Deutsche Post AG, womit die Bundesregierung
einen Teil der Postreform I korrigierte. Zudem trat die zweite Stufe der Bahnre-
form in Kraft, nach welcher die in der Deutschen Bahn AG agierenden Ge-
schäftsbereiche Personenfernverkehr, Personennahverkehr, Güterverkehr, Per-
sonenbahnhöfe und Fahrweg unter der Holding der Deutschen Bahn AG in
eigenständige Aktiengesellschaften ausgegliedert wurden. Diese Strukturreform
sollte den Weg ebnen für die geplante materielle Privatisierung des Unterneh-
mens, wobei diese dritte Stufe der Bahnreform von der Zustimmung des Bun-
desrats abhängig war. Eine Trennung von Netz und Betrieb war zwar in der
politischen Diskussion, wurde von der rot-grünen Koalition aber auch auf Druck
des Managements der Deutschen Bahn verworfen755.

Der überraschende Wechsel im Amt des Bundesfinanzministers im März

1999 resultierte in einem finanzpolitischen Kurswechsel: Finanzminister Eichel
forcierte die Konsolidierungspolitik der rot-grünen Koalition und legte im Juni

1999 ein Sparpaket vor. Für die Privatisierungspolitik bedeuteten der personelle

Wechsel und die finanzpolitische Korrektur eine Akzentverschiebung in der

Zielsetzung: Die Konsolidierung der Staatsfinanzen, die Kräftigung des Kapi-
talmarkts und die Schaffung effizienterer Strukturen in der öffentlichen Verwal-
tung rückten in den Mittelpunkt756. Die Aufwertung der finanzpolitischen Stabi-
lisierung im Zielekanon der Regierung mündete mit Blick auf die infrastruktur-
politischen Herausforderungen im Juni 1999 zur Einsetzung der Kommission

„Verkehrsinfrastrukturfinanzierung“, im Rahmen derer verstärkt über die Rolle
privaten Kapitals nachgedacht wurde.

Die materielle Politik blieb hingegen unverändert. Durch die Kapitalerhö-
hung der Deutschen Telekom, an der sich der Bund nicht beteiligte, sank der

Staatsanteil am Unternehmen weiter ab. Darüber hinaus bereitete die Koalition
den Börsengang der Deutschen Post AG vor, wobei nach der Postreform II für

753 Siehe Vorgaben des Art. 115 GG.

754 Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 1999, Jahresgutachten 1999/2000, Wirtschaftspolitik unter Reformdruck: 246.

755 Vgl. Spiegel, 12.3.2001: 25.

756 Vgl. Bundesministerium der Finanzen 1998: III.

242

Deutschland
das Absinken der Bundesbeteiligung unter die Mehrheit ein zustimmungsbe-
dürftiges Gesetz erforderlich war.

Mit dem Beschluss zur „Verringerung von Beteiligungen des Bundes“ be-
kräftigte das Bundeskabinett im Dezember 1999 seine Absicht, die unternehme-
rische Betätigung des Bundes regelmäßig zu prüfen und Veräußerungen unmit-
telbarer Beteiligungen zuvörderst im Verkehrsbereich, dem Bankensektor und
den Postnachfolgeunternehmen zu implementieren.

Im folgenden Jahr kamen mit der erneuten Teilprivatisierung der Deutschen

Telekom AG erstmals Anteile des Bundes auf die Kapitalmärkte – die dieser
zuvor im Rahmen der Platzhalterlösung bei der KfW „geparkt“ hatte. Im Herbst

2000 schloss sich der Börsengang der Deutschen Post AG an. Hierbei europäi-
sierte die Bundesregierung den Privatisierungsprozess, indem erstmals in der
deutschen Privatisierungspolitik auch Privatanlegern aus einigen europäischen

Ländern Aktien zugeteilt wurden.

Wie im Jahreswirtschaftsbericht 1999 vom Kabinett in Kontinuität zur Vor-
gängerregierung angekündigt, dehnte die Bundesregierung zudem die Privatisie-
rungspolitik auf die Flughafenbeteiligungen des Bundes aus. Nachdem sich der

Bund bereits 2000 vollständig aus der Flughafen Hamburg GmbH zurückgezo-
gen hatte, folgte im Jahr darauf die Teilprivatisierung der Fraport AG im Zuge
einer Kapitalerhöhung, an welcher sich der Bund nicht beteiligte.

Vor dem Hintergrund der stagnierenden Wirtschaftsentwicklung und der

Konsolidierungsbemühungen der Bundesregierung, die durch die Vorgaben des
europäischen Stabilitätspakts befördert wurden, gewann der Privatisierungsissue
nach der Wiederwahl der rot-grünen Koalition im Jahr 2002 an Bedeutung. Zur

Gegenfinanzierung der Steuerreform rückten Privatisierungseinnahmen, nach-
dem die Regierung bereits in den Haushalt 2001 entsprechende Erlöse einge-
setzt hatte757, wiederholt in den Mittelpunkt – ein Trend des credit claiming in
der Entstaatlichungspolitik, der in Großbritannien, Frankreich und Italien, aber
auch in weiteren Staaten der OECD zu beobachten war. Vor diesem Hinter-
grund griff die Regierungskoalition Ende 2003 auf die Platzhalterlösung zurück
und veräußerte Anteile an der Deutschen Telekom und der Deutschen Post AG
an die Kreditanstalt für Wiederaufbau.

Die haushaltspolitische Instrumentalisierung der Privatisierungseinnahmen
ließ den Parteienwettbewerb kurzfristig aufflammen und die Opposition Klage
vor dem Bundesverfassungsgericht gegen der Nachtragshaushalt 2004 einrei-
chen: Im Mittelpunkt der Auseinandersetzung stand dabei die Berücksichtigung

757 Vgl. Antwort der Bundesregierung auf die Große Anfrage der Abgeordneten Hans Jochen Henke, Susanne Jaffke, Dietrich Austermann, weiterer Abgeordneter und der Fraktion der CDU/CSU, 2000, Perspektiven der Privatisierungspolitik des Bundes, BT-Drs. 14/4696.

Deutschland

243
von Einnahmen aus Beteiligungsverkäufen im Rahmen der verfassungsrechtli-
chen Begrenzung der Kreditaufnahme758.

Die Privatisierungsbemühungen der rot-grünen Koalition stießen allerdings
auf grundlegende Probleme: Erstens erschwerte die Kapitalmarktentwicklung,
die in der gesamten OECD zu einem Rückgang der Privatisierungsaktivität
führte, Unternehmensverkäufe über die Börse. Zweitens zeigten sich die Schat-
tenseiten überwiegend finanzpolitisch motivierter Operationen: Zahlreiche In-
vestoren zeigten sich verärgert über die Kursentwicklung einiger privatisierter

Unternehmen, insbesondere der Deutschen Telekom, in deren Fall während der

Kapitalmarktblase Unternehmensanteile an den Markt gebracht worden waren.

Des Weiteren kam die Ersteigerung der UMTS-Lizenz das Unternehmen und
damit letztlich auch den Anteilseignern teuer zu stehen. Zusätzlich geriet die
fragwürdige Immobilienbewertung in die Kritik und judizierte in begrenztem

Maße die Privatisierungspolitik759. Die Veräußerungspraxis, die dem Ziel, zur

Entwicklung einer „Aktienkultur“ in der Bundesrepublik beizutragen, entgegen-
lief, machte die Erfolgsaussichten zukünftiger Veräußerungen nicht wahrschein-
licher. Drittens waren die unmittelbaren wie mittelbaren Erlöse aus Privatisie-
rungen der Postnachfolgeunternehmen gesetzlich bereits für die Erfüllung der

Pensionsverpflichtungen des Bundes eingeplant. Um dennoch die in der Hau-
haltsplanung vorgesehenen Einnahmen aus den Beteiligungsverkäufen erzielen
zu können, griff die rot-grüne Regierung wie die christlich-liberale Koalition
wiederholt auf die „Platzhalterlösung“ zurück: sie verkaufte Unternehmensan-
teile an die Kreditanstalt für Wiederaufbau, welche die Bank, sobald die Kapi-
talmarktbedingungen dies zuließen, an Privatinvestoren veräußern sollte. Zudem
beschloss die Regierungskoalition, der französischen Haushaltspolitik des Jah-
res 1997 nacheifernd, für 2005 Forderungsverkäufe der Postunterstützungs-
kassen.

8.2.2.3

Zwischenfazit

Die Staatstätigkeit im Politikfeld der Privatisierung zeichnete sich nach 1998
durch weitgehende Kontinuität aus. Ein Parteieneffekt kam angesichts der fi-
nanzpolitischen Konsequenzen der deutschen Einheit, der mikroökonomischen

Vorgaben des Binnenmarkts und des makroökonomischen Drucks der Wäh-

758 Sie Art. 115 GG.

759 Beanstandet wurde insbesondere das Clusterverfahren, damit verbunden das Ergebnis der Immobilienbewertung (vgl. FAZ, 24.11.2004: 11).

244

Deutschland
rungsunion nicht zum Tragen. In der Beratung, den Beschlüssen und der Imp-
lementierung der Privatisierungspolitik setzte die rot-grüne Koalition die Praxis der christlich-liberalen Vorgängerregierung fast nahtlos fort. Allein die Zielsetzung der Unternehmensveräußerungen verschob sich vorübergehend unter Bun-
desfinanzminister Lafontaine, der den Konsolidierungsaspekt nachordnete und
das Ziel der Beschäftigungssicherung hervorhob.

Allerdings begrenzte die negative Kapitalmarktentwicklung den Umfang
des rot-grünen Privatisierungsprogramms. Ursächlich für die Stabilität der mate-
riellen Politik nach 1998 waren die programmatische Tradition der Sozialdemo-
kraten, die konsensuale Zielsetzung der Unternehmensveräußerungen und, da-
mit verbunden, der begrenzte Parteienwettbewerb in der Privatisierungsfrage.

Die vergleichsweise hohe Privatisierungsaktivität hielt in diesem Zusammen-
hang nach dem Regierungsantritt der rot-grünen Koalition an.

Anmerkungen: qualifizierte Beteiligungen sind Beteiligungen mit mindestens 25 % und Nennkapital wenigstens 50000 €; Quelle: Bundesbeteiligungsbericht 2004: 3.

Abb. 8.6: Entwicklung der Bundesbeteiligungen und Sondervermögen, 1998-

2004

Deutschland

245

Wie Abbildung 8.6 zeigt, schlug sich die Stabilität der Privatisierungspolitik
zwischen 1998 und 2004 in einem stetigen Rückgang der Zahl an Bundesbetei-
ligungen einschließlich Sondervermögen nieder.

9 Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile

9.1 Der allgemeine Privatisierungstrend: Ergebnis reduzierter Effizienz
öffentlicher Unternehmen

Der Privatisierungstrend in den OECD-Staaten insgesamt, den Kapitel 3 auf-
zeigte, hatte mehrere Ursachen: erstens die sinkende Effektivität finanz-
politischer Interventionen, zweitens die Fiskalkrise, drittens der Instrumenten-
wechsel in der Geldpolitik, viertens technologische Innovationen und fünftens
komparative Nachteilen öffentlicher Unternehmen im Rahmen der Internationa-
lisierung der Güter- und Finanzmärkte.

Die Abkehr von öffentlichen Unternehmen war somit hauptsächlich das

Ergebnis ihrer reduzierten Effizienz: Ihre Effektivität sank bei steigenden Op-
portunitäts- und Interventionskosten. Hintergrund waren die veränderte Archi-
tektur des Weltwirtschaftssystems sowie die voranschreitende Öffnung der

Güter- und Finanzmärkte – mithin makro- und mikroökonomische Effekte. Das

Ende des Bretton-Woods-Systems fester Wechselkurse entfaltete weit reichende

Auswirkungen auf die Finanzpolitik der Nationalstaaten. Der Übergang zu fle-
xiblen Wechselkursen reduzierte die Effektivität finanzpolitischer Interventio-
nen760: Durch die Wechselkursanpassung kommt es bei unvollkommener und
vollkommener Kapitalmobilität zu einem teilweisen beziehungsweise vollstän-
digen crowding out – die Fiskalpolitik ist ineffektiv. Dadurch wurde die finanz-
politische Instrumentalisierung öffentlicher Unternehmen, zuvörderst im Rah-
men des deficit spending, eingeschränkt. Durch die Öffnung der Gütermärkte
kam es außerdem im Zuge einer keynesianischen Nachfragstimulierung zu ei-
nem Kaufkraftabfluss durch eine Erhöhung der Importe.

Darüber hinaus hatte die öffentliche Verschuldung in vielen OECD-Ländern
ein Ausmaß erreicht, das ihre Instrumentalisierung zu makroökonomischen,
industrie- und sozialpolitischen Zwecken aus fiskalpolitischen und letzten Endes
auch elektoralen Gründen erschwerte. Daneben begünstigte die fiskalische Krise

760 Ein weiterer, nachrangiger Effekt ist der Abfluss zusätzlicher Nachfrage ins Ausland durch die ökonomische Einbettung in das internationale System.

248

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile
grundsätzlich die Privatisierung öffentlicher Unternehmen. Zum einen beende-
ten die Veräußerungen Rekapitalisierungen öffentlicher Unternehmen, welche
die Haushalte belasteten. Zum anderen war der mit der Privatisierung verbunde-
ne negative Vermögenseffekt aus Gründen der Informationsasymmetrie für die

Wähler weniger „spürbar“ als der finanzpolitisch äquivalente Besteuerungs-,

Verschuldungs- oder Einsparungseffekt. Die Privatisierungsaktivität fügte sich
daher in die Regierungsstrategie der „blame avoidance“761 ein. Außerdem ge-
wann der Aspekt des credit claiming an Bedeutung: Die Regierungen verwand-
ten Privatisierungseinnahmen zunehmend zur Finanzierung laufender Ausgaben
und einer Steuersenkungspolitik. Ein weiterer, wirtschaftspolitischer Vorteil
bestand in der Konjunkturverträglichkeit der Privatisierungsmaßnahmen, die
einen Vorteil gegenüber Ausgabenkürzungen bedeutete.

Mit der Abkehr vom System fester Wechselkurse verlor zwar die Finanzpo-
litik an Effektivität, die Wirksamkeit der Geldpolitik nahm jedoch zu. Gleich-
zeitig gewannen die nationalen Notenbanken an geldpolitischer Souveränität.

Zwar nahm die Geldpolitik an Bedeutung zu, aber die Instrumente der Geldpoli-
tik wandelten sich. Durch die monetaristisch inspirierte Geldmengensteuerung
der Notenbanken wurde die inflationsdämmende Preispolitik öffentlicher

Schlüsselindustrien – die Defizite und somit Rekapitalisierungen aus den öffent-
lichen Haushalten nach sich zog – hinfällig. Der Kurswechsel in der Geldpolitik,
den die Zentralbanken der OECD-Staaten sukzessive vollzogen, deinstrumenta-
lisierte damit die öffentlichen Unternehmen. An dieser geldpolitischen Dein-
strumentalisierung öffentlicher Unternehmen änderte auch die Schaffung des

Europäischen Währungssystems nichts. Die an Geldmengenzielen orientierte

Politik der Bundesbank, der die anderen europäischen Zentralbanken aufgrund
der asymmetrischen Funktionsweise des EWS folgen mussten762, machte die

Preispolitik aus ökonomischen Gründen obsolet.

Das eingeschränkte Instrumentalisierungspotenzial, das mit einer zuneh-
menden erwerbswirtschaftlichen Orientierung öffentlicher Unternehmen einher-
ging, reduzierte wiederum die ökonomische und damit auch politische Legiti-
mation der unternehmerischen Betätigung des Staates. Die Instrumentalthese als

Bestandberechtigung der öffentlichen Wirtschaft wurde dadurch in Frage ge-
stellt. Abgesehen von dem geschilderten Effektivitätsverlust öffentlicher Unter-
nehmen und der damit einhergehenden Deinstrumentalisierung waren in der
öffentlichen Wirtschaft zahlreicher OECD-Länder grundsätzliche Steuerungsde-
fizite aufgetreten. Die Regierungen hatten insbesondere in den 1970er Jahren
vielerorts mit institutionellen Neuerungen bei den Steuerungsorganen, der Um-

761 Vgl. Weaver 1986.

762 Vgl. Feuerstein 1993.

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile

249
gestaltung der Beziehungen zwischen Träger und öffentlichen Unternehmen
sowie in der Reform der Unternehmen selbst reagiert; häufig waren Zielvorga-
ben variiert und die Interventionsintensität verändert worden.

Des Weiteren wurde die Funktion öffentlicher Unternehmen durch techni-
sche Innovationen im Bereich der Netzwerkindustrien sowie damit verbundene

Veränderungen der Nachfragestruktur eingeschränkt763. Durch diese Entwick-
lungen auf der Mikroebene wurde das Konzept der monopolistisch organisierten

Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge in Frage gestellt, die Regulie-
rung konnte als alternatives Interventionsinstrument dienen. Das Argument des

Marktversagens als Berechtigungsgrund öffentlicher Unternehmen wurde im

Lichte dieser Evolution geschmälert. Insbesondere die Neuerungen im Telekom-
munikationssektor sind in diesem Zusammenhang erwähnenswert; die durch

Innovationen gesunkenen Koordinationskosten höhlten jedoch die natürlichen

Monopole grundsätzlich aus und trugen zur ordnungspolitischen Tendenzwende
bei.

Zur Trendumkehr trugen – neben den geschilderten Veränderungen makro-
ökonomischer Rahmenbedingungen und technologischen Innovationen – auch
erhöhte Opportunitäts- und Interventionskosten für öffentliche Unternehmen
bei. Diese mikroökonomischen Effekte waren Ergebnis der Internationalisierung
der Güter- und Finanzmärkte, die auch den Aspekt der „nationalen Souveräni-
tät“ bei der unternehmerischen Betätigung des Staates relativierte:

Die Internationalisierung der Gütermärkte bedeutete für öffentliche Unter-
nehmen einen kompetitiven Nachteil gegenüber den privatwirtschaftlichen Be-
trieben: Manchen öffentlichen Unternehmen untersagte eine Territorialbindung
die Internationalisierung764, bei anderen schränkte eine Gegenstandsbindung, al-
so ein Spezialisierungsgrundsatz, die möglicherweise betriebswirtschaftlich in-
dizierten Diversifizierungen ein765. Zudem reduzierten dienst-, besoldungs- und
haushaltsrechtliche Bindungen die Flexibilität.

Eine weitere Hürde für die Internationalisierung stellten die damit verbun-
denen finanziellen Herausforderungen dar: Angesichts der in vielen OECD-

Staaten angespannten Haushaltslage standen den Unternehmen Finanzmittel, die
sie für internes und vor allem externes Wachstum dringend benötigten, nicht in
gewünschtem Ausmaß zur Verfügung. Fremdkapital war, von rechtlichen Hin-

763 Vgl. Hulsink 1999.

764 Beispielsweise bei den britischen public corporations und im Falle der Sondervermögen der Bundesrepublik.

765 Zeitweise unterstrich die Betriebswirtschaftslehre die Bedeutung von Verbundeffekten in der Unternehmenskonzeption, wohingegen in letzter Zeit wieder stärker die Skaleneffekte der Produktion unterstrichen werden. Das Prinzip der Spezialisierungen wurde häufig in den Gründungsgesetzen festgeschrieben und sollte die Ausbreitung der öffentlichen Wirtschaft begrenzen.

250

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile
dernissen abgesehen, von einer Mindestrendite abhängig; die dadurch vorausge-
setzte Kommerzialisierung der Unternehmen reduzierte wiederum die Instru-
mentalisierung und schuf Legitimationsdefizite für die unternehmerische Betäti-
gung des Staates.

Der Finanzierungsnachteil öffentlicher Unternehmen wurde durch den Kon-
zentrationstrend verstärkt, der mit der Internationalisierung verbunden war: Im

Streben um die „kritische Masse“, die für ein Fortbestehen auf den Märkten
erforderlich war, finanzierten Unternehmen Akquisitionen und Fusionen häufig
durch die Ausgabe eigener Unternehmensanteile – im Falle öffentlicher Unter-
nehmen bedeutete das eine partielle Privatisierung, die vom Träger vielfach
unerwünscht war. Zudem gestalteten sich Übernahmen und Zusammenschlüsse
mit Beteiligung öffentlicher Unternehmen häufig schwierig: Privatinvestoren
beurteilten öffentliche Anteile wegen potenzieller politischer Interventionen
sowie möglicher kursverwässernder Veräußerungen tendenziell kritisch und
verlangten gleichsam eine „Risikoprämie“. Der Rückzug der öffentlichen Hand
aus Unternehmen wurde des Weiteren auch durch Regeln der internationalen

Finanzmärkte begünstigt: Die Gewichtung der Unternehmen in Indizes 766 –
wichtig für die Kursentwicklung und damit für mögliche Akquisitionen – hing
vom Anteil frei handelbarer Aktien ab, Unternehmen mit einem signifikanten
öffentlichen Anteil und dementsprechend geringerem free float waren dadurch
benachteiligt.

Die Internationalisierung der Gütermärkte hatte einen weiteren Effekt: Der

Reziprozitätsgrundsatz, der sich in vielen wirtschaftsrechtlichen Regelungen
fand, machte die Pioniere der Liberalisierung, insbesondere die Vereinigten

Staaten und Großbritannien, zu Schrittmachern, die Trends in der Entstaatli-
chung setzten. Die daraus resultierende Tendenz zur wechselseitigen Marktöff-
nung beraubte öffentliche Unternehmen ihrer privilegierten Marktsituation, die
gleichsam eine „versteckte Beihilfe“ für ihre Instrumentalisierung darstellte.

Beispiele waren die ab den 1980er Jahre auf bilateraler und internationaler Ebe-
ne vereinbarte Deregulierung und Liberalisierung in der Luftfahrt, der Tele-
kommunikation und den Finanzdienstleistungen767. Die Verwendung der Mono-
polistenrente für Akquisitionen auf anderen Märkten bei gleichzeitig unzugäng-
lichem eigenem Markt war politisch auf Dauer nicht durchsetzbar768.

766 Siehe die Regelungen der maßgeblichen MSCI-Indizes.

767 Im Rahmen des GATT ist die 1986 eingeleitete Uruguay-Runde in ihrer Privatisierungsrelevanz hervorzuheben.

768 Der Fall des französischen Energiekonzerns EdF sorgte in diesem Zusammenhang für politische Verstimmungen bei der deutschen, spanischen und italienischen Regierung (vgl. etwa Süddeutsche Zeitung, 15.6.2001: 26).

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile

251

Bedeutsam war sodann die Internationalisierung der Finanzmärkte, die eine
steigende Kapitalmobilität implizierte. Die größere Interdependenz und Reagibi-
lität der Finanzmärkte erhöhten die ökonomischen und politischen Interventi-
onskosten und reduzierten die wirtschaftspolitische Souveränität der National-
staaten. Das Souveränitätsmotiv der Verstaatlichungen, der „Nationalisierun-
gen“ – das Besetzen der „Kommandohöhen der Wirtschaft“ durch den Staat –
wurde durch die Internationalisierung der Güter- und Finanzmärkte relativiert.

Der Kapitalabfluss bei „schlechter Politik“, die „Sanktionsmacht der Kapital-
märkte“769, stellte für die Kapitalbilanz, den Wechselkurs und mittelbar für die

Geldpolitik eine Herausforderung dar; um dem Kapitalabfluss entgegenzuwir-
ken, wurde eine Zinserhöhung erforderlich, die wiederum die Zinslast des

Haushalts ansteigen ließ und die Investitionstätigkeit reduzierte – mit einem
dämpfenden gesamtwirtschaftlichen Effekt. Im Rahmen des EWS musste der

Wechselkurs durch Interventionen der Zentralbanken in der vorgegebenen

Bandbreite stabilisiert werden, wobei spekulative Attacken die Währungsreser-
ven (zusätzlich) abschmelzen lassen konnten. Ein illustratives Beispiel waren
die makroökonomischen Implikationen des sozialistischen Experiments in

Frankreich, die schließlich die voluntaristische Illusion der Linksunion beende-
ten und eine wirtschaftspolitische Kehrtwende erzwangen.

Angesichts der geschilderten Einbußen in der Effizienz öffentlicher Unter-
nehmen bedienten sich die Regierungen der OECD-Staaten grundsätzlich zu-
nehmend anderer Interventionsformen, um ihre Zielsetzungen zu erreichen: Der
allgemeine Trend in der unternehmerischen Betätigung des Staates kehrte sich
somit um.

Verbunden mit den geschilderten makro- und mikroökonomischen sowie
technologischen Effekten war ein Paradigmenwechsel in der allgemeinen Wirt-
schaftstheorie sowie der Theorie öffentlicher Unternehmen770. Das Konzept öf-
fentlicher Unternehmen war in den Marktwirtschaften ab den 1940er Jahren in
den steuerungsoptimistischen Rahmen des Keynesianismus eingebettet gewe-
sen, institutionell häufig in eine Makrokonzertierung der Wirtschaftspolitik.

Wenngleich von Keynes selbst nicht gefordert – er sah auch ohne Staatsunter-
nehmen hinreichend Instrumente für die wirtschaftspolitische Globalsteue-
rung771 – ließen sie sich konzeptionell mit den Handlungsempfehlungen des

Keynesianismus vereinbaren und abseits orthodoxer, klassenkämpferischer For-
derungen politisch weiterreichend vermitteln.

769 Vgl. Zohlnhöfer und Obinger 2005.

770 Es wird hier von einer begrifflichen Analogie zu den in verschiedenen naturwissenschaftlichen Disziplinen beobachteten wissenschaftlichen Revolutionen ausgegangen (vgl. Kuhn 1973).

771 Vgl. Keynes 1957: 46 f.; Keynes 1960: 319.

252

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile

Die wirtschaftlichen Schwierigkeiten in Form von Stagnation, Inflation, Ver-
schuldung und hoher Arbeitslosigkeit, die sich auf den exogenen Angebots-
schock der Ölpreiserhöhungen in den Staaten der OECD ab Mitte der 1970er

Jahre einstellten, untergruben die Legitimation der vorherrschenden Wirt-
schaftstheorie und die Autorität ihrer Vertreter (fragmentation of authority)772, da das Gedankengebäude an Erklärungskraft verlor (accumulation of anoma-lies); verbunden damit wuchs die Kritik konservativer, liberaler und christdemo-
kratischer Parteien an Wohlfahrtstaat und Staatsinterventionismus.

Mit der Debatte um Staatsversagen, dem Erstarken des Monetarismus und
der Neoklassik (experimentation) sowie der Hinwendung zur angebotsorientier-
ten Wirtschaftspolitik – häufig wenig präzise mit dem Schlagwort des „Neolibe-
ralismus“ belegt – geriet auch das Modell des öffentlichen Unternehmens in die

Defensive. Nach und nach bildeten sich Theorien wirtschafts- und politikwis-
senschaftlicher Provenienz heraus, welche die unternehmerische Betätigung des

Staates kritisch hinterfragten: Zu nennen sind, wie Tabelle 9.1 aufzeigt, die

Prinzipal-Agenten-Theorie, das Modell der Zeitinkonsistenz, der Grundsatz von

Tinbergen, die Capture-Theorie und die Bürokratietheorie, ebenso wie allge-
meine demokratie- und steuerungstheoretische Argumente.

Mit dem wirtschaftstheoretischen Paradigmenwechsel gingen weit ver-
zweigte staatstheoretische Überlegungen einher (experimentation), welche den

Staat in seinen Funktionen beschneiden und dem Marktprinzip zu einer Renais-
sance verhelfen wollten: zuvörderst Gedankenspiele zu einem „Minimalstaat“773
und einem neuen Verfassungs- und Gesellschaftsvertrag auf libertärer Grundla-
ge mit haushaltswirtschaftlicher Restriktion774. Diese radikalen Konzepte wur-
den ergänzt durch steuerungskritische Theorien wie die der Krise der regulati-
ven Politik775, Thesen von der Unregierbarkeit776, des Staatsversagens777 und der soziologischen Systemtheorie778.

772 Im Folgenden werden in Klammern die theoretischen Entsprechungen des social-learning Peter Halls angegeben (vgl. Hall 1989, Hall 1993).

773 Nozick 1974.

774 Vgl. Buchanan 1984.

775 Vgl. Mayntz 1979.

776 Vgl. Hennis et al. 1977/79; für einen Überblick über die Debatte um Regierbarkeit und Unregierbarkeit siehe Murswieck 1995: 536 ff.

777 Vgl. Recktenwald 1978.

778 Vgl. Luhmann 1984.

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile

253

Theorie

Grundaussage zu öffentlichen Unternehmen

Interessenkonflikte zwischen öffentl. Träger

Prinzipal-Agenten-Theorie
und Unternehmensleitung; Informationsa-
symmetrien erschweren Kontrolle

Anreiz zur Instrumentalisierung öffentlicher

Zeitinkonsistenzmodell

Unternehmen trotz gegenteiliger Ankündigung

Tinbergen-Grundsatz

Ineffizienzen durch Zielvermengung

Ausweitung des Einflussbereichs der politi-

Capture-Theorie
schen Klasse und/oder Gewerkschaften auf

Unternehmen

Selbstrechtfertigung, Ausweitung der Beleg-

Bürokratietheorie
schaft

Reduktion der Gewaltenteilung durch öffentli-

Demokratietheoretisches Argument
che Unternehmen

Schwierigkeiten im Verhältnis Staat und

Allgemeine Steuerungskritik
öffentlichen Unternehmen mit Steuerungs- und

Koordinationsdefiziten

Quelle: eigene Zusammenstellung.

Tab. 9.1: Privatisierungsrelevante Theorien

Die Planungseuphorie der ersten Jahrhunderthälfte hatte sich über den Pla-
nungsoptimismus der 1960er Jahre zu Planungsskepsis und teils zu Planungs-
pessimismus entwickelt. Die aus der Staatstheorie, der allgemeinen Wirtschafts-
theorie sowie Spezialtheorien abgeleiteten Privatisierungsempfehlungen diffun-
dierten international – zusätzlich zu dem oben ausgeführten Wirkungskanal der

„harten strukturellen Faktoren“; sie bewirkten gleichsam eine „weiche Anpas-
sung“ der Präferenzen nationaler Akteure gemäß dem Konstruktivismus der

Internationalen Beziehungen779.

Eine wichtige Rolle spielte dabei horizontales policy-learning, bei dem
insbesondere Großbritannien ein Referenzpunkt war. Lernprozesse vollzogen
sich nicht lediglich „ex positivo“, sondern auch „ex negativo“: Beispiele sind

Unterbewertungen und ausbleibende Restrukturierungen im Rahmen von Ver-

779 Für diese Ideenschule auf europäischer Ebene siehe Montpetit 2000: 578; darüber hinaus auf internationaler Ebene siehe Checkel 1998.

254

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile
äußerungen oder das gescheiterte Abweichen von einer marktorientierten Politik
in Frankreich zu Beginn der 1980er Jahre. Des Weiteren spielten bei der Ver-
breitung der Politikinnovation auch vertikale Prozesse eine gewichtige Rolle.

Insbesondere der Internationale Währungsfonds war mit der Konditionalität sei-
ner Kreditvergabe in diesem Zusammenhang von Bedeutung. Die Zahl der Be-
dingungskategorien nahm im Zeitverlauf zu: Der IWF und die Weltbank banden

Finanzmittel häufig an die Implementierung makroökonomischer Stabilisie-
rungs- und vor allem seit Ende der 1980er Jahre auch direkt an Privatisierungs-
programme780; die Bedeutung dieser Konditionalität gewann seitdem an Ge-
wicht. Die OECD trat ebenso als Privatisierungsbefürworterin auf, aber auch die

Weltbank, den Unternehmensverkäufen zunächst wenig gesonnen, nahm in der

Frage der öffentlichen Wirtschaft zunehmend einen kritischen Standpunkt ein
und befürwortete Unternehmensverkäufe781. Hinzukamen soft papers der G7 zu

Privatisierungen782.

Wie die Länderkapitel aufgezeigt haben, zeichnete sich die Privatisierungs-
aktivität der vier untersuchten OECD-Staaten in den 1980er Jahren durch zahl-
reiche Unterschiede aus, während die Staatstätigkeit im untersuchten Politikfeld
in der folgenden Dekade konvergierte. Warum reagierten die vier untersuchten

OECD-Staaten zunächst in der Frage der öffentlichen Wirtschaft trotz der ge-
schilderten strukturellen Änderungen und des Paradigmenwechsels in der Re-
gierungspraxis unterschiedlich? Die Antwort auf diese Frage ist Gegenstand des
folgenden Unterkapitels.

9.2 Die Differenzen zwischen den nationalen Privatisierungsprofilen:

Ergebnis unterschiedlicher Vetospielerkonfigurationen

Die geschilderten strukturellen Veränderungen und der Paradigmenwechsel
setzten sich nicht automatisch in materielle Politik um. Die daraus ableitbaren

Handlungsempfehlungen fielen vielmehr auf unterschiedlich fruchtbaren politi-
schen Boden (contestation). Dabei spielten Parteien und Institutionen eine Rol-
le. Die Parteien und die Institutionen hinterließen ihre Spuren zunächst noch
deutlich in der Staatstätigkeit der vier untersuchten OECD-Länder. Dieser Be-
fund wird durch die Forschungsergebnisse Carles Boix bestätigt, der in der

780 Für einen Überblick über die Konditionalität siehe Dreher 2003: 10 ff.

781 Der Positionswechsel kulminierte 1995 mit der Publikation Bureaucrats in business: the economics and politics of government ownership.

782 Siehe beispielsweise Communiqué des G7-Gipfels in London am 15.-17.7.1991. In den Jahren darauf folgten weitere entsprechende Erklärungen.

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile

255

Privatisierungspolitik aller OECD-Länder zwischen 1979 und 1992 einen posi-
tiven Effekt von Rechtsparteien und eine negativen Effekt sozialdemokratischer

Parteien auf die Privatisierungserlöse feststellt783. Die Triebkräfte müssen in die erweiterte Vetospielertheorie integriert werden, da Staatsaufgaben im politischen Prozess definiert werden. Die Differenzen zwischen den nationalen Priva-
tisierungsprofilen waren Ergebnis unterschiedlicher Vetospielerkonfiguratio-
nen784:

Die im vorigen Unterkapitel geschilderten strukturellen Veränderungen und
der Paradigmenwechsel waren mit der Programmatik der Parteien unterschied-
lich gut vereinbar (political viability). Während die Position der konservativen
und liberalen sowie eingeschränkt der christdemokratischen Parteien in der Fra-
ge der öffentlichen Wirtschaft durch die strukturellen Veränderungen und den

Paradigmenwechsel gestärkt wurde, war die traditionelle Programmatik (policy-
seeking) der sozialistischen und sozialdemokratischen Parteien in diesem Issue
mit der Entwicklung weniger kompatibel. Zwar hatte im Zuge eines Präferen-
zenwandels die wahlpolitische Bedeutung der Verstaatlichungen für die Links-
parteien an Bedeutung verloren (vote-seeking), der socialist-spirit war in Folge
des Ausbau des Wohlfahrtsstaats, der Trennung von Eigentum und Management
und der durchwachsenen Erfahrungen mit öffentlichen Unternehmen als Be-
weggrund der Verstaatlichungen mithin geschwunden. Dennoch galten öffen-
tliche Unternehmen als klassisches Politikziel der Linksparteien und die Posi-
tion in der Frage des Eigentums an Produktionsmittel traditionell als zentrale

Differenz zwischen Links- und Rechtsparteien785. Zumindest die Konservierung
des Status quo wurde daher von den Linksparteien angestrebt. Zudem unter-
stützte die These, dass Beschäftigte öffentlicher Unternehmen in ihrem Wahl-
verhalten Linksparteien bevorzugten, im Rahmen des vote-seeking das Festhal-
ten der Linksparteien an der unternehmerischen Betätigung des Staates. Die
sozialdemokratischen und sozialistischen Parteien verfolgten daher zunächst
weiter ihre Politikziele, bevor sie im Rahmen schmerzhafter, umstrittener und
langwieriger Reformprozesse ihre Programmatik und Regierungspraxis adap-
tierten.

In Großbritannien war die Conservative Party während ihrer Regierungszeit
von 1979 bis 1997 der einzige Vetospieler in der Privatisierungspolitik. Das

Mehrheitswahlrecht verschaffte den Konservativen eine absolute Mehrheit der

Unterhaussitze, andere parteiliche Vetospieler existierten somit nicht. Wegen

783 Vgl. Boix 1997.

784 Unterschiede im Agenda-Setting spielten hingegen keine Rolle. Die Initiativen zur Privatisierungspolitik kamen grundsätzlich in den drei parlamentarischen Systemen und dem semi-präsidentiellen System von der Regierung; sie waren Ergebnis einer inside initiation.

785 Sie gilt als Kernbestandteil der sozioökonomischen Konfliktlinie (vgl. Lijphart 1990: 256).

256

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile
des Grundsatzes der Parlamentssouveränität gab es desgleichen keine verfas-
sungsrechtlich geschützten institutionellen Vetospieler, selbst die Gemeindeau-
tonomie als Teil der unkodifizierten Verfassung konnte gesetzlich eingeschränkt
werden; das House of Lords – mit bescheidenen Kompetenzen ausgestattet –
war aufgrund seiner „eingebauten“ konservativen Mehrheit, also seines absor-
bierten winsets, ohnehin kein politisches Hindernis. Das Destruktionspotenzial
der Gewerkschaften, das den politischen Kurswechsel gefährden konnte, be-
schnitten die britischen Konservativen mit ihrer Arbeitsrechts- und Gewerk-
schaftsgesetzgebung. Außerdem erleichterten weitere Faktoren die radikale Ab-
kehr vom Status quo der öffentlichen Wirtschaft: Dazu zählten erstens die top-
down-Struktur der Partei, die auch die Konsolidierung der „Modernisierer“
innerhalb der Partei während und nach der ersten Legislaturperiode erleichterte,
zweitens das Kabinettsausschusswesen und drittens das 1979 reformierte Parla-
mentsausschusssystem786. Die Kohäsion wurde aber auch durch die große Pat-
ronagemacht des britischen Premierministers sowie seine zentrale Stellung in
der Regierung gesteigert787, anders als im Falle der Bundesrepublik und insbe-
sondere Italiens.

Die konservative Regierung konnte daher die Entstaatlichungspolitik zügig
initiieren und, nachdem die inhaltliche Geschlossenheit der Conservative Party
ab 1983 zunahm, dynamisch ausweiten. Formelle und Teilprivatisierungen
spielten aufgrund der geringen Vetospielerdichte keine Rolle in der Regierungs-
praxis. In die Privatisierungssequenz nahm die konservative Partei früh Unter-
nehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge auf; diese genossen keinen verfas-
sungsrechtlichen Schutz, die Beschäftigten hatten keinen besonderen Status inne
und die Gewerkschaften waren zudem durch die Gesetzgebung der Konservati-
ven in ihrem Destruktionspotenzial beschnitten. Die Privatisierungen waren von
finanzpolitischen Überlegungen getragen und fügten sich zudem in die ange-
botsorientierte Wirtschaftspolitik der Konservativen ein. Die Conservative Party
verfolgte mit der Privatisierungspolitik allerdings auch gesellschaftspolitische

Zielsetzungen, wozu sie, den entwickelten Status quo des Finanzmarkts nut-
zend, bei den Veräußerungen häufig auf die Börse zurückgriff und einem popu-
lar capitalism den Grundstein legte. Mittelbar sollte die Entstaatlichungspolitik somit auch die sozioökonomische Struktur des Landes zugunsten der Tories
ändern, mithin wahlpolitischen Zielen (vote-seeking) dienen.

786 Die Mitglieder der für die Gesetzgebung zentralen standing committees werden für die Prüfung jeder einzelner Gesetzesvorlage von der Regierung ernannt und haben so einen kohäsionssteigern-den Effekt; die Fachausschüsse spielen hingegen in der Gesetzgebung eine untergeordnete Rolle.

787 Die Debatte um cabinet government und prime ministerial government hat in Großbritannien Tradition. Dieses wird in seiner Extremform auch als elective dictatorship bezeichnet (vgl. Sturm 1990: 15).

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile

257

Die geringe Vetospielerdichte, die hohe inhaltliche Geschlossenheit der konser-
vativen Partei und die lange Persistenz des Vetospielers waren ursächlich für die zügige und radikale Veränderung des Status quo sowie die anhaltende Dynamik
der Entstaatlichungspolitik. Diese fügte sich in eine konsistente wirtschaftspolitische Wende ein788. Wegen des frühen Beginns und der Maturität des Privati-
sierungsprogramms spielte die europäische Integration im britischen Fall – im

Gegensatz zu Italien, Frankreich und Deutschland – kaum eine Rolle789. Schat-
tenseiten der geringen institutionellen Kontrolle war neben dem politisch moti-
vierten underpricing staatlicher Unternehmen teils die Vernachlässigung des

Wettbewerbsaspekts bei Veräußerungen von Unternehmen der öffentlichen

Daseinsvorsorge, die, fiskalpolitisch motiviert, etwa in der Gaswirtschaft Ein-
bußen in der Produktivitätsentwicklung und Nachteile für die Konsumenten
bescherte790. Die radikale Implementierung des Privatisierungsprogramms und
die frühe Ausdehnung auf die Netzwerkindustrien zogen zwei Politikinnovatio-
nen nach sich, die sich in den OECD-Staaten verbreiteten: golden shares sowie
sektorspezifische Regulierungsbehörden.

Nachdem die Konservativen nach 1990 unter neuer Führung die Entstaatli-
chung – wenn auch unter erschwerten Bedingungen – fortgesetzt hatten, über-
nahm 1997 New Labour die Regierungsverantwortung; die privatisierungsspezi-
fische Vetospielerkonfiguration bestand grundsätzlich weiter – wenn auch unter
umgekehrtem parteipolitischem Vorzeichen. Die Kongruenz der Parteien hatte
sich in diesem Issue zwischenzeitlich deutlich erhöht: Aus Gründen des vote-
seeking und veränderter internationaler wie supranationaler Rahmenbeding-
ungen hatte sich die Labour Party den Konservativen programmatisch angenä-
hert. Ihre Entstaatlichungspolitik zeichnete sich deswegen und wegen der Matu-
rität des Privatisierungsprogramms nach der Regierungsübernahme durch
grundsätzliche Kontinuität aus, wenngleich sie unter dem Leitbild des third way

Korrekturen in der Regulierungspolitik vornahm.

Die Vetospielerkonfiguration in Frankreich war in den 1980er Jahren durch
eine geringe Zahl an Vetospielern und geringe Persistenz gekennzeichnet. Dies
führte zusammen mit starkem Parteienwettbewerb im Issue der öffentlichen

Wirtschaft zu radikalen Politikwechseln791. Während des „sozialistischen Expe-
riments“ war der Parti Socialiste der einzige parteiliche Vetospieler in der poli-tikfeldspezifischen Konfiguration, da der Zusammenschluss von Sozialisten und

788 Moran verwendet für den radikalen Wandel den Begriff der „hyper-innovation“ (vgl. Moran 2003).

789 Vgl. Mayer 2002; Topsch 2002.

790 Vgl. OECD 2002a: 26.

791 Die Parteien und Fraktionen sind zudem professionell und regierungsorientiert (vgl. Murswieck 1999), wodurch Politikwechsel erleichtert werden.

258

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile

Kommunisten eine oversize coalition war. Zwar trat der konservativ geprägte

Verfassungsrat als Vetospieler auf; die Linksunion konnte ihr Nationalisie-
rungsprogramm – gleichsam eine „negative Privatisierungspolitik“ – nach eini-
gen Korrekturen auch dank des „rationalisierten Parlamentarismus“ dennoch
beschließen. Die Verstaatlichungen waren von wirtschafts-, industrie- und ge-
sellschaftspolitischen Zielen getragen; sie ließen das Staatseigentum im Banken-
und Industriesektor ansteigen.

Mit dem Staatspräsidenten existierte ein weiterer institutioneller Vetospie-
ler, sein winset wurde in Zeiten gleichgerichteter Mehrheiten jedoch regelmäßig
absorbiert; allerdings traf er bei verschiedenen Gelegenheiten in strittigen Fra-
gen arbiträre Entscheidungen in Fragen der öffentlichen Wirtschaft, wurde da-
mit punktuell zum einzigen Vetospieler, insbesondere in der Frage der wirt-
schaftspolitischen Wende 1982/1983, in deren Folge die Regierung auch die

Verstaatlichungen teils revidierte.

In
der

Cohabitation konnte die bürgerliche Koalition nach 1986 den Staats-
präsidenten hingegen gesetzgeberisch umspielen und der Premierminister über-
nahm in der Privatisierungspolitik die „Arbiträrfunktion“. Der „rationalisierte

Parlamentarismus“ erleichterte darüber hinaus Politikwechsel: Mit verschiede-
nen Gesetzgebungstechniken ließen sich inhaltliche Unstimmigkeiten insbeson-
dere im Senat überbrücken792. Das Instrument des Rahmengesetzes ermöglichte
wegen der geringen Entscheidungskosten außerdem eine zügige Implementie-
rung, die vom Finanzminister zentralisiert vorangetrieben wurde. Stark politi-
siert revidierten die bürgerlichen Parteien die Nationalisierungen der Linksuni-
on. Dabei zog die Regierung vollständige Unternehmensverkäufe vor, veräußer-
te die Unternehmen aufgrund ihrer gesellschafts- und parteipolitischen Zielset-
zungen häufig über den Kapitalmarkt und verwandte die Erlöse für die Redukti-
on der Staatsverschuldung. Den Staatseinfluss auf die privatisierten Unterneh-
men perpetuierte die bürgerliche Koalition, vor allem um die wirtschaftliche

Souveränität fürchtend, mit den diskretionär ausgewählten noyaux durs sowie
den actions spécifiques – die Unternehmensverkäufe bedeuteten damit nur be-
grenzt Entstaatlichung.

Der rationalisierte Parlamentarismus, Reaktion des Verfassungsgebers auf
das „Spiel der Parteien“ in der Vierten Republik, und der starke Parteienwett-
bewerb mündeten im Zusammenspiel in eine Judizierung der Privatisierungspo-
litik: Der Verfassungsrat trat mehrmals als institutioneller Vetospieler auf793,

792 Die Prozedur des vote bloqué des Art. 44 und die Dringlichkeitserklärung des Art. 45 der franzö-
sischen Verfassung sind dabei hervorzuheben.

793 Die herabgesetzte Klageschwelle und die Ernennung der Richterschaft während der Regierungszeit der Bürgerlichen reduzierten die Wahrscheinlichkeit eines absorbierten winset zu Zeiten des sozialistischen Experiments.

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile

259
wenngleich er meist ex-ante den winset der anderen Vetospieler begrenzte. Die

Privatisierungskommission, die wegen verfassungsrechtlicher Vorgaben errich-
tet wurde, verhinderte eine Unterbewertung der zur Privatisierung anstehenden

Unternehmen, wie sie in Großbritannien kritisiert worden war.

Nach der erneuten alternance 1988 hielten die Sozialisten zunächst ange-
sichts der geringen Geschlossenheit, der unklaren Mehrheitsverhältnisse sowie
ihres vote- und policy-seeking am Status quo der öffentlichen Wirtschaft fest.

Internationale, aber vor allem supranationale Faktoren veranlassten die Sozialis-
ten zu einer Korrektur ihrer Regierungspraxis und ließen die Parteien im Privati-
sierungsissue konvergieren. Der Parteienwettbewerb nahm in den 1990er Jahren
vor diesem Hintergrund ab, die Stabilität der materiellen Politik nahm zu und
mit ihr der Umfang des Privatisierungsprogramms. Triebfeder waren vor allem
die Liberalisierungspolitik, das Beihilferecht sowie die Konvergenzkriterien,
anschließend der Stabilitäts- und Wachstumspakt. Die Regierungen verwandten
die Erlöse dabei teilweise zur Finanzierung laufender Ausgaben.

Während Banken, Versicherungen und Industrieunternehmen den Anfang
der Privatisierungssequenz bildeten, wurden die staatlichen Unternehmen der
öffentlichen Daseinsvorsorge erst spät in die Entstaatlichungspolitik einbezo-
gen. Die Interessengruppen waren zwar vergleichsweise fragmentiert, entfalte-
ten im Bereich des service public, allerdings großes Destruktionspotenzial. Die

Privatisierung der Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge war zudem
elektoral brisant, da sie ein Kernbestandteil des französischen Nachkriegsmo-
dells und des republikanischen Staatsverständnissen darstellten794.

In Italien bedingte die Vetospielerkonfiguration zu Beginn des Untersu-
chungszeitraums eine hohe Stabilität materieller Politik. Der Status quo der
öffentlichen Wirtschaft blieb bis zum Beginn der 1990er Jahre, von einer Kom-
merzialisierung abgesehen, unangetastet. Der maßgebliche Grund für das Schei-
tern privatisierungspolitischer Initiativen lag in einer großen Zahl parteilicher Vetospieler: den italienischen Vielparteienkoalitionen, deren inhaltliche Geschlossenheit in der Entstaatlichungsfrage begrenzt und die teils eng mit der
öffentlich Wirtschaft verflochten waren. Aufgrund von vote- und policy-seeking
gab es zudem keine Partei, die Privatisierungen vorantrieb; die Sozialisten, aber auch Teile der Christdemokraten profilierten sich wiederum als Opponenten der

Entstaatlichungspolitik. Ein weiterer Grund für die Kontinuität der öffentlichen

794 „Der service public ist integraler Bestandteil der französischen Kultur. Die Werte, die mit ihm verbunden sind, wie die Solidarität zwischen den Franzosen und den verschiedenen Teilen des Territoriums, sind die Grundlage des sozialen Zusammenhalts in unserem Lande und des republikanischen Pakts, auf dem er gründet.“, so der Parlamentsbericht des RPR-Abgeordneten Frank Bo-rotra, Faut-il défendre le service public?, rapport d’information Nr. 2260, Assemblée nationale, 2.10.1995: 15.

260

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile

Wirtschaft war die begrenzte Persistenz der parteilichen Vetospieler, die aus der geringen Regierungsstabilität resultierte.

Anfang der 1990er Jahre veränderte sich das Staatstätigkeitsprofil grundle-
gend. Die Koalitionsregierungen initiierten ein Privatisierungsprogramm, das an

Dynamik gewann und das umfangreichste der OECD-Staaten in der letzten

Dekade des 20. Jahrhunderts wurde.

Die Vetospielerkonfiguration wandelte sich grundlegend: Die politisch-
finanzielle Krise ließ im Zuge der Transition Italiens zur „zweiten Republik“
mit dem Wandel des Parteiensystems alte Vetospieler verschwinden und neue
entstehen; die Verflechtung zwischen Parteien und öffentlicher Wirtschaft wur-
de dadurch reduziert. Des Weiteren erhöhte die ökonomische Krise die Kon-
gruenz der Parteien im Privatisierungsissue. Privatisierungseinnahmen waren
zentral für die finanzpolitische Stabilisierung des Landes, über die zwischen den Parteien weitgehend Konsens herrschte. Zudem bedingte die Mitgliedschaft

Italiens in der EU weit reichende Strukturreformen und teils direkt die Imple-
mentierung des Privatisierungsprogramms. Dafür war insbesondere das Beihil-
ferecht ursächlich, das in Form des Andreatta-van Miert-Abkommens umfang-
reiche Unternehmensverkäufe vorschrieb und so die nationale Vetospielerkonfi-
guration in der Privatisierungspolitik „überbrückte“. Außerdem förderten die
europäisch veranlasste Aufwertung des Wettbewerbsrechts sowie die Liberali-
sierungs- und Beschaffungspolitik das Privatisierungsprogramm. Eine wichtige

Rolle in der Rückführung der unternehmerischen Betätigung des Staates spielten
außerdem die Konvergenzkriterien des Vertrags von Maastricht sowie anschlie-
ßend die Vorgaben des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts.

Zwar änderte sich, abseits der beihilferechtlichen Privatisierungsvorgaben,
nichts an der hohen Zahl der Vetospieler und zunächst der geringen Persistenz.

Auf der anderen Seite erhöhten die Krise und die mikro- und makroökonomi-
schen Vorgaben der Europäischen Union die Kongruenz der Parteien und die
inhaltliche Geschlossenheit der Regierungen – über die Privatisierungen an sich
entwickelte sich ein Konsens zwischen den Parteien, während Unstimmigkeiten
in der Frage der Finalität, der Form und des Umfangs der Privatisierungen fort-
bestanden. Um dennoch angesichts des starken externen Drucks die Privati-
sierungspolitik voranzutreiben, griffen die Vielparteienregierungen extensiv auf

Dringlichkeitsverordnungen zurück, weswegen sich der Rechtsrahmen diskonti-
nuierlich entwickelte.

Charakteristisch für das italienische Privatisierungsprogramm, das teils von
den Staatsholdings IRI und ENI durchgeführt wurde, waren zunächst formelle

Privatisierungen, an die sich Teilveräußerungen anschlossen. Die Privatisie-
rungssequenz betraf zunächst das Bankenwesen und die Industriebeteiligungen,
während die Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge aufgrund des gro-

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile

261
ßen gewerkschaftlichen Destruktionspotenzials vergleichsweise spät und gradu-
ell entstaatlicht wurden – obgleich die Mitte-Links-Koalition 1992 mit dem

Konzessionsmodell die für Verfassungsänderungen erforderlichen Vetospieler
umspielt hatte. Wenngleich Differenzen in der Finalität der Privatisierungen
zwischen den Parteien existierten, nutzten die Regierungen, die sich einem un-
terentwickelten Kapitalmarkt und einem fragmentierten Bankensystem gegenü-
bersahen, Politikinnovationen aus Großbritannien und Frankreich: Als Instru-
mente der Einflusswahrung kamen „harte Kerne“ und goldene Aktien ebenso
zum Einsatz wie sektorspezifische Regulierungsbehörden.

Im deutschen Fall waren die Vetospieler anders konfiguriert: Nach der

Bonner Wende bestimmten mit der CDU, der CSU und der FDP drei parteiliche

Vetospieler die Privatisierungspolitik des Bundes. Mit dem Bundesverfassungs-
gericht existierte ein potenzieller Vetospieler, dessen winset die Koalition je-
doch vorwegnahm; der Bundespräsident konnte mit seiner so genannten Evi-
denzkontrolle als ein dem Verfassungsgericht „vorgeschalteter Vetospieler“ be-
griffen werden, der aber für die Regierungspraxis zunächst bedeutungslos blieb.

Die geringe Kongruenz der Christsozialen und der Liberalen in der Privatisie-
rungsfrage sowie die geringe inhaltliche Geschlossenheit der CDU bedingten
eine relativ hohe Politikstabilität. Der Beginn der ordnungspolitisch motivierten Entstaatlichungspolitik, die überwiegend Industriebeteiligungen des Bundes
betraf, verzögerte sich daher und verlief bis zur deutschen Einheit inkremental.

Charakteristisch waren dabei Teilprivatisierungen und im Falle der Sonderver-
mögen, bei denen die verfassungsrechtlichen Privatisierungsschranken die Veto-
spielerdichte erhöhten, zunächst bloße Organisationsprivatisierungen im Rah-
men von Stufenreformen795.

Die Einheit ließ den Umfang der öffentlichen Wirtschaft in Gesamtdeutsch-
land anwachsen. Der privatisierungsspezifische Status quo veränderte sich. Die

Koalition übertrug der Treuhandanstalt (THA) die Privatisierungsaufgabe in

Ostdeutschland, um angesichts der notwendigen ökonomischen Transformation
die entscheidungskostenintensive und wenig reagible Vetospielerkonfiguration
zu umgehen. Die Treuhand war, von wenigen Ausnahmen abgesehen, bei denen
die Zustimmung des Bundesfinanzministeriums erforderlich war, der einzige

Vetospieler bei den Veräußerungen. Dem Zielkatalog des Treuhandgesetzes
entsprechend verlief die Privatisierungsaktivität dynamisch und umfassend.

Zunächst war die Treuhandtätigkeit mit finanzpolitischen Hoffnungen verbun-
den. Sie mündete aber aufgrund der eingeschränkten Konkurrenzfähigkeit der

Industriebeteiligungen in zahlreiche Entlassungen, Liquidationen und negative

795 Das fügt sich Studien ein, nach denen das Institutionensystem Kurskorrekturen erschwert (vgl.

Scharpf 1987; Lehmbruch 1989; Schmidt 1992).

262

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile

Erlöse, die die Treuhandtätigkeit politisierten und von der christlich-liberalen

Koalition umfassende finanzpolitische Anpassungen erforderten.

Nach 1990 veränderte sich auch das Entstaatlichungsprofil im Rest der

Republik: Privatisierungen gewannen an Gewicht, die haushaltspolitische Ziel-
richtung wurde aufgewertet, die Privatisierungsmethoden änderten sich, und die

Veräußerungen wurden auf die Sondervermögen ausgedehnt, wobei die Bedeu-
tung der Privatisierungen für den Kapitalmarkt wuchs. Die Privatisierungspoli-
tik geriet unter den Druck der deutschen und europäischen Einigung. Die Wie-
dervereinigung stärkte wie die Maastrichter Konvergenzkriterien die finanzpoli-
tische Zielsetzung der Entstaatlichungen, während europäische Faktoren bei den

Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge Strukturreformen erforderten.

Die geschilderten Faktoren homogenisierten die Präferenzen der Koalitionspart-
ner (und auch der Oppositionsparteien), deren Kongruenz zunahm.

Durch die Privatisierungssequenz, die nach 1990 verfassungsrechtlich ge-
schützte Bereiche einschloss, veränderte sich die Vetospielerkonfiguration:

Zustimmungspflichtige und verfassungsändernde Gesetze weiteten den Kreis
der Vetospieler aus, die Zustimmung der SPD wurde erforderlich. Zum Veto-
spieler wurde bei der Privatisierung der Flugsicherung auch der Bundespräsi-
dent. Die auf dem Föderalismus beruhenden Grenzen der Privatisierungspolitik
lotete die Koalition begrenzt aus; sie griff stattdessen auf einfachrechtliche Regelungen zurück, die Privatisierungen mittelbar förderten. Angesichts der hohen

Vetospielerdichte wurden die Reformen der Sondervermögen im Rahmen einer

„informellen Großen Koalition“796 beschlossen, die durch europäisch induzier-
ten Handlungsdruck wesentlich erleichtert wurde.

Die Privatisierungstätigkeit der rot-grünen Koalition zeichnete sich nach

1998 durch Kontinuität aus, wenngleich die Implementierung zeitweise durch
die Kapitalmarktentwicklung erschwert wurde. Grund für die Stetigkeit der

Staatstätigkeit waren die gestiegene Kongruenz der Parteien und die geringe

Bedeutung des Parteienwettbewerbs im Privatisierungsissue nach 1998. Die

Unternehmensveräußerungen behielten angesichts der Wachstumsschwäche und
des Bestrebens der Regierung, die Steuer- und Abgabenbelastung zurückzufüh-
ren, ihre Bedeutung für die Konsolidierungspolitik.

Tabelle 9.2 enthält eine Zusammenschau der jeweiligen länderspezifischen

Privatisierungsphasen und ihrer strukturellen Charakteristika.

Warum vereinheitlichte sich der Privatisierungstrend in Frankreich, Groß-
britannien, Italien und Deutschland in den 1990er Jahren und weswegen be-
schleunigte sich die Privatisierungsaktivität auf Ebene der EU? Die Beantwor-
tung dieser Fragen steht im Mittelpunkt des folgenden Unterkapitels.

796 M. Schmidt 1996a.

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile

263

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Quelle: eigene Zusammenstellung

Tab. 9.2: Zusammenschau der Privatisierungsphasen

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile

265

9.3 Vereinheitlichung der Privatisierungsaktivität:

Vetospieler-Rekonfiguration, bypassing und Synchronisierung

Wie die verschiedenen Länderkapitel beleuchteten, konvergierte die Staatstätig-
keit der vier OECD-Länder im untersuchten Politikfeld in den 1990er Jahren.

Die Konvergenz betraf die Privatisierungsintensität, die abnehmende Politisie-
rung und den zurückgehenden Parteienwettbewerb – aber auch weitere Katego-
rien wie die Zielsetzungen, die Veräußerungsmethode, die Internationalisierung
des Verkaufsprozesses797, die Verwendung der Einnahmen und die Regulierung
der Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge.

Die Vereinheitlichung der Privatisierungsaktivität wurde erstens verursacht
durch eine Rekonfiguration der Vetospieler: Inter- und vor allem supranationale

Faktoren homogenisierten die Verhaltenspräferenzen nationaler Akteure, so
dass die Kongruenz der winsets zunahm. Zweitens spielte partiell eine Überbrü-
ckung, ein bypassing, nationalstaatlicher Entscheidungsstrukturen durch supra-
nationale Intervention eine Rolle. Drittens synchronisierte die zunehmend inter-
dependente Kapitalmarktentwicklung die nationalstaatliche Privatisierungsakti-
vität. Viertens wurden die Verhaltenspräferenzen nationaler Akteure durch poli-
cy-learning homogenisiert,

Die Folge war, ähnlich wie bei den Sozialausgaben in den 1990er Jahren798,
ein reduzierter Parteieneffekt in der Privatisierungstätigkeit – ein Befund der
durch quantitative Analysen für die OECD-Staaten bestätigt wird799. Zudem ver-
lor aufgrund der Homogenisierung der Verhaltenspräferenzen der Vetospieler
die unterschiedliche länderspezifische Vetospielerdichte an Bedeutung: Neben
dem Parteien- wurde also auch der Institutioneneffekt auf die Privatisierungstä-
tigkeit gemindert.

Dem ging teilweise ein time lag voraus, der aus der Dauer der Erkenntnis-
prozesse, ihrer Diffusion sowie der Reform der Parteienprogrammatik resultier-
te. Die sozialdemokratischen und sozialistischen Parteien durchliefen eine Phase
des Revisionismus800, der den Issue der öffentlichen Wirtschaft einschloss: Die
deutsche Sozialdemokratie musste sich aufgrund ihrer traditionell „unorthodo-
xen“ Position, die maßgeblich aus dem „deutschen Sonderweg der Mitbestim-
mung“ herrührte, programmatisch lediglich begrenzt an die veränderten Rah-
menbedingungen adaptieren. Die britische Labour Party wandelte sich dagegen

797 Vgl. McGowan 1994: 25 ff.

798 Vgl. beispielsweise Garrett und Mitchell 2001; Huber und Stephens 2001; Kittel und Obinger 2003.

799 Vgl. Obinger und Zohlnhöfer 2005.

800 Vgl. Padgett und Paterson 1991.

266

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile
umfassend; nach einer kurzen Radikalisierung durchlebte die Partei ab 1983 in
der Opposition, an der kontinentaleuropäischen Sozialdemokratie orientiert,
einen Reformprozess, der überwiegend elektoral bedingt war – gewissermaßen
eine programmatische contagion from the right801. Die französischen Linkspar-
teien wiederum nahmen, teils in der Regierungsverantwortung, schrittweise von
der Idee des staatlichen Unternehmenseigentums Abschied802: über umfangrei-
che Nationalisierungen, Festhalten am Status quo, partielle Unternehmensver-
äußerungen und eine umfangreiche Privatisierungspolitik. Die Abkehr war ü-
berwiegend von europäischen und internationalen Faktoren erzwungen. Die
italienische Parteienlandschaft war angesichts ihrer Diskontinuität ein Sonder-
fall; die Revision der Programmatik und die veränderte Regierungspraxis ent-
sprangen der wirtschaftlichen Krise und insbesondere europäischen Faktoren.

Allerdings übernahmen die sozialistischen und sozialdemokratischen Par-
teien in der Frage der Entstaatlichung nicht lediglich die Position konservativer und christdemokratischer Parteien. Sie verbanden den Rückzug des Staates aus
der unternehmerischen Betätigung prononciert mit staatlichem Steuerungsan-
spruch in den Bereichen der öffentlichen Daseinsvorsorge: Im Rahmen des

„dritten Weges“ strebten sie den Gewährleistungs- oder Kooperationsstaat an803,
der sich durch staatliche Zielvorgabe, stärkere Konsumentenorientierung sowie
das Zusammenspiel staatlicher, halbstaatlicher und privater Akteure in der Imp-
lementierung auszeichnete. Die Veränderung des governance-Modells konkreti-
sierte sich in der Public-Private-Partnership, einem pluralistischen Konzept,
das neben materiellen Privatisierungen ebenso Outsourcing, private Finanzie-
rung öffentlicher Infrastruktureinrichtungen und weitere Formen öffentlich-
privater Kooperation beinhaltet.

Die Faktoren, welche die Konvergenz der Privatisierungstätigkeit verur-
sachten, waren die an Schwung gewinnende Internationalisierung der Güter-
und Finanzmärkte, die neue Qualität der europäischen Wirtschaftsintegration,
horizontales und vertikales policy-learning und die Interdependenz der Börsen-
entwicklung:

Die erste Triebfeder der Vetospieler-Rekonfiguration waren die bereits in

Kapitel 9.1 genannten Effekte, die an Kraft gewannen: Die Internationalisierung
der Güter- und Finanzmärkte setzte sich fort, wodurch die Effizienz öffentlicher

Unternehmen weiter abnahm; mit dem GATS, dem General Agreement on Tra-

801 Die These einer „contagion from the left“ geht auf Maurice Duverger zurück (vgl. Duverger 1964), während Epstein von einer „contagion from the right“ ausgeht (vgl. Epstein, 1967).

802 Ebenso wie die griechischen Sozialisten waren sie Nachzügler in der programmatischen Anpassung.

803 Vgl. Giddens 1998. Siehe zur Geschichte und der Konzeption des dritten Weges Murswieck 2003: 70 f.

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile

267
de in Services, wurde 1995 das erste Abkommen für die weltweite Liberalisie-
rung der Dienstleistungsmärkte in das Vertragswerk der Welthandelsorganisati-
on aufgenommen. Die dementsprechend veränderten Rahmenbedingungen im

Status quo der öffentlichen Wirtschaft reduzierten die Stabilität materieller Politik. Die nationalen Akteure griffen, um ihre bisher mit der öffentlichen Wirt-
schaft verbundenen politischen Zielsetzungen zu erreichen, auf andere Interven-
tionsinstrumente wie beispielsweise die Regulierung zurück: Der regulatory
state erlebte einen Aufschwung804. Die Regulierung wird inzwischen auf supra-
und internationaler Ebene weitgehend harmonisiert805.

Die zweite Triebfeder lag – das verdeutlichten im Detail die einzelnen Län-
derkapitel – in der neuen Qualität der europäischen Wirtschaftsintegration, die
über verschiedene Transmissionskanäle Einfluss auf die Privatisierungspolitik
der Mitgliedstaaten entwickelte806. Dieser zusätzliche Effekt verursachte, wie
das Abbildung 3.4 darstellte, in den 1990er Jahren die überproportionale

Privatisierungsaktivität der 15 EU-Mitgliedstaaten im Vergleich zu den OECD-

Ländern. Im Gegensatz zur Entstaatlichungspolitik Deutschlands, Frankreichs
und Italiens war das Privatisierungsprogramm Großbritanniens vom Binnen-
marktprogramm – von wenigen Ausnahmen abgesehen807 – wegen seiner Matu-
rität nicht betroffen.

Zwar waren die europäischen Verträge in der Eigentumsfrage im Rahmen
eines „historischen Kompromisses“, der sich aus unterschiedlichen historischen

Ausgangsbedingungen und politischen Präferenzen der Mitgliedstaaten ergab,
neutral gehalten808. Diese rechtliche Eigentumsneutralität wich jedoch schritt-
weise einem faktischen Privatisierungsdruck. Die für die Entstaatlichungspolitik
bedeutsame „negative Integration“809 kündigte sich bereits im Weißbuch zur

Vollendung des Binnenmarkts im Juni 1985 an, hatte ihre maßgeblichen primär-
rechtlichen Wurzeln in der Einheitlichen Europäischen Akte und vor allem im

Vertrag von Maastricht810. Quelle des liberalen Bias war das Bestreben mehr-
heitlich konservativer und christdemokratischer Staats- und Regierungschefs,

804 Vgl. Majone 1996.

805 Hervorzuheben sind die europäischen Vereinbarungen zur Verbesserung der Regulierungsqualität von Lissabon und Nizza 2000; zudem spielt der set of best practices der OECD eine wichtige Rolle („Recommendation of the OECD Council on Improving the Quality of Government Regulation“ von 1995).

806 Derlien und Murswieck geben einen Überblick über die theoretische Analyse der Europapolitik, auch zur Rolle der vergleichenden Politikforschung (vgl. Derlien und Murswieck 1999: 7 f.).

807 Siehe Trinkwasserrichtlinie oder vereinzelte Beihilfefälle.

808 Vgl. Art. 295 EGV.

809 Scharpf 1997.

810 Vgl. Pfetsch 2001.

268

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile
der ökonomischen Herausforderung Europas durch die Vereinigten Staaten und

Japan mit strukturellen, angebotsorientierten Reformen zu begegnen.

Die europäische Wirtschaftsintegration reduzierte in Folge die Effizienz der
öffentlichen Unternehmen in den Mitgliedstaaten. Die Transmissionskanäle der

Europäisierung auf die Entstaatlichungspolitik der Mitgliedstaaten waren dabei
verschiedene:

Einen Privatisierungsdruck in den Mitgliedstaaten erzeugte die Liberali-
sierungspolitik der Europäischen Kommission, sie stärkte die Konsumenten-,
schwächte die Produzentenorientierung und reduzierte die Legitimation der
öffentlichen Unternehmen in den betroffenen Sektoren. Die Liberalisierungspo-
litik entzog – unterstützt durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichts-
hofs – darüber hinaus den öffentlichen Monopolisten die Monopolistenrente, die
sich als „versteckte Beihilfe“ für ihre Instrumentalisierung deuten ließ. Der
verstärkte Wettbewerb förderte die Privatisierung von Unternehmen der öffent-
lichen Daseinsvorsorge. Besonders weit ging die Politik der Marktöffnung in
den Sektoren Luftfahrt und Telekommunikation, aber auch das Post- und das

Eisenbahnwesen waren betroffen. Zudem wurde in verschiedenen europäischen

Ländern, wie etwa in Frankreich und Italien, europäisch induziert das traditio-
nell nachrangige Wettbewerbsrecht aufgewertet; ein Teil der wettbewerbspoliti-
schen Kompetenz ging dazu von den Mitgliedstaaten auf die Europäische

Kommission über.

Denselben Effekt entwickelte das europäische Vergaberecht811, das auf die

Verwirklichung des Binnenmarkts gerichtet war: Öffentliche Aufträge bedeute-
ten Planungssicherheit für öffentliche Unternehmen und waren teilweise eben-
falls „versteckte Beihilfen“ für ihre Instrumentalisierung. Die Europäische

Kommission schätzte das durch die Liberalisierung der Beschaffungspolitik
erzielbare Einsparpotenzial auf rund 19 Milliarden ECU812. Zudem behandelten
die europäischen Richtlinien zum öffentlichen Auftragswesen öffentliche Un-
ternehmen wie die Verwaltung, so dass ihre Instrumentalisierung reduziert wur-
de.

Die Ankündigung sowie die Vollendung des europäischen Binnenmarkts
und seiner vier Grundfreiheiten führten bei den Unternehmen der Mitgliedstaa-
ten zu Anpassungsreaktionen. Für die Europäisierung der Märkte war der Status
eines öffentlichen Betriebs von Nachteil. Wie bei der Internationalisierung der

Güter- und Finanzmärkte waren in diesem Zusammenhang der Finanzierungs-
nachteil öffentlicher Unternehmen, der Grundsatz der Reziprozität und gegebe-

811

Die Anwendung des europäischen Vergaberechts ist schwellenwertabhängig. Bei

Dienstleistungs- und Lieferaufträgen liegt der Grenzwert bei 200 000 Euro, bei Bauaufträgen bei 5

Mio. Euro (vgl. Jasper 2001: 53).

812 Siehe zum Thema der Beschaffung Woolcock 1991.

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile

269
nenfalls die Territorial- und Gegenstandsbindung ein Hemmnis. Auch erhöhte
der verstärkte Wettbewerb den Druck auf die öffentlichen Unternehmen; auf der
anderen Seite waren sie – beispielsweise im Telekommunikations- und Banken-
sektor – zu Akquisitionen und Zusammenschlüssen gezwungen, um die erfor-
derliche „kritische Masse“ auf den Märkten zu erreichen,. Ende der 1980er

Jahre nahmen vor diesem Hintergrund und angesichts der bevorstehenden Voll-
endung des Binnenmarkts die grenzüberschreitenden Fusionen zu. Die Kom-
merzialisierung öffentlicher Unternehmen, die sich aus den europäischen Ent-
wicklungen ergab, reduzierte wiederum die politische Legitimation der unter-
nehmerischen Betätigung des Staates.

Der Binnenmarkt beeinflusste und vereinheitlichte schließlich auch die

Implementierung der Privatisierungen selbst: Die Regierungen mussten bei der

Umsetzung die Freiheit des Kapitalverkehrs gewährleisten – begleitet von der

Europäischen Kommission als Hüterin der Verträge und unter der Rechtspre-
chung des Europäischen Gerichtshofs: Bürger aus Mitgliedstaaten der Europäi-
schen Union durften durch Privatisierungsofferten und Beteiligungsbeschrän-
kungen daher nicht diskriminiert werden. Die Restriktion der golden shares –
die nach Ansicht der Kommission der Kapitalverkehrsfreiheit widersprach und
von Vertragsverletzungsverfahren vom Europäischen Gerichtshof wiederholt als
mit Europarecht nur im Ausnahmefall vereinbar erklärt wurde813 – war eine
weitere Folge des gemeinsamen Marktes814.

Darüber hinaus begünstigte die Währungsunion mit ihren Konvergenzkrite-
rien815 die Privatisierungspolitik der Mitgliedstaaten. Der Privatisierungsdruck
perpetuierte sich mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt vom Juni 1997 auch
über den Eintritt in die dritte Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion hinaus.

Zwar hatte sich der Vorschlag der deutschen Verhandlungsseite, eine „Privati-
sierungsklausel“ in den Vertrag über die Europäische Union aufzunehmen, bei
den Beratungen nicht durchgesetzt. Die bevorstehende Währungsunion forcierte
jedoch die Konsolidierungspolitik der Mitgliedstaaten; diese wurde zeitweise
verstärkt durch die Hochzinspolitik der deutschen Bundesbank, der die Mit-
gliedstaaten des Europäischen Währungssystems aufgrund der asymmetrischen

Funktionsweise des EWS folgen mussten. Dabei erlaubte das Europäische Sys-
tem Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) nicht die direkte An-
rechnung der Erlöse aus dem Verkauf öffentlicher Unternehmen auf die nationa-
len Defizite; sie waren im Gegensatz zu Erlösen aus der Veräußerung öffentli-

813 Vgl. Süddeutsche Zeitung, 5.6.2002: 24; Süddeutsche Zeitung, 14.5.2003: 21.

814 Gegen den freien Kapitalverkehr verstieß nach Ansicht der Europäischen Kommission auch das VW-Gesetz.

815 Siehe Art. 121 EGV mit seinen vier Kriterien, die in einem Protokoll präzisiert wurden.

270

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile
cher Grundstücke defizitneutral816. Die Einnahmen zeitigten aber einen mittel-
baren Effekt, indem sie die Gesamtverschuldung und damit ceteris paribus die

Zinslast für die Haushalte der Mitgliedstaaten reduzierten817.

Die Privatisierungen boten für die Konsolidierungspolitik der Mitgliedstaa-
ten zudem einen entscheidenden politischen Vorteil: Theoretisch entsprachen
sie – bei ausgeklammerten mittelbaren Privatisierungseffekten – zwar einer

Ausweitung der Staatsverschuldung, allerdings spielte die Informationsasym-
metrie zwischen Regierung und Wählerschaft über Umfang und Beschaffenheit
der öffentlichen Wirtschaft eine Rolle: Der negative Vermögenseffekt war für
die Wähler weniger „spürbar“ als der äquivalente Besteuerungs-, Verschul-
dungs- oder Einsparungseffekt. Dadurch unterstützte die Privatisierungspolitik
wahlpolitische Zielsetzungen (vote-seeking); die Veräußerung öffentlicher Un-
ternehmen, bei denen Einnahmen auch für die Steuersenkungspolitik eingesetzt
wurden, unterstützte daher die Strategie des credit claiming ebenso wie die der

„blame avoidance“818 im Rahmen der Konsolidierungspolitik.

Sodann erzeugte die Beihilfepolitik der Europäischen Kommission einen

Privatisierungsdruck. Staatsbeihilfen waren europarechtlich grundsätzlich ver-
boten, wobei der Europäische Gerichtshof den Beihilfebegriff extensiv inter-
pretierte819. So wurden der Beihilfe beispielsweise auch die Anstaltslast sowie
die Gewährträgerhaftung im Falle der deutschen Landesbanken zugerechnet, die
für die Kreditwürdigkeit der Institute und damit ihre Instrumentalisierung be-
deutsam waren. Insbesondere bei einer Instrumentalisierung öffentlicher Unter-
nehmen etwa für makro-, industrie-, regional- und sozialpolitische Zielsetzun-
gen waren Beihilfen indes unabdingbar. In Reaktion auf die beihilferechtlichen

Vorgaben waren die Mitgliedstaaten gezwungen, die Instrumentalisierung ihrer
öffentlichen Unternehmen zu reduzieren. Die Deinstrumentalisierung wiederum
verursachte einen Rechtfertigungsverlust für die unternehmerische Betätigung
der öffentlichen Hand.

816 Eigentumsanteile an Unternehmen werden im ESVG zu den Forderungen und Verbindlichkeiten gezählt.

817 Das durch sinkende staatliche Nachfrage auf dem Wertpapiermarkt reduzierte Zinsniveau, die steigende Glaubwürdigkeit sowie die daraus resultierende geldpolitische Reaktion der Zentralbanken wirkten ebenso.

818 Vgl. Weaver 1986.

819 Rechtsgrundlage ist Art. 87 EGV. Der EuGH definiert die Beihilfen als staatliche „Maßnahmen, die in verschiedener Form die Belastungen mindern, welche ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat“ (EuGH, Rs. 30/59, De Gezamenliijke Steenkolenmijnen in Limburg/Hohe Behörde, Slg.

1961, 1/43 = KP Nr. 160). Charakteristisch sind die Freiwilligkeit der staatlichen Leistung oder Verschonung, die begünstigende Wirkung bei den Empfängern und die fehlende äquivalente Gegen-leistung.

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile

271

Was bedeuteten die geschilderten Entwicklungen vetospielertheoretisch? Die
europäische Wirtschaftsintegration bewirkte in den Mitgliedstaaten eine Veto-
spieler-Rekonfiguration: Wie die Internationalisierung der Güter- und Finanz-
märkte minderte sie die Effizienz öffentlicher Unternehmen. Im Ergebnis wur-
den dadurch die programmatischen Zielsetzungen (policy-seeking) nationaler

Akteure homogenisiert. Die Regierungen griffen darüber hinaus, um ihre Poli-
tikziele zu erreichen, auf effizientere Politikinstrumente zurück. Die Wirt-
schaftsintegration stärkte die finanz- und mikroökonomischen Zielsetzungen der

Privatisierungspolitik. Im Falle eines Zielkonflikts veränderten die prioritären
europapolitischen Ziele der Regierungen den winset der Vetospieler zudem
zugunsten der Privatisierungspolitik. Das zeigte die wirtschaftspolitische Kehrt-
wende nach dem Scheitern des sozialistischen Experiments in Frankreich eben-
so wie die beihilferechtlichen Konsequenzen für die öffentlichen Unternehmen
mehrerer Mitgliedstaaten. Darüber hinaus entpolitisierte die europäische Integ-
ration die Frage der öffentlichen Wirtschaft auf nationalstaatlicher Ebene, redu-
zierte den Parteienwettbewerb, erhöhte die Kongruenz der Vetospieler im Priva-
tisierungsissue und reduzierte damit ceteris paribus das direkte vote-seeking-

Potenzial der Privatisierungspolitik.

Teilweise kam es in der Entstaatlichungspolitik – über die beschriebene

Vetospieler-Rekonfiguration hinaus – zu einem bypassing nationalstaatlicher

Entscheidungsstrukturen: Die nationalen, privatisierungsspezifischen Vetospie-
lerkonfigurationen wurden hierbei überbrückt, fallspezifisch kam eine neue

Vetospielerkonfiguration zum Tragen: Die Europäische Kommission wurde
zum (einzigen) Vetospieler – mit der Zielfunktion der primärrechtlichen Vorga-
ben. Die Beihilfepolitik der Europäischen Kommission erzwang teils gerade-
wegs die Privatisierung öffentlicher Unternehmen. Entscheidend war dieser
unmittelbare Privatisierungszwang des europäischen Beihilferechts für die Pri-
vatisierungspolitik Italiens. Das darauf basierende Andreatta-van Miert-

Abkommen schrieb den Verschuldungsabbau der großen italienischen Staats-
holdings und ihre anschließende Liquidation vor, zog somit umfangreiche Un-
ternehmensveräußerungen nach sich und trug damit wesentlich zur italienischen

Privatisierungspolitik bei, die ab 1992 einsetzte. Illustrativ ist zugleich das Beispiel Frankreichs mit einer vergleichsweise starken Instrumentalisierung der

Staatsunternehmen; die Europäische Kommission verband dadurch erforderliche

Rekapitalisierungen öffentlicher Unternehmen häufig an Privatisierungszusagen
der Regierung – gleichsam konditionalisierte Rekapitalisierungen.

Die dritte Triebfeder für die Konvergenz nationalstaatlicher Privatisierungs-
tätigkeit lag, wie die Länderkapitel aufzeigten, im policy-learning. Dieses ho-
mogenisierte die Verhaltenspräferenzen der nationalen Akteure, wodurch die

Kongruenz der winsets zunahm. Policy-seeking war somit kein statischer Para-

272

Analyse und Erklärung der Privatisierungsprofile
meter. Der inhaltliche Schwerpunkt im Ringen um best practice lag dabei auf
technischen Aspekten der Privatisierungspolitik: Beispiele sind die Gestaltung
des Verkaufsprozesses, die Restrukturierung von Netzwerkindustrien und das

Regulierungskonzept, aber auch Instrumente der Einflusswahrung wie goldene

Aktien und harte Kerne. Bei der Verbreitung der Privatisierungspolitik waren
vertikale wie horizontale Diffusionsprozesse von Bedeutung: Neben dem Ler-
nen „ex negativo“ und „ex positivo“ der nationalstaatlichen Regierungspraxis
spielten dabei insbesondere Institutionen wie der IWF, die OECD und die Welt-
bank eine wichtige Rolle. Insbesondere bei Entwicklungs- und Schwellenländer
war vertikales policy-learning im Rahmen der Konditionalität der IWF-

Kreditvergabe von großer Bedeutung für die Privatisierungspolitik.

Die vierte Triebfeder für die Vereinheitlichung der Privatisierungstätigkeit
war die steigende Interdependenz der Börsenentwicklung in den OECD-Staaten

– diese synchronisierte die Implementierung der nationalstaatlichen Privatisie-
rungspolitik. Wirtschaftzyklus und insbesondere Kapitalmarktklima waren für
die Umsetzung der Privatisierungspolitik elementar. Perioden des wirtschaftli-
chen Abschwungs schwächten die Privatisierungstätigkeit der Nationalstaaten,
indem sie ceteris paribus die Ertragslage der öffentlichen Unternehmen und
mittelbar die Unternehmensbewertung verschlechterten; zudem reduzierten sie
die Investitionsbereitschaft der Anleger. Kapitalmarktentwicklung und Privati-
sierungspolitik korrelierten deutlich: In der Baisse ging global wie in den

OECD-Ländern die Privatisierungstätigkeit fühlbar zurück, wie die Zahl der

Operationen und die Veräußerungserlösen verdeutlichen – bei steigender relati-
ver Bedeutung der Direktverkäufe. Illustrierend ist der gleichförmige Verlauf
der beiden Parameter nach 1999. Die Synchronisierung der Privatisierungsakti-
vität lässt sich anhand der Zahl der Vetospieler und der Verhaltenspräferenzen
der Vetospieler modellieren. So hätten Unternehmensverkäufe zu unverhältnis-
mäßig niedrigen Preisen in Staaten mit entsprechenden verfassungsrechtlichen

Restriktionen, wie beispielsweise Frankreich, mit dem Verfassungsgericht einen
neuen Vetospieler auf den Plan gerufen und die Implementierung der Veräuße-
rungen durchkreuzt. Eine Unterbewertung öffentlicher Unternehmen wäre zu-
dem mit der finanzpolitischen Zielsetzung nationaler Akteure kollidiert. Darüber
hinaus hätte ein „Verschleudern des Familiensilbers“ das Destruktionspotenzial
gesellschaftlicher Akteure aktiviert, den Privatisierungsissue politisiert und wäre der Stimmenmaximierung (vote-seeking) der Vetospieler zuwider gelaufen820.

820 Diese Gefahr besteht allerdings auch in der Hausse, falls Anteile von der öffentlichen Hand zu unverhältnismäßig hohen Preisen auf den Markt gebracht werden. Vermögensverluste der Anleger können das Vertrauen in die Privatisierungspolitik untergraben und eine Fortsetzung der Privatisierungspolitik erschweren. Beispiele sind Privatisierungen im europäischen Telekommunikationswesen während der Kapitalmarktblase.

10 Zusammenfassung und Ausblick

Der unternehmerisch tätige Staat erlebte seinen Aufstieg in mehreren Etappen:

Während die Industrialisierung neue öffentliche Aufgabenfelder schuf, die ver-
spätete Nationalstaatesbildung in einigen Ländern eine interventionistische

Wirtschaftspolitik mit sich brachte, fungierte der Staat im Zuge der Weltwirt-
schaftskrise vielerorts als „Reparaturbetrieb“ der Wirtschaft; Kriegsziele wie-
derum begünstigten die staatliche Produktion zum Zwecke der Skaleneffekte,
der Planung und der Autarkie.

Im Anschluss an den Zweiten Weltkrieg setzte sich dieser Trend im Rah-
men einer allgemeinen Entgrenzung der Staatstätigkeit fort. In Mittel- und Ost-
europa führte der Kommunismus zu umfangreichen Vergesellschaftungen von

Grund, Boden und dem Eigentum an Produktionsmitteln, wohingegen viele

Regierungen Westeuropas die Schlüsselindustrien ihres Landes verstaatlichten –
von keynesianischem Gedankengut inspiriert, das den Kreis der Verstaatlich-
ungsbefürworter ausweitete, indem es der Instrumentalisierungsthese neuen

Auftrieb gab, zugleich aufgrund der angestrebten Konzertierung zentralisierte

Formen öffentlichen Eigentums förderte.

Die „ererbten“, auf Verstaatlichungen und Neugründungen zurückgehenden
öffentlichen Unternehmen wurden in der Nachkriegszeit in den westlichen In-
dustriestaaten für verschiedene politische Zielsetzungen instrumentalisiert; sie
sollten makroökonomische, industrie-, sozial- wie regionalpolitische Aufgaben
erfüllen. Bald offenbarten sich indes Steuerungsdefizite im Feld der öffentlichen Wirtschaft, die in zahlreichen OECD-Staaten eine Modernisierung des Rechtsrahmens der öffentlichen Wirtschaft sowie institutionelle Neuerungen nach sich
zogen.

In der Wirtschaftstheorie führten die Steuerungsdefizite im Zusammenspiel
mit den grundsätzlichen ökonomischen Schwierigkeiten, die nach den Energie-
krisen einsetzten, ab den späten 1970er Jahren zu einem Paradigmenwechsel:

Die Neoklassik und der Monetarismus erstarkten, begleitet von entsprechenden
staatstheoretischen Konzeptionen. In ihrem Gefolge erlebten in der Regierungs-
praxis die angebotsorientierte Wirtschaftspolitik und die Geldmengensteuerung
einen Aufschwung.

274

Zusammenfassung und Ausblick

Ab den 1980er Jahren manifestierte sich in diesem Kontext der Niedergang des
unternehmerisch tätigen Staates: Im Zuge sukzessiver Regierungswechsel ent-
faltete sich in den OECD-Ländern, begleitet von Liberalisierung und Deregulie-
rung, ein Privatisierungstrend, dem die Schwellen- und Entwicklungsländer und
nach dem Zusammenbruch der kommunistischen Systeme auch die Transforma-
tionsstaaten Mittel- und Osteuropas folgten. Die teilweise auftretenden Proble-
me in der Implementierung der Entstaatlichung offenbarten dabei ein Privatisie-
rungsparadoxon821: Staatsversagen war ein Motiv für die Umsetzung der Priva-
tisierung, zugleich jedoch ein Hindernis für ihre effiziente Umsetzung, ein Um-
stand, der zu den „sieben Sünden der Privatisierung“ führen konnte822.

Ursache der an Impetus gewinnenden Abkehr von der öffentlichen Wirt-
schaft und der dadurch materiell wie instrumentell veränderten Staatlichkeit war
insbesondere die reduzierte Effizienz öffentlicher Unternehmen – die sinkende

Effektivität ihrer Instrumentalisierung bei steigenden Opportunitäts- und Inter-
ventionskosten – vor dem Hintergrund grundsätzlicher ökonomischer Schwie-
rigkeiten in den Industriestaaten und dem Bedeutungsverlust keynesianisch
inspirierter Wirtschaftspolitik.

Trotz der Trendumkehr bestanden zunächst noch teils erhebliche Unter-
schiede zwischen den nationalstaatlichen Privatisierungsaktivitäten. Die Arbeit
untersuchte mit Frankreich, Großbritannien, Italien und Deutschland vier

OECD-Staaten, die trotz eines ähnlichen Ausgangspunkts in der öffentlichen

Wirtschaft 1979 in ihren Staatstätigkeitsprofilen zunächst große Varianzen auf-
wiesen – vetospielertheoretisch gesprochen zugleich ein ähnlicher Status quo zu

Beginn des Untersuchungszeitraums bei maximaler Varianz in der Stabilität
materieller Politik:

Die konservative Regierung in Großbritannien beschloss, ungehindert von
anderen Vetospielern und das Destruktionspotenzial der Gewerkschaften ge-
setzgeberisch einschränkend, eine zunehmend dynamische Entstaatlichungspoli-
tik. Sie war maßgeblich finanz- und gesellschaftspolitisch inspiriert, und schloss bald Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge in die Privatisierungssequenz ein. In Frankreich führte die geringe Persistenz der parteilichen Vetospie-
ler im Verbund mit einer hohen inhaltlichen Geschlossenheit der Regierung und
einem starken Parteienwettbewerb zu radikalen Politikwechseln, die umfangrei-

821 Vgl. Jasinski und Yarrow 1996: 18.

822 Vgl. United Nations Development Programm, Human Development Report 1993. Dazu gehören die finanzpolitische Maximierung der Operationen, das Ersetzen eines öffentlichen Monopols durch ein privates, die Intransparenz des Privatisierungsprozesses, die Verwendung der Erlöse zur Defizit-finanzierung, Koordinationsdefizite bei den Veräußerungen, unzutreffende Versprechungen gegen-
über der Belegschaft und einseitiges und unkonzertiertes Beschließen und Implementieren der Privatisierung.

Zusammenfassung und Ausblick

275
che Nationalisierungen und Reprivatisierungen beinhalteten. Die italienischen

Koalitionsregierungen hielten bis zum Beginn der 1990er Jahre am Status quo
der öffentlichen Wirtschaft fest, lediglich eine Privatisierung mittelbarer Staatsunternehmen wurde von den Staatsholdings implementiert. Ursächlich war die

Vielzahl an Vetospielern bei geringer inhaltlicher Geschlossenheit und einer

Verflechtung von Parteien und Unternehmensleitungen. In der Bundesrepublik
wiederum bedingte die begrenzte Kongruenz der christlich-liberalen Koalition,
aber auch die Existenz weiterer Vetospieler bis 1990 einen inkrementalen Ver-
lauf der Entstaatlichungspolitik. Weitere Unterschiede zwischen den nationalen

Staatstätigkeitsprofilen betrafen neben dem Beginn, der Stetigkeit, der Dynamik
und dem Umfang der Privatisierungstätigkeit ebenso die Zielsetzung, die

Rechtsgrundlage, die Regelungsdichte, die Zentralisierung der Implementie-
rung, die Sequenzierung, die Privatisierungsmethode sowie die Instrumente der

Einflusswahrung.

Warum unterschied sich die Staatstätigkeit des Untersuchungssamples in
diesem Politikfeld trotz der reduzierten Effizienz öffentlicher Unternehmen und
des daraus resultierenden allgemeinen Privatisierungstrends? Die materielle

Politik der vier OECD-Staaten wurde nicht durch „sozioökonomische Determi-
nismen“ gespeist. Die veränderten Rahmenbedingungen wurden vielmehr im
politischen Prozess von den Parteien und Institutionen „verarbeitet“.

Zur Erklärung der Staatstätigkeit wurde im Rahmen der Arbeit mit der En-
dogenisierung der Verhaltenspräferenzen der Vetospieler und der Integration
gesellschaftlicher Akteure eine erweiterte Form der Vetospielertheorie entwi-
ckelt. Sie öffnete das klassische Vetospielertheorem gegenüber dem Kanon der

Staatstätigkeitstheorien und bietet aufgrund dieses synthetischen Potenzials
einen Ansatz für weitere Forschungsfragen: Die Ursache für die Differenzen in
der materiellen Politik lag danach in unterschiedlichen nationalen Vetospieler-
konfigurationen: Die Konfigurationen variierten in Zahl, Kohäsion und Kon-
gruenz der Vetospieler sowie in ihren Verhaltenspräferenzen. Die Programmatik
und die wahlpolitischen Ziele (policy- und vote-seeking) nationaler Parteien
waren mit den strukturellen Änderungen und dem Paradigmenwechsel jedoch
unterschiedlich gut vereinbar: Daher waren zunächst noch starke Parteien- und

Institutioneneffekte in den Staatstätigkeitsprofilen erkennbar.

Ab den 1990er Jahren konvergierte die Privatisierungstätigkeit der vier

Nationalstaaten: Während die britischen Parteien den konsequenten Entstaatli-
chungskurs fortsetzten, initiierten die italienischen Koalitionsregierungen nach

1992 das im OECD-Vergleich umfangreichste Privatisierungsprogramm dieser

Dekade. In Frankreich blieben radikale Politikwechsel aus, die Privatisierungs-
tätigkeit verstetigte sich unter den bürgerlichen Parteien wie unter den Linksparteien. In der Bundesrepublik implementierte die Treuhandanstalt eine radikale

276

Zusammenfassung und Ausblick

Privatisierung des volkseigenen Vermögens. Auch die gesamtdeutsche Entstaat-
lichungspolitik erreichte unter der christlich-liberalen Bundesregierung, gefolgt vom rot-grünen Regierungsbündnis, zuvor nicht gekannte Ausmaße.

Die erweiterte Vetospielertheorie liefert für die Vereinheitlichung der Priva-
tisierungstätigkeit ebenso die Erklärung:

Erstens verursachten europäische und internationale Faktoren eine Veto-
spieler-Rekonfiguration. Sie homogenisierten die Verhaltenspräferenzen der
parteilichen und institutionellen Vetospieler, wodurch die Kongruenz der win-
sets zunahm. Zu nennen ist insbesondere die europäische Wirtschaftsintegration
mit der allgemeinen Wettbewerbspolitik und insbesondere der Liberalisierungs-,

Beihilfe- und Beschaffungspolitik: Das Binnenmarktprogramm und die Aufwer-
tung des Wettbewerbsrechts verminderten die Effizienz öffentlicher Unterneh-
men, indem sie ihre Effektivität bei gestiegenen Interventions- und Opportuni-
tätskosten reduzierten. Die faktisch-ökonomischen Auswirkungen des gemein-
samen Marktes verstärkten diese Entwicklung. Die Konvergenzkriterien der

Wirtschafts- und Währungsunion und der Stabilitätspakt erhöhten wiederum den

Konsolidierungsdruck auf die Regierung der Mitgliedstaaten, homogenisierten
die finanzpolitischen Zielsetzungen der nationalen Akteure und förderten somit
die nationalstaatliche Privatisierungsaktivität. Darüber hinaus intensivierte sich in den 1990er Jahren die Internationalisierung der Güter- und Finanzmärkte, die
für den Status eines öffentlichen Unternehmens Nachteile mit sich brachte und
die Effizienz der öffentlichen Unternehmen reduzierte.

Zweitens führte die Beihilfepolitik der Europäischen Kommission zu einem
bypassing nationaler Vetospielerkonfigurationen, indem sie häufig die Geneh-
migung staatlicher Beihilfen an öffentliche Unternehmen von Privatisierungen
abhängig machte. Diese Überbrückung nationalstaatlicher Entscheidungsstruk-
turen, in deren Rahmen die Europäische Kommission selbst zum Vetospieler
wurde, erzwang Privatisierungsanstrengungen in den betroffenen Mitgliedstaa-
ten und trug somit zur Konvergenz der nationalen Privatisierungstätigkeit bei.

Im Rahmen des Untersuchungssamples war diese „Supranationalisierung“ der

Privatisierungspolitik im Falle Frankreichs und insbesondere Italiens von Be-
deutung, wo das umfangreiche Privatisierungsprogramm nach 1992 maßgeblich
europäisch induziert war. Die supranationalen Faktoren verstärkten internationa-
le Effekte, so dass die Privatisierungsaktivität der EU-Mitgliedstaaten in den

1990er Jahren im Vergleich zu den OECD-Ländern überproportional war.

Drittens spielte bei der Konvergenz nationalstaatlicher Privatisierungstätig-
keit vertikales wie horizontales policy-learning eine Rolle. Die Diffusion von

Politikinnovationen vereinheitlichte die Verhaltenspräferenzen der Vetospieler.

Viertens ließ die zunehmend interdependente Kapitalmarktentwicklung die

Privatisierungsaktivität konvergieren. Sie synchronisierte die Privatisierungsan-

Zusammenfassung und Ausblick

277
strengungen der Nationalstaaten, da die Umsetzung der Unternehmensveräuße-
rungen vom Börsenkontext abhing.

Vor dem Hintergrund dieser supra- und internationalen Entwicklungen
ließen der Parteieneffekt und der Institutioneneffekt in der Staatstätigkeit nach.

Die Verhaltenspräferenzen der Vetospieler wurden homogenisiert; die Parteien-
differenz und unterschiedliche länderspezifische Vetospielerdichten verloren an

Bedeutung für die Privatisierungsprofile. Die Programmatik und Regierungs-
praxis sozialdemokratischer und sozialistischer Parteien glich sich in der Frage
der öffentlichen Wirtschaft, teils auch von wahlpolitischen Erwägungen (vote-
seeking) getragen, an konservative und christdemokratische Positionen an, wo-
bei jene das Prinzip des Gewährleistungsstaats betonten, den Teile der Sozial-
demokratie auch als synthetischen Ansatz des „dritten Weges“ propagierten. Die

Adaption in der Frage des Eigentums der Produktionsmittel, ehemals konstituie-
rend für die Differenz zwischen Links- und Rechtsparteien823 und klassisches

Politikziel der Linksparteien, vollzogen die Parteien teils in der Opposition, wie im Falle der britischen Labour Party, teils in der Regierungsverantwortung wie
der Parti Socialiste. Mit der Homogenisierung der programmatischen Zielset-
zungen (policy-seeking) der parteilichen Vetospieler ließ der Parteienwettbe-
werb im Privatisierungsissue nach.

Das Privatisierungspotenzial ist aufgrund der Maturität der Entstaatlich-
ungsprogramme mittlerweile in vielen Staaten reduziert. Dennoch drängt sich
eine Frage auf: Ist der geschilderte Niedergang des unternehmerisch tätigen

Staates nun Ausdruck eines säkularen Trends? Oder ist für die Zukunft im Rah-
men eines Politikzyklus mit seinem erneuten Aufstieg zu rechnen? Über diese

Frage herrscht in der Forschungsliteratur Uneinigkeit824.

Zyklustheorien spielten in der Geistesgeschichte seit jeher eine prominente

Rolle – vom Weltbild der Kosmologie, philosophischen Betrachtungen zur

„ewigen Wiederkehr“825 über die geschichtstheoretische Kreistheorie, den „issue
attention cycle“826 bis zu den wirtschaftswissenschaftlichen Kitchin-, Juglar-
und Kondratieff-Zyklen. Für die öffentlich-private Sphäre ist die Zyklustheorie

Albert Hirschmans hervorzuheben. Auf der Basis einer Phänomenologie der

Begeisterung und Enttäuschung geht sie von shifting involvements aus: wech-
selnden Phasen vorrangiger Beschäftigung mit öffentlichen Fragen, einer vita
activa, und des Rückzug ins Private, mit der Konzentration auf individuelles

Fortkommen und private Wohlfahrt, einer vita contemplativa827.

823 Vgl. Lijphart 1990: 256.

824 Für einen Überblick siehe Galambos und Baumol 2000; Siegmund 1996.

825 Vgl. Nietzsche 1982.

826 Vgl. Downs 1998: 100 ff.

827 Vgl. Hirschman 1982.

278

Zusammenfassung und Ausblick

Das gedankliche Rüstzeug der vorliegenden Arbeit legt die Deutung der globa-
len Privatisierungsaktivität nicht als Phase eines policy-cycle nahe, der in eine Renaissance des unternehmerisch tätigen Staates mündet, sondern als Manifestation eines säkularen Trends. Dafür sprechen verschiedene Gründe:

Wie dargelegt minderten die Internationalisierung der Güter- und Finanz-
märkte und insbesondere die europäische Wirtschaftsintegration die Effizienz
öffentlicher Unternehmen, rekonfigurierten die Vetospieler und überbrückten
sie situational. Eine Änderung dieser Rahmenbedingungen im Zuge einer „posi-
tiven“ Integration828 auf europäischer oder gar globaler Ebene ist wegen der ho-
hen Vetospielerdichte höchst unwahrscheinlich und wäre darüber hinaus mit
enormen Transaktionskosten verbunden: Eine Revision völkerrechtlicher und
europäischer Verträge mit einer Abkehr vom liberalen Paradigma würde die

Zustimmung aller Vertragsparteien erfordern und bedingte somit eine äußerst
hohe Zahl an Vetospielern. Diese internationale Vetospielerkonfiguration macht
eine hohe Stabilität der Rahmenbedingungen wahrscheinlich. Im Gegenteil, mit
der geplanten europäischen Dienstleistungsrichtlinie ist ein weiterer Schub in
der negativen Integration zu erwarten.

Das Abweichen einzelner Nationalstaaten von diesem Trend ist – trotz der
formalen Neutralität der europäischen Verträge in der Frage der Eigentumsord-
nung829 – angesichts der reduzierten Effizienz öffentlicher Unternehmen und des
policy-seeking der Vetospieler unwahrscheinlich. Eine Rolle spielt hierbei auch
die „Sanktionsmacht der internationalen Finanzmärkte“, die im Zuge einer wei-
teren ökonomischen Verflechtung eher noch zunehmen wird.

Für die Stabilität materieller Politik spricht auch die Kongruenz der nationa-
len Akteure in der Frage des Eigentums an Produktionsmitteln. Die Programma-
tik der Parteien (policy-seeking) wurde homogenisiert durch die sinkende Effi-
zienz öffentlicher Unternehmen und das Rekurrieren auf andere Interventionsin-
strumente zur Zielerreichung wie beispielsweise die „sanftere“ Regulierung.

Aber auch die Bedeutung des Issues für die Wahlpolitik (vote-seeking) änderte
sich: Durch die Entideologisierung des Eigentumsbegriffs im Gefolge der Tren-
nung von Eigentum und Management von Unternehmen und durch die Über-
windung der Dichotomie von Staat und Markt durch Public-Private-Par-
tnerships nahm der Parteienwettbewerb ab und die Kongruenz zwischen den

Parteien zu.

Diese Entwicklung impliziert eine geringe, im Falle breit gestreuter Unter-
nehmensanteile gar eine negative Bedeutung der Verstaatlichungen für wahlpo-
litische Ziele (vote-seeking) linker Parteien. Der „Volkskapitalismus“ der kon-

828 Scharpf 1997.

829 Siehe Art. 295 EGV.

Zusammenfassung und Ausblick

279
servativen und christdemokratischen Regierungen zielte auch auf die Irreversi-
bilität der Entstaatlichungspolitik. Die für Renationalisierungen erforderlichen

Entschädigungen machen, teils verschärft durch Unterbewertungen im Privati-
sierungsprozess, die Trendumkehr angesichts der Fiskalkrise zahlreicher Natio-
nalstaaten ebenfalls unwahrscheinlich.

Im Falle einiger Nationalstaaten830 erschweren zudem verfassungsrechtliche

Renationalisierungsschranken die Revision der Privatisierungspolitik. Diese
länderspezifische Vetospielerhürde mindert gleichfalls die Wahrscheinlichkeit
einer Umkehrung der Eigentumsverhältnisse. Zudem wurde der Grundrechts-
schutz – und damit der Schutz des Eigentums – durch europarechtliche und
völkerrechtliche Entwicklungen gestärkt831.

Gleichwohl ist eine Renaissance des unternehmerisch tätigen Staates un-
wahrscheinlich, aber nicht unmöglich. Die Staatstätigkeitstheorie prognostiziert
keine historizistischen Entwicklungen832. Soziales Handeln schließt, auch auf-
grund ungewisser Randbedingungen, eherne Gesetzmäßigkeiten aus833. Zwar
verschleiern verschiedene interferierender Zyklen, wie die Kapitalmarktbedin-
gungen sowie der politische Konjunkturzyklus, den allgemeinen Privatisie-
rungstrend. Dennoch macht die hohe internationale Vetospielerdichte – im Zu-
sammenspiel mit einer veränderten Kosten-Nutzen-Relation des Interventions-
instruments, dem Präferenzenwandel in der Wählerschaft, der Adaption der

Programmatik linker Parteien sowie technologischem Wandel – manche Hand-
lungslogiken und Entwicklungen materieller Politik für die Zukunft denkbarer
als andere. Der Niedergang des unternehmerisch tätigen Staates wird wahr-
scheinlich von Dauer sein.

830 Ein Beispiel ist die Telekommunikation und das Postwesen in Deutschland (siehe Art. 87f GG).

831 Der EuGH integriert in seine Rechtsprechung den Grundrechtskatalog der Europäischen Men-schenrechtskonvention, der das Eigentum schützt – ebenso wie die zur Ratifizierung anstehende europäische Verfassung.

832 Marx steht für den historizistischen Standpunkt in Reinform: „Auch wenn die Gesellschaft dem Naturgesetz ihrer Bewegung auf die Spur gekommen ist…kann sie naturgemäße Entwicklungspha-sen weder überspringen noch wegdekretiren [sic!]. Aber sie kann die Geburtswehen abkürzen und mildern.“ (Marx 1983: 13 f.)

833 Vgl. Popper 2003: 87 ff.

11 Anhang

Jahr Unternehmen

Privatisierungsmethode

1979 British

Petroleum

Kapitalmarkt

Fairey Engineering

Direktverkauf

1980

Ferranti (durch NEB)

Direktverkauf

British Aerospace

Kapitalmarkt

1981

British Petroleum

Kapitalmarkt

Cable & Wireless

Kapitalmarkt

Amersham International

Kapitalmarkt

1982

Britoil

Kapitalmarkt

National Freight

Management/Employee-Buyout

Associated British Ports

Kapitalmarkt

1983

British Petroleum

Kapitalmarkt

Cable & Wireless

Kapitalmarkt

Associated British Ports

Kapitalmarkt

British Telecom

Kapitalmarkt

1984

Enterprise Oil

Kapitalmarkt

Jaguar

Kapitalmarkt

British Aerospace

Kapitalmarkt

1985

Britoil

Kapitalmarkt

Cable & Wireless

Kapitalmarkt

British Gas

Kapitalmarkt

1986

National Bus Company

Mischform

British Airports Authority

Kapitalmarkt

British Airways

Kapitalmarkt

1987

British Petroleum

Kapitalmarkt

Royal Ordnance

Direktverkauf

British Steel

Kapitalmarkt

1988

Rover Group

Direktverkauf

1989

Regional Water Companies

Kapitalmarkt

Regional Electricity Companies

Kapitalmarkt

1990

PowerGen

Kapitalmarkt

National Power

Kapitalmarkt

1991 British

Telecom

Kapitalmarkt

Scottish Power

Kapitalmarkt

1992

Hydro-Electric

Kapitalmarkt

1993 British

Telecom

Kapitalmarkt

National Grid Company

Kapitalmarkt

1995

British Coal

Direktverkauf

British Energy

Kapitalmarkt

1996

Railtrack

Kapitalmarkt

2001

National Air Traffic Service

Direktverkauf

Quelle: H. M. Treasury

Tab. 11.3: Größere Privatisierungen in Großbritannien, 1979-2004

282

Anhang

Jahr Unternehmen

Privatisierungsmethode

1986 Saint-Gobain

Kapitalmarkt

Paribas

Kapitalmarkt

CCF

Kapitalmarkt

Alcatel-Alsthom

Kapitalmarkt

1987

Société Générale

Kapitalmarkt

Havas

Kapitalmarkt

Suez

Kapitalmarkt

1988 Matra

Hachette

Kapitalmarkt

1991 CLF

Kapitalmarkt

Elf-Aquitaine

Kapitalmarkt

1992

Total

Kapitalmarkt

CLF

Kapitalmarkt

1993

PNB

Kapitalmarkt

Rhone-Poulenc

Kapitalmarkt

Elf Aquitaine

Kapitalmarkt

1994

UAP

Kapitalmarkt

Renault

Kapitalmarkt

Seita

Kapitalmarkt

Usinor Sacilor

Kapitalmarkt

1995

Péchiney

Kapitalmarkt

Bull

Direktverkauf

AGF

Kapitalmarkt

Renault

Direktverkauf

1996

Total

Kapitalmarkt

Elf-Aquitaine

Kapitalmarkt

Bull

Kapitalmarkt

1997

France Télécom

Kapitalmarkt

GAN

Direktverkauf

CIC

Direktverkauf

1998

CNP Assurances

Kapitalmarkt

Thomson-CSF

Direktverkauf

Air France

Kapitalmarkt

Aérospatiale Matra

Mischform

1999

Crédit Lyonnais

Direktverkauf

Thomson Multimedia

Kapitalmarkt

Thomson Multimedia

Kapitalmarkt

2000

EADS

Kapitalmarkt

Hervet

Direktverkauf

2001

SFP

Direktverkauf

Autoroutes du Sud de la France

Kapitalmarkt

2002

Crédit Lyonnais

Direktverkauf

Renault

Kapitalmarkt

2003

Thomson

Kapitalmarkt

Dassault Systèmes

Kapitalmarkt

France Télécom

Kapitalmarkt

2004

Air France

Kapitalmarkt

Quelle: eigene Zusammenstellung.

Tab. 11.2: Größere Privatisierungen in Frankreich, 1986-2004

Anhang

283

Jahr Unternehmen

(Holding)

Privatisierungsmethode

Italgel (IRI)

Direktverkauf

1993

Credito Italiano

Kapitalmarkt

SIV (EFIM)

Auktion

IMI

Kapitalmarkt

COMIT (IRI)

Kapitalmarkt

1994

Nuovo Pignone (ENI)

Auktion

INA

Kapitalmarkt

ENI

Kapitalmarkt

INA

Direktverkauf

1995

Italtel (IRI)

Auktion

Ilva (IRI)

Direktverkauf

INA

Wandelanleihe

Montefibre (ENI)

Direktverkauf

1996

ENI

Kapitalmarkt

Nuova Tirrena

Auktion

ENI

Kapitalmarkt

Telecom Italia

Kapitalmarkt

1997

SEAT

Kapitalmarkt

Banca di Roma (IRI)

Kapitalmarkt, Anleihe

Aeroporti di Roma (IRI)

Kapitalmarkt

BNL

Kapitalmarkt

1998

SAIPEM (ENI)

Kapitalmarkt

ENI

Kapitalmarkt

ENEL

Kapitalmarkt

1999

Autostrade (IRI)

Auktion, Kapitalmarkt

Mediocredito Centrale

Auktion

Aeroporti di Roma

Direktverkauf

Finmeccanica

Kapitalmarkt

2000

COFIRI

Direktverkauf

Banco di Napoli

Übernahme

Ente Tabacchi Italiano

Direktverkauf

ENEL

Kapitalmarkt

2003

Poste Italiane

Direktverkauf

ENI

Kapitalmarkt

Quelle: OECD 2001: 30 f.

Tab. 11.4: Größere Privatisierungen in Italien, 1993-2004

284

Anhang

Jahr Unternehmen

Privatisierungsmethode

1984

VEBA AG

Kapitalmarkt

VIAG AG

Kapitalmarkt

1986

Volkswagen AG

Kapitalerhöhung ohne Beteiligung

IVG AG

Kapitalmarkt

VEBA AG

Kapitalmarkt

1987

Deutsche Lufthansa AG

Kapitalerhöhung ohne Beteiligung

Deutsche Lufthansa AG

Kapitalerhöhung ohne Beteiligung

DVKB AG

Kapitalmarkt

1988

Volkswagen AG

Kapitalmarkt

VIAG AG

Kapitalmarkt

1989 DSL-Bank

Kapitalmarkt

1990 Salzgitter

Direktverkauf

Prakla-Seismos AG

Direktverkauf (Teilprivatisierung)

1991

Depfa Bank AG

Kapitalmarkt (Vollprivatisierung)

1992

Berliner Industriebank AG

Direktverkauf (Vollprivatisierung)

1993 Prakla-Seismos

AG

Direktverkauf

IVG AG

Kapitalmarkt (Vollprivatisierung)

1994

Deutsche Lufthansa AG

Kapitalerhöhung ohne Beteiligung

Rhein-Main-Donau AG

Direktverkauf

1995

Deutsche Außenhandelsbank AG

Direktverkauf (Vollprivatisierung)

Neckar AG

Direktverkauf

1996

Deutsche Lufthansa AG

Platzhaltervertrag mit KfW

Deutsche Telekom AG

Kapitalerhöhung ohne Beteiligung

Deutsche Lufthansa AG

Kapitalmarkt

1997

Deutsche Telekom AG

Platzhaltervertrag mit KfW

1998 Saarbergwerke

AG

Direktverkauf

1998

Autobahn Tank & Rast AG

Direktverkauf

Deutsche Postbank AG

Direktverkauf¹

Deutsche Telekom AG

Kapitalerhöhung ohne Beteiligung

1999

Deutsche Post AG

Platzhaltervertrag mit KfW

DSL Bank

Direktverkauf¹

Deutsche Telekom AG

Kapitalmarkt²

Flughafen Hamburg GmbH

Direktverkauf

2000

Deutsche Post AG

Kapitalmarkt²

Bundesdruckerei

Direktverkauf

Deutsche Telekom AG

Kapitalerhöhung ohne Beteiligung

2001

Fraport AG

Kapitalerhöhung ohne Beteiligung

2002 GEWOBAG

Direktverkauf

2003 LEG

Saar

Direktverkauf

Deutsche Telekom

Kapitalmarkt²

2004

Deutsche Telekom

Platzhaltervertrag mit KfW

Quelle: Bundesministerium der Finanzen, www.bundesfinanzministerium.de

¹ Verkauf an Unternehmen mit Bundesbeteiligung

² aus KfW-Bestand

Tab. 11.5: Größere Privatisierungen in Deutschland, 1984-2004

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